Memoria de Análisis de Impacto Normativo

MINISTERIO
DE FOMENTO
65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (23/07/2015).
PROYECTO DE TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE
SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA.
MEMORIA DE ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
Madrid, 2 de julio de 2015
65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
I.
OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA
1. MOTIVACIÓN.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, contiene en su Disposición Adicional segunda, un
proyecto de revisión, simplificación y una consolidación normativa de los
ordenamientos jurídicos de todas las Administraciones Públicas. Ante la
necesidad de abordar cuanto antes este proceso de consolidación legal, la
Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas solicitó a los
distintos Ministerios una relación de leyes de su área que cumplieran una doble
condición, por un lado, su relevancia para el área de actividad respectiva; y
por otro lado, haber sido modificadas en numerosas ocasiones, incorporando,
además, otras disposiciones complementarias a dichos textos y en este
contexto en el que se aprueba la ley 20/2014, de 29 de octubre, por el que se
delegó en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, entre
los que se encuentra el que ahora nos ocupa.
Por tanto, este Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana se
elabora en cumplimiento de lo establecido por el artículo Uno, h) de la Ley
20/2014, de 29 de octubre, por el que se delegó en el Gobierno la potestad de
dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y
siguientes de la Constitución Española. Dicho artículo autorizó al Gobierno para
aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente
regularizadas, aclaradas y armonizadas, la Ley de Suelo, aprobada por Real
Decreto Legislativo 2/2008 (TRLS 2008) , de 20 de junio y los artículos 1 a 19,
las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias
primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así
como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición
derogatoria, de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración
y renovación urbanas (LRRR 2013). El plazo para la realización de dicho texto
es de doce meses a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 20/2014, que
tuvo lugar el 31 de octubre de 2014.
Además la elaboración de este Texto Refundido obedece también al
cumplimiento de unas de las medidas propuestas en el Informe Final del Grupo
de trabajo Interministerial para analizar la normativa que regula las
actividades sometidas a control ambiental y a control urbanístico, creado en
cumplimiento del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos, de 29 de agosto de 2013, con el objetivo de revisar la normativa
ambiental, urbanística y sectorial aplicable a las distintas actividades
económicas sometidas a dichos controles, y que tiene como finalidad última
alcanzar un marco jurídico equilibrado, consistente, proporcional y
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simplificado, que haga frente a la actual dispersión normativa, especialmente
relevante en materia de suelo y urbanismo.
De acuerdo con las disposiciones anteriormente indicadas se elabora este
Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que prescinde en
su título de los términos regeneración y renovación, no sólo para facilitar el
conocimiento, manejo y cita de la norma, sino, sobre todo, por considerar que
los términos “rehabilitación urbana” englobaría, de manera comúnmente
admitida, tanto ésta, como la regeneración y renovación de los tejidos
urbanos. En realidad, tal y como aclara el artículo 2 del nuevo texto refundido,
la rehabilitación, la regeneración y la renovación urbanas sólo se plantean
como definiciones, mientras que los verdaderos efectos jurídicos de las
actuaciones sobre el medio urbano se producen en función del tipo de
actuación (de transformación urbanística, o meramente edificatoria) que
comporten, aplicando el régimen previsto por el TRLS 2008.
En cualquier caso, tanto las definiciones, como el resto del contenido del texto
refundido, dan cumplida cuenta de todos los términos reseñados, sin entender
que resulte imprescindible trasladarlos a su título.
2. OBJETIVOS.
Este texto legal, se plantea básicamente dos objetivos:
1.- Aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo
de ambos textos legales, y
2.- Estructurar, sistematizar y ordenar en una única disposición general, los
preceptos de diferente naturaleza y alcance que contienen aquéllos.
En concreto, el presente texto refundido quiere evitar la dispersión de las
normas estatales en materia de suelo y urbanismo y el consecuente
fraccionamiento de las disposiciones que recogen la legislación básica estatal y
las condiciones básicas que garantizan la uniformidad, en materia de suelo y
rehabilitación, excepción hecha de la parte vigente del Real Decreto
1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que se aplica íntegramente en
los territorios de las Ciudades de Ceuta y Melilla (en lo que no contravengan
este Texto refundido) y que tiene una aplicación supletoria muy limitada en
algunas CC.AA. De hecho, esta última norma estatal –preconstitucional- ha
quedado fuera de la delegación legislativa, por cuya virtud se dicta este Real
Decreto Legislativo.
La labor refundidora ha resultado compleja, porque las normas a refundir se
enmarcan en contextos diferentes y persiguen objetivos propios a partir de
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fundamentos constitucionales globales diversos. Sin embargo, los contenidos
de la LRRR 2013 no dejan de complementar el marco jurídico del propio TRLS
2008, al que completan con una de sus más relevantes ausencias: la
regulación de las actuaciones en los tejidos urbanos existentes. Así lo explicita
la Exposición de Motivos de la LRRR 2013, cuando señala que “ […] la
legislación vigente ya da cumplida respuesta a estos procesos [de crecimiento
y nueva construcción], mientras que no existe un desarrollo en igual medida
que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y
renovación urbanas, en las que, además, todavía persisten obstáculos legales
que impiden su puesta en práctica o, incluso, su propia viabilidad técnica y
económica. Es preciso, por tanto, generar un marco normativo idóneo para
dichas operaciones, que no sólo llene las lagunas legales actualmente
existentes, sino que remueva los obstáculos que las imposibilitan en la práctica
y que propicie la generación de ingresos propios para hacer frente a las
mismas”.
En consecuencia, esta refundición no es una mera compilación, y más allá de
realizar una simple yuxtaposición de las dos disposiciones a refundir, se ha
procedido a integrar en un único texto, debidamente sistematizados y
articulados, todos los preceptos afectados por la labor de refundición, que
incorpora, además, la facultad de armonizar, aclarar y regularizar.
Además de los dos objetivos ya manifestados, directamente reconducibles a la
tarea refundidora, esta norma tiene como objetivos propios (al igual que los
tenían las dos normas que son objeto de refundición): garantizar la igualdad
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales relacionados tanto con el suelo, como con el desarrollo
sostenible y competitivo del medio urbano, mediante el impulso y fomento de
las actuaciones conducentes a la regeneración de los tejidos urbanos
existentes, cuando sea necesaria para asegurar a los ciudadanos calidad de
vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y
adecuada.
3. ALTERNATIVAS.
Como ya se ha anticipado en el epígrafe anterior, a la hora de elaborar el texto
refundido se han considerado básicamente dos alternativas:
- Por un lado, la posibilidad de limitarse, sin más, a reunir en un único
texto legal los textos correspondientes al TRLS 2008 y a la LRRR 2013,
incluyendo ésta última como un íntegro título independiente. Ello
implicaba prescindir de las aclaraciones necesarias, incluyendo aquéllas
que, por pura sistemática, permitirían imbricar correctamente todos los
contenidos de las dos normas y así permitir alcanzar una adecuada
comprensión de la forma en la que ambos se articulan.
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- Por otro lado, la alternativa de aprovechar el trabajo de integración de
sendas Leyes, para mejorar su comprensión conjunta a través de una
adecuada sistematización de los dos textos legales que incluyese, cuando
se estimase necesario, las aclaraciones de aquellos aspectos que, a lo
largo de estos casi dos años, han ido planteando problemas recurrentes
de comprensión, tanto para las Administraciones con competencias en
materia de urbanismo, como para profesionales, empresas del sector y
ciudadanos. Finalmente, esta segunda alternativa ha sido la elegida, por
entender que, pese a su mayor complejidad y dificultades añadidas, es
también la más lógica y la que permitirá tener realmente una única
norma estatal sistemática, consistente, coherente y simplificada, en
materia de suelo y rehabilitación urbana.
4. AFECCIÓN A LAS NORMAS REGLAMENTARIAS DICTADAS EN APLICACIÓN Y
DESARROLLO DE AMBAS LEYES.
La refundición no afecta a las normas reglamentarias dictadas en aplicación y
desarrollo del TRLS 2008 y de la LRRR 2013 que, en estos momentos, está
constituida exclusivamente por el Real Decreto 1492/2011 de 24 de octubre,
por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones del TRLS 2008. Este
Reglamento no resulta modificado en ningún aspecto por el nuevo TRLSyR,
razón por la cual no se considera necesario proceder a su derogación expresa,
de conformidad con el artículo 2 “Requerimiento de derogaciones expresas” de
la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la
potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el
artículo 82 y siguientes de la Constitución Española.
II. CONTENIDO,
TRAMITACIÓN
ANÁLISIS
JURÍDICO
Y
DESCRIPCIÓN
DE
LA
1. CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO DE LA NORMA.
El Real Decreto Legislativo se compone de un artículo único por el que se
aprobará el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, una
disposición adicional de remisiones normativas, una disposición derogatoria
única, en la que no se incluye la Disposición derogatoria de la LRRR 2013,
porque de hacerlo se afectaría a otras normas que no resultan incluidas en
este Texto refundido (p.e. la Ley de Propiedad Horizontal, o la Ley de
Ordenación de la Edificación, entre otras) y, por último, una disposición final
única, de entrada en vigor.
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reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
Por su parte, el Texto Refundido propiamente dicho se compone de un Título
Preliminar, ocho Títulos, trece Disposiciones Adicionales, cuatro Disposiciones
Transitorias y tres Disposiciones Finales.
El Título Preliminar de la Ley describe su objeto, que consiste en garantizar
la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales relacionados, tanto con el suelo, como con la edificación, así
como un desarrollo sostenible y competitivo del medio urbano, mediante el
impulso y fomento de las actuaciones conducentes a la regeneración de los
tejidos urbanos existentes, cuando sea necesaria para asegurar a los
ciudadanos calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una
vivienda digna y adecuada.
También contiene las definiciones procedentes de los artículos 2 y 7 de la LRRR
2013 y 17 del TRLS 2008. Una de ellas ha precisado de una aclaración que
merece atención especial. Se trata de las actuaciones sobre el medio urbano y
de su necesaria articulación con las actuaciones de transformación urbanística.
El art. 7 contiene una verdadera definición de las actuaciones sobre el medio
urbano, de ahí que parezca más claro y sistemático incluirla en el artículo 2 del
Texto Refundido, en el que se recogen todas las demás. Por otra parte, es
preciso vincular las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación
urbanas a las actuaciones de transformación urbanística que regula el art. 14
del TRLS 2008, porque a la mera definición deberá sumarse el régimen jurídico
de derechos y deberes que les correspondan. A este objetivo responde el
segundo párrafo del apartado 1, que contiene una importante aclaración
derivada de la articulación y refundición de ambas normas. Dice así:
“A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y
cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de
transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 7”.
En efecto, una actuación de regeneración urbana podrá ser una actuación de
transformación urbanística de reforma o renovación, cuando precise de
actuaciones conjuntas de urbanización, equidistribución y cesión de suelos a la
Administración, pero también podrá ser una actuación de mera edificación, ya
sea de nueva edificación, o de sustitución de la edificación existente, cuando
no requiera dichas operaciones (p.e. se actúa sobre edificios y sobre la
urbanización circundante, pero no se alteran los parámetros urbanísticos
preexistentes en el Plan vigente). Lo mismo ocurre con una actuación de
rehabilitación edificatoria, que consiste en intervenir en un único edificio. Si
incluyese una autorización del Ayuntamiento para edificar nuevas plantas
sobre el mismo podría ser una actuación edificatoria, si dicha edificabilidad ya
estaba permitida por el planeamiento. Por el contrario, se éste se hubiera
modificado para permitir expresamente esa mayor edificabilidad, se trataría de
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una actuación de dotación, que exigiría nuevas cargas urbanísticas, de acuerdo
con el TRLS 2008.
También se incluyen en este título los principios y objetivos de las políticas
públicas para lograr la sostenibilidad económica, social y medioambiental, para
perseguir la cohesión territorial, la eficiencia energética y la complejidad
funcional, integrando los artículos 2 TRLS 2008 y 3 LRRR 2013, que tenían
contenidos con dichas finalidades. Y, por último, el artículo 4, incluye la regla
que contuviera el art. 9.2 de la LRRR 2013, que obligaba a las
Administraciones Públicas a formular y ejecutar instrumentos que aseguren la
realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de
rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas en las reglas
básicas de la “ordenación del territorio y ordenación urbanística”, por entender
que es su lugar adecuado.
El Título I contiene la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en
los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos. La complejidad y
extensión de los artículos del TRLS 2008 que se incluyen en el mismo, una vez
integrados con los preceptos de la LRRR 2013 con los que guardan relación, ha
precisado la realización de una nueva ordenación sistemática de los mismos
que facilite, no sólo su lectura y comprensión, sino también su aclaración.
Para ello, se ha acudido a la exposición de motivos del TRLS 2008, que
describió como una de las más importantes novedades de dicha Ley, los tres
estatutos subjetivos básicos, que cabe percibir como tres círculos concéntricos:
-
-
el de la ciudadanía en general, en relación con el suelo y la vivienda,
el de la iniciativa privada para la actividad urbanística (o lo que es lo
mismo, el de la promoción inmobiliaria como tal, se desarrolle por el
propietario, o por un tercero, en función de la decisión que adopte la
Administración urbanística competente) y
el de la propiedad del suelo.
En consecuencia, se establece una nueva sistemática que trata de facilitar la
comprensión y aclaración de los artículos de este Título, del modo siguiente:
Capítulo I: Estatuto básico del ciudadano (arts. 5 y 6).
Capítulo II: Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad
urbanística (arts. 7 a 10, ambos inclusive).
Capítulo III: Estatuto jurídico de la propiedad del suelo (arts. 11 a 17, ambos
inclusive).
Capítulo IV: Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas
(arts. 18 y 19).
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reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
La integración de los diferentes artículos procedentes de los dos textos legales
refundidos ha requerido un especial esfuerzo de sistemática, regularización,
armonización y aclaración en los artículos reguladores de la iniciativa pública y
privada (arts. 8 y 9) y en aquellos relacionados con el deber de conservación
(dentro del estatuto jurídico de la propiedad del suelo), es decir, los artículos
15, 16 y 17.
Mención especial merece el nuevo artículo 15, que engloba todas las reglas
que configuran el régimen general del deber de conservación, que permite
llevar a los artículos 16 y 17, lo que son meras especificaciones para el suelo
en situación rural, y el suelo en situación de urbanizado. Ello ayuda a la
comprensión de este deber, que fue objeto de especial atención por la LRRR
2013, y que supuso una modificación importante sobre el TRLS 2008 (artículo
9).
El Título II recoge las bases del régimen del suelo, sus reglas procedimentales
y las normas civiles. Se subdivide a su vez en dos capítulos.
El primero de ellos incluye los criterios básicos de utilización del suelo y las
situaciones básicas del suelo con idéntica redacción a la que tenían en el TRLS
2008.
Mención especial merece la refundición que contiene el artículo 22, de la
evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano (art. 15
TRLS 2008) y la memoria de viabilidad técnica y económica de las actuaciones
sobre el medio urbano (art. 11 LRRR 2013). Esta integración resulta precisa
para hacer coherentes la memoria de sostenibilidad económica que reclama el
TRLS 2008 a las actuaciones de transformación urbanística (en relación con las
Haciendas Locales) y la Memoria de viabilidad económica que exige la LRRR
2013 (en términos de rentabilidad y de un adecuado equilibrio entre los
beneficios y las cargas), a las actuaciones sobre el medio urbano. Éstas últimas
pueden ser, o no, de transformación urbanística, aunque también éstas últimas
están sometidas al principio básico del urbanismo español según el cual, en
ninguna actuación, las cargas podrán ser superiores a los beneficios.
Por su parte, el capítulo II recoge las reglas procedimentales comunes y las
normas civiles relativas a las operaciones de distribución de beneficios y
cargas, reglas específicas sobre las actuaciones sobre el medio urbano, que
incluye lo establecido por los artículos 10 y 12 de la LRRR 2013, y la publicidad
y eficacia en la gestión pública urbanística, la formación de fincas y parcelas,
relación entre ellas y los complejos inmobiliarios, con la aclaración que sobre
los mismos se incluía en la LRRR 2013, la transmisión de fincas y deberes
urbanísticos, así como la Declaración de obra nueva.
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reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
El Título III se dedica, en exclusiva, al Informe de Evaluación de los Edificios
cuya regulación, ex novo, introdujo la LRRR 2013. Este informe es un
instrumento esencial de verificación de aspectos importantes en cuanto a la
evaluación del estado de conservación del edificio, sus condiciones de
accesibilidad y la certificación de la eficiencia energética y no tiene encaje en
ninguno de los demás títulos que componen este texto refundido. De hecho,
tenía su propio título en la LRRR 2013 y por ello se entiende que debe tener un
tratamiento diferenciado, con un título específico, también en este Texto
refundido. En este caso, se compone de dos artículos (29 y 30), pero se
complementa también con la misma transitoria (en este caso la 2ª) que ya
tuviera en la LRRR 2013, para regular el calendario en cuanto a su exigencia,
calendario que simplemente se ha sistematizado algo más, para aclarar qué
ocurre con los edificios que ya tenían más de 50 años cuando entró en vigor la
LRRR 2013 y con la Disposición final primera, que procede de la 18ª de la
LRRR.
El Título IV, de Colaboración y cooperación interadministrativa, con los
artículos 31 a 33, recoge las fórmulas y procedimientos para la gestión,
ejecución y financiación de las actuaciones en suelo urbano, con una mera
sistematización de los preceptos refundidos.
El Título V recoge en su totalidad (artículos 34 a 41) el anterior título III de
Valoraciones del TRLS 2008, e introduce la necesaria modificación del párrafo
tercero del artículo 23.1.a), hoy artículo 36 de este texto refundido, para
eliminar el inciso «hasta el máximo del doble» que fue expresamente
declarado inconstitucional y nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional
141/2014, de 11 de septiembre.
El Título VI sobre Expropiación Forzosa y Responsabilidad Patrimonial,
(artículos 42 a 48) también reproduce en su totalidad el antiguo, procedente
del TRLS 2008, aunque ha incorporado los efectos que tiene la delimitación de
ámbitos para la realización de las actuaciones sobre el medio urbano, a efectos
expropiatorios. Se trata de una mera mejora en la sistemática de este
apartado, procedente de la LRRR 2013.
Los Títulos VII y VIII, a su vez, mantienen su contenido idéntico al que ya
tenían en el TRLS 2008, del que procedían.
Por último, las Disposiciones adicionales del Texto Refundido albergan
normas de contenido diverso. La primera recoge lo establecido por la
Disposición adicional primera del TRLS 2008 sobre el Sistema de Información
Urbana y se integra con lo dispuesto por la Disposición adicional primera y el
artículo 5 de la LRRR 2013, con el objeto de garantizar que la Administración
General del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas y las
Administraciones Locales, promueva la actualización permanente y la
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explotación de la información necesaria para el desarrollo de las políticas
públicas a favor de un medio urbano sostenible y competitivo.
La Disposiciones adicionales siguientes recogen en sus mismos términos
las disposiciones adicionales del TRLS 2008 y de la LRRR 2013 de las que
proceden.
El régimen transitorio contiene cuatro Disposiciones. Mención especial
merecen las dos primeras, ya que se introducen aclaraciones vinculadas a los
efectos que el paso del tiempo ha tenido sobre las mismas. La primera se
refiere a la aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida y la
segunda al calendario para la realización del IEE. En este último, la nueva
redacción aporta claridad en relación con los edificios que ya tenían una
antigüedad superior a los 50 años cuando entró en vigor la LRRR 2013,
aspecto éste que ha generado numerosas dudas de interpretación.
Por último, la Disposición Final primera, reproduce la Disposición Final
décimo octava de la LRRR 2013, la tercera autoriza al Gobierno para su
eventual desarrollo y la segunda fija los respectivos títulos competenciales y
ámbitos de aplicación, en una tarea de refundición que ha resultado
especialmente compleja al tener que reflejar los títulos competenciales
esgrimidos por el legislador estatal en cada uno de los preceptos, con la
diferente configuración que contenían las respectivas Disposiciones finales de
la LRRR 2013 y el TRLS 2008. También se ha tenido en cuenta, para su
redacción final, la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre de 2014, sobre la
Ley de Suelo 8/2007 el TRLS 2008.
1. DESCRIPCIÓN DE LA TRAMITACIÓN.
2.1
Tramitación
La norma ha sido promovida por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda
y Suelo de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda
del Ministerio de Fomento, en cumplimiento de lo establecido por el artículo
Uno, h) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por el que se delegó en el
Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos.
Con fecha 25 de marzo de 2015 se procedió a iniciar el trámite de audiencia
pública a los agentes económicos y sociales directamente afectados por los
contenidos de la norma, a las Comunidades y Ciudades Autónomas de Ceuta y
Melilla y a los Ayuntamientos (a través de la Federación Española de Municipios
y Provincias), de conformidad con lo establecido por el artículo 22.2 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Tras dicho trámite y una vez que
se han introducido en el texto las correcciones derivadas de las observaciones
que han sido aceptadas, la Secretaría General Técnica del Ministerio de
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Fomento, ha procedido a solicitar, con fecha 29 de mayo, el informe de los
respectivos Ministerios, en particular, nuevamente, a aquellos con
competencias vinculadas o afectadas por la norma. Se trata de Economía y
Competitividad; Justicia; Industria; Turismo y Comercio; Hacienda y
Administraciones Públicas.
En este momento se procede a la remisión del texto al Consejo de Estado, de
conformidad con lo establecido por el artículo 21.3 de la ley Orgánica 8/1980,
de 22 de abril, del Consejo de Estado, con la finalidad de que dicho órgano
emita su informe preceptivo. Tras la incorporación, en su caso, de las
observaciones y sugerencias que pudiera incluir dicho informe, el texto se
elevará al Consejo de Ministros para su aprobación.
2.2- Resultados fundamentales del proceso participativo.
2.2.1.- Trámite de audiencia pública. (Anexo I)
En el trámite de audiencia pública se consultó a 38 agentes económicos y
sociales directamente afectados por los contenidos de la norma. Sólo 12 de
ellos se pronunciaron y de ellos, cinco, en concreto, para dar la enhorabuena al
Ministerio por la iniciativa y por el trabajo de refundición realizado.
De las 17 Comunidades Autónomas sólo se han recibido observaciones de 5,
de las cuales sólo Galicia, Extremadura y Cataluña han realizado sugerencias
que han sido tomadas en consideración e incorporadas, en mayor o menor
medida, al texto. Baleares sólo dio la enhorabuena y La Rioja propuso una
innovación que no tenía encaje en el texto refundido, por exceso en la
delegación. Por su parte las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla no han
hecho observaciones.
Los Ayuntamientos, a través de la Federación Española de Municipios y
Provincias, sólo han solicitado que se aclare la Disposición derogatoria,
sugerencia que ha sido aceptada e incorporada.
El Consejo Nacional de la Discapacidad solicitó observaciones a todos los
Ministerios, lo que ha producido que algunos de ellos se hayan pronunciado no
sólo en temas relacionados con la discapacidad. Se han aceptado algunas
observaciones de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Hacienda
y Administraciones Públicas. Muchos Ministerios no han contestado o han
contestado sin realizar observaciones (Defensa; Empleo y Seguridad Social;
Educación, Cultura y Deporte, etc.).
En conclusión, a consecuencia del proceso participativo abierto con el trámite
de información al público y audiencia, se aceptaron un buen número de
propuestas de mejora, aclaración y simplificación del texto, tanto de los
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agentes económicos y sociales, como de las Comunidades y Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla y la FEMP. Todo ello en el marco, ciertamente
restrictivo, que ofrece una norma como ésta, que no deja de ser sino un texto
refundido. Por el contrario, un número importante de observaciones y
sugerencias que planteaban verdaderas innovaciones en los propios textos del
TRLS 2008 y de la LRRR 2013, han sido rechazadas.
Tras el trámite de información y audiencia pública, y una vez que se
introdujeron las correcciones derivadas de las observaciones aceptadas, se
procedió a la solicitud de informe de los respectivos Ministerios, en particular,
nuevamente, de aquellos con competencias vinculadas o afectadas por la
norma. Se trata de Economía y Competitividad; Justicia; Industria, Energía y
Turismo y Hacienda y Administraciones Públicas.
2.2.2.- Trámite de informes de los Ministerios. (Anexo II)
El 19 de junio de 2015 ha concluido el plazo para la recepción de los Informes
de los Ministerios, habiéndose recibido un total de 14 procedentes de los
siguientes Ministerios y organismos:
Por parte del Ministerio de Fomento: AENA, el Consejo de Obras Públicas,
Puertos del Estado, ADIF, la Dirección General de Aviación Civil, la Secretaría
General de Infraestructuras y la Sociedad Estatal de Infraestructuras del
Transporte Terrestre.
-
El Ministerio de Defensa.
-
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
Por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: La
Secretaría General Técnica y la Dirección General de Coordinación de
competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.
-
El Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
-
El Ministerio de Sanidad, Servicios Social e Igualdad y
-
El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
Fuera de plazo llegaron los informes de los Ministerios de Economía y
Competitividad y de Justicia, pero también se analizaron las observaciones y
un buen número de ellas se han aceptado.
Entre todas las observaciones contenidas en los informes ministeriales cabe
destacar que se han aceptado todas las que tienen carácter formal y que
hacían referencias a erratas en artículos o remisiones o a mejoras de técnica
12
65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
normativa. Asimismo, también se han actualizado las referencias a las normas
que han sido objeto de modificación desde la publicación de los dos Textos
normativos que se refunden.
Por lo que respecta a las observaciones de carácter sustancial, un buen
número de ellas no se han podido aceptar por dos tipos de razones distintas:
1ª.- Varios Ministerios plantean al Texto Refundido las mismas observaciones
que realizaron en su día al Anteproyecto de Ley de Rehabilitación,
Regeneración y Renovación Urbanas (ALRRR) y que no prosperaron por
razones diversas, pero todas ellas bien fundamentadas y justificadas en su
momento. Aquéllas propuestas no se incluyeron, ni durante el debate en
Comisión de Subsecretarios, ni en el debate en el Consejo de Ministros ni,
tampoco, posteriormente, en el debate parlamentario en las Cortes Generales.
En consecuencia, no resulta aceptable, ni justificable, la pretensión de que
dichas observaciones se incorporen ahora en un mero Texto Refundido,
modificando los preceptos a los que se refieren. Estas observaciones se
recogen fundamentalmente en los informes del Ministerio de Industria, Energía
y Turismo; del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas. En el Cuadro que se incorpora a esta
Memoria, estas observaciones son rechazadas en la valoración de la DGAVyS
bajo la siguiente frase: “No se acepta. Observación realizada en su día al
Anteproyecto de LRRR, que no prosperó”.
2ª.- Varios Ministerios, especialmente el de Hacienda y Administraciones
Públicas, pero también Justicia, plantean incorporar al Texto Refundido,
contenidos completamente nuevos, que no es posible integrar en el concepto
de aclaración, regularización y armonización. La mayoría de estas
observaciones refieren a una posible incompatibilidad de determinados
artículos del TRLS 2008, o de la LRRR 2013, a Leyes que son anteriores a
ambas normas. Si esto es así, sorprende que no se realizaran en el contexto
de la tramitación del Anteproyecto de LRRR, momento en el que existía
verdadero margen para su inclusión, de acuerdo con el procedimiento
legislativo habitual. Debe recordarse que, de manera especial, la LRRR incluyó
importantes modificaciones sobre el TRLS 2008, de modo que debieron
realizarse entonces. Ahora, los estrictos límites de contenidos que caracterizan
a los Textos Refundidos, impiden que se puedan incluir novedades o
modificaciones que no figuraban en los textos que se refunden. En
consecuencia, estas observaciones son rechazadas, y aparecen en la valoración
de la DGAVyS, bajo la siguiente frase: “No se acepta. Contenido nuevo, no
propuesto en su día al Anteproyecto de LRRR y constitutivo hoy de un exceso
en la delegación legislativa”.
Por último, y por motivo de coherencia con el proyecto de Ley de Carreteras
que se encuentra actualmente en tramitación parlamentaria, se incluye en este
Texto Refundido la modificación de la Disposición adicional séptima que dicho
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
proyecto prevé, en relación con las Reglas para la capitalización de rentas en
suelo rural. Obviamente, la suerte de esta Disposición estará ligada a la
aprobación de la Ley de Carreteras, antes de que se apruebe este Texto
Refundido. En caso contrario, la norma recogería la Disposición adicional
séptima del TRLS 2008.
No obstante, ha parecido prudente incorporar ya a este proyecto la
modificación, teniendo en cuenta que el proyecto de Ley de Carreteras fue
aprobado por el Congreso de los Diputados el 7 de julio pasado, e incluye esta
modificación, que afecta a un aspecto de especial relevancia económica para el
Estado, como es el cálculo de las reglas para la capitalización de rentas en
suelo rural, a efectos expropiatorios. Todo parece indicar que esta norma se
aprobará en los dos próximos meses y antes, por tanto, del 31 de octubre de
2015, fecha límite para aprobar el Texto Refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana.
También interesa recordar que en este mismo sentido se expresa la ley de
delegación, al señalar que “Se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo
de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, sendos textos
refundidos en los que se integren, debidamente regularizadas, aclaradas y
armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran a continuación, así
como las normas con rango de ley que las hubieren modificado y las que,
afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la
aprobación por Consejo de Ministros de los textos refundidos que procedan y
así se haya previsto en las mismas”.
III. ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS.
1. ADECUACIÓN DE LA NORMA AL ORDEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.
a) Análisis de los títulos competenciales: Identificación del título
prevalente.
Existe un amplio fundamento competencial para adoptar las medidas recogidas
en el Texto Refundido. Así se deduce de manera expresa, de la Sentencia
141/2014, de 11 de septiembre de 2014, del Tribunal Constitucional, que ha
resuelto los recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la Ley 8/2007,
de 28 de mayo, de suelo, y el TRLS 2008, de manera ciertamente favorable
para el Estado. De hecho, de los 36 preceptos recurridos, sólo declara la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de un inciso del artículo 22,
apartado primero, letra a), párrafo tercero. El resto de los preceptos recurridos
son confirmados en su constitucionalidad por parte del Alto Tribunal, al
considerar que fueron dictados en el ejercicio de las competencias que la
Constitución reconoce al Estado y que, en consecuencia, no corresponden en
exclusiva, tal y como se pretendía, a las Comunidades Autónomas.
14
65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
Es cierto que este texto refundido trae causa, no sólo de dicho TRLS 2008, sino
también de la LRRR 2013, pero en ambos casos, los artículos responden al
ejercicio de competencias reservadas al legislador estatal de conformidad con
lo establecido por el artículo149.1.1ª, 4ª, 6ª, 8ª, 13ª, 14ª, 18ª, 23ª, 25ª y
30ª de la Constitución. La propia sentencia ya reconoce la constitucionalidad
de determinados artículos de la LRRR, en la medida en que resultaban
afectados por la controversia constitucional y al ser ésta Ley posterior a la
sentencia.
De manera especial debe mencionarse la reciente Sentencia del Tribunal
Constitucional en relación con el Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas
para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda de Andalucía.
En esta sentencia, de 14 de mayo de 2015 se contiene un pronunciamiento
especialmente amplio y favorable en relación con la competencia estatal del
artículo 149.1.13ª, que fue uno de los títulos competenciales fundamentales de
los esgrimidos por el legislador estatal para aprobar la LRRR.
La Disposición final segunda del texto refundido distingue claramente en sus
siete apartados, los títulos competenciales que legitiman al Estado para regular
determinadas cuestiones, y así:
El apartado 1 incluye los artículos que tienen el carácter de condiciones básicas
de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases del régimen
de las Administraciones Públicas, de la planificación general de la actividad
económica, de protección del medio ambiente y del régimen energético,
dictadas en ejercicio de las competencias reservadas al legislador general en el
artículo 149.1.1ª, 13ª, 23ª y 25ª de la Constitución. Son los artículos 1; 2; 3;
4; 5, letras a) y b); 6; 7; 8; 9; 10; 11, apartados 1, 2, 3, 4 y 5, primer
párrafo; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22; 24; 31; 32, apartado 1;
33;43 49, apartado 3; 52, apartado 5; las Disposiciones adicionales sexta,
apartado 1; duodécima y décimo tercera; las Disposiciones transitoria primera;
segunda y cuarta.
En el apartado 2 se asigna el carácter de disposiciones establecidas en ejercicio
de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.4ª, 8ª y
18ª sobre defensa, legislación civil, procedimiento administrativo común y
expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones
Públicas, a un buen número de preceptos. En concreto, los artículos 4,
apartados 1, 2 y 3; 5, letras c), d) y e); 9, apartados 1, 3 y 7; 10; 11,
apartado 5, in fine; 13, apartado 2, letras a) y b); 14, letra d); 15, apartado 4,
19; 23; 24; 25; 26, 27; 28; 29, 32, apartado 2; 33; 34; 35; 36; 37; 38; 39;
40; 41; 42; 43; 44; 45; 46; 47; 48, 49 apartados 1 y 2; 50; 52, apartados 3
y 4, 53; 54; 55; 57; 58; 59; 60; 61, 65; 66; 67; 68; las Disposiciones
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
adicionales primera, segunda; cuarta, quinta; sexta, apartado 2; séptima,
octava y novena y la Disposición transitoria tercera.
En el apartado 3 se deja claro que determinados aspectos recogidos en los
artículos 50 y 51, apartados 1 y 2 (patrimonios públicos de suelo), tienen el
carácter de bases de la planificación general de la actividad económica,
dictadas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el
artículo 149. 1. 13ª de la Constitución, sin perjuicio de las competencias
exclusivas sobre suelo y urbanismo que tengan atribuidas las Comunidades
Autónomas. Esta precisión ya se contenía de manera idéntica en el TRLS 2008.
El apartado 4 menciona los artículos 5, letra f); 32, apartado 2; 56; 57; 62; 63
y 64, que se dictan al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6ª de la
Constitución, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación
procesal.
El apartado 5 recuerda que el artículo 30 y la Disposición Final se dictan al
amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, que
atribuye al Estado la competencia sobre regulación de las condiciones de
obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.
Por su parte, el apartado 6, incluye el artículo 22, apartado 4 y la Disposición
adicional duodécima como normas dictadas al amparo de lo dispuesto en el
artículo 149, 1.14ª, que atribuye al Estado la competencia sobre Hacienda
General y Deuda del Estado.
Por último, el apartado 7 recuerda que el contenido normativo íntegro de esta
Ley es de aplicación directa en los territorios de las Ciudades de Ceuta y
Melilla, con determinadas precisiones vinculadas a la figura de los Planes
Generales de Ordenación Urbana de ambas Ciudades.
En cualquier caso, esta Disposición finaliza aclarando que lo dispuesto en esta
Ley se aplicará sin perjuicio de los regímenes civiles, forales o especiales, allí
donde existen.
b) Análisis de las cuestiones competenciales más relevantes que
suscita el proyecto.
Utilizando frases literales contenidas en la sentencia del TC nº 141/2014, de 11
de septiembre, cabe señalar que la controversia con alcance competencial, se
plantea, fundamentalmente en los títulos competenciales de los arts. 148.1.3,
y 149.1.1, 13, 18 y 23 de la Constitución (CE).
Como dice el TC “La discrepancia radica en el alcance de las diversas
competencias en juego y la materia en que ha de enmarcarse el contenido de
los preceptos recurridos: condiciones básicas para garantizar la igualdad en el
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
ejercicio de los derechos y deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), bases de
la planificación de la actividad económica general (art. 149.1.13 CE), bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento
administrativo común (art. 149.1.18 CE) y bases para la protección medio
ambiental (art. 149.1.23 CE) según el Abogado del Estado, y ordenación del
territorio y urbanismo (art. 148.1.3 CE), vivienda, desarrollo de la legislación
básica medioambiental, fomento del desarrollo económico y autoorganización
según los recurrentes. Así mismo, discrepan las partes acerca de la forma en
que ha de interpretarse y aplicarse la doctrina establecida por este Tribunal en
sus SSTC 61/1997 y 164/2001 a efectos de resolver las dudas de
constitucionalidad que los preceptos impugnados suscitan”.
Dado que la sentencia es amplia y prolija, y con la finalidad de evitar su mera
reproducción, desde luego puede ya afirmarse que, sin perjuicio de la
competencia de las Comunidades Autónomas en materia de vivienda y
urbanismo, existen tres títulos competenciales estatales cuya incidencia sobre
el urbanismo y la ordenación del territorio ha sido ampliamente refrendada por
el Tribunal Constitucional. Se trata de los siguientes:
1º.- La fijación de las condiciones básicas de igualdad de los derechos y
deberes constitucionales (art. 149.1.1ª).
Superadas sus vacilaciones iniciales, la doctrina del Tribunal Constitucional ya
tiene establecidos tanto el alcance, como los límites de este título
competencial, que, en palabras del Alto Tribunal, constituye “un título
competencial con contenido propio, no residual” (STC 173/1998, de 23 de
julio, F.J. 9). En este sentido, interesa resaltar que:
Puede utilizarse en conexión con los derechos del Capítulo III del Título I
de la Constitución (por ejemplo, la STC 13/1992, de 6 de febrero, cuya
fundamentación ha reiterado después la STC 16/1996, de 1 de febrero, que lo
invocan a propósito de los derechos de la tercera edad del art. 50 CE, del
mismo modo que la STC 32/1983, de 28 de abril (FF.JJ. 2º a 4º), lo trae a
colación a propósito del derecho a la salud (art. 43 CE), las SSTC 124/1989, de
7 de julio (F.J. 3º) y 195/1996, de 28 de noviembre (F.J. 6º), lo hacen en
materia de seguridad social (art. 41 CE) y la Sentencia 149/1991, de 4 de julio
(F.J. 1º D), lo utiliza para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45 CE).
Las Sentencias 61/1997 y 164/2001 recalcaron que dicho precepto
“presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación,
directa e inmediata, con los derechos reconocidos por la Constitución” y
hallaron dicha cobertura en diversos preceptos legales de las Leyes del Suelo
enjuiciadas sobre la base de su relación, en particular, con los derechos de
propiedad (art. 33 CE) y con el reconocimiento de la libre empresa (art. 38
CE).
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
El Tribunal advierte que “las normas estatales emanadas bajo la
cobertura del art. 149.1.1 CE pueden encontrar su mejor expresión a través de
principios o reglas generales” (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, F.J. 10º, y
164/2001, de 11 de julio, F.J. 5º), pero ello no significa que estos principios y
reglas deban ser inocuos, puesto que “tanto las bases como las condiciones
básicas ordenan y limitan el ejercicio de las competencias de las Comunidades
Autónomas” (STC 164/2001).
Todas estas sentencias tienen como colofón la 141/2014, de 11 de septiembre
de 2014, sobre la Ley de Suelo 8/2007 y el TRLS 2008.
2º.- La competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de la
planificación general de la actividad económica. (Art. 149.1.13ª).
Este título competencial tiene el contenido y el alcance que resulta de la propia
Constitución, ya que ésta no remite a ninguna otra norma ulterior, la
integración o efectividad del precepto. De ahí que no pueda interpretarse
desde los Estatutos de Autonomía, debiendo ser éstos los que –al establecer el
título autonómico que corresponda- se interpreten a la luz de los límites que
resultan del texto constitucional.
De acuerdo con la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, las bases y
la coordinación de la planificación general de la actividad económica son de
gran amplitud y comprende la de los sectores más relevantes para la economía
general. Entre ellos: el de la construcción y la vivienda, así como la capacidad
de gasto en dicho sector, con fondos propios. Valgan como muestra las
Sentencias siguientes (reiteradas parcialmente más recientemente en las
SSTCC 139/2013 y 112/2013, así como en la 141/2014, de 11 de septiembre):
STC 152/1988, de 20 de julio (relativa a los planes de vivienda). En ella
reconoció “… la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor
del desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo”
(F.J. 2º). De ahí que se considerase legítimo que el Estado fijase las líneas
directrices y los criterios globales de ordenación para este sector económico,
así como que estableciese acciones o medidas singulares necesarias para
alcanzar los fines propuestos dentro de dicha ordenación.
STC 59/1995: “…la conexión del sector vivienda y la actividad promocional
con la política económica general puede quedar suficientemente acreditada "en
razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor
económico y, en especial, como instrumento generador de empleo”.
STC 61/1997: “Como ya hemos declarado (entre otras, SSTC 152/1988,
fundamento jurídico 2; 95/1986; 213/1994), "dentro de la competencia de
dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de
sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones y medidas
singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la
ordenación de cada sector... Este razonamiento es también aplicable al sector de
la vivienda y, en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada
su más estrecha relación con la política económica general, en razón de la
incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo
económico y, en especial, como factor generador de empleo". Si ello es así en
relación con la construcción de viviendas, con mayor razón cuando se trata de la
política del suelo en su sentido más amplio, por su impacto directo sobre la
política económica general. De ahí que sea difícil negarle al Estado, ex art.
149.1.13º C.E., toda competencia para fijar algunos criterios generales, cuando
sólo el asentamiento de actividades industriales y empresariales y la
construcción de viviendas tienen una repercusión de gran magnitud sobre la
entera economía general”.
STC 13/1992, de 6 de febrero: que señaló que cuando el Estado tiene
competencia para establecer la normativa básica, ésta –una vez establecidano tiene la condición de normativa de segundo grado o dirigida al legislador
autonómico de desarrollo. Es decir, que la normativa básica no es equiparable
a las Directivas comunitario europeas. Son normas de primer grado y directa
aplicación, consistiendo su peculiaridad en la limitación de la regulación que
constituye su objeto (sin afectar a su cualidad normativa). De esto se sigue
que la efectividad de la normativa básica no puede quedar completamente a la
discreción del legislador autonómico, lo que comporta necesariamente que
deba poder precisar cuantos extremos sean estrictamente indispensables para
su efectividad (siempre en lo básico).
STC de 14 de mayo de 2015: que ha otorgado a las medidas estatales
establecidas en relación con el mercado hipotecario, un carácter de mínimo
homogéneo vinculante para toda la normativa autonómica, al tratarse de un
subsector decisivo dentro del sector financiero, que a su vez, incide en la
actividad económica general. Es decir, para el TC, las CC.AA. no pueden
regular de manera incompatible con ella, aspectos que ya contiene la
normativa estatal, si esto se convierte en un obstáculo significativo para la
eficacia de la medida de política económica que el Estado pretende disciplinar.
3º.- La competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección
del medio ambiente (art. 149.1.23ª).
De una lectura apresurada de las SSTC 61/1997 (FJ 16º) y 164/2001 (F.J.
32º) podría pretender extraerse que el título competencial de legislación básica
sobre protección del medio ambiente sólo habilita al Estado a regular el suelo
no urbanizable de especial protección, cuando en realidad lo que allí afirma el
Tribunal Constitucional es que dicho título y, por ende, la perspectiva
estrictamente medioambiental “es la que únicamente puede amparar” la
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
regulación de esa categoría del suelo, es decir, que le da plena cobertura sin
necesidad de otro título para la regulación de la materia, mientras que la
regulación de los usos de las demás categorías de suelo “excede en mucho de
lo estrictamente ambiental”, pues tiene también una perspectiva económica o
patrimonial que le encuentra encaje prevalente en el título de las condiciones
básicas de la igualdad en la propiedad urbana ex art. 149.1.1ª CE.
Dicho de otra forma, la perspectiva ambiental es mucho más intensa o incluso
excluyente de cualquier otra cuando se trata del suelo no urbanizable de
especial protección, pero eso no significa que quede excluida de la regulación
de las restantes clases y categorías de suelo, específicamente del suelo ya
urbanizado.
Como tiene dicho el Tribunal Constitucional en su capital Sentencia 102/1995,
de 26 de junio, la determinación del concepto constitucional de medio
ambiente no puede quedarse en una “mirada descriptiva, en la cual
predominen los componentes sobre el conjunto” (y entre esos componentes
identifica claramente al suelo como también al paisaje), sino que exige
concebir al medio ambiente como un “concepto estructural”, lo que a su vez
“nos lleva de la mano a la ecología”, concepto que “hoy por hoy tiene como
objeto los seres vivos desde el punto de vista de sus relaciones entre sí y con
el ambiente, que se condensa a su vez en el concepto de ecosistema (1935),
cuyo ámbito comprende no sólo el rural sino también el urbano” (la cursiva es
nuestra). Posteriormente, fallos como los relativos a la contaminación acústica
han confirmado, asimismo, esta clara inserción del medio urbano en el
concepto de medio ambiente del artículo 45 CE (STC 119/2001, de 24 de
mayo).
Esta consideración estructural y, por tanto, transversal de la materia medio
ambiente explica que “la competencia estatal sobre esta materia converja o
concurra poliédricamente con otras muchas autonómicas sobre ordenación del
territorio y urbanismo, (…). Esa incidencia no puede ser tal que permita, al
socaire de una protección del medio ambiente más aparente que real, la
merma de competencias autonómicas exclusivas y su invasión más allá de lo
básico” (STC 102/1995, F.J. 7º).
La norma que se propone establece un “común denominador” de “carácter
nuclear”, como quiere el TC, dejando suficiente margen de desarrollo y normas
adicionales de protección a la legislación aplicable en cada caso.
4º.- La competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (art.
149.1.18 CE).
Como ha declarado ya el TC “el objetivo fundamental, aunque no único, de las
bases en esta materia es la de garantizar a los administrados un tratamiento
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
común ante ellas” (SSTC 50/1999, FJ 3 y 130/2013, FJ 6) y ha afirmado que
el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado “la determinación
de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del
iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad
jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración,
los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de
ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías
generales de los particulares en el seno del procedimiento” (SSTC 227/1988,
de 29 de noviembre, FJ 32; 130/2013, FJ 7). Por ello, cuando la competencia
legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a
ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento
administrativo destinadas a ejecutarla, pero deberán respetarse en todo caso
las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del
ámbito de sus competencias (STC 227/1988, FJ 32).
c) Análisis de la participación autonómica y local en la elaboración del
Anteproyecto.
Las Comunidades Autónomas y la FEMP han sido expresamente consultadas en
el trámite de información y audiencia pública, de modo que han tenido la
oportunidad (y de hecho la han aprovechado en su mayoría), para hacer llegar
todas las observaciones que han estimado convenientes. Un buen número de
esas observaciones se han incorporado al texto refundido.
2. IMPACTO ECONÓMICO Y PRESUPUESTARIO.
a)
Impacto económico general.
El impacto económico del Texto refundido es positivo tanto desde el punto de
vista del fondo como desde el de la forma. En relación con el fondo porque su
ámbito de aplicación afecta a un sector esencial para la economía española
propiciando un desarrollo sostenible y competitivo del medio urbano,
mediante, entre otras medidas, el impulso y fomento de las actuaciones
conducentes a la regeneración de los tejidos urbanos existentes, la eliminación
de la infravivienda, el cumplimiento de normativa europea sobre eficiencia
energética, etc.
Desde el punto de vista de la forma porque la simplificación y aclaración
normativa favorece el conocimiento del ordenamiento jurídico por parte de los
ciudadanos en general y por aquellos que deben de aplicarla. En este sentido,
como se pone de manifiesto por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el amplio
acervo normativo existente en España, en muchos ámbitos, pero
especialmente en el del suelo y el urbanismo, complica en demasía el fácil
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65.- 15-031 (CE-65) Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Real Decreto
legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
acceso al ordenamiento jurídico, lo que incidía en la claridad y la seguridad,
incrementando a su vez los costes regulatorios de los ciudadanos y empresas,
e incrementa la carga administrativa sobre estas por lo que la simplificación,
armonización y aclaración llevada a cabo mediante este texto refundido tendrá
en todo caso un impacto positivo.
b)
Efectos en la competencia en el mercado.
De conformidad con todo lo expuesto, los efectos que el texto refundido tendrá
en la competencia en el mercado, serán sin duda muy positivos. Contribuirán,
además, a título de ejemplo, a que el resto de las Comunidades Autónomas
lleven a cabo todas las medidas que estén en su mano para simplificar también
la normativa existente en materia de suelo y urbanismo.
c) Análisis de las cargas administrativas.
El Texto Refundido, por definición, no incluye ninguna carga administrativa
distinta de las que ya estaban recogidas por las leyes objeto de la refundición e
integración.
d) Impacto presupuestario.

Impacto en los Presupuestos Generales del Estado.
El impacto de la modificación propuesta en los Presupuestos Generales del
Estado es nulo, no generando ningún compromiso ni obligación económica
extra. En todo caso, teniendo en cuenta la capacidad de generar empleo del
sector que resulta directamente afectado por esta norma, sin duda su claridad
y simplificación, contribuirá a incentivar todo tipo de actuaciones tanto en el
corto, como sobre todo en el medio y largo plazo, propiciando un balance muy
positivo.
Asimismo, es preciso indicar que el Texto Refundido no implicará la necesidad
de incrementar las dotaciones, ni las retribuciones u otros costes de personal
al servicio del sector público.

Impacto presupuestario
Entidades Locales.
en
las
Comunidades
Autónomas
o
El impacto es neutro o incluso positivo, de acuerdo con las justificaciones
expuestas.
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legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
4. IMPACTO POR RAZÓN DE GÉNERO.
En relación con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22
de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y en el artículo
24.1.b) de la Ley 50/1997, del Gobierno, modificado por la Ley 30/2003, de 13
de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género
en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, es preciso indicar que
este Texto Refundido tiene un impacto de género positivo sin que en ningún
caso permita, favorezca, ni propicie situaciones de discriminación.
Ello es así porque todas las medidas que se recogen en el texto refundido,
provenientes de las dos leyes a refundir, buscan fomentar la igualdad en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales
relacionados tanto con el suelo como con la edificación, de todos los españoles
con independencia de su residencia, género o edad.
De hecho, el presente texto refundido, por medio de los contenidos de la LRRR
2013, busca mejorar los tejidos urbanos; propiciar la regeneración y
rehabilitación de espacios y edificios urbanos; corregir los déficits de
habitabilidad y de calidad ambiental urbana y rediseñar las estructuras
productivas, comerciales y de servicios, mejorar la accesibilidad de los
edificios, favorecer la eliminación de situaciones de infravivienda, conseguir
ciudades compactas que acorten distancias, que unan los barrios dispersos y
aislados con sus zonas urbanas matrices y que impulsen la ciudad segura y
accesible, etc. y todo ello redundará en la mejora de la calidad de vida de
todos los ciudadanos pero, especialmente, de las mujeres como consecuencia
de su mayor longevidad, de la mejora de la conciliación familiar, etc.
5. OTROS IMPACTOS.
Además del impacto positivo en la generación de la actividad económica como
consecuencia de la simplificación y aclaración de la normativa, las medidas
recogidas en el Texto Refundido tendrán un impacto especialmente positivo
desde el punto de vista social en relación con la igualdad de oportunidades, la
no discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
En este sentido, el nuevo texto legal, como ya hacía la LRRR 2013, facilita la
realización de las actuaciones que se proyecten sobre situaciones de
insuficiencia o degradación graves de los requisitos básicos de funcionalidad,
seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad
de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones
graves de pobreza energética. Para el mismo son prioritarias, en tales casos,
las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para
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reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
garantizar la accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como
aquellas que, con tales objetivos, partan de la iniciativa de los propios
particulares incluidos en el ámbito. Todo ello permitirá ir, gradualmente,
mejorando los edificios y viviendas, lo que permitirá a sus propietarios, no sólo
mejorar su calidad de vida, sino también del parque edificado, sin que ello
suponga una carga desproporcionada o indebida para los particulares. Muy al
contrario, éstos experimentarán una indudable mejoría en sus edificios y
viviendas, lo que les permitirá patrimonializar su indudable aumento de valor.
Por último el Texto Refundido también tiene un impacto medioambiental de
gran importancia en tanto que la normativa que refunde da prioridad a la
realización de las obras que sean precisas para mejorar la eficiencia energética
de los edificios, propiciando que España pueda atender sus compromisos
internacionales en las fechas previstas para ello.
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Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
RESUMEN EJECUTIVO
Ministerio/
Órgano proponente
MINISTERIO DE Fecha
FOMENTO
Título de la norma
PROYECTO DE TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE
SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA.
Tipo de Memoria
22/07/2015
NORMAL
OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA
Situación que se
regula
El proyecto de Texto Refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana, se elabora en cumplimiento de
lo establecido por el artículo Uno, h) de la Ley
20/2014, de 29 de octubre, por el que se delegó en el
Gobierno la potestad de dictar diversos textos
refundidos.
Objetivos que se
persiguen
1.- Aclarar, regularizar y armonizar la terminología y
el contenido dispositivo de ambos textos legales, y
2.- estructurar y ordenar en una única disposición
general los preceptos de diferente naturaleza y
alcance que contienen aquéllos.
Principales
alternativas
consideradas
Dado que el Texto Refundido se elabora en
cumplimiento de una norma legal, no se han valorado
alternativas en este sentido.
No obstante, desde un punto de vista meramente
formal sí que se planteó elaborar un Texto Refundido
que se limitase a reunir en un único texto legal dos
normas independientes pero con materias en común
o, como finalmente se ha hecho, integrar en todo lo
posible el contenido de las respectivas leyes que se
refunden, dotando al texto final de la mayor
sistemática, coherencia y claridad posibles.
CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO
Tipo de norma
Real Decreto Legislativo
Estructura de la
Norma
El Texto Refundido se compone de un Título
Preliminar, ocho Títulos (en total 68 artículos), trece
Disposiciones
Adicionales,
cuatro
Disposiciones
Transitorias y dos finales
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Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
Audiencia
Con fecha 25/03/2015, se inició el trámite de
audiencia, mediante un procedimiento participativo
amplio en el que se solicitaron sugerencias y
observaciones a los principales agentes sociales y
económicos del sector, a las principales empresas del
sector privado, a los Colegios Profesionales implicados
y a las Comunidades Autónomas y Ciudades
autónomas y los Ayuntamientos (a través de la
FEMP).
Tras este trámite se solicitaron los informes a los
Ministerios que pueden resultar afectados en función
de sus competencias. En concreto, han informado el
Proyecto los siguientes Ministerios: Economía y
Competitividad; Defensa; Justicia; Industria, Turismo
y Comercio; Hacienda y Administraciones Públicas;
Empleo y Seguridad Social; Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad y Educación, Cultura y Deporte.
ADECUACIÓN AL
ORDEN DE
COMPETENCIAS
Artículo 149.1, 1ª, 4ª, 6ª, 8ª, 13ª, 14ª, 18ª, 23ª, 25ª
y 30ª de la Constitución Española.
ANALISIS DE IMPACTOS
IMPACTO
ECONÓMICO Y
PRESUPUESTARIO
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Efectos sobre la
economía en
general.
El impacto económico del Texto
refundido es positivo tanto desde el
punto de vista del fondo como de la
forma. En relación con el fondo
porque su ámbito de aplicación
redunda en un sector vital para la
economía española. Desde el punto
de vista de la forma porque la
simplificación
y
aclaración
normativa favorece el conocimiento
de la normativa por parte de los
ciudadanos en general y por
aquellos que deben de aplicarla.
En relación con
la competencia
La
simplificación,
aclaración
normativa
y
mejora
de
la
sistemática de la Ley facilita su
conocimiento
y
aplicación
por
quienes deben de implementarla.
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legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
reelaborado por la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo con la colaboración de la
Secretaría General Técnica en la ultimación del proyecto (Texto 3) (21/07/2015).
Desde el punto
de vista de las
cargas
administrativas
Supone una reducción de cargas
administrativas.
Cuantificación
estimada:_______________
Incorpora nuevas cargas
administrativas.
Cuantificación
estimada:_______________
No afecta a las cargas
administrativas.
Desde el punto
de vista de los
presupuestos,
la norma:
No afecta a los presupuestos de
la Administración del Estado.
No afecta a los presupuestos de
otras Administraciones Territoriales.
No implica una reducción de
gasto.
No implica un ingreso.
IMPACTO DE GÉNERO
La norma tiene
un impacto de
género
Negativo
Nulo
Positivo
OTROS IMPACTOS
CONSIDERADOS
Impactos de carácter social y medioambiental: a
través de mejora de la calidad de vida de los
ciudadanos, la igualdad de oportunidades y no
discriminación, la eficiencia energética y la mejora de
la accesibilidad, objetivos todos ellos presentes en las
dos normas refundidas.
OTRAS
CONSIDERACIONES
La norma, al integrar la LRRR da cobertura a la
realidad de unas actuaciones que prácticamente han
sido ignoradas hasta ahora y que tienen un enorme
potencial de beneficio para la economía nacional en su
conjunto y para la calidad de vida de la ciudadanía.
Madrid, 21 de julio de 2015
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