Publicación completa - Banco Central del Ecuador
Anuncio
ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 Presentación El Banco Central del Ecuador presenta en esta ocasión el Cuaderno de Trabajo No.128. en el que se reportan las cuentas del sector público no financiero, por niveles de gobierno en “base caja”, para el período 1971-1999. La estructura y evolución del sector público están condicionada por el comportamiento de la economía nacional en su conjunto. Por otra parte, las operaciones que efectúa el sector público no financiero tienen influencia sobre la actividad de todos los agentes económicos, en el corto y largo plazos. Como se conoce, la política fiscal debe impulsar el crecimiento del producto y propender -a través de un proceso redistributivo- al logro de la equidad social. En el corto plazo, el objetivo prioritario es el de coadyuvar a la estabilidad de los precios, favoreciendo la absorción de empleo y el mantenimiento del equilibrio interno. Siendo uno de los instrumentos fundamentales de la política, principalmente en un contexto de dolarización. su conducción debe ser extremadamente prudente frente a las rigideces que impone el nuevo esquema macroeconómico. Al analizar la estructura de los ingresos y los gastos del sector público ecuatoriano se evidencia la rigidez de sus finanzas, principalmente por la existencia de ingresos con destino específico. Una consecuencia directa de la falta de flexibilidad del sistema fiscal (la repartición de la renta petrolera es un ejemplo) ha sido la de relativizar la eficiencia de las políticas de estabilización macroeconómicas. La expansión y restricción fiscal y monetaria son políticas macroeconómicas por excelencia. Su influencia no puede ser focalizada en un solo aspecto pues repercuten sobre diferentes sectores y agentes económicos. Históricamente ha prevalecido la tendencia a adoptar medidas cada vez más específicas y puntuales, cada vez más corporativas o seccionales, acentuando crecientemente la rigidez en la ejecución de las políticas presupuestarias. De ahí la importancia de disponer de información estadística que posibilite y viabilice el proceso de coordinación de las políticas económicas. Esta publicación pretende constituirse en un instrumento que sustente el diálogo técnico entre los responsables de la conducción de las políticas macroeconómicas; recoge la experiencia del Banco Central del Ecuador en lo que se refiere a la investigación, elaboración y análisis de las estadísticas sobre el sector público. En el ámbito estrictamente estadístico, se deben desplegar aún esfuerzos en varias direcciones. El mejoramiento de la calidad de la información de base por parte de las entidades públicas involucradas y, sobre todo, el seguimiento coyuntural de las operaciones realizadas por las instituciones y empresas del sector público, son tareas a perfeccionar y trabajos a difundir en el inmediato futuro. Obviamente, gran parte del logro depende de la colaboración permanente de las instituciones en proporcionar al Banco Central del Ecuador la información que se requiere para informar oportunamente al país sobre las operaciones de “caja” que realiza el sector público ecuatoriano. La difusión de estas series históricas sobre la estructura y evolución de las finanzas públicas cobra quizá mayor importancia en el nuevo contexto macroeconómico en el que a la política fiscal le corresponde desempeñar un papel crucial. Al entregar esta publicación, la Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador espera satisfacer los requerimientos de información que sobre el sector público tiene la sociedad ecuatoriana. Este documento deberá ser considerado como un documento de trabajo, por lo que los comentarios y sugerencias que sean formulados, serán bienvenidos. 3 Estadísticas de las finanzas públicas en el Ecuador: 1971-1999 INDICE Introducción 7 Primera parte: Notas técnicas 8 Capítulo 1. Aspectos metodológicos 8 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 Contenido de la publicación Cobertura del sector público Las estadísticas de finanzas públicas (EFP) 1.3.1 Principios básicos 1.3.2 Marco contable Estadísticas de finanzas públicas y otros sistemas estadísticos Ingresos 1.5.1 Ingresos corrientes 1.5.2 Ingresos de capital 1.5.3 Transferencias Gastos 1.6.1 Gastos corrientes 1.6.2 Gastos de capital 1.6.3 Transferencias Financiamiento Consolidación 8 9 14 14 15 17 20 21 24 25 25 25 26 27 27 28 Capítulo 2. Aspectos estadísticos 30 2.1 2.2 30 31 La investigación estadística sobre el sector público Algunos lineamientos para el desarrollo de las estadísticas fiscales Segunda parte: Información Estadística (Anexos) 33 Capítulo 3. Principales relaciones fiscales 37 Capítulo 4. Situación Financiera 41 4.1 4.1.1 43 47 4 Del SPNF De las EPNF ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 4.1.2 4.1.2.1 4.1.2.2 4.1.2.3 Del Gobierno General De las entidades autónomas De los gobiernos seccionales Del Gobierno Central 51 55 59 63 Capítulo 5. Desagregación de operaciones 67 5.1 5.1.1 5.1.1.1 5.1.1.2 5.1.1.2.1 5.1.1.2.2 5.1.1.2.3 Ingresos Del SPNF De las EPNF Del Gobierno General De las entidades autónomas De los gobiernos seccionales Del Gobierno Central 69 73 77 81 85 89 5.2 5.2.1 5.2.1.1 5.2.1.2 5.2.1.2.1 5.2.1.2.2 5.2.1.2.3 Gastos Del SPNF De las EPNF Del Gobierno General De las entidades autónomas De los gobiernos seccionales Del Gobierno Central 93 97 101 105 109 113 5.3 5.3.1 5.3.1.1 5.3.1.2 5.3.1.2.1 5.3.1.2.2 5.3.1.2.3 Financiamiento Del SPNF De las EPNF Del Gobierno General De las entidades autónomas De los gobiernos seccionales Del Gobierno Central 117 119 121 123 125 127 5 Página en blanco 6 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 Estadísticas de las finanzas públicas en el Ecuador: 1971-1999 Nelly Osejo Telmo Mora Ramiro Pérez Introducción La investigación sobre el movimiento económico de las entidades del sector público ecuatoriano se origina en 1950, bajo el auspicio de la CEPAL. Los resultados obtenidos desde entonces han sido publicados generalmente en las Memorias anuales del Banco Central del Ecuador, boletines anuarios e información estadística mensual. Ante la necesidad de disponer de información amplia y especializada sobre las cuentas del sector público, el Banco Central del Ecuador, sigue impulsando la elaboración de estadísticas fiscales en forma sistematizada. Esta publicación constituye entonces un aporte técnico que pretende llenar un vacío en esta materia y constituir una base de datos para el análisis de la evolución de las finanzas públicas, en términos de caja. Además, por su nivel de desagregación, el documento permitirá dimensionar de manera adecuada la influencia del Estado en la economía. Sin embargo, es necesario tomar conciencia de que en un país como Ecuador, persisten varios problemas económicos y sociales, que exigen una solución por parte de las autoridades públicas, pues no es posible resolverlas por medio del mercado. La existencia de shocks externos, las distorsiones en la distribución del ingreso y de la riqueza, la escasa generación de fuentes de trabajo y la inestabilidad en el nivel de precios, etc., requieren decisiones de política macroeconómica. Es necesario entonces que el sector público funcione y se modernice; el problema consiste en encontrar los mecanismos más apropiados para conseguirlo en un ambiente de respeto a la libertad individual y de justicia social. Citando frases de dos autores ’clásicos’ de las finanzas públicas, es posible afirmar que "... hacer funcionar el sistema fiscal constituye, después de todo, un paso importante para hacer funcionar la democracia" 1/. Esto implica no perder de vista las funciones fundamentales de la actividad presupuestaria, que según la teoría de las finanzas públicas son: i) la provisión pública de ciertos bienes y servicios (bienes sociales); ii) la redistribución del ingreso; y, iii) la estabilización de la economía. Un aspecto estrechamente vinculado con la función de la asignación de recursos y, por tanto, con la provisión de bienes sociales, es el del tamaño del Estado. Como se conoce, la provisión de bienes sociales y la prestación de servicios públicos plantea problemas relacionados con su financiamiento presupuestario y su cobertura o alcance en la población. 1 Musgrave, R - Musgrave, P.; "Hacienda pública teórica y aplicada"; Instituto de Estudios Fiscales; Madrid, 1981, p. C. 7 El debate actual versa sobre la privatización como mecanismo de reducción de la dimensión estatal. Al respecto, cabe plantear ciertos interrogantes: ¿cuál es el tamaño adecuado del Estado, dadas las características socio-económicas de la sociedad ecuatoriana?; ¿cómo evaluar la eficiencia y rentabilidad de una empresa o entidad del sector público?; ¿deben aplicarse los mismos parámetros para todas las empresas públicas?. La función de redistribución del ingreso representa una de las más importantes políticas públicas, sobre todo en un contexto recesivo como el que ha caracterizado la reciente evolución macroeconómica del país. Las finanzas públicas tienen como objetivo alcanzar una justa distribución del ingreso. En un contexto caracterizado por la crisis económica, se torna prioritario orientar la política fiscal hacia la consolidación de una recuperación económica equitativa, proceso en el que juega un papel clave la política tributaria y las transferencias efectuadas por el sector público, principalmente la focalización del gasto social. De igual forma, la política fiscal debe diseñarse en función del logro de los objetivos de la estabilización macroeconómica. En este ámbito, gran parte del éxito en materia de mantenimiento del nivel de precios y ocupación depende de la instrumentación de un sistema de fondos de estabilización que posibiliten amortiguar los efectos de choques exógenos, de naturaleza interna o externa. Primera parte: Notas técnicas Capítulo 1. 1.1 Aspectos metodológicos Contenido de la publicación En lo que se refiere al contenido del documento, en el primer capítulo se tratan los principales referentes metodológicos que guían la elaboración de las estadísticas de las finanzas públicas, haciendo hincapié en aquellos tratamientos y adaptaciones de las recomendaciones internacionales sobre la materia a la realidad estadística y económica del país. El capítulo II ilustra algunos aspectos de la investigación llevada a cabo por el Banco Central del Ecuador en materia de estadísticas del sector público. Las series estadísticas cubren el período 1971-19992 . En el capítulo III se presentan los cuadros -en términos anuales- de las operaciones (ingresos, gastos y financiamiento) del sector público no financiero, por niveles de gobierno. En el capítulo IV se reportan las series 1971-1999, por niveles de gobierno, de las operaciones efectuadas por las entidades que constituyen el sector público ecuatoriano. Se ha considerado conveniente construir series para los siguientes niveles (o entidades): sector público no financiero; empresas públicas no financieras; gobierno general; entidades autónomas; gobiernos locales; y, gobierno central. 2 8 La información correspondiente a los años 1971-1989 y 1991-1999 se presenta en versión definitiva. Los datos sobre 1990 fueron estimados por interpolación. ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 La situación financiera del sector público no financiero consolidado, por niveles de gobierno, figura en el capítulo V. Estos cuadros anuales presentan el sector público consolidado, es decir, una vez eliminadas (o consolidadas las transferencias entregadas y recibidas entre los distintos niveles de gobierno) las operaciones efectuadas a su interior, entre distintas entidades que lo conforman. Obviamente, cuando se efectúan las agrupaciones, la suma 'en línea` no corresponde a los totales resultantes del proceso de consolidación, pues varias transacciones se anulan. La serie relativa a la situación financiera para el período 1971-1999 se incluye en el capítulo VI. Cabe reiterar que los resultados que se presentan en esta publicación son expresados en base caja. 1.2 Cobertura del sector público Las actividades del sector público revisten una importancia fundamental en la economía de los países. La investigación, medición y análisis de sus operaciones resultan imprescindibles para la planificación y formulación de políticas públicas. Las series estadísticas que se presentan en este documento contienen datos básicos sobre las operaciones del sector público no financiero del país y tienen por finalidad contribuir a la investigación y comprensión de su desempeño como regulador de la actividad económica y de su participación en el proceso de producción mediante sus empresas. Para visualizar mejor la estructura de dicho sector, a continuación se analiza su cobertura, que se ajusta al Catastro de Entidades y Organismos del Sector Público Ecuatoriano, preparado por el Consejo Nacional de Desarrollo, a los lineamientos establecidos en el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (1986), elaborado por el Fondo Monetario Internacional y en el clasificador de ingresos y gastos preparado por el Ministerio de Finanzas y publicado en R.O. No 234 de 16 de julio de 1993 (gastos) y R.O. No 706 de 31 de mayo de 1995 (ingresos). Cabe señalar, sin embargo, que en el transcurso del período considerado se han creado varias entidades; otras han desaparecido; y, otras han cambiado su nombre, su estatuto jurídico y, en varios casos, su función principal. A partir de noviembre de 1992, con la creación de la Ley de Presupuestos del Sector Público publicado en R.O. No 76, se modifica la estructura de las entidades y el Presupuesto del Estado se transforma en el Presupuesto del Gobierno Central, incorporando dentro de sus cuentas a las entidades dependientes y adscritas. El complejo marco jurídico y la diversidad de funciones que caracterizan a gran parte de las entidades del sector público ecuatoriano dificulta su clasificación en los diferentes niveles de gobierno por lo que ha sido necesario recurrir a varias convenciones (base legal, grado de dependencia administrativa y financiera con niveles superiores del gobierno, etc.). El sector público está constituido por tres componentes o niveles: el gobierno general; las empresas públicas no financieras; y, las instituciones financieras públicas. 9 Gobierno general Sector público Empresas públicas no financieras Instituciones financieras públicas El gobierno general agrupa todas las unidades institucionales (entidades y fondos) cuya función principal es la de prestar servicios colectivos y efectuar operaciones de redistribución del ingreso. Se clasifican dentro de este sector todos los organismos que disponen de contabilidad completa y/o gozan de personería jurídica. Producen principalmente servicios no mercantes y tienen una competencia general o específica sobre todo o parte del territorio nacional. Los recursos principales de dichas unidades provienen de los pagos obligatorios (impuestos, tasas, contribuciones sociales, etc.) realizados por otros sectores económicos. Las estadísticas del gobierno general describen la magnitud total de las operaciones del gobierno de un país, la asignación de recursos por parte del gobierno para varios fines, y la estructura del sistema tributario. El gobierno general se divide en tres subniveles, de acuerdo a la jurisdicción y autonomía en el ejercicio de sus funciones. En el caso de las finanzas públicas ecuatorianas, las unidades se han agrupado en de la siguiente manera: Nivel Subniveles Gobierno central Gobierno general Gobiernos seccionales Entidades autónomas En el gobierno central se incluyen todas las instituciones que prestan servicios no mercantes en campos específicos de la administración pública y que son dependencias o instrumentos de la 10 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 autoridad central del país, y cuyos ingresos provienen principalmente de transferencias del Presupuesto del Estado; es decir, ministerios, entidades dependientes, entidades adscritas, empresas adscritas y fondos especiales que ejercen funciones de control, planificación, etc. o unidades de apoyo en áreas de competencia pública, sobre todo el territorio nacional. Se trata del conjunto de servicios administrativos cuyos gastos e ingresos se reflejan en el Presupuesto del Estado y sus cuentas anexas, así como de fondos de distribución tales como el Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE hasta 1979), las Cuentas Especiales y el Fondo Nacional de Participaciones (FONAPAR) que a partir 1991 se convierte en el Fondo Nacional de Desarrollo Seccional (FODESEC). En este subnivel se encuentran también las entidades dependientes, adscritas y empresas adscritas, que son organismos que actúan bajo la autoridad central, con cierto grado de independencia en cuanto a su condición jurídica y responsabilidades en el cumplimiento de funciones gubernamentales. Sus ingresos provienen en gran medida del Estado, aunque poseen además ingresos propios. Las empresas adscritas, por su parte, son aquellas entidades no constituidas en sociedades de capital, cuyas ventas se destinan a unidades del gobierno o al público en pequeña escala y están relacionadas estrechamente a un ministerio u organismo superior del gobierno. Al momento estas empresas adscritas han sido eliminadas completamente. Subnivel: Entidades: Presupuesto del Estado Entidades dependientes Entidades adscritas Empresas adscritas Gobierno central Cuentas especiales: Fonade (hasta 1979) Fonapar/Fodesec Otras cuentas especiales (Junta de Defensa Nacional, FONEN, etc.) El subnivel gobiernos seccionales agrupa a las colectividades y órganos del poder local, cuya acción se circunscribe por ley a las provincias o a los cantones en los que está subdividido el territorio geográfico-administrativo nacional. Incluye los Concejos Municipales y Consejos Provinciales cuyo radio de acción, como se indicó, se circunscribe a una zona geográfica específica. 11 Estas entidades poseen un alto grado de autonomía administrativa respecto del gobierno central. Sus ingresos se originan principalmente en las transferencias del FONAPAR (actualmente, FODESEC), del Presupuesto del Estado y de las rentas propias determinadas por la ley de Régimen Municipal y aprobadas por el Congreso Nacional. Subnivel: Gobiernos seccionales Entidades: Consejos Provinciales Concejos Municipales En el presente documento se ha tenido en cuenta el proceso de creación de cantones y provincias a lo largo de estos treinta años. Actualmente el país cuenta con 215 municipalidades y 22 Consejos Provinciales. En el subnivel entidades autónomas se incluyen aquellas instituciones que a pesar de mantener relaciones administrativas y financieras indirectas con instancias superiores del gobierno central, ejercen actividades en el campo de su competencia (servicios generales, educación, salud, bienestar social, servicios económicos, etc.). Sus recursos provienen en parte de las transferencias presupuestarias y están facultadas para recaudar impuestos o percibir ingresos derivados de la actividad específica que desarrollan. Dentro de este grupo se ha incluido a la seguridad social (IESS) en razón de que ésta institución es por naturaleza parte integrante de las políticas e intereses del gobierno. Las contribuciones al seguro representan un pago obligatorio por parte de patronos y empleados; el gobierno es responsable de una parte (40 por ciento) del pago de las prestaciones sociales. Dentro de las entidades autónomas se ha clasificado también al Banco de Desarrollo del Ecuador (creado a partir de agosto de 1979) y Fondo Nacional de Preinversión -FONAPRE- (hasta 1992), toda vez que son instituciones cuya acción se focaliza fundamentalmente al sector público; no adquieren activos financieros, ni contraen pasivos en el mercado, es decir no realizan intermediación financiera por lo que no se los puede considerar como entidades financieras. La estructura de su balance da cuenta, efectivamente, de esta particularidad, es decir la alta proporción de su patrimonio propio. 12 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 En síntesis, el subnivel de las instituciones autónomas está conformado: Subnivel: Entidades autónomas Entidades: BEDE FONAPRE IESS Universidades y escuelas politécnicas Superintendencia de Bancos Superintendencia de Compañías Sociedades de lucha contra el cáncer Junta de beneficencia de Guayaquil Casas de la cultura Conservatorios de música Otras, n.e.p. Las empresas públicas no financieras son aquellas unidades constituidas en sociedades de capital, de propiedad del gobierno o controladas por éste y empresas municipales, cuya producción de bienes y servicios se realiza en gran escala y se destina al mercado. La propiedad y el control de empresas públicas puede darse a cualquier nivel de gobierno (seccional, etc.). De otra parte, las empresas públicas no financieras se dedican a producir y vender al público bienes y servicios que pueden ser también producidos por el sector privado, aunque pueden fijar precios menores al costo de producción. Ejercen sus actividades empresariales y comerciales en varios ámbitos (servicios portuarios, postales, agua potable y alcantarillado, rastro, eléctricas, telefonía, etc.). Además, dentro de este grupo se incluyen las siguientes empresas: Petroecuador, Inecel (Hasta 1998), Tame, Ietel (hasta 1997), Ecuatoriana de Aviación (hasta 1992), etc. Se debe mencionar que el Instituto Ecuatoriano de Electrificación (INECEL), hasta el año de 1979, figura en las series en el grupo de entidades adscritas y, a partir de 1980, en el de las empresas públicas no financieras. Por último, el nivel instituciones financieras públicas comprende todas las unidades que se dedican principalmente a emitir pasivos y adquirir activos financieros en el mercado; aceptaciones de depósito a la vista a plazos o de ahorro. La principal función de las instituciones financieras es la de ser intermediarios en la movilización y distribución del ahorro. Las instituciones financieras se agrupan según el efecto que producen en la economía. De acuerdo al Manual del FMI, éstas se clasifican en instituciones monetarias, es decir aquellas cuyos pasivos están constituidos principalmente por 'dinero` (Banco Central o autoridades monetarias y bancos creadores de dinero, es decir, cuyos pasivos son los depósitos pagaderos y transferibles a la vista), y en instituciones no monetarias, que agrupa a las compañías de seguros, los fondos de pensiones y otras instituciones financieras públicas. 13 1.3 Las estadísticas de las finanzas públicas (EFP) 1.3.1 Principios básicos El esquema de las estadísticas de las finanzas públicas (EFP) es un sistema de síntesis, es decir, un conjunto de conceptos, definiciones, clasificaciones, normas de registro contable, etc., utilizado en el proceso de recolección, análisis, crítica, procesamiento y sistematización de la información cuantitativa sobre las operaciones efectuadas por el sector público de un país. La particularidad de las estadísticas de las finanzas públicas consiste en describir cuantitativamente los flujos reales y financieros a través de los cuales se manifiesta la actividad gubernamental. En términos generales, tres son los principios organizadores que se encuentran implícitos en el sistema de estadísticas de las finanzas públicas 3: i. ii. iii. la definición por función; la forma de medición de los flujos; y, la clasificación de las transacciones de acuerdo a los efectos o características inmediatas. i. El primer principio señala que el gobierno desempeña una función diferente de las realizadas por otros sectores de la economía. La línea que separa el sector gubernamental de los demás se determina al analizar si una entidad persigue como objetivo el cumplimiento de la función gubernamental, es decir, el suministro de servicios por fuera del mercado y la transferencia de ingresos para fines de política pública, con fondos provenientes principalmente de pagos obligatorios efectuados por otros agentes económicos. Otra característica que distingue al gobierno de los demás sectores es que no persigue ganancia o lucro en las actividades que desarrolla. El gobierno está motivado por objetivos más amplios de política social, estatal y económica que abarcan a toda la economía y no concede préstamos con el objeto de obtener ganancias sino para promover objetivos sociales. También se excluyen las actividades empresariales o industriales de un gobierno, excepto las que se utilizan dentro de la misma administración pública o que venden al resto de la economía en escala muy reducida. La gestión de importantes actividades industriales y comerciales a través de empresas de propiedad o control del gobierno, se refleja en un sector denominado empresas públicas no financieras. Dichas empresas se agrupan con el gobierno para formar lo que se conoce con el nombre de sector público no financiero. El gobierno incluye a los sistemas de seguridad social aún cuando están organizados separada y autónomamente; tales sistemas son similares por su naturaleza a las actividades que se llevan a cabo dentro del gobierno. ii. De acuerdo al segundo principio, las estadísticas financieras gubernamentales deben medir (no estimar o imputar), el flujo de pagos entre el gobierno y el resto de la economía, durante períodos de tiempo determinados. El Manual del FMI vigente hasta ahora recomienda utilizar datos sobre pagos efectivos (base caja)4. 3 4 Basado en Levin, Jonathan: "Nuevo sistema para medir la gestión de los gobiernos"; en Finanzas y desarrollo n. 12, junio de 1975. pp. 14-18 y 31 Las operaciones realizadas por el sector público no financiero y reportadas en esta publicación tiene dicha base. 14 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 Las transacciones gubernamentales deben registrarse en el momento en el que efectivamente ocurren, en forma tal que se puedan utilizar los datos en conjunción con otras estadísticas financieras para la economía. Como las estadísticas financieras gubernamentales aspiran medir las transacciones entre el gobierno y el resto de la economía, requieren la eliminación de todas las transacciones que tienen lugar dentro del mismo gobierno. Al compilar los datos financieros gubernamentales, es necesario eliminar estas transacciones para proporcionar una medida más correcta de las transacciones del gobierno con el resto de la economía. iii. Como el efecto final de cada transacción sobre el resto de la economía puede ser indeterminado o poco claro, las transacciones se deben clasificar basándose en la naturaleza o característica inmediata de cada transacción, en el momento en que ocurre. 1.3.2 Marco contable Ordenando los criterios en una matriz, se establecen varias ’casillas’ en las que se pueden clasificar las transacciones del gobierno. La clasificación de las transacciones con arreglo a esos criterios produce los agregados principales del marco analítico de las estadísticas de las finanzas públicas: ingresos, transferencias, gastos, préstamos menos reembolsos (o recuperaciones), el déficit/superávit, y la financiación. Estos elementos se identifican en el cuadro 1. Cuadro No. 1 Las transacciones en el marco analítico de las estadísticas de las finanzas públicas INGRESOS Corrientes Ingresos No Petroleros Tributarios A la renta Al Patrimonio Transmisiones de Dominio A la producción y ventas Otros Impuestos No Tributarios Tasas Rentas patrimoniales Otros ingresos Ingresos Petroleros Transferencias corrientes GASTOS De capital Corrientes De Capital Ventas de activos fijos Sueldos y salarios Compra de bienes y Servicios Intereses Adquisición Activos Fijos Transferencias de capital Transferencias corrientes Transferencias de capital 15 FINANCIAMIENTO DEL DEFICIT O DISPOSICION DEL SUPERAVIT Financiamiento Externo Financiamiento Interno Variación de los saldos de caja Otros Se tiene entonces las categorías conceptuales del sistema: ingresos, transferencias, gastos, préstamos netos, déficit o superávit y financiamiento. Entre las transacciones recuperables se registra la concesión neta de préstamos y que se aplica a los activos financieros del gobierno distintos de la moneda y los depósitos. Esta separación refleja la asimetría básica entre la concesión y la obtención de préstamos por los gobiernos. Por lo tanto, la concesión neta de préstamos está separada de la financiación del gobierno, por lo que para obtener el déficit o el superávit se agrupa con los gastos directos no recuperables efectuados con objetivos de política. Como resultado de esta organización de los ingresos y gastos, el déficit (o el superávit) es igual a los ingresos (incluidas las transferencias), menos los gastos (incluidos los intereses externos e internos) y la concesión neta de préstamos. Existen diferentes nociones de déficit o de superávit y todas, al parecer, se prestan a controversia. Sin embargo, este déficit o superávit intenta ser una presentación comprensiva de la posición financiera global del gobierno y de su impacto sobre las condiciones monetarias y la balanza de pagos. No existe un concepto único del déficit o del superávit que pueda servir indistintamente. De hecho, la mejor respuesta para la gran variedad de preguntas suscitadas por las operaciones del gobierno no se encuentra en una sola medida sino en la nueva disposición de los "bloques constitutivos" fundamentales de entradas y pagos, para responder al mayor número posible de necesidades analíticas. Se ha anotado que el tercer principio organizador, el de clasificar transacciones por su naturaleza inmediata, produce el marco global de las principales categorías analíticas. No obstante, estas categorías deben ser desagregadas para facilitar el análisis económico. Esto quiere decir que se deben clasificar ingresos, gastos y financiamiento en categorías homogéneas basadas sobre la naturaleza de la transacción más que sobre su efecto último. Así, en materia de impuestos, el criterio es la base sobre la cual se recauda el impuesto (propiedad, ingreso, ventas, comercio internacional, y así sucesivamente). En la clasificación económica de gastos, las características utilizadas corresponden a sueldos y salarios, compra de bienes y servicios, intereses, inversiones, etc. En la clasificación de gastos de acuerdo con la finalidad o propósito, el criterio utilizado es la función inmediata: educación, salud, servicios generales, etc. En la clasificación del financiamiento, las transacciones se disponen de acuerdo con el instrumento de endeudamiento o según el sector o clase de tenedor respecto de quien se contrae la deuda. Las estadísticas de las finanzas públicas organizan, entonces, las transacciones en una única cuenta equilibrada, con una sola partida compensatoria, y muestran todos los ingresos y pagos sólo una vez. Esto se refleja igualmente en los procedimientos de consolidación de más largo alcance de las estadísticas de las finanzas públicas, que eliminan todas las transacciones dentro del gobierno. 16 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 Este marco permite clasificar las transacciones de acuerdo con varios criterios evidentes en el momento en que se realiza cada transacción: se hacen los pagos al gobierno o son realizados por éste?; entrañan un título de crédito pagadero o no?. En caso negativo, existe un quid pro quo con respecto al pago, es decir, se obtiene algo a cambio, y es el pago corriente o de capital, es decir, entraña un activo de capital por encima de algún valor mínimo que se ha de utilizar para la producción durante más de un año? Si el pago entraña un título de crédito reembolsable, ¿se trata de un activo financiero o de un pasivo del gobierno? y, si se trata de un activo financiero ¿se adquiere para fines de política pública o para administrar su liquidez?. Los ingresos efectivos (incluyendo transferencias) menos los gastos efectivos (a partir de la promulgación de la Ley de Presupuestos del sector Público las entidades registraran sus gastos en términos devengados) y los préstamos menos los reembolsos son iguales al déficit/superávit global. La financiación, que es por definición igual en cuantía al déficit/superávit, representa los cambios en las obligaciones del gobierno de reembolsos futuros y en sus tenencias de liquidez, necesarias para cubrir la diferencia entre sus pagos correspondientes a los gastos y los préstamos y las sumas que recibe procedentes de los ingresos, transferencias y recuperación de préstamos. El déficit o superávit indica si el gobierno está cubriendo sus gastos sin necesidad de aumentar sus deudas o sin recurrir a sus tenencias de liquidez. Como los préstamos del gobierno se realizan, al igual que los gastos de la administración pública, con fines de política pública, se agrupan con los gastos públicos, por encima de la línea de déficit/superávit, como determinación de la necesidad de financiación del gobierno. 1.4 Estadísticas de finanzas públicas y otros sistemas estadísticos Los sistemas estadísticos organizados para satisfacer las necesidades de información y toma de decisiones específicas en el ámbito de ciertos sectores, persiguen objetivos distintos de aquellos sistemas contables macroeconómicos. Como se conoce, existen varios instrumentos metodológico-estadísticos que se presentan como las bases para la recolección, crítica, procesamiento y sistematización de la información de base. Dichos sistemas -o estadísticas de síntesis- han sido elaborados por organismos internacionales para facilitar la comparación entre distintos países sobre la estructura y evolución de la economía en su conjunto o de determinados aspectos y sectores. Estas estadísticas de síntesis son el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), la Balanza de Pagos (BdP); las Estadísticas de Moneda y Banca (EMB); y, las Estadísticas de Finanzas Públicas (EFP), principalmente. Las estadísticas de finanzas públicas tienen como objetivo principal describir las cuentas fiscales, es decir, las operaciones de ingresos efectivos, gastos (devengados a partir de la promulgación de la Ley de Presupuestos) y financiamiento del gobierno o de las entidades del sector público, en general. Su interés es el de analizar el impacto financiero, en la economía en su conjunto, de los ingresos y pagos que efectúa el gobierno en cada período, a través de varios instrumentos que tiene a su disposición para la consecución de los objetivos políticos. i. Relaciones con la contabilidad gubernamental Existe una estrecha relación entre las EFP y el Sistema de contabilidad gubernamental, pues éste último dota al sistema de las finanzas públicas la información básica requerida. 17 La finalidad de la contabilidad gubernamental es básicamente la de apoyar la administración, por lo que su definición y alcance se fundamenta en principios y términos legales o institucionales. Estas cuentas clasifican las transacciones basándose en el criterio legal y no en la naturaleza de la transacción. ii. Relaciones con el sistema de cuentas nacionales (SCN). El sistema de estadísticas de las finanzas públicas fue elaborado por el Fondo Monetario Internacional con el fin de satisfacer las necesidades de los analistas y decisores políticos, en el proceso de estudio y formulación de políticas fiscales. De ahí que su principal diferencia con el sistema de cuentas nacionales radica en la prioridad central que ambos sistemas otorgan al objeto de su descripción. Ambos sistemas actúan en marcos analíticos diferentes, con distintas estructuras de cuentas, datos compilados sobre bases diferentes, distintas normas de consolidación y algunas diferencias en cuanto a la clasificación de las transacciones. Al momento el FMI, ha presentado un borrador del nuevo Manual de Finanzas Públicas en el que presenta una sustancial modernización y una expansión descrita en el Manual anterior de 1996. Los mayores cambios son dados en la Cobertura de unidades y eventos económicos que son registrados en el sistema. En particular, el registro de las transacciones es diferente en ambos sistemas. Las estadísticas de las finanzas públicas exigen que se compilen datos sobre la base del valor en efectivo. En el caso de las estadísticas de finanzas públicas se privilegia el flujo de caja. En efecto, este sistema estadístico utiliza datos sobre las corrientes de pagos, particularmente en lo que respecta a los ingresos y gastos globales, como la mejor aproximación disponible de las corrientes de fondos y recursos. También en el caso de las empresas del sector público, el Manual recomienda la utilización de liquidaciones presupuestarias como base de información para la elaboración de sus cuentas: "...los datos de las operaciones de las empresas públicas no financieras ajustadas a una base aproximada de caja constituyen un elemento preferible para combinarlo con las estadísticas en “base de caja” del gobierno, a fin de describir el sector público no financiero consolidado" 5/. Por su parte, para combinar los datos relativos a las actividades de la administración pública con datos relativos a las actividades de los demás sectores, el sistema de cuentas nacionales exige la compilación de datos correspondientes a la administración pública sobre una base del valor devengado. iii. Relaciones con las estadísticas de moneda y banca (EMB) El objetivo básico de estas cuentas es medir la actividad de las instituciones financieras a través de sus activos y pasivos financieros, lo que permite evidenciar la liquidez de la economía y las relaciones monetarias del país con el resto del mundo. Para cumplir con dicho objetivo, utiliza un sistema de datos compatible con el de las estadísticas de finanzas públicas. La cobertura adoptada en las cuentas monetarias, así como en el caso de las cuentas fiscales, está determinada por la función que desempeña el sector gobierno general dentro de la economía, permitiendo disponer de estadísticas de las instituciones financieras (activos y pasivos financieros) independientemente de los demás sectores de la economía. 5 FMI; "Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas"; op. cit.; Tomo II, p. 492 18 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 Existe semejanza de criterios con las estadísticas fiscales pues prevalece el de la naturaleza de la transacción y no otro tipo de criterios (legales o de empleo final). Sin embargo, es necesario señalar que mientras el sistema de las estadísticas de las finanzas públicas recomienda el registro del flujo de las transacciones en un período determinado de tiempo, el sistema de las estadísticas de moneda y banca prevé, en cambio, el registro de saldos, es decir, los stocks en dos fechas consecutivas y su variación. iv. Relaciones con las estadísticas de balanza de pagos (BdP) Siendo el objetivo principal de la balanza de pagos medir las transacciones que mantienen los agentes económicos residentes públicos y privados con el resto del mundo, cabe señalar que la concepción de residencia de ambos sistemas de datos es idéntica. Sin embargo, como consecuencia de los objetivos diferentes que persigue tanto las finanzas públicas como la balanza de pagos, existe algunas diferencias de agrupación. Con respecto al registro de los flujos, el sistema de estadísticas de balanza de pagos registra las obligaciones y los pasivos que eventualmente pueden ocasionarse aún cuando no existiera transacción que genere pago. En otros términos, la base de registro es devengada. Finalmente, y con respecto a la clasificación de transacciones, las partidas de las estadísticas de finanzas públicas encuentran correspondencia en las cuentas de la balanza, aunque con diferentes grados de desagregación; por ejemplo, las transacciones referentes al pago de intereses, amortización, recepción de préstamos externos, etc. A continuación se presenta un resumen de las agrupaciones utilizadas por los sistemas estadísticos de síntesis: RECUADRO Finanzas públicas Gobierno central + gobiernos seccionales + otras entidades autónomas = gobierno general Gobierno general + empresas públicas no financieras = sector público no financiero Sector público no financiero + instituciones financieras públicas = sector público total Cuentas nacionales Gobierno central + Gobierno local + fondos de seguridad social = Gobierno General Gobierno General + empresas públicas no financieras = sector público no financiero Sector público no financiero + instituciones financieras públicas = sector público total 19 Monetarias y financieras Gobierno central + gobiernos seccionales = gobierno general Gobierno general + sociedades no financieras públicas = sector público no financiero Balanza de pagos Gobierno general + Banco Central = sector oficial Gobierno general + empresas no financieras públicas + instituciones financieras públicas = emisores de bonos del sector público 1.5 Ingresos Para describir las partidas y conceptos que engloban el grupo de los ingresos, se ha utilizado como referencia el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional de 1986 así como los diferentes "Clasificadores de ingresos del sector público", publicados por la Contraloría General del Estado y el Ministerio de Finanzas y Crédito Público. Además, puesto que la magnitud de la actividad hidrocarburífera emprendida en el país a raíz de los años setenta ha alcanzado alta significación, en el presente documento se presentan los ingresos clasificados por fuente (petrolera y no petrolera). Por la complejidad del sistema impositivo y la variación continua de la legislación petrolera, así como por los cambios de clasificación de cuentas dentro del grupo de tributarios y no tributarios, en la presente publicación se ofrece únicamente el valor total de los ingresos petroleros. Los ingresos constituyen todos los recursos financieros en efectivo que percibe el Estado de fuentes internas y externas, impositivas o no, determinadas de acuerdo a las diferentes disposiciones legales, vigentes en el tiempo. Los ingresos, por su naturaleza, se dividen en corrientes y de capital; los ingresos corrientes se dividen a su vez en tributarios y no tributarios. 1.5.1 Ingresos corrientes Corresponde al grupo de recursos originados tanto en la imposición fiscal y el pago por bienes y servicios, como en los originados en el propio patrimonio del Estado. Es decir, engloban tanto los ingresos tributarios, como los no tributarios, entendiéndose como ingresos tributarios los que el Estado, en ejercicio de su poder y por medio de disposiciones legales expresas, exige de los contribuyentes determinados pagos obligatorios (impuestos), sin contraprestación (directa y cuantificable) y no recuperables; los ingresos no tributarios son los que percibe el Estado por la prestación de servicios públicos, concesión de permisos y licencias, etc. así como las ventas que se derivan de la actividad empresarial y de su propio patrimonio, además de las contribuciones que se efectúen al gobierno. 20 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 i. Tributarios Dentro de los ingresos tributarios se han agrupado los relacionados con las exportaciones, las importaciones, a la renta, al patrimonio, a la transmisión de dominio, a la producción y ventas, al transporte y comunicaciones, timbres, a las transacciones financieras, la contribución especial de mejoras y otros impuestos. 1. A las exportaciones. Son impuestos que de acuerdo con la ley gravan la salida de mercaderías del país, tomando como base su valor FOB, el peso (kilos brutos o netos) y las unidades físicas, según el caso. Dentro de este grupo están los impuestos arancelarios a las exportaciones, así como los específicos al café, cacao, azúcar y otros cuya vigencia fue temporal. 2. A las importaciones. Corresponden a impuestos que gravan la entrada de mercaderías al país de conformidad con las disposiciones legales vigentes, en base a tarifas específicas ad-valorem CIF a precios ex-fábrica, sobre el peso en kilos o por unidad, según la naturaleza del producto. Dentro de este grupo están incluidos los derechos arancelarios; los recargos de estabilización monetaria; recargos arancelarios a las importaciones de listas I y II; 5% sobre la concesión tributaria de importaciones realizadas al amparo de las Leyes de Fomento Pesquero, Fomento Industrial, Fomento Turístico, 35% y 10% de exoneraciones de derechos arancelarios de las importaciones realizadas al amparo de las Leyes de Pesca y Desarrollo Pesquero y de Fomento Industrial, en su orden; y otros específicos como la tarifa de S/10 por cada 45.36 kilos de fibra sintética y por quintal de algodón desmotado, así como también el de S/.0.25 por quintal importado por Manta. 3. A la renta. En este rubro están agrupados todos los ingresos originados en el impuesto a la renta neta efectiva o presuntiva (general y adicional o específico) de las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, provenientes del trabajo, del capital o de ambas fuentes. Se incluyen los impuestos que gravan las ganancias de capital, obtenidas ya sea por venta de tierra, valores u otros activos, así como los impuestos sobre las utilidades y ganancias en juegos de azar, loterías, hipódromos o cualquier otra forma de renta específica. Precisamente por el destino específico que tiene la mayor parte de estas rentas, se las ha agrupado -hasta 1989, antes de la reforma tributaria- en general a la renta proveniente de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras; 8% adicional sobre el impuesto a la renta de las personas naturales o jurídicas domiciliadas en las provincias de Guayas y Manabí; 10% y 1% adicional sobre el impuesto a la renta de las personas naturales o jurídicas domiciliadas en el Ecuador; utilidad en la venta de inmuebles (urbano y rural); al juego; sobre el excedente que quedare del reparto a trabajadores del 15% de utilidades; y otros. 4. A partir de 1999 y según decreto ejecutivo No 442 y publicado en R.O. # 97 del 29 de diciembre de 1998, se suprime el impuesto a la renta y se crea un nuevo impuesto, el 1% a la circulación de capitales, que grava a todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen a través de las instituciones financieras. Según R.O. No 144 de 18 de agosto 2000 el impuesto a la circulación de capitales es de cero ocho por ciento (0.8%) sobre el valor de todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen a través de las instituciones que integran el sistema financiero nacional (off shore incluidas), sean éstas en moneda nacional, unidades de valor constante o monedas extranjeras. 5. Al patrimonio. Están incluidos en este rubro los impuestos correspondientes al uso, propiedad y transferencia de riqueza de propiedades muebles o inmuebles, así como las contribuciones, matrículas y patentes cuya base de aplicación está referida al patrimonio. Se trata del impuesto predial urbano, predial rural, a los capitales en giro, a las matrículas y patentes de comerciantes, 21 y las contribuciones de bancos, compañías financieras, de seguros, y el resto de compañías sujetas al control de las Superintendencias de Bancos y de Compañías. 6. Transmisiones de dominio. Se consideran en este grupo los gravámenes que se establecen con motivo de la transferencia de dominio de inmuebles a título gratuito u oneroso. Incluye los impuestos a las herencias, legados y donaciones; alcabalas; escrituras registro e inscripciones, sucesiones ab intestato y otros. 7. A la producción y ventas. Estos impuestos gravan las mercaderías y servicios en forma general o especial, ya sean bienes finales o intermedios, en una o varias etapas de su elaboración o comercialización. En este rubro se registran los impuestos cuya materia imponible está constituida por determinadas mercancías básicamente de consumo o uso final y que se establecen como norma general en una sola etapa, a saber: azúcar, arroz, cigarrillos nacionales, bebidas gaseosas, aguas minerales, cerveza, productos alcohólicos, artículos de tocador; así como también los impuestos que gravan bienes utilizados principalmente como insumo, a saber: cemento, energía, maderas, algodón y otras materias primas. Un impuesto importante por su rendimiento es el que grava a las transacciones mercantiles. Corresponde al impuesto general sobre las ventas ya sea que se apliquen al nivel de productor, del mayorista o minorista, de todos los bienes que se transfieren sin tener en cuenta si son de producción nacional o importados, y de los servicios que se prestan, con excepción de los considerados de primera necesidad. A partir de diciembre de 1989 fue sustituido por el impuesto al valor agregado –IVA-. Dentro del grupo de los impuestos sobre la producción y ventas se clasifican aquellos que gravan a los consumos especiales. Aunque fusionado como tal a partir de diciembre de 1989, abarca los impuestos a los cigarrillos, cerveza, bebidas gaseosas, aguas minerales y purificadas, alcohol y productos alcohólicos y los denominados impuestos al consumo selectivo, calculados como una tarifa ad-valorem sobre el precio ex-fábrica o sobre el precio ex-aduana según correspondan a bienes de producción nacional o importados. Otros. Dentro de este grupo constan todos los impuestos específicos y selectivos sobre la producción y el consumo de cemento, arroz, algodón, azúcar, madera, energía eléctrica, etc., que estuvieron vigentes hasta diciembre de 1989, y que tenían un destino específico. 8. Transporte y comunicaciones. Corresponde a los impuestos sobre la tenencia y el uso de vehículos automotores, así como a los fletes y pasajes que pagan por el traslado de personas y bienes ya sean por vía marítima, aérea o de ferrocarril, que operen dentro del país, o sobre la exportación, así como los tributos a servicios de comunicación. Es decir, abarca los impuestos al rodaje, avalúo, placas automotores y a la matrícula de vehículos, por un lado, y a los fletes y pasajes marítimos, aéreos y de ferrocarril, por otro; además, los impuestos a las telecomunicaciones, tanto nacionales como internacionales. 9. A las transacciones financieras. Comprende los impuestos que se gravan a determinadas transacciones o actividades referentes a la propiedad, operaciones de crédito, cambio de divisas, transacciones legales específicas, etc. Es decir, están incluidos los impuestos a las operaciones de crédito en moneda nacional, el diferencial cambiario de divisas, el 1% a la venta de divisas en el mercado libre de cambios, a los créditos externos, el impuesto a la salida del país por vía aérea y otros. 10 Timbres. Son impuestos con tarifa variable que gravan particularmente las actuaciones judiciales y administrativas y se recaudan con el nombre de timbres o especies valoradas. Incluyen los 22 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 timbres fiscales, judiciales, municipales, de salud, provinciales, de regeneración penitenciaria, de cedulación, de control tributario, etc., los mismos que fueran derogados paulatinamente hasta diciembre de 1989, con excepción de los municipales y provinciales. 11 Contribución especial de mejoras. Son impuestos instituidos para costear total o parcialmente la ejecución de obras públicas que producen una valoración directa de los inmuebles urbanos y rurales que se benefician con ella. El límite total de la contribución está determinado por el monto del gasto realizado y el límite individual por la prorrata correspondiente o por el incremento del valor del inmueble beneficiado. 12 Otros ingresos tributarios. Comprende varias categorías de ingresos tributarios que no han podido ser clasificados en los grupos anteriores. ii. No tributarios Se clasifican como ingresos corrientes no tributarios las tasas y derechos, las rentas de la actividad empresarial, las rentas de la propiedad y otros ingresos que percibe el Estado por prestación de servicios públicos. 1. Tasas y derechos. Son pagos por la prestación de servicios públicos específicos, cuyos beneficios son inmediatos, cuantificables y objeto de individualización en los contribuyentes, así como por la concesión de permisos para la realización de ciertos actos o actividades y por el ejercicio de funciones de control, en materia de seguridad, sanidad e interés social. Se incluyen las tasas portuarias; aduaneras; derechos consulares; las tasas por servicios médicos, dentales y asistenciales; veterinarios y de salud animal; de camales; de análisis y estudios en laboratorios; por servicios educacionales; aeronaúticos y terrestres; de registro civil, identificación y cedulación; de control y vigilancia municipales; por servicios de correo; telefónicos; de télex; telegráfico; de radiodifusión; por servicios de transporte; de servicios viales; agua potable y alcantarillado; energía eléctrica; servicios agropecuarios, agroindustriales y forestales; concesión de certificados, licencias, patentes, permisos e inscripciones y registros, matrículas, etc. 2. Renta de la actividad empresarial. En esta categoría se registran los ingresos por prestaciones de servicios y venta de bienes que el Estado lleva a cabo a través de sus empresas y entidades descentralizadas. Entre los servicios figuran: telefónicos, energía eléctrica, agua potable, transporte, etc. Como venta de bienes constan: suministros, vehículos, alcohol potable e industrial, materiales y repuestos, productos de taller, medicinas, plantas, semillas, publicaciones, producto de espectáculos públicos, etc. 3. Rentas patrimoniales. Son recursos que provienen del patrimonio territorial, financiero y de otros dominios del Estado. Es decir que están constituidos por derechos superficiarios y regalías, arrendamiento de tierras, aguas, edificios, plantaciones, inmuebles y muebles a personas naturales o jurídicas del sector privado o externo y a las instituciones del sector público, así como los ingresos derivados de la actividad financiera del Estado como utilidades, dividendos, intereses, etc. 23 4. Otros ingresos no tributarios. Incluyen todos los recursos que no son clasificables en rubros específicos como multas tributarias, intereses por mora tributaria, remates, cobro de garantías y fianzas y otros. iii. Contribuciones al Seguro Social Comprenden todos los pagos obligatorios que hacen tanto los asegurados como los empleadores a los organismos de seguridad social de acuerdo a las disposiciones legales vigentes. Es decir que cubren los aportes generales, seguro de cesantía, fondo de reserva, etc. 1.5.2 Ingresos de capital Comprenden los ingresos producidos por la enajenación de bienes muebles, inmuebles, valores intangibles y otros activos de capital fijo para uso del gobierno. 1. Venta de activos de capital fijo. Esta categoría incluye la venta de edificios residenciales y no residenciales, otras construcciones, equipo de transporte, maquinaria y otro tipo de equipos. 2. Venta de existencias. Corresponde a las ventas que realizan las empresas públicas no financieras de existencias de productos estratégicos, existencias para casos de emergencia y cantidades de excedentes de otra clase de productos. 3. Venta de tierras y activos intangibles. En esta categoría están agrupadas las ventas de tierras, bosque, aguas y yacimientos subterráneos, aunque no las estructuras o construcciones similares ubicadas en ellos; a más de los activos intangibles, es decir los activos que no tienen contrapartida de pasivos y por tanto no representan créditos contra otros. 1.5.3 Transferencias Constituyen todos los ingresos del gobierno por concepto de pagos voluntarios, sin contraprestación, no recuperables de fuentes gubernamental y no gubernamental, interna y externa, con fines corrientes o de capital. Las transferencias de fuente gubernamental son los aportes recibidos por las diferentes entidades y organismos del sector público provenientes del propio sector público, principalmente del Presupuesto del Estado, FODESEC (ex-FONAPAR), FONEN, etc., sean originarios del rendimiento de varios impuestos o de expresas disposiciones legales, para ser utilizados específicamente en gasto de funcionamiento (corrientes) o para la adquisición de bienes de capital fijo. Las transferencias de fuente no gubernamental corresponden a los recursos del gobierno provenientes de aportes no obligatorios, no recuperables realizados por personas físicas o institucionales, internas o externas. Por convención, figuran dentro de este grupo las donaciones, es decir, los aportes de gobiernos, organismos y entes oficiales extranjeros. 24 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 1.6 Gastos El "gasto público" comprende los pagos no recuperables del gobierno en condiciones de contraprestación o sin contraprestación, para fines de consumo o inversión; son pagos que no generan ni finiquitan obligaciones financieras. 1.6.1 Gastos corrientes Los gastos corrientes son aquellos que se efectúan al adquirir bienes y servicios que se utilizarán con cierta regularidad ya sea para el consumo o para ser utilizados en el proceso productivo. Gastos en bienes y servicios Son todos los pagos en los que incurre el sector público para adquirir bienes y servicios; estos pagos se efectúan en forma de sueldos y salarios, contribuciones al seguro social y otras compras en bienes y servicios. 1. Sueldos y salarios. Esta categoría comprende los pagos en efectivo hechos al personal civil y militar de dependencia directa del empleador con carácter permanente y temporal por sus servicios prestados y fijados por leyes generales y especiales. 2. Aportaciones al Seguro Social. Constituye los aportes patronales que el gobierno realiza en calidad de empleador al seguro social. 3. Otros gastos en bienes y servicios. Comprende los pagos efectuados por servicios y adquisición de suministros y materiales cuya duración es inferior al año y que se utilizan para el normal desenvolvimiento de las actividades ordinarias y que por su naturaleza no forman parte de sus inventarios. Se trata de pagos por traslado e instalación de funcionarios; servicios básicos, de comunicación, publicidad y emisión de especies, servicios de mantenimiento y reparación de bienes muebles, servicios especializados, etc. En este rubro se registran también los pagos por adquisición de suministros y materiales para oficina y enseñanza, el vestuario y prendas de protección y otros suministros y materiales que se transforman o se insumen en la construcción de obras, fabricación de bienes y prestación de servicios. También se agrupan en esta categoría todos los gastos de carácter militar, es decir, las construcciones, edificios y equipos de uso militar, con excepción de fábricas, hospitales y viviendas de uso civil. 4. Intereses. Se definen como el pago por el uso de dinero obtenido en préstamo interno o externo a corto, mediano y largo plazo. 1.6.2 Gastos de capital Son los gastos que demanda la construcción o adquisición de los activos de capital fijo, compra de existencias, compra de tierras y activos intangibles que intervienen en el proceso de acumulación de capital. 1. Adquisición de activos de capital fijo. Este rubro engloba las adquisiciones en el mercado de bienes duraderos nuevos o ya existentes para su uso con fines productivos y que tengan una vida normal de más de un año. Incluye los bienes inmuebles de capital fijo y obras de 25 infraestructura civiles: educacionales, salud, agua potable y alcantarillado, telefónicas, eléctricas, viales, de minas y petróleo, de otros servicios económicos y otras obras conexas a las ya mencionadas. Además, se incorporan los pagos por bienes y servicios que se realizan para prolongar la vida útil, mejorar el rendimiento o reconstruirlos, así como fábricas, hospitales y vivienda militares de uso civil. 2. Compra de existencias. Comprende la compra de existencias estratégicas o de emergencia, existencias adquiridas por organismos reguladores del mercado perteneciente al gobierno y existencias de cereales y otros productos de especial importancia para el país. Las existencias adquiridas por las sociedades de capital o que realizan ventas en gran escala al resto de la economía o al exterior no se registran en este rubro; éstas figuran como tales en el grupo de las empresas públicas no financieras, pues las empresas tienden a aumentar la cantidad de materias primas en función de sus actividades productivas. 3. Compra de tierras y activos intangibles. Incluyen la compra de activos físicos o pagos por compra de tierras, bosques, aguas interiores y yacimientos de subsuelo, pero no incorpora las estructuras o construcciones ubicadas en ellos. La adquisición de activos intangibles son activos sin contrapartidas de pasivos. Esta categoría incluye los derechos para explotar yacimientos minerales y zonas pesqueras, alquileres de la tierra, patentes, derechos de autor y marcas registradas. 4. Concesión de préstamos menos recuperaciones. Bajo este concepto se agrupan las actividades crediticias de unidades del gobierno, cuyos fondos proceden totalmente del gobierno. La concesión de préstamos comprende las transacciones del gobierno en títulos de crédito frente a otros, entregados con fines de política y no con fines de administración de liquidez o rentabilidad. Incluye los préstamos asumidos por el gobierno (intereses y amortizaciones) de deudas impagas contraidas con terceros, por otros niveles de gobierno. Como recuperaciones se registran las entradas del gobierno originadas en el cobro de esos créditos otorgados contra el deudor y que incurren en incumplimientos. En las estadísticas de las finanzas públicas del Ecuador, el rubro concesión de préstamos menos recuperaciones registra principalmente los préstamos otorgados por el Banco de Desarrollo del Ecuador -BEDE- y el Fondo Nacional de Preinversión -FONAPRE- a los demás organismos del sector público. Además, se registran los préstamos quirografarios e hipotecarios concedidos por el Seguro Social al sector público privado así como las recuperaciones recibidas por los préstamos otorgados. 1.6.3 Transferencias Son pagos en efectivo que el gobierno hace sin contraprestación en dinero en favor de otros niveles de gobierno, del sector privado o del exterior. Las transferencias pueden ser corrientes o de capital. Las primeras tienden a proveer recursos para fines corrientes; es decir, para el funcionamiento u operación de las entidades del gobierno, como ayudas al sector privado y cuotas y convenios internacionales. Las transferencias de capital, en cambio, son entregas que no generan ni finiquitan créditos financieros; su propósito principal es el de que los beneficiarios adquieran activos de capital, restituyan los daños o destrucción de los activos de capital o aumenten su capital financiero. También incluyen los pagos del gobierno para 26 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 amortizar deudas de otros, siempre que el gobierno no haya asumido la deuda o adquirido un crédito correspondiente contra el deudor. 1.7 Financiamiento Un aspecto importante en la organización de las transacciones del gobierno es la selección o construcción de módulos básicos como son las entradas y pagos que han de tenerse en cuenta para determinar su déficit o superávit. Este saldo contable mide el grado en que el gobierno cubre los gastos y la concesión de préstamos realizadas con fines de política, con sus ingresos, ofreciendo una presentación completa de la posición financiera del sector público o de los niveles que lo conforman. El déficit del gobierno constituye la parte del gasto y la concesión de préstamos que excede a las entradas por concepto de ingreso y recuperaciones de préstamos. Este es cubierto mediante la emisión de obligaciones que serán amortizadas en el futuro o reduciendo sus tenencias de liquidez. Déficit = ingreso total - gastos en bienes y servicios y transferencias - (concesión de préstamos menos recuperaciones) El superávit del gobierno representa el exceso de las entradas por concepto de ingresos y recuperación de préstamos sobre el gasto y la concesión de préstamos que el gobierno asigna para reducir sus obligaciones de pagos futuros y aumentar sus tenencias de liquidez. Las transacciones relativas al financiamiento tienen por objeto describir las fuentes de los fondos obtenidos para financiar un déficit del gobierno o el uso de los fondos disponibles de un superávit, con el propósito de medir el efecto de las operaciones financieras realizadas por el gobierno en la economía. Por definición, el financiamiento total es igual en cuantía al déficit o superávit; en consecuencia, representa las variaciones de las obligaciones del gobierno pagaderas en el futuro y sus tenencias de liquidez necesarias para cubrir la diferencia entre sus gastos (incluida la concesión de préstamos y transferencias) y sus entradas por concepto de ingresos, transferencias y recuperaciones de préstamos. Financiamiento total = obtención neta de préstamos externos e internos (no bancarios + creadores de dinero + Banco Central) + variación de saldos de caja + otros Las partidas de financiamiento reflejan diversas clases de transacciones; la más importante es quizá la obtención de préstamos por el gobierno de los demás sectores internos y externos, deducida la amortización, esto es, el pago del capital de las obligaciones del gobierno, pero no los intereses (pago por el uso de fondos) que se registran como gastos corrientes del gobierno. Este rubro puede incluir la obtención de crédito de otros gobiernos, organismos internacionales de desarrollo, bancos o proveedores. Otro de los rubros que forma parte del financiamiento, junto con la emisión de papeles (bonos, certificados del tesoro, etc.) es el saldo de las transacciones del gobierno realizadas en efectivo durante el período, generalmente depositadas en el Banco Central. 27 1.8 Consolidación El término consolidación se refiere a la eliminación -de las utilizaciones y de los recursos- de las transacciones que se producen entre unidades, cuando éstas se agrupan para constituir un subnivel (o nivel) del gobierno. La consolidación se aplica también a los activos y pasivos financieros. La consolidación se realiza para evitar duplicaciones contables en los ingresos y egresos del sector público. Dicho proceso no afecta al déficit o superávit (excepto en el caso de la concesión neta de préstamos), aunque influye en el total de ingresos y gastos de cada uno de los niveles de gobierno. Son objeto de consolidación las siguientes partidas: transferencias corrientes y de capital, aportes patronales, los ingresos y gastos operacionales de las empresas públicas no financieras, los intereses y la concesión de préstamos menos las recuperaciones. Como se indicó, las transferencias corrientes y de capital se han consolidado -o eliminado- para evitar duplicaciones en el cálculo del total de ingresos y gastos del sector público. En efecto, la entrega de transferencias por una entidad y la recepción de esos recursos por otra (que conforman un mismo nivel de gobierno), no implica disponer de mayores ingresos o gastos para dicho nivel de gobierno considerado globalmente; de ahí que se eliminan dichos flujos internos para evitar duplicaciones en ingresos o egresos a nivel agregado. En el caso de las transferencias corrientes y de capital, el proceso se ha facilitado por la construcción de "matrices de transferencias" en las que se describe el flujo "de quien a quien". Se han registrado únicamente las transferencias (corrientes y de capital) por grandes niveles de gobierno, aunque se ha tenido el cuidado de realizar un seguimiento de los principales agentes (o cuentas) pagadores, como es el caso del Presupuesto del Estado y FODESEC (ex-FONAPAR). Para consolidar las estadísticas del IESS con el resto del gobierno, es necesario considerar que los aportes patronales recibidos por esta entidad proceden de instituciones que también forman parte del gobierno general, por lo que -a nivel consolidado- deben eliminarse. Para consolidar las estadísticas del gobierno con las empresas públicas no financieras, se requiere identificar y eliminar las de transacciones cuando se agrupan en el denominado sector público no financiero. Sin embargo, es necesario considerar que la información de las empresas públicas no financieras no tiene las mismas características que la del gobierno general, por la naturaleza de sus operaciones y en muchos casos, por la diferente base de registro. Como se indicó, las empresas se dedican a la compra, producción y venta de bienes y servicios; varias transacciones que realizan constituyen parte del proceso de producción más no de flujos de ingresos y gastos, como son las actividades del gobierno. Para consolidar las empresas públicas no financieras con el gobierno general, se ha calculado el resultado de operación, (déficit o superávit operacional), el monto de la formación de capital y las partidas de financiamiento. El superávit o déficit de operación se obtiene por diferencia entre los ingresos y gastos de operación. Sin embargo, dicho saldo puede ser calculado incluyendo o no las transferencias corrientes del gobierno. Al incluirlas -como lo recomienda el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas- el déficit (superávit) operacional es menor (mayor). En cambio, cuando no se las incluye, el déficit (superávit) es mayor (menor). En ambos casos, el déficit (superávit) de caja es igual. En otras palabras, para obtener el superávit o déficit operacional es necesario previamente considerar las transferencias corrientes del gobierno a las empresas. En caso de incluir como 'subsidios` las 28 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 transferencias corrientes pagadas por el gobierno a las empresas públicas no financieras, el resultado operacional de estas últimas mejora; viceversa, al no incluirlas, el superávit operacional disminuye (o el déficit se agrava). En efecto, las transferencias corrientes pagadas por el gobierno permiten mantener en determinados niveles los precios de los bienes producidos o los servicios prestados por las empresas públicas no financieras o remunerar los factores de producción cuando los ingresos por producción no lo permiten. Además, el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas actualmente vigente señala que todas las transferencias corrientes del gobierno a las empresas públicas no financieras, estén o no vinculadas a las ventas, al volumen de producción, los precios, deben considerarse como ingresos no operacionales. El déficit o superávit operacional de las empresas adscritas ha sido calculado tomando en cuenta elementos similares a los de las empresas públicas no financieras. En el caso de los intereses internos, se han consolidado a nivel del sector público no financiero debido a que los intereses pagados por las entidades que conforman dicho sector son recibidos por otras entidades que también lo integran. Su eliminación evita, por consiguiente, duplicación en ingresos y gastos a nivel consolidado. Con relación a la concesión neta de préstamos, en las estadísticas de las finanzas públicas ecuatorianas se han consolidado exclusivamente las otorgadas por aquellas entidades crediticias del sector público cuya finalidad es precisamente la de canalizar recursos financieros a otras entidades del mismo sector. Específicamente, es el caso del Banco de Desarrollo del Ecuador y del Fondo Nacional de Preinversión. Las cuentas consolidadas del sector público no financiero (es decir, en las que han sido anuladas las duplicaciones o transacciones entre los diferentes niveles de gobierno que lo constituyen) se presentan en las denominadas "situaciones financieras del sector público no financiero" (capítulos V y VI; un resumen de dichos cuadros se reporta en los capítulos VII y VIII). Capítulo 2. 2.1 Aspectos estadísticos La investigación estadística sobre el sector público La unidad del Banco Central del Ecuador encargada de recopilar y sistematizar las estadísticas sobre el sector público ecuatoriano, desde la óptica de las finanzas públicas, es la Dirección General de Estudios Desde hace varios años, un equipo de técnicos realizaba anualmente una investigación de campo, recabando información directamente de las entidades que conforman el sector público, localizadas en las provincias del país. La investigación sobre el sector público consistía en la obtención de la información contable (liquidaciones presupuestarias o cédulas presupuestarias, fundamentalmente) que obligatoriamente deben elaborar los organismos públicos. Actualmente se ha seleccionado un número significativo de entidades para realizar la investigación de campo y para el resto de entidades se utiliza otros medios de comunicación. Una vez obtenida la información, se procede a su análisis, crítica y procesamiento informático. Específicamente, las estadísticas de finanzas públicas reportadas en el presente boletín son el resultado de un proceso concatenado de actividades, que se resumen a continuación: 29 1. Solicitud de información. Basándose en la legislación vigente para el año objeto de investigación, se actualiza el listado de entidades del sector público, incorporando nuevas entidades o eliminando aquellas que por una u otra razón desaparecen. Con la nómina actualizada se remiten circulares, solicitando la información con la apertura requerida para cada tipo de entidad. 2. Investigación de campo. Después de enviar una circular, se prepara un Plan de Investigación sobre el sector público, ejecutado en el transcurso de los 9 primeros meses del año, y que consiste en el desplazamiento de los técnicos a las diferentes provincias del país para recabar la información requerida. 3. Procesamiento de la información. Una vez recopilada la información, sea esta presupuesto, liquidación presupuestaria o estados financieros, se procede a clasificar los ingresos y gastos de acuerdo al Manual de estadísticas de las finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional, teniendo como elementos de referencia presupuestaria los clasificadores de ingresos y gastos. 4. La calidad de la información y la crítica. En la medida en que se procesa la información, el analista encuentra algunos problemas de carácter cualitativo y cuantitativo (información incompleta, inconsistencias en los saldos de caja, falta de apertura o desagregación de partidas dentro de algunos rubros, inclusión de datos en partidas equivocadas, etc.), problemas que son resueltos al confrontar las cifras con otras publicaciones o fuentes primarias, particularmente, el Presupuesto del Estado, boletines de diversas oficinas del sector público y del propio Banco Central, así como de la entidad investigada, cuando es posible. 5. Los procesos informáticos. Las cifras depuradas y registradas en los respectivos formularios, son finalmente procesados informáticamente. La información digitada es posteriormente revisada y corregida, obteniendo diversos cuadros de salida. En la actualidad la Unidad cuenta con una nueva base de datos la misma que nos permite obtener los resultados parciales y en forma agregada. Es importante señalar que se efectúan varios ajustes para lograr la coherencia de las operaciones realizadas por el sector público; entre ellos, el relacionado con las transferencias, pues el principio de consistencia sugiere la necesidad de que una transferencia sea registrada por el mismo valor en las cuentas del pagador y del receptor. Cabe, además, insistir en el enfoque exclusivamente estadístico y no de control que ha conducido el Banco Central del Ecuador en el proceso de sistematización de las estadísticas sobre el sector público. 2.2 Algunos lineamientos para el desarrollo de las estadísticas fiscales La calidad de las estadísticas de las finanzas públicas, al igual que los otros sistemas de síntesis, depende de la cobertura, oportunidad y transparencia de los registros contables. En perspectiva, los trabajos que realice el Banco Central en el ámbito de las estadísticas fiscales se orientarán hacia el desarrollo y adaptación -a la práctica ecuatoriana- de las recomendaciones metodológicas que sobre la materia existen a nivel internacional. Es necesario desplegar esfuerzos para actualizar estas series coherentes desde el punto de vista metodológico, así como para publicar cuentas por función, por regiones y provincias. 30 ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR: 1971-1999 Una vez constituida una base mínima de información de corto plazo, es posible emprender en la elaboración de una maqueta analítica y provisional para la economía ecuatoriana que sustente además la realización de simulaciones y permita orientar a las autoridades en la formulación y adopción de medidas de política económica. La limitación principal que enfrenta el equipo responsable de las elaboraciones de las estadísticas fiscales es la disponibilidad de información inmediata y oportuna sobre la ejecución presupuestaria de las entidades y empresas que hacen parte del sector. En ciertos casos, se dispone únicamente de liquidaciones provisionales proporcionadas por las entidades mientras que en otros, de ejecuciones parciales, por lo que se deben realizar estimaciones. 31
