Ponencia: La gobernanza en las áreas metropolitanas
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Ponencia: La gobernanza en las áreas metropolitanas latinoamericanas en perspectiva comparada Altair Jesica Magri[1] y María de los Ángeles Huete[2] Introducción Área metropolitana, espacio metropolitano, aglomeración urbana o gran urbe son algunas de las expresiones con las que se alude a un mismo fenómeno: la concentración de población en un ámbito territorial compuesto por más de una jurisdicción político administrativa, caracterizado por un constante movimiento de intercambio entre los lugares de residencia, trabajo y ocio de la población que los habita. Con tales expresiones se hace referencia a las grandes aglomeraciones urbanas desplegadas en áreas que abarcan varios términos municipales entre los que existen fuertes vinculaciones económicas y sociales. El área metropolitana, como fenómeno territorial supera a la ciudad “madre” y representa la culminación de un proceso de crecimiento urbano iniciado con la revolución industrial y en especial en América Latina con el declive del modelo de sustitución de importaciones, que fortaleció los enclaves urbanos de tipo industrial expandiendo el contorno urbano. El hecho metropolitano es una realidad generalizada en todo el mundo. En los cinco continentes existen áreas metropolitanas integradas por entidades locales entre cuyos núcleos se generan vinculaciones económicas y sociales, especializaciones e interdependencias, que exceden de la frontera municipal y hacen necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. En la Unión Europea, el 70% de la población reside actualmente en áreas metropolitanas y en América Latina lo hace cerca del 75%. En realidad nos encontramos ante espacios dinámicos económica y socialmente donde la acción pública que no está adaptada a esta complejidad debe desarrollarse en un doble frente. De un lado, en la coordinación política de las acciones públicas sobre el territorio y, de otro, sobre la prestación supramunicipal de los servicios que se estimen necesarios. En la literatura parece existir consenso acerca de la existencia de una realidad metropolitana, que se genera, establece y extiende de forma variable en los diferentes territorios y momentos a lo largo del último cuarto del siglo XX. Desde su aparición, el hecho metropolitano ha sido objeto de estudio desde diferentes disciplinas y enfoques que han sentado las bases teóricas a partir de las cuales establecer, al menos, sus dimensiones o rasgos definitorios. A saber: el tamaño demográfico, la densidad de la población, la ocupación de sus habitantes en actividades no agrarias y la proporción de estos que trabaja en la ciudad central. Si bien, existe amplia literatura sobre las características sociales y demográficas de las áreas metropolitanas, son escasos los estudios que analizan su formulación y funcionamiento desde el punto de vista político y político institucional, más aún, desde el análisis de la gobernanza. ¿Qué significa desarrollar la gobernanza en las áreas metropolitanas? En primer lugar, reconocer que esta configuración funcional del territorio metropolitano no es abarcada por la acción estatal tradicional que elabora sus políticas en el marco de instituciones del Estado sectorial y de gobiernos subnacionales en un ambiente institucional escaso y poco provisto de instrumentos de relacionamiento intergubernamental. En segundo lugar, que como expresa Peters (Peters: 2000) “[…] las instituciones políticas ya no monopolizan la orquestación de la gobernanza”, y como afirma Aguilar Villanueva (2006-79): el “enfoque de la gobernanza representa un cambio en la idea del gobierno y el paso de un modo jerárquico de gobierno a uno más asociativo y coordinador”. La gobernanza expresa, en definitiva, los mecanismos de colaboración y coordinación supramunicipal que los municipios miembros desarrollan en el contexto institucional (más o menos formalizado) del área metropolitana con la participación de actores no estatales. Este artículo aborda el desarrollo de la gobernanza en las áreas metropolitanas en diferentes países de Iberoamérica. Su objetivo es elaborar un análisis del grado de institucionalización del fenómeno metropolitano, así como conocer el tipo de desarrollo de estrategias de gobernanza de los municipios en distintos contextos institucionales. La hipótesis de partida es que el grado de institucionalización de las áreas metropolitanas deberá suponer un contexto o estructura de oportunidades específico para el desarrollo de determinadas estrategias de gobernanza entre los municipios situados en las áreas metropolitanas basado en dos dimensiones: a. Coordinación institucional (en grado y tipo); y b. formas de arbitraje supragubernamental para gestionar las interdependencias (ámbitos instaurados en un eje formalidad-informalidad) 1. Características de la metropolización en América Latina y España Los efectos sociales y económicos que generan las áreas y regiones metropolitanas tienen un correlato político, que a pesar de su importancia, no parece ser un tema clave en las agendas políticas de las múltiples instituciones (de Estado y partidos) a fin de resolver la intrincada situación de distribución de funciones estatales y de elaboración de políticas públicas, así como garantizar espacios de representación de intereses metropolitanos. Los Estados nacionales organizados sobre una matriz institucional de tipo jerárquico propia del modelo burocrático weberiano, que delimita niveles, cometidos y competencias jurisdiccionales no tienen instrumentos para accionar frente a una composición territorial fragmentada política e institucionalmente a la vez que consolidada funcionalmente, que necesita acción conjunta de campos de la esfera pública. Por su parte, los partidos políticos o reproducen líneas de acción centralizadas o en el caso de partidos territoriales estos se cierran sobre fuertes localismos que inhiben articulaciones adaptables al ambiente metropolitano. Aunque en algunos casos existen instrumentos legales de reconocimiento a las formaciones metropolitanas, estos son débiles para competir con el esquema político institucional clásico (regional, local o sectorial), lo que conlleva que se den dos realidades paralelas: la del plano formal (en el que las áreas metropolitanas son reconocidas como un órgano del Estado) y la del plano informal, donde las áreas metropolitanas funcionarían como un nivel más de gobierno, al menos en lo que podríamos denominar el aspecto prodecimental (referencia) o de prestación de servicios públicos a la ciudadanía. Los procesos de metropolización en el mundo conocen diferentes fenómenos de surgimiento y consolidación. Por un lado la emergencia en Europa y más específicamente en España dicho proceso de produce entre los años cincuenta y sesenta como consecuencia de la concentración de los factores productivos en los principales espacios urbanos. De esta forma, la industria se convirtió en el verdadero motor de la expansión y reestructuración interna de la ciudad, puesto que de su mano se produjo una masiva llegada de población desde el ámbito rural. El fuerte contingente inmigrante que llegaba a la ciudad atraído por la oferta laboral existente desencadenó procesos intensivos de ocupación del espacio, que se solucionaron en buena medida ocupando los municipios colindantes con la ciudad central, al ser estos más asequibles en el acceso a la vivienda. Dicho proceso de expansión se desarrolló a lo largo de un proceso. En primer momento se produjo la concentración de las actividades en el centro de la metrópoli primitiva, para, posteriormente expandirse del centro de la periferia en varias fases. Primero, la ciudad se apodera de pequeños núcleos externos que en su día constituyeron núcleos autónomos. Segundo, absorbió pueblos e incluso pequeñas ciudades situadas más lejos del centro. De esta forma, la expansión urbana alcanzó a los núcleos más próximos, que constituían la primera corona metropolitana, para proceder a los más lejanos creando la segunda y tercera periferia (Santos Preciado, J.M, 2001). Posteriormente, desde finales de los años setenta, la metropolización se transforma en un proceso de migraciones internas, bien como efecto de la búsqueda de la primera vivienda de las nuevas generaciones, bien por cambios de vivienda de los anteriores pobladores de la metrópoli. Este último se ha mantenido a hasta la actualidad, siendo el área metropolitana destino de familias en búsqueda de mayor espacio para sus viviendas, calidad de vida, etc. En el caso de la metropolización en América Latina, como fenómeno que se instala desde fines de la década de los 60´s responde a varios factores y reproduce determinados fenómenos sociopolíticos ante los cuales todavía no hay respuestas adecuadas. En primer lugar, la emergencia de la metropolización latinoamericana está relacionada con la crisis del Estado Keynesiano de Bienestar a fines de la década de los sesenta y el proceso que se inicia con las dictaduras militares afiliadas a la teoría (neo) liberal, desmonta gran parte de las políticas de protección social y empleo que se habían afincado desde la década de los 40´s en la mayor parte de las democracias latinoamericanas. Políticas de liberalización de las relaciones laborales dejaron sin cobertura sistemas de protección al paro y al despido, desregulación salarial, etc., generando pobreza, indigencia y exclusión de un sistema público de protección que era la puerta de ingreso a los beneficios sociales. También las políticas sociales de subsidios a la vivienda, a la salud, educación y alimentación sufrieron transformaciones profundas que impactaron fuertemente en los sectores sociales que dependían de los mecanismos de seguridad estatal. En segundo lugar, el proceso de metropolización latinoamericano afincó contingentes demográficos desde la ciudad y el campo a la periferia urbana refleja la cara social produjo la transformación de un sistema de producción industrial subsidiado durante décadas con políticas estatales. El Estado fue implementando políticas de liberalización a las importaciones, desprotegió a las industrias nacionales nacidas en la década de los 40´s de los planes de sustitución de importaciones (ISI), generando transformaciones en el plano productivo a favor del sector servicios en desmedro de la producción rural e industrial (Ciccolella: 2000, Tecco: 2001 Pírez: 1999, 2000, Magri: 2000, 2002). En contrario, en España, el área metropolitana se crea fundamentalmente por flujos de población que viene del campo que constituyen la mano de obra necesaria para llevar a cabo el proceso de industrialización emprendido desde finales de los años 50 y principios de los 60, o por clases adineradas que buscan calidad de vida. En el proceso latinoamericano la dimensión social de la metropolización tiene dos caras: una, por necesidad y otra por una opción cultural. La primera formada por grupos que quedan desprotegidos y se trasladan como cuentapropistas o informales a los bordes de la ciudad, quedando fuera del sistema de equipamiento de bienes sociales y urbanos. La segunda, constituida por grupos de clase media alta y alta responde a la cultura de los servicios al consumo y opta, influida por la inversión inmobiliaria de lujo a instalarse en circuitos de oferta de bienes personales exclusivos. Son dos caras de la metropolización que producen lo que se ha dado en llamar la segmentación social y territorial y las asimetrías territoriales al interior de las AMs que se consolidan a partir de la década de los 70´s en América Latina. La premisa de “cerca pero no juntos” (Geisse: 1987) es el fiel reflejo de los territorios que siguen la línea de expansión y consolidación en los Estado nacionales. “Si bien los pobres tienen que estar cerca como condición necesaria para contribuir a la tasa de ganancia del capital productivo y comercial, la maximización de la renta exige que estén aparte, cerca pero aparte”[3] 1.1. Cambios institucionales que conviven con la metropolización 1.1.1. América Latina La reforma del Estado que comenzó a procesarse a fines de los 80´s, tuvo una fuerte impronta en los procesos de descentralización territorial, donde la influencia del paradigma (neo) liberal de la época fue decisiva para instituir un modelo territorial altamente fragmentado y en competencia mutua al transferir competencias políticas al plano municipal. La descompresión del conflicto en el nivel central desbordó hacia territorios que no estaban preparados en competencias, capacidades y recursos para asumir responsabilidades de gobierno y gestión del ámbito local. Esto generó una primera contradicción entre la teoría de la descentralización que asume que los gobiernos locales por su cercanía con la sociedad tienen mejor visión para identificar demandas y preferencias que otros órganos del Estado, pudiendo en consecuencia generar mejores decisiones de política pública (Tiebout, 1956) y las prácticas de su aplicación. En este marco se construyeron modelos de municipalización que fragmentaron el territorio a partir de las preferencias y condiciones del medio local y se constituyeron nuevos espacios gubernamentales que pasaron por alto la nueva configuración del espacio nacional. La concentración metropolitana en AL tuvo como contracara un bajo desarrollo político institucional manifestado en: Constitución sobre-expandida de unidades de gobierno y gestión local sin capacidad de manejo del territorio y sus factores dominantes (económicos y sociales) Falta de políticas de equipamiento adaptadas a las nuevas formaciones de tipo urbano, lejanía de la mano social del Estado. Incapacidad de controlar una demanda expandida aleatoriamente en el territorio Por su parte desde la sociedad, se relevan condiciones de des-identidad y falta de pertenencia al medio de las nuevas sociedades metropolitanas (Veiga y Rivoir: 2000, 2003) que se traducen en una escasa participación en la cosa pública (Pírez: 1999, Magri: 2004 y 2006)-. El proceso acelerado de metropolización condujo a dos procesos divergentes que no fueron aprehendidos por la clase política y las instituciones del Estado: la inclusión funcional que borró las fronteras administrativas y la autoexclusión política que aparejó la descentralización a través del fomento a los localismos. En este marco se aprecia que confluyen al territorio metro numerosas unidades de gobierno: los Municipios y las agencias centrales. La confluencia de acciones públicas en las AMs se caracteriza por contradecir principios fundamentales que el Estado reconoce en su cometido de bien público: • Coherencia en la decisión e implementación de políticas, donde se observa una concurrencia paralela de servicios entre diferentes instituciones producen resultados diferentes según sea su capacidad • Flexibilidad para adecuar políticas de corte nacional a las características y necesidades de cada territorio inmerso en la metropolización • Falta al principio de subsidiariedad donde la debilidad del plano local concede espacios de autoridad para la implementación de políticas a favor del centro o del mercado. 1.1.2. El caso español: El caso español mostraría ciertas similitudes con América Latina, especialmente en las causas que podrían encontrarse tras el bajo desarrollo institucional de las áreas metropolitanas. En el ordenamiento legal español, al contrario que en otros países europeos y americanos, no existe una tradición metropolitana hasta bien avanzado el siglo XX. La causa podría ser que solamente Madrid y Barcelona alcanzaron el millón de habitantes tardíamente. En este sentido, un incipiente desarrollo institucional de las áreas metropolitanas se produce en la etapa franquista, con la fuerte ideología centralista que dicha etapa supuso. De esta forma, entre mediados de los años cuarenta y los cincuenta se crean la Ley de Ordenación Urbana de Madrid (1944); la del Gran Bilbao (1945) y la de Barcelona (1953). Ahora bien, salvo en el caso de Barcelona, las demás ciudades estaban regidas por organismos que no tenían el carácter de Entidades Locales, sino que estaban insertadas en la Administración Institucional del Estado, conectadas al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo como entidades autónomas. En la nueva etapa de la democracia se produce un nuevo contexto para el desarrollo de las áreas metropolitanas. Si bien la Constitución de 1978 no reconoce de manera explícita a las áreas metropolitana, la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 reconoce por primera vez en la historia de España a las Áreas Metropolitanas, la cuales se califican expresamente como entidades locales, dejando su reconocimiento forma y competencias a las Comunidades Autónomas. Este hecho es el que posiblemente explique el bajo desarrollo en el reconocimiento formal de las áreas metropolitanas pues en los primeros años de la democracia el desarrollo institucional se centra fundamentalmente en el establecimiento del Estado de las Autonomías, el cual se caracteriza por un proceso de descentralización (de competencias y capacidad de gestión) desde el Estado Central a las Comunidades Autónomas, y la relación de éstas con los municipios. Sin embargo, este proceso de descentralización no se ha dado en la misma medida a los municipios, quienes a pesar de contar con cierto reconocimiento en términos de competencias, carecen aun de autonomía en términos de gestión, siendo su relación con las comunidades autónomas caracterizada por una fuerte dependencia para la gestión de las responsabilidades que les son conferidas, cuestión que aun de considera pendiente dentro de la organización intergubernamental española. Ello parece ser el motivo por el que la institucionalización a través del reconocimiento formal de las áreas metropolitanas no se ha dado, a excepción de cinco casos, si bien dichas áreas operarían de manera informal desarrollando lo que podríamos denominar funciones metropolitanas. Esto es, el establecimiento de nexos de relación económica, políticas y social entre la ciudad central y los municipios de su alrededor. 1.2. La gobernanza metropolitana[4]. Del plano formal al plano informal La gobernanza se define como un proceso de participación de actores políticos y sociales que se constituye alrededor de la trama institucional del Estado y que depende de la capacidad de coordinar y cooperar entre instituciones (estatales y sociales) en base a un equilibrio sustentable de negociación y conflicto entre actores. En este marco, las relaciones se desenvuelven en un contexto de reglas de juego, formal e informal, elaborando escenarios de políticas que son producto decisional de la articulación entre actores e implementadas en el medio institucional. Es quizá por esta complejidad que se necesita para aunar consensos políticos en la diferencia de expectativas políticas y capacidades institucionales, que las AMs no logran ser reconocidas como espacio pasible de ser gobernado con cierto grado de unidad. La gobernanza ha venido a proponer la flexibilidad y la concurrencia como mecanismos de articulación y coordinación de políticas sin estar sujeta a las rigideces de la institucionalidad vigente. Sin embargo, ni aún moviéndose en el nebuloso espacio de las relaciones informales ha logrado convertirse en una opción viable y sustentable para las regiones metropolitanas. La interpretación teórica de la gobernanza como mecanismo para “gobernar” las AMs, observada desde el marco neoinstitucionalista de la opción racional aporta elementos para comprender el desarrollo de la relación política en las áreas metropolitanas, en el entendido que las mismas tienden a generar categorías asociativas con escaso grado de institucionalización en la esfera pública, donde las preferencias de los actores políticos y civiles se amoldan a un juego interactivo basado en la tensión entre las preferencias y las restricciones que enfrentan. En este marco teórico, el supuesto principal de la teoría indica que: “los individuos son los actores centrales en el proceso político” y “[…] las instituciones son conjuntos de reglamentaciones que moldean la conducta individual […] reaccionan racionalmente ante los incentivos y restricciones establecidos por esas reglas” (Peters: 1999-75). Así mismo, el autor define que “la historia pasada de la institución tiene escasa relevancia y que un nuevo conjunto de incentivos puede producir comportamientos diferentes con bastante facilidad” (idem- 76). En el marco de una territorialización con parámetros metropolitanos la acción política y su expresión en política pública con tal alcance regional, queda sujeta al sistema de vínculos entre actores por la razón del artillero: inexistencia o debilidad (según los casos) de marcos formales sustantivos para generar relaciones intergubernamentales de un alcance que permita la elaboración de políticas de tipo regional. Por otra parte, la memoria institucional que pueden aportar las organizaciones públicas en este tipo de conformación territorial que depende exclusivamente de la articulación y coordinación no acumula sustantivamente ya que responde a lógicas diferentes: el Estado central interviene siguiendo una lógica sectorial poco cooperativa donde además las especificidades del territorio (sociales, económicas y políticas) no tienen la necesaria relevancia y observan el territorio en conjunto sin visualizar el sistema de asimetrías que lo signa. Por su parte los municipios son instituciones por naturaleza débiles en cometidos y competencias, su memoria institucional tiene una perspectiva localista permeada por intereses políticos de los actores. En este sentido se puede observar que aún en AMs reconocidas legalmente, la acción individual se impone sobre las instituciones, de la mano de líderes emprendedores que generalmente están al frente de instituciones locales con capacidades de gobierno sólidas y que reciben los costos de atención en políticas públicas del entorno (en general Municipios sin capacidad gubernativa en recursos materiales y humanos donde la demanda social se traslada en busca de bienes públicos). La gobernanza se expresa entonces en la capacidad política de convocatoria para articular y coordinar y en las capacidades para ofrecer soluciones integrales a los socios del área y no en la participación horizontal de todos los actores con intereses en el territorio. También la teoría de la acción colectiva apoya una hipótesis de trabajo que conjetura que las formas de gobernanza metropolitana se manifiestan en concordancia con las condiciones políticas donde se generan las relaciones territoriales, propiciando diferentes expresiones de gobernanza territorial. Los actores vistos desde la perspectiva de la acción colectiva, participan en el marco metropolitano de acuerdo a sus expectativas y recursos de intercambio. Las decisiones vinculantes en el marco de la metropolización y su naturaleza asimétrica no contemplan las prioridades de todos los participantes, sino tienden a generarse sobre los recursos de poder existentes. Como tampoco existe una autoridad lo suficientemente legítima como para generar pautas, el marco vinculante de acuerdos es aleatorio y coyuntural, donde los actores tienen la libertad de entrar y salir de las coaliciones políticas para la generación de políticas que adoptadas en un plano regional contenga beneficios para el plano local. Desde esta perspectiva, la gobernanza se puede identificar a través de las siguientes variables que serán objeto de análisis de comparado de casos: a. Coordinación institucional (en grado y tipo) b. Formas de arbitraje supragubernamental para gestionar las interdependencias (ámbitos instaurados en un eje formalidad-informalidad) El estudio que se presenta a continuación observa las condiciones de gobernanza en las AMs de diferentes países iberoamericanos en el marco del Proyecto Gobernanza urbana en Iberoamérica elaborando una descripción del grado de institucionalización del fenómeno metropolitano en los diferentes territorios así como la influencia de dicho grado de formalización en los modelos de gobernanza que desarrollan los municipios en el contexto metropolitano. Estas unidades se analizan sobre datos constitutivos de las propias áreas y su vinculación con el entorno nacional real y legal. 2- Estudio de casos 2.1. Situación legal y real de las AMs en los países: Dentro de los países que integran este proyecto, existe reconocimiento legal de la formación metropolitana en algunos de los casos (Chile, Colombia, Méjico, Venezuela y España) quedando fuera de la categorización Uruguay y Argentina. No obstante, en los países donde se ha legislado en la materia, el reconocimiento se hizo sobre casos específicos ya consolidados, quedando sin aceptación formal otras formaciones más recientes. Los países donde a pesar de existir la figura de AM esta no contempla la totalidad de los casos en el territorio se producen en todos los países. A continuación se detalla por país la condición que se observa en la metropolización a. Argentina. No tiene actualmente reconocida de manera formal la existencia de áreas metropolitanas en su sistema o modelo de gobierno local. Ahora bien, existen asociaciones intermunicipales que, creadas a partir de acuerdos político institucionales a partir de la voluntad de los jefes comunales, se destinan a la prestación de servicios públicos a la ciudadanía. Dado este origen informal, la sostenibilidad de las áreas metropolitanas se convierte en un asunto excepcional dependiente de la voluntad de los responsables municipales. De esta forma, si bien en el caso argentino no existe un reconocimiento formal y explícito a las áreas metropolitanas, algunas de ellas se encuentran integradas con otros niveles de gobierno, constituyendo en algunos casos un nivel de gobierno más. Están consolidadas como AMs: el conourbano bonaerense (Buenos Aires), la región metropolitana de Córdoba y la de Mendoza continentando cerca del 40% de la población total y un 63% del PBI nacional b. Chile. Según decreto- ley de 1980 es reconocida la Región Metropolitana de Santiago gobernada por un Intendente designado por el Presidente por 4 años. Esta figura se instituye en 1980 y es equiparable con la categoría de regiones con que se recompone el mapa político chileno en esa época, destacando su característica de región metropolitana. A su vez, dentro de la RMS se encuentran 34 comunas o gobiernos municipales.. En la actualidad otras diez zonas entrarían en la categoría de metropolización (Antofagasta, Chillán, Iquique, Quillán, Rancagua, San Antonio, Gran Concepción, La Serena, Temuco y Valparaíso) por las características funcionales que presentan: concentración demográfica alrededor de ciudades principales, factores productivos, en especial del sector servicios y circulación de bienes, ubicadas todas en las respectivas regiones que desagregan políticamente al país. Sin embargo pese a estas condiciones no hay señales de una reestructura del mapa político chileno a favor de las figuras metropolitanas, aun cuando estas concentran el 34% de la población y los factores socio-demográficos asociados. c. Colombia. Tiene reconocidas mediante Ordenanzas seis Áreas Metropolitanas (Medellín, Bucaramanga, Barranquilla, Cúcuta, Centro occidental y Valledupin). Sin embargo existen configuradas en rededor de importantes ciudades otras trece áreas (por ejemplo en Cartagena y Cali). De acuerdo a la reforma constitucional de 1968 (art. 198), la Ley 1 de 1975 (art. 3) y la Ley 136 de 1994 (art. 148, 149), las Áreas Metropolitanas son la Asociación de dos o más municipios, de uno o más departamentos que como consecuencia de su unión crean una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente, creada para que conjuntamente se dé la prestación de servicios públicos, la planeación, el cumplimiento de funciones administrativas y ejecución de obras, para generar un desarrollo integral fundado en la eficacia, la eficiencia y la colaboración mutua en los municipios que la conforman. Se rige además, por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prorrogativas otorgadas por la ley a los municipios. En definitiva, en el caso Colombiano no solamente existirían formalmente áreas metropolitanas como una entidad local más, al mismo nivel que los municipios, sino que el modelo institucional les configuraría una cierta capacidad política y para la gestión de los servicios públicos a la ciudadanía. d. España, En España, la Ley de Bases de Régimen Local (1985) delimita la tipología de entidades que integran el sector público local, distinguiendo entre entidades locales territoriales o básicas, en las que se encuentra el municipio, la provincia y la isla, y demás entidades locales, entre las que se incluyen las entidades de ámbito inferior al municipal reconocidas por las Comunidades Autónomas entre las que se encuentran las áreas metropolitanas. Dicha Ley reconoce a las áreas metropolitanas como entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Sin embargo, actualmente en España existe una doble realidad en la que, si bien de manera formal existen en España cuatro áreas metropolitanas [5] formalmente reconocidas a través de dos leyes de carácter autonómico, en realidad existen un total de 24 conurbaciones o “redes funcionales urbanas” que desempeñan lo que podríamos denominar “funciones metropolitanas”. En el caso de las entidades metropolitanas formalmente reconocidas mediante leyes de carácter autonómico son dos de ellas en Barcelona (Entidad metropolitana de servicios hidráulicos y de tratamiento de residuos y Entidad metropolitana del transporte) y dos de ellas en Valencia (Entidad metropolitana de servicios hidráulicos y entidad metropolitana de tratamiento de residuos). e. Venezuela. En Venezuela las áreas metropolitanas se encuentran reconocidas mediante la Constitución y Ley Nacional y se denominan distritos metropolitanos. Las áreas metropolitanas se coordinan con otros niveles de gobierno a través de acuerdos políticos e institucionales. Existe una autoridad metropolitana que se elige a través de votación a partidos políticos. No se encuentran integradas con otros niveles de gobierno, aunque tienen capacidad para prestar servicios, para lo cual tienen reconocimiento formal como su principal función la prestación de servicios a la ciudadanía. Dentro de ellas existen mecanismos de participación ciudadana, por ejemplo, consejos territoriales. f. México. En el caso mexicano hasta este momento no se ha creado ninguna ley respecto a las zonas metropolitanas, pero diferentes instituciones del Estado han desarrollado actuaciones y leyes que en definitiva vienen a reconocer de manera formal su existencia. El Presupuesto de Egresos de los años 2008 y 2009 ha dado reconocimiento jurídico a su existencia: primero de la zona metropolitana del valle de México (DF y 56 municipios conurbados) y luego de siete zonas metropolitanas (definidas por tres instituciones: la Secretaría de Desarrollo Social -un ministerio federal-, el Consejo Nacional de Población y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática). Estas AMs acogen al 55% de la población del país sobre una estructura urbana y suburbana. . g. Uruguay En Uruguay desde fines de la década de los 80´s comienza a consolidarse el Área Metropolitana de Montevideo como espacio funcional de vínculos económicos y sociales, abarcando cuatro Departamentos del país (Montevideo, Canelones, Florida y San José). Si bien hay un reconocimiento de su existencia en las prácticas que los organismos y empresas del Estado elaboran sobre el territorio, esta conformación no tiene un reconocimiento formal como territorio metropolitano. El Área Metropolitana de Montevideo comprende el 59% de la población del país y en la misma se produce cerca del 66% del PBI nacional, concentrado preferentemente en el sector servicios. Cuadro nº 1: Situación formal y situación real en AMs de América Latina y España indicadores Argentina Chile Colombia España Méjico Uruguay Venezuela Capacidades 3 11 6 4 56 1 2 No Decreto ley 1980 para RMS Ente admtt. Sí Si no Si. Constitución y Ley nacional % pob/país 35.5% 39% 40% 10.35% 55,22% 58% 11.69% %PIB nac 63.5% 95%** S/d S/d S/d 66% S/d PIB p/c Proxy* 8.522 16.745 4.300 S/d S/d 6.350 S/d Nº AMs Estatus legal * hay que tener en cuenta que el PBI/pc se registra en promedio, lo que no toma en cuenta las diferencias de ingreso entre los municipios (cabeceras y periféricos) ** porcentaje sobre el PIB regional según datos Orellana, 2007-197. 2.2.- Mapa político local y coordinación institucional en políticas públicas (en grado y tipo) Tal como se ha podido comprobar en las secciones anteriores se dan situaciones diversas en cuanto al grado de institucionalización o reconocimiento formal de las áreas metropolitanas en los distintos países objeto de nuestro análisis. Aunque también se despende de la información analizada la existencia en todos los casos de realidades paralelas. A saber, la del plano formal, derivada del reconocimiento de la existencia de algunas áreas metropolitanas, y la del plano informal, las que a pesar de no contar con dicho reconocimiento funcionan como entes locales (de facto) y cuya principal función se centra en la coordinación entre municipios para la prestación de servicios a la ciudadanía. Esta sección, se destina en primer lugar a analizar, con independencia del grado de reconocimiento existente en unos u otros países, el nivel de coordinación institucional entre los municipios del área metropolitana, así como la naturaleza de la misma, esto es, el tipo de actuación para la que se coordinan. En segundo lugar, la relación que las áreas metropolitanas desarrollan con otros niveles de gobierno. Ello se analiza en una dimensión concreta: las formas de arbitraje supra gubernamental que se establecen para gestionar el funcionamiento del área metropolitana. Tal como se muestra en el cuadro, las relaciones entre los municipios dentro del área metropolitana, con independencia de su grado de institucionalización, se orientan en la totalidad de los casos hacia asuntos adscritos al ámbito de la gestión de los servicios, siendo su función política un asunto apenas desarrollado. Esto es, las áreas metropolitanas no son un actor local con capacidad política para la toma de decisiones, sino más bien un actor cuyo fin es la prestación eficaz y eficiente de servicios a la ciudadanía. En las Áreas Metropolitanas coexisten diferentes lógicas de ejercicio del poder político influidas por el carácter del régimen político del Estado (unitario o federal), dando como resultado diferentes formas de operar sobre las relaciones intergubernamentales. La gestión de las relaciones políticas pueden responden a que: a). las políticas son elaboradas con una interdependencia nueva, que escaparía a los ámbitos de elaboración tradicional. Por defecto del modelo de RIGs, la interdependencia se constituye en un medio donde se buscan resultados a través de apoyos políticos y la institucionalidad no tiene capacidad para responder eficazmente (control y legitimidad de las acciones) b). se trataría de equiparar a las instituciones por medio de una gestión de derechos y responsabilidades compartidas, rompiendo con la tendencia de largo plazo de instituciones con capacidades determinadas a priori y recursos asimétricos que ejercen una determinada predominancia en un territorio segmentado políticamente a la vez que funcionalmente común c). los mecanismos de articulación en la generalidad de los casos a pesar de contar con algún tipo de sustentabilidad institucional, dependen fundamentalmente de la voluntad política como herramienta supletoria a la carencia legal. Sin sustentabilidad institucional, las acciones tienen un tiempo límite en el cambio de autoridades. De esta forma, la voluntad política, las preferencias y los vínculos del gobernante se transforman en elementos clave para acelerar o retardar los procesos de articulación. Cuadro nº 2: Mapa político local y áreas de relacionamiento intergubernamental Argentina Chile Colombia España Méjico Uruguay Venezuela Municipios 42 52 25 83 340 3 7 Art. Munic. Si si Sí si si Si Recursos metropolit. No No Sí Sí Sí No Si Infraestructura Agua, tratamiento residuos, transporte Infraest, soc. Infraest, soc. Infraest, soc. Participación ciudadana (Consejos consultivos) Polít. Públicas Formas de relacionamiento Marcos formales de RIG municipal Infraestructura, Infraest,vivienda, vivienda, sociales sociales. Intermunicipal Intermunicipal Metropolitano e intermunicipal Intermunicipal No No Si Si Fuente: elaboración propia Metropolitano e Intermunicipal intermunicipal No No Intermunicipal Sí 2.3. Formas de arbitraje supragubernamental metropolitano para gestionar las interdependencias (estructuras y niveles políticos) Las diferentes etapas en la matriz de las políticas públicas muestran una actividad institucional múltiple y actores que intervienen con diferentes lógicas e intereses. La decisión, la implementación y el monitoreo-evaluación de la prestación pública es evaluada por actores integrados a múltiples instituciones. En el caso de las AMs, esta situación es compleja por la concurrencia de instituciones y actores con distintas capacidades, competencias, intereses y expectativas. En particular para analizar este campo nos interesa observar las etapas de decisión y control de las actividades en el contexto metro en algunos países donde no habiendo articulación legal se han construido y habilitado canales de coordinación intergubernamental y donde si las hay. Uruguay: En el año 2005 y a instancias de la Presidencia de la República se crea la Agenda Metropolitana, en acuerdo político entre los Intendentes Departamentales insertos en la misma (Montevideo, Canelones y San José). La Agenda Metropolitana (AM) tiene como objetivo el diseño e implementación de propuestas de gestión a través de la participación de instituciones gubernamentales y no gubernamentales orientadas a promover el desarrollo regional, integral y particular, social y ambientalmente sustentable. La AM se integra con dos órganos: La Junta Directiva, es un triunvirato de los Intendentes del Área -Montevideo, Canelones y San José), siendo el ámbito de relacionamiento intergubernamental para la toma de decisiones sobre temas comunes. La implementación del programa está a cargo de un Equipo de Coordinación Ejecutiva, integrado por un delegado de cada intendencia y un coordinador general. Eventualmente participan Ministros de Estado y Presidentes de Entes y Empresas estatales y de OPP. La financiación del Programa AM estuvo a cargo del PNUD por un plazo de cinco años (hasta 2007), actualmente, quedó en la órbita política de la OPP y operativa y de fondos a cargo del BID. La ejecución de las políticas está a cargo de las instituciones públicas involucradas. Las Intendencias en su territorio, establecen los lazos con eventuales grupos de la sociedad civil vinculados a la política concreta. Entre 2005 y 2007, se han llevado a cabo numerosos acuerdos que involucran la participación de organismos públicos y de actores sociales. La puesta en marcha de este modelo de gestión apunta a dos aspectos: uno, a subsanar por vía de los hechos una carencia en materia de instrumentos legales en el campo de las relaciones intergubernamentales entre gobiernos y sectores del Estado, a través de vínculos estratégicos de carácter esencialmente político; y dos, introducir como fórmula de gestión el concepto de gobernanza, generando ciertos espacios de horizontalidad para la inserción de actores estratégicos en temas de resolución metropolitana en el marco de un proceso de reforma del España: Las áreas metropolitanas se han reconocido hasta el momento formalmente en España con un objetivo claro: la prestación de servicios de carácter básico de forma conjunta o coordinada entre los municipios del área metropolitana. Por ello, si bien como se ha señalado anteriormente la regulación de las áreas metropolitanas atendería a una doble dimensión (territorial y funcional o de servicios públicos) las leyes que regulan la creación y el funcionamiento de las áreas metropolitanas en España tienen como objeto principal la dimensión funcional, y dentro del mismo la búsqueda de una gestión más eficiente en la prestación de los servicios públicos locales. Aunque la Ley reconoce la capacidad de las comunidades autónomas para crear, modificar y suprimir áreas metropolitanas, los mecanismos de coordinación intergubernamental varían entre comunidades autónomas. En unos casos se establece el papel de éstas como entidad responsable del seguimiento de las actuaciones del área metropolitana, así como los mecanismos para llevar a cabo esta tarea, mientras que en otros casos no se reconocen explícitamente. Venezuela: En este caso se da un reconocimiento formal a las áreas metropolitanas, dotándole además de cierta autonomía a las dos áreas actualmente existentes: Caracas y Alto Apure. A través de la regulación su estructura organizativa queda constituida por un organismo ejecutivo: alcalde metropolitano y un consejo de gobierno que se integra con los demás alcaldes tanto el de Libertador (Distrito Capital) y de los del estado Miranda en el ámbito del AM de Caracas; un órgano legislativo: cabildo metropolitano; la contraloría; y un consejo metropolitano de planificación de políticas públicas. Ahora bien, junto con el nivel de autonomía formalmente reconocido, la nueva Ley de Distrito Capital, otorga gran capacidad a la Presidencia de la República para el control del funcionamiento de las áreas metropolitanas, a través de funcionarios nombrados por el Presidente de la República.[6] Méjico: En Méjico no existen autoridades metropolitanas: un artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, el 115, lo prohíbe de manera expresa cuando prohíbe que haya autoridades entre los Municipios y los gobiernos de los Estados (estados en el sentido norteamericano, es decir lo equivalente a comunidades autónomas). Sin embargo, en caso de que exista algún conflicto entre dos municipios que conforman una misma zona metropolitana, existen principalmente (pero no exclusivamente) dos formas para el arbitraje de los mismos: una formal y otra informal. La primera es mediante la vía de control constitucional llamada “Controversia Constitucional” prevista por el artículo 105 de la Constitución (general de los Estados Unidos Mexicanos) y que generalmente procede en el supuesto de que uno de los municipios en cuestión, presume que actos o normas emitidos por el otro contravienen la Constitución. La vía informal para el arbitraje de ese tipo de controversias es la negociación principalmente conducida por algún político de elección popular como puede ser el Gobernador del Estado (se trata de dos municipios del mismo Estado), o bien por los Gobernadores de los Estados involucrados (cuando es el caso de que se trata de zonas metropolitanas interestatales). Desde 2006 existe otra autoridad federal involucrada en las negociaciones intermunicipales que tienen que ver con asuntos metropolitanos. Como comenté en el mensaje anterior, a partir de ese año se estableció en el Presupuesto de Egresos de la Federación un Fondo Metropolitano destinado a estudios, proyectos y obras de infraestructura que se realicen en zonas metropolitanas. Aquí, quién funge como entidad pública responsable de controlar el buen uso de esos recursos es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal (es decir que en cierto momento podría fungir como arbitro en algún desacuerdo entre las autoridades municipales involucradas en la aplicación de los recursos del Fondo Metropolitano). Chile: En este caso la integración intergubernamental se da de acuerdo a la disposición legal de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR, art. 103 y 104) la obligatoriedad de coordinar entre los diferentes niveles de gobierno en el funcionamiento de planes y programas sociales destinados a las áreas metropolitanas bajo la forma de un Consejo Coordinador Regional de Acción Municipal aunque algunos analistas sostienen el bajo perfil y rendimiento de estas relaciones en especial porque no habilitan a tratar problemas estructurales devenidos de la propia formación metro (tránsito, transporte, infraestructura servicios)[7]. En cuanto a mecanismos de accountability, se desarrollan controles legislativos a través de actores del legislativo central. y por parte del gobierno central aunque según información recogida esta no tiene un espacio sustantivo como función de control porque existe resistencia “a traspasar poder a una nueva estructura” (Arenas: 2007-184) Colombia: En el caso colombiano, si bien se reconoce de manera formal la existencia de una autoridad metropolitana, no se dan controles legislativos de su funcionamiento. Junto a ello, el control sobre el funcionamiento de las áreas metropolitanas se da por parte de los propios alcaldes y gobernadores departamentales, sin que el proceso intervenga unidades superiores de gobierno. En suma, de estas experiencias queda la observación de que los arreglos institucionales para coordinar políticas de corte y alcance metropolitano se desarrollan de diferente manera al influjo de factores con rango legal (normativas metro) y de factores contingentes (incidencia política de actores decisivos). a. En la mayoría de los casos donde existe legislación se verifica un, empuje y habilitación de los organismos ejecutivos a nivel municipal en el entendido de que estos actores aprovechan los marcos legales para disminuir las asimetrías de recursos (legales y materiales) y entrar en la arena de política y políticas. En el caso contrario (inexistencia normativa en los casos de Argentina y Uruguay) los empujes a establecer arbitrajes de tipo metropolitano, las iniciativas corren más a cargo de los ejecutivos nacionales preocupados en reducir los efectos negativos de la metropolización a partir de las agencias estatales sectoriales y habilitando una la acción municipal con bajos niveles de relacionamiento intergubernamental. b. La construcción e implementación de la coordinación a cargo pleno del plano subnacional se mueve en la convergencia de dos lógicas distintas: por un lado la lógica política de la competencia intermunicipal por el acceso a la distribución de recursos limitados del gobierno central, donde la asimetría original de recursos y potencialidades es una cuestión que distancia las posibilidades de coordinación. Por otro, la lógica de la necesidad de cooperación que se manifiesta a través del discurso político y de las exigencias de los gobiernos centrales para la provisión de recursos. Cuadro nº 3: Arbitrajes metropolitanos en las AMs Argentina Chile Colombia España Méjico Uruguay Venezuela Autoridad Metro No Gobernad. provincial Alcalde metro y gobernador gerente Presidente No Triunvirato Intendentes Alcalde metropolitano Controles legislativos No 4 Senadores No No No No relativo No No, solamente tienen incidencia los alcaldes de Si a través del los municipios Depende de Gob. que la la CCAA conforman y el gobernador departamental Control gobierno central Coaliciones políticas para gobernar Si Si Sí, para la aprobación de acuerdos metropolitanos No No No Control Si, a través realizado del gerente de mediante la Agenda funcionarios nombrado por nombrados por el Presidente el presidente de la República Si Sí Fuente: elaboración propia 3. A manera de conclusión sobre las perspectivas de gobernanza metropolitana: alcances y límites de una propuesta que debe adecuarse a diferentes alternativas. De la información analizada en la sección anterior se desprende que el grado de institucionalización del hecho metropolitano, esto es, su reconocimiento como organismo con características de gobierno habilitado con capacidades políticas y administrativas, tiene su correlato en el desarrollo de mecanismos de coordinación y arbitraje con otras unidades de gobierno. Si bien, el grado o nivel de descentralización entre unidades de gobierno en cada país, o caso, influya en quien asume esa función en el entramado institucional. Por ejemplo, en el caso Español como modelo con amplia descentralización en el nivel regional y en el que la coordinación con las áreas metropolitanas la asumen las comunidades autónomas. O como el caso de Venezuela, en el que el grado de centralización hacia el gobierno central se refleja en qué actores asumen la coordinación con las áreas metropolitanas. De acuerdo al análisis precedente, se pueden realizar algunas apreciaciones generales respecto al estado futuro de las AMs como emergentes de relacionamiento socio-político: 1. Las AMs si bien llegaron para quedarse, no tienen buenas perspectivas de poder integrar a mediano plazo el diseño político del Estado nación. A pesar de contar con aspectos legales para operar, estos tienden a mantenerse en el campo de las relaciones intergubernamentales. 2. La coordinación metropolitana tiende a mantenerse por la necesidad de acuerdos para políticas públicas entre actores intermedios (municipios) y de estos con el Estado central. 3. En los casos de existencia de gobiernos metropolitanos estos tienden a tener grados sustantivos de autonomía de decisión política en manos de los ejecutivos subnacionales. En contrario, podría observarse baja actividad política de control de las accione por parte de otros órganos de gobierno (legislativos nacionales y locales). 4. Esta dicotomía de los contrapesos gubernamentales que se manifiestan en la capacidad de control, de dar cuenta de los actos, estaría manifestando que la gobernanza metropolitana todavía adolece de un lugar en la política nacional y subnacional, lo que sumado a la baja institucionalidad generada, socava la legitimidad de sus acciones 5. A los efectos de echar luz sobre un complejo objeto de análisis, donde la obtención de información es una tarea difícil por las propias características informales del objeto, podemos concluir proponiendo indicadores generales pueden tener mayor efecto interpretativo de los sucesos de caso, a los efectos de generar pautas de estudio sobre la gobernanza metropolitana. Retrotrayéndonos a la inquietud inicial: ¿Cómo evaluar los procesos de gobernanza?, podemos identificar que dentro de las dimensiones analizadas en este trabajo, indicadores como: Grados de aceptación-conflicto de la propuesta de gobernanza con los órganos políticos representativos de los sistemas políticos locales (Legislativos y partidos); participación social y civil (de intereses) y el equilibrio de la participación entre actores de diferente peso buscando grados de equidad en la participación y adquisición de recursos; que formas de participación se lograron acoplar: redes sociales, corporativas; que logros de efectividad, en que forma el modelo superó al modelo jerárquico segmentado en la decisión e implementación de issues de políticas De estos apuntes finales, surgen interrogantes que bajo la forma de dilemas interpelan los sistemas de gobernanza metropolitana, mereciendo un espacio mayor en el análisis politológico: aUn primer dilema se nos presenta entre el ámbito territorial compartido y el ámbito políticoterritorial subnacional, reflejando grados consistentes de incertidumbre por saber si el contexto cuasi institucional de la gobernanza reproduce y garantiza el ámbito de generación de las políticas (agregación y articulación de intereses, elaboración de reglas y sistemas de control). bUn segundo dilema aborda la relación entre el ámbito territorial de los problemas sociales y la representación política, puede la gobernanza identificar ¿qué temas deben ser incorporados a la agenda local y que temas pueden ser compartidos? cEl tercer dilema, refiere a la capacidad de la gobernanza para operar sobre la asimetría entre necesidades y recursos dentro del territorio metropolitano y al interior de cada jurisdicción política local. Este fenómeno se sustenta en el concepto de regiones ganadoras y regiones perdedoras al interior de las AMs y de las propias unidades territoriales (Veltz: 2000; Moncayo Jiménez: 2001; Mattos: 1999, 2001 y 2004), En las regiones ganadoras los bienes de infraestructura y servicios están compartidos entre la acción pública y la privada. En contrario, en las "regiones perdedoras" los bienes dependen de la acción de las unidades subnacionales y de los sectores del Estado central (Magri: 2003). 4. Bibliografía: Aguilar Villanueva, L: (2006) Gobernanza y Gestión Pública, FCE, 2006, Méjico. Ciccolella, P, (2002) “La metrópolis pos social: Buenos Aires ciudad rehén de la economía global”. De Mattos, C (2007): Santiago de Chile: Movilidad espacial y Reconfiguración Metropolitana, De Mattos e Hidalgo Editores. Santiago, 2007. De Mattos, C: (1999): Transformación de las ciudades latinoamericanas. ¿Impactos de la Geisse: 1987 G. 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Integrante de la Red de Investigadores de o Locales en Iberoamérica, Programa AECI [2] [3] G. Geisse: (1987) “Alternativas urbanas para enfrentar la crisis” El concepto está abundantemente definido por lo que aquí lo presentaremos en el contexto de análisis y no en sus definiciones y trayectoria. [4] Dos de ellas en Barcelona (Entidad metropolitana de servicios hidráulicos y de tratamiento de residuos y Entidad metropolitana del transporte) y dos de ellas en Valencia (Entidad metropolitana de servicios hidráulicos y entidad metropolitana de tratamiento de residuos). [5] [6] La Alcaldía Metropolitana ha sido elegida democráticamente desde su creación. En las últimas elecciones fue ganada por un candidato de oposición y tomó posesión a inicios del año 2009. Unos meses después, la Asamblea Nacional (el parlamento), que responde en su mayoría al partido del Presidente de la República aprobó una Ley del Distrito Capital, cuyo jefe ejecutivo es de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República. Según esta ley se le quitan la mayoría de las competencias a la Alcaldía Metropolitana (y el 90% de sus recursos financieros), trasladándose a la nueva figura del Distrito Capital, que comparte competencias y ámbito geográfico con el Municipio Libertador. “la autoridad regional por una parte, Intendente mas Consejeros regionales, constituyen una plataforma de decisión que si bien legítima, no tiene la representatividad y autonomía territorial para interpretar debidamente a la población en sus aspiraciones” A. Orellana, La gobernabilidad metropolitana: nuevos escenarios para el desarrollo urbano y territorial del AMS. Santiago, 2007 [7]
