PROINDER Secretaria de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentos

PROINDER
Secretaria de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentos
Ministerio de Asuntos Agrarios
Provincia de Buenos Aires
Diagnóstico y Propuestas para la elaboración de la
Estrategia de Desarrollo Rural de la Provincia de
Buenos Aires
Silvia Gorenstein (Coord.)
Equipo Técnico
Andrea Barbero
Martín Napal
Asistente de Investigación
Mariana Olea
PROYECTO: Elaboración de Documento de Diagnóstico y Documento Final
para la elaboración de la Estrategia de Desarrollo Rural de la Provincia de
Buenos Aires. Período 01–06-2006 hasta el 31-10-2006
INDICE
RESUMEN
i – xv
INTRODUCCIÓN
1
1. DISCUSIÓN CONCEPTUAL
1.1 Del Desarrollo Agrario al Desarrollo Territorial Rural (DTR)
1.2 Del espacio rural a la integración sistémica rural – urbana
1.3 Volviendo al principio: el DTR desde la perspectiva bonaerense
4
5
9
12
2. TERRITORIOS Y DINÁMICAS RURALES BONAERENSES
2.1 Regionalización y ruralidad: aspectos metodológicos
2.2 Procesos y tendencias demográficas en la provincia
2.3 Reconfiguración rural-urbana
2.4 Una mirada sobre algunos indicadores sociales
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14
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20
23
3. ESCENARIOS RECIENTES DEL SECTOR AGROALIMENTARIO
PROVINCIAL
3.1 Relevancia económica del sector agropecuario
3.2 Rasgos y tendencias destacadas en los principales complejos
agroalimentarios
3.3 Rasgos y tendencias destacadas en tramas de producciones
intensivas
3.3.1 Estudios de caso seleccionados: horticultura y apicultura
4. PEQUEÑOS PRODUCTORES Y TRABAJADORES RURALES EN LA
PROVINCIA
4.1 Algunas notas sobre las tipologías existentes
4.2 Dimensionando a la pequeña producción y el trabajo rural en el
ámbito bonaerense
4.2.1 El contexto agrario provincial
4.2.2 Rasgos económico – territoriales de la pequeña producción
4.2.3 Inserción productiva de la pequeña producción y el trabajo rural
4.3 Una mirada sobre la pluriactividad
4.3.1 Territorios y pluriactividad
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40
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5. ACTORES Y PROBLEMÁTICAS RURALES
5.1 Foros y talleres regionales
5.2 Las principales preocupaciones
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61
6. POLÍTICAS AGRO-RURALES NACIONALES Y PROVINCIALES
6.1 De los ´90 a la post-convertibilidad
6.2 Los Programas de Desarrollo Rural (PDR)
6.3.Políticas bonaerenses
6.4 Otras políticas públicas con incidencia en el desarrollo rural
62
62
66
69
71
7. LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO RURAL (DR). UNA LECTURA
DEL ACTUAL DEBATE EN ARGENTINA
7.1 Las propuestas desde el enfoque de Desarrollo Territorial Rural (DTR)
75
76
7.2 La institucionalidad de los Programas de Desarrollo Rural
7.3 La governance territorial como objetivo
7.3.1 Los gobiernos locales
7.3.2 Organizaciones agro-rurales
7.3.3 Otras dinámicas organizativas
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83
86
8. ORIENTACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
RURAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
8.1 Elementos de contexto
8.1.1 Temas centrales del diagnóstico agro-rural
8.1.2 Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas
a) Complejos agroalimentarios y territorio
b) La innovación tecnológica en la pequeña producción agropecuaria
c) El método participativo
8.2 Desafíos, premisas y precondiciones de la Estrategia
8.3 Ejes orientadores de la Estrategia de Desarrollo Rural
8.3.1 Cuestiones básicas a garantizar
8.3.2 Eje institucional
8.3.3 Eje productivo
8.3.4 Eje territorial
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91
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109
BIBLIOGRAFÍA
111
ANEXOS
- Mapa 2.1 Regiones agroproductivas de la Provincia de Buenos Aires
- Partidos que conforman las regiones agroproductivas de la Provincia de
Buenos Aires
- Mapa 4.1 Distribución territorial de los pequeños productores familiares
de la Provincia de Buenos Aires
- Mapa 4.2 Distribución territorial de los pequeños productores familiares
según estrato intermedio e inferior. Provincia de Buenos Aires
- Cuadro 8.1 Resumen del diagnóstico por regiones agroproductivas
- Cuadro 8.2 Ejes orientadores de la Propuesta de DR para la Provincia
de Buenos Aires
118
RESUMEN
La transformación de la agricultura pampeano bonaerense integra una secuencia de
ciclos económicos, tecnológicos y productivos que comenzaron hace bastante tiempo.
El más reciente, da cuenta de las fuerzas que impulsan las transformaciones en las
cadenas o complejos agroalimentarios (CAA), entre los que se destacan: la
profundización de la concentración de la propiedad de la tierra, acompañada por la
entrada de capitales externos y la difusión de formas de organización de la producción
que favorecen la flexibilización del capital y la diversificación del riesgo; la creciente
concentración y transnacionalización de la oferta tecnológica; la presencia de nuevos
agentes nodales (proveedores de insumos y tecnologías, gran distribución minorista),
proceso que conduce a redefiniciones en las estrategias empresariales y en las
formas de coordinación a lo largo de estos entramados productivos; la creciente
globalización
de
las
inversiones,
estrategias
empresariales,
normas,
reglamentaciones, entre otros destacados.
En el medio rural agrario estas tendencias se tradujeron, al menos, en tres rasgos
fundamentales: (i) la profundización de los procesos de desplazamiento rural por
razones tecnológicas y económicas, afectando especialmente a los pequeños y
medianos productores; ii) el agravamiento de las condiciones de reproducción de la
agricultura familiar y los trabajadores rurales; iii) la presencia de circuitos cada vez
más deslocalizados de agentes, inversiones e ingresos. Alrededor de estas
problemáticas se plantea, a su vez, la amenaza de desertificación social, por el
proceso de despoblamiento que atraviesan amplias zonas del espacio rural
bonaerense desde hace un largo tiempo. Una discusión que necesariamente remite a
la división campo-ciudad entre las funciones tradicionales y las nuevas, como
resultado de los procesos rururbanizadores en curso.
En este marco debe vincularse la búsqueda de soluciones globales –no sectorialespara el desarrollo rural y para lo que desde hace poco tiempo se conoce como el
Desarrollo Territorial Rural. Desde este enfoque, y más allá de las experiencias
concretas de aplicación, se plantea: una visión amplia de las economías rurales,
integrando complejos rururbanos de encadenamientos de servicios e insumos
relacionados con la producción y el consumo local-regional; la importancia de las
ocupaciones no agrícolas como fuente de ingresos adicionales de los hogares rurales
pobres; y, la necesidad de pasar a un proceso abierto de coordinación económica,
social y política entre la multiplicidad de actores e intereses (públicos y privados) que
intervienen en el desarrollo rural (DR).
Entre estos lineamientos y la realidad agro-rural bonaerense existe, sin embargo, un
paso no menor; sobre todo a la hora de vincular las condiciones económicas locales
que conspiran contra la pluriactividad de los pequeños productores y el trabajo rural
(agrícola y no- agrícola). Estas condiciones se alejan bastante tanto de la imagen
estilizada que a menudo surge de la experiencia europea como de las modalidades de
empleo u ocupaciones de la ruralidad campesina latinoamericana; tampoco parece
asimilable al de las economías locales poco integradas y el sector de empresas
informales que muestra de buena parte de la evidencia empírica de los estudios de
caso en América Latina.
Sobre los sectores de la pequeña producción rural mucho se ha debatido; hay cierto
consenso teórico con relación a la diversidad de este conjunto social y sobre la
necesidad de avanzar en tipologías que ayuden al diseño de políticas más afinadas en
tratamientos diferenciales y específicos. En el presente Estudio, se utiliza la tipología
elaborada en un trabajo reciente (IICA-PROINDER, 2006) donde se establece:
i
•
las explotaciones agropecuaria (EAP) de pequeños productores son aquellas
en las que el productor o socio trabaja directamente en la explotación y no
emplea trabajadores no familiares permanentes;
•
por nivel de capitalización (calculado según regiones agroeconómicas y
producciones) se diferencian tres subtipos de pequeños productores
agropecuarios (PPA); los de tipo 1 son los pequeños productores más
capitalizados, con los recursos que poseen pueden acceder a la reproducción
ampliada ; los de tipo 2 son aquellos que tienen limitaciones para la
reproducción ampliada o evolución económica de su explotación, suelen
presentar situaciones inestables (desplazamiento “hacia abajo” o hacia
estratos superiores); y, los de tipo 3, manifiestan condiciones de inviabilidad
económica y se mantienen en el campo por ingresos extraprediales y/o el
apoyo de programas públicos.
En la primera parte, este Estudio profundiza en el diagnóstico sobre la situación
agraria y rural en la Provincia de Buenos Aires, combinando elementos analíticos que
permiten adentrarse no sólo en la importancia numérica y dimensión económica de la
PPA y el trabajo rural, sino también en los trazos socio-territoriales impresos por la
dinámica de los procesos de reestructuración en curso. 1 Así, los cinco primeros
capítulos del documento contemplan y examinan diferentes ángulos de la economía
agraria y rural bonaerense, reflejando información cuanti y cualitativa a través de un
recorrido que trata de vincular las lógicas que interactúan e inciden sobre los sectores
sociales más desprotegidos. En rasgos estilizados, los resultados destacan:
1. Continuidad de las tendencias poblacionales que se conjugan con procesos de
polarización territorial en distintas jerarquías y niveles. La dinámica demográfica, sin
embargo, no ha sido uniforme entre las regiones o zonas agro-productivas
consideradas en el Estudio. Partiendo de un umbral de densidad 16.73 hab/km2 (por
de bajo del cual un distrito es considerado rural) combinando diferentes niveles de
distribución de la población entre partidos urbanos y rurales, el grado de la
urbanización provincial se redimensiona. En efecto, sólo las regiones núcleo agrícola
del norte y la del noreste pueden considerarse urbanizadas, con centros de porte
medio y no metropolitanos que han seguido creciendo durante la última década. Las
restantes regiones, en cambio, muestran el predominio de la ruralidad con
intensidades distintas. En este contexto, los movimientos poblacionales entre los dos
últimos censos muestran:
i)
La población de los 67 partidos rurales superaba el millón trescientos mil
habitantes en el último registro censal, mientras más de tres millones y medio
de personas se distribuyen en los 42 partidos urbanos, una magnitud que se
reduce sustantivamente (casi 1600000 habitantes) si se deja de lado la unidad
territorial más urbanizada del tercer cordón metropolitano. Esta región -el
Noreste- gana representación en el agregado provincial (del 36 al 39% entre
1991-2001) mientras que la Cuenca del Salado manifiesta una leve suba.
ii) Entre los distritos rurales 18 son expulsores, otros 35 mantienen, y 14 han
ganado población en el período. En resultados absolutos esta dinámica se
expresa en un aumento de un poco más de 30.000 personas habitando en el
1
Se trabajó con las ocho zonas o regiones agro-productivas definidas como: zona núcleo agrícola del
norte (ZNAgN); Zona Mixta del Noroeste (ZMxNO); Zona Mixta del Centro (ZMxC); Zona Noreste (ZNE);
Zona Ganadera de la Cuenca del Salado (ZGCS); Zona mixta del Centrosur (ZMCS); Zona Mixta del
Suroeste(ZMSO); Zona de riego y ganadera árida del Sur (RGASur)
ii
medio rural, que contrasta con casi el medio millón de crecimiento en el
volumen censado dentro de los ámbitos urbanos. Los partidos rurales que han
atraído población se ubican, mayoritariamente, en la Cuenca del Salado y el
Noreste, agregados regionales con tasas de crecimiento poblacional superiores
a la del conjunto provincial (10.4%). En cambio, en las Mixtas del Centro y del
Suroeste se ubica la mayoría de los partidos que pierden habitantes.
iii) Visto por localidades, el dinamismo poblacional se expresa a favor de aquellos
núcleos –cabeceras de partidos o de mayor jerarquía urbana- y los ubicados en
las proximidades del cordón metropolitano bonaerense, así como los que
delimitan los municipios costeros. En general, el peso de la población asentada
en las cabeceras de partido ha seguido aumentando; se produce el aumento
de la red urbana de ciudades con una población superior a los 10.000
habitantes, de 69 en 1991 a 76 en 2001, con 21 que superan los 50.000
habitantes. Esto significa, básicamente, que los pequeños pueblos dispersos y
localizados en la zona de influencia siguen siendo un estadio intermedio para
las migraciones en dirección a los centros poblacionales mayores.
iv) En el Interior cabe seguir pensando en términos de “urbanización polarizada”,
esto es: unos pocos centros urbanos de medio o gran porte distantes entre sí,
donde se dan relaciones verticales, jerárquicas, entre cada centro y su
hinterland. Este patrón surge básicamente de dos factores: por un lado, la
existencia de un grupo discontinuo de poblados, cuyo tamaño no justifica la
producción local de ciertos bienes, articulados en forma jerárquica a lo largo de
las redes camineras y los corredores ferroviarios (en general, desactivados). Y,
por otro lado, la extensión geográfica del territorio regional y el desarrollo de las
aglomeraciones secundarias que, sostenidas en primer lugar por su propio
crecimiento demográfico, se han tornado en oferentes de estos pequeños
pueblos.
v) Los niveles de pobreza registrados en el territorio bonaerense responden a una
serie de situaciones heterogéneas entre si, de las cuales podemos destacar: el
impacto del crecimiento intercensal de la población, el impacto de tramas de
producción intensivas, los cambios en las bases productivas. En este marco,
las tasas de pobreza, definidas por el índice NBI, se encuentran en el nivel más
alto en los dos ámbitos geográficos que detentan situaciones más
contrastantes: la gran unidad territorial comprendida por la Región árida y de
riego del sur (19%) y la región del NE integrada por distritos del cordón
metropolitano bonaerense (16%).
2. Los cambios del contexto macroeconómico en el período pos-convertibilidad han
reforzado la expansión agrícola provincial y, en general, la producción primaria. Desde
una perspectiva general, los rasgos que se destacan son:
•
duplicación de la participación del sector primario en el PGB provincial (3,8% a
7,2);
•
la producción de los principales granos (trigo, maíz, girasol y soja) representa
el 36% de lo cosechado en el país y, a su vez, la provincia detenta el 43% del
stock ganadero nacional; la ganadería vacuna, explica más del 50% del valor
agregado del sector y el resto es aportado en forma decreciente por las
actividades de tambo, granja, ganado porcino y por el ganado ovino (lana y
carne);
iii
•
intensificación de la producción agrícola expresada por los aumentos
significativos en la producción de los principales granos (salvo el girasol) que
van desde el 47 % para el trigo al 257% para el caso de la soja, explicados por
aumentos en la productividad. Los rendimientos de la producción provincial de
los principales cultivos se encuentran en todos los casos por encima del
promedio nacional;
•
se concentra el 22 % del área implantada hortícola total del país y casi el 50%
de lo producido bajo cubierta, con el “cinturón verde” de la Región
Metropolitana (RM) de Buenos Aires que es el principal núcleo productor de
hortalizas de hoja, flores y plantas ornamentales. Los datos provisorios del
operativo censal del 2005 muestran, para toda la provincia y en relación al
Censo Hortícola 2001, un aumento de los establecimientos hortícolas y de los
orientados a la floricutura;
•
la producción apícola bonaerense, por su parte, representa el 55% de las
colmenas del país y alrededor del 35% de los productores. Esta producción
debe ubicarse, a su vez, dentro de los rubros agroalimentarios que han tenido
mayor aporte a las exportaciones del sector durante el período 1994-2003.
Otras actividades intensivas, como la cunicultura, las porcinocultura, láctea y
avicultura, también tienen una amplia difusión en el territorio provincial.
3. El Estudio se detiene en los rasgos evolutivos más recientes de los principales CAA
de la provincia. Se examinan aspectos que hacen a la lógica global-sectorial, su
expresión o correlatos territoriales y, particularmente, las modalidades bajo las cuales
se integran los PPA y la fuerza de trabajo.
La magnitud e intensidad de los flujos monetarios y materiales (exportaciones) que
circulan en los CAA de commodities tradicionales, contrasta con el alcance de las
cadenas de valor local o regional, condicionadas por la baja densidad de actividades
localizadas (originación-actividades de acopio; primera transformación – plantas de
molienda o crushing de granos; comercialización interna y externa) y
consecuentemente en el empleo. 2 La actividad primaria, por su parte, reduce
sistemáticamente su requerimiento de mano de obra permanente, al tiempo que se
generaliza el trabajo temporal. En ese marco, se redefinen las capacidades y
habilidades requeridas por las ocupaciones relacionadas con la provisión de servicios
a la producción (manejo de maquinarias de siembra y cosecha; equipos de riego, etc.),
además de una mayor profesionalización de otras actividades tercerizadas
(asesoramiento tecnológico, impositivo, etc.).
Los datos del Relevamiento Provincial de Servicios Agropecuarios (2002) indican que
se registraban unas 6429 empresas contratistas rurales ocupando unas 9000
personas entre trabajadores permanentes y transitorios. Vale la pena resaltar, por su
parte, que el empleo permanente generado por la agricultura familiar bonaerense ha
sido estimado en 39000 puestos de trabajo. (IICA-PROINDER, 2006)
Pese a los procesos de desplazamiento que se dieron en la década del ’90, los PPA
explicaban algo más del 14% de la superficie dedicada a cereales, oleaginosos,
legumbres y forrajeros del total de EAP de la provincia en el año 2002. Naturalmente,
la configuración territorial es el resultado de la trayectoria y dinámica productiva de
estas producciones con un mayor peso relativo en la zona núcleo agrícola del norte y
2
Cabe aclarar que le bajo impacto tiene que ver con la performance de estas cadenas, de muy escasa
complejidad y relaciones intersectoriales donde, a su vez, las fases de procesamiento tienen baja
ocupación.
iv
las áreas mixtas del centro, del sur y suroeste. Si se desagrega por tipo de
productores, claramente se distinguen los de tipo 1 con casi la mitad de la superficieunas 662.000 ha-, mayoritariamente cereales, seguidos por oleaginosos y, de bastante
menor cuantía, las forrajeras. Una mirada más atenta sobre la distribución territorial
por tipo de productores, refleja un dato a destacar: la persistencia en éste tipo de
cultivos de los que sólo alcanzan la reproducción simple (PPA2), con mayor peso
relativo en la zona núcleo agrícola del norte y el noreste, y proporciones significativas
en las mixtas del centro y suroeste.
Entre los PPA orientados a cultivos intensivos se plantean también situaciones
heterogéneas. Por un lado, los casos en los que la propia inviabilidad de las unidades
productivas está condicionada a la continuidad de subsidios; pueden integrar la
población local –regional bajo la línea de indigencia; por otro lado, aquellos tipo 2 que
cubren las necesidades mínimas de la familia pero no logran iniciar un proceso de
acumulación; finalmente, los productores familiares capitalizados que obtienen
excedentes pero que pueden estar fuera de los umbrales mínimos de rentabilidad o
en proceso de “descapitalización”.
Entre las tramas de producciones intensivas, donde la participación de la PPA y
trabajadores rurales tienen grados variables, pero significativos, los estudios de caso
seleccionados para este Diagnóstico revelan que:
•
La horticultura periurbana, productora y proveedora de productos frescos para el
consumidor final, tradicionalmente una producción de pequeña escala y en manos
de explotaciones familiares, atraviesa por fuertes procesos de reestructuración
impulsados por innovaciones tecnológicas (producción bajo cubierta con riego por
goteo, introducción de nuevas variedades) y comerciales (consolidación de la GD
en los canales minoristas y su incidencia decisiva como canal estratégico de venta
y fijador de los estándares de calidad y sanidad.). Ello induce un creciente
desarrollo de explotaciones comerciales de mayor escala, capitalizadas, y una
mayor heterogeinización del sector.
•
Entre las empresas más capitalizadas se constata, a su vez, una menor
participación del trabajo familiar mientras se destaca los contratos de mediería. La
información del procesamiento realizado por el IICA-PROINDER (2006) reafirma
resultados de otros estudios: en el llamado cinturón verde metropolitano se
combina la presencia de los pequeños productores “descapitalizados”, que
enfrentan riesgos de desaparición, con una horticultura familiar capitalizada (otras
limitaciones y requerimientos) que también está presente en la región mixta del
Centro Sur (básicamente, la zona de Mar del Plata). Este grupo, (PPA1), también
tiene relevancia en el desarrollo de la horticultura con mayor tecnología
incorporada (invernáculos), localizados mayoritariamente en el cinturón verde
metropolitano.
•
En la horticultura de exportación, como la producción cebollera del Valle
Bonaerense del río Colorado, el segmento de la PPA, en muchos casos medieros
o propietarios de muy pequeñas explotaciones, tiene cierta significación en los
volúmenes de producción pero, más aún, en el rol que suele jugar a la hora de
funcionalizar los clásicos circuitos informales que inciden en el precio de
comercialización. De este modo, conviven dos estándares de calidad, afectando
una de las ventajas específicas de esta cuenca de producción cebollera y, por lo
tanto, la competitividad conjunta de la trama. Con referencia a las implicancias
territoriales de las dinámicas de esta trama, vale la pena detenerse en dos
aspectos que aportan elementos de análisis desde una perspectiva más general.
En primer lugar, el mercado laboral y los mecanismos que facilitan las condiciones
v
de “trabajo en negro”. En segundo lugar, los procesos locales asociados al
crecimiento demográfico, marcados por las repercusiones de una lógica de
inclusión socio-productiva que, por un lado, facilita la rápida expansión del cultivo
intensivo (cuenca de empleo) y, por otro lado, se traduce en una fuerte dualización
de la sociedad local.
•
La apicultura es habitualmente una de las salidas hacia la pluriactividad que se
presenta en los poblados y centros de menor tamaño. Por sus características
económicas - bajas barreras de entrada y carácter complementario- su difusión e
impulso ha partido de pequeños productores (urbanos y rurales). Una parte
importante de los apicultores realizan lo que se considera como una “explotación
tradicional”, es decir, basada casi exclusivamente en la producción de miel, cera y
núcleos. La posibilidad de una “explotación integral” o “diversificada”, en la
búsqueda de ingresos adicionales a partir obtención de otros subproductos (polen,
jalea real, propóleos, apitoxina, mieles monoflorales, orgánicas, además de
servicios como la polinización), implica un salto productivo que resulta bastante
difícil para los pequeños apicultores. Supone la superación de las restricciones que
surgen de la baja disponibilidad de recursos productivos, limitado acceso a la
información, baja capacidad de negociación con proveedores y compradores, alto
grado de informalidad, mayor riesgo asociado a la variación de la escala, entre
otros. Además, al igual que los pequeños productores insertos en otras tramas
(horticultura, cunicultura, etc.) exhiben ciertos condicionantes culturales asociados
a su perfil individualista lo que, junto a la dispersión espacial y atomización de la
producción primaria, limita la representación de sus intereses.
Ubicados en los segmentos de consumo extendido o de commodities, con una
dinámica económica fluctuante asociada a ciclos estacionales y económicos, la
pequeña producción asociada a tramas-subtramas de producciones intensivas
enfrenta problemas comunes, además de los específicos de cada localización. La
problemática trasciende cuestiones técnicas vinculadas con la producción; diversos
estudios e instancias participativas (foros, grupos focales para la realización de
diagnósticos, talleres de autodiagnóstico, etc.) ponen en evidencia la centralidad del
problema de la comercialización, abarcando desde el contexto normativo y regulatorio
hasta la propia organización y funcionamiento en canales de venta mayorista y
minorista. Pero, más importante aún, es el desafío que plantean los grupos más
vulnerables cuyo riesgo se asocia a la posibilidad de perder su condición de productor
y/o al desplazamiento de su hábitat e incremento de la pobreza familiar si no logran
articularse a procesos que materialicen su potencial productivo o laboral a través de
políticas ad hoc.
4. El Censo Agropecuario del 2002 registra en la provincia 51.058 EAP con una
superficie agropecuaria total de 25.787.364 ha, 3 es decir una disminución relativa de
más de 20.000 EAP y de casi de un millón y medio de hectáreas respecto al censo de
1988. La participación provincial en el conjunto de la región pampeana prácticamente
se mantuvo, dado que continúa detentando el 38% de la superficie agrícola y apenas
cayó del 40% al 38% de las explotaciones entre 1988-2002. Este movimiento indica, a
su vez, un aumento en el tamaño medio de las EAP de la provincia superior al salto en
tamaño medio que se produjo tanto en el ámbito pampeano como a nivel nacional. En
definitiva, los datos censales permiten constatar el aumento del tamaño medio de las
explotaciones; una disminución de las mismas explicado en más del 80% por la
3
Se utilizan los datos del reprocesamiento IICA-PROINDER (2006)
vi
desaparición de las propiedades menores a las 200 4 ; y, la persistencia en el número
de las que duplican o más la escala media.
El estudio sistematiza y examina información cuantitativa, resultante del
reprocesamiento del CNA 2002, a fin de dimensionar el peso económico y distribución
territorial de la agricultura familiar y el trabajo rural
i. Los pequeños productores agropecuarios (PPA) representaban más del 50% de
las EAP de la provincia con un 16% de la superficie total. Esto es, 27.168
establecimientos que ocupaban un área de 4.029.070 ha, con una superficie
media de 148 ha. En un contexto de disminución de EAP totales, la proporción de
la PPA era similar a la registrada en 1988 si bien con una reducción absoluta de
un poco más de 10.000 establecimientos dentro de esta categoría. 5
ii. Alrededor del 40% eran PPA tipo 1, es decir pequeños productores familiares
capitalizados, mientras que los dos tipos restantes explican un 58%; por
superficie total, también tenían mayor peso individual los establecimientos tipo 1
más que duplicando (67.4%) la superficie ocupada por las EAP de pequeños
productores de tipo 2 y 3 sumadas. 6
iii. El trabajo familiar sumado al del propio productor, en las explotaciones de PPA,
representaba algo más del 32% del trabajo permanente en el total de las EAP de
la provincia. La presencia relativa del trabajo familiar permanente era, entonces,
bastante menor a la que se registraba en el total del país (54%) y ligeramente
más baja que en la región pampeana (35%).
iv. De una cifra cercana a los 31.200 PPA (productores y socios), considerando el
total de distritos que integran las zonas agro-productivas contempladas en el
presente Diagnóstico, casi un 24 % desarrollaba actividades fuera de la
explotación, dentro o fuera del sector agropecuario. La proporción era similar
entre los que realizaban tareas relacionadas con la actividad propia y los que se
desempeñaban en actividades diferentes. Si se comparan estos indicadores con
los que se registraron a nivel nacional, el dato más interesante es que alrededor
del 55% de los PPA pluriactivos nacionales trabajaba como asalariado, mientras
que a nivel provincial o de región pampeana sólo representaban un 37 y 35%
respectivamente. Las regiones o zonas agro-productivas con mayor peso relativo
de PPA pluriactivos eran la mixta del noroeste, la cuenca del Salado y la mixta
del centro. En ésta última, la del noroeste y la más urbanizada del noreste (NE)
se presenta la mayor proporción de pluriactividad extrasectorial.
Ahora bien, las posibilidades y dimensión de los ingresos extraprediales o de ingresos
no agrícolas para la población rural están también asociadas a la variedad de
situaciones o de configuraciones territoriales. Por un lado, no puede desconocerse la
influencia que ejerce el entorno económico urbano-regional con relación a la demanda
de bienes y servicios del medio rural, así como ámbito donde se concentran diversos
mercados de trabajo. Por otro lado, existen distintos tipos de territorios, zonas, centros,
etc. y vinculaciones con la base agropecuaria. En tal sentido, se propone una tipología
4
El informe IICA-PROINDER (2006) da un marco de referencia que permite ilustrar mejor la significación
de estas cifras: en la región pampeana, con una tendencia más marcada en la provincia de Buenos Aires,
desparecieron casi 18.000 establecimientos de pequeños productores.
5
Se utilizan los resultados del reprocesamiento del CNA1988 elaborado por Tsakoumakos, Soverna y
Craviotti (2000)
6
La consideración del indicador de jornales equivalente al interior de la tipología, calculado en el
agregado de la región pampeana, también revela la primacía del trabajo familiar en los establecimientos
del tipo 1 (53%) y la significativa diferencia en relación al agregado nacional (18%), donde son las
categorías más bajas (2 y 3) las que detentan la mayor parte del trabajo familiar. (IICA-PROINDER,
op.cit.).
vii
territorial combinando las funciones urbanas y los atributos económicos de los
sistemas urbano-regionales con las oportunidades de trabajo o ingreso no agrícola
tanto rural como urbano, diferenciando entonces:
i)
Situaciones territoriales de alta ruralidad, vocación y dinamismo agrícola y/o
ganadero
con un entorno socioeconómico especializado generador de
oportunidades de pluriactividad (trabajo o ingresos), predominantemente,
dentro del sector primario y/o actividades relacionadas con servicios
(comercios, empleo público, otros).
ii) Situaciones regionales que tienden a combinar la presencia de una importante
actividad agropecuaria con un entorno socioeconómico diversificado, capaz de
absorber los flujos migratorios de las áreas rurales y generar diversas
alternativas de empleo rural no agrícola.
iii) Situaciones de alta urbanización que propenden a combinar sistemas
productivos intensivos con entornos socieconómicos dinámicos y muy
vinculados a la expansión de funciones relacionadas con el medio urbano, de
alta potencialidad en la generación de trabajos no rurales.
5. Se incorpora también, una lectura sobre las ideas, preocupaciones y problemáticas
planteadas por los pequeños productores, trabajadores, jóvenes rurales, técnicos de
programas, y, funcionarios nacionales, provinciales y locales en los Foros de DR
(parque Pereyra Iraola; CEPT- Gral Belgrano). En rasgos estilizados se pueden
delinear en cuatro ejes temáticos:
•
El uso y tenencia de la tierra: esta problemática fue taxativamente planteada
por pequeños horticultores, organizaciones y familias rurales pobres del cordón
metropolitano bonaerense. Cabe advertir, sin embargo, que se pueden
identificar requerimientos de este tipo en emprendimientos y/o experiencias
motorizadas desde distintos programas asistenciales implementados en
ámbitos rurales de la Provincia.
•
La comercialización: Más allá de de la recurrencia del tema entre todos los
actores y visiones presentes en los Foros, es importante considerar que es en
esta fase donde se expresa con mayor nitidez las dos lógicas en pugna; la de
las pequeñas producciones (tecnología, escala, financiamiento, tierra, etc.) y
las que devienen de las dinámicas contemporáneas en los CAA, situación que
plantea desafíos que muy probablemente trasciendan la necesaria adecuación
del marco normativo vigente.
•
La especificidad territorial: Hay un alto consenso (en particular entre los
funcionarios e instituciones) de la especificidad territorial del acompañamiento
a los pequeños productores para integrarlos a un proceso de desarrollo rural.
•
La Organización y Participación de las Comunidades: Todos los
participantes hicieron hincapié en la necesidad del involucramiento de las
comunidades rurales en el proceso de desarrollo, gestión y evaluación de las
políticas de DR. Aunque con matices diferentes, ello sugiere la necesidad de
instancias descentralizadas con recursos y responsabilidades en la ejecución
de las políticas. Esta cuestión no es menor a la hora de vincular la
institucionalidad local, el grado de participación, capacidades, entre otras
cuestiones. el contexto institucional, y se extraen algunas lecciones en torno al
DR en la provincia.
viii
6. La pieza central de la política sectorial en curso son las retenciones a las
exportaciones; una estrategia que, al interior de los CAA, reproduce un re balanceo de
poder en el marco de las lógicas sistémicas y condiciones de acumulación gestadas
durante la etapa anterior, en el marco de las políticas de ajuste estructural aplicadas
durante la década del ´90’. Entre las acciones y programas sectoriales vigentes puede
observarse que:
•
se mantiene la desregulación de los distintos mercados, resultante de la
privatización, desconcentración y descentralización de las funciones antes
ejercidas por las Juntas Nacionales de productos. Con este esquema se trata
de concertar estrategias de fijación de precios de los productos que componen
la canasta básica;
•
la mayor parte de las acciones y programas se orientan al aumento de la
competitividad en los mercados mundiales. Esta estrategia es, por otra parte,
consistente con el sesgo exodirigido de la política sectorial;
•
las políticas destinadas a cadenas o tramas prioritarias son concebidas desde
una visión de neutralidad, es decir, se traducen en acciones “neutras” –
transversales y homogéneas- sin distinción de escalas económicas y
performance empresarial de los agentes que componen las distintas CAA.
•
la mayoría de las intervenciones toman la forma de apoyo y/o provisión de
servicios genéricos (información, asesoramiento) sin diferenciación de
usuarios; en el caso de inversiones en infraestructura rural e innovación
tecnológica se adoptan los subsidios a la demanda.
•
continuidad de las políticas sociales compensatorias, a través de programas
orientados a los sectores rurales más vulnerables (PPA, trabajadores, familias),
en un contexto que augura redefiniciones de cierta importancia, al menos, en
los montos de la asistencia financiera, y en términos organizacionales
La políticas agro-rurales de la provincia tienen, al igual que a nivel nacional, una
vertiente social. La provincia replica un área específica y operativiza sus propios
programas PROHUERTA -Huertas Bonaerenses- y Cambio Rural, que cuenta con
técnicos contratados para el asesoramiento de los grupos de productores y articula
(explícita o implícitamente) con las áreas de extensión del INTA; asimismo, a través
de las unidades operativas de extensión (Chacras) desarrolla un programa de
capacitación y asistencia técnica.
Las líneas de ayuda a la PPA se combinan con otras que apuntan a varias
producciones intensivas o no tradicionales, estimuladas de manera general o por
medio de medidas específicas (programas de productos/tramas, zonas agroproductivas). Así, actualmente se ejecutan cinco programas vinculados a: la apicultura
(Programa Miel Bonaerense), cunicultura (Programa Cunícola Provincial), ganadería
ovina (Programa Ovino, vinculado con la Ley Nacional de Recuperación de la
Ganadería Ovina), actividad Forestal y, más recientemente, el Plan Impulso Ganadero
que se ejecuta en la zona ganadera de la Cuenca del Salado. Por último, cabe señalar
la política de financiamiento provincial para pequeños y medianos productores
agropecuarios y, en general, Pymes agro-rurales a través del Banco de la Provincia de
Buenos Aires.
Otro conjunto de programas que actúan sobre actores y/o territorios locales se
articulan con las políticas agro-rurales provinciales y nacionales. Si bien son unos
cuantos (Manos a la Obra, Volver, Pueblos, Trabajo Dignifica, etc.), de ningún modo
pueden reemplazar o revertir las dinámicas altamente concentradoras y excluyentes
que operan desde las lógicas sectoriales que impactan en el medio rural bonaerense.
ix
Tres observaciones complementarias. Una, la cuestión del diseño de alguno de estos
programas desde un prisma mucho más cercano a las condiciones y contextos socioculturales que enmarcan a la pobreza urbana (centros de gran tamaño y/o región
metropolitana). Dos, la cuestión asociada a la descoordinación entre las áreas
responsables de los mismos y, muchas veces, las competencias explícitas o implícitas
entre los equipos que operan en el territorio. Tres, se operativizan por el accionar de
los municipios y aquí juegan condicionantes que más adelante se analizan.
7. Los cambios y nuevas dinámicas en la institucionalidad agro-rural, son aspectos que
también se contemplan en el cuerpo del trabajo. Muy sintéticamente, se hace hincapié
en las redefiniciones de organizaciones agrarias bonaerenses desde la crisis y
reconversión de las tradicionales cooperativas agropecuarias, pasando por los nuevos
fenómenos organizacionales, por cadena, que actúan como canales de difusión del
nuevo paquete tecnológico en las producciones extensivas (AAPRESID, ASAGIR,
etc.). Nuevas cooperativas y asociaciones vinculadas a producciones intensivas
(apícolas, cunícolas, hortícolas, etc.), sumado a las variadas iniciativas motorizadas
desde los programas de desarrollo rural (PDR) y/o la gestión pública local, provincial y
nacional. Pero, además, en el marco de las nuevas dinámicas y configuraciones del
medio rural los actores poseen múltiples roles (productores, trabajadores,
cuentapropistas, rentistas, etc.) y ello complejiza aún más los efectos sobre las formas
de organización. Se advierte, por ejemplo, que la fragilidad institucional de los PPA y
trabajadores rurales es más acentuada en el Interior bonaerense.
Respecto a los municipios, tres cuestiones a retener en relación a las condiciones para
intervenir en la Estrategia de DR en la provincia. Uno, existirían capacidades efectivas
para asumir la descentralización porque los municipios poseen una alta autonomía
financiera, una trayectoria descentralizante del Estado entre moderada y alta, y un alto
desarrollo burocrático (sin grandes diferencias entre Gran Buenos Aires, Gran La Plata
y el Interior bonaerenses, e incluso a favor de éste). Dos, la insuficiencia de dicha
autonomía para fortalecer a los gobiernos locales y la necesidad de trabajar el vínculo
provincia-municipio. Tres, la fuerte asociación entre políticas de fortalecimiento y
política global de la provincia.
Por su parte, se manifiestan nuevas modalidades institucionales y organizaciones en
el nivel local (ONG, Agencias de Desarrollo, Consejos Locales Asesores, etc.) y
acciones de descentralización-delegación de funciones que involucran el accionar de
consorcios de productores (por ejemplo, para el mantenimiento de caminos rurales).
Entre los acuerdos o asociaciones intermunicipales: persisten unos pocos Consorcios
Productivos (CP), de los conformados en la década anterior, así como otras iniciativas
formalizadas o no entre distintos municipios que esbozan el principio de un espacio de
solidaridades locales.
Desde el sistema de innovación nacional, una cuestión clave a contemplar es la
creación del IPAF y su foco en la tecnología para los PPA. Esto es, el desarrollo de
investigación y asistencia técnica de acuerdo a las condiciones específicas de los
sistemas de producción de la pequeña agricultura. Los problemas de adecuación
tecnológica de los sectores de la PPA se entrelazan a un conjunto de rasgos básicos y
comunes (escasa disponibilidad de tierra, condiciones ecológicas adversas, precios y
condiciones de los mercados a los que pueden acceder, disponibilidad y costos de los
insumos, entre otras) que un nuevo sistema tecnológico debería contemplar para
superarlas, transformarlas o adecuarlas a través de técnicas específicas. La pregunta
que queda sugerida es si esta herramienta puede remover dichos condicionantes en el
x
marco de las lógicas globales- sistémicas- de las CAA donde estos sectores se
insertan. En tal sentido, se advierte que la cuestión es más política que tecnológica.
Asumiendo la fuerte heterogeneidad entre las experiencias locales, cabe advertir la
necesidad de revisar otro conjunto de aspectos relacionados con la calidad y
complejidad de las vinculaciones. Las redefiniciones en curso no sólo remiten a las
relaciones entre el aparato público local y la sociedad civil sino a las asociadas con el
capital relacional gestado en las comunidades locales. Si bien se han trastocado las
formas tradicionales de entrelazamiento con los gobiernos municipales, esta tendencia
aún está lejos de disminuir los vínculos paternalistas o clientelares. Una serie de
evidencias, si bien poco formalizadas, también sugieren problemas ligados a la calidad
de las interrelaciones en el seno de las organizaciones de productores, pequeños
empresarios y comerciantes.
8. El Estudio se detiene en los aspectos que estarían marcando un punto de inflexión
en la visión “asistencial” del DR, centrada en políticas focalizadas en la pobreza rural
aplicadas desde el inicio de los años ´90.
En primer lugar, los componentes – transformación productiva e institucional- de los
Lineamientos recientemente propuestos para promover el DTR en Argentina,
elaborados por el RIMISP (2006). Las recomendaciones de política se basan en la
concepción de competitividad territorial, como fenómeno sistémico, y de la
institucionalidad rural, en tanto entramado de relaciones público-privadas o entre
distintos agentes en una misma cadena de valor, promoviendo: i) la vinculación
competitiva de los territorios rurales a mercados más dinámicos, a través de procesos
de transformación productiva con énfasis en las producciones intensivas con mayor
capacidad de incorporar valor agregado loca; ii) la coordinación y las relaciones de
cooperación entre los agentes económicos, sociales y gubernamentales, mediante
procesos de desarrollo institucional. En tal sentido, la propuesta enfatiza en el rol de
los municipios.
Cabe advertir, sin embargo, que las políticas agro-rurales sustentadas fuertemente en
el nivel local-regional pueden enfrentarse a objetivos contradictorios de otras políticas
sectoriales o macroeconómicas aplicadas simultáneamente. A su vez, muy difícilmente
puedan modificar condicionantes estructurales derivados las lógicas de acumulación
que rodean a los CAA.
El desafío planteado es cómo construir un nuevo entorno de políticas activas desde
una redefinición conceptual que hace a la integralidad de otra Estrategia. Una primera
cuestión que se plantea es la necesidad de asumir que el DR es mucho más que una
cuestión de los “pobres”, de la pobreza rural; significa la construcción de una “opción
social” donde, en forma explícita e implícita, se ponen en discusión objetivos y
posibilidades de transformación económica, social, ambiental, y política. En el actual
escenario agro-rural hay cambios en los actores y fuerzas sociales, hay demandas de
nuevos empleos (agrarios, no agrarios), hay poblados que pueden desaparecer, hay
requerimientos de otras infraestructuras físicas y coberturas de servicios básicos,
problemáticas medioambientales, necesidades de financiamiento difíciles de resolver
y, entre otros, nuevos tipos de conflictos entre distintos grupos sociales. Comprender
adecuadamente el horizonte estratégico al que apunta esta transformación implica
diferenciar entre la atención de las necesidades básicas de los habitantes rurales de la
provincia, lo cual no admite discusión, de las acciones requeridas para poner en
marcha una Estrategia. Significa, a su vez, encontrar las formas de vinculación entre
las políticas y programas para la emergencia con aquellas, más de mediano y largo
plazo, para la generación de un nuevo modelo de DR.
xi
En tal sentido, existe cierto consenso en torno a la idea de que los PDR constituyen
una plataforma válida a la hora de pensar en un tejido institucional que acompañe y
facilite el proceso. Aunque se trata de propuestas diversas, con jerarquías también
distintas, hay acuerdo en torno a la necesidad de crear una única unidad operativa,
para unificar la implementación y seguimiento de los programas. Otra idea bastante
generalizada entre los especialistas es la importancia de la gestión institucional y de
las metodologías participativas, como forma de inducir procesos de transformación y
mejoramiento de las comunidades agro-rurales, en el marco de una creciente toma de
conciencia en torno a fuerza de la organización, y las ventajas de trabajar en forma
cooperativa o asociativa.
9. Finalmente, el Estudio concluye con los ejes orientadores para una estrategia de DR
provincial, partiendo de las premisas siguientes:
i)
la necesaria inserción en un enfoque global de políticas macroeconómica,
sectorial, territorial y de DR;
ii) la política rural y la agroalimentaria deben concebirse como capítulos de las
estrategias de desarrollo territorial, en tanto los complejos agroalimentarios (CAA)
en sí mismos son inseparables del ámbito territorial (rural y urbano) de interacción
cotidiana;
iii) la política rural no es sólo un menú de programas y opciones asistenciales para la
población más vulnerable. Se trata de intervenciones donde se combinan políticas
diferenciales para la agricultura familiar, superando el sesgo hacia los pequeños
productores agropecuarios (PPA) más pobres; políticas de cadenas/tramas
(combinando la visión sectorial-territorial); redefinición o establecimiento de marcos
regulatorios; formulaciones relativas a la demanda y uso de las tierras cultivables
(en ámbitos urbanos y rurales), entre otros aspectos y problemáticas a identificar;
iv) una nueva metodología y estilo de hacer política agro-rural y territorial,
identificando instituciones capaces de fortalecer y/o acompañar estos procesos,
desde diversas dimensiones, planos y niveles (tramas o CAA, local-regional;
municipios-regiones de alta ruralidad; zonas o regiones agro-productivas; sistemas
o redes de innovación locales; por citar algunos ejemplos. Dos cuestiones clave a
contemplar:
-
los peligros de una excesiva descentralización en el nivel local; la
jerarquización teórica y normativa del rol de los gobiernos locales no debe dar
lugar a transferencias generalizadas, y sin la creación de las condiciones,
capacidades y competencias requeridas. Las políticas descentralizadas
suponen complejidad de contenidos, y diferentes alcances abarcando, por
ejemplo, otras escalas de organización social y territorial;
-
la importancia de la flexibilidad de ciertos programas para poder ajustar y
adecuar su ejecución a cambios de contexto (macroeconómicos, sectoriales,
territoriales, etc.)
Algunas precondiciones que hacen al campo operativo de la propuesta:
•
mecanismos de coordinación precisos e innovadores entre las áreas
involucradas del estado provincial, que opera como estratega y parcial
impulsor de la Estrategia. Trabajar “hacia adentro” del aparato burocráticoadministrativo, conformando equipos de trabajo que trasciendan el corte
programa/dirección, a fin de fortalecer, mejorar y eficientizar las correas
transmisoras hacia los potenciales beneficiarios;
xii
•
instrumentos de vinculación público-privada. Se trata de proporcionar nuevas
“reglas del juego” para promover proyectos y fondos específicos, con reparto
de responsabilidades, contralor e incentivos para atenuar efectos sociales y
ambientales de las actividades económicas en el medio agro-rural.
En este marco, se plantean cuatro grandes áreas de intervención e interacción:
Cuestiones a garantizar
-
La atención de las necesidades y derechos fundamentales, entre ellos el alimento,
de las familias y población que viven en condiciones de vulnerabilidad en los
ámbitos rururbanos de la provincia.
-
El acceso a la tierra con seguridad jurídica en aquellas áreas de agricultura urbana
y rural donde se manifiestan estos problemas, afectando las posibilidades de
desarrollo de familias y trabajadores rurales. 7
-
La dotación de infraestructura rural (electrificación, red vial, tecnologías de
información y comunicación, manejo de cuencas, riego, entre otras) y servicios
sociales básicos (educación, salud, etc.).
Eje institucional
Se propone fortalecer la institucionalidad referencial del DR en la Provincia de Buenos
Aires, asumiendo cambios e innovaciones para resolver las fallas institucionales que
perturban la coordinación en la esfera pública y las vinculaciones público-privadas:
-
Creación de una Mesa Provincial de Desarrollo Rural, como espacio permanente
de cogestión, integrada por organizaciones de PPA, trabajadores rurales y las
diferentes organizaciones públicas y privadas involucradas en la cuestión agrorural bonaerense
-
Generación de ámbitos de articulación-coordinación de programas/políticas
provinciales (formación de cuadros técnicos desde una visión ampliada y sistémica
de la cuestión rural; integración de equipos de trabajo, flexibles e interdisciplinarios,
para la gestión reticular de políticas y programas
-
Foros y/o ámbitos de discusión y consensos temáticos y otras acciones orientadas
al fortalecimiento organizacional de los PPA
Eje productivo
Dos ámbitos de actuación: la pequeña producción agropecuaria (PPA) y otros sectores
de la agricultura familiar; rejuvenecimiento de la estructura agro-rural bonaerense
Sobre las políticas para la PPA y otros sectores de la agricultura familiar, se sugiere la
articulación de herramientas y acciones en cada CAA o trama desde una visión que
contemple:
-
Detección mercados rentables (viabilidad y sostenibilidad) y evaluación de las
posibilidades de diferenciación de producto o proceso.
-
Lógicas de funcionamiento mercantil y no mercantil de los nodos críticos de la
cadena.
-
Mecanismo de arbitraje público–privado en las relaciones nodo–PPA.
7
De los Foros, otras instancias participativas, así como documentación e informantes calificados
consultados, se desprende que en la provincia hay numerosos casos no resueltos de adjudicaciones de
tierras fiscales, de tierras privadas abandonadas y con ocupantes, de legalización de tierras a las
comunidades, etc., donde se manifiesta una activa participación de organizaciones no gubernamentales y
asociaciones de productores.
xiii
-
Identificación y evaluación barreras de acceso de los PPA objeto de promoción
-
Incentivos e instrumentos de intervención público-privada para proyectos
asociados PPA y otros agentes orientando la conformación de cadenas de valor
local/regional. (Herramientas para la PPA en financiamiento, asistencia técnica,
entre otras).
-
Coordinación de los programas para tramas productivas intensivas
-
Generación y promoción de espacios de vinculación entre el sistema de innovación
provincial y la agricultura familiar
Respecto a las acciones orientadas al rejuvenecimiento del medio agro-rural
bonaerense, se plantea la necesidad de instrumentar:
•
Programas para crear condiciones de traspaso generacional en las EAP, sobre la
base de mecanismos de financiamiento, incentivos positivos y compensaciones.
•
Créditos preferentes a la vivienda rural.
•
Fortalecimiento institucional del proceso atendiendo a:
-
marco regulatorio de la seguridad social; mejora en los sistemas de pensiones,
flexibilización y adecuación de los mecanismos sucesorios;
-
áreas de educación y formación técnica
Eje territorial
El ámbito territorial constituye una pieza clave para la Estrategia de DR provincial. En
este plano se combinan las oportunidades de trabajo o ingreso no agrícola tanto rural
como urbano, las diferentes estrategias de empleo de las familias rurales, incluyendo
las agrícolas, rural no agrícola y sus variantes de autoempleo o de empleo asalariado.
Por su parte, en la dimensión territorial convergen las dinámicas económicas de
diferentes CAA, planteándose especificidades y problemáticas que hacen a cada
espacio-trama. Sintetizando, en la dimensión territorial es donde se intersecan las
acciones horizontales y transversales que involucran las áreas de Trabajo, Educación,
Infraestructuras, Producción, CAA, etc.
Entre los aspectos a contemplar, se destaca: i) el desarrollo y fortalecimiento
institucional de los municipios; ii) diseño y ejecución de políticas territoriales integrales
(rural-urbanas) de carácter meso-loca; iii) gestación de un marco jurídico e institucional
para impulsar fondos territoriales de Desarrollo Rural.
A los efectos de lograr una mejor articulación en el territorio de las políticas derivadas
de los ejes institucional y productivo:
-
Promoción de una progresiva configuración institucional regional para la
elaboración y gestión de proyectos de infraestructura rural, comunicacionales
(TICs), integración MERCOSUR, innovación, así como para el desarrollo de
mercados de productos regionales (senderos agroalimentarios, agro-turismo, etc.).
-
Fortalecimiento de las redes de ciudades medias como soporte de la expansión
productiva, mercados de trabajo y ámbitos de interrelación dinámica rural-urbana.
-
Promoción de instrumentos de financiamiento local regional, y mecanismos de
asociación de los agentes de financiamiento (Cooperativas, AFJP, Banco de la
Provincia de Buenos Aires, fideicomisos locales-regionales, entes autárquicos).
xiv
-
Promoción de organizaciones y acciones colectivas territoriales en torno a
problemáticas transversales de los CAA y el medio rural (mercado de tierras,
condiciones de trabajo rural, capacitación, educación, salud, entre otros)
El desarrollo de este lineamiento implica, por su parte, una visión estratégica
concertada respecto de la utilización del territorio agro-rural, aprovechamiento de otros
recursos naturales y desarrollo sostenible provincial. La inclusión de estas cuestiones
en la agenda público privado, permitiría avanzar en:
-
Identificación, información y difusión de las problemáticas socio-ambientales en el
territorio bonaerense.
-
Criterios de valoración de los efectos ambientales (naturales y sociales)
relacionados con el uso de la tierra bajo determinadas modalidades de producción
agrícola y de expansión urbana.
-
Instrumentos y organismos apropiados para la captación de fondos de
compensación ambiental para la atención de problemáticas territoriales
específicas.
xv
INTRODUCCIÓN
Es habitual que en un ámbito de la pampa húmeda, como la provincia de Buenos
Aires, se hable de las condiciones que rodean al accionar agrario - más que rural- y de
las políticas para el sector. Aún en las dos últimas décadas, cuando existía cierta
resistencia a la mención explícita del término “políticas”, desde una visión de rechazo a
la acción del Estado en desmedro de las fuerzas del Mercado, las jurisdicciones
provinciales relacionadas exhibieron un conjunto de programas que desarrollaron de
algún modo. En esos años, asimismo, se fueron cristalizando los impactos negativos y
regresivos de las dinámicas de la agricultura extensiva sobre la estructura social
agraria bonaerense. En este contexto, las problemáticas vinculadas con la pequeña
agricultura familiar y la pobreza rural fueron adquiriendo un progresivo estatus en el
accionar público relacionado, particularmente, con los programas genéricamente
conocidos como de desarrollo rural (PSA, Minifundios, Pro-huerta, etc.) y la operatoria
territorial de diferentes instituciones (INTA, Municipios, ONG).
Si se admite que las lógicas económicas concentradoras son una realidad del actual
esquema de acumulación en las cadenas o complejos agroalimentarios (CAA), y que
éstas dinámicas no son sólo propias de un ámbito acotado como la Provincia, también
debería aceptarse la necesidad de redefinir instrumentos y modalidades de acción
política partiendo del reconocimiento de las contradicciones y limitantes estructurales
que suponen estos escenarios. Por tal razón, los ejes del presente estudio sobre la
situación agraria y rural en la Provincia de Buenos Aires surgen de un enfoque que
puede expresarse en cinco direcciones.
La primera alude a una visión que pone el acento en los procesos y dinámicas que
están presentes en las cadenas o CAA, para integrar en forma explícita sus lógicas
socioeconómicas y espaciales, así como las implicancias territoriales desde la
perspectiva de los sectores rural-agrarios más desprotegidos. Especial atención se
otorga a la dinámica reciente de las tramas donde la presencia de pequeños
productores y trabajadores rurales es significativa.
La segunda gran dirección refiere a la perspectiva socio-territorial del enfoque analítico
adoptado. Esto significa vincular a la pequeña producción y el trabajo rural con los
territorios donde estos actores viven y operan económicamente, reprocesando y/o
actualizando información (demográfica, rural-urbana, producciones, pequeña
agricultura) con este objetivo.
La tercera dirección del enfoque es el énfasis en la articulación rural-urbana y su papel
clave en relación a las nuevas dinámicas agrarias, rurales y, en general, su
importancia a la hora de pensar en las modalidades y mecanismos más adecuados
para motorizar programas de desarrollo rural. Desde esta perspectiva, se jerarquizan
aspectos relacionados con los movimientos poblacionales más recientes y la
dimensión territorial de este proceso, en función no sólo de las diferencias en los dos
grandes agregados (Conurbano e Interior) sino principalmente de aquellos factores
determinantes en la configuración de la estructura rural-urbana y sus rasgos más
resaltantes.
Una cuarta dirección, concordando con el consenso teórico existente, asociada a la
heterogeneidad de la agricultura familiar y la necesidad de una visión analítica que la
contemple; esta diversidad no sólo refiere a diferentes trayectorias de evolución dentro
del sector agropecuario sino, a su vez, a las condiciones de vida en el medio ruralurbano y problemas que deberían priorizarse. En esta línea, se realiza una evaluación
preliminar de la información (cuantitativa) relacionada con estos sectores en la
1
provincia de Buenos Aires y se vinculan las problemáticas de este sector, identificadas
en las instancias participativas de diagnóstico instrumentadas durante el período de
redacción del presente informe.
Por último, una visión comprensiva, compleja y sistémica del desarrollo rural (DR),
acompañada de una perspectiva crítica de los presupuestos que acompañan la
propuesta más reciente del enfoque territorial. Asumiendo que DR es mucho más que
una cuestión de los “pobres”, de las políticas orientadas a la atención de las
necesidades básicas de la población rural pobre de la provincia, se examinan aspectos
y se proponen orientaciones para delinear una estrategia de DR en la provincia de
Buenos Aires.
Siguiendo a esta introducción, el documento se divide en ocho capítulos. En el
primero se presentan los contenidos del enfoque de Desarrollo Territorial Rural (DTR),
discutiendo su conexión con los temas de la pobreza rural y otros relevantes dentro del
debate teórico y político contemporáneo, a la luz de un análisis crítico de su aplicación
a la realidad rural agraria bonaerense. El capítulo siguiente se centra en las dinámicas
demográficas de las dos últimas décadas, haciendo hincapié en la distribución
territorial de la población y los rasgos resaltantes de la actual configuración ruralurbana de la provincia. Estos aspectos son un punto de referencia necesario para
aproximar nuevos criterios operativos a la regionalización de la provincia,
instrumentada desde el Proyecto de Fortalecimiento Institucional.
En el capítulo 3 se presentan elementos que contextualizan el desempeño más
reciente del agro provincial, identificando y describiendo las principales dinámicas
presentes en los tradicionales CAA de exportación (cereales y oleaginosos). Las
tramas de producciones intensivas se analizan a partir de estudios de caso que
permiten tipificar situaciones diferentes: cuencas de producción hortícola y mercados
de proximidad en el ámbito metropolitano bonaerense; cuenca de producción hortícola
inserta en mercados de exportación; apicultura de exportación y estrategias de
pluriactividad rural y urbana. Luego, en el cuarto capítulo, el marco analítico de las
CAA se combina con el de la pequeña producción y el trabajo rural bonaerense,
examinando la información cuantitativa que resulta del reprocesamiento del Censo
Nacional Agropecuario 2002 elaborado por el IICA –PROINDER (2006). Los datos se
presentan desagregados por partidos y regionalizados. En el último apartado de este
capítulo, se propone una reflexión en torno a las estrategias de pluriactividad y las
dotaciones o condicionantes que emanan de los territorios donde éstas salidas se
despliegan.
El capítulo 5 sistematiza las temáticas y preocupaciones que los diversos actores
(pequeños productores, organizaciones, técnicos y funcionarios) plasmaron en los
Foros y talleres realizados mientras se elaboraba el presente estudio, en el marco del
accionar del PROINDER y la Dirección de Desarrollo Rural del Ministerio de Asuntos
Agrarios de la Provincia de Buenos Aires. En el siguiente capítulo, el estudio se
detiene en las políticas agro-rurales nacionales y provinciales, reflejando los
prinicipales elementos del contexto macroeconómico de la década anterior, a fin de
entender una serie de condicionantes que se combinan en la actualidad.
El capítulo 7 se centra en el entramado institucional que necesariamente debería
contemplarse para avanzar en una estrategia de DR en la provincia; los municipios, las
organizaciones agro-rurales, otras instituciones de base territorial (local-regional) y las
vinculadas a la innovación y tecnología agropecuaria.
Este recorrido analítico constituye, entonces, el marco que fundamenta la propuesta
de lineamientos para la estrategia de Desarrollo Rural en la Provincia. En el último
capítulo, se discuten los aspectos más significativos que deberían contemplarse para
2
delinear intervenciones sistémicas en el medio agro-rural bonaerense, considerando a
los sectores de la agricultura familiar como actores centrales y sujetos de esta
transformación.
3
1. DISCUSIÓN CONCEPTUAL
El medio rural bonaerense y pampeano en general se ha convertido en un espacio
complejo. Esta afirmación en sí misma no dice ni aclara nada, pero vale para subrayar
que la interpretación de sus cambios y nuevas dinámicas no admiten un único
abordaje.
En primer lugar, debe entenderse que la transformación de la agricultura pampeano
bonaerense integra una secuencia de ciclos económicos, tecnológicos y productivos
que comenzaron hace bastante tiempo. El más reciente, resultante del pasaje de un
sistema productivo centrado en mercados relativamente protegidos a otro basado en
formas de competencia e inversiones globalizadas, da cuenta de las fuerzas que
impulsan las transformaciones en las cadenas o complejos agroalimentarios (CAA)8,
entre los que se destacan: las nuevas tecnologías e innovaciones organizacionales; la
creciente concentración y transnacionalización de la oferta tecnológica; la presencia de
nuevos agentes nodales en las cadenas (proveedores de insumos y tecnologías, gran
distribución minorista), proceso que conduce a redefiniciones en las estrategias
empresariales y en las formas de coordinación a lo largo de estos entramados
productivos; cambios en los flujos comerciales y de capitales a nivel nacional e
internacional. En este marco, uno de los ejes de la discusión teórica reciente ha
situado conceptualmente el tema de la preeminencia de las lógicas globales
sistémicas de acumulación sobre las lógicas territoriales, delimitando los contornos de
la discusión en torno al desarrollo rural territorial desde la visión de las CAA. (Gutman
y Gorenstein, 2003; Gutman, 2004; Gorenstein, 2004; RIMISP, 2004).
En segundo lugar, en el medio rural agrario estas tendencias se tradujeron, al menos,
en tres rasgos fundamentales: (i) una mayor concentración de la propiedad de la tierra;
(ii) la profundización de los procesos de desplazamiento rural por razones tecnológicas
y económicas, afectando especialmente a los pequeños y medianos productores, y, iii)
el agravamiento de las condiciones de reproducción de la agricultura familiar y los
trabajadores rurales. Naturalmente, la intensidad del impacto territorial (local, regional,
rural y urbano) de estos procesos es heterogénea motivada, entre otros aspectos, por
la configuración y dinámicas económicas que interactúan en los sistemas locales
regionales.
Estos aspectos llevan al tercer eje que debe contemplarse en una discusión sobre
desarrollo rural en la provincia: la configuración campo-ciudad entre las funciones
tradicionales y las nuevas, como resultado de los procesos rururbanizadores en curso.
En este nuevo contexto, el desafío planteado es cómo enfrentar la amenaza de
desertificación social, por el proceso de despoblamiento que atraviesan amplias zonas
del espacio rural bonaerense desde hace un largo tiempo, e impulsar el desarrollo de
producciones que densifiquen el tejido económico de las pequeñas y medianas
ciudades del interior bonaerense. La importancia y contenidos de un accionar
orientado a resolver las problemáticas de la pobreza rural y de los sectores sociales de
la pequeña producción, como uno de los ejes estructurantes de la estrategia, están en
el centro de estas preocupaciones.
En las secciones siguientes se profundiza en los aspectos centrales de este debate
teórico y político, sin pretender una revisión exhaustiva de autores y corrientes en este
campo temático. Para los propósitos de este estudio, interesa precisar la perspectiva
analítica adoptada desde la reflexión crítica que sugiere la visión de las heterogéneas
8
Si bien hay diferencias entre la noción de cadena y la de complejo, aquí se utilizan en forma indistinta
aludiendo al entramado de actividades, agentes, interrelaciones y dinámicas involucrados en las
producciones agroalimentarias que las originan.
4
realidades rurales bonaerenses. Ello abre pasos a otro objetivo; el de avanzar en la
construcción de propuestas que permitan enfrentar las problemáticas presentes.
1.1 Del Desarrollo Agrario al Desarrollo Territorial-Rural
El enfoque del Desarrollo Territorial Rural (DTR) es relativamente novedoso y las
políticas encaminadas desde esta perspectiva se apoyan en una amplia y heterogénea
discusión académica y política. En una apretada síntesis, pueden reconocerse cinco
aspectos centrales que se combinan en este enfoque (Ver BOX 1.1):
ƒ
visión ampliada de lo rural, integrando las otras actividades económicas –
además de la agropecuaria- que se desarrollan en este ámbito;
ƒ
reconocimiento de múltiples objetivos y funciones de las actividades que se
llevan a cabo en el espacio rural;
ƒ
la construcción de capacidades competitivas como elemento clave del proceso
de desarrollo rural territorial
ƒ
énfasis en el territorio como la matriz de organización y de interacciones
socioeconómicas;
ƒ
una nueva concepción en la definición y gestión de las políticas públicas, que
hace hincapié en la participación de las comunidades rurales y los gobiernos
locales.
Una primera cuestión a destacar es que este replanteo teórico introduce cambios en
los ejes de discusión y en los problemas que se resaltan en el debate. Como señala
Delgadillo Macías (2006), retomando la sistematización efectuada por Rodríguez
(2004) para los países de América Latina, es posible establecer una secuencia
temporal de los diferentes enfoques y paradigmas que han orientado a las políticas de
desarrollo rural. Desde las primeras intervenciones, centradas en el incremento de la
capacidad productiva agraria, pasando, posteriormente, a una línea de marcado
carácter sociocultural, se llega a la actualidad, con la adopción de una multiplicidad de
enfoques relacionados con la sustentabilidad y el desarrollo humano-territorial
sostenible. Un recorrido analítico e instrumental que abarca la propuesta de la reforma
agraria de la década de 1960, para no ir más lejos, “el cooperativismo de los setenta,
la modernización productiva impulsada por la revolución verde de los años sesenta y
setenta, el desarrollo rural integrado de los ochenta, la modernización y la vinculación
comercial a mercados dinámicos y el desarrollo sostenible de los años noventa, así
como la participación y el empoderamiento de los pobladores rurales, impulsados en
fechas más recientes.” (Delgadillo Macías J. 2006:101)
La segunda constatación de interés es que el paradigma de DTR retoma diversos
enfoques teóricos, desarrollados en el campo de la economía regional e industrial
durante las últimas décadas. Estas contribuciones hacen hincapié en las nuevas
dinámicas productivas, sectoriales y territoriales asociadas a la apertura económica,
resaltando la posibilidad de reterritorializar el desarrollo económico (rural, urbano,
territorial en general) en un contexto de globalización creciente. Determinadas
condiciones (económicas, políticas, sociales y culturales) se aglomeran espacialmente
en el nivel local y ellas proporcionan la “especificidad” que puede recrearse y/o
revalorizarse con la interacción de los factores globales. Estos recursos o ventajas
localizadas, son construidas a lo largo de la particular historia productiva de cada
territorio y constituyen el resultado de su capacidad para desarrollar y/o adaptar
conocimientos y tecnologías de una manera específica. La innovación, visualizada
5
BOX 1.1: Nuevas nociones y enfoques
- Visión ampliada de lo rural
“Las funciones del espacio rural se amplifican con la incorporación de las relativas al ocio y reserva
ambiental. Se suman así nuevas formas de uso y explotación vinculadas con el esparcimiento (turismo
rural, segunda vivienda, servicios de granja) y con los nuevos valores ecológicos que se difunden en la
producción/consumo de alimentos (la búsqueda de alimentos sanos y más naturales, las preocupaciones
medio-ambientales). …“. (Gorenstein, 2000:46).
- Multiplicidad de objetivos y funciones del espacio rural
Piñeiro (2001:86) retoma la clasificación de las funciones que se interrelacionan, elaborada por la FAO:
Función económica: vinculada con las contribuciones que realiza el sector al crecimiento económico
global y esta principalmente vinculada a la producción de bienes comercializables característicos de la
producción agropecuaria donde el nivel de dicha contribución esta determinado por el desarrollo y
madurez de los mercados y el nivel de desarrollo institucional. Hay, además, un conjunto adicional de
actividades que por lo general se asocia a un mayor nivel de desarrollo: agroindustrialización, turismo, etc.
Función ambiental: asociada a la conservación de recursos naturales y a la preservación del medio
ambiente. Se resalta las potencialidades de la agricultura en problemáticas de carácter global: cambio
climático, biodiversidad, desertificación, etc.
Función social: vinculada al desarrollo del capital social y al mantenimiento de la vida comunitaria, a la
que se le asigna una importancia especial en términos de mantenimiento de valores democráticos y
culturales.
- Competitividad sistémica
“…ventajas a partir de un conjunto de atributos que un país, región, estado, municipio, ciudad o territorio
rural posee, el cual posibilita a las empresas localizadas minimizar sus costos de ubicación y operación
para colocar sus productos en los mercados nacionales e internacionales a un precio y calidad
competitivos. Pero más allá de lo estrictamente económico, la competitividad del orden territorial alude a
un concepto mucho más amplio, que incorpora la multidimensionalidad de factores y procesos y pone en
el centro de la atención pública a los actores sociales residentes en el territorio o el sistema territorial
identificado.“. (Delgadillo Macías, 2006:103)
“…el grado de competitividad alcanzado y las posibilidades de modificarlo descansan, además de la
capacidad exportadora (y su particular modalidad de inserción internacional) y de atracción de
inversiones, en ciertas capacidades básicas relacionadas de una u otra manera con: la educación, la
relación con el progreso técnico, grupos de activos (o stocks) asociados a la infraestructura (básicamente
vial, energética e hídrica) y los recursos naturales (incluyendo las características del ambiente), y la
configuración de los tejidos institucionales.”. (PNUD, 2005:3).
- Reconocimiento del territorio
“Desde el punto de vista de cada proceso de desarrollo rural en particular, el territorio no es sino el
espacio que sus agentes reconocen como necesario (o, al menos, posible) para contener y delimitar las
relaciones que establecen entre ellos en el interior, y entre todos y el “mundo externo”, en función de los
proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender. Puesto de otra forma, el territorio en
cada proceso de desarrollo rural es una construcción social, y no un espacio “objetivamente existente” y
delimitable mediante un puro ejercicio técnico ex ante, en virtud de una u otra variable o conjunto de
variables físicas o económicas…”. (Schejtman y Berdegué, 2004:32)
- Nuevos enfoques en la definición y aplicación de las políticas públicas
Brenner (2003:32) señala que “…las coordenadas locales y regionales del poder del Estado han adquirido
una mayor significancia estructural a través de sus roles en la creación, mantenimiento y realce de las
fuerzas productivas específicas“. En este sentido, se produce la valorización relativa de las comunidades
locales como actores que promueven y controlan la definición y ejecución del proceso de desarrollo, a
través de la acción colectiva organizada y orientada a objetivos específicos definidos conjuntamente.
Desde esta perspectiva, la governance alude a “…la forma en que un sistema de relaciones políticas y
socioeconómicas resuelve el conflicto entre el mercado, el estado y la sociedad civil y, el balance final de
los costos y beneficios, dependerá de cómo se distribuya el poder entre esos actores.”. (Quintar,
2004:54).
6
como un impulso colectivo sustentado por una cultura empresarial y un “ambiente
institucional” determinado, se constituye en el elemento dinamizador central de las
fuerzas productivas y del desarrollo económico local. (Caravaca y otros, 2002;
Méndez, 2002).
En este marco, las discusiones han sido estimuladas por las conclusiones de un
conjunto amplio de trabajos y estudios de caso 9 , varios de ellos convertidos en “tipos
ideales” de análisis referencial, donde se destaca la energía de la auto-organización
de la sociedad civil, sobre la cual se construye la institucionalidad, se acumula y
reproduce el capital socio-productivo y se desarrollan dinámicas de aprendizaje
colectivo. Sin duda, es en el contexto de la Unión Europea donde se ha dado el mayor
laboratorio empírico de estos nuevos enfoques.
En la literatura latinoamericana reciente, en cambio, las evidencias son bastante
distantes a las estilizaciones difundidas desde el contexto europeo; muchos casos,
reflejan aglomeraciones con muy escasas condiciones endógenas, relacionadas con el
ambiente y componentes como medios de producción, insumos, tecnologías, etc. Se
reducen, por lo tanto, a la simple presencia de un conjunto de empresas de un mismo
rubro, una especie de clusters “truncos” (Schejtman y Berdegué, 2004), de
sobrevivencia o a procesos de desclusterización impulsados por la penetración de las
dinámicas globalizadoras. (Dirven, 2001)
En tercer lugar, el enfoque del desarrollo rural territorial, al igual que en otros campos
de las políticas sociales y económicas, postula la necesidad de pasar de un diseño y
gestión centralizada a la governance, entendida como un proceso abierto de
coordinación económica, social y política entre una multiplicidad de actores e intereses
(públicos y privados) que intervienen en los territorios rurales. Siguiendo a Cavarozzi
(2005:9-10) “…el DTR resulta de carácter innovador en cuanto a procedimientos o
modos de intervención de la autoridad pública, al propiciar la descentralización y
fortalecimiento de los gobiernos locales, que entiende como un modo de regulación
más sensible a problemáticas altamente heterogéneas, como es la del desarrollo rural;
a la vez que señala un también diferente modo de relacionar gobierno y sociedad civil,
impulsando la sinergia de ambos sectores mediante procesos de acuerdo y acción
conjunta – concertación“.
Como ya se ha señalado, el paradigma del DTR ha desbordado los causes de la
discusión académica, permeando el lenguaje del accionar público, tanto en nuestro
país como en los restantes de América Latina. Diversas propuestas de agencias
internacionales (BID, CEPAL, entre otras) recogen sus conceptos y principios
orientadores, alentando su adopción en programas a escala nacional, regional y local.
Una primera limitación a superar es la excesiva focalización en las fuerzas endógenas
del desarrollo (Gutman y Gorenstein, 2003) derivada, en cierto modo, del ruido
generado por el “efecto moda” y la utilización de categorías o conceptos que no
reflejan la realidad a examinar o intervenir. Conviene aclarar rápidamente cuál es el
sentido de la afirmación anterior. La difusión de conceptos e instrumentos de política
desde un país a otro constituye el mecanismo más común de aprendizaje institucional
a nivel internacional, aún cuando los contextos sobre los que se aplicarán presentan
9
Comprende una extensa literatura con contribuciones, muy variadas, sobre gestación y desarrollo de
clusters, nuevos distritos industriales (NDI), regiones de aprendizaje (learning regions) y entornos
innovadores (milieu); la línea institucionalista, centrada en el rol de las instituciones públicas y la sociedad
civil; y, los llamados modelos de desarrollo endógeno (distintos a los de crecimiento endógeno), que
enfatizan en los recursos y procesos internos de las regiones, en los activos relacionales y las
interdependencias no- mercado y en el aprendizaje colectivo. Para una revisión reciente de estas
temáticas, veáse, entre otros: a Gutman y Gorenstein (op.cit.); Gorenstein (2005); Campolina (2003)
Méndez (2004); Klink (2001).
7
rasgos idiosincráticos y/o se caracterizan por grados muy distintos de desarrollo. Sin
embargo, a los peligros más obvios que se derivan de una absorción a-critica de otras
experiencias hay que añadir, en el caso de las políticas territoriales, uno adicional que
surge del papel central que juega el propio entorno como fuente del dinamismo.
(Gorenstein y Burachik, 2001) Desde esta óptica, variables exógenas como la
estructura de poder en cadenas productivas globalizadas, la mayor dependencia
externa de fuentes de conocimiento e innovación, entre otros aspectos relevantes,
plantean serios desafíos para alcanzar un escenario virtuoso de fuerzas colectivas que
se corporizan en un territorio rural determinado.
Los análisis sobre diferentes procesos recientes de transformación productiva e
institucional en territorios rurales del país, constituyen interesantes estudios de caso
para avanzar en la comprensión de las problemáticas que traban los procesos de
desarrollo. Una evidencia importante de los mismos es que estas dinámicas son
heterogéneas, reflejando correlatos territoriales muy diversos en las distintas regiones
del país. En este marco se encuadran, a su vez, las formulaciones efectuadas
recientemente desde el estudio global elaborado para la preparación de la Estrategia
Nacional para el Desarrollo Rural en la Argentina (SAGPyA-RIMISP). (Ver BOX 2.2)
BOX 2.2: Estrategia Nacional para el Desarrollo Rural en la Argentina
Una serie de principios generales contextualizan los lineamientos para la formulación de la
Estrategia Desarrollo Rural:
-
Asumir una concepción ampliada de la economía rural, con su base agropecuaria y forestal,
pero incorporando la industria y la manufactura y los servicios. Dentro de éstos últimos, se
incluyen no sólo aquéllos relacionados más directamente con la producción agropecuaria, sino
también otros como los servicios ambientales o el turismo rural que tienen por base la
conservación y el manejo de los ecosistemas y la creación y cuidado del paisaje y las culturas
rurales.
-
Operar con una concepción ampliada del espacio rural, incluyendo a las poblaciones más
dispersas, pero también a los pueblos y ciudades pequeñas y medianas cuya economía y forma
de vida están íntimamente asociadas a los recursos naturales y a la agricultura.
-
Considerar y apoyar la diversidad de las estrategias de empleo y generación de ingresos de las
familias rurales, incluyendo las estrategias de base agropecuaria, rural no agrícola y pluriempleo, en sus variantes de autoempleo o de empleo asalariado. Más aún, la combinación de
estrategias es una de las claves para la superación de la pobreza rural, pues no todos los
pobres rurales pueden lograr condiciones satisfactorias de bienestar con base en la producción
agropecuaria por cuenta propia. Estas estrategias son la expresión a nivel del hogar del carácter
amplio de la economía rural.
-
Internalizar el hecho de que la realidad rural es heterogénea y que, además, los territorios
rurales no son espacios vacíos sin historia donde se puede hacer cualquier cosa que le parezca
adecuada a algún agente externo.
-
Consecuente con ello, aceptar que debe haber políticas, estrategias e instrumentos
diferenciados de acuerdo con las condiciones, potencialidades y capacidades de distintos
territorios y de sus agentes sociales y económicos.
Documento RIMISP (2006)
Cada uno de los principios formulados se apoya en las experiencias analizadas y
refleja la preocupación por factores sociales, culturales, económicos y políticos que
involucran a las transformaciones rurales en curso. Algunos de ellos, a su vez,
sugieren una nueva lectura sobre temas como la pobreza, la pequeña producción
agrícola, el trabajo rural, y los gobiernos locales. Esta discusión, que está lejos de
haberse agotado, contextualiza el replanteo sobre las políticas y programas para
resolver las problemáticas que afectan las condiciones de vida y reproducción de estos
8
estratos sociales (acceso a la alimentación; inserción socioproductiva; trabajo digno,
etc.). Retomado algunas ideas y formulaciones, se sugiere la necesidad de contemplar
la complementariedad de estas políticas sociales con las orientadas, por ejemplo, a
frenar el “vaciamiento” de territorios rurales y/o con otras de carácter territorial-sectorial
dirigidas a las pequeñas y medianas ciudades de base agropecuaria.
1.2 Del espacio rural a la integración sistémica rural-urbana
La aparición de la ciudad como asentamiento humano organizado tuvo una estrecha
relación con el incremento de la productividad agrícola asociada, a su vez, a las
mejoras tecnológicas que la propia ciudad incorporó al campo a fin de cubrir la
creciente demanda de alimentos de la población alejada de las tareas agrícolas. 10
Con la primera revolución industrial se produce la emergencia de una nueva sociedad
urbano-industrial con consecuencias sustantivas para el medio rural: pérdida de su
centralidad económica, social y simbólica.
Los factores que fueron induciendo la articulación subordinada de la producción
primaria a la lógica industrial, son bastante conocidos. 11 No obstante, parece
oportuno señalar aquellos rasgos de este proceso que tienen estrecha vinculación con
las transformaciones del espacio rural y sus vinculaciones con el urbano.
Desde hace un tiempo, el producto agrario ha pasado a formar parte de un proceso
bastante complejo de transformación e incorporación de valor agregado en servicios,
bajo la hegemonía de las decisiones de la industria agroalimentaria y la gran
distribución. Esta dinámica integradora del producto agrario en producto
agroalimentario, muy bien ilustrada por la frase “desde la semilla hasta la mesa del
consumidor”, se expresa en una cadena económica e institucional configurada por los
agentes y relaciones que se establecen a lo largo de este itinerario. El cambio en el
funcionamiento de la explotación agropecuaria, constituye un elemento clave en esta
reorganización de la agricultura. Como señala Gutman (1999, a), la explotación rural
evoluciona desde una posición de relativa autonomía, como centro de decisión
productiva y tecnológica, a otra de mayor interdependencia / dependencia con otros
sectores de la economía. Esta articulación descansa, a su vez, en el desarrollo de
conexiones espaciales que profundizan la integración ciudad-campo. La
exteriorización de una serie de funciones que antes se realizaba en las explotaciones
agropecuarias (provisión de insumos e implementos, actividades pos-cosecha,
asesoramientos tecnológico, etc.), la reducción de los tiempos de trabajo agrícola
(familiar y salarial) impulsada por la mayor tecnificación, el desarrollo de diferentes
cadenas de valor, y más en general, el proceso de “industrialización de la agricultura”,
conduce a la creciente urbanización del medio rural. (Graziano da Silva, 1999;
Gorenstein, 2000)
Uno de los rasgos más notables de esta dinámica es la disminución absoluta de la
población rural. Pero, además, las funciones urbanas relacionadas con el ámbito rural
se complejizan: las ciudades constituyen los puntos de origen y difusión de los
10
Los asentamientos humanos en pequeñas aldeas comenzaron hace unos 10000 años. Estas
localidades eran itinerantes, o sea, existían mientras el suelo agrícola se mantenía productivo, luego la
población migraba hacia otras zonas con productividad agrícola. El desarrollo de los sistemas de
irrigación, la invención de la rueda, la domesticación de los animales, mejoraron los rendimientos
agrícolas y, a su vez, la accesibilidad de la producción rural a los mercados de la ciudad. Se produjo una
creciente división social del trabajo entre campo y ciudad; gran parte de las innovaciones agrícolas
primitivas se ligaron a las necesidades militares de las ciudades fortalezas de la antigüedad. (Paniagua,
1998:244-246).
11
Veáse, entre otros: Malassis (1968); Teubal (1999).
9
cambios tecnológicos, del mejoramiento productivo y, entre otros, de la difusión de
nuevos conocimientos en el entorno rural. Dicho de otro modo, los factores
determinantes de los cambios en las estructuras agrarias provienen de los ámbitos
industrial y comercial más que de la propia evolución rural. (Schejtman, 1998; Houée,
1991)
Hay, entonces, dos características que vale la pena retener. La primera, y más
importante, es la redefinición de las relaciones de la agricultura con el espacio rural. La
segunda, tiene que ver con la urbanización del campo y la creciente importancia de las
condiciones del entorno urbano en la dinámica de las transformaciones que se
despliegan en el ámbito rural y agrario. Esta dinámica ha originado la visión de una
diferenciación cada vez más difusa entre el espacio rural y el urbano, asociada a
conceptos como la complementariedad entre actividades agrícolas y no agrícolas, el
papel de las ciudades intermedias en el desarrollo de las áreas rurales, la relación
entre empleo independiente y asalariado en dichas áreas.
Varias contribuciones, encuadradas en los que se conoce como neoruralidad, reflejan
enfoques diversos según el campo disciplinario de observación, y los fenómenos o
problemáticas que se enfatizan. 12 Desde la sociología rural, por ejemplo, se hace
hincapié en las posibilidades de surgimiento de un conjunto social con características
complejas y diferentes a las de las sociedades que habitan un medio rural
básicamente agropecuario. En el campo de la economía, tal como se reseñó en el
acápite anterior, se vincula a la neoruralidad con la búsqueda de soluciones globales –
no sectoriales- para el desarrollo rural y para lo que desde hace poco tiempo se
conoce como desarrollo territorial rural (DTR). Por su parte, dentro de la geografía, la
noción de neoruralidad suele asociarse a los nuevos procesos y fenómenos que
atraviesan las redefiniciones rural-urbanas, abarcando los procesos de
“desbordamiento de las fronteras metropolitanas”. De este modo, las actividades -y los
asentamientos- neorrurales formarían parte de las denominadas actividades
compensadoras, definidas como aquellas que “...surgen de la necesidad de extensión
de la ciudad en el campo, así como de las necesidades de sus habitantes, que se
buscan satisfacer en el ámbito rural” (García Ramón y otros 1995) .
En síntesis, las argumentaciones en torno a la integración sistémica campo-ciudad
parten del reconocimiento de una serie de fenómenos y procesos, entre los que se
destacan:
ƒ
la consolidación de una tendencia demográfica predominantemente urbana y el
impacto de este fenómeno sobre la cultura rural, crecientemente asociada a
expectativas y patrones de vida semejantes a los urbanos;
ƒ
la incidencia en un sentido amplio de la difusión de las nuevas tecnologías de
información y comunicación; y de la calidad de las conexiones rural-urbanas;
ƒ
las transformaciones en la institucionalidad agraria y rural;
ƒ
la importancia creciente de las actividades no agrícolas radicadas en el medio
rural y la expansión de centros urbanos en territorios mayormente rurales;
12
El debate acerca de la neoruralidad cobró impulso en la Europa de los años ´80 apoyado en las
políticas de la Unión Europea, particularmente el programa LEADER, que tenían como objetivo poner en
marcha procesos de desarrollo en áreas rurales, especialmente en aquéllas alejadas de la modernización
agropecuaria. Más adelante, la noción pasa a ser cada vez más utilizada en los ámbitos académicos para
identificar diferentes tipos de actividades a las que se buscaba promover vinculando el desarrollo
socioeconómico con la sustentabilidad ambiental.
10
ƒ
los cambios en los patrones y hábitos de consumo de alimentos y los mercados
de estos bienes, así como los de otros productos y servicios de recreación
generados en el espacio rural.
Otro ángulo significativo de este debate refiere a la distribución espacial de actividades
y población. La polarización territorial, expresada en los muy diferentes grados de
concentración y crecimiento urbano, constituye un factor importante a la hora de
explicar las mayores divergencias sociales en términos de ingresos y acceso a los
servicios públicos, así como las pronunciadas diferencias económico-productivas de
las estructuras rurales de los países de la región. Existe un amplio consenso en torno
a las graves dificultades del desarrollo derivadas de una configuración rural-urbana
caracterizada por vastos territorios con una densidad demográfica extremadamente
baja y una polarización territorial entre pocos núcleos urbanos y el resto. Entre otras,
se destacan las restricciones asociadas a las distancias entre localidades y ciudades y
las deficiencias de infraestructura, sobre todo en las zonas más remotas. De hecho,
debido a la distancia económica y a las limitaciones de capital físico, humano y social,
muchos de los conglomerados agrarios y agroindustriales ubicados en países
periféricos, si no la mayoría, son enclaves o meras aglomeraciones de supervivencia
de microempresas (Dirven, 2001).
Se ha sostenido incluso que las empresas rurales no agrícolas son por lo general de
pequeñas dimensiones a causa de la distancia económica que las separa del centro
de gravedad urbano, pues mientras mayor sea esa distancia, menor será su escala de
producción. Esta última cuestión resulta clave para los argumentos en torno a la
pluriactividad13 de los hogares rurales que acompañan las nuevas formulaciones de
políticas y programas de desarrollo rural en la región. Con frecuencia, tal como
señalan Berdegué, Reardon y Escobar (2001: 198), el impulso y crecimiento de las
actividades no agrícolas tienen su origen fuera del sector rural una vez que ciertas
inversiones (caminos, electrificación) reducen la “distancia económica” que separa al
ámbito rural de las fuentes dinámicas de demanda de estos bienes y servicios. Este
tipo de distancia, a su vez, está relacionada con la densidad poblacional.
En suma, la distancia refiere no solo a la lejanía física a los centros urbanos sino
también a los consiguientes costos de transacción con los mercados (de trabajo,
capital, productos e insumos), a las condiciones de accesibilidad (infraestructuras de
comunicación) y a la naturaleza de los encadenamientos locales. En el caso de
muchas producciones ubicadas en pueblos rurales o zonas peri-urbanas marginales,
donde la presencia de pequeños productores agrícolas es significativa, está claro que
la distancia económica y las limitaciones vinculadas a los diferentes componentes del
concepto de proximidad (equipamiento y capital físico; capacidades, saberes y
conocimientos; densidad del tejido institucional, etc) tienen efectos innegables sobre
sus posibilidades económicas. Graciano da Silva (1998) sostiene que las falencias en
términos de infraestructura social básica y de oportunidades de empleo en actividades
no agrícola convierten a estas localidades en estadios intermedios del proceso de
éxodo rural, que termina asentado en las regiones metropolitanas.
Queda claro, entonces, la importancia que adquiere la configuración de la estructura
rural-urbana de un territorio en particular, para favorecer, delimitar y/o perturbar la
diversificación de ingresos de la familia rural, como camino de “salida” de la pobreza
13
La noción de pluriactividad alude a la diversificación de los ingresos de la familia rural, como resultado
de la ocupación de sus miembros en actividades agrícolas y en una amplia gama de actividades no
agrícolas, efectuadas en los propios espacios rurales o en los centros urbanos a los que acceden los
integrantes de la unidad familiar. En algunos casos, este fenómeno significa que la familia se radique en
los espacios urbanos donde realizan actividades no agrícolas, las que complementan con las actividades
agrícolas llevadas a cabo en su predio.
11
rural y, entre otros, como forma de vinculación a mercados externos dinámicos.
Desde otras perspectivas, las interrelaciones rural-urbanas se conciben como una
especie de cluster agroalimentario, (Paniagua, 1998) resaltando los eslabonamientos
que surgen de la articulación de la agricultura con la agroindustria y los servicios,
rescatando la importancia funcional de los centros urbanos pequeños e intermedios.
1.3 Volviendo al principio: el DTR desde la perspectiva bonaerense
El conjunto de elementos reseñados revela que, más allá de las experiencias
concretas de aplicación, existe una especie de hilo argumental trazado desde dos
criterios rectores: i) una visión más amplia de las economías rurales, integrando
complejos rururbanos de encadenamientos de servicios e insumos relacionados con la
producción y el consumo local-regional; ii) la importancia de las ocupaciones no
agrícolas como fuente de ingresos adicionales de los hogares rurales pobres. En tal
sentido, la mayor potencialidad del empleo rural no agrícola es una de las claves para
la superación de la pobreza rural; el desafío es, entonces, fomentar los
encadenamientos locales que retroalimenten el desarrollo agrícola con el no agrícola y
viceversa.
Como se irá diagnosticando a lo largo de este documento, entre estos lineamientos y
la realidad agro-rural bonaerense existe un paso no menor; sobre todo a la hora de
vincular las condiciones económicas locales que conspiran contra la pluriactividad de
los pequeños productores y el trabajo rural (agrícola y no- agrícola). Estas condiciones
se alejan bastante tanto de la imagen estilizada que a menudo surge de la experiencia
europea como de las modalidades de empleo u ocupaciones de la ruralidad
campesina latinoamericana. En los casos de Italia, Francia e incluso en ciertos
espacios rurales españoles, el desarrollo de agroindustrias y servicios a la producción
y consumo, aglomerados territorialmente en un ámbito rural-urbano con límites muy
difusos, está entre las razones que favorecieron la disminución del desempleo rural y
las condiciones de la agricultura part-time. 14 Pero no es éste el perfil del entramado
productivo y agroindustrial, en particular, ni la configuración espacial que se expresa
en el amplio contexto del Interior bonaerense; tampoco parece asimilable al de las
economías locales poco integradas y el sector de empresas informales que muestra
de buena parte de la evidencia empírica de los estudios de caso en América Latina.
Un mayor conocimiento de las dinámicas rural-urbana en la Provincia, y a nivel de las
diferentes regiones que la integran, abre pasos al objetivo global del presente Estudio,
identificar los ámbitos productivos y territoriales de la pequeña producción familiar, sus
dinámica reciente y las tendencias estructurales que rodean a las tramas
agroalimentarias donde se insertan. Especial atención se otorga a los sistemas locales
regionales en los que operan, considerando sus potenciales articulaciones, sinergias o
condicionantes como ámbitos asociados a la pluriactividad de estos sectores. Desde
esta perspectiva, en lo que sigue se examinan diferentes ángulos de la economía
agraria y rural bonaerense, combinando la información empírica a través de un
14
Otro factor muy importante es el rol que jugaron de las políticas agrícolas y rurales. En las primeras
fases de la integración europea, la política de desarrollo rural se asimiló a la de desarrollo agropecuario y
los instrumentos de dicha política se incorporaron al sistema de protección e incentivos a los agricultores
de la Política Agraria Común. Por su parte, los gobiernos nacionales implementaron políticas más amplias
de desarrollo rural, tomando como prioridad más lo espacial que lo sectorial y propiciando la
diversificación de actividades, el mejoramiento de los servicios y buscando modificar la relación entre lo
rural y lo urbano, estableciendo con mayor claridad su interdependencia y complementariedad. Desde
esta perspectiva, más recientemente, la política de desarrollo rural adquiere un lugar más autónomo y se
reconoce el carácter multifuncional de la agricultura, para superar así el ámbito puramente agropecuario y
devolver la centralidad a los aspectos territoriales.
12
recorrido que trata de vincular las lógicas que interactúan e inciden sobre los sectores
sociales más desprotegidos.
13
2. TERRITORIOS Y DINÁMICAS RURALES BONAERENSES
2.1 Regionalización y ruralidad: aspectos metodológicos
Existen innumerables procesos y relaciones (físicos, sociales, económicos, políticos,
institucionales, etc.) mediante los cuales es posible identificar y delimitar unidades
territoriales. El comportamiento espacial de las actividades productivas, su distribución
en el territorio, la organización interna de los sistemas locales especializados
(industriales, agrícolas…), las dinámicas de la población, los procesos de
urbanización, entre otros, se expresan bajo modalidades que pueden traducirse en
demarcaciones y límites muy diferentes. 15 No es posible, entonces, encasillar los
diversos procesos socioeconómicos dentro de una única regionalización, como
tampoco implementar un solo criterio de regionalización para todo el territorio, ni
confundir los intentos de delimitación territorial (mapas, gráficos, etc) con la realidad
misma. (Rofman, 1998, Coraggio, 1987)
Si la temática de la regionalización se plantea desde la visión de lo rural y lo urbano es
preciso contemplar dos cuestiones. Por un lado, como ya se analizó, desde los nuevos
enfoques existe un consenso generalizado en torno a la dilusión de la tradicional
dicotomía entre áreas rurales (dominadas y/o periféricas) y áreas urbanas (centrales
y/o dominantes); por otro lado, campo y ciudad no significan lo mismo en todos los
lugares y, en tal sentido, la literatura especializada muestra diversos criterios
operacionales para definir el espacio o territorio rural.
En rasgos estilizados estos criterios de delimitación pueden agruparse según cuatro
enfoques dominantes 16 : (i) el administrativo, donde lo rural es definido por el sector
público en función de la existencia o no de servicios básicos; ii) el de baja densidad
demográfica y de construcciones, centrado entonces en la morfología o distribución
del área. El tamaño del núcleo de población es el más utilizado, observándose una
fuerte diferenciación entre países y regiones respecto al límite para determinar un
carácter rural (de 200 personas en Dinamarca, por ejemplo, a 30.000 en Japón); iii) el
que privilegia la actividad económica agraria (porcentaje de población activa agraria,
relación entre los usos del suelo de tipo agrario y urbano, etc.); iv) centrado en
variables cualitativas como la relación de la población con el entorno, arraigo y otros
elementos identitarios, por ejemplo, las actitudes o consideraciones sociales que
rescatan las diferencias entre el campo y la ciudad (comportamiento electoral,
relaciones interpersonales). Estos criterios pueden, a su vez, combinarse en
indicadores múltiples que miden el grado de cumplimiento de los patrones
establecidos previamente y que permiten una explicación más completa del espacio y
la sociedad rural.
Más recientemente, las propuestas metodológicas intentan una mejor aproximación a
la visión sobre la integración funcional rural-urbana, centrando la atención en
estructuras interconectadas donde las ciudades o aglomeraciones actúan como ejes
vertebradores de asentamientos poblacionales de menor tamaño. De este modo, es
15
Diversas estructuras territoriales (ciudades, regiones, metrópolis, etc.) actualmente se analizan a partir
de la noción de red, a fin de reflejar la idea de una nueva arquitectura productiva –el modelo reticular del
que habla Veltz (1996)- donde se combinan e interrelacionan múltiples nodos, redes y lugares a través de
los flujos de transacciones (financieras, económicas, de información, etc.) y las externalidades asociadas
al funcionamiento espacial en red. Se han elaborado distintas tipologías de sistemas urbanos-regionales,
entre ellas: áreas integradas policéntricas no jeraquizadas, conformando sistemas regionales
multicentrados de cluster especializados; modelos urbanos multicentrados, integrando una red regional de
sistemas locales simples conectados en redes globales. (de Mattos, 2004).
16
Véase: García Ramon, Tullas i Pujol y Valdovinos Perdices (1995); Calatrava y Melero (2003).
14
cada vez más habitual que el territorio se divida en zonas y que se utilice el criterio de
densidad poblacional para la distinción entre las áreas rurales y las urbanas. 17
Los estudios realizados en la provincia de Buenos Aires, tal como se desprende de
diversas publicaciones oficiales (Ministerios, Banco de la Provincia, etc) han seguido
diferentes criterios de regionalización. 18 Entre las más utilizadas, la elaborada por
Nuñez Miñana y Porto (1974) combina diversos factores (sociales, económicos y
demográficos) a fin de tipificar la heterogeneidad urbano-regional existente en la
provincia. Distingue tres grandes unidades territoriales: el Gran Buenos Aires (GBA),
los municipios urbanos y los rurales. El GBA es dividido, a su vez, en cuatro
subregiones de acuerdo al grado de desarrollo socioeconómico: GBA alto, medio, bajo
y periferia (en este grupo se incluye a los partidos integrados al GBA). Por su parte, los
municipios urbanos comprenden tres subcategorías: Grandes Centros del Interior
(ciudades relativamente grandes fuera del GBA), Centros Medianos del Interior
(ciudades medianas) y Municipios Urbanos de la Costa. Finalmente los partidos
rurales son clasificados en: exclusivamente rurales, predominantemente rurales y
moderadamente rurales. (Gasparini y Porto, 1997)
Un documento reciente, elaborado por el Ministerio de Asuntos Agrarios de la de la
provincia, ha elaborado una nueva tipología que combina criterios espaciales y
sectoriales para definir lo rural y lo urbano. Se distinguen 90 partidos, considerados
rurales, de los restantes que pertenecen al Conurbano (primero, segundo y tercer
cordón) y de otros cuyas características no pueden asociarse al desarrollo de la
actividad agropecuaria. Los criterios utilizados en esta nueva taxonomía contemplan,
entonces, una combinación de variables cuantitativas relacionadas con la ocupación
espacial de la actividad agropecuaria, unida a un indicador poblacional y otro de
carácter cualitativo relacionado con la accesibilidad y/o conectividad con el área
central metropolitana. 19
En las dependencias oficiales vinculadas al accionar agropecuario (SAGPyA;
Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires, INTA, etc.), es
habitual el uso de indicadores de homogeneidad agro-productiva y/o agro-ecológicos
para la definición de áreas o zonas 20 , conformadas por un conjunto de distritos
colindantes. En este marco, el estudio PROINDER (2005) adopta una zonificación de
la provincia que combina: i) criterio geográfico: la agrupación de los partidos se basan
en grandes unidades geográficas (norte, centro, sudoeste, etc.) y, en algunas, se
17
La OCDE (2004) distingue entre dos niveles jerárquicos de unidades territoriales: a nivel de la
comunidad local, son rurales aquellas con una densidad menor a los 150 hab/km2; a nivel regional,
diferenciando entre tres tipos según población, las predominantemente rurales (más de un 50% de la
población vive en comunidades rurales), significativamente rurales (entre el 15 y el 50% de la población
vive en comunidades rurales) y predominantemente urbanas (menos del 15% de la población vive en
comunidades rurales). La Unión Europea, por su parte, ajusta en 100 hab/Km2 el umbral de densidad de
población de las comunidades rurales. Según este parámetro, entonces, un 17.5% de su población vive
en comunidades rurales.
18
Véase al respecto, la revisión efectuada por Hernández (1996).
19
Se utilizan las variables siguientes: densidad poblacional, cantidad de explotaciones agropecuarias
(EAPs), superficie implantada en primera ocupación, producción de los principales granos (trigo, maíz,
girasol y soja); existencias ganaderas (bovinos, principalmente, ovinos, porcinos y caprinos), pertenencia
a la red de transporte a la Capital Federal, con frecuencias y conexiones del tipo de transporte suburbano.
(Informe Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, 2006, mimeo).
20
En el caso de la Regionalización Agroeconómica de la Argentina (SAGPyP- PNUD, 1987), se identifican
24 zonas homogéneas en la provincia de Buenos Aires. Otra determinación de regiones en función del
comportamiento productivo, es la efectuada en un estudio para el conjunto de la región pampeana, donde
se distinguen seis zonas de homogeneidad productiva en la provincia de Buenos Aires. (INDEC, INTA,
IICA). Las publicaciones del INTA en la provincia muestran, a su vez, criterios de agrupamiento diferentes,
según el tipo de proceso agro-productivo que se analiza. Por ejemplo, la zonificación del centro-sur de la
provincia para identificar calidades de trigo pan (INTA-EEA Barrow); las subregiones trigueras, entre otras.
15
solapan características ecológicas (cuenca del salado, árida y de riego del sur); ii)
criterio agro-productivo: tipo de producción predominante a fin de delimitar estas
grandes áreas según predominio agrícola, ganadero o ambas.
Las ocho zonas o regiones 21 resultantes son las siguientes: zona núcleo agrícola del
norte (ZNAgN); Zona Mixta del Noroeste (ZMxNO); Zona Mixta del Centro (ZMxC);
Zona Noreste (ZNE); Zona Ganadera de la Cuenca del Salado (ZGCS); Zona mixta del
Centrosur (ZMCS); Zona Mixta del Suroeste(ZMSO); Zona de riego y ganadera árida
del Sur (RGASur) 22
Esta regionalización ha sido adoptada para la elaboración del presente estudio de
diagnóstico. Se procederá, sin embargo, contemplando las limitaciones que la misma
puede producir en el análisis de los resultados, por cuanto: i) se centra en el criterio de
homogeneidad agro-productiva con lo cual se subsumen algunos factores que hacen a
la organización territorial y que, al combinarse, podrían redefinir algunas
zonas/regiones 23 ; ii) en su delimitación no se distingue a ciertos partidos que hoy
integran la frontera metropolitano-bonaerense, un criterio que ha sido contemplado en
la segunda tipología comentada más arriba. Estas carencias, sin embargo, no
justifican una nueva demarcación sobre todo si la idea es recrear efectos
complementarios y sinérgicos entre las diferentes dependencias del gobierno
provincial que atienden la cuestión rural. La regionalización establecida según
orientación productiva, de uso difundido en estos ámbitos, contribuye a una mejor
identificación de problemáticas y demandas potenciales. Más adelante, asociando
otros criterios, se podría avanzar en la orientación de lineamientos de política y la
descentralización de programas y proyectos vinculados.
Adoptando criterios de ruralidad cercanos a las nuevas formulaciones, para este
estudio se ha elaborado un indicador que contempla la población y superficie total de
los 109 partidos, para obtener la densidad poblacional de corte, considerando que
entre los habitantes de los partidos que integran el tercer cordón metropolitano
bonaerense, así como de aquellos donde se ubican las ciudades más importantes de
la provincia, hay un conjunto significativo relacionado a la actividad agropecuaria y
rural en general, De este modo, el umbral para diferenciar las áreas rurales de las
urbanas es de 16.73 hab/km2 24 que, aplicado sobre las unidades territoriales definidas
según los mencionados criterios de homogeneidad agro-productiva y contigüidad, se
combina con un indicador que aproxima la intensidad del proceso (ruralidad o
urbanización). Así, las regiones se tipifican en 25 :
-
predominantemente rurales: si el 50% o más de la población vive en partidos
considerados rurales ( detentan una densidad menor a los 16.73 hab/km2 )
-
significativamente rurales: si la proporción de la población que vive en partidos
rurales está entre el 15% y 50%
-
predominantemente urbana: menos del 15% de su población vive en partidos
rurales.
21
Si bien hay diferencias entre los términos de zona y región, aquí se utilizan en forma indistinta. En el
Anexo figura el Mapa 2.1 con las zonas agroproductivas y los partidos que conforman cada una de ellas.
22
En el mismo documento (PROINDER, 2005) se detallan las características productivas de estas zonas.
23
La producción, su transporte, la educación, salud, etc., pueden tener lógicas de organización territorial
diversas. Reiterando observaciones de Coraggio (op.cit), no se puede encasillar los diversos procesos
socioeconómicos dentro de una única regionalización, como tampoco manejar un criterio único de
regionalización para todo el territorio.
24
El cálculo contempla la población y superficie de los 109 partidos, por tal razón arroja una densidad
más alta de la utilizada en la tipología del MAA.
25
Se siguen los niveles adoptados en la metodología de la OCDE (ver cita 3).
16
2.2 Procesos y tendencias demográficas en la provincia
Para analizar los cambios demográficos más recientes, cabe resaltar una serie de
rasgos de la dinámica evolutiva de la población rural provincial.
En primer lugar, el fenómeno de urbanización ha estado vigente, prácticamente, desde
fines del siglo pasado. Históricamente, el interior bonaerense - al igual que el conjunto
del espacio productivo pampeano- se ha caracterizado por un elevado índice de
urbanización derivado, entre otros factores, de los rasgos tecno-productivos que
sustentaron la trayectoria de la actividad agropecuaria desde la etapa
agroexportadora. 26 El funcionamiento de estos complejos productivos indujo la
concentración de actividades conexas (comerciales, financieras, industriales) en
aquellos centros ubicados en el litoral bonaerense (Buenos Aires, Mar del Plata,
Necochea, Bahía Blanca), al tiempo que las funciones de abastecimiento y provisión
de servicios agrarios, fueron cristalizando un ámbito espacial organizado en forma
jerárquica según el alcance y complejidad de las interconexiones rural-urbanas: junto a
los centros de mayor tamaño, un grupo de pequeños y medianos poblados fueron
integrando la estructura urbana del interior provincial.
Durante las fases del modelo de industrialización sustitutiva, este esquema de
funcionamiento espacial se acentúa. Entre 1947-1960, la participación en el total de la
población rural bonaerense desciende del 29% al 13%, alcanzando sólo un 9% en la
década del 70. En este período, el proceso de urbanización de la población provincial
supera al que se produce en el total del país, reflejando los efectos de la corriente
migratoria atraída por el desarrollo de actividades manufactureras localizadas en la
porción bonaerense del área metropolitana.
En segundo lugar, la naturaleza de las distintas fases de modernización de la
agricultura pampeana (mecanización, incorporación de nuevos paquetes tecnológicos,
etc.) revelan diferentes momentos en la urbanización de la población rural bonaerense
y pampeana en general. Dos procesos son aquí fundamentales; por un lado, la pérdida
de actividades del sector agrícola o la llamada exteriorización de funciones antes
realizadas en las explotaciones agropecuarias y, por otro lado, la urbanización del
trabajo rural por el crecimiento de las tareas que hacen al desempeño económicofinanciero de estos establecimientos (provisión de insumos, asesoramiento técnico,
profesionales contables, bancos, etc.) realizadas en el medio urbano. Por último, los
efectos de la mayor tecnificación que permiten la liberación de fuerza de trabajo
familiar (mujeres, hijos) y su asentamiento en la ciudad.
Estos fenómenos permiten explicar, en parte, los signos de fortalecimiento poblacional
que experimentan ciertas ciudades cabeceras de partido del interior de la provincia
entre las décadas del 70 y 80. (Gorenstein, 1991; Gorenstein y Peri, 1990) El trabajo
familiar se hace indirecto, por la mayor disponibilidad de maquinarias y equipos,
aumenta la productividad por persona ocupada, se acortan los tiempos del trabajo
agrícola y estos fenómenos habrían posibilitado el traslado del núcleo familiar a los
centros urbanos más próximos a sus explotaciones agrícolas, donde se produce el
mejoramiento de las condiciones de vida (salud, educación, vida social, etc.) y,
además, el productor puede efectuar la atención diaria del campo. Un proceso de
rururbanización típicamente pampeano, donde una alta proporción de productores
reside en la ciudad cabecera o más importante del distrito (partido o departamento,
según provincia)
26
El proceso de apropiación de la tierra y la funcionalidad de la estancia pampeana, en el primer patrón
de inserción internacional de Argentina, son factores que ayudan a explicar la conformación de un sistema
de explotación extensivo con bajo nivel de absorción poblacional.
17
La nueva fase de modernización del agro pampeano impulsa otras transformaciones
estructurales que alteran las características de la migración rural bonaerense. Por un
lado, las nuevas formas organizacionales que se difunden en el agro (pool de siembra,
consorcios de inversiones), sumado a las mayores exigencias en términos de tamaño
y escala económica de las explotaciones, complejiza la evolución y posibilidades de
inserción de los pequeños y medianos productores familiares. En este sentido la
información del Cuadro 2.1 es muy ilustrativa: el trabajo permanente en las
explotaciones agropecuarias (EAPs) desciende un 33% en el período 1988-2002,
considerando el realizado por los productores y familiares así como del personal
asalariado. (Ver Cuadro 2.1).
CUADRO 2.1 – Provincia de Buenos Aires.
Empleo Rural Permanente en EAPs.
1988 - 2002
Relación con el productor
Productor
Familiares del productor
No familiares del productor
Total
1988
2002
68.673
27.212
85.794
181.679
54.184
12.343
54.936
121.463
Variación
%
-21
-55
-36
-33
Fuente: CNA 1988 y 2002, en base a información Dirección de Estadística de La Provincia de
Buenos Aires
A su vez, la dinámica demográfica no ha sido uniforme entre las regiones y los
partidos que las integran. Considerando el umbral de 16.73 hab/km2 para
diferenciar entre rural y urbana, siguiendo los criterios ya comentados 27 , el resultado
entre los dos últimos censos va asociado a un conjunto de datos interesantes (Ver
Cuadros 2.2 y 2.3):
CUADRO 2.2 –Provincia de Buenos Aires:
Evolución de la población en partidos rurales y urbanos.
Dinámica poblacional de partidos rurales.
1991-2001
PARTIDOS
TIPOS
RURALES
EXPULSAN
MANTIENEN
ATRAEN
TOTAL
URBANOS
NÚMERO
%POB 2001
18
35
14
67
26,9
52,2
20,9
100,0
42
POBLACIÓN
1991
261.263
892.645
178.709
1.332.617
2001
250.399
907.077
205.503
1.362.979
3.268.434
3.719.596
Variación
1991-2001
(en hab)
Variación
1991-2001
(en %)
-10.864
14.432
26.794
30.362
-4,2
1,6
15,0
2,3
451.162
13,8
Fuente: Elaboración propia en base a información de INDEC, CNP 1991; 2001
27
Ver acápite 2.1, página 31.
18
CUADRO 2.3 – Provincia de Buenos Aires:
Población en zonas agroproductivas(*).
Dinámica poblacional de los partidos que las componen.
1991-2001.
ZONA
PARTIDOS
QUE LA
CONFORMAN
% DE LA
POBLACIÓN
PROVINCIAL
EN 1991
% DE LA
POBLACIÓN
PROVINCIAL
EN 2001
PARTIDOS
GANADORES
8
5,60
5,18
0
Mixta del Centro
8
9,68
9,01
0
Mixta del Sur Oeste
14
5,43
5,08
1
Mixta del Noroeste
12
20,22
19,24
2
Mixta del Centro Sur
Núcleo Agrícola del
11
10,83
10,31
3
Norte
Ganadera de la
25
10,78
11,08
10
Cuenca del Salado
29
36,33
39,02
21
Noreste
De Riego y Ganadera
2
1,13
1,07
0
Árida del Sur
Fuente: Elaboración propia en base a información de INDEC. CNP 1991; 2001
(*) Zonas agroproductivas de la Provincia de Buenos Aires. PROINDER (2004)
VARIACIÓN
POBLACION
PARTIDOS
PERDEDORES 1991-2001
(%)
4
3
5
4
2,3
2,8
3,3
5,1
1
5,1
2
0
13,5
18,7
0
4,9
•
La población de los 67 partidos rurales superaba el millón trescientos mil
habitantes en el último registro censal, un 27% de la población de las ocho
regiones consideradas y un 10% del total de la provincia. 28 Más de tres
millones y medio de personas se distribuyen en los 42 partidos urbanos, una
magnitud que se reduce sustantivamente (casi 1.600.000 habitantes) si se deja
de lado la unidad territorial más urbanizada del tercer cordón metropolitano).
Esta región- el Noreste- gana representación en el agregado provincial (del 36
al 39% entre 1991-2001) mientras que la Cuenca del Salado manifiesta una
leve suba.
•
Entre los distritos rurales 18 son expulsores, otros 35 mantienen, y 14 han
ganado población en el período. En resultados absolutos esta dinámica se
expresa en un aumento de un poco más de 30.000 personas habitando en el
medio rural, que contrasta con casi el medio millón de crecimiento en el
volumen censado dentro de los ámbitos urbanos. Excepto dos casos (Carmen
de Areco y Trenque Lauquen) los partidos rurales que han atraído población se
ubican en la Cuenca del Salado y el Noreste, agregados regionales con tasas
de crecimiento poblacional superiores a la del conjunto provincial (10.4%). En
cambio, en las Mixtas del Centro y Suroeste se ubica la mayoría de los partidos
que pierden habitantes, no experimentando estas dos regiones junto con la
Región de riego y ganadera árida del sur, ningún caso de atracción
poblacional.
•
Un dinamismo poblacional bastante polarizado a favor de aquellos núcleos –
cabeceras de partidos o de mayor jerarquía urbana- y los ubicados en las
proximidades del cordón metropolitano bonaerense, así como los que delimitan
los municipios costeros. En tal sentido, resulta ilustrativa la tasa de crecimiento
de Pinamar, Gesell y las dos localidades del Municipio de la Costa (Mar de Ajó
y San Bernardo) que explican más del 30% del incremento poblacional
28
Siguiendo la clasificación censal, la población rural vuelve a caer - unas cien mil personas entre 1991 y
2001- alcanzando un poco más de 500.000 habitantes entre las localidades que no superan los 2000 y
los registrados como población dispersa. (CNP2001)
19
registrado por la zona ganadera de la cuenca del salado, así como los casos
de Pilar y Escobar que en conjunto representan casi el 41% de la suba
absoluta de población experimentada por la zona noreste. En general, el peso
de la población asentada en las cabeceras de partido ha seguido
aumentando, 29 si bien se presentan casos como el sur de la provincia (zona de
riego y ganadera árida del sur) donde las localidades ubicadas en la cuenca de
riego (CORFO) han crecido mucho más que las respectivas capitales de distrito
(Médanos en Villarino y Carmen de Patagones en el partido del mismo
nombre).
2.3 Reconfiguración rural-urbana
Al igual que el crecimiento demográfico, el proceso de urbanización ocurrió con una
fuerte diferenciación entre las regiones consideradas. En primer lugar, condensando
regionalmente esta información según el corte urbano-rural descripto en el primer
apartado, el grado de la urbanización provincial se redimensiona. En efecto, sólo las
regiones núcleo del norte y la del noreste pueden considerarse urbanizadas, con
centros de porte medio y no metropolitanos que han seguido creciendo durante la
última década. Las restantes regiones, en cambio, muestran el predominio de la
ruralidad con intensidades distintas. (Ver Cuadro 2.4).
CUADRO 2.4 – Provincia de Buenos Aires:
Grado de ruralización en zonas agroproductivas
ZONA
% POBLACIÓN QUE VIVE
EN PARTIDOS RURALES
TIPO DE REGIÓN
Ganadera de la Cuenca del Salado
Mixta del Centro
Mixta del Centro Sur
Mixta del Noroeste
Mixta del Sur Oeste
Núcleo Agrícola del Norte
Noreste
De Riego y Ganadera Árida del Sur
81,3
61,7
18,1
100,0
24,5
9,9
4,5
100,0
Predominantemente Rural
Predominantemente Rural
Significativamente Rural
Predominantemente Rural
Significativamente Rural
Predominantemente Urbana
Predominantemente Urbana
Predominantemente Rural
Fuente: Elaboración propia en base a información de INDEC. CNP 2001.
En segundo lugar, la visión de la distribución territorial de la población en los 109
partidos es bastante expresiva del patrón de urbanización y la forma en que se
organizan los sistemas urbano-regionales en el llamado interior de la provincia (Ver
Cuadros 2.5 y 2.6):
•
En el extremo sur, la zona de riego y ganadera (partidos de Villarino y
Patagones) con apenas el 1% de la población provincial, mayoritariamente
aglomerada en localidades menores a los 10.000 habitantes; en cambio, en el
NE sólo un 8% de su población se distribuye en localidades de este tamaño.
Así, en esta región más de la mitad de sus habitantes se concentran en tres
ciudades (La Plata, Pilar y Zárate) con una población superior a los 100.000
29
Berger (2005) presenta evidencias sobre el comportamiento de los productores agropecuarios
asentados en un partido próximo al ámbito metropolitano. Entre los titulares de EAPs del partido de
Cañuelas, por ejemplo, un poco más del 40% reside en Capital/GBA, en tanto que el 18,3% reside en el
establecimiento (en áreas rurales) y un 38,3% reside mayoritariamente en la ciudad de Cañuelas y en
escasa medida en localidades de otros partidos cercanos.
20
habitantes, y los restantes se distribuyen en centros como Campana, Berisso,
Ensenada, San Pedro y Zárate, y un conjunto de ciudades entre 10.000 y
menos de 50.000. El rasgo de concentración geográfica de la población en
ciudades de más de 100.000 habitantes también se manifiesta en la zona mixta
del centrosur, donde alrededor de la mitad de su población se aglomera en las
capitales de los partidos de Gral Pueyrredón y Tandil, y la del sudoeste (Bahía
Blanca).
•
En la Cuenca del Salado, sólo dos ciudades superan los 50.000 habitantes:
Olavaria y Azul, ambas junto a las 14 localidades del estrato inferior absorben
un 78% de la población; el resto de los habitantes se distribuye en 70
aglomeraciones menores a los 10.000. De forma similar, en la zona mixta del
noroeste se ubica una malla de 72 localidades menores a los 10.000; mientras
que aquí se concentran casi la mitad de sus habitantes los restantes lo hacen
en 6 centros que superan los 10.000 habitantes pero llegando sólo en el caso
de Trenque Lauquen a los 30.000. Cabe hacer notar, en este caso, otro
fenómeno ilustrativo: la población asentada en pequeños centros (entre 2.0009.999 habitantes) disminuyó, por el cambio de intervalo de las cabeceras de
partido como Daireux y América, mientras que la cantidad de habitantes de las
localidades rurales prácticamente se mantiene en el período considerado. En la
zona mixta del centro, las localidades menores a los 10.000 habitantes
concentran un 9% del total de la región, y es en los centros entre este piso y
menos de 100.000 habitantes donde se aglomera más del 80% de los
habitantes. Al igual que en el caso de la GCS, se produce un aumento en la
jerarquía urbana de la región por el paso de la ciudad cabecera de Chivilcoy al
rango que supera los 50.000 habitantes.
•
Por último, los datos desagregados por partido reafirman la urbanización de la
zona núcleo agrícola del norte, la de mayor densidad (casi 30 habitantes por
km2) fuera de la unidad territorial integrada por partidos del cordón
metropolitano (zona noreste). Una sola ciudad- cabecera de partido- que
supera los 100.000 habitantes (San Nicolás de los Arroyos), con algo más del
25% de la población regional, y una red de nueve centros pequeños y
medianos, también cabeceras de partido, con una población superior a los
10.000 y menos de 100.000, donde se localiza más del 64% de la misma.
Adicionalmente, las localidades ubicadas en los dos estratos inferiores pierden
participación entre los dos censos.
En síntesis, las evidencias anteriores sugieren que la distribución espacial de la
población provincial va asociada al mantenimiento de un movimiento natural positivo
de la mayor parte de los centros medianos, dentro del área no metropolitana. El
crecimiento demográfico, conjugado con el proceso de urbanización, implicó el
aumento de la red urbana de ciudades con una población superior a los 10.000
habitantes, de 69 en 1991 a 76 en 2001, con 21 que superan los 50.000 habitantes.
Esto significa, básicamente, que los pequeños pueblos dispersos y localizados en la
zona de influencia siguen siendo un estadio intermedio para las migraciones en
dirección a los centros poblacionales mayores.
Una segunda cuestión es la configuración espacial de estas ciudades con sus
respectivas subregiones. Aquí cabe seguir pensando en términos de “urbanización
polarizada”, esto es: unos pocos centros urbanos de medio o gran porte distantes
21
CUADRO 2.5 – Provincia de Buenos Aires.
Población de las zonas agroproductivas por tamaño de localidad.
Participación sobre población total de la zona.
1991-2001
Ganadera de la
Cuenca del
Salado
Intervalo de población
0-1999
2000-9999
10000-49999
50000-99999
100.000 – 249999
Más de 250.000 hab.
1991
Mixta del
Centro
2001
1991
2001
Mixta del
Centro Sur
1991
2001
Mixta del
Noroeste
1991
2001
Mixta del Sur
Oeste
1991
2001
Noreste
1991
2001
De Riego y
Núcleo Agrícola
Ganadera Árida
del Norte
del Sur
1991
2001
1991
2001
4,1
3,6
11,0
9,4
2,4
3,2
16,0
15,2
4,3
4,9
2,2
2,1
6,0
5,7
16,9
11,3
19,6
18,0
8,1
8,7
4,5
4,4
40,5
30,8
12,6
11,8
6,2
5,7
7,1
4,6
39,3
49,2
58,5
52,2
80,8
59,9
15,7
15,9
43,6
54,0
7,9
8,2
22,6
15,5
26,9
30,8
43,9
39,6
17,6
26,3
0,0
22,0
18,8
8,5
0,0
0,0
13,4
13,0
18,2
25,4
33,8
33,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
10,7
0,0
0,0
0,0
0,0
16,9
21,2
26,1
25,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
58,6
57,4
0,0
0,0
61,8
62,0
34,1
30,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: Elaboración propia en base a información de INDEC.CNP 1991; 2001.
CUADRO 2.6 – Provincia de Buenos Aires.
Cantidad de localidades por zona agroproductiva.
Clasificación según tamaño.
1991-2001
Ganadera de la
Mixta del Centro
Mixta del Centro
Cuenca del
Sur
Salado
Intervalo de población
0-1999
2000-9999
10000-49999
50000-99999
100.000 – 249999
Más de 250.000 hab.
Total Localidades
1991
44
18
14
1
0
0
77
2001
51
19
14
2
0
0
86
1991
54
5
7
0
0
0
66
2001
55
6
6
1
0
0
68
1991
52
9
6
2
0
1
70
2001
56
7
6
1
1
1
72
Mixta del
Noroeste
1991
56
16
4
0
0
0
76
2001
58
14
6
0
0
0
78
Mixta del Sur
Oeste
1991
39
13
2
1
0
1
56
2001
42
12
2
1
0
1
58
Noreste
1991
70
17
13
4
2
1
107
2001
86
19
13
7
2
1
128
De Riego y
Núcleo Agrícola
Ganadera Árida
del Norte
del Sur
1991
47
8
6
2
1
0
64
2001
50
7
7
2
1
0
67
1991
10
4
1
0
0
0
15
2001
9
5
1
0
0
0
15
Fuente : Elaboración propia en base a información de INDEC. CNP 1991; 2001.
22
entre sí, donde se dan relaciones verticales, jerárquicas, entre cada centro y su hinterland.
Este patrón surge básicamente de dos factores: por un lado, la existencia de un grupo
discontinuo de poblados, cuyo tamaño no justifica la producción local de ciertos bienes,
articulados en forma jerárquica a lo largo de las redes camineras y los corredores
ferroviarios (en general, desactivados). Y, por otro lado, la extensión geográfica del
territorio regional y el desarrollo de las aglomeraciones secundarias que, sostenidas en
primer lugar por su propio crecimiento demográfico, se han tornado en oferentes de estos
pequeños pueblos.
Estas tendencias, sin embargo, no provocan inflexiones a la trayectoria anterior en la
provincia: i) una urbanización con pocos centros intermedios, entre el gran aglomerado
metropolitano-bonaerense y los centros posicionados en una dimensión mayor a los
100.000 habitantes; ii) crecimiento urbano por succión del espacio rural envolvente; ii)
restricciones en las accesibilidades locales-regionales; iii) limitantes en la conexión
interurbana asociadas a la insuficiente articulación entre la red urbana y el sistema de
accesibilidades (transporte de pasajeros) y excesivos costos
2.4 Una mirada sobre algunos indicadores sociales
La incidencia de la pobreza varía sustancialmente entre los agregados regionales.
(Cuadro 2.7). Las tasas de pobreza definidas por el índice NBI se encuentran en el nivel
más alto en los dos ámbitos geográficos que detentan situaciones más contrastantes: la
gran unidad territorial comprendida por la Región árida y de riego del sur (19%) y la región
del NE integrada por distritos del cordón metropolitano bonaerense (16%). Entre la
sumatoria de partidos agrupados en la región mixta del sudoeste se presenta la tasa de
NBI más baja (7%), mientras que en las restantes oscila entre el 9 y 10%. 30
CUADRO 2.7 – Provincia de Buenos Aires:
Porcentaje de población con NBI y tasa de analfabetismo por zona agroproductiva
2001
% PERSONAS
NBI
TASA DE
ANALFABETISMO
Ganadera de la Cuenca del Salado
Mixta del Centro
Mixta del Centro Sur
Mixta del Noroeste
Mixta del Sur Oeste
Núcleo Agrícola del Norte
Noreste
9,92
8,72
10,21
9,83
7,40
10,14
16,28
1,51
2,00
1,21
2,02
1,04
1,84
1,78
De Riego y Ganadera Árida del Sur
19,71
3,52
ZONA
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Informe sobre Desarrollo Humano en la Provincia
de Buenos Aires 2003.
30
Vale la pena resaltar que estos valores corresponden a resultados censales del año 2001. Las tasas de
pobreza aumentaron dramáticamente en el 2002 alcanzando un máximo de 59.8% en todo el país, y de
acuerdo a las estadísticas oficiales, este índice disminuyó al 42.7% en la primera mitad del 2003 y al 36.5% en
la segunda mitad del mismo año. Asociando otros indicadores de ingreso que definen la pobreza; el 39.5% de
los pobres argentinos residen en la Provincia de Buenos Aires, seguida por Santa Fe con un 8.5%, 8.2% en
Córdoba y 4.4% en Mendoza. Las tasas de extrema pobreza disminuyeron desde un 20.4% al 15.1% durante
el mismo periodo, aunque la incidencia de la pobreza es aun considerable.
23
Es habitual que los estudios especializados muestren una asociación directa entre tamaño
poblacional y pobreza, estableciendo que son los centros o ámbitos más poblados los que
concentran la mayor cantidad de pobres. El trabajo realizado para este estudio con los
datos desagregados por localidad no permite convalidar este común denominador 31 , sino
más bien supone una alta heterogeneidad en los factores que explican las
concentraciones relativas de pobreza en el territorio bonaerense.
Por un lado, el relativamente elevado porcentaje de NBI en la región NE tiene una primera
y obvia asociación a la conglomeración en torno al conurbano bonaerense que
históricamente refleja diferencias significativas con el interior de la provincia (Fundación
Banco de la Provincia de Buenos Aires, 2003), pero si se observan los datos
desagregados podemos comprobar que no son los partidos con mayor concentración
poblacional los que muestran un índice superior, sino aquellos con mayor crecimiento
intercensal de población lo cual pone en evidencia, una vez más, el impacto que en áreas
que integran los cordones metropolitanos tienen los flujos migratorios intra e inter
provinciales. Por otra parte, la explicación con respecto a la concentración de la pobreza
en la zona de RGASur, tiene más que ver con el proceso expansivo que se produce en la
producción de cebolla 32 asociado, a su vez, con el crecimiento intercensal de la población.
Por último, si se hace abstracción de la regionalización adoptada y se particulariza la
observación en la franja costera que se dibuja desde el partido de Mar Chiquita hasta el
de Tordillo (pertenecientes a la región GCSal), parecen combinarse una sumatoria de
elementos; alto crecimiento intercensal de población, una fuerte reconfiguración
productiva (de lo rural al turismo) y, al mismo tiempo, estancamiento poblacional y
económico (en localidades pequeñas) que, en conjunto, se traducen en altos porcentajes
de NBI, similares a los registrados en la región NE.
La tasa de analfabetismo, otro indicador social importante, se redujo para la totalidad de la
provincia a un tercio de la última década estrechándose las diferencias entre las distintas
regiones (Fundación Banco de la Provincia de Buenos Aires, 2003). Se observa, sin
embargo, un mayor índice (Ver Cuadro 2.7) en las regiones definidas más arriba como
‘predominantemente rurales’. Una posible explicación de esta situación es la persistencia
de un remanente estructural del sistema educativo, asociado a la inasistencia de los que
se encuentran fuera de la edad escolar (25 años o más). Asimismo, no se puede dejar de
hacer notar que en términos cualitativos se plantean diferencias importantes entre los
centros educativos urbanos y los rurales y entre los distritos más densamente poblados
con respecto a los menos (como por ejemplo: en infraestructura, recursos humanos y
acceso a nuevas tecnologías, entre otros). Estos aspectos, tal como se analiza más
adelante, forman parte de las inquietudes que se plantearon en los Foros, entre otros
ámbitos donde se han registrado y sistematizado requerimientos de las comunidades
rurales.
31
No se cuentan con datos estadísticos sociales desagregados por partido excepto los del Censo de
población 2001, de donde se extrae el porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas. Este
indicador alude a condiciones de pobreza estructural, que tienen una tendencia decreciente, pero para
abarcar la realidad que se pretende faltarían indicadores vinculados a la pobreza por ingresos, únicamente
disponibles para los aglomerados a donde se realiza la EHE del INDEC.
32
Aspectos de esta trama hortícola se analizan en la siguiente sección.
24
3. ESCENARIOS RECIENTES DEL SECTOR AGROALIMENTARIO PROVINCIAL
3.1 Relevancia económica del sector agropecuario
Un informe reciente sobre el sector agropecuario en la Provincia (MAA-Desarrollo Rural –
SAGPyA), permite constatar que los cambios del contexto macroeconómico en el período
pos-convertibilidad han reforzado la expansión agrícola provincial y, en general, la
producción primaria. Desde una perspectiva general, los rasgos que se destacan son:
•
el sector Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura, es el que mayor aumento
registra en el último período de medición del PBG (2001-2004) más que
duplicando su participación del 3,8 % al 7,2 % en 2004 33 . En su composición, el
Producto Agropecuario provincial muestra que alrededor de las dos terceras partes
provienen de la agricultura, rasgo que ilustra la continuidad de la expansión
agrícola iniciado en la década del ´70 del siglo pasado; 34
•
en el ámbito bonaerense se cosecha un 36% del total nacional de los principales
granos, y en orden decreciente: trigo, girasol, maíz y soja. (Ver Cuadro 3.1). La
superficie cultivada total fue de algo menos de 10 millones de hectáreas en la
campaña 2004/2005, ocupadas en más del 90% por los cuatro cultivos agrícolas
mencionados y con una existencia ganadera de casi 22 millones de cabezas de
ganado bovino (un 43% del stock nacional);
CUADRO 3.1 – Provincia de Buenos Aires.
Principales cultivos: área, producción y rendimiento.
Participación en el total nacional 2004/05
CULTIVO
TRIGO
3.305.925
54,5
57,0
Producción (tns)
9.828.395
61,5
60,7
2.973
113,0
106,2
Area Cosechada (Has)
1.104.019
58,2
55,3
Producción (tns)
2.156.942
59,1
55,0
Rendimiento (kgs/ha)
Area Cosechada (Has)
MAÍZ
Producción (tns)
Rendimiento (kgs/ha)
Area Cosechada (Has)
SOJA
Participación (%) con respecto a la
producción nacional en:
Campaña
Ultimas diez
2004/05
campañas
Area Cosechada (Has)
Rendimiento (kgs/ha)
GIRASOL
Producción
provincial
2004/05
Producción (tns)
1.954
101,4
98,4
750.916
27,4
33,9
6.165.710
31,6
38,2
8.211
115,3
113,7
3.249.179
23,2
21,3
10.000.746
26,1
21,6
Rendimiento (kgs/ha)
3.078
112,8
100,4
Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección Provincial de Economía Rural Departamento de Estadística.
33
El producto bruto geográfico (PBG), con una tendencia creciente desde el año 2002, fue de 161.562,8
millones de pesos en el año 2004, representando el 33,1% del producto nacional.
34
Anteriormente, tanto la agricultura como la ganadería participaban en partes casi iguales en el producto
global del sector. Esta tendencia se revierte, principalmente, en las zonas de producción mixta, ya que las
áreas que en el pasado eran predominantemente agrícolas o de ganadería de cría, no han tenido
modificaciones sustanciales.
25
•
la intensificación de la producción agrícola se expresa por los aumentos
significativos en la producción de los principales granos, salvo el girasol. En efecto,
pese a la mejora de sus rendimientos (22%) se produce una importante reducción
de la superficie destinada al girasol (-28%) que, en parte, se explica por la mayor
ocupación de la soja transgénica (con un aumento del área implantada del 164%).
A la elevada productividad de esta última (registró un incremento del 37% en su
rendimiento), se suma el caso del maíz, con un incremento del área implantada de
un 15 % y una mejora de los rendimientos de casi el 79% (de 46 qq/ha en la
campaña 1989/90 a 82 qq/ha en la 2004/05) y le sigue el trigo (42,0 %). En todos
estos casos estos aumentos en la productividad se vieron traducidos en aumentos
importantes en la producción que van desde el 47 % para el trigo al 257% para el
caso de la soja. Los rendimientos de la producción provincial se encuentran en
todos los casos por encima del promedio nacional;
CUADRO 3.2 – Provincia de Buenos Aires:
Principales cultivos.
Variación de área, producción y rendimiento
1989/90 – 2004/05
CULTIVO
Area Sembrada
Producción
(%)
(%)
(%)
TRIGO
MAIZ
SOJA
2,3
15,4
163,8
46,7
79,8
257,2
42,0
78,7
36,9
-10,1
22,1
GIRASOL
-28,3
Fuente: Elaboración propia en base a SAGPyA
Rendimiento
•
datos de la campaña 2004-2005 ilustran la relevancia económica de estas
producciones: el Valor Bruto de la Producción (VBP) de los cuatro cultivos fue de
alrededor de U$S 4.000 millones, reflejando el importante incremento (un 40% en
esta moneda) desde el momento de la salida de la convertibilidad. 35 Esta variación
se sustenta fundamentalmente en la soja, cuya producción bruta se valorizó en
dólares un 127%, frente a las caídas del 11% y 9% del trigo y el maíz, y a la
mejora del 40% del girasol, siempre para el mismo período. En definitiva, un
aporte significativo a la producción nacional de los cuatro principales granos, que
alcanzó casi los 78 millones de toneladas superando en un 16% el promedio de
las últimas cinco campañas y casi el 32% superior al promedio de las últimas
diez. 36
•
la actividad más importante del subsector pecuario es la ganadería vacuna, que
explica más del 50% del valor agregado del sector. El resto es aportado en forma
decreciente por las actividades de tambo, granja, ganado porcino y por el ganado
35
Las exportaciones de productos primarios y las manufacturas de origen agropecuario (MOA), en el período
1999-2003, representaron un 39% de las exportaciones totales de la provincia.
36
Un estudio de la Bolsa de Cereales de Buenos Aires, que se basa en la rentabilidad de los cuatro cultivos
principales, calculada a escala nacional, muestra que entre las campañas 1991/92 y 2000/01 el ingreso total
promedio anual fue de 5284,3 millones de dólares, mientras que para las tres campañas post convertibilidad2001/02 a la 2003/0-4, los ingresos totales promedio anuales fueron de 7850,7 millones de dólares. El dato
paradójico en este estudio es que la renta no disminuyó año a año luego de la devaluación, sino que fue
aumentando, pasando de 2500 a 3305 millones, siempre de dólares. (Diario Página 12, suplemento Cash 23
de julio de 2006)
26
ovino (lana y carne). En los años 90’, la Cuenca del Salado muestra un aumento
superior al 10% de su stock bovino, aún con la sustitución agrícola que se produjo
en las tierras de mayor aptitud. (Rearte, 2003, citado en Iorio y Mosciario, 2005).
En cuanto al comportamiento de los agregados regionales, la información pone en
evidencia el liderazgo de la zona núcleo agrícola del norte en la “sojización” bonaerense.
Los registros de los últimos períodos de cosecha revelan que esta región representa algo
más del 50% de la producción de soja provincial, seguida a bastante distancia por las
regiones del noreste y mixta del centro. Informes del INTA muestran, a su vez, el avance
de la soja en zonas con marcado predominio en trigo y girasol, como el área de la zona
Centrosur comprendida por los partidos de Tres Arroyos, Gonzalez Chaves, San
Cayetano y Coronel Dorrego. En la campaña 2003-2004 la superficie ocupada con este
cultivo sumó unas 145.036 hectáreas, con un 38% integrado por la soja de “segunda” (o
tardía)37 ( AgroBarrow, octubre de 2004)
Por su parte, las últimas cifras oficiales sobre capacidad de almacenamiento en la
provincia revelan que el acopio en chacra es de 7,44 millones en silo, 1,18 millones de
toneladas en silo bolsa y 0,46 millones de toneladas en otros tipos de instalaciones. De
los granos almacenados el 47% corresponde a trigo y el 26% y 21% a maíz y soja
respectivamente. (Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción de la Provincia, el C.F.I. y
la F.A.O) Si se analiza por regiones, se observa un déficit en la zona oeste de la provincia
(Lincoln, Pehuajó y Salliqueló) y en el sudeste (Tandil).
3.2 Rasgos y tendencias destacadas en los principales complejos agroalimentarios
Como se ha reflejado en el acápite anterior, el trigo, maíz, soja, girasol, y la carne vacuna
sustentan los principales complejos agroalimentarios de la provincia. En ellos se asientan
las actividades económicas de las explotaciones agropecuarias, las relacionadas con un
conjunto de agroindustrias (regionales, nacionales e internacionales) y proveedoras de
insumos, las estructuras de comercialización y transporte, así como las vinculadas con los
sectores financieros y de vinculación tecnológica (INTA, Universidades).
Estudios recientes han realizado aportes significativos para la comprensión de las nuevas
dinámicas en las CAA tradicionales del agro pampeano, particularmente la de los
principales cultivos agrícolas de exportación, dando cuenta de las estrategias
empresariales que condicionan las lógicas de acumulación sectorial en dichas tramas así
como de las nuevas modalidades de organización intra e inter sectorial. En rasgos
estilizados, señalan lo siguiente:
•
Los cambios en la economía argentina -en el contexto de la apertura y
desregulación comercial de los 90-, replantean el patrón tecno-productivo del agro
pampeano con la presencia de importantes procesos innovativos, alineados dentro
de las características y patrones de cambio tecnológico que conforman las
mejores prácticas en los países desarrollados. Las transformaciones reposan en el
impulso innovador de las grandes firmas internacionales, proveedoras de insumos
(semillas y fertilizantes) y nuevo equipamiento, responsables de la difusión de
nuevas tecnologías de proceso y de producto en el marco de las fuerzas que
conducen su operatoria en los mercados globales (Bisang y otros, 2001). Ello está
en la base de las estrategias de las empresas transnacionales (ET), proveedoras
37
Utilizando siembra directa es sembrada sobre rastrojos de cereales de invierno o colza, con lo cual
pareciera iniciarse el doble ciclo trigo/soja que tipifica el comportamiento de las regiones del norte de la
provincia.
27
de insumos, que operan a escala nacional, regional y supra-regional (Mercosur)
impulsando un alto grado de homogeneidad tecno-productiva. Esta tendencia
profundiza la concentración económica, la segmentación y los grados de
heterogeneidad dentro de cada estructura agraria nacional.
•
Esta nueva oleada tecnológica poco ha contribuido para el desarrollo de clusters
(maduros según la terminología de Ramos, 1999) o cadenas de valor localizadas.
Por las características del modelo productivo en curso, asociado a la concentrada
especialización en exportaciones de escaso valor agregado, el gran salto
tecnológico y productivo no se traduce en la densificación y/o fortalecimiento de
entramados de actividades manufactureras y servicios. Una vez más, se reabre la
discusión sobre la naturaleza del circuito de apropiación / distribución de rentas
(naturales y tecnológicas) y sus consecuencias para el proceso de acumulación y
crecimiento nacional y regional. Más aún, pese a la generalizada adopción de las
mejores prácticas tecnoproductivas internacionales: “la actividad resulta menos
dinámica desde la perspectiva de la acumulación interna” (Bisang y Gutman,
2003:18), y como en el pasado, la base agraria deja poco espacio para los
procesos de elaboración ulterior exhibiendo, por lo tanto, acotados impactos
dinámicos hacia otras ramas productivas locales.
•
Se produce en forma conjunta una fuerte concentración de la actividad y una
creciente transnacionalización de la industria agroalimentaria, en el marco de las
políticas de apertura y desregulación e incorporación al Mercosur. La modalidad
central del redespliegue de las ET adoptada en la Argentina fue la fusión y
adquisición de empresas locales38; más recientemente, se observa asimismo la
expansión de las llamadas Empresas Multinacionales Latinas (Gutman y Lavarello,
2002), grandes empresas con base en los mercados nacionales de Mercosur y de
América Latina, que extienden su ámbito geográfico de acumulación hacia otros
países de la región (y en algunos casos, todavía los menos, hacia mercados
extraregionales). A esta dinámica se sumó una creciente transnacionalización de
la oferta tecnológica dirigida al sector en detrimento del I&D local. En este sentido,
es importante resaltar que la mayoría de las fusiones y adquisiciones del período
fueron acompañadas por innovaciones tecnológicas y organizativas (contratos con
proveedores, redes, reestructuración del personal, coordinación vertical) de tipo
llave en mano desarrolladas en sus casas matrices o países de origen. (Gutman y
Gorenstein, 2005) Paralelamente, la distribución minorista concentrada se
convierte en un nodo de normatización de actividades y productos.
•
Estas transformaciones afectaron la configuración de la agroindustria y su
entramado productivo-social en los territorios donde operan. Por un lado, entre las
empresas de mayor tamaño con plantas localizadas, en general, en las ciudades
más grandes de la provincia y/o en las cuencas de provisión de materias primas
(frigoríficos, crushing de oleaginosos, molinos harineros, entre otros) se verificaron
proceso semejantes a los arriba mencionados (adquisiciones por firmas
extranjeras, cierre de firmas, concentración técnica y económica). (Gutman y
Gorenstein, 2003; Gorenstein y Viego, 2006, entre otros). Por otro lado, se
verificó, junto a la desaparición de numerosas pequeñas y medianas firmas, el
redireccionamiento de este estrato empresarial hacia mercados menos transables
y el debilitamiento de las formas cooperativas de organización empresarial.
Algunos estudios resaltan, que entre los dos últimos censos económicos, se
38
Así, el 80% de la inversión extranjera directa de la década de 1990 fue destinada a la adquisición de
empresa y expansión de plantas, y solo el 20% a inversiones nuevas (greenfield). Gutman y Lavarello (2004).
28
produjo la desaparición de un 25% de las pymes alimentarias, y la persistencia de
una estructura de pequeñas empresas locales orientadas a actividades de muy
baja complejidad tecnológica o cuasi-artesanales tales como panaderías (las que
representan casi un 50% del total de locales pymes) y pequeñas embotelladoras
regionales. (Viego, 2003) En conjunto, estas dinámicas profundizaron la alta
concentración geográfica de los establecimientos en las zonas más urbanizadas
(fuera de los cordones metropolitanos, en las ciudades de Mar del Plata, Bahía
Blanca, Tres Arroyos, Tandil y Coronel Suárez). Por último, estudios más
recientes han comenzado a prestar atención a las implicancias locales-regionales
de los procesos de adaptación a los nuevos desarrollos tecnológicos. En tal
sentido, se observan nuevos tipos de vinculaciones que involucran algunos
componentes de las economías de ciudades, regiones y localidades de base
agraria y/o agroindustrial. (Gorenstein y otros, 2004; 2006).
En síntesis, en el marco del fuerte proceso de reorientación macroeconómica y regulatoria
que caracterizó a la Argentina durante la década del ’90, las CAA tradicionales
pampeanas se fueron adaptando activamente a las nuevas condiciones de
funcionamiento económico, dentro del contexto de cambios y reconfiguración de la
economía mundial (creciente globalización, integración de bloques regionales, nuevos
marcos regulatorios en los mercados internacionales, nuevos paradigmas tecnológicos,
etc.). En diciembre de 2001 un nuevo contexto macroeconómico se impone en el país,
con la devaluación del tipo de cambio, default externo, pesificación asimétrica de créditos
y deudas, fuertes restricciones al financiamiento, retenciones a las exportaciones
primarias y energéticas, entre los cambios más destacados respecto al período anterior.
Desde una perspectiva general, las producciones agroalimentarias de exportación
reforzaron sus ventajas competitivas, a través de una nueva relación de cambio, mediada
por las retenciones y los nuevos precios de los insumos importados. Se revalorizaron (en
pesos) tanto la tierra como maquinarias y ganado 39 . Este proceso, sumado a la
pesificación de la deuda bancaria de los productores, mejoró el posicionamiento
económico de las empresas agropecuarias menos comprometidas patrimonialmente con
el endeudamiento anterior.
A los fines de este trabajo, resulta importante indagar, si bien brevemente, en dos
cuestiones relacionadas con las problemáticas y políticas cuyos lineamientos constituyen
el propósito del mismo. Por un lado, las implicancias de estos CAA en términos de
puestos de trabajo y/o alternativas de multiocupación, por otro lado, las que se derivan del
entramado de actividades localizadas que su funcionamiento motoriza, particularmente
importante para cualquier planteo relacionado con el desarrollo territorial rural.
Varios estudios han constatado la reducción absoluta del empleo agrícola, el consecuente
aumento de la productividad del trabajo y la difusión de modalidades de trabajo temporal
en el modelo de agricultura extensiva de tipo pampeano. (Neiman y otros, 2002) Este tipo
de agricultura, a su vez, ha reducido significativamente la demanda de mano de obra
permanente (familiar y asalariada) en un contexto de fuerte redefinición de las
capacidades y habilidades requeridas para las nuevas ocupaciones temporarias
relacionadas con la provisión de servicios a la producción (manejo de maquinarias
39
Por ejemplo, la evolución del precio promedio de la tierra en la zona productora núcleo de la pampa
húmeda, sobre las base de las cotizaciones inmobiliarias, pasó de 3530 dólares por hectárea, entre 19912001, a 4170 dólares entre 2002 y 2004, lo que implica una ganancia patrimonial de más del 18 por ciento en
moneda dura. (Rodríguez y Arceo, 2006; citado en suplemento Cash de Página 12, 23 de julio 2006)
29
informatizadas en siembra y cosecha) y de profesionalización de las actividades que se
terciarizan (consultorías, asesoramiento impositivo y tecnológico, etc.) 40
Ciertamente, la contratación de servicios de maquinaria sigue siendo una opción
importante en un contexto de aumento de escala y de los requerimientos de capitalización
del modelo agrícola vigente. Las evidencias recogidas en un estudio reciente en el
sudoeste bonaerense, ilustra el amplio rango de agentes y figuras contractuales
(Gorenstein y otros, 2004): i) la provisión de estos servicios a la producción por parte de
empresas especializadas (terceristas) poseedoras del equipamiento y maquinarias,
mayoritariamente localizadas en las áreas pampeanas del sur de la provincia de Santa Fe
y el norte bonaerense (áreas de fuerte expansión de la soja transgénica). En general,
estos contratos fijan un porcentaje sobre el total cosechado o sembrado, por ciclo o por
cultivo 41 ; ii) alquiler de la maquinaria a otros productores -generalmente medianos - de la
zona que, por razones de escala, necesitan ampliar la superficie para amortizar el
equipamiento disponible; iii) provisión de ciertos servicios especializados a grandes
productores por parte de empresas contratistas de la región poseedoras de equipamiento
específico y experiencia en el tratamiento de algunos cultivos/lotes. En los dos últimos
casos, se verifica la importancia de las relaciones de proximidad territorial (conocimiento
con el productor, referencias cercanas, trayectoria en la zona, etc.). La información del
Cuadro 3.3, basado en un relevamiento en la zona de estudio mencionada, muestra de
qué forma se combina la contratación de tareas con los tamaños medios de las
explotaciones.
CUADRO 3.3 – Sudoeste Bonaerense:
Intensidad en el uso de servicios de terceros en establecimientos agropecuarios
Grandes
establecimientos
Siembra
convencional
Siembra
Directa
Cosecha
Establecimientos
medianos
Bajo a Medio
Medio
Los productores muy
grandes adquieren su
propia maquinaria
(integración vertical)
Establecimientos
pequeños
Nulo
Alto
Los establecimientos medianos a chicos
contratan el servicio de siembra.
(coordinación vertical)
Muy alto
Alto
Origen de los
contratistas
De la misma región
De la misma región
Zona sojera de la
región pampeana
Fuente: Gorenstein, Barbero y Viego (2004)
Si estas evidencias se combinan con los datos cuantitativos del “Relevamiento Provincial
de Servicios Agropecuarios 2002” (Dirección Provincial de Estadística, 2004), surgen
otras inferencias interesantes:
40
Una de las megaempresas más importantes de la provincia, el grupo Grobbo, sólo emplea a 15 personas,
pero a través de las 12 empresas subordinadas que efectúan sus contratos de arrendamiento y que a su vez
subcontratan a unas 155 empresas para las tareas culturales, se emplean en forma directa a 480 personas e
indirecta a 1500. Con la comercialización sucede algo similar: 79 personas estaban empleadas en 2005 en
forma directa y unas 500 estarían contratadas. (Página 12, Cash 30 de julio 2006, tomado de Neiman y
Lattuada, 2006).
41
Dado el valor promedio de estos contratos, la filtración de ingresos que se produce en la región ronda el
10% del valor total de una cosecha.
30
•
la mayoría de los terceristas (74%) se especializan en esa actividad, es decir
proveen servicios, especialmente la recolección de la cosecha, pero no son
productores;
•
los productores agropecuarios prestan los servicios de su maquinaria en otros
establecimientos representan un 26% de los contratistas rurales de la provincia;
•
estas empresas, unas 6429 si se consideran los propietarios o socios de las que
desarrollan servicios vinculados a maquinarias y equipamiento (no acopios),
ocupan unas 9000 personas entre trabajadores permanentes y transitorios.
Vale la pena establecer un patrón de referencia para esta última cifra: el empleo
permanente generado por la agricultura familiar bonaerense 42 ha sido estimado en 39000
puestos de trabajo. 43
Por su parte, más allá de la magnitud e intensidad de los flujos monetarios y materiales
(exportaciones) que circulan en los CAA basados en los granos tradicionales, la
generación de valor agregado local está condicionada por la baja densidad de actividades
localizadas (originación-actividades de acopio; primera transformación – plantas de
molienda o crushing de granos; comercialización interna y externa) y consecuentemente
en el empleo.
Una observación adicional en relación a esta afirmación. La agricultura, sobre todo bajo
los patrones actuales del modelo extensivo, genera bajo empleo directo y si se contempla
el indirecto su incidencia está directamente relacionada con la densidad de la trama, es
decir la cantidad y performance de los eslabonamiento posteriores.44Al respecto, los
resultados de un estudio reciente de la SAGPyA (Subsecretaría de Política Agropecuaria
y Alimentos, Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios, diciembre 2005), sobre la
demanda de empleo de los distintos cultivos en su etapa industrial y de exportación son
elocuentes 45:
•
En su etapa industrial, el maíz, considerando tanto la molienda como la fabricación de
balanceados, se mantiene la característica de baja ocupación medida por unidad de
superficie. Es así que para los procesos de molienda la ocupación alcanza a 0,007
mientras que para la industria balanceadora se ubica en 0,009 (personal por
hectárea). Finalmente, considerando la exportación, la demanda de mano de obra por
ha se ubica en el orden de 0,00011. De esta manera, la ocupación total de mano de
obra por ha, considerando las distintas etapas de la cadena del maíz se ubica en
0,016, lo que se corresponde con una actividad de escasa ocupación de mano de obra
por unidad de superficie.
42
En la sección 4, se avanza en aspectos que hacen a la categoría de los pequeños y medianos productores,
la tipología más reciente y otras cuestiones que ayudan a la caracterización de los diversos segmentos que
continúan en el sector.
43
Se deduce a partir del cálculo de jornales equivalentes asumiendo que un puesto de trabajo permanente de
un adulto son 320 jornadas anuales. (IICA-PROINDER, 2006:83)
44
Organismos internacionales estiman que la agricultura absorbe de modo directo a un 8% del total de
empleo de la economía pero debido a los eslabonamientos inter-sectoriales, un punto de crecimiento del
producto agrícola conduce a poco más de medio punto en el crecimiento de otros sectores de la economía, en
tanto que un crecimiento de un punto en el resto de la economía genera un crecimiento agropecuario de algo
más de un tercio de punto. Esta tendencia debería reforzarse en el futuro con el crecimiento de producciones
como la vid, el olivo, los lácteos, o el sector forestal, intensivos en relaciones con la manufactura y los
servicios. (Schejtman y Berdegué, 2006).
45
Es similar a lo estimado en el mismo estudio para las industrias frigorífica y láctea. Con respecto al ganado
bovino la Industria frigorífica demandada 0,0045 puestos de trabajo por hectárea. Por su parte la Industria
láctea demanda 0,0123 puestos de trabajo por hectáreas.
31
•
Con respecto a las oleaginosas (soja y girasol), la industria aceitera no se caracteriza
por ser intensiva en mano de obra, alcanzando 0,0012 empleados por unidad de
superficie, Por último, considerando las exportaciones, la demanda de mano de obra
por hectárea se ubica en el orden de 0,0001. En suma, la ocupación total de mano de
obra, considerando las distintas etapas de la cadena oleaginosa, es de 0,0013
personas ocupadas por hectárea.
3.3 Rasgos y tendencias destacadas en tramas de producciones intensivas
Para poner en perspectiva el alcance de estas producciones debe tenerse presente que
en la provincia se concentra el 22 % del área implantada hortícola total del país y casi el
50% de lo producido bajo cubierta, con el “cinturón verde” de la Región Metropolitana
(RM) de Buenos Aires que concentra al principal núcleo productor de hortalizas de hoja,
flores y plantas ornamentales. En el año 2001, se registraron unos 2.613 establecimientos
hortícolas mayoritariamente localizados en la RM (un 43%), la zona de CORFO (área bajo
riego de la zona árida), Balcarce y el área periurbana de Mar del Plata. (Censo Hortícola,
Buenos Aires, 2001) 46
En el mismo sentido, la producción apícola de la provincia de Buenos Aires concentra el
55% de las colmenas del país y representa el 35% de los productores, describiendo un
mayor tamaño relativo. Esta producción debe ubicarse, a su vez, dentro de los rubros
agroalimentarios que han tenido mayor aporte a las exportaciones del sector durante el
período 1994-2003. (IICA, 2003)
CUADRO 3.4 – Provincia de Buenos Aires:
Producciones Agropecuarias Intensivas.
Participación potencial de la pequeña producción en el VBP provincial
Producciones Intensivas
Horticultura campo
Cultivo bajo Cubierta
Floricultura
Frutales
Apicultura
Avicultura
Cunicultura
Indicador
Teórico de VBP
23
20
8
18
25
18
43
Fuente: elaboración propia en base a IICA-PROINDER; 2006
Otras actividades intensivas, como la cunicultura, las porcinocultura, y avicultura, también
tienen una amplia difusión en el territorio provincial. Se trata, a su vez, de tramas o
subtramas donde la participación de la agricultura familiar tiene grados variables pero
significativos. El Cuadro 3.4 refleja el peso de este sector productivo en los cultivos y
producciones mencionadas, utilizando un indicador que aproxima teóricamente su aporte
al valor de producción de estos rubros. Estas cifras se presentan con un fin meramente
46
Los datos provisorios del operativo censal del 2005, muestran unos cien establecimientos más en
horticultura y un poco más de 800 unidades productivas destinadas a floricutura.
32
ilustrativo, y no como resultado de un cálculo definitivo, para dar una idea de la
importancia de la pequeña producción. 47
3 3 1. Estudios de caso seleccionados: horticultura y apicultura
A los fines de este Estudio, interesa plantear una aproximación a las problemáticas de
este tipo de tramas agroalimentarias desde la perspectiva de la articulación de los
pequeños productores y trabajadores rurales. En tal sentido, se seleccionaron
producciones intensivas en las cuales el sector de la pequeña producción tiene
importancia pero, además, donde se combinan rasgos de funcionamiento que permiten
identificar situaciones distintivas. El abordaje adquiere, sin embargo, una perspectiva más
general. En el primer lugar, se consideran patrones asociados al funcionamiento de las
tramas y la dinámica de los mercados donde se orientan estas producciones regionales.
En segundo lugar, se presta atención a elementos más asociados al arraigo territorial de
las actividades que se entrelazan en la trama, en buena medida, asimilables a las de otras
producciones no tradicionales de amplia difusión reciente en sistemas productivos locales
del medio rural bonaerense.
Los casos seleccionados (a partir de INTA-CERBAN, 2006; Benencia y Quaranta, 2005;
Gutman G. 2006; Gorenstein y otros, 2005; 2006) son los siguientes:
•
tramas-subtramas hortícolas que se despliegan en las proximidades de las
ciudades de Buenos Aires y La Plata; la actividad es de larga data y se ha
desarrollado en forma diversificada (distintas variedades de verduras de hoja,
tomates, pimientos, etc.), al amparo de la demanda de amplio y extendido
mercado de consumo;
•
la trama hortícola del Valle Bonaerense del Río Colorado (VBRC), con una
dinámica de especialización en la producción de cebolla bajo el impulso del
mercado internacional;
•
la trama apícola del sudoeste bonaerense, con patrones comunes a la apicultura
provincial y, por lo tanto, asentada en la inserción en mercados externos. La
selección de esta trama obedece, por su parte, a la habitual identificación de la
apicultura como ámbito de multiocupación típicamente rururbana.
Por tratarse de tramas en las que predomina la producción de commodities agrícolas,
cabe resaltar que son débiles los entramados entre etapas y agentes. La naturaleza del
producto agrícola que se exporta o se destina al mercado de consumo interno (miel a
granel; cebolla fresca; verduras frescas) y las características propias de estos mercados,
se traducen en cadenas operativas de muy baja complejidad e incorporación de valor
agregado.
i) tramas-subtramas hortícolas de mercados de proximidad o alcance regional
Como señala Gutman (2006), la horticultura periurbana, productora y proveedora de
productos frescos para el consumidor final, tradicionalmente una producción de pequeña
escala y en manos de explotaciones familiares, atraviesa por fuertes procesos de
reestructuración impulsados por innovaciones tecnológicas (producción bajo cubierta con
47
Los problemas que se presentaron para la valorización de la producción están explicados en el estudio del
IICA-PROINDER (2006:44-45, 75). En tal sentido, se señala que “los valores obtenidos (con rendimientos
promedio y precios mayoristas) se aproximan más al valor de mercado de la producción potencial de los
pequeños productores –si no enfrentan restricciones de acceso a la tecnología y al mercado–, que a sus
ingresos brutos efectivos”.
33
riego por goteo, introducción de nuevas variedades) y comerciales (consolidación de la
gran distribución –GD- en los canales minoristas), que inducen crecientemente el
desarrollo de explotaciones comerciales de mayor escala, capitalizadas, y una creciente
heterogeinización del sector. En este marco, entonces, la GD tiene una incidencia
decisiva como canal estratégico de venta y fijador de los estándares de calidad y sanidad.
En el estudio del INTA-CERBAN, referido al funcionamiento de las producciones
hortícolas de la región 48 , se reconocen los siguientes canales de distribución: i) los
diversos mercados concentradores del área metropolitana, principalmente el Mercado
Central de Buenos Aires; en este canal las interrelaciones habituales son con un
consignatario. En casos de productores de cierto tamaño y envergadura económica,
pueden tener un puesto de venta directo; ii) la figura del "mayorista acopiador", que
compra directamente al productor o en los mercados centrales, que abastece a los
supermercados u otros formatos de consumo colectivo (restaurantes, cadenas de comida
rápida, etc.); iii) aunque con un desarrollo menor, las empresas distribuidoras minorista
que utilizan el sistema "puerta a puerta".
Dentro de las problemáticas que enfrenta la agricultura familiar para acceder a estas
modalidades de comercialización y tipos de mercado, varios autores han señalado, entre
los más importantes: el volumen y calidad de la producción; las restricciones en términos
de instalaciones post-cosecha; los excesivos costos logísticos y de transporte, la falta de
acceso a créditos formales; la imperfección o inexistencia de los mercados a los que
acceden; la informalidad fiscal y el poder que ejercen los compradores; estas condiciones
se combinan con el individualismo, y las actitudes adversas a la conformación de
experiencias colectivas. 49
Gutman (op.cit.) evalúa las posibilidades de articulación de la PP con agentes de la GD, a
través de modalidades de agricultura de contrato. Las condiciones de acceso son
limitadas, entre otras razones, por sus mayores costos unitarios, los diversos grados de
informalidad sanitaria y fiscal, la falta de información (adecuada y oportuna), los mayores
riesgos climáticos. Si bien, frente a ocasionales desabastecimientos y/o necesidad de
ejercer presión competitiva en proveedores más grandes, la GD recurre a los pequeños
productores de frescos, otorgándoles a veces asistencia técnica.
En tal sentido, la autora discute el contenido y alcance de ciertas acciones públicas de la
provincia que han intentado impulsar la reconversión de los pequeños productores
hortícolas. Refiriendo al Programa Público de Certificación de la Calidad (Programa BIA,
Bajo Impacto Ambiental), orientado a la difusión de prácticas productivas con bajo uso de
fitosanitarios y el otorgamiento de un sello de calidad diferencial, señala que este tipo de
productores han tenido hasta el momento una participación minoritaria, concentrándose el
programa en productores capitalizados, familiares o empresariales. “Por lo demás, el
Programa se formuló “desde la oferta”, sin una previa evaluación de los potenciales
beneficiarios (productores); de los posibles mercados de destino; de la demanda de esta
clase de productos diferenciados y, de la disposición de los consumidores a pagar un
precio diferencial por los mismos, con la consecuencia de que los productores no
consiguieron precios diferenciales. Los costos del Programa fueron asumidos,
48
La horticultura de la región está caracterizada por tener un esquema de producción intensivo y altamente
diversificado en cuanto a forma de producción y cantidad de especies que se cultivan. El sistema de
producción está conformado por tres subsistemas; más del 90% de los productores se distribuyen entre el
hortícola a campo o al aire libre y el hortícola en invernáculo, mientras que el sistema hortícola en invernáculo
es el menos importante. (CERBAN-INTA, op. cit.)
49
Para un desarrollo de estos temas ver: Carballo (coord, 2004).
34
mayoritariamente (o totalmente) por el Ministerio, transformando el Programa en una
suerte de subsidio a los productores para diferenciar sus productos.” (Gutman, 2006:5)
Considerando el impacto del programa en los PP, el mismo ha permitido su acceso a una
cadena de supermercados cooperativo, mediante la posibilidad, subsidiada por el Estado,
de establecer una estrategia de diferenciación de producto. No obstante, los alcances en
términos de cobertura regional de este estrato de productores fue limitado, la articulación
con otros programas para apoyar el acceso a nuevas tecnologías (cultivos protegidos,
nuevas variedades, innovaciones tecnológicas y organizativas) fue nula y la posibilidad de
generar asociaciones productivas más horizontales en términos de lograr una mayor
interacción con las cadenas de distribución minorista tropezó con la baja tradición
asociativa del sector.
Respecto a las implicancias territoriales de las dinámicas de este tipo de tramas vale la
pena detenerse en una cuestión clave; el empleo, dado que como la mayor parte de la
producción se vende en fresco, son muy pocas las actividades agroindustriales
eslabonadas que induce (algunos productos dentro de las llamadas segunda, tercera y
cuarta gama; productos enlatados, congelados y frescos semipreparados)
El estudio INTA-CERBAN (2006) asume que estas producciones son una fuente
generadora permanente de empleos, ya que por sus características utiliza una gran
cantidad de mano de obra; en la producción se ocupa en término medio 1,5 personas
/ha/año, en el caso de sistema al aire libre o a campo y 4 personas/ha/año en el sistema
bajo cubierta; paralelamente, habría otra fuente importante de empleos indirectos en los
distintos eslabones de la cadena (comercialización, provisión de insumos, servicios varios,
etc.) Benencia y Quaranta (2005), en base al procesamiento de información del Censo
Hortícola Bonaerense (CHB 2001), resaltan la importancia de las explotaciones familiares
y muestran valores más elevados de trabajo permanente promedio entre las ubicadas al
sur, norte y oeste del cinturón verde metropolitano, con 3.1 y 3.6 personas/has/año
respectivamente. Entre las empresas más capitalizadas constatan, a su vez, una menor
participación del trabajo familiar mientras se destaca los contratos de mediería.
ii)
trama hortícola regional orientada a mercados externos
50
El caso de la cebolla en el área de riego en el sur de la Provincia (el Valle Bonaerense del
Río Colorado también conocido como la región de CORFO) es un ejemplo de expansión e
internacionalización productiva51 y, al mismo tiempo, de la articulación de las dinámicas
de esta trama en los procesos locales asociados a crecimiento poblacional, mayor
conflictividad y exclusión social.
La expansión de esta producción intensiva generó un importante impacto demográfico. En
efecto, los primeros contingentes de fuerza laboral temporaria o golondrina, son atraídos
desde el norte del país y Bolivia. Dos tipos de inmigración: i) familiar, con una tendencia
creciente a la radicación permanente y, en general, más difundida entre la población
50
La comercialización de cebolla argentina en el mercado externo comenzó en el año 1986, aunque con
pequeños envíos, y se incrementó sustancialmente en el período 1990-2001 (de 25.000 a 133.000 toneladas
con un récord de 409.000 toneladas en 1998). Este aumento fue impulsado por el incremento de la demanda
desde Brasil que recibe más del 80% de lo exportado. Actualmente los principales destinos de las
exportaciones argentinas, además del mercado brasilero, son Uruguay, Alemania, Holanda, Inglaterra y, en
menor medida, Italia y Francia.
51
Desde la conformación del MERCOSUR la producción de cebolla de la región registró una fuerte expansión;
entre las campañas 1990-91 y 2003-2004 la superficie sembrada de cebolla creció el 214%, la producción lo
hizo en un 332% y esto significó un incremento en los rindes del 27%. Las ventas a Brasil han representado
entre el 30 y 50% de la producción local, mientras que las colocaciones en mercados europeos han oscilado
entre el 6 y un 10% y el resto de la producción se ha canalizado al mercado interno.
35
boliviana. Esta comunidad evoluciona desde el asentamiento y trabajo predial precario
hacia algún tipo de agricultura familiar, bajo modalidades de aparcería o pequeñamediana explotación propia; ii) los solteros y/o trabajadores individuales que vienen en los
períodos de mayor trabajo (cosecha) donde también se combinan trabajadores del norte
argentino (salteños, santiagueños) y, en menor medida, paraguayos. De este modo, el
territorio del VBRC actúa como receptor de población, contrastando con el
comportamiento expulsor que ha caracterizado a los sistemas locales basados en las
tradicionales producciones del agro pampeano.
En la producción de cebolla del VBRC intervienen, básicamente, dos tipos de
productores: los minifundistas y los empresariales; estos últimos se distinguen, a su vez,
por integrar o no la fase del empaque. Los productores empresariales no integrados son
mayoritariamente productores diversificados, de diferente tamaño, con cierta capacidad
económica y financiera para combinar la ganadería y cultivos extensivos (trigo y girasol).
Los productores integrados cuentan con galpones de empaque equipados y, en general,
venden servicios de acopio y comercialización. Dentro de este grupo, se destacan
aquellos que por su mejor performance (económica, tecnológica, empresarial) operan
para el mercado europeo. La cebolla fresca se comercializa bajo dos modalidades. Una,
consiste en la producción “embolsada”, es decir clasificada y empacada en los galpones
de empaque o a campo 52 ; la otra modalidad es la obtención de la producción
directamente “en pila” o a granel, adquirida por los diversos agentes que operan en la
comercialización (transportistas, corredores, empacadores, importadores-exportadores).
El resto de las tareas a organizar incluye el transporte, la exportación cuando el destino
final es el mercado externo, la distribución mayorista (recepción y acopio del producto
hasta que llega al minorista) y la distribución minorista (fraccionamiento y venta al
consumidor final).
En este contexto, se desarrollan en la zona dos modelos o circuitos de comercialización
externa. Uno, vinculado al mercado europeo donde básicamente la empresa Expofrut
terciariza este servicio con empresas especializadas (galpones de empaque) que realizan
la coordinación y gerenciamiento de estas transacciones desde la fase de producción
(propia y de terceros); el otro, relacionado con la colocación en la frontera brasileña,
donde se observa la creciente intervención de empresas empacadoras de este origen que
tienden a localizarse en la zona. Esta dinámica expansiva ha comenzado a dibujar la
función de un nuevo nodo de comando de la trama, producto de una primera fase de
aprendizaje y captación de información local realizada durante los primeros años de la
década del ´90, amenazando la posición y/o permanencia de agentes locales de la
comercialización. Se alude, fundamentalmente, a una mayor asimetría en las relaciones
intersectoriales debido a las modalidades de fijación de precios que establecen y la
retroalimentación de circuitos informales (impositivos) en importantes segmentos de la
trama que, particularmente, se asocian con los productores minifundistas y/o medieros..
De este modo, conviven dos estándares de calidad, afectando una de las ventajas
específicas de esta cuenca de producción cebollera y, por lo tanto, la competitividad
conjunta de la trama.
Con referencia a las implicancias territoriales de las dinámicas de esta trama, vale la pena
detenerse en dos aspectos. En primer lugar, el mercado laboral y los mecanismos que
permiten flexibilizar las condiciones de entrada-salida de la mano de obra y, a su vez, que
facilitan las condiciones de “trabajo en negro”. La figura institucional del cuadrillero es el
emergente natural de esta situación, reflejando las características de acuerdos entre
52
Si el producto se destina a la exportación (mercado europeo o brasileño) la clasificación y el embolsado
debe realizarse necesariamente en el galpón de empaque por los requerimientos de calidad existentes.
36
actores con fuertes disparidades en su poder económico; a través de ella, los productores
delegan la vinculación con la mano de obra temporal durante ciclo productivo de la cebolla
(siembra, desyuyado, cosecha). En el período de cosecha, y ante la necesidad de
efectuar la recolección dentro de un lapso determinado, el jornal diario surge en el marco
de esta puja; las remuneraciones se establecen en dinero, conforme al rendimiento
establecido a “destajo” y existe una alta movilidad intra-regional, por el desplazamiento de
los trabajadores a los distintos campos de ambas márgenes del río Colorado. Los
propietarios de pequeñas parcelas y/o que son aparceros en explotaciones (donde
también pueden percibir los gastos de alimentación y/o vivienda) suelen ocuparse, a su
vez, como trabajadores temporarios junto a su “equipo” familiar de trabajo.
En segundo lugar, los procesos locales asociados al crecimiento demográfico, marcados
por las repercusiones de una lógica de inclusión socio-productiva que, por un lado, facilita
la rápida expansión del cultivo intensivo (cuenca de empleo) y, por otro lado, se traduce
en una fuerte dualización de la sociedad local. Cuestiones tales como el hábitat, la salud,
educación, cultura, hábitos y pautas de vida, entre otras, aparecen como puntos críticos
del proceso de convivencia entre los nuevos y viejos residentes del VBRC. A estos
problemas se le suman otros vinculados, particularmente, con las características de la
producción cebollera (fuerte estacionalidad, mano de obra golondrina) que impactan
sobre todo en las áreas de salud y de educación, tanto a nivel de la capacidad de
infraestructura con la que cuentan (hospitales y escuelas) como a la dotación de recursos
humanos (personal médico y docente).
iii)
La trama apícola de la zona mixta del sudoeste bonaerense 53
La producción apícola se encuentra atomizada entre apicultores diseminados
espacialmente que, mayoritariamente, trabajan con una escala productiva por debajo de
la mínima rentable. 54
Desde los inicios de la actividad apícola en el ámbito nacional, el eslabón que se erigió
como núcleo del complejo fue el exportador. Éste detenta el poder para coordinar o
articular la dinámica de la totalidad de la trama, posición que le permite apropiarse de
buena parte de las rentas generadas en la producción conjunta. Su estrategia se basó en
insertarse en el mercado mundial compitiendo en precio con China (primer productor
mundial) y con México (cuarto productor, ubicado detrás de Argentina). Como en otros
mercados de commodities, el bajo precio relativo es compensado con volúmenes de venta
más altos. Consecuentemente, esta lógica asentada en la escala no induce procesos de
53
Esta región ha acompañado el crecimiento experimentado a nivel nacional, representando en la actualidad
aproximadamente el 30 % de la producción apícola provincial; con alrededor de un mismo porcentaje de
apicultores, lo cual indica el menor tamaño relativo de los productores regionales comparados a sus pares
provinciales. Cabe destacar las limitaciones de la información con la que se cuenta (tanto a nivel nacional
provincial, como regional). Pese al registro oficial de productores y colmenas (RENAPA), habilitado en el
2002, y el alto grado de acatamiento al llamado a inscripción, debido a las reglamentaciones establecidas a fin
de asegurar la trazabilidad del producto, hay consenso entre técnicos del sector respecto a la utilidad de éste
padrón para conocer el número de apicultores y no de colmenas dada la tendencia a la subdeclaración.
(Estrada, 2006)
54
Unas 350 colmenas, cifra que varía de acuerdo al rendimiento por colmena, el precio mundial de la miel, los
costos, etc., magnitud que antes de la devaluación se estimaba en 500 colmenas (SAGPyA, 2001). El
rendimiento promedio nacional se encuentra entre de 30 y 35 kg/col/año. En algunas zonas se registran
cosechas promedio de 60-70 kg/col/año, similares a las más altas del mundo. El rendimiento para la provincia
de Buenos Aires oscila entre los 30 y 40 kg/col/año (CFI y otros, 2003).
37
descomoditización que se traduzcan en mayores precios, lo cual atenta contra la
posibilidad de explotar este segmento vía los comercializadores tradicionales 55 .
Las firmas exportadoras son las que fijan (imponen) y controlan los parámetros centrales:
precio, calidad y sanidad, entre los más relevantes. En este marco los acopiadores actúan
como transmisores (aguas abajo en la cadena) de las señales impartidas por los
anteriores. Los vínculos entre acopiadores y apicultores pueden involucrar sólo relaciones
de venta, de prestación de servicios de acopio y/o asistencia técnica, financiamiento
(insumos, materiales, medicamentos, servicios de asesoramiento) hasta el momento de la
cosecha. En la relación acopiador - exportador, al margen de los cambios recientes que
más adelante se analizan, predomina el vínculo económico directo que da lugar a
diferentes modalidades contractuales (explícitas o implícitas) básicamente orientadas por
la estrategia de originación y reducción de riesgos de las firmas exportadoras.
La crisis y caída de la demanda internacional ocasionada por el alerta sanitario dispuesto
por la Unión Europea –campaña 2003/04– marca un punto de inflexión en el conjunto de
esta trama. Por un lado, el estrato de apicultores de perfil empresarial o profesionalizado,
además de regularizar su situación impositiva y previsional, readecuó sus salas de
extracción de miel (habilitación, reequipamiento) o bien reformuló estrategias de
producción, tercerizando esta actividad en prestadores de servicios autorizados. Por su
parte, los productores de muy baja escala, cuantitativamente relevantes como ya se
mencionó, tienen serias dificultades para responder a estos estímulos o bien se ven
desplazados de la actividad por la falta de capital operativo para afrontar los mayores
costos. Vale la pena destacar que el escenario previo a estas modificaciones respondía,
en su expresión más general, a un proceso de comercialización realizado de manera
informal. Esta situación favorecía la precarización de la actividad (contratación de
personal, calidad de insumos utilizados, manejo sanitario, estructura de la cadena
comercial, etc.); si bien, no es menos cierto que bajo esta modalidad se produjo el ciclo
expansivo de una apicultura en gran parte basada en pequeños productores. Por último,
se profundizan las interrelaciones entre acopiadores y las pocas firmas exportadoras,
trasladando aguas abajo las regulaciones a través de las prácticas sanitarias (toma de
muestras, laboratorio/s donde se analizan, número de muestras a tomar en un mismo
lote/productor, logística, etc.). Estas prácticas no homogéneas entre los exportadores
generan costos y precios diferenciales, posponiendo y condicionando el pago a los
resultados de laboratorio. Asimismo, obligan a reforzar el vínculo acopiador zonalexportador con lo cual los acopiadores sólo operan con dos o tres firmas habituales. Otra
estrategia de originación de la materia prima, impulsada por los exportadores, es la
localización de representantes oficiales regionales.
Respecto a las posibilidades de los pequeños apicultores en este contexto, suelen
plantearse dos líneas de acción. La primera está vinculada con las estrategias asociativas
y la segunda con las potencialidades de descommoditización y de diversificación. Tanto la
primera como la segunda supone para los PP la superación de las restricciones que
surgen de la no profesionalización de la mayoría de ellos 56 , a saber, baja disponibilidad de
recursos productivos, limitado acceso a la información, baja capacidad de negociación
con proveedores y compradores, alto grado de informalidad, mayor riesgo asociado a la
55
Esto no significa que el exportador no pueda colocar en el mercado la miel como diferenciada por origen
botánico u obtener sobreprecios por mieles muy claras. Los exportadores que operan a escala nacional
fácilmente pueden identificar los períodos de determinada floración con el lugar de adquisición.
56
La cantidad de colmenas promedio de estos productores se encuentra por debajo del mínimo rentable, por
lo que esta actividad no puede ser llevada a cabo como única actividad, lo cual es plausible dado el carácter
estacional de la misma.
38
variación de la escala 57 , entre otros. Además, al igual que los pequeños productores
insertos en otras tramas (horticultura, cunicultura, etc.), exhiben ciertos condicionantes
culturales asociados a su perfil individualista lo que, junto a la dispersión espacial y
atomización de la producción primaria, limita la representación de sus intereses. Todos
estos factores influyen negativamente (directa o indirectamente) en la capacidad de
crecimiento del pequeño y mediano productor como del sector 58 .
Por otra parte, la mayoría de estos productores realizan lo que se considera como una
“explotación tradicional”, es decir, basada casi exclusivamente en la producción de miel,
cera y núcleos. Dicha práctica no sólo se contrapone con lo que se denomina una
“explotación integral” o “diversificada” en la que se busca obtener ingresos adicionales a
partir obtención de otros subproductos (polen, jalea real, propóleos, apitoxina, mieles
monoflorales, orgánicas, además de servicios como la polinización), sino que implica un
salto productivo que por lo referido en el párrafo anterior resulta bastante difícil.
Vistos desde la perspectiva territorial, y como ya se señaló, la apicultura suele asociarse a
las estrategias de pluriactividad presentes en sectores de la pequeña producción familiar
rural. Por sus características económicas –bajas barreras de entrada y carácter
complementario– su difusión e impulso ha partido de pequeños productores (urbanos y
rurales). Particularmente en los años ´90 del siglo anterior, la actividad apícola actuó
como amortiguadora de los procesos de desplazamiento económico (laborales,
productivos, etc.) tanto en el medio rural como el urbano. (Gorenstein, Gutierrez y
Barbero, 1998) La provisión de colmenas y equipamiento (salas de extracción) formó
parte, a su vez, de ciertas políticas provinciales y locales diseñadas desde una visión
asistencial y/o para fortalecer estrategias de autoempleo, con lo cual gran parte de las
experiencias promovidas estaban signadas por un techo en sus expectativas de
crecimiento. Dicho de otro modo, estas políticas no fueron concebidas para acompañar
y/o estimular el salto cuali y cuantitativo requerido para avanzar hacia los segmentos de
mayor rentas. Está claro que a medida que avanzó el proceso de inserción en los
mercados internacionales se fue acrecentando la vulnerabilidad de este tipo de
emprendimientos.
En este contexto, sin embargo, cabe reconocer que la dinámica evolutiva de este
complejo se manifiesta en la gestación y expansión de otras capacidades endógenas
(elevado números de oferentes de insumos y servicios, cámaras y asociaciones
empresariales, algunas experiencias asociativas exitosas, etc.) y, por lo tanto, en la
potencial influencia positiva de la proximidad territorial para motorizar acciones colectivas
orientadas al mejoramiento competitivo de la trama. Cabe reiterar, asimismo, que las
actuales exigencias de trazabilidad y mayor nivel de tecnificación, amenazan diluir los
rasgos distintivos de “apicultura pueblerina” (Murmis y Feldman, 2005:57) y, por lo tanto,
las posibilidades inclusivas de productores pequeños y de tiempo parcial.
57
Permanecer en los estratos más bajos implica una rentabilidad escasa que incluso puede ser negativa en
los períodos de crisis. Sin embargo, elevar la escala implica una variación en la dedicación, con lo cual el
riesgo es mayor (CREEBBA -IAE, Noviembre de 2002).
58
A los productores primarios, como consecuencia de su falta de capacitación y/o negligencia, se los indica
como responsables de la utilización de productos no autorizados para el tratamiento sanitario de las colmenas
(cloranfenicol y nitrofuranos), los que generaron la restricción al comercio exterior y un quiebre en la tendencia
de las exportaciones nacionales en el 2003/2004. No obstante, la responsabilidad es compartida con el
Estado como consecuencia en las grietas en los controles. Por otro lado, el grado de informalidad de estos
productores dio pie a que EEUU denunciara por dumping ante la OMC (Organización Mundial de Comercio) a
la miel de origen argentino dada la falta de tributación de gran parte de los productores de la fase primaria.
39
4. PEQUEÑOS PRODUCTORES Y TRABAJADORES RURALES EN LA PROVINCIA
4.1 Algunas notas sobre las tipologías existentes
En torno a la categoría de pequeño productor agropecuario (PPA) mucho se ha analizado
y debatido; su definición no es precisa: en un extremo engloba a pequeños productores
familiares de subsistencia (entre ellos los campesinos en su concepción clásica,
Tsakoumagkos, Soverna y Craviotti, PROINDER 2000), y en el otro puede aludir a
pequeñas explotaciones en términos de su superficie y ocupación, pero con grados de
capitalización y rentabilidad relativamente altos. Siguiendo a Carballo y otros (2004:9) “ha
sido usual referir dicha definición a una EAP cuya dimensión, teniendo en cuenta
variables cuantitativas, no permite alcanzar un nivel de rentabilidad compatible con cierto
umbral de capitalización o, a lo sumo, no genera ingresos mayores a los correspondientes
a la reproducción simple de unidades familiares. Es el caso de las estratificaciones de
EAP basadas en gradaciones de variables del tipo: extensión de tierra, dotación de
ganado, componentes físicos del capital fijo o circulante. Una conceptualización
alternativa asume, por el contrario, variables cualitativas que reflejan lo que se podrían
llamar “denominadores comunes” de los estudios agrarios en la materia”. Estas variables
contemplan (Carballo y otros, 2004);
(1)
predominio del trabajo familiar en las tareas productivas;
(2)
acceso limitado o nulo al capital y al crédito, y componentes importantes del
capital fijo depreciado;
(3)
una escala productiva o dimensión económica que difícilmente le permite
superar las necesidades de reproducción familiar y de su explotación;
El mismo estudio señala la importancia del mercado tanto para la venta de los productos
como para el aprovisionamiento de insumos; otro rasgo distintivo de los PPA en el país,
es su integración como proveedores de materias primas de distintas ramas
agroindustriales (cultivos industriales, alimentos)
La definición amplia y heterogénea de agricultura familiar, realizada recientemente por el
Foro Nacional de la Agricultura Familiar (junio de 2006) 59 unifica los distintos conceptos
usados o en uso (pequeño productor, minifundista, campesino, chacarero, colono,
productor familiar, campesinos sin tierra, trabajadores rurales y las comunidades de
pueblos originarios). Alrededor de esta definición establece distintas categorías, todas con
trabajo y gerenciamiento directo del productor y familia, abarcando las situaciones de
autoconsumo en condiciones de mínima subsistencia, reproducción simple, reproducción
ampliada con nivel bajo, medio y otra, hasta alcanzar, de capitalización con capacidad de
reproducción y crecimiento, mano de obra temporal y/o hasta tres trabajadores
permanentes, con un ingreso neto de 10 a 20 canastas básicas mensuales.
La figura del productor familiar que transita en situaciones intermedias dentro de los
límites superiores de la definición de pequeño productor, resulta particularmente
importante en el caso de una agricultura no campesina como la pampeana. Como se
señala en un documento ya citado Tsakoumagkos y otros PROINDER (2000:19): “no se
59
En este documento se señala que: “la agricultura familiar (tanto rural como urbana) es una forma de vida y
una cuestión cultural que tiene como principal objetivo la reproducción social de la familia en condiciones
dignas, donde la gestión de la unidad productiva y las inversiones en ella realizadas es hecha por individuos
que mantienen entre sí lazos de familia, la propiedad de los medios de producción (aunque no siempre de la
tierra) pertenece a la familia, y es en su interior que se realiza la transmisión de valores, prácticas y
experiencias”
40
trata de una región con base campesina, lo cual no significa que no haya pequeños
productores. Tales productores existen pero presentan caracteres intersticiales o
marginales y, comparados con los de otras regiones, muestran siempre mayor vinculación
a los mercados y cuentan con tierra cuyo precio de mercado y su valor de renta les abren
posibilidades con las que no cuentan pequeños productores de otras regiones.”
En esta dirección, Gonzalez (coord, 2005:59) sostiene que los cambios tecnológicos y
organizacionales del agro pampeano hace bastante difícil encontrar en este ámbito
explotaciones familiares que respondan al “tipo ideal”. Cuestiones tales como el
predominio del trabajo familiar, la pluriactividad e ingresos extraprediales, la difusión de
formas contractuales diversas, el “estilo de vida” asociado, por ejemplo, a la urbanización
del productor rural, indicarían la necesidad de reconceptualizar las unidades y sujetos
sociales de la agricultura familiar. Una especial dificultad de las aproximaciones
cualitativas, con mayor potencial para indagar en las complejidades de los fenómenos
asociados a este universo, es su traducción en un concepto operativo que permita cierto
dimensionamiento del mismo.
Desde esta perspectiva, la tipología elaborada en este estudio combina variables cuanti y
cualitativas en la identificación de ocho tipos de situaciones y dentro de ella cuatro tipos
de productores familiares, atendiendo al grado de capitalización y la presencia o ausencia
de ingresos extra-prediales. Esta delimitación se establece combinando los criterios
siguientes Gonzalez (op.cit.):
i)
la utilización de mano de obra, calculando la proporción del trabajo familiar
respecto al trabajo asalariado (temporario, permanente y no familiar) empleado
en la explotación. A través del cociente entre ambas modalidades de trabajo se
fija el umbral (mayor que 1) para establecer el carácter familiar de la EAP
ii)
nivel de capitalización: un índice que combina tierra y capital (superficie
operada, precio de la tierra y vehículo, cantidad y precio de tractores, entre
otras) cuyo piso se establece al nivel que permite que la “unidad económica”
trabajada por una familia agraria genere los excedentes suficientes para
acceder a una capitalización mínima (cubrir necesidades y permitir la evolución
favorable de la empresa)
iii)
la percepción de ingresos extraprediales: presencia e importancia de estas
fuentes de ingreso (generado por la familia). Se visualiza tanto como una
opción para compensar pérdidas de rentabilidad como una estrategia de
diversificación de inversiones de empresarios y profesionales de la rama
agraria u otras ramas.
Esta tipología aporta conceptual y metodológicamente al caso de los productores
familiares pampeanos. Tiene, a su vez, la ventaja de haber sido utilizada en los ámbitos
productivos más importantes de la provincia de Buenos Aires (agrícola del norte y sur,
mixta ganadera y mixta periurbana), derivando en resultados comparativos a nivel de los
cuatro partidos donde se realizaron los estudios de caso. Como se desprende de la
síntesis precedente, los productores familiares se diferencian por tener mano de obra
permanente predominantemente familiar, la posibilidad de acumulación y la presencia o
no de ingresos extraprediales.
Establecer el peso económico y laboral de los pequeños productores en el país, y sus
distintos tipos, es el objetivo principal del estudio reciente realizado por el IICA en el
marco del PROINDER. Sobre la base de la información básica del CNA del 2002, este
estudio establece una tipología de PPA asociando las características de la EAP que
dirigen:
41
•
El productor trabaja directamente la explotación
•
No emplea trabajadores no familiares remunerados permanentes
•
No tiene como forma jurídica la “sociedad anónima” o “comandita por acciones”
•
Tienen una superficie total de hasta 1000 ha y una superficie cultivada de hasta
500 ha o 500 unidades ganaderas (provincia de Buenos Aires) 60
A partir de esta combinación de criterios, se distingue el conjunto de PPA en tres niveles:
(PPA1) estrato superior de pequeño productor familiar capitalizado; pese a la escasez
relativa de los recursos productivos que dispone (tierra y capital), relacionado con el nivel
medio del empresario agrario, tiene capacidad de reproducción ampliada y, por lo tanto,
de evolución. No detenta, en general, rasgos de pobreza y sus principales restricciones
están asociadas a carencias relacionadas con servicios a la producción (financiamiento y
crédito, asistencia técnica, apoyo a la comercialización, a la integración de las cadenas
productivas..)
(PPA2) estrato intermedio de pequeño productor familiar; la escasez de recursos (tierra,
capital, etc.) no le permite más que la reproducción simple, es decir mantenerse en la
actividad en condiciones inestables; presenta algunos rasgos de pobreza por la falta de
acceso a servicios sociales básicos;
(PPA3) estrato inferior de pequeño productor familiar, cuya escasez de recursos no le
permite vivir exclusivamente de su explotación y mantenerse en la actividad; recurre a
otras estrategias de supervivencia (trabajo extrapredial, generalmente como asalariado
transitorio en changas y otros trabajos de baja calificación). Denota acentuadas
condiciones de pobreza y su residencia en el campo se explica, mayoritariamente, por el
aporte de programas públicos de asistencia social e ingresos eventuales.
Los indicadores de capitalización seleccionados son disponibilidad de tractores y
existencias ganaderas según el tamaño de de los rodeos (bovinos, ovinos y caprinos), a
partir de los cuales se definieron cinco: posesión de tractor, número de unidades
ganaderas, superficie efectivamente regada, superficie implantada con frutales y
superficie con invernáculos. (Ver BOX 4.1)
A grandes rasgos puede decirse, entonces, que la categoría PPA1 abarca a los más
capitalizados; la PPA2 a los que se mantienen en la actividad pero que están en una
situación de riesgo de desplazamiento; y, la PPA3 a los que manifiestan condiciones de
inviabilidad económica y se mantienen en el campo por ingresos extraprediales y/o el
apoyo de programas públicos.
Sobre la base de esta información básica, en lo que sigue se analizan las características
más destacadas de la pequeña producción y el trabajo rural en la provincia, combinando
otros elementos analíticos para la mejor comprensión del tipo de inserción económicoterritorial que manifiestan los tres subtipos. Visto desde la perspectiva de este Estudio,
se trata de avanzar en la identificación de patrones comunes y heterogeneidades que
permitan orientar los lineamientos tanto al contexto general de problemáticas como
aquellas más específicas.
60
Los topes se establecieron por provincias y regiones agroproductivas.
42
BOX 4.1: INDICADORES DE CAPITALIZACIÓN
Los indicadores de Capitalización se seleccionaron sobre la base de datos de PPA del CNA 2002
referidos a cultivos predominantes en cada región, según la cantidad de EAP por cultivos.
Tipo1 (PPA1)
Estrato superior de PPA
capitalizado
Disponibilidad
Tamaño del
de tractores
rodeo
Posee al
Posee más de
menos un
100 unidades
tractor de
ganaderas
menos de 15
años de
antigüedad
REGIÓN PAMPEANA
Tipo 2 (PPA2)
Estrato intermedio de PPA
familiar
Disponibilidad
Tamaño del
de tractores
rodeo
Posee
Posee entre
tractor/es de
51 y 100
más de 15
unidades
años de
ganaderas
antigüedad
Tipo 3 (PPA3)
Estrato inferior de PPA familiar
Disponibilidad
de tractores
No Posee
tractor.
Tamaño del
rodeo
Posee menos
de 50 unidades
ganaderas o
directamente
no hace
ganadería.
PROINDER, SAGPyA e IICA Argentina, 2006
4.2 Dimensionando a la Pequeña producción y el trabajo rural en el ámbito
bonaerense
4.2.1 El contexto agrario provincial
El Censo Agropecuario del 2002 registra en la provincia 51.058 EAP con una superficie
agropecuaria total de 25.787.364 ha. 61 , es decir una disminución relativa de más de
20.000 EAP y de casi de un millón y medio de hectáreas respecto al censo de 1988. La
participación provincial en el conjunto de la región pampeana prácticamente se mantuvo,
dado que continúa detentando el 38% de la superficie agrícola y apenas cayó del 40% al
38% de las explotaciones entre 1988-2002. Este movimiento indica, a su vez, un aumento
en el tamaño medio de las EAP de la provincia superior al salto en tamaño medio que se
produjo tanto en el ámbito pampeano como a nivel nacional.
La mayor caída en el número de EAP se registró entre las que no alcanzan las 50 has,
seguida en orden decreciente por aquellas ubicadas en los dos estratos siguientes,
inferiores a las 1000 has. Las mayores a este tamaño, en cambio, prácticamente se
mantienen en número y aumentan casi un 8% la superficie que controlan. (Ver Cuadro
4.1). En definitiva, los datos censales permiten constatar el aumento del tamaño medio de
las explotaciones; una disminución de las mismas explicado en más del 80% por la
desaparición de las propiedades menores a las 200 62 ; y, la persistencia en el número de
las que duplican o más la escala media.
Las unidades productivas siguen siendo explotadas mayoritariamente por sus propietarios
si bien casi el 27% de la tierra agrícola bonaerense es trabajada bajo la forma de
arrendamiento o contratos accidentales. Las evidencias desagregadas por partido
muestran valores más altos del sistema de arrendamientos tradicional tanto en las áreas
mixtas como ganaderas. Otros estudios, sugieren un mayor dinamismo de la toma de
tierras en las áreas con predominancia de la actividad agrícola, donde se constata la
presencia de productores familiares capitalizados que desarrollan estrategias de
ampliación de la escala de producción intensificando la relación capital/hectárea y
tomando tierras adicionales. Gonzalez (op.cit.)
61
Se utilizan los datos del reprocesamiento IICA-PROINDER (2006).
El informe IICA-PROINDER (2006) da un marco de referencia que permite ilustrar mejor la significación de
estas cifras: en la región pampeana, con una tendencia más marcada en la provincia de Buenos Aires,
desparecieron casi 18.000 establecimientos de pequeños productores.
62
43
CUADRO 4.1 – Provincia de Buenos Aires:
Cantidad y Superficie de EAP por tamaño.
1988 - 2002
Tamaño
Hasta 50 ha
De 50 a 200 has
200 a 1000 has
Más de 1000 has
TOTAL
2002
Variación
(%)
EAP(*)
23,3
11,1
-52,4
Superficie(*)
481,8
247,3
-48,7
EAP
24,2
15,8
-34,7
2.738,1
1.844,7
-32,6
EAP
21,9
17,9
-18,3
Superficie
9787
8.285,5
-15,3
6,1
6,3
3,3
14.275,7
15.411,1
7,9
75,5
51,1
-32,3
27.282,5
25.788,7
-5,5
39,9
38,0
-1,9
38,6
37,8
-0,7
EAP
17,9
15,4
-2,5
Superficie
15,4
15,0
-0,4
Superficie
EAP
Superficie
EAP
Superficie
(**)
Como % Región EAP
Pampeana
Superficie(**)
Como % País
1988
Fuente: Censo Nacional Agropecuario 1988 y 2002
(*) La cantidad de EAP y la superficie total del estrato de tamaño está expresado en miles.
(**) En porcentajes.
El proceso inverso, asociado a la cesión de tierras por parte de pequeños propietarios, ha
sido registrado en un estudio efectuado en las regiones productivas que integran el
Consejo Regional Buenos Aires Norte del INTA 63 (mixta del centro; zona núcleo agrícola
del norte; mixta del noroeste y zona noreste ), donde se señala que la reducción en la
cantidad de EAP (un 34% entre ambos censos), más intensa entre las explotaciones
menores a las 500 ha y, especialmente, entre las de menos de 100 has, donde los
“Productores que ceden su campo de capacidad agrícola para arrendamiento y se quedan
con los suelos de menor productividad. En otros casos, el productor alquila toda la
superficie, pasando a rentista”.
En el mismo sentido, un estudio reciente realizado en otra área pampeana, sur de Santa
Fe, afirma: “La exclusión de unidades tiene como correlato la puesta en disponibilidad de
tierras por parte de pequeños propietarios. En el trabajo se constata que alrededor de un
40% de la tierra que se incorpora en arrendamiento es puesta en el mercado de alquiler
de tierras por ex productores, en tanto el porcentaje restante por propietarios cuya
actividad no esta relacionada al sector” (Cloquell y otros, 2005:55) A partir de la
devaluación cambiaria, y pese al cambio económico significativo que se produce, la
situación mencionada en estos trabajos no parece alterarse. Slutzky, (2003, citado en
Gonzalez op.cit) señala que una parte significativa de la superficie incorporada por las
grandes explotaciones proviene del alquiler de tierras antes trabajadas por pequeños y
medianos productores.
63
Desarrollo Local INTA - CRBAN - Diagnóstico para el PTR 2006-2008, página 12.
44
4.2.2 Rasgos económico-territoriales de la pequeña producción
Hasta aquí se han analizado tendencias globales en la estructura agraria bonaerense, y el
conjunto de lógicas en las tramas productivas que condicionan la inserción y/o
sostenibilidad del PPA o agricultura familiar. Interesa ahora dimensionar el peso de este
tipo de agricultura y aproximar elementos que permiten su identificación como grupo
diferenciado y, por lo tanto, como sujeto de políticas específicas.
Según el reprocesamiento del CNA 2002 realizado por el IICA, los PPA representan más
del 50% de las EAP de la provincia con un 16% de la superficie total. Esto es, 27.168
establecimientos que ocupan un área de 4.029.070 ha, con una superficie media de 148
ha. (Ver Cuadro 4.2). En un contexto de disminución de EAP totales en la provincia, la
proporción de la PPA sigue siendo similar a la registrada en 1988 si bien con una
reducción absoluta de un poco más de 10.000 establecimientos dentro de esta
categoría. 64
En el marco de la trayectoria histórica del agro pampeano vinculada a “tendencias
sistemáticas a la disminución del uso de mano de obra “ (Neiman y otros, 2003:47), los
últimos resultados censales no arrojan mayores sorpresas. El trabajo familiar sumado al
del propio productor, en las explotaciones de pequeños agricultores, representa algo más
del 32% del trabajo permanente en el total de las EAP de la provincia (unos 118.000
puestos). La presencia relativa del trabajo familiar permanente es, entonces, bastante
menor a la que se registra en el total del país (54%) y ligeramente más baja que en la
región pampeana (35%).
CUADRO 4.2 – República Argentina:
Indicadores de la PPA según grandes agregados territoriales.
2002
Pcia.
Buenos
Aires
Región
Pampeana
EAP Totales
EAP PPA
PPA/Total
(%)
Número de EAP
Superficie (Has)
Jornales equivalentes
trabajadores permanentes
51.116
25.788.670
27.168
4.029.070,1
53
16
38.014.240
12.487.200
Superficie media (Has)
505
103.700
4.800.000
148
58.733
8.082.113
33
29
57
18
76645120
27549600
441
333.533
174.808.564
137,6
218.868
23.519.642
244.214.560
132.158.560
524
107
Número de EAP
Superficie (Has)
Jornales equivalentes
trabajadores permanentes
Superficie media (Has)
País
Número de EAP
Superficie (Has)
Jornales equivalentes
trabajadores permanentes
Superficie media (Has)
Fuente: CNA 2002, IICA-PROINDER (2006)
36
31
66
13
54
20
El Cuadro 4.3 refleja el peso relativo de los tres subtipos de la PPA considerando
cantidad y superficie de EAP; un poco más del 40% son PPA de tipo 1, es decir
64
Se utilizan los resultados del reprocesamiento del CNA1988 elaborado por Tsakoumakos, Soverna y
Craviotti (2000)
45
pequeños productores familiares capitalizados, mientras que los dos tipos restantes
explican un 58%; por superficie total, también tiene mayor peso individual los
establecimientos tipo 1 más que duplicando (67.4%) la superficie ocupada por las EAP de
tipo 2 y 3 sumadas 65 .
CUADRO 4.3 - Provincia de Buenos Aires.
Cantidad de pequeños productores y superficie operada según tipo.
PPA1
PPA2
PPA3
Número de EAP
11.375
9.175
6.618
% sobre total PP Pcia.
41,9
33,8
24,3
Superficie (ha)
2.714.576,4
905.833
408.660,7
% sobre total PP Pcia.
67,4
22,5
10,1
Sup. Media (ha/EAP)
238,6
98,7
61,7
Fuente: CNA 2002, IICA-PROINDER (2006)
En los mapas 4.1 y 4.2 (ver anexo) se observa la distribución por partido del agregado
total de PPA y del subconjunto conformado por los de tipo 2 y 3. Esta información ilustra
de qué modo se distribuyen las explotación de los pequeños productores. En términos de
regiones agroproductivas, la máxima proporción de PPA de tipo 2 y 3 se encuentra
localizada en partidos pertenecientes a las regiones NagN, MxC y NE, en ese orden.
4.2.3 Inserción productiva de la pequeña producción y el trabajo rural
La pequeña producción sigue teniendo cierto peso en los cultivos extensivos, explicando
algo más del 14% de la superficie dedicada a cereales, oleaginosos, legumbres y
forrajeros del total de EAP de la provincia. Naturalmente, la configuración territorial es el
resultado de la trayectoria y dinámica productiva de estas producciones con un mayor
peso relativo en la zona núcleo agrícola y las áreas mixtas (del centro, sur y sudoeste). Si
se desagrega por tipo de productores, claramente se distinguen los de tipo 1 con casi la
mitad de la superficie –unas 662.000 ha–, mayoritariamente cereales, seguidos por
oleaginosos y, de bastante menor cuantía, las forrajeras 66 . Sin embargo, una mirada más
atenta sobre la distribución territorial por tipo de productores, refleja un dato a destacar: la
persistencia de los poco capitalizados o en proceso de cuasi-desplazamiento (PP2), con
mayor peso relativo en la zona núcleo agrícola del norte y el noreste, y proporciones
significativas en las mixtas del centro y centro sur. (Ver Cuadro 4.4)
En la sección anterior se señalaron los elementos que contextualizan las dinámicas
económicas presentes en los tradicionales CAA de exportación. La participación de los
pequeños productores en estas producciones primarias, si bien no es despreciable, no
debe sobredimensionarse. Los consensos teóricos, reflejados en los “denominadores
comunes” de la literatura sobre el agro pampeano, refieren, entre otros aspectos, a los
costos y escala cada vez más elevados que demanda el desarrollo de estos cultivos
65
La consideración del indicador de de jornales equivalente al interior de la tipología, calculado en el
agregado de la región pampeana, también revela la primacía del trabajo familiar en los establecimientos del
tipo 1 (53%) y la significativa diferencia en relación al agregado nacional (18%), donde son las categorías más
bajas (2 y 3) las que detentan la mayor parte del trabajo familiar. (IICA-PROINDER, op.cit.)
66
La información desagregada por cultivo se encuentra en el Anexo.
46
(insumos, equipamientos o servicios a la producción requeridos por el nuevo paquete
tecnológico). La sistematización de estudios de caso en la provincia (González y otros,
2005), revela que existe una alta heterogeneidad dentro de las estrategias más recientes
de los productores familiares. Los más capitalizados, parecen avalar la hipótesis de la
existencia de comportamientos “defensivos” sustentados en estrategias expansivas (toma
de tierras; elevación de la relación capital/ha); en cambio, entre los menos capitalizados,
la respuesta al potencial desplazamiento aparecería vinculada a la liquidación de
existencias ganaderas o la cesión parcial de tierra como mecanismos temporarios para
enfrentar los gastos del cultivo.
Cuadro 4.4 – Provincia de Buenos Aires:
PPA participación de cada tipo en la superficie cultivada de cultivos extensivos
ZONA
Ganadera de la Cuenca del Salado
Mixta del Centro
Mixta del Centro Sur
Mixta del Noroeste
Mixta del Sur Oeste
Núcleo Agrícola del Norte
Noreste
De Riego y Ganadera Árida del Sur
PPA1
PPA2
PPA3
Total PPA
64
45
56
61
73
36
40
65
24
37
32
14
20
49
44
30
12
19
12
25
7
15
15
5
100
100
100
100
100
100
100
100
Fuente: CNA 2002, IICA-PROINDER (2006)
El Cuadro 4.5 presenta la superficie total destinada a hortalizas a campo, floricultura,
aromáticas, viveros e invernáculos, en las distintas regiones. Dejando de lado la
presencia, con mayor o menor importancia, de programas de soporte tecnológico y apoyo
financiero (tema que se aborda más adelante) es posible agrupar, a través de la
configuración territorial de la superficie destinada a las producciones intensivas, dos
grandes áreas:
i)
aquellas con condiciones agroecológicas y trayectoria como cuencas
especializadas;
ii)
aquellas en áreas dispersas o en pequeñas cuencas sin tradición previa.
Cuadro 4.5 – Provincia de Buenos Aires:
Superficie ocupada por PPA de Cultivos Intensivos por Zonas Agroproductivas.
ZONA
HORTALIZAS
(Sup en ha)
FLORES
(Sup en
ha)
AROMÁTICA
S (Sup en ha)
391
4
Ganadera de la Cuenca del Salado
98
131
Mixta del Centro
3.155
14
Mixta del Centro Sur
27
40
Mixta del Noroeste
126
1
Mixta del Sur Oeste
533
415
Núcleo Agrícola del Norte
3.169
16
1
Noreste
2.449
1
De Riego y Ganadera Árida del Sur
9.949
30
592
Totales
Fuente: Elaboración propia en base a información de IICA – PROINDER 2006
VIVEROS
(Sup en
ha)
50
7
4
1
36
358
455
CULTIVOS
BAJO
CUBIERTA
(Sup en m2)
16.846
3.080
252.019
4.145
53.410
97.984
3.820.216
4.000
4.251.700
47
Si bien la localización de las cuencas especializadas no es novedosa, los datos son
reveladores de las condiciones económicas que rodean el desarrollo de estas actividades
intensivas donde se destaca la presencia de los pequeños productores tipo 2 (Ver Cuadro
4.6). El estudio de Benencia y Quaranta (2005:108-109), que examina en profundidad los
rasgos económicos y sociales de la horticultura familiar en el cinturón verde metropolitano,
revela que en este tipo de productores se manifiestan situaciones donde las explotaciones
“atraviesan procesos de descapitalización, que se expresan en sus cultivos, sus prácticas
y su tecnología, y que además se caracterizan por la presencia de productores de edad
avanzada y la ausencia de hijos u otro familiar que continúe con la actividad de quinta”.
En tal sentido, aluden a la presencia de una “lógica de resistencia”, de carácter defensivo,
particularmente en las unidades productivas más antiguas, que tenderían a desaparecer
en el marco de procesos de movilidad social descendente.
La información también revela la presencia de una horticultura familiar capitalizada (con
otras limitaciones y requerimientos) en el cinturón hortícola metropolitano bonaerense y
en la región mixta del Centro Sur (básicamente, la zona de Mar del Plata). Este grupo,
(PPA1), también tienen relevancia en el desarrollo de la horticultura con mayor tecnología
incorporada (invernáculos), localizados mayoritariamente en el cinturón verde
metropolitano. Este dato debe ser interpretado en el marco de las diferentes situaciones
de lo que Benencia (1994) ha denominado estrategias de “expansión flexible” en las
cuales las empresas familiares, con asalariados y/o medieros, combina la tierra en
propiedad con la toma de tierra en arrendamiento o bien la intensificación de la
producción a través de la adopción del invernáculo.
CUADRO 4.6 – Provincia de Buenos Aires:
Superficie ocupada en cultivos intensivos de pequeña producción.
Participación por tipo de PPA (en %)
CULTIVOS BAJO
CUBIERTA
95,9
PPA1
41,0
52,0
24,5
31,2
1,6
PPA2
48,2
47,0
44,7
57,5
2,5
PPA3
10,8
1,0
30,8
11,3
Fuente: Elaboración propia en base a información de IICA – PROINDER 2006
HORTALIZAS
FLORES
AROMÁTICAS
VIVEROS
La distribución territorial de los trabajadores rurales según su carácter familiar permanente
o temporario/contratado muestra una vinculación importante con las áreas de cultivos
intensivos (Ver cuadro 4.7). Por un lado, el peso relativo que estos últimos tienen en la
región sur, donde se encuentra la cuenca cebollera del VBRC, y en el área mixta
centrosur, donde básicamente se destaca el cinturón hortícola de Mar del Plata y la
cuenca papera de Balcarce. Por otro lado, la importancia del trabajo familiar en la gran
cuenca hortofrutícola metropolitana-bonaerense (NE). Recurriendo una vez más al estudio
de Benencia y Quaranta (2005:106), se puede matizar lo que ocurre en esta última región
según sus zonas: las empresas familiares con asalariados en el oeste, y con medieros en
el sur.
Ubicados en los segmentos de consumo extendido o de commodities, con una dinámica
económica fluctuante asociada a ciclos estacionales y económicos, la pequeña
producción asociada a tramas-subtramas de cultivos intensivos enfrenta problemas
comunes, además de los específicos de cada localización. En tal sentido, cabe distinguir
la dimensión espacial de los mercados en los cuales los PPA pueden tener acceso:
(Gutman y otros, 2004; Schejtman y Berdegué, 2006):
48
•
los extra-territoriales, vinculados a la cercanía a grandes centros urbanos y/o
áreas de la región metropolitana; otro contexto operativo puede ser el de los
mercados internacionales;
•
locales o intra-territoriales, basados en el abastecimiento de pequeños o medianos
centros de consumo local-regional.
CUADRO 4.7 – Provincia de Buenos Aires:
Mano de obra permanente y contratada en EAP de Pequeños Productores, según zona
(en jornales equivalentes)
ZONA
Ganadera de la Cuenca del Salado
Mixta del Centro
Mixta del Centro Sur
Mixta del Noroeste
Mixta del Sur Oeste
Núcleo Agrícola del Norte
Noreste
De Riego y Ganadera Árida del Sur
Total
Mano de obra
permanente
Contratación
directa
Contratación
directa /Trabaj.
Permanentes
397.440
281.760
191.200
323.840
193.600
271.200
732.160
80.960
2.472.160
36.601
36.719
47.263
37.392
28.551
33.875
58.718
15.831
294.950
0,09
0,13
0,25
0,12
0,15
0,12
0,08
0,20
0,12
Fuente: Elaboración propia en base a información IICA – PROINDER 2006
En la sección anterior se han adelantado las condiciones generales que contextualizan la
integración de los PPA en este tipo de tramas. Los mercados de destino incluyen
exportaciones a Brasil y la Unión Europea, en el caso del VBRC, y otros mercados
bastante dinámicos en los últimos años, bajo el impacto de las redes modernas de
comercialización interna. La proximidad a los mercados de consumo interno de mayor
tamaño y con demandas más dinámicas otorga, de hecho, ciertas ventajas relativas
logísticas y comerciales. Pero, a su vez, la sostenibilidad y/o la posibilidad de ganar
espacios en estos mercados suponen condicionantes asociados, entre otros, a la cantidad
de competidores y la envergadura de muchos de ellos, que operan con mayor nivel de
organización, tecnología y garantía de certificación. Existen además, fuertes problemas de
estacionalidad y escala que predefinen los altos márgenes que se manejan en los canales
mayoristas y minoristas.
En el caso de la exportación, el segmento de la PPA puede jugar un rol importante a la
hora de funcionalizar los clásicos circuitos informales (calidad/fiscal) que inciden en los
precios de venta de toda la trama. La producción y exportación de cebolla a Brasil, en el
VBRC, ilustra este tipo de situaciones. (Gorenstein y otros, 2005).
Los PPA que operan en los mercados locales de menor dimensión también tienen
problemas de escala, costos logísticos y presiones crecientes asociadas a la difusión
generalizada de los nuevos formatos de venta minorista. El cambio estructural impulsado
por las lógicas imperantes en los modernos canales de venta minorista incluye, un
proceso no menor, asociado a la redefinición del horizonte territorial de los mercados
locales, en la medida que se ha diluido la anterior segmentación espacial vinculada a los
altos costos de distribución y transporte. Si bien en el caso de los productos frescos esta
lógica puede atenuarse, cabe resaltar que en estos pequeños mercados de destino se
49
plantea, a su vez, una rivalidad relativamente alta entre productores locales que operan
dentro del mismo.
En suma, la información cuantitativa confirma evidencias de estudios anteriores. (Carballo
y otros, op. cit, entre otros.) Entre los PPA orientados a cultivos intensivos se plantean
distintos tipos de situaciones. Por un lado, los casos en los que la propia inviabilidad de
las unidades productivas está condicionada a la continuidad de subsidios; pueden integrar
la población local –regional bajo la línea de indigencia; por otro lado, aquellos PPA tipo 2
que cubren las necesidades mínimas de la familia pero no logran iniciar un proceso de
acumulación; finalmente,
los productores familiares capitalizados
que obtienen
excedentes pero que pueden estar fuera de los umbrales mínimos de rentabilidad o en
proceso de “descapitalización”.
4.3. Una mirada sobre la pluriactividad
Varios estudios sobre el medio rural en el país y América Latina, centrados en la
problemática de la pobreza, resaltan la importancia creciente del empleo rural no agrícola
(ERNA) y de los ingresos rurales no agrícolas (IRNA) dentro de las estrategias empleadas
por las familias rurales (subsistencia, capitalización y/o para mantener sus actividades
agrícolas). Estos análisis, englobados dentro de la temática de la pluriactividad o
multiocupación, han generado en el campo teórico diversas interrelaciones, que dan
cuenta de la alta heterogeneidad de situaciones y la complejidad de comportamientos
asociados a estos sujetos sociales. 67
El tema de la pluriactividad y su importancia en el agro pampeano, a su vez, se ha
convertido en un eje importante en estudios recientes. (Neiman y Craviotti, 2006) Aún
cuando se reconoce una menor difusión en relación a otras regiones del país, su
presencia entre las estrategias y senderos evolutivos de los pequeños y medianos
productores familiares indicaría que el fenómeno trasciende a los sectores más
marginales. Tort y Román (2005:52-53) sistematizan contribuciones recientes en esta
línea y señalan que “La multiocupación o pluriactividad es elegida, en muchos casos,
como la vía de superación a la crisis de este tipo de productores, (mientras que) para
otros se constituye en la vía de ingreso a la actividad”. Adicionalmente, rescatando
observaciones de Bardomás y Morretín (2001), aluden a sus características distintivas:
“Mientras el empleo asalariado aparece entre los productores pluriactivos como el más
frecuente en regiones de características más campesinas como el NOA y NEA, el
cuentapropismo predomina en las provincias que conforman la región pampeana”. (Tort y
Román, 2005: 53)
Esta publicación contiene, asimismo, cuatro estudios de caso que revelan la diversidad
de situaciones sectoriales y espaciales de productores familiares bonaerenses.
Comparando estrategias entre unidades productivas localizadas en partidos agrícolas
(Tres Arroyos y Pergamino), ganadero (Azul) y un área periurbana como Lujan, se infiere
que los ingresos extraprediales y/o las actividades remuneradas extraprediales resultaron
“menos importante cuanto más capitalizado y más agrícola era el productor y, a la inversa,
era más notable cuanto menos capitalizado y más ganadero” (Gonzalez, 2005: 85)
Murmis, M. y Feldman, S. (2005:20), basando su análisis en asentamientos rurales
pampeanos, plantean que la permanencia de los pueblos rurales y aún su capacidad de
67
No es propósito de este documento realizar una presentación y discusión crítica de los diversos enfoques
sobre este proceso. Para una visión abarcativa de la temática puede verse: Berdegué, Reardón y Escobar,
2001; FODEPAL, 2005, entre otros.
50
crecimiento, en un contexto donde el mundo rural decrece, está directamente vinculado a
un ámbito ocupacional con cierto dinamismo, que incluye a formas pluriactivas. “Las
ocupaciones pueblerinas nos permiten ver a los pueblos como sede de una pluriactividad
con una serie de matices en lo referente a los requerimientos de capital “. El estudio de
caso que presentan es el poblado de Salvador María, partido de Lobos (716 habitantes,
CNP 2001), donde se destaca la apicultura como una forma de pluriactividad
representativa del lugar (más del 50 % de las familias del pueblo desarrollan alguna
actividad apícola), diferente de las realizadas por los productores agropecuarios de la
zona (tales como prestación de servicios de cosecha etc.). En este caso, según los
autores, la pluriactividad es vivida como una forma de generar condiciones de
capitalización que sostengan el paso a la monoactividad, sumar reservas y, a su vez,
mejorar el consumo.
El trabajo de Berger M. (2005) presenta otras evidencias, incorporando el fenómeno de la
pluri-inserción, a fin de integrar las estrategias de empleo/ingreso que pueden sumarse
entre los distintos miembros del hogar. 68 En este marco, examina experiencias en el
partido de Carlos Tejedor (12.229 habitantes, CNP 2001) con el 40% residiendo en el
área rural, donde observan una estructura agraria caracterizada por una alta presencia de
pequeñas explotaciones dedicadas a la ganadería. En rasgos estilizados se tipifican las
situaciones siguientes:
i)
la pluriactividad y/o pluri-inserción denotan desvinculación progresiva con la
actividad agraria. El proceso se asocia a las explotaciones familiares menores a
las 200has, que representan alrededor del 40% del total del partido, donde el
titular pluriactivo es la única persona que se dedica a los trabajos en el
establecimiento; los restantes miembros (familiares o asociados en el hogar o
unidad) desarrollan exclusivamente actividades extraprediales, en gran medida, no
vinculadas al sector agropecuario (principalmente cuentapropistas y asalariados).
Otra característica distintiva de este grupo es que las explotaciones, orientadas
mayormente a ganadería de recría, se encuentran en un estado de estancamiento
o deterioro difícilmente reversible.
ii) la pluriactividad y la pluri-inserción parecen reforzar el vínculo con la actividad
agraria. Esta situación se presenta entre las explotaciones mayores a las 200 has
y que no alcanzan las 400 ha. (representan el otro 40% del total), donde se
manifiesta la presencia de mano de obra asalariada. En general, los miembros del
hogar que desarrollan actividades extraprediales lo hacen dentro del propio sector
agropecuario (por ejemplo, oferentes de servicios agropecuarios), encuadrados en
estrategias de acumulación de la unidad agropecuaria.
iii) La pluriactividad tiene un peso relativo importante, reforzando el vínculo con el
sector agropecuario. Es el caso de las unidades más grandes (más de 400 ha.),
de tipo empresarial, cuyos titulares siempre se han ocupado en actividades
vinculadas al sector, y que poseen un mayor número de miembros pluriactivos, en
general vinculados a actividades de gestión y administración de campos o
intermediación de negocios agropecuarios.
Este conjunto de contribuciones dan cuenta, entre otros aspectos relevantes, de la fuerte
heterogeneidad desde la perspectiva de los propios actores y sus estrategias de
68
De este modo, el concepto de pluriinserción por familia permite contemplar no sólo la situación del titular,
pluriactivo o agrario de actividad exclusiva, sino la constitución del ingreso total por familia o asociación, el
cual en una situación de pluriinserción proviene de distintos miembros que se desempeñan tanto en la misma
explotación como en actividades extraprediales vinculadas o no al sector agropecuario y que de alguna
manera contribuyen al sostenimiento de la actividad agraria.
51
reproducción. En lo que sigue se avanza en otro de los planos de esta diversidad: el
sistema productivo territorial, sus características económicas y, por lo tanto, sus
condiciones o potencialidades en términos de ocupaciones e ingresos no agrícolas.
4.3.1 Territorios y pluriactividad
El estudio del IICA (2006) da cuenta de un total de 31184 pequeños productores en el
total de partidos provinciales contemplados aquí, de los cuales casi un 24% desarrolla
actividades fuera de la explotación, dentro o fuera del sector agropecuario. La proporción
es similar entre los que realizan tareas relacionadas con la actividad propia y los que se
desempeñan en actividades diferentes. Si se comparan estos indicadores con los que se
registran a nivel nacional, el dato más interesante es que alrededor del 55% de los PPA
pluriactivos nacionales trabaja como asalariado, mientras que a nivel provincial o de
región pampeana sólo representan un 37% y 35% respectivamente. No hay diferencias
significativas entre los que trabajan por un salario dentro y fuera del sector a nivel
provincial o de región pampeana, mientras que a nivel nacional un 62% de los que
trabajan por un salario lo hace fuera del sector.
Visto por regiones, surgen algunos datos ilustrativos: las regiones con mayor incidencia
de la pluriactividad en PPA son la MxNO, la GCSal y la MxC (Ver Cuadro 4.8). En las
regiones mixtas del centro y noroeste, junto a la urbanizada del NE donde se presenta la
mayor proporción de pluriactividad extrasectorial.
CUADRO 4.8 – Provincia de Buenos Aires.
Cantidad de PPA y peso de los pluriactivos (dentro y fuera del sector agropecuario) según
zonas Agroproductivas.
ZONA
Ganadera
De Riego
de la
y
Mixta del Mixta Mixta del Núcleo
Mixta del
Cuenca
Centro
del
Sur
Agrícola Noreste Ganadera
Centro
Sur
Noroeste Oeste del Norte
del
Árida del
Salado
Sur
TOTAL
PPA
6.110
4.726
2.817
4.505
2.943
4.078
4.925
1.080
31.184
PPA PLURIACTIVOS
1.822
1.189
568
1.411
591
704
959
220
7.464
% DEL TOTAL PPA (1)
19,6
15,2
9,0
14,5
9,4
13,1
15,8
3,5
100
% DEL TOTAL PPA
PLURIACTIVOS (2)
24,4
15,9
7,6
18,9
7,9
9,4
12,9
2,9
100
INDICADOR (2) / (1)
1,25
1,05
0,84
1,31
0,84
0,72
0,81
0,85
Fuente: Elaboración propia en base a información de IICA –PROINDER 2006
En su trabajo sobre los productores familiares pampeanos, Gonzalez (op.cit.) también
presenta evidencias asociadas a la heterogeneidad territorial de las estrategias de
pluriactividad. En un partido agrícola como Tres Arroyos: “ El ingreso extrapredial como
fuente principal no fue un dato relevante, ya que solamente un 14% de los productores la
señalaron como determinante de sus ingresos, en los productores familiares fue aún
menos significativo”. En cambio, en Azul - zona ganadera de la cuenca del Salado-, “el
ingreso extrapredial era muy relevante, ya que el 45% de los productores declararon que
era la principal fuente de sus ingresos”. No obstante, en su composición se revela que
parte de estos ingresos “provenían de ocupaciones de baja remuneración (pequeños
52
comerciantes, empleados, tareas rurales, etc.) o pasividades”. Pergamino- zona núcleo
agrícola del norte-, muestra, por su parte, la incidencia del trabajo extrapredial “de tipo
independiente (trabajo por cuenta propia o empresario) con un leve predominio de las
ocupaciones desempeñadas dentro del sector agropecuario”. Por último, el partido de
Lujan – en la región urbanizada del NE- “El 38% de los productores declaró que sus
ingresos eran preferentemente extraprediales.” (Gonzalez, op.cit:76-78, 105)
Ahora bien, las posibilidades y dimensión de los ingresos extraprediales o de ingresos no
agrícolas para la población rural están también asociadas a la variedad de situaciones o
de configuraciones territoriales. Por un lado, no puede desconocerse la influencia que
ejerce el entorno económico urbano-regional en relación a la demanda de bienes y
servicios del medio rural, así como ámbito donde se concentran diversos mercados de
trabajo. Por otro lado, existen distintos tipos de territorios, zonas, centros, etc. y
vinculaciones con la base agropecuaria. En la literatura se encuentran varias tipologías.
Da Veiga (2001, citado en Schejteman y Berdegué, op.cit.) propone una basada en el
dinamismo relativo del territorio combinado con la estructura agraria; Berdegué y otros
(2001), asocian el desarrollo del empleo rural no agrícola (ERNA) con la existencia de
fuentes de demanda (motores endógenos y exógenos) asentadas en la propia actividad
primaria, sus encadenamientos, y en aquella derivada de la población y expansión
urbana.
Para los propósitos de este documento interesa proponer una tipología territorial
combinando las funciones urbanas y los atributos económicos de los sistemas urbanoregionales con las oportunidades de trabajo o ingreso no agrícola tanto rural como
urbano. A estos fines, entonces, se combinan tres elementos:
i)
las funciones urbanas relacionadas con el entorno rural y, específicamente, la
actividad agraria;
ii) grado relativo de diversificación de la estructura productiva y, por lo tanto, la
apertura en relación a las oportunidades de trabajo o ingreso no agrícola tanto
rural como urbano.
iii) presencia regional de actividades agrícolas intensivas
En base a estos criterios, es posible identificar tres tipos básicos de situaciones:
•
Territorios rurales donde se combina la dinámica de centros logísticos; en un
sentido amplio abarcan desde las funciones portuarias para los complejos agroexportadores tradicionales (cereales, oleaginosos, carne ) pasando por las
administrativo-gubernamentales relacionadas con estos u otros complejos
agroalimentarios, hasta las vinculadas al comercio y otros servicios. Poseen una
fuerte institucionalidad público-privada relacionada con estas producciones;
además, son los ámbitos desde donde se proveen los servicios más complejos
(asesoramiento tecnológico, provisión de algunos insumos, sistemas de
información y comercialización, etc.) 69 , y en los cuales suele reciclarse ciertos
ingresos del sector primario (inversiones inmobiliarias, flujos financieros, bienes de
consumo, etc.). Las industrias agroalimentarias poseen un peso importante y
dentro de ellas, se distinguen las empresas medianas-grandes que operan en
mercados extra-regionales (nacionales e internacionales), como las firmas de la
industria carnea, molienda, aceites vegetales, malterías y pastas secas. Como su
estructura productiva es más diversificada, habitualmente atraen los flujos
69
Schejtman (1998), resalta el papel de estos núcleos urbanos en la difusión de innovaciones y los procesos
de fertilización cruzada que estimulan el desarrollo rural y agrario.
53
•
•
migratorios rurales o de otros poblados y centros regionales menores, que buscan
trabajo, educación, etc. Estos ámbitos son las fuentes más dinámicas de demanda
de bienes y servicios, en cuya producción puede intervenir la población de su
entorno rural o agrario. Además de las ciudades-puerto de Bahía Blanca y
Necochea, puede ubicarse en este grupo a las dos ciudades de mayor importancia
en la provincia (La Plata y Mar del Plata), integrando las regiones MxSO, MxCS y
NE. Sin entrar en un tratamiento particularizado cabe contemplar, a su vez, el
entramado de relaciones propias de las áreas periurbanas 70 . En el cordón
metropolitano bonaerense como en las distintas ciudades del interior funcionan los
denominados cinturones verdes, integrados por una trama de quintas o huertas
familiares –y otras de características más empresariales-, cuya producción se
destina especialmente a verduras de hoja y hortalizas de estación.
Territorios rurales donde se combinan dinámicas de centros neo-rurales. Su rasgo
distintivo es la descentralización residencial y otras actividades de “compensación
urbana”, en especial las vinculadas con servicios de ocio y turismo. En tal sentido,
se expresan dinámicas de asentamiento poblacional comúnmente denominadas
rururbanas, donde los usos rurales tradicionales se combinan con nuevos usos
urbanos. Así, desde los barrios cerrados y countries a los nuevos emprendimientos
ligados a proyectos agro-productivos (en general, de la mano de emprendedores
urbanos), pasando por las instalaciones dedicadas total o parcialmente al turismo
rural en diferentes variantes (de estancia, granjas educativas, visitas
gastronómicas, etc), se derivan demandas de bienes y servicios en cuya
producción puede intervenir habitantes del medio rural. Por su parte, la agricultura
se destaca por el desarrollo de actividades intensivas como los cultivos bajo
invernáculo, la floricultura u otras producciones de este tipo que constituyen otra
fuente de empleo. Numerosos centros de la región NE como Pilar, Escobar, Lujan,
Tigre, Gral Rodríguez, Cañuelas, entre los más importantes, son buenos ejemplos
en este sentido. 71 Pero, además, cabe contemplar en este marco a los centros
costeros de la ZGCsal que en los últimos años han experimentado un crecimiento
poblacional y un flujo de inversiones en el sector turismo.
Territorios rurales donde se combinan dinámicas de agrociudades, y centros paraagrarios; se distinguen por tener una base económica significativamente asociada
al sector agropecuario y, más en general, agroalimentario. 72 Naturalmente, ambos
conjuntos difieren en dimensión y alcance de las cadenas de valor ligadas al agro
regional. En las primeras, se localizan importantes estructuras de acopio y
comercialización de granos, mercados de hacienda, algunos frigoríficos, filiales de
molinos nacionales e internacionales, así como otras plantas agroindustriales de
alcance nacional. A estas instalaciones se suma, en la mayor parte de los casos,
la presencia de microempresas y pequeñas firmas familiares - semiartesanales o
de baja tecnificación (panaderías, fábricas de pastas frescas, etc.) que abastecen
fundamentalmente sus respectivos mercados locales/zonales. Se identifican,
también, algunos establecimientos integrados a la actividad primaria (pequeños
tambos, chacinados, procesamiento y comercialización de miel, carne vacuna,
70
La temática del periurbano en general -y la de la agricultura periurbana en particular-, es hoy un campo de
confluencia de distintas especialidades (urbanistas, geógrafos, ecologístas, otros cientistas sociales) y
debates en torno a su configuración y nuevas dinámicas.
71
Veáse el estudio de Barros, C.; González Maraschio, F. y Villarreal, F (2005) referido al partido de
Cañuelas.
72
A los fines de esta identificación, y dadas las restricciones existentes para la obtención de información
básica por partido, se ha contemplado la distribución por sectores del PBG 1993 (Dirección de Estadística
Provincia de Buenos Aires, 2006)
54
quesos, dulce de leche, huevos, etc.) que funcionan con una mínima dotación de
trabajadores o constituyen la base de ocupación y/o complementación de ingresos
de explotaciones familiares. En los centros para- agrarios, aunque de mucha
menor magnitud, se encuentran las funciones vinculadas con la provisión de
insumos, agroservicios (acopio, reparación de maquinarias y herramientas,
abastecimiento) comercios, y servicios personales para el abastecimiento de estas
comunidades. Se trata de localidades o pueblos más pequeños cuya importancia,
a los fines de esta tipificación, es el proceso de crisis y “vaciamiento” poblacional
que atraviesan desde hace algo más de dos décadas. En efecto, la falta de nuevas
oportunidades de empleo no-agrícola, combinada con una serie de cambios que
afectan el nivel de ocupación (familiar y salarial) del agro zonal, constituyen las
problemáticas más visibles de estas comunidades. Más aún, los ingresos
provenientes del patrimonio agrario se reciclan cada vez menos, en estos ámbitos.
Está claro, entonces, que no todos los centros presentan el mismo grado de dependencia
respecto al hinteland rural-agrario, ni el mismo tipo de vinculaciones. Siguiendo estos
criterios, se asocian elementos de la propuesta de Berdegué et.al (2001) centrada en las
fuentes que motorizan el ERNA. (Ver Cuadro 4.9)
CUADRO 4.9 – Provincia de Buenos Aires.
Situación Territorial según potencialidad para ERNA.
Funciones abiertas
Centros
Logísticos
ERNA por vínculos hacia
delante complejos agroexportadores y otros
agroalimentarios
Potencialidad
Agro ciudades
Centros paraagrarios
ERNA asociado al
consumo de la población
urbana y a la expansión
Metropolitana
ERNA por vínculos de
producción con
actividades
agropecuarias y
agroalimentarias
Ejemplos
Alta
Servicios a la
producción
(asesoramiento
tecnológico, provisión
de insumos,
comercialización;
portuarias)
Agroindustrias
Alta
Turismo
Servicios en casa de fin
de semana (jardinería,
limpieza…)
Construcción
Comercio-Servicios
Mercado de trabajo
ERNA vinculado
demanda diversificada
de bienes y servicios
población urbana
Neo-rurales
Funciones
Cerradas
Fuentes o motores
Contratistas de
maquinaria
Medio-Bajo o
Agro-servicios
muy bajo según
Transportistas
los casos
Agroindustrias
Empleo público
Fuente: a partir de Berdegué,y otros (op. cit.)
55
5. ACTORES Y PROBLEMÁTICAS RURALES
5.1 Foros y talleres regionales
La sistematización de resultados de estas instancias participativas en dos áreas de la
provincia, pone en evidencia un conjunto de problemáticas generales y específicas
relativas a los diversos actores que intervienen en el medio rural agrario bonaerense. 73
En el BOX 5.1, se presenta en forma estilizada los problemas relevados desde la
perspectiva de los diferentes grupos de actores (productores, técnicos, funcionarios,
jóvenes rurales) y según ámbitos de realización de los Foros. (Parque Pereyra Iraola y
Gral. Belgrano)
i) Grupos de pequeños productores y jóvenes rurales
Los pequeños productores identifican a la comercialización como un importante cuello de
botella, asociando una amplia gama de problemáticas de acuerdo a la especificidad de su
localización y la producción que realizan. En general, solicitan una mejor adecuación de la
normativa vigente (habilitaciones de productos, bromatología, monotributo social) y una
ingeniería de información y capacitación por parte del Estado en todos los aspectos
vinculados a la cadena comercial de los productos. En relación a las normativas, los
productores destacan la necesidad de diferenciar y flexibilizar regulaciones, con una
mayor ingerencia por parte del nivel estatal municipal en la problemática. Proponen
además, la generación de mecanismos de vinculación vis a vis con organismos de control
en alimentos (SENASA, Bromatología, etc.).
Asimismo, plantean que la intervención de la política pública en las cadenas de valor de
diferentes producciones regionales debería apuntar a la fase donde actúan los nodos
concentradores, apoyando a los PPA con infraestructura productiva de carácter
comunitario (generación de salas de faena de animales de granja, salas de extracción de
miel, y/o ferias de comercialización) y/o a través de precios sostén para la producción.
El tema del acceso a la propiedad de la tierra fue resaltado por los productores que
participaron en el Foro Parque Pereyra Iraola, donde se reveló la presencia de pequeños
productores que no son propietarios de la tierra que explotan (horticultores del Parque
Pereyra, otros de Florencio Varela, etc.) y de organizaciones (implícitas o explícitas) con
trayectoria en la lucha política y social por el acceso a la tierra. En cambio, en Gral.
Belgrano, gran parte de los PPA que asistieron parecen propietarios, o al menos la
tenencia no es su problemática más evidente. Este grupo, por su parte, aludió a la escasa
o nula representación que detentan en las tradicionales entidades agrarias que operan en
el territorio, las cuales, a diferencia las anteriores, y particularmente en el ámbito
pampeano, llevan adelante otras reivindicaciones relacionadas con la cuestión de la
tenencia de la tierra 74 . No obstante, cabe advertir que esta problemática no sólo se
plantea en las proximidades del ámbito metropolitano bonaerense. En la Cuenca del
Salado, por ejemplo, el acceso a la tierra con seguridad jurídica es un reclamo (en otras
instancias y eventos) de productores, agrupados por la Fundación de Nevares, que hoy
73
Se recogen los resultados elaborados por Néstor Fuentes (PROINDER, agosto de 2006), correspondiente a
los seis Foros realizados mientras se redactaba el presente Estudio. La sistematización también incorpora
algunas observaciones y referencias que hacen al contexto y objetivos del mismo.
74
Por ejemplo, las acciones de de la FAA en torno a una nueva ley de arrendamiento que, entre otras
cuestiones, regule el uso de la tierra y ponga límites al proceso de extranjerización de la misma.
56
ocupan la Colonia Ferrari 75 y que tienen un proyecto de producción comunitario de unas
80 hectáreas orientado a granja, horticultura, cerdos, etc.
Los PPA del Foro Gral. Belgrano resaltaron problemas vinculados a una tendencia de
larga data (la desaparición de productores agropecuarios y el incremento en la escala de
producción) y, en tal sentido, plantearon sus inquietudes en relación a la rentabilidad de
sus explotaciones, vinculando ésta a cuestiones impositivas y de infraestructura socioproductiva (pero con fuerte hincapié en esta última: electricidad, caminos, etc.) y la
posibilidad de implementación de precios sostén.
El eje infraestructura alude, de alguna manera, a los problemas de integración territorial
del Interior bonaerense (rutas, electricidad, comunicaciones, escuelas, fortalecimiento de
las localidades concentradoras). Este tema no es novedoso; la cuestión de los caminos
rurales, su mantenimiento, la inversión en nuevas obras de infraestructura vial, entre
otras, han sido sistematizadas como reclamos relevantes del sector rural bonaerense en
las múltiples instancias participativas que se han desarrollado en los últimos años. Por
ejemplo, en el otro extremo de la provincia- región árida y de riego del sur-, las
asociaciones de productores han destacado la necesidad de contar con una mayor
inversión pública en materia de infraestructura de caminos, particularmente las redes de
conexión interna del medio rural, significativamente deterioradas y que hoy
son precariamente atendidas por algunos consorcios de productores con problemas de
equipamiento para la realización de tareas regulares.
Entre los temas a seguir trabajando, los productores que participaron en el Foro Parque
Pereyra Iraola resaltaron la educación y salud. Si bien estas problemáticas no fueron
tratadas específicamente por lo participantes, su referencia amerita algunas
observaciones adicionales.
La inquietud por la educación es bastante generalizada entre las comunidades del Interior
de la provincia. La percepción es que, por un lado, ha empeorado la educación de los
hijos de productores y, por otro, que los jóvenes que se van se orientan a profesiones no
relacionadas con el campo. Aparece, así, un reclamo vinculado a la educación técnica
secundaria y el desarrollo de programas acordes a las nuevas necesidades del agro
regional.
Respecto al tema de la salud, una preocupación generalizada es la falta de cobertura
(obra social) y el desconocimiento o inaccesibilidad a los sistemas que se han anunciado
más recientemente (monotributo social). Relacionado con la capacidad de la
infraestructura sanitaria y la dotación de recursos humanos calificados, estos planteos no
pueden homogeneizarse. El contenido y alcance de esta problemática son diversos
según se mire el área metropolitano bonaerense, el Interior más próximo o los demás
distritos del conjunto provincial.
Otra constatación de interés es la falta de organización de los pequeños productores que
se localizan en el Interior y, por tanto, los potenciales condicionantes para la aplicación de
cualquier política de DR. Para los productores este problema se asociaría, directa o
indirectamente, con la dispersión espacial entre ellos.
Ahora bien, más allá de la distancia que estos participantes plantean en relación a las
entidades con base operativa en el sector agropecuario de la región, cabe advertir la crisis
de representatividad asociada a la baja participación de los productores agropecuarios en
75
Está ubicada sobre la ruta 74 a unos 20km desde Las Armas en dirección a Gral Madariaga, en un caserío
llamado La Porfía. Estas tierras están bajo la jurisdicción de la Secretaria Nacional de Niñéz y Adolescencia y
Familia (SNNAF) del Ministerio de Desarrollo Social de la nación.
57
BOX 5.1: Sistematización de los resultados de los Foros
ACTORES
Pregunta I
Productores
Jóvenes
Rurales
FORO Nº1 (PARQUE PEREYRA IRAOLA)
FORO Nº2 (CEPT Nº1 GENERAL BELGRANO)
¿Cuál debe ser el Objetivo Central de una Estrategia de Desarrollo Rural (DR)?
Mejorar la calidad de vida
Mejorar la sustentabilidad del productor en el ámbito rural.
Evitar el Desarraigo
Mejorar la calidad de vida del productor (arraigo, Potenciar el bienestar de la vida cotidiana en el campo
identidad) La definición de quiénes son con inclusión social.
pequeños productores
Técnicos
Dificultad para detectar los beneficiarios del DR:
La definición de quiénes son pequeños Si el DR está dirigido a todos o sólo a los pequeños
productores
productores
Funcionarios El foco del DR debe ser la familia rural y el hombre en comunidad como centro de la acción del desarrollo,
e Instituciones apuntando a la mejora de los estándares de vida en función del empoderamiento del proceso de desarrollo.
¿Cuáles son los principales problemas que debe resolver un programa de DR dirigido a pequeños
Pregunta II
productores y trabajadores rurales?
- la tierra: facilitar el acceso a la tierra, y resolver - La infraestructura: los problemas de electrificación rural,
problemas relacionados con la tenencia precaria mantenimiento de caminos, infraestructura educacional.
- Comercialización: acceso a los mercados, - Lo impositivo: la carga fiscal del inmobiliario rural, y otros
marco legal, costos de transacción; imperfecta impuestos que afectan directamente a los productos.
Productores
información de oportunidades, revalorización y Estos dos problemas son asociados con la
promoción de los productos locales, etc.
comercialización, particularmente, el problema del acceso
a los mercados y los costos de producción (escala precio sostén)
Jóvenes
- Dificultad de acceso a la tecnología.
Rurales
- Concentración de la producción (pools de siembra)
Coincidieron con las problemáticas señaladas - La tecnología: facilitar el acceso a la tecnología,
por los productores: facilitar el acceso a la tierra, conocimientos técnicos por falta de financiamiento. Sobre
y resolver problemas relacionados con la todo enfatizaron el acceso de los Jóvenes a la misma.
- Comercialización: necesidad de adecuar la normativa
tenencia precaria; comercialización.
Técnicos
legal a fin de integrar al sector informal, sobre todo en las
producciones artesanales.
- Infraestructura: los problemas de electrificación rural,
mantenimiento de caminos, infraestructura educacional.
- Marco Legal: generar un esquema que favorezca la integración y desarrollo de los PPA a través de
herramientas para el acceso a los mercados (comercialización), a la tenencia de la tierra y al financiamiento.
Funcionarios - Infraestructura: mejorar los soportes socio productivos del entorno rural: caminos, transporte, vivienda,
e Instituciones salud y educación.
- Identidad comunitaria: alentar procesos de construcción de la identidad a través del fortalecimiento
institucional, la participación y la organización de las comunidades rurales.
Pregunta III
¿Quiénes deberían ser los participantes en la ejecución de un programa de DR?
La comunidad en general y, en particular, les La Localidad o Municipio, pero con una representación
Productores
parecieron apropiados los foros.
segmentada de los productores
Sugieren aplicación directa desde lo local, articulado con los niveles provincial y nacional.
Técnicos
La coordinación debería estar en manos de un Ente colegiado donde tengan participación todos los actores
involucrados en cada nivel.
Funcionarios Mesa provincial de DR colegiada
Comunidades, los técnicos de apoyo y el Estado
e Instituciones
promotor.
Pregunta IV
¿Cuál debería ser la Función de los técnicos en el programa de DR?
- Superar el rol de asistencia técnica hacia uno más vinculado al de puente o nexo entre productores y entre
éstos y otros agentes vinculados al DR.
Técnicos
- Promotores de la organización y participación de los PPA en el DR.
- Formación integral de los técnicos para alcanzar el perfil requerido
Pregunta V
¿Cuál es la función o el lugar que debería tener la juventud en un programa de DR?
Jóvenes
- Promotores del DR
Rurales
- Reclaman una mayor participación en las decisiones.
58
BOX 5.1: Sistematización de los resultados de los Foros (cont.)
ACTORES
FORO Nº3 (PARQUE PEREYRA IRAOLA)
FORO Nº4 (CEPT Nº1 GENERAL BELGRANO)
Pregunta I
Aspectos que forman parte del problema de comercialización
- Las normativas no están adecuadas a los PPA
- Faltan canales de comercialización
Productores
- No existen mecanismos de vinculación con los
organismos estatales como SENASA o
Bromatología.
- Las normativas vigentes no son apropiadas a
los niveles de la PPA.
Técnicos
y - Falta una mayor incorporación de valor
Funcionarios
agregado en los productos de los PPA
-Baja visibilidad de los productos y experiencias
de los PPA.
Pregunta II
Aspectos de la comercialización que se deberían incluir en la Estrategia de Desarrollo Rural
i. diferenciación y flexibilidad para las normativas de los
- Un mejor encuadre normativo de los PPA
- Intervención del Estado en las cadenas de PPA.
Productores
valor.
ii. generar herramientas de financiamiento acorde con las
- Lograr una mayor escala de producción de los necesidades de los PPA.
PPA a partir de estrategias asociativas.
iii. generar infraestructura productiva comunitaria en los
- Generar una estructura normativa diferencial nodos concentradores de las cadenas de valor (Sala de
Faena de pequeños animales, salas de extracción de
para los PPA a partir de programas
miel, ferias de comercialización y/o negocios de
- Generar desde el Estado:
. mayor información de mercados y cadenas de exposición.
Técnicos
y
valor.
Funcionarios
. mayor acompañamiento técnico en la gestión
comercial
de
los
PPA,
en
canales
convencionales o alternativos.
. mayor infraestructura productiva.
Pregunta III
Aspectos a profundizar
- Normativos
Productores
- Alternativas de financiamiento
Técnicos
y - Precios Sostén de la producción de los PPA.
Funcionarios
ACTORES
Pregunta
FORO Nº5 (PARQUE PEREYRA IRAOLA)
FORO Nº6 (CEPT Nº1 GENERAL BELGRANO)
Fortalecimiento de las Organizaciones de Productores
- Necesidad de organización para :
i) incrementar el capital político de los PPA y aumentar la visibilidad de los reclamos
ii) alcanzar economías de escala tanto en la producción como en la comercialización.
- Potenciales debilidades por:
-la coptación de las organizaciones por parte del Estado
-la baja cultura asociativa de los PPA (este punto fue más acentuado en el foro de General Belgrano)
su conjunto. Dicho de otro modo, no parece que pueda hablarse de una causalidad
unidireccional sino de un contexto cargado de complejidades donde la institucionalidad
tradicional también ha comenzado a redefinirse. Nótese, por ejemplo, el rol que suelen
asumir las áreas de producción de los Municipios en la organización y gestión de
programas orientados a la agricultura familiar. También, los liderazgos explícitos o
implícitos que suelen identificarse a través de las organizaciones comunitarias locales
(cooperadoras escolares, consejos locales de desarrollo, etc.).
Si la cuestión de la institucionalidad rural se visualiza desde la perspectiva de los jóvenes,
hay dos aspectos que indicarían una mirada más crítica respecto al accionar tanto de la
política pública como de la propia comunidad. En primer lugar, por que ponen el acento en
59
la alternativa del desarraigo como trayectoria asociada indefectiblemente a las dinámicas
globales de las CAA tradicionales (personificadas a través de los pools de siembra). En
segundo lugar, por que la visión del conocimiento, y adaptación a los cambios
tecnológicos refiere, implícitamente, a la posibilidad real de insertarse en el medio
productivo y laboral local.
ii)
Grupos de técnicos, profesionales y funcionarios
Entre los grupos de técnicos que participaron en ambos Foros no se vislumbran
diferencias significativas, salvo las asociadas a las problemáticas específicas de las
producciones que asisten. Un aspecto a destacar, es la dificultad que manifestaron a la
hora de definir los beneficiarios de los programas de DR. Aquí se percibe un debate más
profundo que hace hincapié en la dialéctica de las políticas de apoyo o asistencia. Por un
lado, un conjunto de programas y lineamientos orientados al PPA familiar o marginal y, al
mismo tiempo, el contexto de las lógicas globales –sectoriales de las CAA y de las
políticas macroeconómicas que motorizan el actual esquema de agricultura extensiva. En
este sentido, en ambos foros se llegó a la conclusión de que cualquier DR orientado a
PPA debe estar vinculado con políticas de otro alcance y que tienen que estar definidas
en torno de un modelo de producción nacional.
Otro aspecto interesante, surgido en el debate de los técnicos, es la necesidad de una
formación integral, más acorde con las exigencias de un nuevo modelo de generación e
implementación de políticas públicas. Para estos actores, sus funciones relacionadas con
“lo productivo” deberían combinarse con un mayor énfasis en su rol de facilitadores de la
organización de los propios productores que asisten técnicamente.
El desarraigo fue, también, una inquietud planteada por los técnicos participantes del Foro
Gral. Belgrano Según sus observaciones, aumentar y mejorar la dotación de
infraestructuras ligadas a las nuevas tecnologías de comunicación es necesario, pero no
suficiente, en la medida que con la sola dotación no se puede contrarrestar los
condicionantes que rodean al mercado de trabajo y las economías locales.
Entre los funcionarios y representantes institucionales que asistieron a los Foros, la
principal preocupación giró en torno a la gestión articulada de una estrategia de DR en la
provincia. En este sentido, más que detallar posibles divergencias, es importante destacar
que este grupo de actores argumentó la necesidad de contar con un Estado activo,
“inteligente” y con decisión política, marcos normativos e institucionalidad adecuada, junto
a la disponibilidad de recursos para hacer frente a una política de DR sostenida en el
tiempo. En este marco, también se resaltó la integración de la comunidad rural como eje
motorizador del proceso a través de un empoderamiento de los recursos y capacidades
disponibles en el territorio (sean éstas endógenas o exógenas).
En consonancia con lo anterior, destacan que el problema de la comercialización tiene
varias aristas a considerar. En primer lugar, y en un sentido similar al planteado por los
productores, surge la necesidad de adecuación de la normativa vigente para facilitar el
acceso de los PPA a los mercados formales. En segundo lugar, marcan la importancia del
acompañamiento de la política pública para inducir y/o fortalecer la inserción de los PPA
en los mercados. Por último, los técnicos también destacaron que parte del problema se
debe a la baja visibilidad de las producciones de los PPA y, en este sentido, consideraron
fundamental la intervención de los municipios implementando redes no solo de
contención, sino de promoción de esas producciones.
60
5.2 Las principales preocupaciones
Recapitulando las ideas y debates de los Foros, se pueden delinear cuatro ejes
complementarios a retomar en la elaboración de los Lineamientos:
•
El uso y tenencia de la tierra: esta problemática fue taxativamente planteada por
pequeños horticultores, organizaciones y familias rurales pobres del cordón
metropolitano bonaerense. Cabe advertir, sin embargo, que se pueden identificar
requerimientos de este tipo en emprendimientos y/o experiencias motorizadas
desde distintos programas asistenciales implementados en ámbitos rurales de la
Provincia.
•
La comercialización: Más allá de de la recurrencia del tema entre todos los
actores y visiones presentes en los Foros, es importante considerar que es en esta
fase donde se expresa con mayor nitidez las dos lógicas en pugna; la de las
pequeñas producciones (tecnología, escala, financiamiento, tierra, etc.) y las que
devienen de las dinámicas contemporáneas en los CAA. Esta situación plantea
desafíos que trascienden la necesaria adecuación del marco normativo vigente,
requiriendo políticas más integrales en las diferentes tramas agroalimentarias.
•
La especificidad territorial: Hay un alto consenso (en particular entre los
funcionarios e instituciones) de la especificidad territorial del acompañamiento a
los pequeños productores para integrarlos a un proceso de desarrollo rural.
•
La Organización y Participación de las Comunidades: Todos los participantes
hicieron hincapié en la necesidad del involucramiento de las comunidades rurales
en el proceso de desarrollo, gestión y evaluación de las políticas de DR. Aunque
con matices diferentes, ello sugiere la necesidad de instancias descentralizadas
con recursos y responsabilidades en la ejecución de las políticas. Esta cuestión no
es menor a la hora de vincular la institucionalidad local, el grado de participación,
capacidades, entre otras cuestiones.
61
6. POLÍTICAS AGRO-RURALES NACIONALES Y PROVINCIALES
Con el quiebre de la convertibilidad y el default externo, a partir de diciembre del año
2001, un nuevo contexto regulatorio se instala en el país. La devaluación del peso con
respecto al dólar, la pesificación asimétrica de créditos y deudas, combinada con la caída
del precio de los bienes no transables (especialmente mano de obra y, en una primera
fase, los servicios públicos), impulsaron una fuerte recuperación de la competitividad del
conjunto de bienes transables, entre ellos, fundamentalmente los agroalimentarios. Más
allá del impacto de la devaluación en el costo de los insumos importados, 76 se reforzaron
las ventajas competitivas de los commodities tradicionales y surgieron nuevas ventajas en
tramas antes orientadas al mercado interno.
Muy brevemente, los rasgos más destacados de la evolución reciente de los principales
CAA (Gorenstein y otros 2006; Gutman y Lavarello, 2003; INTA 2004; SAGPyA, 2006 ) :
•
el valor de las exportaciones agroalimentarias, en el período 2001-2005, registró
un aumento del 54% 77 ; en el último año (2005) las exportaciones de productos
primarios y las manufacturas de origen agropecuario sumaron 21.088 millones de
dólares llegando a representar el 52,5% de las exportaciones totales;
•
el complejo sojero explica en todo el período post- devaluación entre el 30% y el
40% de las exportaciones agroalimentarias. En la actual campaña, se estima una
superficie sembrada de 16,1 millones de hectáreas, es decir, un 2.4 % más que la
campaña anterior 78 ;
•
las exportaciones de carne vacuna crecieron un 64 % entre 2002 y 2005,
superando las 775 mil toneladas 79 . Se verifica en forma paralela una creciente
tensión entre la demanda interna y externa.
Los cambios en las condiciones de competitividad sectorial, asentada en las
modificaciones de corto plazo de los precios relativos, pueden ser tomados como un
marco de incentivos necesario aunque no suficiente; cuáles son las políticas públicas que
se articulan a este nuevo escenario?
6.1 De los ´90 a la post-convertibilidad
Vale la pena entrar en algún detalle sobre elementos del contexto macroeconómico de la
década anterior, a fin de entender una serie de condicionantes que se combinan en la
actualidad.
Las políticas de ajuste estructural aplicadas en la Argentina, seguidas con mayor o menor
intensidad en todos los países de América Latina, reconocen algunos rasgos comunes en
76
Paralelamente, se revalorizaron en moneda nacional tanto la tierra como las maquinarias y ganado. Este
proceso, sumado a la pesificación de la deuda bancaria de los productores, mejoró el posicionamiento
económico de las empresas agropecuarias menos comprometidas patrimonialmente con el endeudamiento
anterior.
77
Este incremento también se explica, en gran medida, con la suba de los precios internacionales de estos
productos, en especial de la soja. La soja alcanza casi los 400 dólares la tonelada en abril del 2004.
Naturalmente, esta tendencia a la suba amortigua el efecto de las retenciones.
78
En base a estimaciones diarias de la Bolsa de Cereales de Buenos Aires (suplemento CASH de Página 12
20 de octubre de 2006)
79
Se generan, a su vez, exportaciones en producciones cárneas no tradicionales, tales como conejo y liebres.
Por ejemplo, en el año 2003, las exportaciones de la primera alcanzaron unas 370 toneladas, por un valor
cercano a 1.600.000 dólares.
62
el contexto general que marcó la orientación de las reformas socioeconómicas: el
condicionamiento impuesto por el endeudamiento externo, el fuerte deterioro del aparato
del Estado y el predominio de las concepciones neoliberales en el manejo de la Políticas
Publicas. 80 Las empresas públicas, la promoción industrial y la protección comercial
comienzan a descartarse y cobran auge las políticas que promueven las privatizaciones,
la desregulación de la economía y el libre comercio.
El replanteo crítico del esquema de sustitución de importaciones de orientación interna,
así como del “estatismo” que predominara en los regímenes anteriores, se sustentaba en
cuatro argumentos básicos: i) la liberalización económica reduce las ineficiencias
estáticas provenientes de la mala asignación y el desaprovechamiento de recursos; ii) la
liberalización económica incrementa el aprendizaje, el cambio tecnológico y el crecimiento
económico; iii) las economías orientadas al exterior son más capaces de enfrentar las
conmociones externas adversas; y, iv) los sistemas económicos basados en el mercado
son menos propensos al derroche a través de las actividades del tipo rent-seeking.
(Rodrik , 1995)
Los lineamientos e instrumentos utilizados se inscribían dentro de una lógica global que
enfatizaba en la capacidad asignativa del mercado, la subsidiariedad de la acción estatal,
y una intervención pública focalizada en sectores sociales desplazados del modelo.
Lattuada y otros (2006) aluden a la idea de “Estado neutro”, es decir, un Estado que no
debía intervenir con políticas y/o regulaciones sectoriales pero sí, en cambio, en la tarea
de promover las condiciones sistémicas de competitividad internacional. Los resultados de
esta aparente “neutralidad” fueron advertidos por numerosos autores; Dirven (1999:183),
sistematizando los efectos en la agricultura latinoamericana advertía que estas “políticas
aparentemente neutras”, resultaban a menudo muy excluyentes porque no tenían en
cuenta “las especificidades del sector agrícola, las graves imperfecciones de varios de sus
mercados y los altos costos de transacción imperantes, ni la falta de capital físico,
financiero, humano y social de muchos de sus agentes.” Frente a estos factores, los
ideólogos y ejecutores de los nuevos lineamientos, habilitaban las políticas públicas
compensatorias de desarrollo rural.
La década del ´90 mostró, entonces, el ejercicio de funciones públicas acotadas
relacionadas a la representación nacional de los intereses productivos y comerciales en
organismos oficiales internacionales; servicios de controles aduaneros, comerciales y
sanitarios; y accionar en áreas no cubiertas por el sector privado (generación y
transferencia de ciertas tecnologías, información de precios, mercados y producciones,
entre otros). Bajo estas condiciones, el Estado experimentó “un drástico proceso de
reducción de su capacidad – económica, humana y organizativa- de intervención”
(Lattuada y otros, 2006:161), afectando estructuralmente las posibilidades de implementar
políticas sectoriales activas. Esta última observación resulta clave para el contexto actual
si se admite -política y socialmente- la necesidad de implementar políticas e instrumentos
que atenúen los efectos perversos de la llamada modernización de la agricultura, tal como
80
En realidad, las condiciones impuestas por los préstamos de los organismos internacionales constituyen un
factor explicativo importante de la notable uniformidad que caracterizó a los planes implementados en los
países latinoamericanos. Estas condiciones se inspiraban en el marco intelectual provisto por el “Consenso de
Washington”, cuyos lineamientos sustentaron las reformas en las políticas públicas. El Banco Mundial lideró
este proceso, a través de sus Préstamos para el Ajuste Estructural (PAE). De hecho, casi todas las grandes
transformaciones de esta etapa (privatizaciones, descentralización de la gestión gubernamental, etc.) fueron
estimuladas y/o apoyadas por este programa de financiamiento. En el contexto de intensos diálogos entre los
gobiernos, el banco y el FMI, se otorgaban fondos de ayuda a mediano plazo de acuerdo con el Servicio
Financiero Ampliado de Ajuste Estructural y con el Servicio Reforzado de Ajuste Estructural. (Rodrick, 1995)
63
se viene haciendo en los países desarrollados e incluso aquellos de reciente
industrialización.
La pieza central de la actual política sectorial son las retenciones a las exportaciones;
una estrategia que inicialmente tuvo el claro objetivo de recomposición fiscal 81 y que, al
interior de los CAA, reproduce un re balanceo de poder en el marco de las lógicas
sistémicas y condiciones de acumulación gestadas en el modelo anterior. Sin entrar en la
discusión y reclamos que se expresan en la prensa sectorial, lo cierto es que tras la
resonada cuestión de las retenciones subyace una pelea por el reparto de la renta 82 en el
seno de un esquema que dista mucho de revertir los ejes de un crecimiento concentrador
y excluyente 83 .
Una descripción estilizada de las acciones y programas sectoriales se presenta en el
Cuadro 1, donde puede observarse que:
•
se mantiene la desregulación de los distintos mercados, resultante de la
privatización, desconcentración y descentralización 84 de las funciones antes
ejercidas por las Juntas Nacionales de productos. Con este esquema se trata de
concertar estrategias de fijación de precios de los productos que componen la
canasta básica;
•
la mayor parte de las acciones y programas se orientan al aumento de la
competitividad en los mercados mundiales. Esta estrategia es, por otra parte,
consistente con el sesgo exodirigido de la política sectorial;
•
las políticas destinadas a cadenas o tramas prioritarias son concebidas desde una
visión de neutralidad, es decir, se traducen en acciones “neutras” –transversales y
homogéneas- para los distintos agentes que componen las distintas CAA 85 . Como
señalan Rossi y León (op.cit.) ello condiciona o imposibilita el fortalecimiento de
los pequeños productores en torno a las distintas cadenas, “y en los casos de
cadenas más o menos estructuradas, imposibilita la articulación de la pequeña
producción con el núcleo dinámico de las mismas, en la medida que resulta casi
imposible la interacción sinérgica entre “desiguales” en términos de escala
económica”.
•
la mayoría de las intervenciones toman la forma de apoyo y/o provisión de
servicios genéricos (información, asesoramiento) sin diferenciación de usuarios; en
81
En el caso de la carne y, más recientemente, las restricciones a las exportaciones han sido utilizadas como
instrumento de la política de precios.
82
Durante la vigencia de la convertibilidad la redistribución de la renta agropecuaria fue a través de la
sobrevaluación de la moneda. Para un análisis comparativo entre los dos períodos ver: Rodríguez y Arceo,
2006.
83
El estudio de Rossi y León (2005:3, 35) sostiene que se ha fortalecido la posición relativa de los capitales
más concentrados de la agricultura respecto a los restantes integrantes de los CAA, incluyendo los PPA, y
que “aumentó la presión de dichos capitales para disponer de más tierra, a pesar de que la mejora de precios
relativos e ingresos puede haber favorecido a una parte de los medianos y pequeños productores, de modo tal
que puede conjeturarse que ha continuado disminuyendo la cantidad de EAP en los años transcurridos
después del censo de 2002”.
84
Llama la atención la cantidad de organismos autárquicos generados desde los noventa a la actualidad, así
como la superposición de funciones y objetivos entre Direcciones de la SAGPyA y éstos. Parte de los
controles sanitarios, en productos menos transables, pasan a manos de las provincias y de éstas en
numerosísimos casos a los municipios.
85
Los programas de financiamiento selectivo que promueve la SAGPyA para el desarrollo de determinadas
actividades productivas o generales no llegan a representar el 10% de la cartera de créditos afectados al
sector agropecuario a junio de 2006 (información contenida en www.sagpya.gov.ar, sección indicadores
financieros).
64
el caso de inversiones en infraestructura rural e innovación tecnológica se adoptan
los subsidios a la demanda. El PROSAP ha financiado proyectos de infraestructura
de caminos, riego, etc., así como asociaciones para aumentar valor de las
producciones regionales tales como servicios a la comercialización y transferencia
de tecnología, entre otros. Si bien es un programa interesante desde el punto de
vista de su impacto potencial en la superación de ciertas barreras al desarrollo de
las áreas rurales (conectividad; provisión de infraestructuras, etc.), el acceso al
financiamiento así como la definición y diseño de los proyectos exige la presencia
y coordinación de una masa crítica institucional capaz de imponer en la agenda
gubernamental sus demandas.
•
continuidad de las políticas sociales compensatorias, a través de programas
orientados a los sectores rurales más vulnerables (PPA, trabajadores, familias), en
un contexto que augura redefiniciones de cierta importancia, al menos, en los
montos de la asistencia financiera, y en términos organizacionales
Cuadro 6.1: Argentina
Políticas agroalimentarias y de desarrollo rural. Año 2006
Objetivos
Acciones y organismos
EJE: Competitividad en los Mercados Internacionales
Disminución de los - información sobre mercados internos e internacionales, evolución, perspectivas,
costos de transacción precios y tendencias y estimaciones Agrícolas (Dirección de Mercados
internos
Agropecuarios; Dirección de Economía Agraria; Dirección de Coordinación de
Delegaciones; Sistema Integrado de Información Agropecuaria SIIA–PROSAP).
- Generación y puesta en marcha de un sistema de información para el manejo
integrado de los riesgos productivos, comerciales y financieros del sector agrícola
(ORA).
- Control comercial de los operadores de las CAA, del comercio exterior y de la
producción y venta de semillas y fertilizantes (ONCAA, INASSE, Dirección de
Economía Agraria);
- Mecanismos de regulación, normatización de los productos y fijación de
estándares de calidad (Programa Calidad de los Alimentos Argentinos -PROCAL),
trazabilidad y certificaciones de origen y/o de producciones orgánicas (SENASA,
INAL).
Representación
- Capacitación, formación de consorcios, fomento de asociatividad entre grandes
sectorial en mercados empresas y pymes, misiones y ferias comerciales, estudios de mercado,
internacionales:
desarrollo y difusión del sello de calidad “Alimentos Argentinos” (Programa
Federal Agro Exportador, Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios,
Servicio Exterior Argentino);
- Articulación de organismos nacionales con distintas instancias públicas y
privadas de control, certificación y otras en el extranjero (SENASA–UE , SAGPyA–
FAO);
Financiación de las Líneas de pre financiamiento y financiamiento de exportaciones (atendidas a
exportaciones:
través del BNA o del CFI).
Sistema de Innovación - Desarrollo y difusión de ciertas áreas científicas técnicas (biotecnología; TICs)
Tecnológica,
- Alianzas público –privadas en el marco del creciente rol del sector privado
(proveedores de insumos, grandes firmas comerciales, fundaciones y
organizaciones no gubernamentales).
- Aumento de la participación privada en la transferencia e investigación aplicada
a través de un esquema de subsidio –o crédito blando– a la demanda (SECyT).
- Fortalecimiento presupuestario e institucional del INTA; gestación de una política
específica de vinculación tecnológica (IPAF) con los PPA.
65
Cuadro 6.1 (Cont.)
Objetivos
Acciones y organismos
EJE: Competitividad en los Mercados Internacionales(cont.)
Infraestructura Rural
- Mecanismo de subsidio a la demanda de la infraestructura rural y de servicios a
la producción. El Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP),
financia proyectos de servicios e infraestructura productiva rural a través de la
licitación pública para el acceso de fondos provenientes del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, la nación y las provincias.
EJE : Cadenas o Tramas Agroalimentarias prioritarias
Concertación
de - Implementación de mecanismos de concertación de precios con actores nodales
Precios- CAA ligadas a de las tramas agroalimentarias (gran distribución, frigoríficos y otros).
bienes de la canasta
86
básica
Desarrollo de tramas - líneas de Crédito con tasa subsidiada para los siguientes sectores productivos:
agroalimentarias
avícola, porcino, lechero (BNA y SAGPyA);
específicas
- intervención en la cadena láctea: Programa Nacional de Política Lechera, se
orienta a la creación de un sistema de comercialización y formación de precios
“negociado” entre el sector público-privado a través de Mesas de concertación
nacionales con la intervención de las provincias.
Fortalecimiento
y - Promoción a la producción ganadera a través de la articulación programas
expansión de la cadena provinciales e implementación del programa Cambio Rural Ganadero; orientación
de carnes bovinas
especial hacia PPA para mejorar el manejo reproductivo, de alimentación y
sanitario. (SAGPyA, Provincias).
- Línea de crédito a tasa subsidiada (BNA – SAGPyA)
- Mejorar la eficiencia del sector ganadero, a través de fortalecimiento del sistema
de registración sanitario (SENASA) y la creación de un sistema de precios bovinos
(ONCAA).
EJE: Desarrollo Rural
Desarrollo Regional
- Fideicomiso de asistencia financiera a personas físicas y/o jurídicas para
proyectos que generen en forma directa o indirecta, el desarrollo local o regional al
que pertenecen, y/o contribuir al fortalecimiento del sector económico al que
representen. (FONDER – BNA).
- Programas específicos para familias rurales pobres (o habitantes de localidades
de menos de 2000 hab.) PRODERNEA y PRODERNOA.
Fortalecimiento de PPA1 - Programa Cambio Rural (INTA)
- Reprogramación de pasivos para pequeños productores agropecuarios con
deudas registradas en el BNA; tasa subsidiada por la SAGPyA (BNA – SAGPyA).
Asistencia de PPA2, - Asistencia técnica para la producción y autoproducción de alimentos
PPA3 y Trabajadores (PROFEDER – INTA)
Rurales
- Financiamiento para la producción y autoproducción de alimentos y capacitación
(PSA, PROINDER, entre otros).
Fuente: Elaboración propia en base a www.sagpya.gov.ar y www.bna.com.ar
6.2 Los Programas de Desarrollo Rural (PDR)
Gran parte de los programas públicos implementados en el medio rural durante los años
noventa desarrollaron distintas acciones (capacitación, asistencia técnica y pequeños
financiamientos), orientadas a promover y sostener la inserción productiva y/o laboral de
de pequeños productores y trabajadores rurales. En general, promovieron
emprendimientos vinculados con producciones intensivas, con bajos requerimientos en
inversiones y extensiones de tierra que, más o menos rápidamente, permiten la
generación de ingresos alternativos a los beneficiarios. Al mismo tiempo, como son
actividades comparativamente intensivas en mano de obra, garantizan la absorción de
fuerza de trabajo familiar disponible (hijos, familiares sin remuneración), con un costo de
oportunidad casi nulo, dadas las escasas alternativas de empleo (parcial o total) en sus
entornos rururbanos.
86
Se pueden entender como política de seguridad alimentaria
66
El alcance limitado de estas políticas, los problemas relacionados con las frecuentes
interrupciones y/o restricciones de recursos, así como la superposición de las lógicas de
intervención de las áreas responsables de su implementación y, por lo tanto, la falta de
coordinación, han sido señaladas en diversos estudios. (Manzanal, 2005; Schejtman y
Berdegué, 2006, entre otros). Muy sintéticamente, las críticas se centran, por un lado, en
las limitaciones de estos programas para resolver problemáticas estructurales de su
población objetivo (acceso a la tierra, relaciones laborales, entre las más importantes) y,
por otro lado, la magnitud y continuidad de los recursos requeridos para enfrentar la
resolución de los niveles de pobreza y su tendencia creciente a lo largo de las últimas
décadas. Ello no quiere decir que no hayan contribuido a paliar situaciones de extrema
vulnerabilidad de un grupo significativo de familias rurales.
Otra crítica habitual refiere a cierta subestimación de la problemática de la distribución y el
mercado: los esfuerzos mayoritarios de los programas se han centrado en la
producción/oferta y recién en el último período se observa cierta preocupación en torno a
los aspectos comerciales.
Pero más allá de estas observaciones críticas, parece necesario profundizar en sus
rasgos genéticos; es decir, en la matriz conceptual que, en esencia, ha contextualizado el
alcance, dimensionalidad y restricciones en la implementación de los mismos.
Los PDR se concibieron e implementaron bajo el prisma conceptual y político que
enfatizaba en las ineficiencias de la intervención directa del Estado en la planificación,
control y coordinación de los bienes públicos. En el marco de una dinámica que
profundizaba la marginación de amplias franjas de la población rural, la idea de una
intervención estatal selectiva y de bajo costo, apuntando a los grupos rurales más
vulnerables, resultaba atractiva para articular cierta respuesta pública financiada, además,
desde organismos financieros internacionales. Desde estructuras ad-hoc en el ámbito de
la SAGPyA, con unidades ejecutoras en las provincias o bien por parte del INTA, a través
de sus Estaciones Experimentales distribuidas por todo el país, se llevaron adelante unos
pocos programas, de carácter “transitorio” 87 y una clara orientación compensatoria. La
asistencia brindada involucró a pequeños productores rurales de tipo 2 y 3 –siguiendo los
criterios ya señalados del PROINDER-IICA (2006)- con particular énfasis en éste último
grupo. En dos de ellos, se asumieron criterios de diferenciación territorial apuntando a dar
respuestas más específicas a situaciones socio-territoriales determinadas (PRODERNEA
y PRODERNOA).
La crítica de Manzanal (2005) en el sentido de que constituyeron instrumentos aislados,
muchas veces desarticulados, y, en esencia, una respuesta micro de alcance muy
limitado frente a los condicionantes del contexto macroeconómico tiene, en primera
instancia, el atractivo de la evidencia.
87
El término “transitorio” trasciende la referencia habitual al tiempo. Desde la perspectiva teórica que
fundamenta el diseño de las políticas públicas neo-liberales, la transitoriedad posee un sentido más holístico
involucrando la marginalidad, en tanto no es el centro de las políticas dirigidas al sector, y el carácter
excepcional (se imponen hasta tanto el mercado arregle las imperfecciones).
67
Cuadro 6.2: Argentina
Indicadores de Ejecución de los Programas de DR-SAGPyA
Valores acumulados. Año 2005
Programa
CAPPCA
Total de
grupos
Total de
familias
Total
familias que
recibieron
asistencia
financiera
(A)
Monto total
ejecutado en
el trimestre
en asistencia
financiera
Total familias
que recibieron
asistencia
técnica (B)
Total familias
que
recibieron
capacitación
(C)
---
3.537
191
245.334
942
2.595
---
19.768
---
21.848.642
---
---
PROFAM (1)
125
6.334
---
---
6.334
---
Cambio Rural (1)
601
6.132
---
---
6.132
---
Programa Minifundio
(1)
115
13.318
---
---
13.318
---
PSA
1.332
9.091
10.610
8.094.047
9.091
---
PROINDER
1.080
16.517
12.594
31.798.099
16.517
---
0
176.970
---
---
176.970
---
329
3.833
811
15.047.390
3.833
3.636
3.582
255.500
24.206
77.033.511
233.137
6.231
PRAT
PROHUERTA (*)
PRODERNEA /
PRODERNOA
Total
(1) Incluye valores acumulados hasta el 3er. Trimestre de 2005
(*) Se incluyen sólo las Familias Rurales.
Fuente: SAGPyA (www.sagpya.gov.ar)
La información contenida en el Cuadro 6.2, con indicadores de ejecución de los PDR en
todo el país para el año 2005, revela que han sido asistidas unas 255.500 familias 88
distribuidas entre PPA, trabajadores rurales y familias pobres de localidades de menos de
2000 habitantes. Se plantea una diferenciación básica asociada a las situaciones sociales
bajo la “línea de pobreza”. En efecto, del total de familias asistidas más de dos tercios lo
fueron a través del PROHUERTA (INTA), destinado principalmente a la auto-producción y
consumo de alimentos de familias rurales situadas bajo este límite. La cobertura del
Programa Social Agropecuario (PSA), alcanzó unas 50.000 familias rurales pobres, cifra
bastante distante a su población objetivo (unos 160.000 PPA). 89 El programa Cambio
Rural, orientado en general a grupos de PPA mejor posicionandos (PPA1) representa sólo
el 2% del total de familias asistidas, aunque alcanza más del 16% de los grupos asistidos
por PDR.
El apoyo provisto por los PDR se ha centrado en la asistencia técnica; sólo un 2% de las
familias rurales asistidas –excluyendo al PROHUERTA– han recibido capacitación. La
asistencia financiera 90 (9,5% de las familias rurales asistidas), ejecutada en el año 2005,
88
Esta cifra puede estar sobrestimada en la medida en que una familia puede obtener beneficios de más de
un programa.
89
Considerando el período de ejecución junio de 1993-marzo de 2006.
90
En la mayoría de los programas la asistencia financiera toma la forma de subsidio no reintegrable.
68
alcanzó un promedio de $ 3182 por familia beneficiaria. 91 Este valor medio solo fue
superado por los programas PRODERNEA/PRODERNOA, donde se alcanzaron niveles
cercanos a los veinte mil pesos, un capital operativo mucho más razonable desde el punto
de vista económico y menos distante desde el punto de vista del desarrollo en general, al
menos si se compara con los escasos $ 763 que alcanzó la provisión financiera promedio
del PSA 92 .
La dimensionalidad de estas respuestas se hace más evidente al constatar que la
sumatoria de la asistencia financiera, provista desde los PDR, solo representa poco más
de tres milésimas partes de las exportaciones primarias de la argentina en ese mismo
año. Desde otro prisma, la necesidad de contar con programas cuyo objetivo central es la
reducción de la pobreza rural no puede opacar la discusión sobre el alcance y
trascendencia de los mismos en el marco de una estrategia de DR. Si bien contribuyen a
paliar la vulnerabilidad socioeconómica de un grupo significativos de familias rurales, no
cabe duda que su alcance es muy limitado para resolver problemáticas estructurales de
su población objetivo (acceso a la tierra, relaciones laborales, entre las más importantes).
Esta perspectiva se retoma en el capítulo siguiente.
6.3 Políticas bonaerenses
La políticas agro-rurales de la provincia tienen, al igual que a nivel nacional, una vertiente
social. Con la ejecución descentralizada de los PDR sólo ha captado menos del 5% de los
fondos de los dos programas de alcance nacional para los que se obtuvieron estos datos.
Así, el PSA destinó $ 1.201.131 93 - entre 06/1993 y 03/2006-, a la asistencia financiera de
185 de los 8735 proyectos ejecutados y los 44 millones de financiamiento en todo el país.
Por su parte, el PROINDER proveyó $ 3.821.631 94 en asistencia financiera para 470 de
los 8963 proyectos ejecutados y los 82 millones invertidos en todo el país, entre 01/2000 y
03/2006.
En este marco, la provincia replica un área específica y operativiza sus propios programas
PROHUERTA -Huertas Bonaerenses- y Cambio Rural, que cuenta con técnicos
contratados para el asesoramiento de los grupos de productores y articula (explícita o
implícitamente) con las áreas de extensión del INTA; asimismo, a través de las unidades
operativas de extensión (Chacras) desarrolla un programa de capacitación y asistencia
técnica.
Las líneas de ayuda a la PPA se combinan con otras que apuntan a determinadas
producciones o actividades agrícolas, encuadrando la doble finalidad de incrementar su
competitividad y generar condiciones para la agricultura familiar. Durante los últimos años,
varias producciones intensivas o no tradicionales han sido estimuladas desde esta óptica,
de manera general o por medio de medidas específicas (programas de productos/tramas,
zonas agro-productivas). Así, actualmente se ejecutan cinco programas vinculados a: la
apicultura (Programa Miel Bonaerense), cunicultura (Programa Cunícola Provincial),
ganadería ovina (Programa Ovino, vinculado con la Ley Nacional de Recuperación de la
Ganadería Ovina), actividad Forestal (Plan de Incentivos a la Actividad Forestal) y, más
91
La asistencia financiera promedio fue levemente superior, a valor dólar, en el período 1999-2001 ($/dólar
1.361) y bajó durante los dos primeros años de la post devaluación ($1.120).
92
La cifra surge de promediar todos los ítems de asistencia financiera contemplados en el programa.
93
Aquí hay que tener en cuenta que son pesos/dólares para el período de vigencia de la ley de
convertibilidad.
94
ibid.
69
recientemente, el Plan Impulso Ganadero que se ejecuta en la zona ganadera de la
Cuenca del Salado.
Desde estos programas se conciben distintas prestaciones según el tipo de PPA. Así, por
ejemplo, para el caso de la apicultura y cunicultura están básicamente vinculadas a los
PPA2 y PPA3. La asistencia pasa por la imposición de un protocolo de buenas prácticas
de producción, por la conformación núcleos de productores con potencial asociativo
vinculado con la escala y la capacidad de negociación y, más recientemente, por la
conformación de grupos de Cambio Rural Bonaerense en asociación con el INTA. Por
otra parte, para el caso de la ganadería ovina y bovina y la actividad forestal, con mayor
incidencia en los PPA1, la asistencia pasa por la incorporación de nuevas tecnologías de
producción, por la posibilidad de crédito subsidiado (a través del Banco Provincia) y en
algunos casos aportes no reintegrables, por la capacitación.
Los imperativos de la política social produjeron, sin embargo, efectos no esperados que
vale la pena indagar, sobre todo a la hora de ir perfilando futuros lineamientos de políticas
de DR.
La promoción de producciones intensivas (conejos, cerdos, apicultura, arándanos…) lleva
más de una década 95 y sus resultados pueden extrapolarse a un gran número de
experiencias en comunidades locales bonaerenses. La apicultura, una de las tramas que
tuvo un importante impulso a través de las políticas sociales de los ´90 (con subsidios
para la compra de colmenas y salas de extracción), enfrenta redefiniciones asociadas a
las mayores exigencias del mercado internacional. En efecto, tal como se analizó en el
Diagnóstico, existen fuertes asimetrías en las relaciones intersectoriales y los pequeños
apicultores asistidos se han enfrentado con fuertes condicionantes para su continuidad.
Entre otros ejemplos conocidos, el caso de la cunicultura resulta muy elocuente. Con el
apoyo público (nacional, provincial, municipal) a esta producción, surgen claras señales
de los efectos perversos y contradictorios que se combinan en una trama con bajas
barreras de entrada para la PPA, pero fuertemente concentrada en su eslabón final.
Nótese que a través de un accionar centrado en la etapa primaria, se indujo el surgimiento
de cierto caudal de oferta, viabilizando la explotación de un nicho de mercado
internacional por parte de unos pocos frigoríficos localizados en la provincia. 96 Esta lógica
de intervención, sin una clara definición de mercado objetivo y un volumen acorde con los
mismos encontró, más temprano que tarde, sus límites.
Desde esta perspectiva, el esquema promocional (nacional, provincial y local) para las
pequeñas producciones (agrícolas o agroindustriales) constituye un ángulo significativo
dentro del debate sobre DR. En efecto, a la luz del caso de la cunicultura, el interrogante
95
Tal como se afirma en el documento de Diagnóstico, estos programas “ promovieron emprendimientos
vinculados con producciones intensivas, con bajos requerimientos en inversiones y extensiones de tierra que,
más o menos rápidamente, permiten la generación de ingresos alternativos a los beneficiarios. Al mismo
tiempo, como son actividades comparativamente intensivas en mano de obra, garantizan la absorción de
fuerza de trabajo familiar disponible (hijos, familiares sin remuneración), con un costo de oportunidad casi
nulo, dadas las escasas alternativas de empleo (parcial o total) en sus entornos rururbanos”. (Gorenstein y
otros, 2006:68, PROINDER)
96
El primer ciclo de promoción de la cunicultura bonaerense (y nacional) debe ubicarse en los primeros años
de la década del ´90, cuando se produjo un rápido desarrollo y agotamiento de numerosos emprendimientos;
las ventas externas se suspendieron hasta 2001, cuando Argentina volvió a vender carne fresca de conejo,
siendo el principal destino la Unión Europea. Con la devaluación del año 2002 se incrementa la competitividad
del producto, y la exportación toma gran fuerza llegando a un volumen récord hasta ese momento de 124
toneladas, por un valor cercano a los 500.000 dólares. Hasta mediados de 2002, un único frigorífico tenía
autorización para exportar, posteriormente se sumaron unos siete frigoríficos exportadores, algunos con
contratos de aprovisionamiento. (Némoz, 2006).
70
que surge es si el enfoque de “oferta”, que permea la concepción de estas políticas
promocionales, 97 no termina concretando un subsidio indirecto para el núcleo de la trama
(frigoríficos). Cuáles son las razones que explican la inexistencia de mecanismos
complementarios (contratos o acuerdos) para asegurar condiciones mínimas de
sostenibilidad a los pequeños productores beneficiarios?; dónde reside la dificultad para
estipular acuerdos que involucren a los grandes actores o núcleos de este tipo de
cadenas?
Por último, el Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia cuenta con un área específica
para la atención de problemáticas de la pequeña producción rural. Desde el año 2000 se
institucionaliza el área de Desarrollo Rural, perteneciente a la Dirección Provincial del
mismo nombre, con objetivos y funciones centradas en la coordinación y promoción de
políticas públicas vinculadas al DR (BOX1.1). Una vez más, sin embargo, la cuantificación
de ciertas variables tiene la desagradable persuasión de la evidencia: estas funciones
pueden cumplirse en forma parcial o muy condicionada si se atiende a la disponibilidad
presupuestaria. 98
BOX6.1: Objetivos de la Dirección de Desarrollo Rural:
La Dirección de Desarrollo Rural se puso en funcionamiento en el marco del decreto 2211/00 con los objetivos
siguientes:
•
Ejecutar acciones de promoción de desarrollo regional y sectorial a través de los programas que a tal
efecto se implementen en coordinación con organismos gubernamentales de las áreas de: salud,
educación, trabajo, obras públicas, familia y desarrollo humano.
•
Coordinar conjuntamente con organismos públicos y privados del sector rural, acciones tendientes al
mejoramiento de los servicios de las comunidades rurales.
•
Evaluar, diagnosticar y ejecutar con otros organismos competentes, programas de infraestructura que
impulsen la mejor utilización y desarrollo del territorio rural.
•
Fomentar la creación y fortalecimiento de organizaciones y asociaciones rurales destinados a lograr una
mejor participación de las comunidades rurales en los niveles de decisión local, regional y provincial.
•
Promover el desarrollo organizacional y perfeccionar los sistemas de gestión e institucionalización de
estructuras asociativas que respondan a las necesidades de la pequeña agricultura, con la finalidad de
aprovechar economías de escala, reducir costos de transacción y expandir capacidades de negociación.
Fuente: Ministerio de Asuntos Agrarios, Provincia de Buenos Aires.
6.4 Otras políticas públicas con incidencia en el desarrollo rural
Otro conjunto de programas que tuvieron y tienen un potencial dinamizador sobre el
desarrollo local se articulan con las políticas agro-rurales provinciales y nacionales. Un
detalle de los mismos se presenta en el Cuadro 6.3.
97
Una discusión en torno a esta orientación, evaluando resultados de aplicación en centros y localidades
bonaerenses durante los años ´90, puede verse en : (Gorenstein y Burachik, 2000)
98
El presupuesto para el corriente año (2006) del Ministerio de Asuntos Agrarios es de un poco más de 41
millones de pesos; de esta cifra sólo se destina alrededor de un 20% (8,7 millones) para transferencias
corrientes o de capital con las cuales se pueden hacer políticas activas. Estos valores contrastan, sin
embargo, con las del Ministerio de Desarrollo Humano donde se han asignado unos 951 millones de pesos
para estos rubros (datos obtenidos de la página www.ec.gba.gov.ar)
71
Cuadro 6.3: Argentina – Provincia de Buenos Aires
Objetivos, acciones y organismos responsables de los programas con incidencia
en el DR
Objetivo Principal
Acceso al Capital
inicial o de
Evolución para
pequeños
productores
Principales Acciones
Refinanciamiento de
pasivos de PPA con el
Banco Provincia
Banco de la Provincia de
Buenos Aires. (BPBA)
Pre financiación y
financiación de
Exportaciones
Prefinanciación de
Exportaciones
Financiación de Exportaciones
tradicional - compra sin recurso
y originadas en cobranzas
simples
BPBA
Lineas de crédito a tasa
subsidiada
Fuerza Campo
BPBA
Subsidio para
emprendimientos
asociativos de personas
vulnerables
Plan nacional de desarrollo
local y economía social “Manos
a la Obra” (componente:
Herramientas por trabajo,
Emprendimientos Productivos)
Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación (MDS
- Nación)
Micro-crédito para
emprendimientos de
familias bajo la línea de
pobreza.
Programa Provincial de
Economía Social: Banca Social
Créditos para PP
Programa Fondos Productivos
Financiamiento a tasa 0%
de productores
pertenecientes a pueblos
de menos de 2000 hab.
Educación Básica
y Aplicada en el
ámbito Rural
bonaerense
Organismos
Borrón y Cuenta Nueva
Créditos para PP (cont.)
Acceso a
Infraestructura
Productiva de
proyectos
asociativos de PP
Acceso a
Infraestructura
social en
comunidades
rurales
Asistencia Técnica
y Capacitación
Programas
Subsidio de la
Infraestructura Productiva
Subsidio a la
infraestructura social
Subsidio para Asistencia
Técnica y Capacitación de
PP
Financiamiento de la
asistencia técnica y
capacitación
Educación Primaria
Básica
Educación Secundaria
con orientación socioproductiva rural
Líneas de crédito de primera y
segunda instancia
Plan nacional de desarrollo
local y economía social “Manos
a la Obra” (Componente:
Fondos Productivos)
Programa Volver – Plan
integrado de repoblamiento en
comunidades rurales
Programa Pueblos
Programa El Trabajo Dignifica
Ministerio de Desarrollo
Humano de la Provincia
de Bs. As. (MDH – PBA)
Fondo de Capital Social
(FONCAP)
Ministerio de la
Producción de la
Provincia de Bs. As. (MP
– PBA)
MDS – Nación
MDH – PBA
MDS – Nación
MDH – PBA
Plan nacional de desarrollo
local y economía social “Manos
a la Obra”
MDS – Nación
Programa Volver – Plan
integrado de repoblamiento en
comunidades rurales
MDH – PBA
“Manos a la Obra”; Programa
MDH – PBA; MDS –
Volver; Programa El Trabajo
Nación
Dignifica.
Incluida en los créditos que
otorga el FONCAP; “Manos a la MDS – Nación; FONCAP
Obra”
Dirección General de
Escuelas de la Provincia
Escuelas Rurales
de Buenos Aires (DGE –
PBA)
Los CEPT
DGE – PBA
72
Cuadro 6.3 (Cont.)
Objetivo Principal
Educación Básica
y Aplicada en el
ámbito Rural
bonaerense
Principales Acciones
Educación Secundaria
con orientación técnica
rural
Programas
Trayectos Técnicos del nivel
Polimodal
Organismos
DGE – PBA
DGE – PBA; Ministerio de
Trabajo, Empleo y
Dirección de Adultos
Seguridad Social de la
Nación
Fuente: Elaboración propia en base a las páginas www.desarrollosocial.gov.ar; www.bapro.com.ar;
www.desarrollohumano.gba.gov.ar e informantes calificados.
Formación Profesional
con orientación rural
Retomando los lineamientos de algunos programas sociales de reciente implementación
en la provincia, donde se combina el accionar del Ministerio de Desarrollo Social de La
Nación y Desarrollo Humano de la Provincia, es posible identificar las grandes
orientaciones y criterios de intervención que los rodean. En rasgos estilizados pueden
delinearse los ejes siguientes:
•
La población meta se constituye por los sectores sociales más vulnerables
(familias pobres; pequeñas localidades con elevados niveles de pobreza;
desempleados, microemprendedores, etc.).
•
Otorgan subsidio para la ejecución, a nivel distrital o multidistrital, de proyectos
asociativos vinculados al mejoramiento de la inserción comercial de micro y
pequeños productores en cadenas de producciones intensivas. También
promueven la implementación –asociada- de un eslabón de procesamiento de los
productos primarios para agregarles valor (se suele mencionar aquí el caso de las
extractoras comunitarias a cargo de cooperativas de PPA de miel).
•
Utilizan metodologías participativas (diagnóstico; definición de objetivos y
destinatarios de las propuestas; mesas de concertación local)
•
Intervienen los Municipios y gestores públicos territoriales, contratados por las
áreas ministeriales responsables 99
•
Promueven nuevas actividades y fuentes de empleo, fomentando la cooperación y
la articulación de redes socio-territoriales
•
Proveen capacitación y asistencia técnica; inducción y fortalecimiento
organizacional; pequeños financiamientos (subsidios directos o a través de
compras de insumos y/o equipamiento)
En este marco, los programas que intervienen sobre actores y territorios agro-rurales son
unos cuantos pero de ningún modo pueden reemplazar o revertir las dinámicas altamente
concentradoras y excluyentes que operan desde las lógicas sectoriales que impactan en
estos territorios. Tres observaciones complementarias. Una, la cuestión del diseño de
alguno de estos programas desde un prisma mucho más cercano a las condiciones y
contextos socio-culturales que enmarcan a la pobreza urbana (centros de gran tamaño y/o
región metropolitana). Dos, la cuestión asociada a la descoordinación entre las áreas
responsables de los mismos y, muchas veces, las competencias explícitas o implícitas
entre los equipos que operan en el territorio. Tres, se opertivizan por el accionar de los
municipios y aquí juegan, como se verá más adelante, otro tipo de condicionantes.
99
En el programa Pueblos, estos gestores son seleccionados por el gobierno y la comunidad local.
73
Por último, es importante destacar la política de financiamiento provincial para pequeños y
medianos productores agropecuarios y, en general, Pymes agro-rurales a través del
Banco de la Provincia de Buenos Aires ya que en la medida que las mismas estén
vinculadas con una estrategia de DR pueden contribuir en algunas de las orientaciones
que se discuten más adelante (vivienda rural, traspaso generacional, innovación
tecnológica, entre otras).
74
7. LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO RURAL (DR). UNA LECTURA DEL ACTUAL
DEBATE EN ARGENTINA
Para avanzar en la discusión que sugiere el título de la sección, a modo de aproximación
a los Lineamientos para el DR bonaerense, parece interesante rescatar una de las
reflexiones centrales que formula Etxezarreta (1998:3) al analizar el tema en el contexto
europeo;
“Es a partir de mediados de los ochenta 100 que se acepta que la modernización agraria no
solo no puede resolver el problema del empleo rural ni de la equiparación de rentas de los
agricultores, sino que lo empeora. El desarrollo rural ya no es la consecuencia de la
organización social y espacial de la producción agraria (….) El desarrollo rural no surge
espontáneamente de la organización productiva, se ha convertido en una opción social”.
(subrayado propio)
Estas reflexiones traducen muy bien el núcleo de preocupaciones que da sustento a las
reformulaciones del paradigma del desarrollo rural durante la segunda post-guerra. Pero,
más importante aún, pone el acento en dos elementos clave a la hora de perfilar una
nueva visión estratégica para el desarrollo rural. Por un lado, la cuestión de los
condicionantes asociados a las lógicas globales-sistémicas que configuran el nuevo
modelo agrícola y agroalimentario. Por otro lado, la necesidad de definir socialmente el
alcance y contenido del mismo. Dicho de otro modo, las problemáticas rurales trascienden
las cuestiones vinculadas con el cómo y qué se produce, el cuánto se diversifica o, entre
otros, cuáles y cuantos empleos no rurales se generan; supone discutir cuál es el grado
de DR que se pretende socialmente y, en la medida que se trata de ir moldeando
paulatinamente este objetivo social, indagar en el modelo que se desea, así como la
viabilidad, alcance y costo de la fórmula elegida. En concreto, la legitimización social del
DR involucra un proceso de construcción de consensos políticos y sociales.
Cuáles son las perspectivas de este cambio de visión a la luz del contexto nacional de
partida? Más específicamente; cuál es el grado de DR que se está dispuesto a sostener?
Cómo y con quiénes se construye el proceso?
Ecos de este debate han comenzado a escucharse en el país. Con las reivindicaciones de
soluciones específicas para el amplio espectro de la agricultura familiar, el Foro de la
Agricultura Familiar (FAF) reconoce la importancia de la percepción social de estas
problemáticas y plantea la necesidad de “sensibilizar a la sociedad urbana y a los
comunicadores sociales, porque la falta de visibilidad es uno de los principales factores
que limitan el desarrollo y el acceso a políticas activas y diferenciales para el sector.” 101
En la esfera pública, además del proceso de fortalecimiento institucional del INTA, la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) comienza un proceso
de elaboración de diagnósticos, estudios transversales y debates sectoriales que
apuntaría a la elaboración de un marco para ordenar “la acción pública con un sentido de
mediano y largo plazo y, de esa forma mejorar su contribución al desarrollo económico,
100
En este mismo documento la autora contextualiza el proceso, planteando que hasta esa etapa la crisis de
la agricultura y el medio rural se había resuelto con la emigración a las áreas industriales, pero desde los
setenta, con la crisis y reconversión de la industria fordista deja de haber empleos industriales para absorber
la emigración rural.
101
Se trata del documento del segundo plenario del Foro, donde se plantea la necesidad de un debate
sistemático sobre las políticas públicas para este sector, cuya importancia se fundamenta en el aporte
significativo “no sólo a las producciones sectoriales sino al arraigo, a la ocupación territorial, a la generación
de empleo y producción de riqueza, a la soberanía alimentaria y la protección ambiental” (FAF, agosto 2006)
75
social, institucional y ambiental de las provincias y de comunidades rurales del país”.
(RIMISP, 2006:5)
Convienen aclarar rápidamente que éste objetivo aún se encuentra en el plano
deliberativo y discursivo, si bien parece marcar un punto de inflexión en la trayectoria
anterior al reconocer taxativamente la necesidad de una Estrategia de Desarrollo Rural en
la Argentina.
7.1 Las propuestas desde el enfoque de Desarrollo Territorial Rural (DTR)
En primer lugar, puede decirse que el planteamiento de la estrategia de DTR para
Argentina, formulada por el RIMISP (op.cit.), tiene estrechos puntos de contacto con los
que surgen de las nuevas propuestas formuladas por distintos organismos
internacionales. 102
En el documento diagnóstico se han analizado los elementos que encuadran a este
enfoque en la búsqueda de soluciones globales –no sectoriales-, desde los cuales se
desprenden una serie de principios generales que contextualizan la formulación de las
nuevas políticas (Janvry y Sadoulet, 2001; BID 2005):
•
La necesaria coordinación entre las políticas agrícolas y de desarrollo rural con las
políticas macroeconómicas.
•
La conexión de los pequeños y medianos productores a los sectores dinámicos de
la agricultura, estimulando y apoyando la innovación en productos, servicios,
procesos, organización o gestión.
•
Se debe impulsar, simultáneamente, todas las dimensiones que componen el
ingreso del habitante rural pobre. Las políticas dirigidas para la inclusión de los
sectores pobres y socialmente excluidos deben contemplar, entre otros, la
creación de empleos en actividades no agrarias ubicadas en zonas rurales así
como la implementación de programas especializados que apunten a potenciar
sus capacidades y el acceso a activos productivos.
•
En todos los casos, se debe tener en cuenta la complementariedad y adecuación
del marco institucional para lograr la participación y canalización de las iniciativas
locales, sociales y privadas. En esta línea, el enfoque pone el acento en:
-
el protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos
locales.
-
la descentralización municipal como instrumento potencialmente efectivo para
la implementación de planes y programas de DR
-
la reconstrucción y fortalecimiento de la institucionalidad rural sobre la base de
diferentes organizaciones de la sociedad civil y el partenariato público-privado
La propuesta para la Estrategia de Desarrollo Rural de Argentina (RIMISP, 2006) sigue
estos lineamientos, y en su marco lógico establece que el Fin de “elevar el bienestar de
las familias y comunidades rurales y promover la inclusión y la cohesión social “, se puede
lograr con el cumplimiento de: “un proceso simultáneo de transformación productiva y
102
No sin ironía, P. Salama (2006) da cuenta de los grandes lineamientos que se desprenden de los
organismos internacionales al describir la evolución desde “los diez primeros mandamientos” del Consenso
de Washington” a los objetivos del milenio, en los cuales se integra en el primer lugar la reducción drástica de
la pobreza (disminuir los valores absolutos existente en 1990 a la mitad en el 2015).
76
desarrollo institucional a nivel de territorios rurales”. (Ver Box 2.1) Las recomendaciones
de política se basan en la concepción de competitividad territorial, como fenómeno
sistémico, y de la institucionalidad rural, en tanto entramado de relaciones públicoprivadas o entre distintos agentes en una misma cadena de valor, promoviendo:
1. la vinculación competitiva de los territorios rurales a mercados más dinámicos, a
través de procesos de transformación productiva;
2. la coordinación y las relaciones de cooperación entre los agentes económicos,
sociales y gubernamentales, mediante procesos de desarrollo institucional.
Asimismo, se considera que la verdadera innovación política pasa por lograr procesos que
“incluyan a los pobres, a los excluidos sociales, y a los micro y pequeños empresarios
rurales” RIMISP (op.cit.:40). En otros términos, la necesidad de cambios en las “reglas del
juego” para que los pobres y los micro y pequeños empresarios puedan participar del
“progreso” o de los beneficios de la transformación productiva.
Un elemento clave de la propuesta, y quizá uno de sus aportes más significativos, es el
énfasis en las políticas territoriales diferenciadas y los criterios operativos sugeridos para
“asumir de forma práctica la heterogeneidad de los territorios rurales argentinos”. 103
Para el objetivo de Desarrollo Institucional se plantean dos componentes. El primero,
refiere a la necesidad de que los programas contemplen los arreglos e instituciones
existentes. “Es importante reconocer que estas iniciativas y dinámicas locales tienen
grados diversos de maduración, y que por tanto requieren de una Estrategia Nacional que
las incorpore con instrumentos flexibles y apropiados a los diferentes niveles de
desarrollo.” (RIMISP, op.cit.:37) En esta línea, los instrumentos deben operar como una
incubadora de estas alianzas, grupos y asociaciones para el desarrollo de los espacios
rurales., Este accionar supone al menos dos cuestiones:
•
una intervención territorial de mediano y largo plazo con seguridad y
sostenibilidad de los recursos asignados;
•
prioridad en el desarrollo de las organizaciones de los PPA (con énfasis en las
productivas) y de los municipios y las asociaciones de éstos.
El segundo componente alude a los procesos de coordinación y cooperación de los
agentes territoriales, impulsado por asociaciones inter-sectoriales o por plataformas multiactores. En este sentido, se enfatiza en las instancias de consenso y acción públicoprivadas sobre el desarrollo territorial rural, y a nivel de tramas productivas, priorizando la
asociación de los PPA para viabilizar su participación en producciones más dinámicas.
Respecto al objetivo de Transformación Productiva, la estrategia propone cinco
componentes vinculados con la posesión y uso de activos productivos, así como el logro
de condiciones de competitividad; se plantean metas asociadas al acceso a la tierra con
seguridad jurídica y el mejoramiento de la infraestructura rural. En el primer caso, si bien
no profundiza en cuestiones programáticas, señala taxativamente la necesidad de
intervención pública frente a las fallas del mercado inmobiliario rural. Alude, asimismo, a
cuestiones relativas a la actualización de instrumentos normativos y regulatorios,
especialmente a nivel provincial. En el segundo caso, plantea esquemas de intervención
basados en subsidios a la demanda, a partir de la presentación de proyectos locales –
103
En el primer capítulo del Diagnóstico se ha abundado en aspectos que hacen al enfoque territorial de la
propuesta. Una interesante, y oportuna, reflexión crítica sobre el paradigma de DTR puede encontrase
también en: Manzanal (2006); Abramovay (2006).
77
regionales, muy en línea con la propuesta actual del PROSAP (presentado más arriba)
sólo que más orientado a proyectos con mayor impacto en áreas rurales pobres.
Las producciones intensivas aparecen como una de las áreas a priorizar en el marco de
una estrategia de DR en la Argentina: “De existir una política de incentivos, la
potencialidad competitiva de la agricultura familiar de producción debe buscarse en
aquellos productos intensivos en trabajo y en supervisión, que carecen de economías de
escala significativas en la fase primaria y que tienen un alto valor por hectárea y por
unidad de peso (para que los costos de transporte no sean una limitante). Quedan por lo
tanto fuera todos los commodities (cereales, granos y sus derivados) y otros rubros
tradicionales.” (Informe final RIMISP, 2006, subrayado propio)
No se contemplan, sin embargo, potenciales implicancias a mediano plazo (al menos en
alguna de estas producciones) derivadas de la incorporación de tecnologías ahorradoras
de mano de obra (equipamiento informatizado en tareas poscosecha; maquinas
recolectoras, etc.), así como otras dinámicas innovativas que son más conocimiento
intensivas. Otra observación, es la dinámica de los procesos asociados a la agricultura
extensiva (“sojización”) y su avance sobre distintos tipos de tierras y territorios nacionales
y provinciales. 104
Los factores de competitividad se asocian con el desarrollo del capital humano, el acceso
al financiamiento y la innovación tecnológica. Respecto al primero, la estrategia propone
desarrollar un esquema de asistencia técnica permanente y variada, sostenida en el
tiempo, evitando todo tipo de descoordinación entre programas y procurando el subsidio a
la demanda como una forma de garantizar la asistencia técnica oportuna. Por su parte,
plantea la necesidad de crear un sistema nacional de servicios financieros rurales donde
el sector público debiera limitarse a tareas de segundo piso; palabras más, palabras
menos, pareciera sostener una visión muy vinculada a la de los organismos financieros
internacionales en el sentido de recrear condiciones para que la banca privada u
organizaciones ad hoc (AFJP, fideicomisos) incursionen en el negocio de los pequeños o
micro-créditos.
Los esquemas de apoyo a la innovación tecnológica, incluyen el aporte no reintegrable o
financiamiento de riesgo a los proyectos de pre-inversión e inversión en todos los
aspectos vinculados a la producción rural (producción, comercialización, organización). Se
propone, a su vez, facilitar y garantizar los servicios profesionales especializados (INTA y
universidades entre otros) y sistemas de información y aprendizaje con base territorial.
Estas consideraciones generales acompañan el énfasis especial sobre la adaptación
innovativa de los PPA ligados, fundamentalmente, a las tramas de producciones
intensivas.
104
En el estudio de Neiman y otros (2005) se reseña el proceso de la actividad frutícola en el partido de San
Pedro, con la destrucción de de montes frutales y su sustitución por cultivos de soja que fue frenada con la
puesta en marcha del denominado Plan de Reactivación de la Fruticultura (PRF). Esta iniciativa implicó una
lenta recuperación de la producción orientada al mercado interno y, desde hace unos años, con el
mejoramiento de la calidad, al mercado Europeo. En este marco, se produjo una reducción de 25% de las
explotaciones agropecuarias, profundizando la concentración de la estructura de tenencia con explotaciones
que alcanzan las 50 ha. de plantación.
78
BOX 7.1. PROPUESTA PARA LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL DE ARGENTINA. RESUMEN DE
OBJETIVOS.
Fin de la Estrategia:
Cohesión e inclusión social. Bienestar de los habitantes rurales
Objetivo 1:
Transformación Productiva para la vinculación
competitiva de los territorios rurales a mercados
más dinámicos, con participación de los sectores
pobres y de la micro y pequeña empresa agro-rural
Objetivo 2:
Desarrollo institucional para fortalecer las
relaciones de cooperación entre agentes sociales y
económicos y la inclusión de los sectores pobres y
de la micro y pequeña empresa agro-rural
Componente 1:
Fortalecimiento del capital humano: asistencia
técnica, capacitación, gestión
Componente 1:
Fortalecimiento de los agentes públicos, privados y
sociales del desarrollo territorial rural
Componente 2:
Desarrollo de servicios financieros rurales
Componente 2:
Apoyo a procesos de coordinación en alianzas
público-privadas y cadenas productivas
Componente 3:
Acceso a la tierra con seguridad jurídica
Componente 4:
Infraestructura rural
Componente 5:
Innovación tecnológica
Fuente: RIMISP (2006).
Sintetizando, los Lineamientos propuestos para promover el DTR en Argentina, se
encuadran en la percepción de una nueva oportunidad – asociada al actual escenario
sectorial favorable-, a fin de operar sobre los efectos perversos (sociales, ambientales,
económicos, territoriales) acumulados en las últimas décadas tras el libre accionar de las
lógicas del mercado. La estrategia enfatiza en la promoción de producciones intensivas y
con alta incorporación de valor agregado, donde además de las problemáticas en los
mercados (contexto regulatorio, operadores concentrados, etc.) otra cuestión no menor es
el tipo de trabajo rural que en este momento generan. Sin perjuicio de la presencia
institucional de la Unión de Trabajadores Rurales y Estibadores (UATRE), en las cuencas
de cultivos intensivos (frutas, hortícolas, etc.), tal como se analizó en otra parte de este
informe, suelen definirse relaciones y condiciones laborales que operan como una suerte
de circulo vicioso; “trabajo en negro”, contrataciones intermediadas por figuras informales
y sin las coberturas sociales mínimas, presión estacional sobre las infraestructuras
básicas locales; crecimiento de enfermedades infecciosas, entre otras. Hay aquí
cuestiones que hacen al marco regulatorio pero, a su vez, se plantean otras problemáticas
asociadas al ámbito que compete a los gobiernos y las comunidades locales.
En este sentido, parece oportuno rescatar las observaciones de Lattuada y otros
(2006:173) cuando advierten que este tipo de políticas, con un fuerte acento en el nivel
local-regional, son significativas pero de ningún modo pueden reemplazar o revertir las
dinámicas altamente concentradoras y excluyentes a nivel sectorial, derivadas de un
contexto de políticas macro que explícita o implícitamente las está promoviendo. 105 Los
105
Villalobos (2001) señala que es en este plano donde numerosas experiencias muestran los mayores
fracasos de las políticas orientadas a reducir la pobreza rural. Es bastante habitual que los objetivos de DR
coexistan con objetivos contradictorios de otras políticas sectoriales o macroeconómicas aplicadas
simultáneamente (políticas de importación de alimentos, cambiaria, de control de precios, entre otras). Por su
79
programas de desarrollo rural, diseñados desde este enfoque, “resultan una cura efímera
o una porción homeopática para unos pocos, si las condiciones estructurales y la política
económica y sectorial resultan adversas o neutras”.
7.2 La institucionalidad de los Programas de Desarrollo Rural (PDR)
En el acápite 6.2 se analizaron los componentes básicos del modelo de ajuste estructural
y la visión conceptual en torno a las políticas públicas. El Rimisp (op.cit) argumenta que
en este marco las políticas para los pobres rurales se concibieron bajo el prisma de la
“compensación social”, sustituyendo “Estrategias y Políticas Nacionales”. Sorprende, sin
embargo, esta última afirmación: no era ésta la esencia de la estrategia y la política en
esa etapa?
Si se admite que se está transitando hacia un cambio de rumbo, el desafío planteado es
cómo construir un nuevo entorno de políticas activas desde una redefinición conceptual
que hace a la integralidad de otra Estrategia. En tal sentido, existe cierto consenso en
torno a la idea de que los PDR constituyen una plataforma válida a la hora de pensar en
un tejido institucional que acompañe y facilite el proceso. 106
El estudio de Manzanal (op.cit), tras exponer un conjunto de críticas, rescata argumentos
como los de Carballo (2001) relacionados con el aprendizaje social, los técnicos
formados, las relaciones de confianza y la organización de los beneficiarios de estos
programas; alude, también, el argumento de Soverna (2004) referido a la contribución de
los PDR a la “visibilidad” de la cuestión campesina y como antecedente de políticas
diferenciadas en pequeños productores. La cita a continuación retoma estos argumentos:
“los PDR han ido generando un “capital social” en algunos ámbitos locales y a favor de las
familias beneficiarias de pequeños productores. Esto se da en la medida que van
permitiendo, gradualmente, una mayor participación de estos actores en las propuestas
de desarrollo y van generando conciencia social sobre la importancia de la organización,
para el logro de objetivos y el mejoramiento de la calidad de vida rural. Todo esto, aún en
proceso, se inició con la formulación de diagnósticos participativos (dónde los pobres del
campo compartieron sus problemas y necesidades, los reconocieron y elaboraron las
propuestas respectivas). Siguió, con la disponibilidad para trabajar en equipos por parte
de los beneficiarios, generándose formas asociativas y cooperativas. Y se profundizó, con
la integración de los beneficiarios en la estructura de gestión de los programas,
consolidándose los procesos participativos previos y sentándose las bases para
instrumentar formas de mayor transparencia de la gestión. Los PDR, asimismo,
colaboraron para que las familias de pequeños productores avanzaran hacia situaciones
de mayor formalidad (a través de la facturación, la jubilación, el seguro social). E
parte, lo anterior tiene una inmediata vinculación con el marco institucional y el posicionamiento de menor
rango de la Política de DR en los niveles de decisión nacional.
106
En el documento ya mencionado de las organizaciones públicas y privadas que convergen en el 2º Foro de
la Agricultura Familiar se señala que: “Durante 2007 deberá concretarse la integración de los servicios que
actualmente conforman el abanico de ofertas que la SAGPyA tiene para el sector de la Agricultura Familiar
bajo la forma de programas destinados a una franja específica de productores o a determinados rubros
productivos. Entre los principales figuran: el Programa Social Agropecuario (PSA), el Proyecto de Desarrollo
de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER), los Proyectos de Desarrollo PRODERNOA,
PRODERNEA y PRODERPA, Cambio Rural, el Programa Mohair, componentes de la aplicación de la Ley
Ovina, componentes del Fondo Especial del Tabaco (FET), INTA, etc. La integración inmediata de estas áreas
es fundamental para resolver la estructura operativa del nuevo espacio institucional, sobre todo en términos
de recursos humanos, infraestructura y equipamiento, tanto a nivel central como territorial. (FAF:14,
subrayado propio)
80
impulsaron y apoyaron la generación de experiencias innovativas aunque acotadas”.
(Manzanal, op.cit:83)
Aunque estas observaciones se nutren, en general, del análisis de experiencias fuera del
ámbito pampeano bonaerense es posible aprehender, sin riesgo de una excesiva
abstracción, su sentido general: la importancia de la gestión institucional y de las
metodologías participativas para inducir procesos de transformación y mejoramiento de
las comunidades agro-rurales, en el marco de una creciente toma de conciencia en torno
a fuerza de la organización, y las ventajas de trabajar en forma cooperativa o asociativa.
El documento del RIMISP (op.cit), condensando las evidencias y reflexiones sugeridas en
numerosos estudios territoriales, hace hincapié en la revisión de los criterios de
focalización de los PDR y sugiere: i) políticas y proyectos entre sectores rurales pobres y
otros, sociales y económicos, ubicados en segmentos de cierta capacidad y/o potencial
económico; y, ii) pasar de los “micro-proyectos locales” a iniciativas socioeconómicas de
mayor escala.
Cómo se motorizan estos procesos? o, desde una pregunta más específica, hay un
modelo de gestión institucional para inducir este cambio de rumbo?
7.3 La governance territorial como objetivo
Distintas dinámicas contemporáneas (económicas y políticas) contribuyen a la localización
de la governance 107 . La governance territorial alude a un “sistema de gobierno” capaz de
articular y de dar forma a los intereses locales, a las instituciones y organizaciones
públicas y privadas, a los actores y grupos sociales en procesos de elaboración de
estrategias, más o menos unificadas y unificantes, para revertir las dinámicas altamente
concentradoras y excluyentes. (Quintar 2004, Helmsing, 2002, entre otros). En el nivel
meso, entonces, se encuentran los ámbitos intermedios entre el Estado y el mercado: las
comunidades en torno a diferentes intereses (sociales, ambientales, culturales…) o
sectores económicos específicos - clusters -, y es necesario que posean ese rasgo
especial asociado a que los “sujetos actúan como un actor colectivo que se compromete
con un proyecto compartido”. (Quintar, op. cit.: 55) En tal sentido, el concepto de
“eficiencia colectiva activa” (Schmitz, 1998), utilizado en los estudios sobre cluster o
sistemas productivos locales, capta una amplia variedad de modalidades institucionales
distinguiendo formas de colaboración entre empresas, por un lado, y cooperación vertical
y horizontal, por otro. 108
El enfoque del DTR, tal como se analizó en el Diagnóstico, se inspira en esta corriente
teórica y propone una estrategia centrada en dos pilares institucionales: la
descentralización y la concertación. Un respuesta a la necesaria “sintonía fina”requerida
para las intervenciones en un contexto de baja visibilidad y alta complejidad (Cavarozzi.
107
Siguiendo a Brenner (2003), el colapso del régimen regulatorio fordista-keynesiano ha minado la unidad
monolítica del Estado como contenedor territorial auto-centrado de actividades socioeconómicas, aunque este
desarrollo también ha intensificado la importancia de la territorialidad como una fuente de ventajas
locacionales, y por implicancia, como “una estrategia de gobernanza socioeconómica circunscripta por la
escala”
108
Entre estas, la provisión pública, a través de una agencia estatal que otorga servicios de exportación,
entrenamiento y centros de investigación tecnológica; acuerdos público-privados en los cuales el gobierno
cofinancia (delegando) el manejo de los servicios al sector privado (por ejemplo, centros sectoriales de
exportación y/o innovación); asociaciones privadas (Fundaciones), organizaciones de productores, consorcios
sectoriales, etc.; conformación de grupos más pequeños, para la compra de insumos, exportación, etc.
(Helmsing, 2002)
81
2005); ello supone, el alineamiento de, al menos, tres elementos: gobiernos locales, las
organizaciones agro-rurales y, en general, otro tipo de dinámicas e instituciones.
7.3.1 Los gobiernos locales
El énfasis en el rol de los gobiernos locales no es novedoso. Sin duda, los cambios en las
reglas del juego que acompañaron a las políticas de liberalización y desregulación en el
marco del proceso de “ajuste estructural”, tuvieron una decisiva influencia en las
propuestas de descentralización territorial y su tendencia ascendente en el campo
normativo. Martín (1994), analizando estos procesos en los países de América Latina,
señala que frente al dislocamiento del aparato de gobierno central, por las crecientes
restricciones financieras, y las dificultades organizacionales y tecnológicas para responder
al conjunto de demandas que se expresaban en el plano político, el Estado central cedió
potestades hacia arriba - como consecuencia de la mayor apertura e integración de la
economía - y fue delegando atribuciones hacia abajo, en procesos de descentralización
territorial de diversa amplitud (provincias, municipios). 109
Más recientemente, la visión de un papel más prominente de los gobiernos locales se ha
instalado a través de las distintas vertientes teóricas del desarrollo local y,
particularmente, el desarrollo endógeno. Una vez más, bajo la inspiración de experiencias
exitosas en países desarrollados- fundamentalmente europeos y, en muchos casos, con
larga trayectoria en autonomías locales regionales-, este principio orientador aparece
como normativa básica que tiene, en primera instancia, una aceptación generalizada.
Entre lo que debería ser y lo que es se plantea, sin embargo, una gran distancia, sobre
todo cuando se trata de los estados locales en escenarios periféricos; Hilhorst (1997:19)
sistematiza los problemas más habituales a partir de evidencias en ciudades secundarias:
•
inadecuación de los fondos para encarar necesidades locales y asignación
inapropiada de gastos; el gasto recurrente (particularmente salarios) toma una
porción considerable del presupuesto;
•
si bien hay variaciones significativas entre municipios, los ingresos per cápita son
generalmente muy bajos; los mecanismos de captación de ingresos son
inefectivos; no hay o son muy débiles los mecanismos para definir o promover
actividades económicas, y faltan mecanismos legales que puedan constituir la
base para gravar con impuestos a los actores locales;
•
bajos niveles de desarrollo económico limitan las posibilidades de una
descentralización efectiva a los gobiernos locales; el rol que puede jugar en el
desarrollo económico también está determinado por sus capacidades. En general
las habilidades del gobierno local difieren según el tamaño de la población de la
autoridad local. 110 Esto puede incluso reflejarse en el status que pueden tener las
autoridades locales frente a los ministerios que supervisan el funcionamiento del
gobierno local. Las ciudades más grandes tendrán una posición mejor que
aquellas pequeñas;
109
Delgado Cabeza (2002: 56) realiza una interesante reflexión sobre esta propuesta, y rescatando una cita
de De Mattos (1990) plantea que la receta de la descentralización político-administrativa, “aparecía como una
herramienta capaz de resolver problemas de desarrollo desigual sin previas transformaciones en la forma de
generación, apropiación y distribución de la riqueza, sin modificar los condicionantes histórico-estructurales
que hasta entonces habían aparecido como obstáculo para el desarrollo de determinados territorios.” Como
críticamente señala el autor, tanto política como económicamente la propuesta “tenía sus ventajas”
110
Ver en el Box 2.2 la experiencia del Programa Volver en Cabildo.
82
•
lo anterior juega un rol tan significativo que puede hablarse de la presencia de
otro circulo vicioso del desarrollo espacial. “Al tiempo que, en el argumento de
Myrdal, sólo los recursos privados tienden a mover hacia adelante un número
restringido de puntos en el espacio, las diferencias existentes entre las autoridades
locales tenderán a ocasionar flujos de recursos públicos en la misma dirección,
reforzándose mutuamente y tendiendo por lo tanto a fortalecer las estructuras
espaciales existentes”. (Hilhorst, op.cit.:20)
Cavarozzi (op. cit.) llega a conclusiones similares al analizar las condiciones de los
municipios argentinos para intervenir en la Estrategia de DTR: “Debilidad del sector
municipal para la formulación y ejecución de políticas. Esta debilidad, especialmente
manifiesta en una baja participación en el conjunto del gasto público y escaso desarrollo
de la capacidad burocrática instalada, configura un escenario institucional poco propicio
para el desarrollo de una estrategia de desarrollo rural. No obstante, esta situación de
debilidad no es igual entre los casos revisados; ni lo es tampoco en el conjunto de las
provincias.” En Buenos Aires, el autor reconoce:
i)
menor posicionamiento en lo que respecta a la descentralización de la autoridad
gubernativa, si bien está en el promedio de las provincias en término de
descentralización económica y financiera (especialmente el inmobiliario rural). La
provincia se ubicaría en un nivel intermedio entre las competencias otorgadas a
sus municipios y, en tal sentido, las potencialidades de la descentralización
encontrarían ambientes relativamente menos propicios que en otras provincias;
ii) en cambio, existirían capacidades efectivas para asumir la descentralización dado
que los municipios poseen una alta autonomía financiera, una trayectoria
descentralizante del Estado entre moderada y alta, y un alto desarrollo burocrático
(sin grandes diferencias entre Gran Buenos Aires, Gran La Plata y el Interior
bonaerenses, e incluso a favor de éste);
iii) los municipios registran el menor grado de dependencia de los ingresos no
originarios y son gravitantes en términos económicos fiscales; en este marco, los
municipios del interior son relativamente menos autónomos financieramente pero
tienen un gasto per capita que triplica al del Conurbano y lo duplica en la relación
agente/población.
Dos cuestiones a retener, a los fines de una estrategia de desarrollo rural para la
provincia. Uno, la insuficiencia de la autonomía para fortalecer a los gobiernos locales y la
necesidad de trabajar el vínculo provincia-municipio. En este sentido, la propuesta del DR
debería instalarse conjuntamente en el nivel provincial y municipal. Dos, la fuerte
asociación entre políticas de fortalecimiento y política global de la provincia. En
consecuencia, asumir el carácter definitivamente político de la acción municipal. “Se
sugiere que no alcanzaría para asegurar una adecuada instalación de las propuesta de
DR el concederles una insularidad técnica. Por lo contrario, es necesario que estas
propuestas se formulen e implementen en un marco de consenso suprapartidario”.
(Cavarozzi, op.cit.: 86)
7.3.2 Organizaciones agro-rurales
Una rápida revisión de la literatura latinoamericana reciente, provee un rango amplio de
organizaciones rurales y tipologías que intentan sistematizarlas. 111 En el período del
111
Entre los criterios utilizados pueden encontrarse los que distinguen a las organizaciones por su
composición social (campesinos, trabajadores, mujeres, comunidades originarias, etc.); su trayectoria
83
ajuste estructural, y aún antes, las organizaciones rurales centraron su accionar
reivindicatorio en los problemas derivados de la aplicación de estas políticas económicas;
“e impulsan acciones con las cuales tratan de subsanar los vacíos generados por la
reducción del apoyo recibido del sistema institucional rural” (Mora, J. y Sumpsi, J. op.
cit.:30).
De este modo, el accionar de las organizaciones rurales se orientó hacia reivindicaciones
vinculadas con la viabilidad de la agricultura familiar (proyectos); nuevas demandas
asociadas al acceso a la educación, la salud y los servicios de apoyo a las actividades
agrícolas. En este marco, fortalecido a su vez por la propia lógica del accionar público,
surgieron múltiples formas de organización de las sociedades rurales de la región, con
una expansión significativa de las de orientación económica, relacionadas con los
objetivos de: reconversión productiva y nuevos mercados; integración agroindustrial;
financiamiento alternativo; comercialización comunitaria; organización de servicios de
asistencia técnica, capacitación y transferencia tecnológica; identidad y proyectos de
desarrollo local y regional.
En el escenario agro-rural del país también se difundieron estas modalidades
organizativas. Estudios recientes, aunque con objetivos, perspectivas analíticas y
alcances diversos, dan cuenta del entramado de organizaciones rurales que operan en
un territorio concreto y/o una trama productiva regional (Manzanal, 2003; Manzanal y
otros, 2006; Gutman y otros, 2004; León y Rossi, op.cit., entre otros). En su mayoría, han
tenido el impulso de la intervención de agentes gubernamentales y no gubernamentales o
ambos simultáneamente, de acuerdo a las etapas de desarrollo de la experiencia.
La visión de estas dinámicas institucionales en ámbitos pampeano bonaerense resulta
pertinente a la luz de los cambios significativos que se producen desde hace más de dos
décadas.
Neiman y otros (2006:182), retomado reflexiones efectuadas por Lattuada (1995), señalan
que la red institucional de representación de intereses del sector agropecuario “se hizo
más amplia y heterogénea pero también más específica en cuanto a sus demandas; los
aspectos críticos de esta transición tienen que ver con el pasaje de formas de
organización que se basaban en la presión sobre el aparato estatal a otras donde deben
defender a sus asociados de los demás intereses privados” 112 Así, los nuevos fenómenos
organizacionales abarcan desde las asociaciones por cadena, que actúan como canales
de difusión del nuevo paquete tecnológico en las producciones extensivas (AAPRESID,
ASAGIR, etc.), pasando por las nuevas cooperativas y asociaciones vinculadas a
producciones intensivas (apícolas, cunícolas, hortícolas, etc.), hasta las variadas
iniciativas motorizadas desde los PDR y/o la gestión pública local, provincial y nacional.
Otra línea de reflexión interesante deviene del proceso de transformación que atraviesan
las cooperativas agrarias: esto es, una de las organizaciones habitualmente resaltadas
como partener de estrategias de DR.
Las nuevas lecturas teóricas prestan una especial atención al fenómeno de formación de
redes, indagando en los mecanismos institucionales y sociales, anclados en el territorio,
histórica; la orientación y los objetivos perseguidos; su estructura organizativa (cooperativas, sindicatos,
federaciones); el alcance de sus acciones (local, regional o nacional); su grado de autonomía en relación con
los diversos componentes del sistema político; su nivel de integración en las redes de relaciones sociales de
los territorios particulares o por su grado de formalidad o informalidad. (Mora, J. y Sumpsi, J, FODEPAL,2004)
112
Cabe advertir, sin embargo, que el accionar de algunas entidades tradicionales del sector agropecuario
frente a las recientes medidas instrumentadas en el complejo de carne vacuna, abre nuevos interrogantes al
respecto.
84
que favorecen y motorizan las capacidades colectivas de organización e innovación. En
esta línea, se puede ubicar la trayectoria original del movimiento de cooperativas agrarias
cuya vocación social trascendió el núcleo de los intereses sectoriales que representaba,
fortaleciendo las funciones de servicios al medio rural y a los pequeños centros del ámbito
pampeano. Las cooperativas agrarias lideraron el desarrollo de diferentes actividades
comunitarias (educación, cultura, etc.) y, como forma organizacional, ejercieron un fuerte
efecto demostración para la gestación de otras prestaciones sociales (luz, gas, agua,
telefonía rural, etc.). Un círculo virtuoso que comenzó diluirse con los procesos de
restructuración agraria de las últimas décadas. (Gorenstein y otros, 1998)
En este estudio, se advertía una serie de factores ligados al nacimiento de nuevas
cooperativas en rubros agroalimentarios no tradicionales con diferentes alcances de
mercado. 113 En aquellos con un sesgo hacia la exportación, como la apicultura, se
identificaban incluso numerosas cooperativas con perfil empresarial y ciertas asociaciones
que incursionaban en el comercio exterior. Se planteaba, a su vez, la ausencia de
vínculos institucionales entre estas cooperativas y las tradicionales del agro pampeano.
“La mayor parte de las nuevas cooperativas, son formaciones independientes con bajo o
nulo conocimiento sobre los principios y lineamientos que guían el accionar cooperativo
como sistema colectivo. Por su parte, tampoco se observa que las cooperativas
agropecuarias locales, con cierta trayectoria en el lugar, hayan intentado asumir algún
liderazgo económico o institucional en el nuevo proceso asociativo. (…) Dicho de otro
modo, los resultados parecen confirmar que la expansión del cooperativismo en nuevos
rubros agrarios encuentra su respaldo en la existencia de una base de relaciones
particulares, más que por la articulación sistémica con la red primaria original.”
(Gorenstien y otros, 1998:126). En consecuencia, estos nacimientos no necesariamente
debían asociarse a las sinergias de un sistema cooperativo local actuando como ámbito
estratégico para la definición de acciones colectivas. Cada red primaria, integrada por las
cooperativas y sus socios, se focalizaba en sus propios vínculos económicos sin
complementación recíproca lo que, por su parte, permitía ciertas inferencias en relación a
la baja capacidad de inducción de procesos de aprendizaje y, por ende, en el desarrollo
de ventajas competitivas.
En relación a lo anterior debía visualizarse el resultado de ciertas políticas que promovían
el formato cooperativo y/o asociativo. Un eje importante de este impulso estuvo, bastante
tiempo, vinculado con el paquete de acciones asistenciales destinadas a paliar las
problemáticas del desempleo. No es raro entonces que los gobiernos locales percibieran
a la “cooperativa” como una herramienta para implementar una política puntual de
“emergencia”, más que un modelo alternativo o complementario a los tradicionales modos
de fomento de la actividad productiva. Esta débil capitalización del potencial liderazgo
institucional, también se planteaba en aquellos sistemas locales donde la experiencia del
cooperativismo agrario tenía mayor sedimentación social y gozaba de cierto prestigio
como para impulsar estrategias más amplias y complejas.
Por su parte, estudios que han profundizado en experiencias motorizadas o fortalecidas
desde los PDR aportan otros ejes de discusión relevantes. En primer lugar, tal como
señalan Carballo y otros (2004), la organización de los pequeños productores no es
simplemente una cuestión de aumento en la escala de sus ventas en el mercado, sino
que significa la constitución de un sujeto colectivo capaz de generar ventajas y fortalezas
en la competencia y la negociación. En segundo lugar, no necesariamente la fortaleza
113
El registro de instituciones y programas de DR elaborado en el marco del PROINDER- Pcia. de Buenos
Aires (2005), revela que las cooperativas ligadas a producciones intensivas se distribuyen en todo el territorio
y una mayor densidad en la zona agroproductiva del noreste.
85
económica de la cooperativa “derrama” hacia el conjunto de sus asociados. Muchas
veces, pueden conformarse organizaciones poderosas pese a que sus asociados siguen
siendo pobres o rozan la pobreza. (Rossi y León, op.cit.)
En suma, el tema de la organización de los productores, trabajadores y comunidades
rurales se ha convertido en un eje importante de la literatura reciente. Aún cuando se
reconoce los problemas teóricos asociados al énfasis normativo de las propuestas
basadas en el enfoque territorial del DR 114 , hay importantes esfuerzos de investigación y
sistematización de experiencias. Manzanal (2006:41), avanzando en la discusión para el
caso argentino, plantea dos reflexiones a retener. Una, en relación a la naturaleza de las
comunidades locales, en tanto unidades no cohesionadas ni semejantes. Dicho de otro
modo, “el conflicto entre los actores locales (latente o evidente) como una realidad
indiscutible de cualquier lugar. Es decir, el consenso no es la regla, la negociación
tampoco, menos la participación- que podría decirse que está despuntando en ámbitos
territoriales muy específicos-”. 115 Dos, en el escenario de “nueva ruralidad” “los actores
asumen múltiples roles simultáneamente (sea como productores, asalariados,
cuentapropistas, desocupados, rentistas, jubilados) complejizando aún más los efectos
sobre las formas de organización”.
7.3.3 Otras dinámicas organizativas
Entre las más recientes experiencias de fortalecimiento del entramado institucional local,
inducido por políticas territoriales específicas, se destaca la de los Pactos Territoriales que
han sido implementados en el marco de estrategias elaboradas por la Unión Europea 116 .
“Los Pactos territoriales son acuerdos entre sujetos públicos y privados, para ejecutar
programas integrados de inversiones industriales, agroindustriales y de servicios. Reciben
subvenciones públicas sólo cuando tienen lugar en zonas deprimidas [...] el objetivo es
promover el desarrollo de la región a través del establecimiento de una alianza local.”
(FAO, 2003:22)
Alrededor de esta inducción se combinan varios ejes de intervención. Por ejemplo, los
Lineamientos del Rimisp aluden a este tipo de organización, al hacer hincapié en
asociaciones inter-sectoriales o plataformas multi-actores. Algunos programas sociales de
reciente implementación en la provincia, como Trabajo Dignifica y Pueblos, también han
comenzado a avanzar en esta metodología accionando e induciendo la conformación de
Mesas de actores y la concertación en torno a proyectos locales. La conformación de
fondos municipales, desde una visión asistencial-productiva y orientados a muy pequeños
emprendedores locales, desempleados y/o intervenciones destinadas a paliar problemas
de pobreza local (rural o urbana), se combinan con otras fuentes de subsidios (provincia,
114
Al respecto resulta sugerente la observación crítica de Abramovay (op.cit.), respecto a la reciente literatura
sobre desarrollo local y la ausencia de una teoría de la interacción social, como base para explicar los lazos
sociales que están en el origen de la propia formación territorial.
115
En un estudio anterior también se ha advertido en torno a esta cuestión, habitualmente ligada a las
propuestas participativas y/o de planeamiento estratégico a nivel local. El énfasis sobre las conductas
cooperativas de los agentes económicos que tienen base operativa local, aunque no necesariamente
estrategias centradas a este nivel, entrelazado con de la idea de lo local como “oportunidad estratégica”,
alimenta idealizaciones de una sociedad que actúa como un bloque monolítico. En el nivel local parecieran
diluirse las diferencias entre clases, grupos de interés y, en general, las contradicciones y conflictos sociales.
(Gorenstein, 2005)
116
La noción de pacto territorial fue presentado al Consejo Europeo de Florencia (junio de 1996) y respaldado
por el Consejo Europeo de Dublín (diciembre de 1996), el cual aprobó un listado de 89 zonas infla-regionales
seleccionadas por las administraciones nacionales (Gonzáles et al.; 2005, citado en Carmona R. 2006.)
86
nación, agencias internacionales) y suelen articularse con programas de capacitación y
asistencia técnica.
Por su parte, distintas fuentes de información 117 dan cuenta de un rango amplio de
modalidades institucionales a nivel local:
•
Agencias de desarrollo, particularmente en las ciudades medianas y grandes de
las diferentes regiones agro-productivas, modeladas en la línea del recetario
generado por la planificación estratégica ampliamente difundida en el país y la
provincia desde mediados de la década del ´90 en adelante. 118 Más allá de la
efectividad o no de su accionar, se han concebido bajo el supuesto de que serán
el brazo ejecutor y, principalmente, articulador de las políticas de desarrollo
económico de la ciudad y, en cierto modo, con una perspectiva bastante
“desligada” del acontecer agro-rural circundante. En general, las iniciativas más
próximas a éste ámbito tienen que ver con el turismo rural.
•
Consejos municipales asesores, con amplia difusión entre las capitales de partido,
en especial aquellas de rango de tamaño menor a los 50.000 habitantes. Esta
modalidad tipifica, entonces, a los distritos con mayor grado de ruralidad donde se
combinan los que funcionan en el entorno de los gobiernos locales con aquellos
vinculados a las estaciones experimentales del INTA localizadas en el medio rural
de la región. Por su composición (representantes de las entidades de productores,
de los sectores de educación y salud, otros sectores económicos locales, etc.)
están más volcados a las problemáticas de agro regional y, contemplan cuestiones
ligadas a los sectores sociales más vulnerables. Asimismo, suelen canalizarse las
múltiples iniciativas de las comunidades locales (culturales, medioambientales,
educativas, etc.) y, en muchos casos, se encuadran en los proyectos y/o
propuestas moldeadas desde los programas existentes (provinciales y nacionales)
que “bajan” al territorio.
•
Acuerdos público-privados; el gobierno local promociona y/o asiste técnicamente
a productores locales organizados (formal o informalmente) tras un objetivo
Existen, a su vez, acciones de descentralización-delegación de funciones que
involucran el accionar de consorcios de productores (por ejemplo, para el
mantenimiento de caminos rurales)
•
Acuerdos o asociaciones intermunicipales: persisten unos pocos Consorcios
Productivos (CP), de los conformados en la década anterior, así como otras
iniciativas formalizadas o no entre distintos municipios que esbozan el principio de
un espacio de solidaridades locales. Dos lógicas se combinan en la inducción de
estos agrupamientos territoriales: capturar ventajas de escala (económicaterritorial) para promover exportaciones y desarrollar activos específicos (marca
regional, laboratorios de certificación de calidad, equipamiento); una herramienta
de lobby para fortalecer la interacción pública local-provincial. 119
117
Además de estudios que sistematizan experiencias de la década del ´90, páginas web, y presentaciones
en los Foros de Gral Belgrano y Parque Pereyra.
118
El trabajo de Cavarozzi (op.cit.) reconoce que los municipios grandes e intermedios bonaerenses son los
que muestran el uso de esta herramienta. Asimismo, constata que un 42% de los municipios bonaerense
poseía página web en el año 2005, con la misma proporción si se desagrega entre Interior y Conurbano, si
bien tienen mínima información y una orientación publicitaria, sobre todo turística o de actos de gobierno.
119
El Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, recientemente motorizado “desde arriba”, aunque
siguiendo ciertas pautas de la metodología participativa, ha agrupado partidos con condiciones agroecológicas asimilables con la finalidad última de obtener una legislación provincial que reconozca estos
condicionantes a los fines impositivos. (Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, marzo 2006)
87
En el box 7.2 se presenta una descripción estilizada de algunas experiencias de este tipo.
Desde una visión cuantitativa, podría argumentarse que el medio rural bonaerense
detenta un entramado institucional denso. No obstante, asumiendo la fuerte
heterogeneidad entre las experiencias locales, cabe advertir la necesidad de revisar otro
conjunto de aspectos relacionados con la calidad y complejidad de las vinculaciones.
Como señala Amin (2000: 58) visualizar, por un lado, “la calidad de los vínculos derivados
de las economías de asociación, por su impacto sobre la circulación de información
informal, innovación y conocimiento (…)”. Por otro lado, asumir que “el desafío político
para las regiones menos favorecidas es encontrar una forma de sustituir sus relaciones
tradicionales de jerarquía y dependencia (grandes empresas, provisión estatal,
conexiones familiares) por vínculos de reciprocidad entre los agentes económicos y las
instituciones”
Las redefiniciones en curso no sólo remiten a las relaciones entre el aparato público local
y la sociedad civil sino a las asociadas con el capital relacional gestado en las
comunidades locales. Si bien es cierto que se han trastocado las formas tradicionales de
entrelazamiento con los gobiernos municipales, esta tendencia aún está lejos de disminuir
los vínculos paternalistas o clientelares. Una serie de evidencias, si bien poco
formalizadas, también sugieren problemas ligados a la calidad de las interrelaciones en el
seno de las organizaciones de productores, pequeños empresarios y comerciantes.
Otra cuestión no tangencial refiere a las prácticas e ideología “localista” que permea el
accionar de los municipios bonaerenses. Una visión que trascienda la escala local para
viabilizar determinado tipo de proyectos (infraestructuras, alcance de servicios públicos,
productivos, etc.) suele chocar con esta perspectiva municipal muy arraigada en la lógica
de actuación política de los poderes públicos en esta instancia. En este sentido, la línea
de investigación desarrollada en torno a los Consorcios Productivos que se conformaron
en la provincia durante los años ´90, aportó hace algún tiempo reflexiones al respecto
(Gorenstein 2004- Taller Rimisp) :
•
Las heterogeneidades locales (tamaño poblacional, trayectoria productiva, grado
de diversificación económica, cultura, etc.) provoca contradicciones y conflictos en
el proceso de definición de estrategias y acciones regionales.
•
Limitaciones operativas que, en parte, son producto de una regionalización
centrada en la división político-administrativa. Escaso acompañamiento desde
otros niveles del Estado y desconocimiento institucional, particularmente, entre las
sociedades locales de los territorios asociados.
•
Una visión centrada en la integración de un nuevo espacio público. En efecto, los
CP se conformaron inicialmente como un organismo público (no gubernamental) y,
en muy pocos casos, se han dado articulaciones con las asociaciones y actores
privados de las tramas productivas locales, particularmente, aquellas destinatarias
de acciones de apoyo y promoción.
•
Los efectos perversos de la lógica política (partidaria) asociada a la acumulación
de poder territorial. La presencia de este fenómeno, combinado con las
limitaciones del proceso de descentralización en términos del tipo y magnitud de
las responsabilidades reconocidas en el nivel regional, parece explicar la
desarticulación de algunos CP o el proceso generalizado de fragilización
institucional que hoy enfrentan.
88
BOX 7.2: Experiencias de governance territorial
I. Articulación entre el nivel Provincial y Municipal
El caso de la localidad de Cabildo – Implementación del Programa Volver
La ejecución de este programa - Plan integrado de repoblamiento en comunidades rurales del Ministerio de Desarrollo
Humano de la provincia- en Cabildo (Partido de Bahía Blanca), continuó la maduración de un proceso participativo que ha
sido, hasta el momento, permeable a la concreción de proyectos comunitarios-culturales. En el caso de los proyectos
productivos, en cambio, muestra determinadas fricciones propias de la implementación de este tipo de programas en
localidades pequeñas:
a) ausencia de la dotación mínima de recursos humanos para cumplir con el rol de partener de políticas de otros niveles;
es decir, la necesidad de la intervención y apoyo por parte del nivel central municipal que suele no involucrarse con la
totalidad del proceso de ejecución.
b) las lógicas partidarias y presupuestarias del nivel provincial y municipal rara vez se adecuan a las necesidades y
tiempos de maduración comunitarios. Esto conspira, entonces, con la conformación de un sujeto colectivo local capaz
de conducir y apropiarse de un proceso de desarrollo concertado.
De este modo, del total de proyectos financiados por el Programa, solo tiene un grado aceptable de ejecución y éxito los
proyectos comunitarios – culturales, mientras son una excepción los proyectos productivos que tienen una evolución
moderadamente positiva.
II. Articulación entre el Municipio y la Sociedad Civil.
El caso de Cañuelas – Acciones para la Comercialización.
A partir de la conformación de la Agencia de Desarrollo de Cañuelas como un nuevo sujeto colectivo actuando en la
localidad se comienza a avanzar, entre otras líneas, en la generación de alternativas para la canalización comercial de los
productos de los pequeños productores (en su mayoría agroalimentarios) de la localidad. En este marco, y con la
intervención activa de todas las áreas municipales con atribución en el tema (en particular las de habilitaciones y
bromatología), se generaron tres iniciativas locales que mejoran las perspectivas productivas y comerciales de los
pequeños productores:
a) Sala de elaboración común para productos alimenticios: a fin de posibilitar que los microemprendedores (con serios
problemas de infraestructura productiva) puedan cumplir con las normas bromatológicas.
b) El Rincón de los Emprendedores: lugar de exposición y venta permanente de productos de los pequeños productores
en el radio céntrico de la ciudad.
c) Feria de Emprendedores: Exposición y venta en el predio ferial de la Sociedad Rural de Cañuelas localizada
estratégicamente (en una de las vías de acceso del cordón metropolitano), se realiza una vez por mes, incluye
actividades de atracción turística y alcanza a unos 30 productores.
Estas iniciativas, hasta el momento, parecen haber consolidado la organización de los pequeños productores locales.
III. Articulación entre dos Municipios, organizaciones agro-rurales y grandes empresas.
El caso de Azul y Olavaria – Financiamiento para la Infraestructura Rural
Las Municipalidades de Azul y Olavarría, la Sociedad Rural de ambos distritos, las empresas cementeras Cemento
Avellaneda y Loma Negra y las Cooperativas Eléctrica de Azul y de Olavarría, están implementando un proyecto destinado
a pavimentar 500 kilómetros de caminos rurales aproximadamente en cada uno de los Municipios. La estrategia incluye el
desarrollo de:
•
Acuerdo entre los municipios para coordinar la aprobación de los instrumentos legales para la realización de las obras,
negociar con la Provincia de Buenos Aires el aporte del inmobiliario rural de los productores afectados por las trazas
elegidas y gestionar las alianzas público–privadas desarrolladas por el proyecto.
•
Esquemas de participación activa de los productores para determinar las trazas a elegir en cada uno de los distritos, la
forma de contribución a las mejoras según la cercanía a los caminos y por último, la forma de valorización de estas
contribuciones.
•
Establecimiento de un esquema de financiamiento (en un principio intervinieron AFJP) a partir de un Fideicomiso
Financiero integrado por el monto a recaudar por los municipios, en concepto de tasa por contribución por mejoras de
los productores.
El proyecto también prevé, una vez finalizada la pavimentación de los caminos, la implementación de un sistema similar
para la expansión del sistema de electrificación rural en las áreas afectadas.
IV. Articulación entre ONG’s y Pequeños Productores Agropecuarios
El caso de colonia Ferrari
La Asociación Jaime de Nevares está desarrollando un metodología de intervención social de ocupación del territorio rural,
con el objetivo de que se convierta en experiencias replicables para un número creciente de familias que puedan vivir y
evolucionar dignamente de su trabajo en el campo. La propuesta implica no solo los aspectos tecnológicos necesarios para
una producción que sostenga el crecimiento de las familias, sino también las cuestiones sociales y culturales del medio
donde se realiza la intervención buscando un modo alternativo de producción agro-rural. A través de acuerdos con el INTA y
el Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia se está desarrollando en colonia Ferrari (Distrito de Maipú) un proyecto
piloto con 5 familias.
En la implementación se prevé la conformación de una cooperativa entre las familias colonas y los vecinos (en especial los
trabajadores rurales), el desarrollo de un sistema productivo comunitario y la creación de redes de articulación con otros
grupos vinculados a la asociación, localizados en Mar del Plata y Florencio Varela.
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a informantes calificados y a exposiciones del Segundo Foro de
“Desarrollo Rural”: “La comercialización en pequeños productores” en General Belgrano el 12 de septiembre de 2006.
89
Por último, condensando las múltiples y diversas experiencias a escala local y regional, no
puede dejar de advertirse sobre los ejes estructurantes y estructurales que
sobredeterminan sus trayectorias. Las potencialidades y límites de esta institucionalidad
territorial -en relación a sus ambiciones de mediano y largo plazo- habitualmente asociado
a la territorialización de ciertos impulsos productivos y/o económicos alternativos- están
atadas al contexto macrosocial y espacial, provincial y nacional, marcado por la fuerte
desigualdad y distorsión en la distribución de la renta y riqueza que profundizan las
desigualdades sociales y territoriales a favor de los “mejor dotados”.
90
8. ORIENTACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL EN LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES
8.1 Elementos de contexto
8.1.1 Temas centrales del diagnóstico agro-rural
En los capítulos anteriores se han identificado, desde diferentes perspectivas y
dimensiones, los rasgos evolutivos más recientes del medio rural-agrario provincial. La
información relevada permite concluir que existen factores y elementos de alta rigidez,
fuertemente enraizados en las lógicas y dinámicas de acumulación de los CAA, que
afectan a los pequeños productores y trabajadores rurales bonaerenses y que constituyen
una de las raíces centrales de los problemas de despoblamiento rural y de desigualdad
socioeconómica regional. (BOX 8.1)
Visto desde otro ángulo, la población agro-rural alcanzaba el 10% del total de la provincia
en el año 2001, y el 27% si se excluyen los partidos de la unidad territorial más
urbanizada (cordón metropolitano bonaerense), considerando, entonces, las 8 zonas agro
productivas donde se distribuyen las localidades o centros s urbanos económicamente
especializados en actividades agro-rurales. Respecto a este fenómeno interesa aquí
resaltar dos cuestiones. En primer lugar, la constatación de una clara continuidad a lo
largo de las últimas décadas, de un esquema económico-territorial con la agricultura como
fuente principal de riqueza y acumulación. De este modo, en vastas zonas agro-rurales
del Interior bonaerense se plantea una especie de circulo vicioso: estructura económica
fuertemente asociada a la actividad agropecuaria, y ausencia de atractivos para la
radicación de nuevos emprendimientos y diversificación productiva, falta de oportunidades
de empleo y expulsión o deterioro de los recursos humanos localizados (descalificación
progresiva de la mano de obra, distanciamiento tecnológico de los agentes productivos,
etc.). Entre otros efectos, deseconomías de aglomeración y complementación.
La segunda cuestión a resaltar es que a pesar del las transformaciones de las últimas
décadas y de los efectos de las dinámicas económicas, el territorio bonaerense presenta,
en términos generales, una gran inercia en su configuración. Difícilmente puede percibirse
que se están delineando patrones territoriales nuevos, capaces de alterar la polarización
espacial entre el Interior y la región metropolitana bonaerense.
Las incidencias recientes sugieren, aún así, algunas situaciones donde el cambio parece
más intenso:
1. En zonas o regiones agro-productivas en las cuales se combinan los efectos de
los corredores viales, que intensifican las conexiones con la principal aglomeración
provincial, y el crecimiento de las localidades costeras, como en la Cuenca del
Salado.
2. En la región del noreste, donde se afirman interrelaciones propias de los nuevos
fenómenos urbanizadores y rururbanos (Pilar, Escobar)
3. En las zonas agro-rurales que se han convertido en expulsoras de población como
la mixta del noroeste y, en menor medida, la del sur oeste.
4. En las ciudades intermedias de la provincia, cuyo número aumenta (de 69 a 76) en
el marco de un proceso continuo de migración poblacional originada en las
pequeñas localidades de su región circundante.
91
El tercer aspecto refiere al universo de la agricultura familiar bonaerense. Los indicadores
cuantitativos sistematizados confirman que, en el marco de una tendencia declinante,
este sector sigue siendo numeroso, representando algo más del 50% de las EAPs
registradas en el CNA del 2002, es decir un poco más de 27.000 EAP, con una extensión
media de casi 150 has, y una superficie ocupada de unas 4 millones de has.
Los PPA de la provincia, a su vez, delinean un universo de alta heterogeneidad
económica, de inserción productiva y distribución espacial. (Ver Cuadro 8.1 en Anexo)
Los productores de mayor capitalización relativa (PPA1), aunque con condicionantes o
serias limitaciones para sostener un proceso independiente de acumulación, son un poco
más del 40% del total y ocupan un 67% de la superficie mencionada. Su presencia es
significativa en las zonas mixtas (del noroeste, sudoeste y centro-sur), y en la del Riego
Ganadera del Sur y la Cuenca del Salado. Es decir, los PPA1 se distribuyen, en general,
en áreas con un marcado predominio de la agricultura extensiva. Las zonas núcleo
agrícola del norte y la mixta del centro son, sin embargo, una excepción dado que allí hay
una mayor proporción de PPA de tipo 2 y 3, al igual que en el noreste cuya característica
es la de una cuenca de producción intensiva. En estas dos categorías inferiores, PPA2 y
PPA3, se manifiestan las más severas restricciones tanto para mantenerse en la actividad
productiva como en el propio ámbito rururbano en el que viven.
BOX 8.1 Dinámicas agro-rurales bonaerenses: condicionantes estructurales para la agricultura familiar y el desarrollo rural
En los CAA de commodities tradicionales: concentración y centralización del capital; globalización de los mercados (normas,
reglamentaciones, estándares de calidad); lógicas de acumulación globalizadas; nodos estratégicos transnacionalizados
(proveedores de insumos y tecnologías, traders globales, etc.); reducción del empleo permanente (familiar y salarial) en las EAP´s
; procesos de desplazamiento y expulsión agraria por razones tecnológicas y económicas (PPA, trabajadores y jóvenes rurales);
migraciones intra e interdistritales.
En CAA de producciones intensivas o no tradicionales: reestructuración productiva por incidencia decisiva del eslabón
comercial y difusión de innovaciones tecnológicas y organizacionales; la comercialización (interna, externa) se vuelve un canal
estratégico de venta y fijador de los estándares de calidad y sanidad; elevación de las barreras de entrada para los PPA (se
ubican en los segmentos de baja especialización y se orientan a mercados indiferenciados); nuevas cuencas productivas de
trabajo estacional y fuerte informalidad; procesos migratorios temporales y de localización familiar.
En mercados locales de trabajo: obstáculos y límites a las estrategias pluriactivas de las familias rurales asociadas a la
distancia, tamaño y grado de diversificación base económica urbano-regional de la provincia. Las posibilidades de ingresos extraprediales (no agrícolas) suelen ser críticas en las localidades o pueblos más pequeños, que atraviesan un proceso de crisis y
“vaciamiento” poblacional. La falta de nuevas oportunidades de empleo no-agrícola, combinada con una serie de cambios que
afectan el nivel de ocupación (familiar y salarial) del agro zonal, constituyen las problemáticas más visibles de estas comunidades.
Polarización económico-territorial: persistencia y profundización de la especialización territorial (Interior- Cordón
metropolitano.bonaerense) e inercia de los patrones territoriales asociados a la jerarquización al interior de los sistemas urbanoregionales. Situaciones de cambio intenso (poblacional; urbanización; nuevas centralidades; etc.) en áreas del cordón
metropolitano; crecimiento demográfico de las ciudades costeras.
Vulnerabilidad ambiental: al igual que en el resto de la región pampeana, hay señales cada vez más nítidas de estos efectos en
el suelo agrícola provincial (erosión, pérdidas de fertilidad y estructura del suelo, salinización, efectos sobre la biodiversidad;
120
afectación del acuífero y cuencas, entre otros).
Crisis y reconfiguración de la institucionalidad agro-rural: crisis de representatividad de organizaciones agrarias
tradicionales, nuevos procesos organizacionales (por CAA); fragilidad institucional de los PPA y trabajadores rurales, más
acentuada en el Interior bonaerense; cambios y continuidades en los contextos institucionales locales (ONG, Agencias de
Desarrollo, Consejos Locales Asesores, etc.)
120
Este debate teórico, cada vez más presente en diferentes foros nacionales e internacionales, alude a un
esquema asimilable al de la extracción minera y, en consecuencia, a la necesidad de una valorización integral
del modelo de agricultura fuertemente orientado al mercado mundial. En esta línea, entre los costos
ambientales, asociados al deterioro del patrimonio natural, debería contemplarse la “exportación de
nutrientes”, que surge del proceso de apropiación de riqueza y recursos naturales a través de los intercambios
92
Como en el resto de la región pampeana, ha disminuido el número de personas ocupadas
en la agricultura. Pero, además de esta caída cuantitativa, hay un deterioro cualitativo
relacionado con las condiciones contractuales del trabajo rural. Tanto en las áreas de
agricultura intensiva (fundamentalmente horticultura) como en las extensivas, se observa
un progresivo crecimiento del trabajo precario e informal que responden, por un lado, a las
nuevas dinámicas tecno-productivas y, por otro, a las lógicas de acumulación de los
productores y núcleos organizadores de las diferentes tramas.
En el marco de esta tendencia, el empleo en las EAPs de pequeños productores (trabajo
familiar) representa algo más del 30% (unos ciento dieciocho mil puestos) del total
generado por todas las EAPs de la provincia. Asimismo, en términos de empleo extrapredial (agrícola y no agrícola) las dinámicas parecen ser de continuidad, expansión e
intensificación según tamaño y grado de diversificación del entorno rururbano Así, las
regiones con mayor incidencia de la pluriactividad en PPA son la MxNO, la GCSal y la
MxC, pero son las áreas mixtas del centro y noroeste, junto a la urbanizada del NE donde
se presenta la mayor proporción de pluriactividad extrasectorial.
En síntesis, más allá de las variables cuantitativas, importa subrayar que la creación de
condiciones favorables para el desempeño de sectores de la agricultura familiar (acceso a
la tierra, capital, financiamiento, mercados, etc.) constituye una condición sine qua non
para fortalecer el tejido social, económico y territorial bonaerense. Como se analiza en la
última sección de este capítulo, se trata de intervenciones sistémicas que visualizan a los
PPA como actores centrales de los procesos de reconversión y dinamización necesarios
para integrarse en los CAA regionales; y, a su vez, acciones sobre las distintas
dimensiones de la institucionalidad agro-rural, poniendo el acento en el fortalecimiento
organizacional de los principales sujetos de esta transformación.
8.1.2 Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas
a) Complejos agroalimentarios y territorio
La reflexión contemporánea sobre los CAA revela una creciente preocupación por las
cuestiones espaciales y territoriales, integrando aspectos que constituyen objeto de
reflexión de la teoría regional. Este desarrollo teórico e instrumental ha dado lugar a
categorías de uso difundido, mencionadas en el Diagnóstico, que no siempre resultan
compatibles entre sí o asimilables (distritos o cluster, sistemas territoriales de producción
o sistemas productivos locales; cadenas de valor local; medios o entornos innovadores).
Sin embargo, más allá de sus diferencias, lo que interesa destacar a los fines de este
estudio es la combinación de elementos que se contemplan desde una visión operativa
centrada en el diseño de propuestas de política económica.
En esta línea, los complejos, sistemas localizados o tramas constituyen unidades de
análisis intermedias que permiten una aproximación al marco de relaciones (mercantiles y
no mercantiles) de los agentes e instituciones que lo integran, los ámbitos en los que
convergen actividades conexas de diferente naturaleza y, por lo tanto, las formas en que
sus efectos se territorializan. Desde esta perspectiva, se delimitan los contornos del
debate sobre los agentes/ sectores sociales directa e indirectamente relacionados, el
juego de lógicas (globales-sistémicas), su carácter dinámico y, en forma más abarcativa,
entre diferentes territorios, y no contemplados en la valoración monetaria de las exportaciones agrícolas.
(Pengue, 2005; Delgado Cabezas, 2002)
93
sus efectos y aportes al proceso de desarrollo territorial. (Gutman et al,. 2004; Gutman y
Gorenstein, 2003; Gorenstein, Barbero y Estrada, 2006; Gorenstein y Viego, 2006)
Algunos autores han sistematizado criterios para operativizar este enfoque analítico; sin
intención de ser exhaustivo, y teniendo en cuenta los propósitos de este trabajo, se
señalan a continuación tres de ellas:
•
Rossi y León (2005) retoman la propuesta metodológica de Piñeiro y otros (1997)
que contempla cuatro criterios en el análisis de las CAA: Dinámica (capacidad de
desarrollo competitivo de la CAA); Dimensión (peso o incidencia micro y
macroeconómica); Articulación (facilidades y/o dificultades de relaciones entre los
agentes); Regionalidad (incidencia o impacto localizados); y, Restricciones
(diferentes obstáculos a la competitividad de la CAA). La metodología propone,
además, otros parámetros de valorización conjunta de la CAA y permite la
obtención de indicadores que, de manera simultánea, compara los distintos
aspectos estructurales de varias cadenas para decidir la asignación de recursos
en función de las prioridades que se establezcan.
•
Gutman y otros (2004), proponen un eje de diferenciación de las tramas o clusters
agroalimentarios asociado a los niveles de desarrollo. Así, distinguen entre las
necesidades de los clusters embrionarios (atracción de nuevas inversiones,
infraestructuras y bienes públicos); clusters en desarrollo (necesidades de
expansión productiva y comercial, proveedores especializados, infraestructuras y
bienes públicos); clusters en una etapa madura de crecimiento (aumentar
eficiencia y disminuir costos); clusters en declinación (reconversión productiva).
•
Gorenstein y otros (2006), aproximan una propuesta para la identificación de las
incidencias diferenciales de los CAA que se entrecruzan dentro de una unidad
territorial delimitada por la especialización agroalimentaria (sistema
agroalimentario localizado-SAL). Se contemplan cuatro dimensiones: la naturaleza
del proceso agrícola (extensivo-intensivo) y de la cadena productiva (commodites
tradicional de exportación; nueva exportación, etc.); características predominantes
de la estructura social agraria y de la fuerza de trabajo involucrada en la fase
primaria y/o post-cosecha; activos e interacciones que se plasman en las
transacciones localizadas de las tramas, incluyendo las estructuras locales de
gobernabilidad que favorecen la coordinación y convergencia de actores en las
tramas; tipo de innovaciones y mejoras tecnológicas incorporadas.
Como se desprende de la síntesis precedente, las dos primeras aproximaciones sugieren
enfoques y criterios analíticos para identificar etapas/agentes de los CAA, dinámicas
competitivas propias de cada trama o cadena, especificidades en el grado de maduracióndesarrollo de las mismas y factores del entorno territorial que limitan o no las condiciones
de competitividad sistémica. La última propuesta, por su parte, combina estos elementos
pero desde una visión más centrada en la dimensión territorial. Dicho de otro modo,
contempla aspectos que hacen a la complejidad, interacciones y sinergias que se
combinan en los CAA, explicitando las relaciones y efectos locales que se derivan de las
mismas (economías de clustering, dinámicas de aprendizaje y eficiencia colectiva). En
este sentido, comparte el cuerpo de conceptos que delimita y ordena los temas y
fenómenos a monitorear en los CAA- sub-tramas presentes en los territorios ruralurbanos, en le marco de un esquema que permite, a su vez, la fertilización cruzada entre
estudios (de tramas y territorios).
En suma, la utilidad metodológica del recorte de las CAA o tramas regionales tanto para
los diagnósticos como para la formulación de políticas públicas sectoriales y territoriales,
94
deriva de la posibilidad de visualizar y vincular los procesos y dinámicas más generales
con aquellos más específicos y localizados. En el caso de las tramas regionales con
significativa participación de sectores de la agricultura familiar (productores, trabajadores)
este enfoque mejora la visión de los factores y/o problemas que traban su inclusión con
miras a la aplicación de instrumentos para solucionarlos y/o identificar nuevas
alternativas, proyectos, actores o socios para avanzar en su reconversión. A partir de un
diagnóstico de diferentes tramas, por su parte, se pueden identificar las opciones con
mayor impacto regional y social.
b) La innovación tecnológica en la pequeña producción agropecuaria
La innovación, en un sentido amplio, 121 aparece como uno de los elementos más
destacados del campo teórico y normativo de los últimos años. Muy sintéticamente, se
asume que el proceso innovativo posee un carácter sistémico y que las dinámicas de
aprendizaje tienen lugar a través de la cadena productiva, la movilidad laboral local y
actividades derivadas, junto a la trama institucional sectorial-territorial. (Camagni, 1995;
Helmsing, 2002) 122
Si atendemos a recientes señales del sistema de innovación nacional, una cuestión clave
a contemplar es la creación del Instituto para la Agricultura Familiar (IPAF) que apunta a
generar tecnologías apropiadas productivas y organizacionales en relación “con las
condiciones socio-económicas y culturales específicas y la dotación de recursos con que
cuenta la agricultura familiar”. Sintetizando varios documentos de análisis y discusión,
elaborados por el equipo que integra el IPAF pampeano, se infieren que estos requisitos
abarcan desde la condición de acceso económico (barata), pasando por la necesidad de
que den respuesta a los problemas socioeconómicos de estos productores y sus familias,
hasta otra serie de requisitos relacionados con el aprovechamiento de los recursos del
ecosistema, la optimización de los recursos humanos, instrumentales y otros de forma de
minimizar el uso de insumos externos, entre otros aspectos importantes. Un énfasis no
menor se otorga a la orientación de estas tecnologías en el sentido de que sean
concordantes con la cultura y los intereses locales y regionales, contribuyendo a preservar
las características fundamentales de las diferentes culturas e impulsando el desarrollo de
sus capacidades y potencialidades
La indiscutible importancia y significación operativa-institucional del INTA, en tanto actor
/partener de cualquier estrategia de desarrollo rural en la provincia, habilita una incursión
en el tema aunque sea muy breve.
En general, cuando se piensa en las estrategias posibles de modernización de los
sectores de la pequeña producción agrícola se plantean, básicamente, dos alternativas:
la generación de tecnologías adecuadas para estos sectores; o, la adecuación de las
condiciones de los PPA a las tecnologías disponibles. La primera, a juzgar por los
121
Cuando se habla de innovación se alude a algún tipo de cambio y/o mejora incorporados en el
funcionamiento del sistema productivo, que puede implicar una mayor eficiencia, calidad, rapidez, etc. Este
cambio puede abarcar tanto el plano económico como otros, dentro de los comportamientos sociales o la
actuación institucional. En definitiva, innovación significa un mayor desarrollo cuantitativo y cualitativo de las
fuerzas productivas, así como un reforzamiento de la relación producción-conocimiento. (Alonso y Méndez,
2001)
122
En directa vinculación con este enfoque, la noción de Sistema Nacional de Innovación (Freeman, Nelson,
Lundvall, entre los más importantes) asume que estas dotaciones institucionales incluyen un conjunto amplio y
variado de actores (instituciones públicas y privadas de I&D; el sistema de educación y capacitación, etc.); las
leyes y otras regulaciones; la calidad de los vínculos entre los proveedores, productores y usuarios; e incluso
las actitudes e ideas de la sociedad en torno a la tecnología y el cambio. (Pérez, 2001)
95
documentos de discusión interna y algunas presentaciones públicas, pareciera ser la
opción del IPAF. Esto es, el desarrollo de investigación y asistencia técnica de acuerdo a
condiciones específicas de los sistemas de producción de la pequeña agricultura. En
cambio, si se asume la segunda opción, las políticas deberían facilitar el acceso (precios,
créditos, información, etc.) a las tecnologías ya disponibles en el conjunto de la agricultura
modernizada.
Resulta oportuno transcribir las reflexiones de Graziano da Silva (1999:66, 63, 135), ya
que condensan los resultados de un estudio que discute conceptual y políticamente la
cuestión tecnológica para la agricultura familiar en Brasil. Un primer aspecto, plasmado en
el hilo argumental de este autor, es de naturaleza estructural. En efecto, la generación de
“tecnologías adecuadas” y su adopción por parte de los PPA no resolverían la restricción
básica y fundamental: la apropiación de los frutos del aumento de la productividad que la
modernización trae consigo. En otros términos, la adecuación tecnológica no garantiza
que estos sectores puedan capturar una mayor apropiación del excedente producido
porque, más temprano que tarde, la producción debe ser realizada en “mercados
capitalistas”. El segundo aspecto, alude a las dificultades y costos de la opción de generar
tecnologías para la agricultura familiar. Por las características de este sector, cada
problema tecnológico resuelto es apenas un caso particular difícilmente generalizable;
pero, además, están los limitantes - también estructurales- de las reales “alternativas
tecnológicas” disponibles en el marco del contexto socioeconómico y político-institucional
vigente. Dicho de otro modo, la tecnología no es una “variable independiente” del patrón
productivo vigente y, por lo tanto, los grados de libertad para modificarla están acotados.
Aunque sin relación directa con los argumentos anteriores, puede interpretarse que los
planteos en torno a la generación y/o mejoramiento de los vasos comunicantes entre el
sistema de innovación nacional (SIN) y el sector de los PPA se inscriben en la segunda
opción plateada más arriba (adecuar las condiciones de acceso de los PPA a las nuevas
tecnologías). En efecto, varios trabajos recientes, han avanzado en propuestas en este
sentido, haciendo hincapié en los problemas de difusión, accesibilidad y monitoreo de los
desarrollos tecnológicos y tecnologías disponibles. Desde esta perspectiva, Rossi y León
(op.cit: 35,36) señalan que es necesario “programar e incentivar prioritariamente, aquellos
desarrollos tecnológicos que pudieran volcarse para incrementar la rentabilidad de la
pequeña producción, a través de las dos vías posibles: aumento de productividad de la
actividad predominante y/o identificación de nuevos rubros con valores unitarios de
producción más elevados (….) Una importante cantidad de hechos innovativos de las
instituciones podrían ser canalizados y desarrollados comercialmente por la pequeña
producción en estructuras asociativas que posibiliten lograr escalas adecuadas. Para que
ello sea posible, no solamente hay que desenvolver este tipo de tecnologías en las
instituciones, sino generar la preocupación e instrumentos necesarios para su posterior
transferencia y adopción por parte de las PEAP” 123
Las dos opciones (generar tecnologías apropiadas o mejorar el acceso de la PPA)
aluden a un Estado que interviene arbitrando e imponiendo reglas a los sectores
oligopolizados, tanto en los mercados de insumos como en el de los productos. Carballo
(2006: 356), en su evaluación del Programa Misiones Autoconsumo, destaca la magnitud
del proceso promovido y el aprendizaje efectuado a través de la difusión de “ecotipos
123
No obstante, estos autores reconocen que “se carece de una definición trascendente en la mayor parte de
las instituciones, que permita volcar los esfuerzos científico - tecnológicos en pos de las necesidades de
crecimiento de la pequeña producción agraria y agroindustrial. Prevalece en distintos ámbitos, ya sea por
desconocimiento o por una actitud más “facilista”, la convicción que las innovaciones son más factibles de
desarrollar en la esfera de una empresa grande.” (Leon y Rossi op.cit.:37)
96
locales de semillas a pequeños productores de las mismas zonas, desestimando la
adquisición de híbridos o variedades patentadas.” Advierte, sin embargo, que la
posibilidad de ampliar este tipo de operatoria a diferentes especies vegetales y animales,
es un proceso que se inscribe en el largo plazo donde puede preverse el surgimiento de
restricciones institucionales importantes (legislación nacional sobre producción de
semillas, por ejemplo)
En suma, los problemas de adecuación tecnológica de los sectores de la PPA se
entrelazan a un conjunto de rasgos básicos y comunes (escasa disponibilidad de tierra,
condiciones ecológicas adversas, precios y condiciones de los mercados a los que
pueden acceder, disponibilidad y costos de los insumos, entre otras) que un nuevo
sistema tecnológico debería contemplar para superarlas, transformarlas o adecuarlas a
través de técnicas específicas. La pregunta que queda sugerida es si esta herramienta
puede remover dichos condicionantes en el marco de las lógicas globales- sistémicas- de
las CAA donde estos sectores se insertan. Recurriendo una vez más a Graziano da Silva
(op.cit.:174), para que la política agrícola y tecnológica (precios, créditos, I&D,
transferencia, etc.) orientada a la PPA sea efectiva es preciso asegurar legal e
institucionalmente, por mecanismos democráticos, las posibilidades de contrabalancear
su escaso “poder económico real con el expresivo peso político que potencialmente
poseen”. Es decir, “la cuestión es política y no tecnológica, antes de saber qué tecnología
utilizar es preciso decidir qué sociedad queremos construir” (traducción propia) Es
interesante recordar que la discusión sobre los programas para la agricultura familiar
española, desde el enfoque de desarrollo rural promovido por la Comunidad Europea se
centró en una óptica similar. (Excezarreta, op.cit)
c) El método participativo
Como se ha analizado en secciones anteriores, se han producido transformaciones en la
teoría y la práctica dominante en materia de desarrollo. En este marco, la idea de
profundizar la instrumentación de metodologías participativas viene naturalmente a la
mente de los responsables gubernamentales. Dando un paso más, muchos de ellos
consideran necesario recrear o inducir nuevas organizaciones al tiempo que entre otros
se afirma la convicción de que el desarrollo se traduce, básicamente, en una cuestión de
prácticas de política social basada en la sumatoria de programas-proyectos locales
asistidos. 124
Vale la pena profundizar en estos tres aspectos. Uno, la cuestión del método participativo.
La visión de esta herramienta es muy curiosa; suele convertirse en un objetivo en sí
mismo. Es decir, con la instancia participativa (plan estratégico, diagnóstico participativo,
etc.) se tiene la impresión de que la “política” está cubierta, más que la idea de un proceso
de construcción de una nueva cultura político-decisional basada en la democracia
participativa. De este modo, la organización y gestión de este tipo de instancias en
cualquier situación local trasciende la magnitud y disponibilidad de los recursos que
podrían afectarse de ajustarse a los resultados del propio proceso. 125 En este sentido, es
simultáneamente simbólico y preocupante el proceso de relativa desconexión o
124
Durante los ´90, planificación estratégica mediante, se hablaba de la necesaria reconversión del “municipio
ABL” (focalizado en los servicios básicos municipales). En el marco del modelo de ajuste estructural y la crisis
económica, con agudas expresiones en los mercados locales de trabajo, el área social de los gobiernos
locales se convirtió en un eslabón clave.
125
No sin ironía, Kiink (2001) recuerda que C. Furtado fustigaba a los planificadores, durante período de la
planificación centralizada, argumentando que no sólo se trataba de elaborar el “documento-plan” sino de
contar con “la chequera”.
97
distanciamiento de las ambiciones locales o, más peligroso aún, la posibilidad de que el
“desgaste” de este valioso instrumento de gestión lo invalide como camino para recrear
consensos y experiencias colectivas. 126
Asumiendo que los mecanismos participativos son fundamentales para un proceso
virtuoso de governance territorial y, tal como señala Poggiese (2000:11) “para equilibrar
las diferencias y garantizar tanto la protección de los actores más débiles (por lo general
son los menos formados e informados) como el trabajo conjunto equitativo y fértil entre
variados actores”, conviene tener en cuenta algunas claves o pilares de esta herramienta
de gestión (Poggiese, ibid) :
•
no confundir con una práctica consultiva, se trata no de uno sino de una secuencia
continua y permanente de escenarios sucesivos, de profundización estratégica y
agregación de actores;
•
no es la simple identificación impersonal de problemas-soluciones. Se trata de
incluir a los actores en la elaboración de las decisiones y los proyectos en el marco
de una práctica que tiende a igualarlos, reduciendo las diferencias más irritantes;
•
debe plantearse una evidente voluntad de asociarse entre quienes se relacionan
participativamente en un plan local, reconocida como una afettio societatis, el
ánimo de ser socios de una empresa común;
•
la agregación de actores debe superar la suma simple, creando un actor colectivo
nuevo, integrado, permanente, capaz de influir positivamente en cambios en los
actores particulares que le dan origen y no lo inverso 127
Un segundo elemento es la percepción relativa a la necesidad de ampliar la base
institucional local. Con cierta frecuencia, la evaluación de los procesos participativos se
traduce en intentos políticos de introducir nuevos jugadores e instituciones sin tener en
cuenta la lógica dominante, el alcance del entramado de intereses, y el potencial efecto de
la apertura organizacional. Para fomentar este aspecto la atención previa debería
centrarse en la naturaleza de las lógicas de los agentes locales y las culturas
organizativas y directivas que circulan dentro de las instituciones dominantes de un
territorio. Se cometería un grave error si la reforma institucional se convirtiese en la mera
sustitución de una organización por otra, en el marco de un proceso implícitamente
centralizado de “ingeniería” social. Más aún, tal como señala Manzanal (2006: 40, 41), es
preciso reconocer las serias dificultades asociadas a la debilidad de los lazos sociales, el
individualismos frente a la solidaridad, el desinterés por participar y, en definitiva, la
desmovilización existente.
Por último, los programas y las políticas sociales asistenciales y la “permeación” de esta
lógica en el accionar de los gobiernos locales. Dejando de lado la discusión en torno a la
problemática centralización-descentralización en las fases de formulación y ejecución de
estos programas (Villalobo, 2001), lo que aquí interesa señalar es que desde esta visión
se plantean, básicamente, dos problemas. Uno, el relativo a las prácticas clientelares en
el marco de un funcionamiento donde la “captura” del beneficiario puede darse en el
marco de una puja entre dos frentes (área respectiva del municipio versus la
126
Ala luz de ciertos resultados en pequeños y medianos municipios bonaerenses, puede señalarse que
buena parte de las experiencias participativas instrumentadas en estos años no se completaron con éxito. En
diversos casos, ello se debió a la limitación de fuentes de financiamiento adecuado para la cartera de
proyectos específicos gestados en este tipo de instancias. En otros casos, los procesos no llegaran a formular
proyectos o líneas específicas de acción.
127
Lo cual se traduciría en la lucha política interna entre los actores particulares para que la orientación del
colectivo sea lo más próxima posible a la propia, es decir la puja por la hegemonía.
98
intermediación territorial propia de los programas). El segundo problema refiere al perfil
productivo de los proyectos preseleccionados Cuántas huertas comunitarias,
establecimientos cunícolas, o actividades artesanales pueden sostener las compras
municipales? En secciones anteriores fueron abordados aspectos de este debate.
8.2 Desafíos, premisas y precondiciones de la Estrategia
Una primera observación, bastante obvia, es la necesidad de un marco de política
nacional (macroeconómica, sectorial y regional) que contenga e integre las intervenciones
y acciones de fomento al DR. Superar la inserción institucional marginal, y dispersa, de lo
Rural abre la posibilidad de la concertación de acciones múltiples, integrando actores
públicos y privados, en una dirección acordada como proyecto compartido a nivel del país.
En segundo lugar, asumir que el DR es mucho más que una cuestión de los “pobres”, de
la pobreza rural; significa la construcción de una “opción social” donde, en forma explícita
e implícita, se ponen en discusión objetivos y posibilidades de transformación económica,
social, ambiental, y política. En el actual escenario agro-rural hay cambios en los actores y
fuerzas sociales, hay demandas de nuevos empleos (agrarios, no agrarios), hay poblados
que pueden desaparecer, hay requerimientos de otras infraestructuras físicas y coberturas
de servicios básicos, problemáticas medioambientales, necesidades de financiamiento
difíciles de resolver y, entre otros, nuevos tipos de conflictos entre distintos grupos
sociales. Comprender adecuadamente el horizonte estratégico al que apunta esta
transformación implica diferenciar entre la atención de las necesidades básicas de los
habitantes rurales de la provincia, lo cual no admite discusión, de las acciones requeridas
para poner en marcha una Estrategia. Significa, a su vez, encontrar las formas de
vinculación entre las políticas y programas para la emergencia con aquellas, más de
mediano y largo plazo, para la generación de un nuevo modelo de DR.
Si se admite una visión comprensiva, compleja y sistémica, del DR parece poco
congruente que los actores a movilizar y los medios a instrumentar se centren en el
esfuerzo (social, productivo) de los pobres rurales. Por qué han de ser los pobres rurales
(familias, jóvenes, trabajadores) los únicos responsables e impulsores del DR si, ante
todo, su situación es fruto de lógicas y dinámicas (sociales, económicas, políticas,
culturales) de las que ellos son bastante ajenos 128 . Pero, a su vez, por qué deben ser los
pequeños y medianos productores familiares los que deben continuar “resistiendo” las
condiciones económicas adversas, si más allá de la significación cuantitativa de sus
explotaciones son los que históricamente han demostrado “flexibilidad y eficiencia” para
adaptarse a los diferentes esquemas de acumulación y, más aún, han construido la
territorialidad de gran parte del interior bonaerense? 129
En tercer lugar, la viabilidad, alcance y costo de la fórmula elegida. Ello supone adentrase
en una serie de interrogantes que, al relacionarse con el marco conceptual de esta
propuesta, pueden traducirse en los desafíos para la formulación de políticas de DR:
•
La necesidad de una Estrategia sólo surge de un discurso político legitimador o en
realidad hay una fuerte convicción social respecto a la necesidad de dinamizar el
medio rural bonaerense y mejorar las condiciones de vida y trabajo de los
128
Como señala Excezarretta (1998:4), es como si “a los parados de la industria se les considerara
responsables de su situación”.
129
Lattuada y otros (op.cit.: 167) comparan estas capacidades con las del capital financiero “que sólo invierten
y producen en el sector mientras la rentabilidad extraordinaria de algunos años o los beneficios impositivos
excepcionales concedidos, les posibilitan ganancias que no obtendrían en otra inversión, a las cuales no
dudarían en retornar raudamente ante el cambio de circunstancias”
99
pobladores rurales? Cuál es la visión que predomina? Es apenas una opción para
detener el flujo migratorio, derivada de las problemáticas (trabajo, hábitat, etc.) que
impactan en el medio urbano (fundamentalmente el cinturón metropolitano y las
grandes ciudades de la provincia)? puede hablarse de otra compleja combinación
de intereses (agrarios y no agrarios) propios de la ruralidad bonaerense?
•
Cuál es grado de DR que se pretende sostener? Cuánto desarrollo endógeno
puede generarse en territorios rurales y urbanos impactados por la creciente
exogeneidad decisoria? Hay espacio real para redefinir el actual modelo espacial
polarizado? Se prefiere sostener a las localidades muy pequeñas, o se opta por
reforzar centros y ciudades con masa crítica de población para sostener una mejor
dotación de servicios y fortalecer mercados de consumo y trabajo no agrícola.?
•
Cómo fomentar en un plazo y costo razonables perspectivas laborales,
productivas, comerciales y organizacionales con incidencia real sobre las
dinámicas agro-rurales y urbanas que polarizan económica y territorialmente? Cuál
es el costo de la generación de un empleo rural (agrícola o no-agrícola) en relación
a uno urbano–industrial? Cuántas familias rurales pobres, y durante cuánto
tiempo, pueden ser sostenidas por los planes sociales hoy vigentes en la
provincia? Cómo se resuelve el tema del financiamiento necesario para erradicar
la pobreza rural en la provincia?
•
Quiénes deberían impulsar la Estrategia en la provincia? Más específicamente,
cuáles deberían ser los mecanismos institucionales que permitieran la interacción
público-privada; provincial-local; local-regional y, en general, las fórmulas más
virtuosas para el proceso de participación social?
Escapa a los propósitos de este documento plantear un programa definido y detallado de
acciones e instrumentos para implementar la estrategia. Si, en cambio, avanzar en una
propuesta de orientaciones generales para la formulación de políticas provinciales de DR,
que deberían encuadrarse en las premisas siguientes:
i)
Una visión de los problemas, potencialidades y prioridades para el DR provincial
que se inserte orgánicamente en el enfoque global de políticas públicas.
Solamente así se obtendrá coherencia entre las directrices de política
macroeconómica, sectorial, territorial y de DR.
ii) La política rural y la agroalimentaria deben concebirse como capítulos de las
estrategias de desarrollo territorial, en tanto los complejos agroalimentarios (CAA)
en sí mismos son inseparables del ámbito territorial (rural y urbano) de interacción
cotidiana 130 . Esto supone pensar en términos de los entrelazamientos económicos
que se producen en los distintos complejos agroalimentarios, pero, también,
entender los posibles círculos virtuosos de demandas recíprocas entre el tejido
urbano regional y el espacio rural en un amplio espectro de actividades.
iii) La política rural no es sólo un menú de programas y opciones asistenciales para la
población más vulnerable. Se trata de intervenciones, paquetes de acciones y
130
Manzanal (2005:87) señala la necesidad de una política nacional de desarrollo regional. En tal sentido,
plantea que la política de desarrollo rural debe ser considerada una política transversal “que atraviesa,
interesa e importa a todas las áreas del Estado. Pero además, una política de desarrollo rural atiende
cuestiones que son parte de la política regional o territorial. Por ello, se trata de considerar al DR como parte
de la política de desarrollo territorial y parte sustantiva de: b1) La política agropecuaria, sin subsumirla ni
dejarla de lado, y buscando formas de reconocimiento, articulación y complementación. b2) La política
económica, monetaria y de crédito; de infraestructura, comunicaciones y transporte; de salud, educación,
vivienda, previsión y seguridad social; de desarrollo tecnológico e investigación; de medio ambiente y turismo”
100
apoyos, donde se combinan políticas diferenciales para la agricultura familiar,
superando el sesgo hacia los pequeños productores agropecuarios (PPA) más
pobres; políticas de cadenas/tramas (combinando la visión sectorial-territorial);
redefinición o establecimiento de marcos regulatorios; formulaciones relativas a la
demanda y uso de las tierras cultivables (en ámbitos urbanos y rurales), entre
otros aspectos y problemáticas a identificar.
iv) La Estrategia de DR involucra una nueva metodología y estilo de hacer política
agro-rural y territorial. En este marco, identificar estructuras institucionales
capaces de fortalecer y/o acompañar estos procesos, desde diversas
dimensiones, planos y niveles (tramas o CAA, local-regional; municipios-regiones
de alta ruralidad; zonas o regiones agro-productivas; sistemas o redes de
innovación locales; por citar algunos ejemplos). Se trata de inducir la cooperación
público-privada en la formulación y asignación de prioridades de política pública,
definiendo y concertando acciones (proyectos, programas, ejercicio de
representación regional, etc.). Dos cuestiones clave a contemplar:
-
los peligros de una excesiva descentralización en el nivel local; la
jerarquización teórica y normativa del rol de los gobiernos locales no debe dar
lugar a transferencias generalizadas, y sin la creación de las condiciones,
capacidades y competencias requeridas. Las políticas descentralizadas
suponen complejidad de contenidos, y diferentes alcances abarcando, por
ejemplo, otras escalas de organización social y territorial;
-
la importancia de la flexibilidad de ciertos programas para poder ajustar y
adecuar su ejecución a cambios de contexto (macroeconómicos, sectoriales,
territoriales, etc.)
Cabe advertir, sin embargo, que ninguna metodología, por sí misma, asegura los
resultados ni el surgimiento de nuevos sujetos colectivos. En todo caso, éste es unos de
los desafíos que hay que enfrentar a partir de los escenarios y presupuestos concretos,
en el contexto de los procesos de transformación a los cuales estos informes han
referido.
Retomando las ideas presentadas previamente, pueden
precondiciones que hacen al campo operativo de la propuesta:
esbozarse
algunas
•
mecanismos de coordinación precisos e innovadores entre las áreas involucradas
del estado provincial, que opera como estratega y parcial impulsor de la
Estrategia. Es necesario trabajar “hacia adentro” del aparato burocráticoadministrativo, conformando equipos de trabajo que trasciendan el corte
programa/dirección, a fin de fortalecer, mejorar y eficientizar las correas
transmisoras hacia los potenciales beneficiarios. 131 Conciliar, entonces, los
principios de organización vertical existentes con soluciones en red;
•
información y conocimiento pormenorizado del entramado institucional agrorural 132 . En el marco de acciones ya encaradas, debería implementarse el estudio
y mapeo sistemático de instituciones rurales-locales. 133 Este tipo de información y
131
Por ejemplo, en el 2º Foro de Gral Belgrano se puso en evidencia el desconocimiento generalizado en
relación a una de las líneas de acción del plan Impulso Ganadero, relacionado con la capitación, y la falta de
interacción-coordinación entre áreas del gobierno provincial.
132
La palabra “agro-rural” engloba a las actividades y dinámicas socioeconómicas (agrícolas y no agrícolas)
que convergen en el medio rural-urbano.
133
Los Foros realizados hasta el momento, han mostrado diferentes experiencias de construcción y/o
redefinición de institucionalidad local, debilidades en el plano organizacional de los PPA y diversos
101
saber técnico acompañaría el objetivo político de recrear espacios de maniobra
para facilitar la estrategia de DR;
•
instrumentos de vinculación público-privada. Se trata de proporcionar nuevas
“reglas del juego” para promover proyectos y fondos específicos, con reparto de
responsabilidades, contralor e incentivos para atenuar efectos sociales y
ambientales de las actividades económicas en el medio agro-rural.
8.3 Ejes orientadores de la Estrategia de Desarrollo Rural
8.3.1 Cuestiones básicas a garantizar
El rumbo adoptado por el crecimiento y desarrollo de la economía agro-rural de la
provincia exhibe, al igual que en el país, la incapacidad para atender los problemas de la
exclusión y la agudización de las desigualdades. Aunque se han implementado variadas
herramientas de intervención, y el tema ha sido ampliamente debatido, no se han hallado
soluciones aptas para aquellas familias rurales que han quedado fuera de la actividad
agropecuaria y/o del mercado de trabajo. Visto desde la categoría pequeña producción
agropecuaria, de las más de 27.000 EAP’s registradas en la provincia por el CNA2002,
un 24% corresponde al estrato de las más pobres y vulnerables, que muy probablemente
no han perdido su condición por la incidencia de los programas asistenciales existentes
(IICA-PROINDER, 2006).
Por su parte, no se ha desarrollado una metodología institucional y operativa para atender
aquellos territorios cuya funcionalidad ligada a la base agropecuaria está fuertemente
tensionada por las lógicas globales-sistémicas que atraviesan a estas producciones. Una
rápida mirada sobre la estructura rural-urbana provincial revela que hay más de cien
localidades rurales en riesgo de desaparición y alrededor de 18 partidos rurales que han
perdido población en la última década. En este caso, el de la potencial exclusión territorial,
y, a diferencia de la exclusión social, las soluciones tampoco fueron buscadas, ni se
planteó sistemáticamente la cuestión.
Estas dos problemáticas de raíces estructurales, enmarcan las cuestiones a garantizar
por la Estrategia:
1. La atención de las necesidades y derechos fundamentales, entre ellos el alimento, de
las familias y población que viven en condiciones de vulnerabilidad en los ámbitos
rururbanos de la provincia.
2. El acceso a la tierra con seguridad jurídica en aquellas áreas de agricultura urbana y
rural donde se manifiestan estos problemas, afectando las posibilidades de desarrollo
de familias y trabajadores rurales. 134
3. La dotación de infraestructura rural (electrificación, red vial, tecnologías de información
y comunicación, manejo de cuencas, riego, entre otras) y servicios sociales básicos
(educación, salud, etc.).
mecanismos de representación de problemáticas de la sociedad rural (educación, salud, etc.). Se sugiere un
abordaje transdisciplinario, dada la combinación de aspectos y problemáticas involucradas en un diagnóstico
de este tipo.
134
De los Foros, otras instancias participativas, así como documentación e informantes calificados
consultados, se desprende que en la provincia hay numerosos casos no resueltos de adjudicaciones de tierras
fiscales, de tierras privadas abandonadas y con ocupantes, de legalización de tierras a las comunidades, etc.,
donde se manifiesta una activa participación de organizaciones no gubernamentales y asociaciones de
productores.
102
8.3.2 Eje institucional.
Fortalecimiento e innovaciones para la institucionalización y construcción de la Estrategia
de DR
Sin duda uno de los debates que ha comenzado a estar presente entre los ejes de un
modelo alternativo de desarrollo rural del país, es el de la institucionalidad; en este marco,
hay ciertas vertientes de opinión que argumentan la necesidad de un rol más activo de las
provincias en la elaboración y ejecución de las políticas de desarrollo rural nacional. Entre
otros aspectos, se destacan los argumentos que avalarían la integración plena de la
representación provincial en la Comisión de Desarrollo Rural que funciona como instancia
consultiva en el ámbito de la SAGPyA. 135
Más allá de los vaivenes y resultado de esta discusión, no cabe duda que para instalar y
jerarquizar políticamente la Estrategia de DR en la provincia es necesario un marco
institucional que actúe como elemento integrador del nuevo tipo de intervenciones para la
ruralidad, propia de estos tiempos. Una visión ampliada y sistémica de la cuestión rural,
se traduce en una mayor complejidad en la asignación de roles y funciones, dentro del
sector público, con esferas de política social, agropecuaria, de cadenas, urbana, territorial,
etc. que se intersectan.
Si bien la provincia cuenta con un área de DR con jerarquía –Dirección de Desarrollo
Rural–, todavía está lejos de tener la alta visibilidad que se requiere para irradiar
acciones desde este enfoque. Más aún, si se atiende a la dispersión entre áreas y
programas/políticas con objetivos/beneficiarios asimilables, en lugar de hablar de un
Estado Inteligente cabría asumir la hipótesis de la existencia de receptores, no sólo
necesitados, sino inteligentes.
A la luz de las observaciones anteriores, se propone que la Estrategia se plantee
fortalecer la institucionalidad referencial del DR en la Provincia de Buenos Aires,
asumiendo cambios e innovaciones para resolver las fallas institucionales que perturban
la coordinación en la esfera pública y las vinculaciones público-privadas:
i)
Mesa Provincial de Desarrollo Rural:
Se constituye como un espacio permanente de cogestión, integrada por las diferentes
organizaciones públicas y privadas involucradas en la cuestión agro-rural bonaerense,
particularmente, las organizaciones de PPA, de los trabajadores rurales, de micro y
pequeños empresarios rururbanos; asociaciones agropecuarias; INTA; sistema educativo
agro-rural, Universidades Nacionales y regionales; ONGs; y, otras representaciones e
instancias participativas de los sectores agrarios y rurales bonaerenses. La función de la
Mesa Provincial de Desarrollo Rural (MPDR) es avanzar en la construcción de una visión
concertada y socializada en lo que se refiere a los grandes lineamientos del DR.
ii) Espacios de articulación-coordinación de programas/políticas provinciales:
El diseño de mecanismos de coordinación y capacidad para formular políticas de DR
integradas es tal vez uno de los principales desafíos de la Estrategia. La generación de
espacios de este tipo, organizados en profundidad y con recursos suficientes, supone
profesionalización de funciones y actividades hacia el interior de las áreas y/o programas,
así como su continuidad en el tiempo. En relación a estos aspectos:
•
135
Formación de cuadros técnicos desde una visión ampliada y sistémica de la
cuestión rural.
Las provincias participan a través del Consejo Federal Agropecuario.
103
•
Proceso de capacitación continuo y permanente que garantice la percepción de la
visión estratégica sobre el DR.
•
Integración de equipos de trabajo, flexibles e interdisciplinarios, para la gestión
reticular de políticas y programas.
iii) Foros y/o ámbitos de discusión y consensos temáticos
Los ámbitos participativos/territoriales de discusión y consenso incorporan a la Estrategia
de DR un elemento dinamizador propio del reconocimiento y la trayectoria de los actores
localizados. Esto apunta no solo a detectar tempranamente problemas y potenciales vías
de solución, sino también al fortalecimiento organizacional y a la recreación de un círculo
virtuoso entre el accionar colectivo y las dinámicas de aprendizaje propias de estos
ámbitos. En este marco:
•
Instalación de los Foros como instancias participativas y de capacitación
organizacional, aprovechando la herramienta para la transferencia de tecnologías
blandas de gestión.
•
Establecimiento de marcos de cooperación con miembros del sistema de
innovación local regional (o red científico tecnológica) para la ejecución (según
temáticas) de los Foros;
•
Promoción, en los Foros, de discusiones en torno a temáticas específicas,
localizadas y transversales (ie: emergencia agropecuaria, inundaciones, seguro
social de los pequeños y medianos productores, rejuvenecimiento de las
explotaciones y actividades agro-rurales; género, etc.).
iv) Fortalecimiento organizacional de los pequeños y medianos productores
El grado de organización de los PPA constituye, sin duda, un elemento clave para
avanzar en una Estrategia de DR.
En este y otros estudios se han identificado factores que estarían incidiendo en la
debilidad organizacional que exhiben los sectores sociales ligados a la agricultura familiar,
advirtiendo que no puede hablarse de una causalidad unidireccional sino de un contexto
cargado de complejidades donde la institucionalidad tradicional también ha comenzado a
redefinirse.
Desde esta perspectiva, los instrumentos posibles – complementarios y a su vez
específicos- deberían atender a:
•
Sensibilización y capacitación organizacional
•
Formación y fortalecimiento de capacidades y liderazgos
•
Fortalecimiento de vínculos y articulaciones entre organizaciones (formales e
informales) de los territorios rurubanos
8.3.3 Eje productivo
Los lineamientos para el eje productivo se centran en la articulación de dos ámbitos de
actuación: a) orientados a la pequeña producción agropecuaria (PPA) y otros sectores de
la agricultura familiar, delineando aspectos que harían a las políticas diferenciadas; b)
rejuvenecimiento de la estructura agro-rural bonaerense
104
a) Ámbitos de actuación diferenciados para la PPA y otros sectores de la agricultura
familiar
Los indicadores de la estructura agraria provincial muestran que, pese a los agudos
procesos de crisis y desplazamiento económico acontecidos en las últimas décadas, la
agricultura familiar sigue siendo significativa en el campo bonaerense. Este sector no es
homogéneo, ya que en esta categoría conviven desde pequeños y medianos productores
familiares con cierto grado de capitalización, pasando por aquellos en proceso de
desplazamiento, hasta los grupos que sobreviven por los programas asistenciales. 136
Garantizando la contención de la pobreza rural a través de los programas existentes a
nivel nacional y provincial, de ingreso, autoconsumo, educación, vivienda, salud y
prestación de servicios sociales, es preciso avanzar en el desarrollo productivo y
sustentabilidad social de la agricultura familiar. Se ha destacado anteriormente que la
Estrategia debería trascender la concepción del DR asociado a un único “sujeto” (los
pobres rurales) para pasar a una visión y formulación de políticas diferenciadas
contemplando la diversidad dentro de la agricultura familiar.
Antes de señalar lineamientos para el eje productivo, es conveniente profundizar algunos
aspectos. En primer lugar, la práctica de los Programas de Desarrollo Rural (PDR) ha
dejado algunas enseñanzas que es preciso capitalizar:
•
los perjuicios de una visión segmentada de lo productivo y comercial;
•
la importancia de las lógicas del mercado que afectan las posibilidades de los
pequeños proyectos productivos de los PPA;
•
las carencias económicas y técnicas (a nivel de los PDR) para asistir en los
procesos de desarrollo comercial de los pequeños proyectos;
•
la inadecuación del sistema impositivo y de normas bromatológicas para los
microemprendedores agro-rurales y PPA;
•
la importancia de la escala (económica y organizacional) para que el proyecto
subsidiado evolucione e incluso alcance estadios madurativos superiores
(contratos, coordinación vertical u otros arreglos)
En segundo lugar, y relacionado con el punto anterior, pasar del protagonismo de la
asistencia a los más pobres a un abanico de opciones (productivas y organizacionales)
que viabilice interacciones entre productores familiares de distinto tipo. La búsqueda de
esta heterogeneidad significa apuntalar y redefinir incentivos para proyectos que
combinen sectores pobres y no pobres. Siguiendo los Lineamientos elaborados por el
RIMISP (op.cit.), “promover iniciativas que articulen a los sectores rurales pobres con
otros agentes sociales y económicos, resguardando por cierto condiciones básicas de
equidad y respeto en tales relaciones.”
En tercer lugar, hay un consenso bastante extendido sobre la importancia de las tramas
intensivas o no tradicionales como uno de los espacios de inserción competitiva de la
agricultura familiar. Para fomentar este tipo de producciones (apicultura, cunicultura,
aromáticas, etc.) existe, desde hace cierto tiempo, programas y políticas (nacionales y
provinciales) que parece oportuno revisar. De numerosas y diversas experiencias de
aplicación pueden extraerse las lecciones siguientes:
136
Estos tres subtipos fueron examinados en el Diagnóstico, siguiendo los criterios e información elaborada
en el estudio del IICA (PROINDER;2006)
105
•
En muchos casos, la vocación productivista opaca la perspectiva, de corto,
mediano y largo plazo asociada a los mercados existentes o potenciales,
fluctuaciones de precios, márgenes y otros elementos que hacen a la rentabilidad
y sustentabilidad económica de los proyectos promocionados.
•
Priorizan la visión y acción sobre el eslabón productivo (la etapa primaria)
ignorando la lógica global (sectorial) de la trama o CAA. Intervienen en donde las
barreras de entrada suelen ser bajas para la PPA, sin embargo, no atenúan las
dificultades para alcanzar la unidad económica mínima.
•
No actúan sobre los nodos concentradores, desconociendo que las fuertes
limitaciones para que se produzca la incorporación de la agricultura familiar como
proveedora regular (de la agroindustria, de la gran distribución minorista,
frigoríficos, etc.) requiere de una política de incentivos específicos por parte del
sector público 137
•
Escasa incidencia en la generación de vinculaciones con instituciones científicas
que puedan dar lugar a cambios tecnológicos que lleven a la PPA a tener un
mayor dinamismo.
•
Los programas no contemplan las potenciales complementariedades y sinergias
entre otros programas, dotaciones, etc.
Más allá de las reformulaciones sugeridas en diversos diagnósticos sectoriales y
nacionales, interesa rescatar aquí las tres dimensiones que se proponen para la
formulación de políticas sistémicas orientadas a tramas intensivas: políticas verticales (de
cadenas); políticas de clusters (localizadas); políticas horizontales (redes). En este marco,
se plantean acciones de innovación institucional y organizacional, de formulación de
marcos regulatorios, políticas de incentivos focalizados y de creación de externalidades o
bienes públicos (Gutman y otros, op.cit., Gutman, 2005 )
Por último, y a modo de combinación sintética de los condicionantes y limitaciones
centrales que afectan la evolución de la PPA:
•
El acceso a la tierra y/o a las posibilidades de explotarla (acceso al capital)
•
El financiamiento
•
La información relevante y oportuna
•
La comercialización
138
De lo señalado hasta aquí se deduce que en el eje productivo, orientado a los sectores de
la agricultura familiar, las políticas, a la vez complementarias y específicas, deberían
centrase en:
i)
Articulación de las políticas de cada CAA o trama desde una visión sistémica:
Atendiendo a las problemáticas siguientes:
137
Aún en el segmento de los PPA con mayor capacidad empresarial es preciso arbitrar para amortiguar los
costos de transacción implicados en la participación, supervisión y coordinación de muchos pequeños
proveedores. Este factor, tal como se señaló en el Diagnóstico, hace que los grandes compradores prefieran
grupos reducidos de proveedores, en general, medianos y grandes.
138
Como se ha señalado, en esta fase se expresa con mayor nitidez las dos lógicas en pugna; la de las
pequeñas producciones (tecnología, escala, financiamiento, tierra, etc.) y las que devienen de las dinámicas
contemporáneas en los CAA, situación que plantea desafíos que muy probablemente trasciendan la necesaria
adecuación del marco normativo vigente.
106
•
Viabilidad y sostenibilidad de la producción en función de la existencia de
mercados rentables. Ello exige cuantificar, cualificar y asegurar posibilidades de
demanda (interna, externa, local, regional)
•
Detección y evaluación de las posibilidades de diferenciación de producto o
proceso dentro de la trama a fin de determinar su aplicabilidad por la PPA y la real
diferenciación de precio/costo que produce.
•
Una adecuada comprensión de la estructura y la dinámica de los CAA o tramas
que se pretenden promocionar. Atender las lógicas de funcionamiento mercantil y
no mercantil de los nodos críticos de la cadena que se difunden al conjunto de la
trama.
•
Identificación del o los sectores de la agricultura familiar objeto de promoción,
evaluando si la misma resuelve sus limitaciones y barreras de acceso o, por el
contrario, significan un subsidio implícito a los nodos críticos y concentrados de las
CAA.
•
Mecanismo de arbitraje público–privado para intervenir en las relaciones nodo–
PPA.
•
Incentivos e instrumentos de intervención público-privada para inducir proyectos
asociados entre sectores de la agricultura familiar y otros, de mayor capacidad
empresarial, orientando la conformación de cadenas de valor local regional; los
mismos deberían involucrar acciones sostenidas en el tiempo vinculadas con el
acceso de la PPA:
o
al financiamiento (a través del subsidio del capital o la tasa de interés).
o
al seguro del riesgo agropecuario (desarrollo institucional, adecuación de
instrumentos, asociando con otras prestaciones)
o
a la asistencia técnica y la capacitación continua y oportuna.
ii) Coordinación en el diseño e implementación de los programas para tramas
productivas intensivas
Se trata de identificar y establecer ámbitos de complementariedad y sinergias entre los
programas (nacionales, provinciales y locales) orientados a diferentes producciones
intensivas, para instrumentar herramientas conjuntas en torno a problemáticas
transversales:
•
Diagnósticos por trama (etapas, agentes, relaciones e infraestructuras
institucionales); organizar la información desde el enfoque sistémico (no sectorial)
•
Identificación de requerimientos y demandas comunes a las tramas, atendiendo a
las características diferenciales de los PPA y las distintas posibilidades que
presentan en términos de oportunidades de trabajo o ingreso no agrícola tanto
rural como urbano.
•
Desarrollo de marcos normativos y regulatorios que se adecuen a las condiciones
y posibilidades de la pequeña producción, observando los requerimientos de
salubridad y mecanismos para evitar los efectos perversos del doble circuito
precio/calidad derivados de la informalidad (fiscal).
•
Implementación territorial para generar recursos específicos y una plataforma de
servicios comunes a las tramas intensivas o no tradicionales. (equipamiento,
capacitación, servicios tecnológicos, etc.)
107
iii) Generación y promoción de espacios de vinculación entre el sistema de
innovación provincial y la agricultura familiar.
Es necesario fortalecer la red científico/tecnológica y sus vinculaciones con los sectores
de la pequeña y mediana producción agro-rural, así como con otras problemáticas
detectadas en el desarrollo de la Estrategia de la DR.
•
Investigación aplicada y desarrollos tecnológicos en nuevos productos o procesos,
así como sobre usos alternativos de producciones.
•
Asesoramiento tecnológico a los PPA y, en general, en procesos de adecuación y
control sanitario.
•
Transferencias de tecnologías organizacionales y de gestión.
•
Vinculación y coordinación de acciones entre los organismos públicos de I&D que
operan en la provincia (CIC, INTA, Universidades).
•
Información de proyectos/programas de innovaciones y aplicaciones tecnológicas
a nivel de las tramas regionales. Ello mejoraría la difusión y el conocimiento de
estos desarrollos, promoviendo su adopción en el marco de las condiciones y
situaciones locales específicas.
•
Programas orientados al manejo y conservación del capital natural, incentivando
una mayor regulación del uso del suelo para prevenir y/o revertir procesos de
deterioro ambiental.
b) Rejuvenecimiento de la estructura agro-rural bonaerense
139
Una dimensión significativa del actual tratamiento de las problemáticas del desarrollo rural
pasa, sin duda, el progresivo envejecimiento de la población. Las barreras de inserción de
los jóvenes en las actividades agro-rurales, implican el desaprovechamiento del potencial
humano del medio rural y, entre otros, la pérdida del esfuerzo público y privado realizado
en la educación de estos jóvenes
Cabe advertir, sin embargo, que una visión proactiva en torno a esta problemática no
significa sostener una posición artificialmente voluntarista. Se trata de esbozar algunos
elementos, que hacen a la complejidad del fenómeno, y que deberían contemplarse
desde una perspectiva integral de las políticas de DR:
•
Programas para crear condiciones de traspaso generacional en las EAP, sobre la
base de mecanismos de financiamiento, incentivos positivos y compensaciones.
•
Créditos preferentes a la vivienda rural.
•
Fortalecimiento institucional del proceso atendiendo a:
- marco regulatorio de la seguridad social; mejora en los sistemas de pensiones,
flexibilización y adecuación de los mecanismos sucesorios;
- áreas de educación y formación técnica
139
La dimensión cuanti y cualitativa de la problemática de los jóvenes rurales bonaerenses no ha sido
abordada en el Diagnóstico. No obstante, ha atravesado directa e indirectamente los ejes de discusión de los
Foros desarrollados en el marco del presente informe.
108
8.3.4 Eje territorial
Fortalecimiento de la escala organizacional y productiva de los diferentes territorios agrorurales.
El ámbito territorial constituye una pieza clave para la Estrategia de DR provincial. En este
plano se combinan las oportunidades de trabajo o ingreso no agrícola tanto rural como
urbano, las diferentes estrategias de empleo de las familias rurales, incluyendo las
agrícolas, rural no agrícola y sus variantes de autoempleo o de empleo asalariado 140 . Por
su parte, en la dimensión territorial convergen las dinámicas económicas de diferentes
CAA, planteándose especificidades y problemáticas que hacen a cada espacio-trama.
Sintetizando, en la dimensión territorial es donde se intersecan las acciones horizontales y
transversales que involucran las áreas de Trabajo, Educación, Infraestructuras,
Producción, CAA, etc.
En general, las instancias de coordinación intersectorial creadas o que funcionan ad hoc
tuvieron y tienen su ámbito operativo en los municipios, especialmente para la gestión de
programas sociales (nacionales y provinciales). Desde los PDR, los gobiernos locales son
también valorizados porque tienen el contacto directo con el medio en el cual viven y
operan los beneficiarios de los mismos. En suma, y en el marco de las advertencias
realizadas más arriba, los Municipios no pueden ser ignorados como ámbitos políticos y
operativos de las intervenciones territoriales.
Otra orientación dentro de este eje alude a la cuestión de la escala espacial. En una
propuesta basada en una visión sistémica y ampliada del DR vinculada con acciones
sobre las tramas y la redefinición de la institucionalidad, lo local parece no ser suficiente
en términos de la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, la dimensión de ciertas
cadenas de valor localizadas, la articulación rural – urbana, las normativas de circulación
de bienes, mercados, el uso sustentable de los recursos naturales, entre otros
aspectos. 141
La complejidad asociada a la coordinación y ejecución de políticas destinadas a
problemáticas del DR requiere, asimismo, una sólida vinculación público-privado que se
traduzca en un espacio donde se perfilen, discutan y establezcan acuerdos en torno a
ciertos parámetros de las tramas productivas regionales (proyección de mercado; factores
de competitividad; mecanismos de difusión, etc.) y, en general, respecto a los elementos
que deben ser considerados en el diseño de una estrategia de desarrollo. Estos ámbitos
deberían consolidarse a partir de consensos, incentivos y contratos que viabilicen la
implementación de determinados programas/políticas, así como difundir y posibilitar el
acceso a sus beneficios al mayor número de productores.
Los comentarios anteriores sugieren una serie de elementos que deberían contemplarse
en la formulación de políticas vinculadas a lo territorial:
i)
Desarrollo institucional de los municipios.
Los municipios son actores claves para el desarrollo de la Estrategia. En tal sentido, se
debería avanzar en:
140
En el diagnóstico se han tipificado tres escenarios, relacionando los grandes rasgos y composición de la
base económica en sistemas urbano-regionales, a fin de vincular limitaciones o alternativas relacionadas con
las estrategias pluriactivas de los PPA.
141
Una falencia importante identificada en los Foros, y otros estudios, refiere a la falta o debilidades de
articulación en instancias locales-regionales. Cabe advertir, sin embargo, que no se trata de de salir a crear
regiones a partir de delimitaciones ad hoc desde una o varias oficinas de gobierno, sino, como se plantea más
adelante, de vincular la dimensión regional en la formulación, diseño y ejecución de diferentes programas y
proyectos.
109
•
Gestión asociada del DR entre la provincia y el municipio trascendiendo las
mediaciones político – partidarias.
•
Fortalecimiento de las áreas municipales destinadas a la atención del ámbito
productivo y/o rural con acciones vinculadas a:
o
Perspectiva razonable de estabilidad y proyección temporal de las áreas.
o
Consolidación de una dotación de recursos humanos, técnicos y de
información.
o
Capacitación
ii) Diseño e implementación de políticas territoriales integrales (rural-urbanas) de
carácter meso-local
A los efectos de lograr una mejor articulación en el territorio de las políticas derivadas de
los ejes institucional y productivo:
•
Promoción de una progresiva configuración institucional regional para la
elaboración y gestión de proyectos de infraestructura rural, comunicacionales
(TICs), integración MERCOSUR, innovación, así como para el desarrollo de
mercados de productos regionales (senderos agroalimentarios, agro-turismo, etc.).
•
Fortalecimiento de las redes de ciudades medias como soporte de la
expansión productiva, mercados de trabajo y ámbitos de interrelación dinámica
rural-urbana.
•
Promoción de instrumentos de financiamiento local regional, y
mecanismos de asociación de los agentes de financiamiento (Cooperativas, AFJP,
Banco de la Provincia de Buenos Aires, fideicomisos locales-regionales, entes
autárquicos).
•
Promoción de organizaciones y acciones colectivas territoriales en
torno a problemáticas transversales de los CAA y el medio rural (mercado de
tierras, condiciones de trabajo rural, capacitación, educación, salud, entre otros)
iii) Gestación de un marco jurídico e institucional para impulsar fondos territoriales
de Desarrollo Rural.
El desarrollo de este lineamiento implica una visión estratégica concertada respecto de la
utilización del territorio agro-rural, aprovechamiento de otros recursos naturales y
desarrollo sostenible provincial. La inclusión de estas cuestiones en la agenda público
privado, permitiría avanzar en:
•
Identificación, información y difusión de las problemáticas socio-ambientales en el
territorio bonaerense.
•
Criterios de valoración de los efectos ambientales (naturales y sociales)
relacionados con el uso de la tierra bajo determinadas modalidades de producción
agrícola y de expansión urbana.
•
Instrumentos y organismos apropiados para la captación de fondos de
compensación ambiental para la atención de problemáticas territoriales
específicas.
En el Anexo (Cuadro 8.2) se presentan un esquema de los ejes orientadores de la
propuesta.
110
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Internacional de Andalucía, Sede Iberoamericana de la Rábida.
117
ANEXOS
- Mapa 2.1 Regiones agroproductivas de la Provincia de Buenos Aires
- Partidos que conforman las regiones agroproductivas de la Provincia de Buenos Aires
- Mapa 4.1 Distribución territorial de los pequeños productores familiares de la Provincia
de Buenos Aires
- Mapa 4.2 Distribución territorial de los pequeños productores familiares según estrato
intermedio e inferior. Provincia de Buenos Aires
- Cuadro 8.1 Resumen del diagnóstico por regiones agroproductivas
- Cuadro 8.2 Ejes orientadores de la Propuesta de DR para la Provincia de Buenos Aires
118
MAPA 2.1
Partidos que conforman las regiones agroproductivas de la Provincia de Buenos Aires
Zona Ganadera de la Cuenca del Salado
(GCSal):
1) Ayacucho
2) Azul
3) Benito Juárez
4) Castelli
5) Chascomús
6) Dolores
7) General Alvear
8) General Belgrano
9) General Guido
10) General Juan Madariaga
11) General La Madrid
12) General Lavalle
13) La Costa
14) Laprida
15) Las Flores
16) Maipú
17) Mar Chiquita
18) Olavarría
19) Pila
20) Pinamar
21) Rauch
22) Saladillo
23) Tapalqué
24) Tordillo
25) Villa Gesell
Zona Mixta del Centro (MxC):
1) Alberti
2) Bolívar
3) Bragado
4) Carlos Casares
5) Chivilcoy
6) General Viamonte
7) 9 de Julio
8) 25 de Mayo
Zona Mixta del Centro Sur (MxCS):
1) Adolfo Gonzales Chaves
2) Balcarce
3) Coronel Dorrego
4) Coronel Pringles
5) General Alvarado
6) General Pueyrredón
7) Lobería
8) Monte Hermoso
9) Necochea
10) San Cayetano
11) Tandil
12) Tres Arroyos
Zona Mixta del Noroeste (MxNO):
1) Carlos Tejedor
2) Daireaux
3) Florentino Ameghino
4) General Pinto
5) General Villegas
6) Hipólito Yrigoyen
7) Leandro N. Alem
8) Lincoln
9) Pehuajó
10) Pellegrini
11) Rivadavia
12) Salliqueló
13) Trenque Lauquen
14) Tres Lomas
Zona Mixta del Suroeste (MxSO):
1) Adolfo Alsina
2) Bahía Blanca
3) Coronel de Marina Leonardo Rosales
4) Coronel Suárez
5) Guaminí
6) Puán
7) Saavedra
8) Tornquist
Zona Noreste (NE)
Zona Núcleo Agrícola del Norte (NAgN):
1)Baradero
2)Berisso
3)Brandsen
4)Campana
5)Cañuelas
6)Capitán Sarmiento
7)Ensenada
8)Escobar
9)Exaltación de la Cruz
10)General Las Heras
11)General Paz
12)General Rodríguez
13)La Plata
14)Lobos
15)Luján
16)Magdalena
17)Marcos Paz
18)Mercedes
19)Monte
20)Navarro
21)Pilar
22)Punta Indio
23)Ramallo
24)Roque Pérez
25)San Andrés de Giles
26)San Pedro
27)San Vicente
28)Suipacha
29)Zárate
1) Arrecifes
2) Carmen de Areco
3) Chacabuco
4) Colón
5) General Arenales
6) Junín
7) Pergamino
8) Rojas
9) Salto
10) San Antonio de Areco
11) San Nicolás
Zona de Riego y Ganadera Árida del Sur:
1) Patagones
2) Villarino
MAPA 4.1
MAPA 4.2
Cuadro 8.1. Provincia de Buenos Aires
Resumen del diagnóstico por regiones agroproductivas.
TIPO DE
Pob.
REGIÓN REGIONES 2001 (*)
REGIONES PREDOMINANTEMENTE RURALES
(Más del 50% de la población vive en partidos rurales)
Ganadera
de la
563.322
Cuenca
del Salado
Mixta del
Centro
Mixta del
Noroeste
de Riego
Ganadera
Árida del
Sur
% de
crec.
91 - 01
POBLACIÓN Y DINÁMICA
DEMOGRÁFICA
(período 91 - 01)
•Notable incremento
poblacional, en especial en
partidos costeros orientados a
14 la actividad turística.
•Gana participación en la
población del interior
provincial.
263.477
•Se observa pérdida de
2 población en la mitad de los
partidos de la región.
258.144
•Varios partidos presentan
pérdida absoluta de población.
Su participación en el total
3
provincial decrece levemente,
manteniéndose en el orden del
5%.
54.455
•Sus dos partidos mantienen
población. Sólo representa el
1% de la población del interior
bonaerense.
5 •Presenta las tasas más altas
de NBI y analfabetismo,
asociado esto al fenómeno
migratorio que genera la
producción de cebolla.
Partido
s
Ganad
ores (a)
10
0
1
0
Partido
s
Perded
ores (b)
2
Lógicas de
concentración
poblacional
(período 91 01)
Moderada
concentración
en localidades
intermedias
ESTRUCTURA DE
ASENTAMIENTOS (GRADO
DE RURALIDAD)
•Más del 20% de la población
habita en 70 localidades de
menos de 10.000 habitantes
•Sólo dos ciudades superan
los 50.000 habitantes:
Olavaria y Azul, ambas junto a
las 14 localidades del estrato
inferior (entre 10.000 y 50.000
hab) absorben el resto de la
población
Mantiene un
esquema de
concentración
en localidades
intermedias
•Un 18% vive en localidades
de menos de 10.000 hab (De
este porcentaje la mitad vive
en localidades de menos de
2.000 habitantes)
•Una sola localidad (Chivilcoy)
supera los 50.000 habitantes
5
Concentración
en localidades
intermedias
•Más del 45% de la población
habita en 72 localidades de
menos de 10.000 habitantes
(Más de un 15% en
localidades menores a los
2.000 habitantes)
•Ninguna localidad supera los
50.000 habitantes
0
•Poco más del 60% de la
población se concentra en 14
localidades de menos de
Fortalecimiento
10.000 habitantes (11% en
de pequeñas
localidades de menos de
localidades
2.000 hab)
•Sólo una localidad supera los
10.000 habitantes
4
EAP
de PP
(*)
5.428
4.088
3.976
937
% PP2
y PP3
sobre
total
PP
CARACTERÍSTICAS DE LA
PEQUEÑA PRODUCCIÓN /
TRABAJO RURAL
51
•Ganadería como actividad
dominante(vacunos y ovinos)
•Claro predominio de los PP subtipo
1 en los cultivos extensivos (trigo,
maíz y girasol)
•Alta incidencia de pluriactividad
68
•Predominio de PP subtipo 1 en los
cultivos extensivos (trigo, maíz,
girasol y soja)
•Significativa proporción de PP
subtipos 2 y 3
•Producción de carne vacuna
•Presenta un porcentaje de
productores pluriactivos superior al
promedio provincial
55
•Predominio de PP subtipo 1 en
cultivos extensivos (girasol, maíz y,
en menor medida, soja, trigo y
sorgo)
•Tambos, producción de leche
•Se observa la mayor incidencia de
pluriactividad, siendo considerable la
proporción de pluriactividad
extrasectorial
52
•Predominio de PP tipo 1 en cultivos
extensivos como trigo, maíz, avena
•Sistema hortícola intensivo (cebolla,
y en menor medida zapallo,
pimiento, ajo, papa y tomate)
•Ganadería vacuna, cunicultura
Cuadro 3.1. (cont.)
REGIONES PREDOMINANTEMENTE URBANAS
(Menos del 15% de la población vive en partidos rurales)
REGIONES SIGNIFICATIVAMENTE RURALES
(Entre el 15% y el 50% de la población vive
en partidos rurales)
TIPO DE
REGIÓN
REGIONES
Mixta
del
Centro
Sur
Mixta
del Sur
Oeste
Núcleo
Agrícola
del
Norte
% de
crec.
POBLACIÓN Y DINÁMICA
(período 91
Pob. 2001
91 - OGRÁFICA
(*)
01
- 01)
•Presenta una situación
heterogénea en cuanto a
crecimiento poblacional en sus
partidos, algunos atraen y
otros pierden población
978.017
5 •Porcentaje relativamente alto
de NBI
457.853
523.859
•Más de un tercio de sus
partidos ha sido expulsor de
población, no presentando
ningún caso de partidos
3 ganadores.Representa un 9%
de la población provincial.
•Presenta las tasas más bajas
de NBI y analfabetismo
5
•Mantiene población en 7 de
sus 11 partidos. Su
participación en el total del
interior provincial está en el
orden del 10%
•Concentra casi dos quintos
de la población del interior
provincial Registra el mayor
incremento poblacional,
alrededor de un 19%.
•Muestra un alto porcentaje de
población con NBI.
Partido
s
Ganad
ores (a)
Partido
s
Perded
ores (b)
2
4
0
3
3
1
Lógicas de
concentraci
ón
poblacional
(período 91
- 01)
ESTRUCTURA DE
ASENTAMIENTOS (GRADO DE
RURALIDAD)
•Menos del 8% de la población
reside en 63 centros de menos
de 10.000 habitantes
Proceso de
•En las ciudades de Mar del
concentraPlata y Tandil se concentra más
ción en
del 70% de la población regional
grandes
•El porcentaje de población que
localidades
vive en partidos rurales la ubica
cerca del límite de la categoría
urbana
•Más del 15% de la población
Mantiene
habita en 54 centros de menos
una
de 10.000 habitantes
estructura de •La ciudad de Bahía Blanca
concentra- concentra más del 60% de la
ción en
población regional.
grandes
localidades
•Aproximadamente un 10% de la
población se concentra en
localidades de menos de 10.000
Concentra- habitantes. Estas han perdido
importancia en el período
ción en
localidades intercensal 91-01
intermedias •El resto de la población se
concentra en 10 localidades de
entre 10.000 y 250.000
habitantes.
•Sólo el 8% de la población
habita en localidades de menos
de 10.000 habitantes
•Más del 60% de sus habitantes
se distribuyen en una red de 22
Mantiene
localidades de entre 10.000 y
una
250.000 habitantes, en tanto el
estructura de
porcentaje restante habita en la
concentraciudad de La Plata
ción en
grandes
localidades
EAP de
PP (*)
% PP2
y PP3
sobre
total
PP
2.329
53
2.607
3.364
43
76
CARACTERÍSTICAS DE LA
PEQUEÑA PRODUCCIÓN /
TRABAJO RURAL
•Predominio de PP subtipo 1 en
cultivos extensivos (trigo-girasol y
maíz)
•Carne vacuna y ovinos doble
propósito (carne-leche)
•Producciones intensivas de gran
importancia: cuenca papera de
Balcarce y cinturón hortícola de
Mar del Plata
•Amplio predominio de PP subtipo 1
en cultivos extensivos
(principalmente cosecha gruesa)
•Ganadería vacuna
•Actividades intensivas: apicultura y
cunicultura
•Baja incidencia de pluriactividad
•Esta región posee la mayor
proporción de PP subtipos 2 y 3
•Predominio del subtipo 2 de PP en
cultivos extensivos (especialmente
soja)
•Producciones intensivas:
avicultura, cría de ganado porcino,
aromáticas,etc.
•Alta proporción de PPA2 y PPA3
•Predominio de PPA2 en cultivos
extensivos
•Gran difusión de cultivos
intensivos: cítricos, frutales de
carozo, floricultura y viveros Horticultura: lechuga, acelga,
tomate, pimiento y apio.
Noreste
1.983.448
19
21
0
4.166
62
•Otras producciones intensivas:
avicultura, cunicultura, ganado
porcino
•Si bien la incidencia de
pluriactividad se encuentra por
debajo del promedio provincial, es
alta la participación en materia de
pluriactividad extrasectorial
(*) La suma de esta columna no es equivalente al total provincial porque las regiones no incluyen a los partidos del 1º y 2º cordón metropolitano; (a) Se considera Partido Ganador a aquellos cuya tasa de
crecimiento intercensal de población es mayor a la registrada a nivel provincial; (b) Se Considera Partido Perdedor a aquellos cuya tasa de crecimiento intercensal de población es negativa.
CUADRO 8.2
Ejes orientadores de la Propuesta de DR para la Provincia de Buenos Aires
CUESTIONES BÁSICAS A GARANTIZAR DESDE LA ESTRATEGIA
Problemática
Población con NBI
Uso de la Tierra
Infraestructura
Características Generales.
La atención de las necesidades y derechos fundamentales, entre ellos el alimento, de las familias y población que viven en
condiciones de vulnerabilidad en los ámbitos rururbanos de la provincia.
El acceso a la tierra con seguridad jurídica en aquellas áreas de agricultura urbana y rural donde se manifiestan estos
problemas, afectando las posibilidades de desarrollo de familias y trabajadores rurales.
La dotación de infraestructura rural (electrificación, red vial, tecnologías de información y comunicación, manejo de cuencas,
riego, entre otras) y servicios sociales básicos (educación, salud, etc.).
EJE INSTITUCIONAL
Fortalecimiento e innovaciones para la institucionalización y construcción de la Estrategia de DR.
Elementos –Orientaciones
Mesa Provincial de
Desarrollo Rural
Espacios de articulacióncoordinación de
programas/políticas
provinciales
Características Generales
Espacio permanente de cogestión, integrada por organizaciones de PPA, trabajadores rurales y las diferentes organizaciones públicas y
privadas involucradas en la cuestión agro-rural bonaerense
•
•
•
Formación de cuadros técnicos desde una visión ampliada y sistémica de la cuestión rural.
Proceso de capacitación continuo y permanente que garantice la percepción de la visión estratégica sobre el DR.
Integración de equipos de trabajo, flexibles e interdisciplinarios, para la gestión reticular de políticas y programas.
•
Instalación de los Foros como instancias participativas y de capacitación organizacional, aprovechando la herramienta para la
transferencia de tecnologías blandas de gestión.
Establecimiento de marcos de cooperación con miembros del sistema de innovación local regional (o red científico tecnológica) para la
ejecución (según temáticas) de los Foros;
Promoción, en los Foros, de discusiones en torno a temáticas específicas, localizadas y transversales.
Sensibilización y capacitación organizacional
Formación y fortalecimiento de capacidades y liderazgos
Fortalecimiento de vínculos y articulaciones entre organizaciones (formales e informales) de los territorios rurubanos
Foros y/o ámbitos de
discusión y consensos
temáticos
•
Fortalecimiento
organizacional de los PPA
•
ƒ
ƒ
ƒ
EJE PRODUCTIVO
a) Ámbitos de actuación diferenciados para la PPA y otros sectores de la agricultura familiar
Orientaciones
Articulación de las políticas
de cada CAA o trama desde
una visión sistémica
•
•
•
•
•
Características Generales
Detección mercados rentables (viabilidad y sostenibilidad) y evaluación de las posibilidades de diferenciación de producto o proceso.
Atender las lógicas de funcionamiento mercantil y no mercantil de los nodos críticos de la cadena.
Mecanismo de arbitraje público–privado en las relaciones nodo–PPA.
Identificación y evaluación barreras de acceso de los PPA objeto de promoción
Incentivos e instrumentos de intervención público-privada para proyectos asociados PPA y otros agentes orientando la conformación de
cadenas de valor local/regional. (Herramientas para la PPA en financiamiento, asistencia técnica, entre otras).
EJE PRODUCTIVO (cont.)
Orientaciones
Coordinación en el diseño e
implementación de los
programas para tramas
productivas intensivas
Generación y promoción de
espacios de vinculación
entre el sistema de
innovación provincial y la
agricultura familiar
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Características Generales
Diagnósticos por trama organizando la información desde el enfoque sistémico
Identificación de requerimientos y demandas comunes a las tramas,
Desarrollo de marcos normativos y regulatorios que se adecuen a las condiciones y posibilidades de la pequeña producción (salubridad y
fiscal)
Plataformas territoriales de servicios comunes a las tramas intensivas o no tradicionales.
Investigación aplicada y desarrollos tecnológicos en nuevos productos o procesos, así como sobre usos alternativos de producciones.
Asesoramiento tecnológico a los PPA y, en general, en procesos de adecuación y control sanitario.
Transferencias de tecnologías organizacionales y de gestión.
Vinculación y coordinación de acciones entre los organismos públicos de I&D que operan en la provincia (CIC, INTA, Universidades).
Información de proyectos/programas de innovaciones y aplicaciones tecnológicas a nivel de las tramas regionales específicas.
Programas orientados al manejo y conservación del capital natural.
b) Rejuvenecimiento de la estructura agro-rural bonaerense
•
•
•
Traspaso generacional en las EAP, sobre la base de financiamiento, incentivos positivos y compensaciones.
Créditos preferentes a la vivienda rural.
Fortalecimiento institucional del proceso atendiendo al marco regulatorio de la seguridad social, flexibilización y adecuación de los
mecanismos sucesorios, educación y formación técnica
EJE TERRITORIAL
Fortalecimiento de la escala organizacional y productiva de los diferentes territorios agro-rurales.
Orientaciones
Desarrollo institucional de
los municipios
Diseño e implementación
de políticas territoriales
integrales (rural-urbanas)
de carácter meso-local
Gestación de un marco
jurídico e institucional para
impulsar fondos
territoriales de Desarrollo
Rural
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Características Generales
Gestión asociada del DR entre la provincia y el municipio trascendiendo las mediaciones político – partidarias.
Fortalecimiento de las áreas de atención agro-rural.
Dotación de recursos humanos, técnicos y de información
Institucionalidad regional para la elaboración y gestión de proyectos de infraestructura, comerciales u organizacionales.
Fortalecimiento de las redes de ciudades medias como soporte de la expansión productiva, mercados de trabajo e interrelación ruralurbana.
Promoción de instrumentos de financiamiento local regional, y mecanismos de asociación de los agentes de financiamiento
Promoción de organizaciones y acciones colectivas territoriales en torno a problemáticas transversales de los CAA y el medio rural
Identificación, información y difusión de las problemáticas socio-ambientales en el territorio bonaerense.
Criterios de valoración de los efectos ambientales (naturales y sociales) relacionados con el uso de la tierra bajo determinadas
modalidades de producción agrícola y de expansión urbana.
Instrumentos y organismos para la captación de fondos de compensación ambiental y atención de problemáticas territoriales específicas.