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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
Panel: La formación continua en las administraciones públicas: diálogo social y cooperación interadministrativa
La formación continua : su papel en la mejora de las competencias y
cualificaciones de los empleados públicos
Jaime Rodríguez-Arana
Catedrático de Derecho Administrativo
Director del Instituto Nacional de Administración Pública
La formación continua de los empleados públicos es una de las claves básicas de la
reforma administrativa en la medida en que, por una parte el proceso del aprendizaje no termina
nunca y, por otra, la adecuada preparación técnica y humana de los empleados públicos
acrecienta la conciencia de servicio de la Administración pública a los ciudadanos.
La formación continua del personal al servicio de la Administración Pública es la tarea
primordial del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y constituye su actividad
principal. La formación que imparte el INAP parte de los criterios constitucionales que definen a
la propia Administración pública (servicio, objetividad, imparcialidad) y trata de que el personal al
servicio de la Administración pública disponga de los mejores conocimientos y técnicas posibles
precisamente para que la prestación de los servicios públicos se distinga por la calidad, por la
eficacia y por su eficiencia.
Los destinatarios de las actividades formativas del INAP son esencialmente los
empleados públicos de la Administración del Estado y los empleados públicos locales, con
especial referencia a los funcionarios pertenecientes a los cuerpos de habilitación nacional.
Además, en colaboración con la Agencia Española de Cooperación Internacional, se organizan
numerosas actividades para funcionarios de otros países y, a través de convenios se participa en
la formación del personal de las Comunidades Autónomas y de las Universidades.
La Administración Pública tiene planteado en nuestro tiempo un reto capital. Responder
con eficacia, y con parámetros de servicio y calidad a las necesidades colectivas de los
ciudadanos. La sociedad, no lo olvidemos, exige servicios públicos de calidad y, cada ciudadano,
busca también en las Administraciones públicas entornos de auténtica humanización.
La Administración, por otra parte, está compuesta de personas que son quiénes tenemos
esa fundamental función de servicio a las legítimas aspiraciones sociales y de promoción del
libre ejercicio de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. Por eso, es muy
importante el papel que, en mi opinión, tienen las Escuelas de Administración Pública. Deben ser
centros de enseñanza que promuevan el espíritu de servicio y motores que ilusionen a los
servidores públicos ante la categoría de trabajo a realizar.
La formación continua de los empleados públicos, en un mundo tan complejo como el
actual, es uno de los temas que, en mi opinión, permiten pensar con optimismo en una
Administración Pública de verdadero servicio a los ciudadanos. Por una parte porque cuanto
mejor preparados técnicamente estén los empleados públicos, es evidente que mejor podrán
gestionar los intereses colectivos y, porque la profundización en la idea de servicio hará posible
que aumente la sensibilidad de la Administración hacia los derechos fundamentales. Por eso, la
calidad y el cuidado que ponga la Administración en la formación de sus empleados debe traer
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consigo un clima de trabajo administrativo en el que los empleados públicos se sientan
protagonistas de la construcción del interés público y en el que la aspiración de servicio a la
colectividad, más que una frase bonita, sea una gozosa realidad.
Cada vez estoy más convencido de que los Planes y Programas de Formación Continua
han de ser delicadamente elaborados, contando con la opinión de cuantos sectores y colectivos
se encuentren afectados por su realización. Una buena estrategia en la formación continua,
cuidando sus aspectos centrales puede, debe ser, un revulsivo notable en la elevación, y si el
caso recuperación, de la ilusión por la mejora profesional del empleado público. Por tanto,
mejora en la capacidad técnica, mejora en la ilusión por servir a los intereses colectivos y, en
definitiva, mejora en el compromiso del empleado público como colaborador y responsable, cada
uno según el puesto que ocupe en la maquinaria administrativa, de sacar adelante el interés
público. En el fondo, colaborar en el progreso de la sociedad que debe traducirse en aumento de
la calidad, eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos y en promoción del libre
ejercicio de los derechos fundamentales.
La Administración pública tiene una clara función de servicio objetivo a los intereses
generales como proclama solemnemente el artículo 103 de nuestra Constitución. Desde que
existen intereses colectivos, intereses que superan la individualidad por afectar a la propia
comunidad, ha existido una organización encargada precisamente de atender esos intereses
supra-individuales. El Constituyente, en el citado artículo 103 utiliza la expresión Asirve@,
referida a la Administración. Podía haberse referido a otros verbos como Adefiende@,
Agestiona@, Arepresenta@, etc.; pero no, ha querido aludir a que la Administración pública
como organización, y todos sus agentes -todos los que trabajan en el servicio público- están al
servicio de los intereses generales. De aquí precisamente la grandeza y la servidumbre de la
función pública.
Qué significan los intereses generales en un Estado social y democrático de Derecho?. En
mi opinión, los intereses generales, los de toda la comunidad como conjunto, se encuentran
vinculados a la consecución del libre ejercicio de los derechos fundamentales por parte de todos
los integrantes de la comunidad y, sobre todo, por parte de los que menos posibilidades tienen
de ejercitarlos. Es decir, la Administración Pública y, por tanto todas las personas que trabajan
en el servicio público -independientemente del lugar que ocupen en el engranaje administrativodeben tener presente que con ocasión de su tarea profesional deben propiciar espacios claves
para que cada ciudadano se desarrolle como persona. Ello quiere decir, ni más ni menos, que la
sensibilidad frente a los derechos humanos de los ciudadanos debe ser una nota distintiva de la
funcionalidad de la Administración pública de nuestro tiempo.
La Administración pública, no debemos olvidarlo, es de la gente. Los ciudadanos son los
auténticos propietarios de las instituciones en una democracia. Por eso, no se compadecen en
absoluto con el sistema democrático aquellas descripciones de Max Weber sobre el sutil y
proceloso proceso de patrimonialización de las estructuras y procedimientos administrativos por
parte de los trabajadores públicos. Hoy, lo sabemos bien, la actitud de servicio a la gente debe
ser el criterio esencial por el que los ciudadanos deben reconocer la actividad de la
Administración pública y la de todos sus empleados.
Por otra parte, el servicio a los intereses generales debe ser, según el artículo 103 de la
Constitución, Aobjetivo@. Por lo tanto, los criterios de mérito y capacidad deber ser los
perímetros básicos para la selección de personal en la Administración Pública y, la publicidad y
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concurrencia debe presidir la entera actividad de contratación de bienes y servicios por parte de
los organismos públicos.
Estas son, a mi juicio, algunas de las características que deben distinguir a la
Administración pública, y a sus empleados, en el tiempo presente. Servicio, objetividad,
imparcialidad, neutralidad, integridad... son algunos de los valores que residen en el concepto de
servicio público. Hoy, que tantos conceptos, categorías e instituciones están en proceso de
redefinición. Hoy, precisamente, que nos encontramos en un mundo en el que lo que hay que
globalizar de verdad es la solidaridad. Hoy, que nos invade un ambiente de consumismo que
dificulta la noble actividad del pensamiento y de la sana crítica. Hoy, es imprescindible seguir
impulsando los principios constitucionales en la tarea, siempre permanente, de la formación de
los empleados públicos. No se trata sólo de incidir en la mejora técnica y profesional del trabajo
de las personas que están al servicio de la Administración Pública. Se trata, sobre todo, de
renovar constantemente el compromiso de servicio a la sociedad y a la gente para que, de
verdad, los ciudadanos perciban que son los dueños de las estructuras administrativas y para
que la Administración pública facilite, que no es poco, el libre ejercicio de los derechos
fundamentales de las personas. Esta es, me parece, la gran reforma administrativa que siempre
estará presente, porque siempre se podrá trabajar mejor en esta dirección.
La Reforma Administrativa, así concebida, debe de apoyarse sobre tres pilares básicos: la
reordenación de la política de función pública y de la carrera administrativa; la reestructuración
organizativa y de los métodos de trabajo y la implantación de nuevas técnicas de relación y
colaboración con el público, favoreciendo la participación directa de los ciudadanos y la
posibilidad de ofrecerles una información rápida y transparente. Su éxito depende del mayor
grado de interactividad y de la potencial incidencia de sus objetivos en el "modus operandi" de
las propias organizaciones.
La reforma es, por tanto, necesaria. Ahora bien, puede, en su aplicación, como es sabido,
originar recelos y exige, además, que sean aceptados los cambios de comportamiento y
mentalidad que la misma conlleva. La doctrina ha puesto de relieve los obstáculos que, con
carácter general, encuentran las reformas administrativas para llevar a cabo sus objetivos. De
entre todos ellos se destaca la resistencia al cambio de los órganos administrativos afectados.
Por ello, resulta imprescindible una implicación de la totalidad de los agentes operantes dentro
de las organizaciones, para así poder alcanzar la diversidad de objetivos de la reforma, y obtener
unos resultados positivos del conjunto de medidas propuestas.
No será posible, por tanto, ninguna reforma en la esfera de la Administración Pública sin
la intervención, participación e identificación con ella del elemento humano, que es, lógicamente,
el capital más importante.
De ahí la pregunta )sería posible una reforma de cualquier Administración Pública, ya sea
Central, Autonómica, Local o, incluso, Universitaria, sin la labor de formación continua del
funcionariado; sin la posibilidad de que se integren y actualicen en un nuevo marco de relación
con la sociedad?
La respuesta es evidente. Cualquier reforma que no esté acompañada de una labor de
modernización que afecte al campo de la formación continua de las personas que forman parte
del aparato administrativo, está irremediablemente condenada al fracaso.
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Ahora bien, esa labor formativa no puede centrarse exclusivamente en las modificaciones
de carácter tecnológico, operativo, estructural, de contratación e, incluso, organizativo que la
misma implica.
La Administración Pública es, entre otras cosas, una organización compuesta por
personas que gestionan los intereses colectivos. Efectivamente, el artículo 103 de la Constitución
de 1978 señala que "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". Los funcionarios realizan, por
tanto, una tarea encaminada a la satisfacción de las necesidades públicas, de ahí que, en la
función pública, las consideraciones éticas o deontológicas constituyan algo esencial.
La formación continua constituye la clave de bóveda de una Administración eficaz y
eficiente. En un mundo tan complejo y tan técnico, es evidente la dificultad de los órganos
puramente políticos, no sólo para adoptar decisiones sino también para identificar opciones. Esta
función debe ser realizada por los técnicos de la Administración, y la función de los políticos es la
de elegir entre las alternativas posibles y, de darse el caso, combinar algunas de ellas.
Dentro de esta formación continua de los empleados públicos se debe de distinguir entre
una formación genérica y una formación específica.
La genérica deberá de incluir las técnicas de base de cualquier organización, los
conocimientos generalizados de la informática, las técnicas especiales de la Administración
Pública y el porqué de su singularidad, entre otros. Una mención especial exige la formación del
personal directivo, que en esta Comunidad Autónoma es necesaria para ocupar puestos de
singular responsabilidad, entendido como cualificación genérica para desempeñar puestos de
libre designación en la Administración. Esto permite moderar le discrecionalidad en la elección
del funcionario para un puesto de esta naturaleza. Pero nos podemos preguntar )qué necesita
saber un directivo de la Administración Pública?. La respuesta es la misma que la que podemos
dar para un directivo de una empresa privada: todos aquellos conocimientos que le permitan
contribuir del modo más eficaz a los fines de la organización a la que sirve.
La transcendencia de esta educación permanente se acentúa a medida que la
Administración se tecnifica y racionaliza la toma de decisiones. Cada vez se hace más
imprescindible la competencia profesional, el dominio de las técnicas recientes, la aplicación de
nuevos métodos de gestión. La burocracia de las sociedades modernas no se puede contentar
con operar a base de rutinas, de precedentes, de tradiciones, y ha de mejorar su formación tanto
teórica como práctica a fin de saber estar a la altura de los tiempos. Por eso, la educación
permanente que, en el ámbito privado, adquiere carta de naturaleza, ha de extenderse a las
esferas públicas donde las reformas de esta índole resultan urgentes e inaplazables para
conseguir que la gigantesca máquina administrativa de los Estados esté conducida por un
elemento humano debidamente entrenado y adiestrado.
El ser humano de otras épocas podía sentirse seguro con el bagaje de valores que
adquiría en su juventud. Era para él suficiente, ante los nuevos problemas o situaciones,
interpretar los conocimientos que le habían facilitado la familia, la escuela o la universidad y,
adaptarlos las circunstancias. Sobre él no gravitaban, pues, la necesidad de perfeccionarse ni,
tampoco, de actualizarse.
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Hoy, el panorama es diametralmente opuesto. Entre los obligaciones de las que no puede
substraerse el hombre de principios del siglo XXI, se encuentra la de su perfeccionamiento
profesional, la de su educación permanente y la de su formación integral. Ha perdido toda su
validez el principio clásico de que la preparación del graduado o la del licenciado tienen carácter
perdurable y no precisa ser aumentada con el paso de los años.
El ideal reclamado, y no siempre cumplido, de la eficacia de las organizaciones estatales
está condicionado, en gran parte, a que el funcionario, que ha de trasladarlo a la vida de cada
día, esté en posesión de una cualificación, de unas aptitudes, de un adiestramiento en armonía
con los adelantos tecnológicos y científicos. La mejor seguridad que se pude ofrecer a los
cuadros rectores y al personal de las Administraciones Públicas es, pues, asegurarles no una
garantía de función incompatible con el progreso, sino una formación permanente que les
permita, eventualmente, bien convertirse bien mejorar su renta cambiando de oficio.
El INAP nació con una clara vocación docente, que se manifiesta en las numerosas
actividades orientadas a proporcionar y mejorar el trabajo administrativo en un contexto de
mayor calidad, e, investigadora en materia de Administración Pública.
Pienso que la operatividad del INAP es ciertamente grande como elemento dinamizador
de la profesionalización de la Administración Pública, como elemento de estudios sobre la
Administración, como elemento multiplicador de la idea de servicio a la colectividad y como foro
de encuentro entre la Administración y la sociedad. No olvidemos que hoy en un Estado social y
democrático de Derecho, el dialogo entre los poderes públicos y las fuerzas sociales es la única
garantía de progreso y desarrollo auténtico en la labor de Reforma Administrativa en la que nos
hallamos inmersos.
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