Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Banco de México
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documento Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Banco de México urante los casi sesenta años transcurridos desde la fundac ión del Banco de M éx ico, el ord en jurídi co qu e lo rige ha sido objeto de num erosas e importantes mod ificac ion es, tendi entes a orientar y consolidar el d esa rrollo de la in stitu ció n co mo banco central del país y a dar mejor respu esta a los problemas derivados de las cambiantes ca racte rísti cas de la eco nomía nac iona l e intern ac ion al: D Dentro del paquete d e modificac ion es legislati vas en materi a fin anciera que el Ej ecuti vo Federal presentó al Congreso d e la Unión en su período de sesiones co rrespondiente a 1984, se inclu yó la nueva tey Orgán ica del Banco de M éx ico, co n la que se pretende subsanar las defi ciencias d e la anterior en lo que se refi ere al monto del fin anciami ento susceptible de co ncederse por el in stituto central, al régimen de facultades para regu lar el créd ito, a la integ ración y campe- PODER EJECUTIVO FEDERAL La ley de ·1925 hizo efectivo el mandato constituciona l de central iza r la emi sió n de billetes bajo el control del Gobi erno fed eral , y permitió al Banco hace r una contribu ción importante en el esfuerzo por mitiga r la aguda restri cc ión del crédito in stitu cional que enton ces se observaba y por reducir las altas tasa s de interés ex istentes en los mercados de dinero y capital es. Las refo rm as de 1932 propiciaron la consolidación del instituto emisor, como bantenc ia de los órganos de la in stitu ció n y a las operaciones que puede rea li za r esta ú ltim a. En el 0.0. del 31 d e diciembre de 1984 se publicó la nueva Ley Orgánica del Banco de México, una vez aprobad a por el Congreso de la Unión . Se reprodu ce aquí el texto íntegro de la Exposición de Motivos de la Iniciativa enviada por el Pod er Ej ecuti vo Federal. - comercio exterior, abril de 1985 co central del pa ís, sustitu yendo su régim en de operac iones, hasta enton ces con muchas ca racte rísticas comunes a cua lqui er banco de depósito y· descuento, por un estatuto más consec uente con el desempeño de sus func iones de regulación del c réd ito y de los camb ios, así como de centro y apoyo del sistema ba nca ri o . La ley de 1936 le pe rmiti ó un manejo más flexible de las reservas internac ionales al in corporar éstas a su patrimonio e introdujo reaju stes de particular importanc ia en su régimen de operaciones de crédito. La Ley Orgá nica de 194 1, vigente co n diversas reformas, modificó nuevamente el o rd en normativo apli cable a las operacio nes de la in stitució n para adecuarlo a la nu eva estru ctura del siste ma bancario establec id a en la Ley Ge nera l de In stitu ciones de Créd ito y O rga nizac ion es A uxi li ares que se exp idi era en ese mismo año; liberali zó con amp litud el créd ito al Gobierno federal susceptibl e de co ncederse por el Banco y elimin ó diversos requisitos que restringían el financiamiento del in stituto ce ntral a los bancos asociados. Por último, las reformas de 1982 se refirieron , en lo fu nd amenta l, a dar una nu eva naturaleza jurídica a la in stitución, que dejó de se r sociedad anónima para convertirse en orga ni smo público descentralizado, así como a confe rirl e nu evas fac ultades en materia de cambios. Correlativamente a este proceso, las funciones y fac ultades del Banco de México se han ve nid o ampli ando, tanto en virtud de las trascendentes refo rm as que nu estro derecho monetario tu vo en la década de los años treinta, confiri endo a los billetes del propio Banco curso lega l, como a través de diversas disposiciones introduc id as en la Ley General de In st itu cio nes de Créd ito y Organ izac iones Aux ili ares y en la Ley del Mercado de Valores. La Ley Orgá nica vigente presenta deficiencias de considerac ión, pa rt icu larmente en lo que se refiere al monto del fin anciam iento susceptib le de co ncederse por el in stituto ce ntral, al régimen de facultades para regular el créd ito, a la integració n y co mpetencia de los órga nos de la in stitu ció n y a las operac iones que puede rea liza r esta última . Subsanarlas amerita ca mbios en el men cionado estat uto, cuya importanc ia y amp litud hace n co nveni ente, a juicio de l Ejecutivo a mi cargo, exped ir una nueva Ley Orgánica en vez de reformar la vigente. Ello permitirá que el ci tado estatuto presente un o rd en norma ti vo co herente y bien estru cturado, facilitando así su conoc imi ento y observanc ia. 1 régime n que la actua l Ley O rgán ica establece, respecto del financiamiento que el Banco de México puede co nceder, no co nti ene disposiciones que limiten su cuantía de manera adecuada, lo cua l deja ab ierta la posibilidad para un uso excesivo del crédito primario . E La única restricción, indirecta , que ese ordenamiento estab lece en la materia es que el monto de los billetes en circ ul ac ión, sumado al de las obligac io nes a la vista , en mo neda nac io nal, a cargo del propio Banco -billetes en potencia- no exceda de cuatro veces el va lor que alca nce la reserva monetaria integrada con activos internaciona les. Esta restricción resu lta en la práctica ineficaz, porque siendo posible que la mencionada reserva se contabilice a valor comercial, la aprec iació n que resu lta de ésta en la medida en que la moneda nac ional se devalúe, da margen a mayor expa nsión del c réd ito primario. 409 Este régimen, que hace posible un financiamiento excesivo Banco, impid e, en ca mbi o, usar los acti vos intern aciona les inst ituto ce ntral inmovilizados por la relación señalada en el rrafo anterior, precisamente cua nd o hacerl o puede ser más cesario. del de l páne- Propósito fundame ntal de la iniciativa es el de estab lecer el uso adec uado del créd ito primario, haciendo de éste un instrumento eficie nte para procurar condi cio nes cred iti cias y ca m b iarias favorab les a la estabi lid ad en el poder adq uisiti vo de nuestra moneda. Para alca nzar este objetivo se propone lim ita r el financiamiento interno del Banco de México, suj etand o el monto máx im o que durante un ejercicio fiscal pueda alcanzar, a la sum a que fi je an ualmente su Junta de Gobierno. La determi nac ión de ese límite deberá hacerse en co nco rd anc ia co n las prioridades y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y con la información y proyecciones de po líti ca eco nóm ica que el Congreso de la Unión considere al aproba r la Ley de In gresos y el Pres upu esto de Egresos de la Federación. A fin de que ese límite no afecte a los depósitos que el Banco co nst ituya por estri ctas necesid ades de correspo nsalía - los cuales so n fin anc iam ientos só lo de manera acceso ri a- ni a los apoyos q ue el instituto cent ral pudiere dar para soste ner ál sistema gene ral de créd ito, a ba ncos co n problemas extrao rdin arios de retiro de fondos, se prevé que dichas operaciones no queden comprendid as en el cómputo para determinar el referid o mo nto máxim o de financiamiento . Tamb ién se excl uye de ese có mputo el sa ldo a cargo del Gobiern o fede ral que repo rte la cuenta ge nera l de la Tesorería de la Federación, ya que dicho sa ldo tendrá su propio límite, equiva lente a 1% del total co nsolid ado de las percepciones previstas en la Ley de Ingresos de la Federación, para el año de que se trate. Las finalidades de esta norma so n que el créd ito en cuenta de Tesorería se aj uste al objeto que le es propio, esto es, compe nsar deseq uilibrios transitorios entre ingresos y egresos presupuestales, y ev itar que se haga uso ind ebido de ese créd ito para obtener financiamiento de carácter permanente y en ca ntid ad excesiva. La ini ciativa propo ne que el Banco de México inform e anu almente al Ejecutivo Federal y al Co ngreso de la Unión o, en los recesos de este último, a la Comisión Permanente, del. monto máxim o que fije para su financiamiento interno en el ejerc icio, así como, trimestralmente, del movimiento diario que hayan tenid o durante el período .respecti vo el financiamiento intern o del propio Banco y la cuen ta genera l de la Tesorería de la Federación. Por otra parte, el proyecto incorpora la prohibición para el Banco de adq uirir directamente del Gobierno federal va lores a cargo de este último. Tal prohibición no significa que el prim ero ya no pueda oto rga r al segu nd o financiamientos distintos de los que le conceda a través de la cuenta genera l de la Tesore ría, tod a vez que la institución estará fac ultada para hace r adq uisicion es de valores gubern amentales en el mercado. Éstas son preferibles a las 410 adqu isicio nes d irectas de l emi sor, pues alejan el riesgo de que el Ba nco reciba po r su fin anciamiento al Gobiern o un rend imien to · in suficiente pa ra, en un ió n de sus demás ingresos, cubri r el costo de su pasivo y de sus gastos de adm inistración. Sob re el pa rticular co nviene reco rda r que un déficit en los resultados de la ba nca ce nt ra l impl ica expans ió n mo netari a con posibles co nsec uencias in flac ionari as. Se exceptLJan de la pro hibi ció n a q ue se refiere el párrafo anteri o r, las ad qui sic io nes de va lo res a ca rgo del Gob iern o fede ral qu e efectú e el Ba nco directame nte de l prop io Gob iern o, cuando aq uéll as qu eden correspo nd idas con depós itos en efect ivo no retira bi es antes de su ve ncimi ento, co nst itui dos en el in stitu to ce ntral con el produ cto de la co locac ió n de esos m ismos va lo res . Dichos depósitos deberán se r po r montos, plazos y rendimi entos iguales a los el e los va lo res objeto de la operac ió n de q ue se trate. Tal régim en permitirá al Ba nco de Méx ico contar con un acervo de títul os gubern amen tales qu e le sirvan pa ra apoya r el ejerc icio de la reg ul ac ió n mo netari a med iante operac io nes de merca do abi erto, sin qu e ell o impliq ue oto rga r fin anciami ento neto al Gobi erno federal. A l inc luirse es tas normas en el o rd en juríd ico vige nte, nu estro régimen de derec ho sustentará co h mayo r eficac ia las po líti cas y estrategias de co mbate a la in flac ió n. Ell o reconoc iendo qu e la es tabilid ad mo netari a, si bi en· no es fin por sí mi sma, es un requi sito para el c rec imi ento eco nó mi co co n ju sti cia soc ial. 1 límite al fin anciami ento intern o del Banco el e M éx ico, qu e se pro pon e en la ini ciativa, sustituye co n ap rec iabl e ve ntaja a la restri cc ión indi rec ta el e la actual Ley O rgá ni ca, no só lo po rqu e ésta, como se ha se ñalado, es in eficaz, sin o po rqu e ev ita la inmovili zac ió n de ac ti vos intern ac io nales q ue el rég im en vige nte determin a. E A l no establ ece rse un a relac ión de acti vos intern ac io nales co n los billetes en circul ac ió n más las ob li gacio nes a la vista en moneda nac ional a ca rgo del Banco, el ace rvo de di visas, o ro y pl ata de la in stitu ció n podrá utili za rse en su integri dad pa ra el fin qu e le es pro pi o, es dec ir, proc urar la co mpe nsac ión el e desequi librios entre los ingresos y egresos de d ivisas del pa ís, pa ra de es: ta form a propi c iar la rea li zac ió n ele las operac io nes intern ac io nales de manera qu e co ntribu ya n mejo r al desa rro ll o eco nó mico nac ion al. Para la co nsec ución de ese fin , se mantiene el rég ime n vige nte en lo qu e co nc iern e a co nstituir la reserva só lo co n d ivisas, oro y plata, libres de gravá menes y d ispon ibles sin restri cc ión algun a. Po r o tra part e, el proyecto inco rpora una nu eva dispos ició n co nfor me a la cual el im po rte de los pasivos en d ivisas, o ro o pl ata, a cargo del Ba nco, debe esta r co rres po nd ido por ac ti vos el e las es pec ies respecti vas, exceptuándose de esa co rre lac ión a los pas ivos deri vados de apoyos externos ob tenid os pa ra pro pÓs itos de regulac ió n mo netaria, así como a los prove ni entes de c réditos c uyo vencimi ento de ba ocurrir en un plazo superio r a seis meses . Ell o, en v irtud de q ue sujetarl os a esa co rresponde nc ia im pedir ía o limitaría se ri amente la rea li zación de los fin es q ue le so n documento prop ios . Las d ivisas, oro y plata afectos al pago de los referido s pas ivos debe rán ded uci rse de la reserva. a Ley O rgá ni ca vige nte co mprende só lo pa rte de l o rden normati vo ap li ca bl e a la determinac ión y al ejerc icio ele las fa cultades del Banco pa ra regul ar el c réd ito y los camb ios, deb ido a qu e en esta materi a num erosas disposiciones se encuentran con signadas en leyes d istintas, espec ialm ente en la ley banca ri a, habiénd ose in co rpo rado a éstas co n posterior idad a la exped ició n ele la prim era. El rég im en ado lece en su co njunto el e in adecuada integ rac ió n. L Para subsa nar lo anteri o r, la ini c iativa p ropo ne co mp il ar en la Ley O rgá ni ca del Banco las nor mas refe ri das, o rdenándo las en términ os más claros y co ngru entes. Asimi smo, introd uce en el régim en adec uac iones necesa ri as pa ra el mejor ejercicio el e las funcio nes propi as de la banca cen tral. Co n este pro pósito se se ñala como co mpetencia ele la in stitu ció n: determin ar las ca rac terísti cas de las ope rac io nes acti vas, pasivas y de serv icios qu e rea li ce n las in stitu c io nes ele crédi to, y establ ece r las in ve rsio nes o bli gato ri as para la ba nca qu e req ui eran un a adec uada regul ac ió n cuantitati va y cualitati va del créd ito. Respecto de las c itadas in ve rsio nes o bli ga tori as, se red uce, ele 50 a 1O por ciento del pasivo, el mo nto máx im o de los depósitos ele efecti vo qu e las in stitu cio nes de crédi to de ban mantener en el Banco de M éx ico . Correlati va mente, se aum enta, el e 25 a 65 por c iento de di c ho pas ivo, el impo rte de las inversio nes q ue la banca deba mantener en ac ti vos di stintos de los mencionados elepósitos . Co mo se ha ex presado co n anteri orid ad , se prevé qu e el Banco ya no oto rgue c rédito directo al Gobi ern o fede ral, sa lvo po r lo qu e toca a la cuenta el e la Tesore ría. Esto hará pos ible qu e el enca je no se use más co mo in strum ento de ca ptac ión de rec ursos qu e se tras pase n al Gob iern o fe deral a través el e c réd ito del Banco, sin o qu e se utili ce, co mo es deseab le, co n p ropós itos exclu sivos el e regul ac ión mo netari a. En este co ncepto, procede una d is minu ción de cuantía impo rtante en el elevado enca je qu e se ha ve ni do ap li ca nd o en nu es tro país. As imi smo, esta di sminu c ió n evitará q ue los ba ncos cuenten con un elevado volum en el e rec ursos del cual puedan d isponer an te pro bl emas de liq uid ez, sin sujetarse a las medidas co rrec ti vas que acompañan generalmente a los apoyos qu e un ba nco central pu ede oto rga r para hace r frente a ese tipo de p ro bl emas. Tal reducc ió n, además ele log rar los objetivos antes mencionados, permitiría aumentar consid erabl emente la ca nalizac ió n selecti va del créd ito hac ia sectores pri o ri ta rios . Se propo ne q ue en dic ha ca nali zac ió n las in ve rsio nes ob li gato ri as en ac ti vós a ca rgo de l Go bi ern o fede ral y de enti dades de la Admini strac ió n Públi ca Federal di stintas del Ba nco de Méx ico, no deban exceder de 45% del pas ivo. co m putab le. Ell o co ntribui rá a u na adec uada d istribu ció n del c rédito entre el secto r público y el resto de la economía. La di sm inu c ió n de l enca je no signi fica q ue vaya a li berarse la gran masa de rec ursos q ue los ba ncos tie nen actu alme nte depo- - 411 comercio exterior, abri l de 1985 sitados en la in stitu ción, lo cual tendría con secuencias fuertem ente infl ac ion ari as . La mayor part e de esos rec ursos podrán destinarse a la adqui sic ió n de bonos de regu lac ión mon etari a que el Banco emita al efecto . Las disposic io nes que la actua l Ley O rgá nica co nti ene en materia ele co ntrol el e c¡¡ mbios se co nse rva n prácti ca mente en los mi smos términos, introduci énd ose tan só lo algu nos afinamientos para hace rl as más claras y propiciar su mejor cu-mplimiento . Se inco rp o ran dent ro del nuevo estatut o las di sposicion es qu e regul an la ex istencia y funcionam iento del Comité Téc nico de Contro l el e Cambios, con el propósito ele fo rtalece r su institucionaliclacl y prec isa r su co mpeten cia. S e propo ne dar al Ba nco de M éx ico un a estru ctura admini strati va más co ngruente tanto con sus ca racteríst icas actua les, como co n su ubi cac ió n dentro del sec to r púb li co federal. Con este objeto, se modifi ca n los ó rga nos de gob ierno de la institució n y se les asignan fac ul tades congr uentes co n sus respectiva s fun c iones . As í, se in stitu cio nali za la integrac ión de la junta el e Gob ierno , asegurando la represe nt¡¡ción en ell a de las dependenc ias, organi smos y entidades cuyas competencias están relacionadas de manera directa con las actividades de la banca ce ntral. Asim ismo, se p revé la designac ió n como miembro de la junta, de una persona de reco nocida ca li ficac ió n en materi a financiera , lo qu e permite la pa rti cipac ión en ese ó rga no co legiado de un experto en fin anzas qu e apo rte sus co nocimi entos y ex peri encia, en forma perso nal. Di c ha integrac ión es co nsec uente con las importantes facultades qu e a la junta de Gobierno se co nfi eren para la rea li zac ión de los fin es del Banco y la admini strac ión intern a de este último. Entre ell as destaca n: fi jar el sa ld o qu e pueda alca nza r el financiami ento intern o del Banco; ap rob ar los términos y condiciones del c réd ito en cuen ta cor ri ente q ue el Banco otorgue al Gobierno fede ral, y determinar la des mo net izac ió n de bi ll etes. El ejerci c io de las facultades qu e co mpete n al Banco para regul ar el crédito y los ca mbios se suj eta a las reso lu ciones de una Comis ió n de Crédito y Cambios integrada por altos fu ncion arios de la Sec retaría ele Hac iend a y Crédito PC1bl ico y de l propio institut o ce ntral. De esta manea, las fun c iones prop ias de la banca ce ntral en materia mon etaria se ll eva rán a ca bo en plena coordinac ión con las directrices de política que se ñale la Secretaría de H ac iend a y Créd ito Públi co. A fin de procurar el adec uado nive l téc ni co y profesional del Director Genera l y de los directo res generales adjuntos, se establece co mo req ui sito para se rlo el habe r oc upado, durante cin co aii os por lo menos, cargos de alto ni ve l en el prop io Banco de M éx ico, en la Secretaría de Hac ienda y Crédito Públ ico o en in stitu ciones de crédito. Tratándo se del Director Genera l, dichos cargos deben haber sido, ade más, de ca rác ter dec isorio en materi a fin anciera. L a iniciativa actualiza el ca tálogo de operaciones susceptibl es de ll eva rse a cabo pdr la institución , para adecuarlo a la ac ti vid ad qu e hoy en día caracteriza a la banca central, por lo qu e se eliminan restricciones obsol etas y se precisan otras no señaladas de man era expresa en esa Ley. Respecto de las operaciones co n el Gobie rn o federal , mantiene la competencia privativa del Banco de M éx ico en cuanto a se r depositario de todos los fondos de qu e no haga uso inm edi ato el prim ero, ll evándo le un a c uenta ge neral a la Tesorería de la Federación , a través de la cual ésta opere.dichos fondos. Además de ello, se estab lece el régime n de financiami ento del Banco al Gobi erno, en los términos que ya han sido comentado s. Asimismo, se mantienen las prevision es concernientes a la actuación del Banco como agente financiero del Gobierno federal, tratándose de operaciones de c réd ito interno y externo en las qu e el primero participe por cuenta y orden del segundo. En lo que toca a las operac iones co n las in st itu ciones de c rédito, el banco central , para el adec uado cumplimiento de sus funciones de regulación creditic ia y de apoyo al sistema finan ciero, queda facultado para recibir de aq uéll as depósitos bancario s d e dinero, constituir esto s en las citadas in stitucion es y otorgarl es c réditos, ya sea que en las operaciones respectivas actúen por cuenta propia o como fiduciarias en fideicomisos públi cos de fom e nto eco nómico. La posibilidad para el banco centra l de recibir ese tipo de depósitos se seña la tambi én respecto de aque ll os casos en qu e los depositantes sea n interm edi ario s financi ero s no ba nca rios, ya que esa previsión permitirá al Banco hacerlo, si ello resulta conve ni ente al mejor ejercicio de sus funciones . El Banco de México podrá adq uirir va lores a cargo de in stitu ciones de créd ito, sujetando las compras de esos títulos al mismo régim en propuesto para aquéllos a cargo del Gobierno federal. En lo que toca a las operac ion es con los organismos de cooperac ión financ iera intern ac ional , co n entidades financieras d el ex terior, entid ades de la Administrac ión Pública Federal y con el público, se mantiene en lo sustancia l el régimen de la Ley vi ge nte, prec isándose sólo en mayor detalle las operacion es co n d iv isas, oro y plata. Se prevé que el Banco de México emita bonos de regulac ión monetari a cuyas características puedan adecua rse de manera fl exible y oportuna a las necesidad es de interve nc ión en el merca-· do, a diferencia de los bonos de caja , previstos en la Ley vigente, los cuales no han ll egado a emitirse, en mu y considerable med ida, por la rigidez q ue la ley impon e en cuanto a su plazo. Atend iendo al propósito de qu e el ámbito de operac iones a rea liza r por la in stitución se circunscriba a aqu éll as propias de la banca centra l o vincu ladas directamente a éstas, el texto de la iniciativa limita la ac tu ac ión del Banco de M éx ico como fidu ciario, permiti éndola sólo en fideicomisos cuyos fines coa dyu ven al mejor desempeño de sus funcione s o a los qu e por ley se enco mienden al propio Ban co . O
