Parte A

II.
IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO
2.1 Diagnóstico de la situación actual
El Perú, está permanentemente expuesto a los efectos de los fenómenos de origen
natural y tecnológico. El Círculo de fuego del Pacífico (región altamente sísmica), la
región tropical y subtropical de América del Sur y la Cordillera de los Andes, influyen
en gran medida en los cambios climatológicos en nuestro territorio. Es por esto que
nos vemos constantemente afectados por terremotos, deslizamientos de tierra,
huaycos, inundaciones, sequías y cambios ecológicos en el mar. Éstos afectan la
estabilidad social y económica de nuestras comunidades.
A estas amenazas naturales se suman también las generadas por los seres
humanos, por una inadecuada ocupación del territorio, que contamina el aire, suelo,
mar y aguas continentales agravando los efectos de los desastres de origen natural.
La población peruana presenta estructuras sociales diferentes, caracterizadas por
zonas de extrema pobreza en la periferia urbana de la Costa, en las zonas rurales de
la Sierra y en los caseríos y zonas fronterizas de la Selva, las cuales tienen una
mayor vulnerabilidad.
La realidad física natural de muchos países, como en el caso del Perú, con peligros
geofísicos y geológicos permanentes, exige adoptar una filosofía de Defensa Civil
mucho más sólida, basada en principios y conceptos precisos que nos permitan,
integral y racionalmente, hacer frente a los peligros naturales.
Todo desastre natural pone en riesgo vidas humanas, la economía, el ambiente, la
herencia cultural y las estructuras sociales básicas; por lo que es necesario que la
Defensa Civil y el manejo, gestión y/o administración de los desastres tengan un
fundamento doctrinario amplio que encuentre el mayor equilibrio entre la necesidad
teórica y la realidad práctica.
La prevención comprende, entre otros aspectos, la preparación, la educación, así
como el conjunto de medidas de ingeniería y legislación diseñadas para proporcionar
protección y seguridad a la población, su patrimonio y medio ambiente.
El Perú se enfrenta permanentemente a la posibilidad de ocurrencia de fenómenos
naturales, antrópicos o mixtos en su territorio, debiendo asumir necesariamente el
reto de la planificación y coordinación para enfrentar estas amenazas.
La ocurrencia de fenómenos de origen natural se ve influenciada en el Perú
básicamente por su peculiar geografía, ya que somos uno de los países de América
Latina más propensos a la ocurrencia de fenómenos y desastres naturales. Hay dos
aspectos trascendentes en relación a la ubicación geográfica del país:
1. El Perú está ubicado en la región denominada “Cinturón de Fuego del Océano
Pacífico”, región caracterizada por una alta sismicidad, donde se registra
aproximadamente el 85% de los movimientos sísmicos a nivel mundial. Por esta
realidad natural, el Perú está expuesto permanentemente a la ocurrencia de
terremotos, maremotos y actividad volcánica.
8
2. Por estar situados en la región tropical y subtropical de la costa occidental de
América del Sur y debido a la Cordillera de los Andes, nuestro país se
caracteriza por presentar casi todos los climas observados en el mundo. Por ello
estamos expuestos con cierta frecuencia a cambios climáticos adversos y
recurrentes, en algunos casos causantes de desastres; consecuentemente, con
la ocurrencia de inundaciones, fenómeno El Niño, deslizamientos, derrumbes,
aluviones; así como también sequías, desglaciación, heladas, granizadas,
vientos fuertes, y otros.
En relación a la sismicidad, el
ambientes sísmicos:
territorio peruano está bajo la acción de tres
•
El ambiente sísmico como efecto de colisión y subducción de la placa Nazca por
debajo de la placa Sudamericana, relación explicada por la tectónica de placas
que produce sismos de poca profundidad pero muy destructores a lo largo de
toda la costa.
•
El ambiente sísmico de reajuste cortical, asociado con fallas geológicas activas,
afecta a todo el país. Estas fallas son consecuencia de la tectónica de placas.
Este tipo de sismos son de poca profundidad y por tanto, muy destructores.
•
El ambiente sísmico volcánico afecta a la zona volcánica en la Cordillera
Occidental de la región sur del país.
Los fenómenos de origen tecnológico y/o antrópico son aquellos producidos por las
obras y la actividad del hombre; éstos pueden representar en cualquier momento un
peligro y provocar una situación de emergencia. Aquí juega un rol importante la falta
de cultura preventiva y la idiosincrasia de la población.
Entre los eventos antrópicos más importantes en nuestro país, se cuentan: la
contaminación ambiental, la deforestación, incendios forestales y urbanos y
derrames de sustancias químicas peligrosas. También, una inadecuada ocupación
del territorio, que contamina el aire, suelo, mar y aguas continentales, agravando los
efectos de los desastres de origen natural.
Es importante resaltar que uno de las debilidades del sistema esta en la constante
rotación o cambio de las autoridades regionales, provinciales y/o locales, así como la
ausencia de personal calificado y capacitado para difundir y propagar la cultura
preventiva.
2.1.1
Acción del Estado Peruano
Como consecuencia de los desastres ocurridos, especialmente después del sismo
de Huaraz de 1970, el Estado Peruano ha buscado desarrollar los instrumentos y
acciones necesarias para prevenir y mitigar los peligros existentes y fortalecer la
capacidad de respuesta en caso de desastre, así como para la etapa de la
reconstrucción.
El Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI), fue creado mediante Decreto Ley
Nº 19338 del 28 de Marzo de 1972 y concebido como un conjunto organizado de
entidades públicas y privadas que, en razón de sus competencias o de sus
actividades, tuvieran que ver con los diferentes campos implicados en las tareas de
prevención y atención de desastres..
El SINADECI cuenta actualmente con más de 2,000 organizaciones públicas y
privadas en el nivel nacional. En el nivel central se incorporan los siguientes Órganos
Consultivos y de Coordinación, para la coordinación de políticas y acciones
9
intersectoriales e institucionales que les competen : Consejo Consultivo Central,
Consejo Consultivo de Relaciones Internacionales, Consejo Consultivo CientíficoTecnológico, Consejo Consultivo Interregional y Consejo Consultivo de Organismos
No Gubernamentales.
En el siguiente Organigrama se muestra la estructura básica del SINADECI
ESTRUCTURA BÁSICA DEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL
JEFE DE ESTADO
SECTOR
PÚBLICO
INCLUYE
INSTITUCIONES
PRESIDENCIA DEL
CONSEJO DE MINISTROS
Y EMPRESAS
INDECI
DEL ESTADO
SECTORES
OFICINA DE DEFENSA CIVIL
OFICINAS
DE
DEFENSA
CIVIL
GOBIERNO
REGIONAL
(INDECI)
GOBIERNOS REGIONALES
OFICINA DE DEFENSA CIVIL
COMITÉS
DE DEFENSA CIVIL
REGIONALES
MUNICIPALIDADES PROVINCIALES
OFICINA DE DEFENSA CIVIL
COMITÉS
DE DEFENSA CIVIL
PROVINCIALES
MUNICIPALIDADES DISTRITALES
OFICINA DE DEFENSA CIVIL
COMITÉS
DE DEFENSA CIVIL
DISTRITALES
GOBIERNOS
LOCALES
REGIÓN
DE
REGIÓN
REGIÓN
DEDECIVIL
DEFENSA
REGIÓN
DE
DEFENSA
CIVIL
REGIÓN
DE CIVIL
DEFENSA
DEFENSA
CIVIL
DEFENSA
CIVIL
10
2.1.2
Creación y Doctrina del SINADECI
En cuanto al aspecto de doctrina, la Defensa Civil en el Perú se definió desde un
principio, como el conjunto de medidas permanentes destinadas a prevenir, reducir,
atender y reparar los daños a personas y bienes, que pudieran causar los desastres
o calamidades.
Se argumentaba que era necesario llevar a cabo una acción planificada y conjunta,
que permita la utilización adecuada de los recursos estatales y privados, así como la
participación organizada de la población de las zonas afectadas y del resto del país,
para hacer frente a los mencionados eventos.
La función normativa del INDECI está definida en el Decreto Ley 19338 y sus
modificatorias correspondientes, en el Reglamento de la Ley contenido en el Decreto
Supremo Nº 005-88-SGMD. Mediante Decreto Legislativo Nº 442 de Septiembre
1987 se reorganizó el Sistema, creando el Instituto Nacional de Defensa Civil -l
INDECI como el organismo central encargado de dirigir, asesorar, planear, coordinar
y controlar las actividades de Defensa Civil perteneciendo al Sector Defensa como
un organismo público descentralizado, constituyendo un pliego presupuestal
autónomo. Para su jefatura se dispuso a un Oficial General o Almirante designado
por el Presidente de la República, a propuesta del Ministro de Defensa.
Se estableció que el sistema, guía su organización y funcionamiento por los
siguientes principios:
•
•
•
•
•
Protección humanitaria.
Autoayuda.
Supeditación al interés colectivo.
Convergencia de esfuerzos.
Acción permanente y planificada.
En este sentido, se resalta la importancia de este proyecto para la consecución de
los objetivos trazados por INDECI frente a la responsabilidad institucional sobre los
efectos negativos de fenómenos naturales o antrópicos que afectan a la sociedad.
El INDECI, es el vocero Oficial del gobierno para emitir informaciones fidedignas,
oportunas y veraces en un estado de amenaza o desastre inminente. Presentando
esta propuesta para fortalecer su capacidad de brindar servicios de prevención,
mitigación y atención con oportunidad y eficacia a la población.
2.1.3
Marco Legal y Estrategia
Como se ha mencionado, mediante Decreto Ley Nº 19338 del 28 de Marzo de 1972
se creó el Sistema de Defensa Civil como parte integrante de la Defensa Nacional a
fin de proteger a la población, previniendo daños, proporcionando ayuda oportuna y
adecuada, así como asegurando su rehabilitación en caso de desastres o
calamidades de toda índole, cualquiera sea su origen.
11
Dispositivos Legales
•
•
•
•
•
•
Decreto Ley 19338 del 28MAR72, crea el Sistema de Defensa Civil.
Decreto Legislativo Nº 442 del 27SET 87, modifica el Decreto Ley 19338 y se
crea el Instituto Nacional de Defensa Civil.
Decreto Supremo Nº 005-88 del 12MAY 1988, aprueba el Reglamento del
Sistema de Defensa Civil.
Decreto Legislativo Nº 735 del 11AGO 1991, Ley del Sistema Nacional de
Defensa Civil (conjunta D.L.19338 y D.L.442).
Ley Nº 25414 del 11MAR92, modifica norma que establece las funciones del
Instituto Nacional de Defensa Civil
Decreto Legislativo 905 del 02 JUN 98, Ley del Sistema Nacional de Defensa
Civil que modifica el Decreto Legislativo Nº 735.
Objetivos Generales del Instituto Nacional de Defensa Civil
a) Fomentar una cultura de prevención en la población y en los organismos
componentes del SINADECI a fin de perfeccionar la capacidad del Sistema y de
la Nación en la gestión de desastres.
b) Fomentar la gestión de riesgos a nivel nacional como un elemento esencial en la
toma de decisiones para mitigar los efectos de los desastres o calamidades de
cualquier índole.
c) Brindar atención de emergencia en forma adecuada y oportuna a la población
damnificada por desastres o calamidades de cualquier índole.
d) Lograr la modernización institucional y de la gestión administrativa incorporando
tecnología avanzada y constante a través de la reingeniería de los procesos.
Funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil
a) Proponer al Consejo de Defensa Nacional los Objetivos y Políticas de Defensa
Civil, así como las previsiones y acciones que garanticen la seguridad de la
población, de acuerdo con la política de Defensa Nacional
b) Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la
Defensa Civil.
c) Brindar atención de emergencia, proporcionando apoyo inmediato a la población
afectada por desastres.
d) Dirigir y conducir las actividades necesarias encaminadas a obtener la
tranquilidad de la población.
e) Participar en la formulación y difusión de la doctrina de Seguridad y defensa
Nacional en lo concerniente a Defensa Civil.
f)
Asesorar al Consejo de Defensa Nacional en materia de Defensa Civil.
g) Propiciar la coordinación entre los componentes del Sistema Nacional de
Defensa Civil con objeto de establecer relaciones de colaboración con la Policía
Nacional del Perú en labores relacionadas con la vigilancia de locales públicos y
escolares, control de tránsito, protección de flora y fauna, atención de mujeres,
menores y de más similares.
h) Supervisar las acciones que ejecutan los organismos y entidades, cualquiera sea
su naturaleza, que reciban fondos públicos para fines de Defensa Civil.
i)
Orientar las acciones de Defensa Civil que realizan los organismos y entidades
públicas y no públicas.
12
j)
Supervisar el cumplimiento del Reglamento de Inspecciones Técnicas de
Seguridad en Defensa Civil.
k) Normar las actividades del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú en
el ámbito de la Defensa Civil.
l)
Actualizar y difundir la doctrina de Defensa Civil.
m) Promover la Educación y Capacitación de la población para formar una cultura
de prevención mejorando su respuesta ante una emergencia.
n) Realizar acciones de rehabilitación que por función y competencia le
corresponde.
o) Proponer al Presidente del Consejo de Ministros normas legales en apoyo a los
planes de Defensa Civil tales como la movilización y desmovilización nacional en
caso de desastre, así como de los gastos recurridos en la atención y
rehabilitación de la zona afectada.
p) Promover la Educación y Capacitación de la Población.
2.1.4
Organización Institucional
La estructura orgánica del Instituto Nacional de Defensa Civil, es la siguiente:
a. Alta Dirección
Jefatura
Sub Jefatura
b. Órganos Consultivos y de Coordinación
Consejo Consultivo Central
Consejo Consultivo de Relaciones Internacionales
Consejo Consultivo Científico-Tecnológico
Consejo Consultivo Interregional
Consejo Consultivo de Organismos No Gubernamentales
c. Órgano de Control
Oficina de Auditoria Interna
d. Órganos de Asesoramiento
Oficina de Asesoría Jurídica
Oficina de Planificación y Presupuesto
e. Órganos de Apoyo
Secretaría e Imagen Institucional
Oficina General de Administración
Oficina de Estadística y Telemática
f.
Órganos de Línea
Dirección Nacional de Coordinación del SINADECI
Dirección Nacional de Prevención de Desastres
Dirección Nacional de Atención de Desastres
g. Órganos Desconcentrados.
Primera Dirección Regional de Defensa Civil: comprende las regiones : Tumbes,
Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas
Segunda Dirección Regional de Defensa Civil comprende las regiones :
Ancash, Lima y Callao, Ica, Junín, Huanuco, Pasco, Ayacucho, Huancavelica
13
Tercera Dirección Regional de Defensa Civil comprende las regiones : Arequipa,
Moquegua, Tacna, Puno.
Cuarta Dirección Regional de Defensa Civil comprende las regiones : Apurímac,
Cusco, Madre de Dios.
Quinta Dirección Regional de Defensa Civil comprende las regiones: San
Martín, Ucayali, Loreto
En el siguiente Organigrama se muestra la estructura básica propuesta del INDECi
ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA CIVIL
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
Oficina de
Auditoría Interna
Consejo Consultivo Central
JEFATURA
Consejo Consultivo de
Relaciones Internacionales
SUB-JEFATURA
Consejo Consultivo
Científico Tecnológico
Secretaría e Imagen
Institucional
Consejo Consultivo Interregional
Consejo Consultivo de
Organismos No Gubernamentales
Oficina General de
Administración
Oficina de
Asesoría Jurídica
Oficina de Telemática
y Estadística
Oficina de
Planificación y Presupuesto
Dirección Nacional
de Prevención de
Desastres
Dirección Nacional de
Coordinación del
SINADECI
Dirección Nacional
de Atención de
Desastres
Direcciones
Regionales
Direcciones
de Defensa Civil
2.1.5.
Articulación del INDECI con otras entidades
El INDECI se encuentra articulado a Instituciones nacionales que por mandato de
sus leyes orgánicas realizan como actividad principal, la observación, análisis,
investigación, pronóstico y evaluación de peligros naturales o causados por el ser
humano.
La difusión e información de resultados de dichas actividades se realiza mediante el
Consejo Consultivo Científico Tecnológico, el que ante la presencia de fenómenos
14
naturales convoca al conjunto de instituciones o grupos especializados que la
componen, para coordinar la participación interinstitucional y desarrollar una
planificación conjunta que propicie el desarrollo sostenible del país minimizando el
efecto de los desastres.
La articulación a nivel Regional y Local, se realiza mediante la coordinación, control
y supervisión de las acciones de gestión, fomentando la incorporación de la
prevención y mitigación de desastres en la planificación del desarrollo, que deben
estar presentes en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico y
social de las regiones, provincias y distritos.
Dichas decisiones contribuyen a que las entidades públicas y privadas encargadas
de la prestación de servicios públicos, realicen análisis de vulnerabilidad y riesgo de
su infraestructura y el entorno donde se emplaza ante la ocurrencia probable de
fenómenos naturales intensos o de eventos que puedan ocurrir a causa de sus
actividades, con el fin de tomar medidas de protección y se realicen los planes de
contingencia que correspondan, permitiendo organizar a la comunidad y agilizar los
procesos de evacuación oportuna de zonas en riesgo por eventos predecibles.
2.1.6
Atenciones de Emergencias
Los principales fenómenos o desastres que atiende Defensa Civil, se tipifican de la
siguiente manera:
1. DERRUMBES : caída repentina de una porción de suelo, roca o material no
consolidado en cerros, laderas (Se considera particularmente el caso de
derrumbes de viviendas)
2. DESLIZAMIENTOS : ruptura y desplazamiento de pequeñas o grandes masas de
suelos, rocas, rellenos artificiales, en un talud natural y artificial
3. GRANIZADAS : precipitaciones pluviales heladas que caen al suelo en forma de
granos, entre 3 y 5 cm de diámetro, generadas por la congelación de las gotas
de agua de las nubes.
4. HELADAS: Fenómeno que se presenta en la Sierra peruana en época invernal y
se produce cuando la temperatura ambiental baja de 0º.
5. HUAYCOS: Tipo de aluvión de magnitudes ligeras a moderadas, se registran en
las cuencas hidrográficas generalmente durante el período de lluvias.
6. INCENDIOS: Fenómenos de origen natural y/o antrópico (Forestales, urbanoindustrial). Participación del INDECI relacionada únicamente a atención de
damnificados.
7. INUNDACIONES: Desbordes laterales de las aguas de los ríos, lagos y mares,
cubriendo temporalmente los terrenos bajos, adyacentes a sus riberas llamadas
zonas inundables, suelen ocurrir en épocas de grandes precipitaciones,
marejadas y maremotos (tsunami).
8. LLUVIAS: Precipitación de agua líquida en las que las gotas son más grandes
que la de una llovizna, proceden de nubes de gran espesor, generalmente de
nimbo-estratos.
9. SISMO: Liberación súbita de energía generada por el movimiento de grandes
volúmenes de rocas en el interior de la tierra, entre su corteza y manto superior.
10. VIENTOS: Corrientes de aire en la atmósfera debido a diferencias de presión y
con determinada dirección e intensidad.
11. OTROS: Comprende otros fenómenos, tales como : maretazo, nevada, tormenta
eléctrica, friaje, plaga de insectos, aluvión.
15
Los siguientes cuadros muestran la serie histórica de emergencias producidas y
atenciones a la población, a nivel nacional, en el período 1996-2002
Emergencias Producidas a nivel nacional
(Número)
EMERGENCIAS
1996
1997
1998
1999
30
10
7
9
19
18
38
27
15
5
15
9
16
21
5
6
16
53
134
57
9
3
22
16
62
49
28
33
53
224
358
292
16
21
38
25
5
5
1
6
28
40
23
28
42
31
18
14
311
480
687
522
DERRUMBES VIVIENDA
DESLIZAMIENTOS
GRANIZADAS
HELADAS
HUAYCOS
INCENDIO FORESTALES
INCENDIO URBANO - INDUSTRIAL
INUNDACIONES
LLUVIAS INTENSAS
SISMOS
VIENTOS FUERTES
OTROS
2000
2001
45
22
74
75
3
15
29
4
55
39
21
5
296
226
208
239
159
146
0
174
177
128
49
37
1,116
1,110
2002
20
35
10
6
39
6
180
152
66
5
118
268
905
2000
2002
Fuente: Instituto Nacional de Defensa Civil
Población Atendida a nivel nacional
(Habitantes)
EMERGENCIAS
1996
1997
17,370
5,329
11,001
9,593
8,685
2,665
9,264 11,192
9,264 28,246
5,211
1,599
35,899 26,114
30,688 119,379
9,264 11,192
2,895
2,665
16,212 21,318
24,319 16,521
DERRUMBES VIVIENDA
DESLIZAMIENTOS
GRANIZADAS
HELADAS
HUAYCOS
INCENDIO FORESTALES
INCENDIO URB. INDUST.
INUNDACIONES
LLUVIAS INTENSAS
SISMOS
VIENTOS FUERTES
OTROS
1998
1999
2,667
14,476
5,714
1,905
51,047
8,381
10,667
136,380
14,476
381
8,762
6,857
4,011
12,032
4,011
2,674
25,400
7,130
14,705
130,121
11,141
2,674
12,477
6,239
2001
9,888
15,908
645
6,234
11,823
4,514
63,630
44,713
34,180
0
38,049
10,318
9,704
30,325
6,065
1,617
15,769
2,022
61,380
57,495
59,033
139,495
51,755
14,152
7,818
10,945
3,127
1,876
12,196
1,876
56,290
47,534
20,640
1,564
36,901
82,246
180,074 255,813 261,712 232,614 239,903 448,813 283,015
Fuente: Instituto Nacional de Defensa Civil
Número Total de Emergencias
Período 1993-2002 : 5,984
Número Total de Damnificados
Período 1993-2002 : 2'532,984
1,200
1,116
500,000
1,110
448,813
1,000
434,124
400,000
905
800
687
300,000
600
400
344
522
480
393
232,614239,903
200,000
311
100,000
200
283,015
255,813 261,712
180,074
141,923
54,507
116
0
0
1 993
1 994
1995
1 996
1 997
1 998
1999
2000
2001
2002
1 993
16
1 994
1 995
1 996
1 997
1 998
1 999
2000
2001
2002
La tendencia de evolución de las atenciones del Instituto Nacional de Defensa Civil
ha sido creciente entre 1996 y 2002; en dicho período, las atenciones a nivel
nacional se han incrementado en un 57%
Las emergencias que se han atendido por parte del INDECI con mayor frecuencia
en orden descendente durante el periodo 1996-2002 son: inundaciones, incendios
urbanos, sismos y vientos fuertes. En el siguiente gráfico se muestra la evolución de
las atenciones por tipo de emergencias:
EMERGENCIAS POR TIPO DE FENOMENO
400
DERRUMBES VIVIENDA
Emergencias
350
DESLIZAMIENTOS
GRANIZADAS
300
HELADAS
250
HUAYCOS
INCENDIO FORESTALES
200
INCENDIO URBANO - INDUSTRIAL
INUNDACIONES
150
LLUVIAS INTENSAS
100
SISMOS
VIENTOS FUERTES
50
OTROS
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
A continuación se muestran los mapas de peligros naturales mas frecuentes a nivel
regiones, así como el mapa de peligros naturales a nivel nacional, mostrándose
gráficamente los eventos más importantes, anteriormente mencionados
17
18