Informe final ACES - Etnicos UAERIV

Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA DELEGADA DEL SECTOR AGROPECUARIO
Grupo de Seguimiento a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
(Ley 1448 de 2011)
INFORME FINAL DE ACTUACION ESPECIAL
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO (UAERIV)
(EVALUAR LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS DECRETOS LEY PARA LAS
COMUNIDADES ÉTNICAS)
CGR - CDSA No.
JUNIO DE 2013
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
FORME FINAL DE ACTUACION ESPECIAL
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO (UAERIV)
(EVALUAR LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS DECRETOS LEY PARA LAS
COMUNIDADES ÉTNICAS)
Contralora General de la República
SANDRA MORELLI RICO
Vicecontralor General
CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE
Contralor Delegad para el Sector
LUIS ALBERTO HIGUERA MALAVER
Agropecuario
Director de Estudios Sectoriales
JUAN CARLOS VILLAMIZAR
Supervisor Encargado
JORGE ENRIQUE ESPITIA ZAMORA
Equipo de Trabajo:
MARLENY CALLEJAS ÁVILA
MARIA MARGARITA AMAYA PINTO
JULIA STELLA CLAVIJO SABOGAL
JORGE ENRIQUE ESPITIA
IRMA YANETH MOJICA PERICO
ZOILA ROSA TORRES NOGUERA
FERNANDO VARGAS VALENCIA
Colaboradores Especializados
SONIA CRISTINA CANTILLO CABANZO
FRANCIS CLARIZZA VARGAS DÍAZ
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
TABLA DE CONTENIDO
Página
PRESENTACIÓN
4
CAPITULO
I.
NOTAS
SOBRE
LA
NECESIDAD
DEL
CONSENTIMIENTO
EN
EL
MARCO
DEL
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE PUEBLOS Y
COMUNIDADES ÉTNICAS
5
CAPITULO II. RUTAS, COMPONENTES E INSTITUCIONALIDAD
PARA LA ATENCIÓN DE LA POBLACIÓN PERTENECIENTE A
GRUPOS ÉTNICOS (DECRETOS 4633, 4634, 4635 DE 2011).
12
SEGUIMIENTO A LA RUTA DE PROTECCION DE INDIGENAS EN
LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN
78
CAPITULO III. ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN INDÍGENA,
AFROCOLOMBIANOS, PALENQUEROS, ROM, Y RAIZALES
89
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PRESENTACIÓN
El presente Informe de la Contraloría General de la República (CGR) analiza los
Decretos Ley que tiene que ver con la protección de los derechos fundamentales
de las minorías étnicas asentadas en el país en el marco de la Ley 1448. Estudia y
compara cada uno de los Decretos Ley emanados por el Gobierno Nacional para
las comunidades indígenas, afro-descendientes y Rrom, conforme a los
instrumentos jurídicos regulados por la Constitución Política Nacional, como la
Consulta Previa, para el goce efectivo de sus derechos.
De la lectura comparada de los Decretos-Ley de Víctimas de grupos étnicos,
surgen algunas reflexiones o puntos críticos. Estas reflexiones no intentan tener
un punto final de discusión, sino que por el contrario proponen interrogantes
abiertos que incentiven un pensamiento amplio y constructivo sobre la
normatividad.
Sobre el seguimiento a la Ruta Crítica de la protección de las comunidades
indígenas y afro-descendientes en la Unidad Nacional de Protección de Víctimas
del Conflicto, se muestra cómo el Estado Colombiano opera el Programa de
Prevención y Protección de los Derechos a la vida, la libertad, la integridad y la
seguridad de personas, grupos y comunidades étnicas, a través del Ministerio del
Interior y su Unidad Nacional de Protección, y analiza el impacto de los recursos
financieros, humanos y físicos que destinan las entidades que participan en el
proceso.
Este estudio se complementa con el examen a la dinámica de las Entidades
Territoriales, a nivel municipal especialmente, con mayor participación poblacional
de cada una de las etnias; el cual se realizó con basado en la información
suministrada por el Censo Poblacional de 2005 realizado por el DANE. Una vez
identificada cada una de estas entidades territoriales se le adiciona la lectura a las
cifras asociadas con los hechos victimizantes, así como de su caracterización
socioeconómica o de capacidad institucional.
Finalmente, se realiza una aproximación a los resultados de la atención
humanitaria inmediata, con estas poblaciones, para el 2012.
Bogotá D.C.,
LUIS ALBERTO HIGUERA MALAVER
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
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CAPITULO I
NOTAS SOBRE LA NECESIDAD DEL CONSENTIMIENTO EN EL MARCO DEL
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE PUEBLOS Y
COMUNIDADES ÉTNICAS
Fernando Vargas Valencia
(Asesor Jurídico DES - CDS Agropecuario)
Los instrumentos jurídicos que orientan las relaciones del Estado con los pueblos,
comunidades y grupos étnicos deben ser aplicados en toda decisión que afecte los
derechos colectivos de dichos colectivos sociales y culturales (legislativa,
administrativa o de inversión privada o público-privada), específicamente los
Tratados de Derechos Humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad
en sentido estricto, la Constitución Política en los artículos correspondientes al
reconocimiento de los derechos específicos, fundamentales y colectivos de
carácter étnico, el Convenio 169 de la OIT aprobado en Colombia mediante Ley 21
de 1991, los principios y normas internacionales que constituyen el bloque de
constitucionalidad en el sentido de servir como elementos de interpretación de los
derechos fundamentales de los grupos étnicos, las decisiones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, la ley 70 de 1993, referente a la ocupación
ancestral del territorio por parte de los Pueblos Afrodescendientes o Comunidades
Negras y las decisiones (sentencias y autos) de la Corte Constitucional en la
materia.
Conforme a estos instrumentos jurídicos, el alcance de la consulta previa es la
realización o goce efectivo de un derecho de carácter fundamental cuya
satisfacción, además, es una condición necesaria para asegurar el goce efectivo
de otros derechos de igual jerarquía normativa. El Convenio 169 de la OIT ordena
a los Estados lo siguiente:
“Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos
deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez
que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones
en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole
responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los
medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y
en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las
consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de
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buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar
a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.”
De esta manera, conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, la consulta
previa debe atender a criterios claros que además, tienen matices de racionalidad
específicos conforme a la cosmovisión y la espiritualidad de cada uno de los
grupos étnicos, lo que obliga a, por ejemplo, garantizar el acceso a lugares
sagrados u otros espacios que son indispensables para la toma de decisiones
colectivas al interior de las comunidades. En otras palabras, la realización material
de la consulta previa significa la puesta en contacto entre autoridades de pueblos
claramente definidos. En un sentido más amplio, significaría la activación de una
diplomacia étnica o ancestral, en la que se lleven a cabo concertaciones amplias y
sopesadas entre las autoridades nacionales y regionales que representan al
Estado mayoritario y las autoridades ancestrales de cada grupo étnico, respetando
las modalidades de decisión contempladas por cada pueblo, comunidad o etnia
conforme con sus costumbres y tradiciones, teniendo en cuenta los métodos
tradicionales de cada pueblo para la toma de decisiones1. Así, conforme al Artículo
32 de la declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas,
“los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos
indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a
fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier
proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en
relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales,
hídricos o de otro tipo”.
La Corte Constitucional por su parte, ha contribuido a señalar el alcance de la
consulta previa. En sentencia C-175 de 2009 ha señalado que “el carácter
participativo del modelo democrático de ejercicio del poder político, encuentra un
ámbito de protección reforzada para el caso particular de las decisiones estatales
que inciden en los intereses de las comunidades indígenas y afrodescendientes
(toda vez que) el Estado constitucional tiene entre sus propósitos la preservación
de su carácter multiétnico y pluricultural”2. En este orden de ideas, “el Convenio
169 de la OIT fue adoptado con base en una nueva aproximación a la situación de
los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo, conforme a la
cual era preciso eliminar la orientación hacia la asimilación que se había venido
manejando, para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las estructuras
1
Cfr. ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU). Informe del Relator Especial sobre la situación
de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas, Rodolfo Stavenhagen,
presentado de conformidad con la resolución 2001/65 de la Comisión, ONU Doc. E/CN.4/2003/90, 21 de
enero de 2003.
2
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-175 de 2009. M.P., Luis Ernesto Vargas.
6
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y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales son permanentes y
perdurables, y la comunidad internacional tiene interés en que el valor intrínseco
de sus culturas sea salvaguardado.”3
Así mismo, en sentencia C-030 de 2008, la Corte Constitucional indicó que “en
relación con el deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de afectar
directamente a los pueblos indígenas y tribales, la Corte ha dicho que el mismo es
consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de
decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura y
que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un
derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en
razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la
identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación”4.
Lo anterior significa que “la obligación de consulta prevista en el literal a) del
artículo 6º del Convenio 169 de la OIT no puede interpretarse con el alcance de
que toda la regulación del Estado, en cuanto que sea susceptible de afectar a las
comunidades indígenas y tribales, deba someterse a un proceso de consulta
previa con dichas comunidades, por fuera de los escenarios ordinarios de
participación y deliberación democrática, y que dicho deber sólo se predica de
aquellas medidas que, en el ámbito de la aplicación del Convenio, sean
susceptibles de afectar directamente a tales comunidades”5.
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha previsto “la necesidad que el
procedimiento mismo de consulta esté sometido a una consulta previa, a fin que el
trámite de concertación y consenso con las comunidades (i) no se reduzca a un
simple acto informativo o notificación de la medida; y (ii) reconozca y proteja las
prácticas tradicionales diversas de los pueblos indígenas y tribales, las cuales
podrían verse desconocidas si los entes gubernamentales imponen determinado
mecanismo de consulta que, en razón a no haberse acordado con las
comunidades, no resulte compatible con el mandato constitucional de
preservación de la diversidad étnica y cultural”6.
La consulta previa tiene diferentes niveles de obligatoriedad y el Estado debe
contar “con cierta flexibilidad para definir los términos de las consultas de tal forma
que puedan ajustarse a cada evento concreto y se respetuosas de la diversidad
cultural”7. Ahora bien, el Convenio 169 de la OIT “señala que la finalidad de cada
proceso es lograr un acuerdo o el consentimiento sobre las medidas
3
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-030 de 2008. M.P., Rodrigo Escobar Gil.
Ib.
5
Ib.
6
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-175... cit.
7
RODRÍGUEZ GARAVITO, César y Natalia ORDUZ SALINAS. La consulta previa: dilemas y soluciones,
Bogotá: DeJusticia, 2012, p. 7.
4
7
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consultadas”8. De hecho, para la Corte Constitucional, existen decisiones que no
satisfacen la exigencia constitucional con la mera consulta, sino que requieren del
consentimiento previo, libre, informado y de buena fe, por parte de las
comunidades y pueblos: aquellas que estabelcen planes de desarrollo o de
inversión a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de
afrodescendientes e indígenas9.
Lo anterior se desprende de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas según la cual, las consultas se deben realizar
con las comunidades étnicas “a fin de obtener su consentimiento libre, previo e
informado”. De esta forma, si el acuerdo o la concertación no se producen, se
desdibuja la finalidad constitucional de la medida y ésta puede devenir en una
decisión étnicamente arbitraria y de autoritarismo, como afirma la Corte en
sentencia C-461 de 2009. La finalidad de la exigencia del consentimiento previo,
libre e informado, es entonces, la preservación de la integridad física y cultural de
las comunidades, las cuales pueden verse en peligro por las intervenciones
territoriales asociadas con planes de inversión, exploración y explotación
económica y con la divergencia entre modelos de desarrollo acumulativos
(capitalistas) y planes de vida y proyectos colectivos no acumulativos
(comunitarios) de subsistencia de los pueblos, grupos y comunidades étnicas.
En este caso, sólo es genuina aquella consulta que garantice el carácter previo de
la misma, la libertad en la toma de decisiones por parte de las comunidades, la
existencia de debida y necesaria información para ello y la obtención del
consentimiento mediado por dichas circunstancias (carácter previo de la consulta,
libertad e información en el consentimiento) en un plano de amplia anticipación de
los procesos consultivos en relación con las intervenciones o decisiones que
deben ser consentidas10.
De esta manera, la aplicación de las decisiones que afectan a los pueblos o
comunidades étnicas relacionadas con planes de desarrollo o de inversión a gran
escala con impacto dentro del territorio ancestral o étnico, debe contar con su
8
Ib. p. 10.
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-769 de 2009, M. P., Nilson Pinilla Pinilla. En esta sentencia la
Corte señaló que en los casos señalados “es deber del Estado no sólo consultar a dichas comunidades, sino
también obtener su consentimiento libre, informado y previo, según sus costumbres y tradiciones,
dado que esas poblaciones, al ejecutarse planes e inversiones de exploración y explotación en su
hábitat, pueden llegar a travesar cambios sociales y económicos profundos”.
10
RODRÍGUEZ y ORDUZ señalan que estas “condiciones de posibilidad de la consulta” pueden lograrse
mediante: 1) existencia de mecanismos de contrapeso que mitiguen o eliminen las diferencias de poder
existentes entre quienes tienen el deber de consultar y las comunidades (garantía de libertad), 2) existan
mecanismos de circulación de información para evitar barreras por opacidad de la misma (garantía de
información), 3) uso adecuado del tiempo que se traduce en la suficiente anticipación del inicio del proceso de
consulta (garantía del carácter previo). Cfr. RODRÍGUEZ GARAVITO, César y Natalia ORDUZ SALINAS. La
consulta previa… cit., pp. 12 A 15.
9
8
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consentimiento libre, previo e informado el cual sólo es posible si se garantiza el
derecho a la integridad mediante la posibilidad de acceder a sus lugares sagrados
y espirituales, la reconstrucción de los mismos cuando han sido afectados, el
fortalecimiento de sus prácticas ancestrales y teniendo presente que el sujeto
colectivo puede sufrir padecimientos emocionales, psicológicos, espirituales y
económicos con las intervenciones inconsultas11. Estas exigencias son claramente
extensibles a proyectos legislativos que involucren transformaciones o
intervenciones territoriales de carácter económico e intensivo.
La Constitución Nacional ha partido del supuesto jurídico según el cual, los
pueblos y comunidades étnicas son titulares de una protección constitucional de
carácter reforzado puesto que el Estado social de derecho es ante todo, pluriétnico y multicultural, lo que significa que toda decisión pública o privada, debe
partir del reconocimiento de la autonomía de las autoridades étnicas sobre su
territorio ancestral, cuando dichas decisiones sean susceptibles de afectar los
intereses y derechos de las comunidades señaladas. De esta manera, la
preservación de los grupos étnicos, de su vida e integridad, y de su seguridad y
pervivencia como cultura, son prioridades del Estado y la sociedad. Para que
dicho mandato constitucional se realice, la consulta previa tiene que vincularse al
consentimiento y no puede reducirse a un trámite formal o verse influenciado por
prácticas que reduzcan la libertad y voluntariedad del consentimiento.
Así, toda decisión que afecte a las comunidades y pueblos étnicos debe estar
mediada por una construcción deliberativa y de buena fe, llevada a cabo a través
del procedimiento no formal de consulta previa. La consulta previa no es un
requisito de mero trámite ni una formalidad, sino un espacio de participación en el
que se configura y concreta el autogobierno y la autonomía amparada por la
Constitución.
La consulta previa entonces, además de ser un derecho fundamental en sí mismo,
contribuye a garantizar el goce efectivo de derechos colectivos de los pueblos y
comunidades étnicas, tales como: 1) a la supervivencia; 2) a la identidad e
integridad étnica y cultural; 3) a la propiedad de sus tierras y territorios y a la
disposición y administración de los recursos naturales contenidos en ellos; 4) a la
autogestión.
Precisamente, uno de los elementos constitucionales que tienen protección
mediante la consulta previa, es el derecho al territorio. Toda intervención territorial
que afecte el acceso, permanencia, uso y ejercicio del plan de vida de los
territorios colectivos de poblaciones (pueblos, grupos y comunidades) étnicas,
11
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam.
Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 15 de junio de 2005.
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debe ser consultada e incluso debe ser acordada con éstas, toda vez que el
acceso a los territorios para los pueblos indígenas y afrodescendientes tiene un
significado cultural y vitalmente especial en tanto estos grupos poblacionales se
caracterizan por ligar la supervivencia del sujeto colectivo con el territorio mismo12.
En otras palabras, el incumplimiento de las obligaciones respecto al respeto y
garantía del derecho a la consulta previa y del uso y disfrute, libre y tranquilo de
los territorios ancestrales, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, puede llegar a vulnerar el derecho a la vida y a la
integridad personal de los miembros de estos pueblos, y puede poner en riesgo la
propia existencia de los pueblos, comunidades y grupos étnicos y ancestrales.
En palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, referidas a las
comunidades indígenas pero que claramente se hacen extensivas a la situación
de las comunidades afrodescendientes por sus vínculos ancestrales con el
territorio, “los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir
libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas
mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base
fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia
económica”13.
Conforme a lo anterior, la articulación entre la garantía al goce efectivo del
derecho colectivo a la supervivencia de los grupos étnicos está necesariamente
conectada con el derecho al territorio, en palabras de la Corte Constitucional, “la
supervivencia de los grupos étnicos entraña el ejercicio efectivo del derecho
colectivo sobre sus territorios” 14 toda vez que “el vínculo indisoluble entre los
grupos étnicos y sus territorios ancestrales obliga a las autoridades competentes,
en primer lugar, a la constitución, ampliación, saneamiento, deslinde y clarificación
de los territorios y, en segundo lugar, a garantizar que toda decisión referente a la
materia (v. g. la explotación de los recursos naturales en territorios étnicos) sea
compatible con los derechos fundamentales a la integridad social, cultural y
económica, a su subsistencia como grupo étnico y como cultura y a la realización
de la consulta previa”15.
12
La Corte Constitucional colombiana, a partir de esta apreciación ha entendido el riesgo inminente en el que
se encuentran los grupos étnicos en Colombia, para lo cual ha ordenado la creación de planes específicos de
salvaguarda encaminados a activar todos los mecanismos necesarios para evitar la extinción total de por lo
menos treinta y cuatro (34) pueblos indígenas, junto con la necesidad de proteger a las comunidades
afrodescendientes del fenómeno de confinamiento poblacional al que se han visto sometidos sus integrantes
con ocasión del desplazamiento forzado y del accionar de grupos armados.
13
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso de la Comunidad Moiwana... cit.
14
CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-188 de 1993. M.P., Eduardo Cifuentes
Muñoz.
15
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-039 de 1997 y SU-510 de 1998.
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Consulta previa vista no en un sentido formal sino revestida de los elementos
mínimos que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y
la jurisprudencia han delimitado como indispensables para que la misma sea
entendida como el ejercicio real y legítimo de un derecho fundamental que se
traduce en ausencia de cualquier mecanismo de cooptación para alcanzar el
consentimiento previo, libre e informado, por cuanto constituye un “un deber
estatal correlativo de llevar a cabo los trámites idóneos y eficaces para que las
comunidades tradicionales participen en el diseño de las políticas que, habida
cuenta su contenido material, les conciernen”16.
16
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-366 de 2011, M.P., Luis Ernesto Vargas Silva.
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CAPITULO II.
RUTAS, COMPONENTES E INSTITUCIONALIDAD PARA LA ATENCIÓN DE LA
POBLACIÓN PERTENECIENTE A GRUPOS ÉTNICOS.
Decretos 4633, 4634, 4635 de 2011.
Elaboró: Zoila Rosa Torres Noguera
Sonia Cristina Cantillo Cavanzo
Francis Clarizza Vargas Díaz
Revisó y Coordinó: Jorge Enrique Espitia Zamora
Fecha de entrega para primera revisión: 15 de abril de 2013.
CONCLUSIONES Y REFLEXIONES
Como producto de la lectura comparada de los Decretos-ley de víctimas de grupos
étnicos, surgen algunas reflexiones o puntos críticos que vale pena señalar en un
contexto de análisis. Estas reflexiones no intentan tener un punto final de
discusión, sino que por el contrario proponen interrogantes abiertos que incentiven
un pensamiento amplio y constructivo sobre la normatividad.
Principio de favorabilidad: Un principio concurrente en los tres decretos es el de
favorabilidad, según el cual, en caso de que exista un conflicto normativo se
realizará la interpretación más favorable y con mayores garantías para los sujetos.
Por otra parte, la importancia de la aplicación del principio pro hominen en la
interpretación de la norma, en materia de atención y reparación para sujetos y
colectivos étnicos, implica el reconocimiento de un bloque constitucional nacional
que obedece a parámetros normativos internacionales, que propende
ampliamente por la protección de los derechos fundamentales de las comunidades
étnicas, las cuales a pesar de su diversidad comparten derechos exclusivos sobre
la pervivencia cultural y física en condiciones dignas y diferenciales. En distintos
aparatados es notorio un mayor desarrollo normativo en un decreto que en otros,
cabe indicar que esto no implica necesariamente la desprotección de una
comunidad en términos de derechos, aunque resulta significativo reconocer estas
falencias y sobre todo prever su alcance en términos del hacer práctico de las
políticas o de la aplicación de las medidas. Algunos de estos casos son señalados
en las siguientes reflexiones.
Sobre la inscripción en el Registro Único de Victimas de las comunidades que se
encuentran en confinamiento: La entrada al proceso de atención y reparación es
su ingreso en el Registro Único de Victimas, sin embargo, en el caso de los
pueblos confinados no se encuentra ninguna medida para garantizar su derecho a
la inscripción. Es importante que la institucionalidad creada para la atención y la
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reparación a las víctimas flexibilice su estructura y especialice su funcionamiento
en razón de los hechos victimizantes propios a la dinámica social de estas
poblaciones en medio del conflicto armado. Una ley pro-victima debe garantizar el
acceso amplio y diferenciado a sujetos y colectivos con imposibilidades de
movilidad. En opinión de la CGR, el goce de los derechos fundamentales implica
una atención institucional donde la Nación es el garante de última instancia, que
se dirija a las diferentes poblaciones afectadas, y en muchos casos, la garantía de
los derechos fundamentales no puede estar supeditada al registro que en algunas
situaciones puede ser complejo y difícil.
Sobre la atención a las comunidades étnicas en situación de desplazamiento:
Sobre este tema se señalaron algunos aspectos. En el caso de las comunidades
negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales víctimas de desplazamiento
masivo, no se contempla la realización de un censo, como sí es el caso de las
comunidades indígenas desplazadas. La ausencia de este requisito, no solo
dejaría en desventaja la atención prioritaria de esta población, sino que además
generaría diferencias en la lectura del impacto del desplazamiento de estas
comunidades. El auto 005 de 2009, así como otros subsiguientes, han señalado la
precariedad en la información clara y consolidada acerca de, por un lado, la
caracterización de esta población y, por otro, en el dimensionamiento real del
impacto del conflicto en sus comunidades. Los Entes Territoriales que son los
responsables de la realización de este censo y de su respectiva radicación en la
UAERIV, tendrán que hacer lectura del Decreto para corresponder a la ruta
descrita, en tal caso, se encontraran Entes Territoriales encargados de la atención
de comunidades negras, sin que esto implique el conocimiento de la normativa
para otros grupos. En este sentido es importante fortalecer la capacitación y la
comunicación fluida entre la UAERIV y los diferentes Entes Territoriales de tal
forma que se reconozca la ruta más integral en la atención y que se preserve la
atención prioritaria y diferencial para estas poblaciones.
Por otra parte, resulta de relevante que el Decreto 4634, para las comunidades
Rrom o gitanas que han sido víctimas del conflicto, no contenga medidas
específicas para aquellas víctimas del desplazamiento. A pesar del carácter
nómada de estas comunidades, subrayando que su nomadismo no siempre hace
referencia a una trashumancia consumada, sino también al sentimiento y al
simbolismo del pensamiento nómada, este grupo étnico también es víctima del
desplazamiento y se encuentra ubicado en diferentes zonas que no son ajenas al
impacto del conflicto armado. La invisibilización de una atención especial en estos
casos, en su texto legislativo, deja un vacío visible para la garantía de derechos
fundamentales y para el cumplimiento de la ayuda humanitaria contemplada por
otras normas.
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Sobre la atención y la ayuda humanitaria: Los diferentes tipos de atención
humanitaria plantean interrogantes en términos de sus tiempos. En el caso de la
atención inmediata para comunidades negras no hay claridad sobre su criterio de
temporalidad, si bien el Decreto de indígenas, así como la misma Ley 1448 de
2011 concertan que esta ayuda será prestada por el Ente Territorial desde su
declaración hasta que la UAERIV realice su inscripción en el registro, en la caso
de víctimas negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales el decreto no lo
indica tan claramente y textualmente contempla su término: “hasta que se informe
a la UAERIV”. Lo anterior deja abierta una duda en su aplicación que puede
generar controversia en la competencia y la responsabilidad de las entidades de
orden nacional y los Entes Territoriales en la materia.
Continuando con la idea de los tiempos en los diferentes tipos de ayudas, si bien
es valioso que se considere la valoración cualitativa del estado de emergencia
humanitaria para la atención de “emergencia o de transición”, esto implica un
desarrollo de criterios claros y garantistas para la realización de tales valoraciones.
La vulnerabilidad, es un concepto fundamental en la definición de estos
parámetros, es por ello pertinente comprender esta condición de acuerdo a lo
enunciado por la Corte Constitucional en tal sentido y construir una valoración
cualitativa de la emergencia y la vulnerabilidad que sea correspondiente a las
afectaciones y fragilidades socio-económicas con carácter diferencial.
Por otra parte, una de las modalidades de violación a los derechos territoriales es
la del confinamiento, la cual es particular en el impacto del conflicto sobre esto los
grupos étnicos. El confinamiento se define como la imposibilidad para transitar
libremente en su territorio, así entendido, la atención a través de brigadas móviles
de salud es una medida esencial. Sin embargo, esta medida, no está contemplada
para las comunidades negras, a pesar de ello, el auto 005 de 2009 define el
confinamiento como una de las principales afectaciones que el pueblo
afrocolombiano ha sufrido como producto del conflicto.
Medidas de asistencia: En cuanto a las medidas de asistencia se encuentran tres
medidas que no aplican para todos los decretos. La asistencia funeraria, por
ejemplo, es ausente en el caso de las comunidades negras. Esta debe ser
prestada por los Entes Territoriales y aunque puede atribuirse el principio de
favorabilidad para este caso, el vacio de esta medida en la norma puede permitir
un escenario de desconocimiento. Por otra parte, para la población Rrom se
comprenden las medidas de crédito y de proyectos productivos como parte de la
asistencia, es importante señalar que en otros casos estas son medidas de
reparación. La lectura de estas medida por fuera de un Plan de Reparación
Colectiva tiene implicaciones sobre la integralidad de los planes, como medida
general de reparación. De la misma manera, en el Decreto 4633 de 2011, se
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establece que los proyectos productivos y programas dirigidos a las víctimas
indígenas, se considerarán Ayuda Humanitaria de Transición, es decir, hacen
parte de las medidas de atención a las víctimas por desplazamiento. El Decreto
4635 de 2011 que abarca la atención a las víctimas afrocolombianas por su parte,
contempla dentro de las medidas de Atención Humanitaria de Emergencia sólo los
programas de empleo sin mencionar los proyectos productivos.
En estas dos medidas, la CGR considera que la capacidad fiscal de los gobiernos
subnacionales es fundamental para garantizarle los derechos a los ciudadanos
víctimas del conflicto; y por tanto, el garante de última instancia de los derechos de
los ciudadanos, la Nación, debe conocer a cabalidad la capacidad de cada entidad
territorial de generar recursos para atender las necesidades de la población
víctima y, así determinar, la aplicación de los principios constitucionales de
subsidiariedad y complementariedad.
La vivienda se contempla dentro de las medidas de asistencia a las víctimas
pertenecientes a los grupos étnicos, lo cual coincide en los tres Decretos
reglamentarios pero se diferencia de lo que contempla la Ley 1448 de 2011, en la
cual la vivienda es un tipo de medida de reparación. Únicamente en el Decreto
4633 de 2011, se plantea que dentro de los Planes Integrales de Reparación
Colectiva podrán establecerse proyectos de vivienda a las familias retornadas y
reubicadas. Pensar esto con el enfoque diferencial incluye pensarlos en la
integralidad de un plan de reparación colectiva y no solo individual. La ubicación
de las diferentes medidas en los aparatados de atención, ayuda humanitaria,
asistencia y reparación integral, más allá de lo que pudiera interpretarse como una
aparente no correspondencia, debe ser motivo reflexión en razón de la lectura más
favorable y en la adecuación y la operación de la política en la práctica de la
atención y la reparación a las víctimas.
Sobre el enfoque diferencial en las medidas de ayuda y atención humanitaria: Uno
de los grandes retos de las instituciones para garantizar una atención pertinente y
a favor de la pervivencia cultural y sobre el cual han sido objeto diversas ordenes
de la Corte Constitucional, es el carácter diferencial étnico que deben contener
todas las medidas, acciones y proyectos que se lleven como parte de la protección
y atención a las comunidades con pertenencia étnica. Este principio de los
Decretos, es tal vez, uno de los de menor desarrollo en el país. A pesar de los
esfuerzos institucionales, la garantía de una atención diferencial aún sigue
implicando discusiones sobre cómo hacerla operable. Los derechos
fundamentales, en cuanto a su acceso y garantía son comprendidos desde
estándares y criterios que atañen a la generalidad de la población y que no
necesariamente permiten concebir un sujeto diferente como tampoco un criterio
diferente de bienestar o de goce del derecho.
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En este sentido, sobre la atención alimentaria con enfoque diferencial, que
también es una de las medidas de ayuda humanitaria, los esfuerzos institucionales
por prestar esta atención conforme a las calidades establecidas, involucra que
atiendan a criterios que no son generalizables, como por ejemplo la idea de cargas
nutricionales apropiadas, o de comidas balanceadas. A pesar de lo indiscutible
que pareciera desde el campo de la salud, la importancia del equilibrio dietario, en
el caso de los grupos étnicos, el bienestar alimenticio se relaciona no con la idea
de salud nutricional sino con la idea de arraigo al territorio. De esta forma, la
situación de desplazamiento incluye un abandono de prácticas tan
inminentemente culturales como en este caso, lo es la alimentación, haciendo aún
más agresivo su contacto con un nuevo contexto social. Pensar en una atención
diferencial en este campo implica generar nuevos criterios y nuevos estándares de
calidad que correspondan con los consumos alimenticios propios de las
comunidades. En este orden de ideas, para la CGR resulta sumamente importante
que las institucionalidad que atiende a las víctimas pertenecientes a las étnias le
den la importancia necesaria al tema de la territorialidad, dado lo que ellos
significa para ellas.
En términos del derecho a la salud, las medidas también contemplan la necesidad
de un enfoque étnico, la pregunta sobre cómo garantizarlo se enmarca en una
discusión sin conclusión en este momento. La articulación de la medicina
tradicional con la medicina occidental, es un camino que requiere grandes
esfuerzos institucionales en dos vías, uno de tipo ideológico, en donde el concepto
de salud debe ser lo suficientemente flexible para comprender las necesidades y
características de las medidas en la atención de sujetos de pertenencia étnica, así
como la vía operativa o de cómo institucionalizar una práctica mixta que de la
misma razón y pertinencia a la labor del médico tradicional. Por otra parte, es
fundamental el reconocimiento de que la medicina tradicional tiene un estrecho
lazo con el mundo natural. Los recursos medicinales generalmente son de origen
natural. La situación de desplazamiento, la distancia del territorio, imposibilitan el
acceso a los elementos naturales de consumo medicinal. El interrogante implícito
es cómo curar sin medicina.
Los problemas referentes a la educación no están distantes de las discusiones
anteriores. Según los decretos se debe garantizar la continuidad de los procesos
etno-educativos con las comunidades que han sido desplazadas. La educación es
fundamental en la pervivencia de la cultura. Sin embargo, con las comunidades
desplazadas su derecho a una educación adecuada a sus prácticas y saberes
tradicionales queda en grave riesgo. En primera instancia por la ausencia de
docentes de su propia comunidad que puedan continuar con los procesos, pero
además y en gran medida porque la etno-educación no solo se relaciona con la
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enseñanza de una lengua o de tradiciones culturales, sino que principalmente
propende por la comprensión del contexto en el cual viven los niños, niñas y
adolescentes. Educar con enfoque étnico implica que la realidad sobre la cual
aprenden les es común a todos, y que los roles y relaciones que se gestan sobre
el territorio colectivo sean objeto también de aprendizaje. El territorio, sus
relaciones y sus propiedades naturales, ecológicas y sociales son la base de un
proceso etno-educativo.
En opinión de la CGR, la educación y la salud son derechos fundamentales de la
población colombiana que el Estado debe garantizarle a sus conciudadanos
independientemente de su lugar de residencia, sexo, raza, condición social, etc., y
además, tienen recursos públicos definidos constitucionalmente para su provisión,
por tanto, es necesario garantizarle a las víctimas del conflicto su acceso en las
condiciones requeridas.
La necesidad de la integración del retorno y la reparación: En los decretos tanto
como en la ley de víctimas, el retorno está contemplado en el apartado de
asistencia y atención, sin embargo, en el decreto de indígenas se establece que
los procedimientos de retorno y reubicación se harán conforme a las medidas que
plantea el título de restitución de derechos territoriales, la cual es “la medida
preferente de reparación (…) salvo que el territorio o parte de él se encuentre
degradado ambientalmente; bajo amenaza o riesgo inminente de inundación o
desastre natural.” Esto teniendo en cuenta además, que los planes de retorno y
reubicación podrán hacer parte de los Planes de Reparación Integral Colectiva, sin
suponer que la elaboración de éstos últimos sea prerrequisito para retornar o
reubicarse.
Aquí vale subrayar la importancia que debe darse a la articulación de las medidas
de retorno y reubicación con las medidas de reparación y más específicamente
con la construcción de los Planes de Reparación Colectiva. Esta articulación, sin
embargo no debe darse posterior al retorno sino que debe ser desde su misma
planificación. Así como los decretos contemplan como principio la indivisibilidad de
los derechos, en esa misma vía la institucionalidad tiene la tarea ingente de
integrar todas acciones consideradas en el marco del proceso de atención a las
víctimas. Los Planes de Reparación Colectiva deberían ser consonantes con el
inicio de los procesos de reubicación y retorno para asegurar un mayor resultado
en la garantía del goce efectivo de los derechos de las comunidades.
Sobre el carácter transformador de la reparación: En el caso de los pueblos
indígenas la reparación en general debe tener fundamentalmente la característica
de ser “transformadora”, lo cual implica que más allá de restablecer la situación
anterior al hecho victimizante en la cual se encontraba la comunidad, las medidas
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contempladas en la reparación para estos pueblos deben contribuir a la
“eliminación de discriminación y marginación que pudieron ser causa del hecho
victimizante”. Lo anterior es prioritario para comprender el alcance que aduce el
concepto de reparación. Así, las caracterizaciones de daños y afectaciones
contempladas como uno de los primeros pasos en la construcción de los planes
de reparación colectiva tendrán un papel relevante en comprender los contextos
en los que se gestaron las violaciones a los derechos de las comunidades o se
impidió el goce efectivo de los mismos. En tal sentido, los planes de reparación
deben contribuir, más que a la enmienda del daño, a la erradicación de los
factores que permitieron la vulneración.
Dentro de los daños y afectaciones contemplados como parte del concepto de
victimización de las comunidades se señalan “los hechos vinculados y
subyacentes al conflicto”. Esta es una característica importante en los decretos
ley. De esta forma, las dinámicas que se encontraran en relación con el conflicto,
sin que fuesen parte directa del mismo se determinaran también en la
caracterización de los daños y en la valoración que se realice para su registro.
Esto hace que se requiera una fuerte relación y coordinación con observatorios de
información del conflicto tanto académicos como de organizaciones civiles que
promuevan la defensa de los derechos humanos y que por tanto produzcan
información que dé cuenta de las vulneraciones de las comunidades en su
territorio, así como de los organismos públicos y privados que contengan
información actualizada y especializada sobre los hechos de violencia en
territorios colectivos, teniendo en cuenta de manera especial que en el caso de los
pueblos indígenas el territorio también se considera víctima.
Para la construcción de estas caracterizaciones, se considera necesaria la
integración y articulación de esfuerzos de la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación Integral a Victimas, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión y Restitución de Tierras y el Ministerio del Interior. Este último, tiene el
acervo institucional en el marco de un trabajo de caracterización de las
comunidades étnicas en materia del cumplimiento de los autos y en especial, en la
construcción de los planes de salvaguarda étnica para las comunidades indígenas
y los planes especiales de protección para las comunidades negras. El
aprovechamiento del trabajo ya realizado o avanzado, es sumamente valioso, esto
implica una coordinación de acciones, socialización de información institucional e
integralidad en las medidas. Esto coadyuvara no solo a la construcción de planes
más completos y viables sino también a un uso eficiente de los recursos públicos.
Sobre la concertación en el caso de indemnizaciones a poblaciones negras: En el
Decreto 4635, se contempla la necesidad de concertación con el gobierno
nacional acerca de los montos, procedimientos, mecanismos y lineamientos para
el otorgamiento de la indemnización individual. Esta norma, comprende una ruta
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diferente para la construcción de una escala de valoración para la indemnización.
Se da lugar, entonces, a interrogantes sobre la forma como se otorgan
indemnizaciones a estas poblaciones. Por lo señalado, es necesaria una revisión
de los procesos a través de los cuales se han generado los parámetros de entrega
y los montos de esta medida de reparación. Por otra parte, aunque en su mayoría
coinciden, los tres decretos enuncian criterios para la definición de la
indemnización individual, es importante que se establezca una revisión rigurosa de
la pertinencia de considerar escalas diferentes de asignación o la unificación de
estos criterios siempre y cuando se garantice el principio de favorabilidad. Otro
punto de reflexión importante, es acerca de los beneficiarios de esta medida en los
casos de desaparición y homicidio de la victimas, por lo cual vale recalcar el
reconocimiento una estructura socio familiar particular para cada grupo étnico, en
vía de la integración del enfoque diferencial.
Acerca de los Comités Territoriales de Justicia Transicional en los planes de
reparación colectiva: Los planes de reparación colectiva son elaborados en el
marco de la concertación y consulta previa entre las comunidades y las entidades
responsables de las medidas. Es por ello de vital importancia que los Comités
hagan parte activa de estos procesos, en tanto las medidas requieren del aporte y
la cogestión de los Entes Territoriales. Este acompañamiento permitirá no solo
mayor claridad en la operación de los planes y las responsabilidades
institucionales sino una mayor definición en el alcance real de las acciones
proyectadas. Cabe señalar que si bien en la ley 1448 de 2011, los planes de
reparación colectiva están sujetos a la aprobación en los Comités de Justicia
Transicional, en los decretos ley esta no tiene lugar, en tanto se da prevalencia a
un trabajo coordinado entre entidades y comunidades en garantía del derecho de
la consulta previa.
Sobre las medidas de satisfacción y las garantías de no repetición: El derecho a la
verdad, al perdón público y a la justicia son la base fundamental de las medidas de
satisfacción. De la misma forma la lucha contra las formas de discriminación de la
cual han sido víctimas los grupos étnicos, es parte esencial de la reparación. Así,
es eje de la garantía de pervivencia cultural la construcción de una memoria
histórica que reivindique los principios de las comunidades y considere las
violaciones y vulneraciones de los que estos pueblos han sido víctimas. Estas
medidas se encuentran en coordinación con la intencionalidad de la corte
constitucional acerca de la protección de las culturas.
La necesidad de avanzar en esquemas y protocolos de protección colectiva: La
protección señalada en los decretos incluye las medidas preventivas frente a los
posibles daños ocasionados por el conflicto. Dentro de ese margen de prevención
es visible la preocupación por sensibilización de la fuerza pública acerca de los
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derechos de los pueblos étnicos. La prevención incluye que la estructura armada
del Estado comprenda y respete la protección especial de los sujetos colectivos.
En consecuencia a la estrecha relación entre prevención y protección también
deben articularse a estas las medidas de asistencia y reparación.
Los esquemas de protección han tenido un mayor desarrollo en materia individual,
sin embargo el concepto de protección para las comunidades étnicas exige
avanzar prontamente en modelos de protección colectiva, además de considerar
medidas de protección para comunidades que se encuentren situación del
confinamiento.
Elementos de reflexión para las medidas de restitución de derechos territoriales:
Es esencial partir de que los derechos territoriales de los cuales son sujetos los
grupos étnicos se encuentran enmarcados en el convenio 169 de la OIT. Un
elemento en el cual debe darse un trabajo exigente de las entidades, es el de
titulación de los territorios colectivos. La precariedad en la formalización de estos
territorios ha facilitado el despojo de los mismos y se presenta como un punto que
puede generar mayores trámites en la restitución de la tierra, teniendo en cuenta,
además, que los decretos promueven los procesos de titulación de tierras que aún
no han sido adjudicadas. También es importante la comprensión del concepto de
territorio, que trasciende la de predio restituible. Según el convenio 169, los
territorios son “la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna u otra manera.”
Estos territorios encarnan diferentes tipos de estructuras, ecológica, social,
cultural, económica. En consecuencia, las caracterizaciones realizadas sobre las
afectaciones territoriales deberán comprender la inter relación de estas estructuras
propias o instaladas que han mellado el goce efectivo de los derechos. La
afectación de los derechos no solo se da como producto de dinámicas legales,
sino que como lo consideró la corte constitucional en desarrollo del auto 004 y el
auto 005 de 2009, las estructuras económicas legales tienen incidencia en
factores de despojo y abandono.
Particularmente, para las comunidades negras que sean palafíticas o de
pescadores, se contempla la concertación con el gobierno acerca de sus medidas
restitución, por lo cual es materia de trabajo entre entidades y comunidades en vía
de la no desventaja de estas poblaciones en las medidas de restitución.
La ausencia de una ruta étnica para el caso de las comunidades negras, es una
gran falencia de este marco normativo. La ruta étnica para las comunidades
indígenas asegura un proceso no judicial de prevención de vulneraciones sobre
los territorios, donde la Unidad Administrativa Especial para la Gestión y
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Restitución de Tierras tiene un gran papel y está respaldada para la cogestión de
procesos en procura de la protección territorial. En atención a esta falencia, es
importante la precisión normativa que pueda realizarse al respecto por la
institucionalidad competente.
La restitución es una medida fundamental de la reparación. A pesar de que el
decreto 4635 de 2011 tiene como principios la concertación y la consulta previa,
en términos de la restitución pone en manos del Estado la priorización y
focalización de los territorios a restituir. Si bien, la entidad responsable,
UAEGRTD, ha generado procesos participativos para la priorización de los
territorios, sería importante un avance normativo en la materia con el fin de no dar
cabida a desventajas de tipo consultivo sobre la focalización de los territorios
colectivos. Por otra parte, en el caso de los estudios preliminares para los
territorios indígenas se indica un plazo de 60 días, los cuales son prorrogables, sin
embargo, no se aclara la temporalidad o flexibilidad de la misma, dando lugar a la
falta de claridad sobre los términos del tiempo. Para las comunidades negras no
se determina una prórroga.
Para los dos grupos étnicos se contempla la selección de jueces y magistrados
especializados con mayor conocimiento de la jurisdicción aplicable de
comunidades indígenas y negras, realizando capacitaciones periódicas sobre
estos temas. El Juez o tribunal competente será el del lugar donde se encuentre el
territorio o los itinerantes que le sean asignados. En este sentido, la capacitación
de los jueces es un elemento esencial en la asignación de los procesos de
restitución para las comunidades. Sin embargo, un elemento reiterado en los
espacios de participación de las víctimas, ha sido la ausencia de un conocimiento
especializado sobre interculturalidad, por parte de los funcionarios públicos en
general. Por tanto la garantía de la eficiencia y actuación diferencial en materia
judicial, deberá estar acompañada de una formación especial en el marco del
bloque constitucional de protección que cubre los pueblos ancestrales. En el caso
de los pueblos indígenas, cuando estos o el Ministerio Público consideren que no
hay garantías de seguridad o imparcialidad, se podrá presentar la demanda ante
otra competencia territorial. Sin embargo, las comunidades negras no contemplan
esta vía. Por último, esto es aún más necesario, en los casos de conflictos inter o
intra-étnicos donde el Juez tendrá espacio para tomar medidas en referencia.
Finalmente, la CGR desea resaltar que la existencia de los Decretos étnicos para
la atención a la población víctima del conflicto es una señal para la
institucionalidad, de la importancia de ésta categoría en la definición de las
políticas públicas. De otro lado, que la concertación y búsqueda de consensos,
mediante la consulta previa, con las comunidades étnicas, no son un obstáculo
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para un desarrollo pro víctimas, pro etnias y mucho menos para profundizar la
democracia.
1.
INTRODUCCIÓN
El Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes17 fue ratificado por el gobierno colombiano a través de la ley 21 de
1991, generando un marco constitucional de protección a la autonomía sobre las
decisiones propias, el territorio, la identidad cultural, los derechos de participación
y consulta previa a los grupos indígenas, negros, afrocolombianos, palenqueros,
raizales y Rrom. A su vez, la Constitución Política de Colombia de 1991 ofreció
principios rectores fundamentales para la protección de las comunidades étnicas a
través del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural del país. En la misma
vía, en su artículo 10, reconoce como oficiales las lenguas y dialectos de los
grupos étnicos en sus territorios. En su artículo 63, otorga el carácter de
inalienable, inembargable e imprescriptible a las tierras comunales de grupos
étnicos y resguardos. Finalmente en su artículo 68, confiere el derecho a los
grupos étnicos de recibir una educación que respete su identidad cultural.
En el caso de los pueblos indígenas, la Constitución Política de Colombia también
reconoció, en el artículo 246, el derecho a ejercer funciones jurisdiccionales dentro
de su ámbito territorial, promoviendo el respeto por sus propias formas de
organización y autonomía. En el artículo 286 reconoció como entidades
territoriales a los territorios indígenas, otorgándoles además el derecho de
propiedad colectiva y no enajenable; en el artículo 329 planteó una delimitación de
los territorios indígenas que aunque fue realizada por el gobierno nacional debía
contar con la participación de los representantes de las comunidades. Sin
embargo, a pesar del descrito bloque constitucional de protección, la situación de
los pueblos indígenas se ha enmarcado en el “estado de cosas inconstitucional”
declarado en la sentencia T025 de 2004 por la Corte Constitucional, lo cual se ha
ratificado a través de diferentes autos, determinando que existe un impacto
desproporcionado del conflicto armado interno sobre las comunidades y territorios
indígenas.
El auto marco referencia sobre los pueblos indígenas en situación de
desplazamiento ha sido el 004 de 2009, sobre la “Protección de los derechos
fundamentales de las personas y los pueblos indígenas desplazados por el
conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025
de 2004”. Este auto generó dos ordenanzas fundamentales, por una parte, la
17
Este convenio fue adoptado por la 76 a. reunión de la Conferencia General de la OIT. Ginebra de 1989.
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creación del Programa de Garantías de los derechos de los Pueblos Indígenas
Afectados por el Desplazamiento y por otra parte, la formulación de 34 planes de
salvaguarda étnica ante el conflicto armado y el desplazamiento forzado para
pueblos indígenas específicos.
En desarrollo de otras ordenanzas sobre pueblos particulares, también fueron
expedidos: el auto 382 de 2010, sobre “Medidas de protección especial para las
comunidades indígenas Hitnu, en situación de confinamiento y desplazamiento del
Departamento de Arauca (Comunidades Indígenas de Caño Claro - La Esperanza
- Iguanitos - Perreros - Asentada en Betoyes -Municipio de Tame y otros) en el
marco de las órdenes dadas en la sentencia T-025 de 2004 y el auto de
seguimiento 004 de 2009”. El auto 174 de 2011: “Mediante el cual se adoptan
medidas cautelares urgentes para la protección de los derechos fundamentales
del Pueblo Indígena Awá, ubicado en los departamentos de Nariño y Putumayo,
en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025
de 2004 y de las órdenes emitidas en el auto 004 de 2009”. Finalmente, el auto
173 de 2012 en lo que respecta a la “Adopción de medidas cautelares urgentes
para la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas Jiw o
Guayabero y Nükak de los departamentos de Meta y Guaviare, en el marco del
estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 y de las
órdenes emitidas en el auto 004 de 2009".
La ley 1448 “de víctimas y restitución de tierras”, promulgada el 10 de junio de
2011, estableció en su artículo 205 facultades al Presidente de la República para
la construcción del marco legal para la atención de la población victima
perteneciente a grupos indígenas, negros, afrocolombianos, palenqueros, raizales
o Rrom. Como resultado se dio lugar al decreto 4633 promulgado el día 9 de
diciembre de 2011, “por el cual se dictan medidas de asistencia, atención,
reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a las
comunidades indígenas”.
En el caso de las comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales
un marco especial de referencia es la ley 70 de 1993, la cual se dio en desarrollo
del artículo 55 de la Constitución, cuyo carácter era transitorio. Esta ley tiene por
objeto el reconocimiento de las comunidades negras que han venido ocupando
tierras baldías en las zonas rurales ribereñas, de acuerdo con sus prácticas
tradicionales de producción y el derecho a la propiedad colectiva. En el mismo
sentido, establece mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los
derechos de las comunidades negras colombianas como grupo étnico,
promoviendo el desarrollo económico y social de las mismas. En el artículo
segundo (2º), numeral 5, se define como comunidades negras al “conjunto de
familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia,
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la
relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen de otros grupos étnicos”.
En el marco de la sentencia T025 de 2004, también se desarrollaron autos
específicos para la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal. En 2009
se profirió el auto 005, sobre la “Protección de los derechos fundamentales de la
población afrodescendiente víctima del desplazamiento forzado”, en el cual se
constató que los individuos pertenecientes a estas poblaciones y que se
encontraban en situación de desplazamiento o confinamiento no estaban siendo
tratados de acuerdo con el marco de protección especial contemplado por la ley
para estas comunidades, además de declarar que sus derechos fundamentales
estaban siendo “masiva y continuamente desconocidos” y que la política pública
para atención al desplazamiento forzado carecía de un enfoque diferencial que
correspondiera a las necesidades de esta población. Por lo anterior, la Corte
Constitucional ordenó la puesta en marcha de un plan específico de prevención,
protección y atención para cada una de las comunidades indicadas en el auto, la
realización de una caracterización de los territorios negros y afrocolombianos, la
puesta en marcha de una ruta étnica en el proyecto de protección de tierras y
patrimonio, la atención prioritaria y diferencial a las comunidades en situación de
confinamiento y la rendición de informes respecto de las acciones realizadas con
las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó en cumplimiento de las medidas
provisionales dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Posteriormente fueron expedidos seis autos más concernientes a la atención de la
crisis humanitaria de las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó, el último de
los cuales fue promulgado el 18 de diciembre de 2012. El auto 299, se dio en
“Respuesta a las solicitudes elevadas por el Ministerio del Interior en informe del
26 de julio de 2012 y evaluación en relación con las órdenes dadas en los autos
de 18 de mayo de 2010, A045 y 112 de 2012, con el fin de proteger a las
comunidades afrodescendientes de las cuencas de los ríos Curvaradó y
Jiguamiandó, en el departamento del Chocó, víctimas de desplazamiento forzado,
en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025
de 2004 y de lo dispuesto en el auto 005 de 2009”. En este auto se adoptan
medidas, por una parte para proteger a las comunidades afrocolombianas que
habitan estas cuencas, y por otra, para proteger su territorio colectivo, dando
ordenanzas específicas relativas al proceso actual de cumplimiento sobre las
acciones ordenadas en los anteriores autos.
Como en el caso de los pueblos indígenas, en desarrollo del artículo 205 de la ley
1448 de 2011, para el caso de las comunidades afrocolombianas, se dio lugar al
Decreto 4635, expedido el 9 de diciembre del mismo año “por el cual se dictan
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las
víctimas pertenecientes a las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras
y raizales”.
En el caso del pueblo Rrom, adicionalmente al reconocimiento de los derechos
enmarcados en el Convenio 169 de la OIT, se tiene como referencia el Decreto
2957 de 2010, mediante el cual se constituye el marco normativo para la
protección de los derechos de la población Rrom en Colombia. El Decreto define,
en primer lugar, las características de la población Rrom, tales como, la identidad
cultural, las instituciones político sociales propias, su organización social a través
de la definición de la kumpania (kumpañy en plural) como “el conjunto de grupos
familiares configurados patrilinealmente (patrigrupos), que a partir de alianzas de
diverso orden optan por compartir espacios para vivir cerca o para itinerar de
manera conjunta”18, de la kriss, que constituye el tribunal en el cual se reúnen los
gitanos mayores para resolver controversias y tratar asuntos internos, de la kriss
romani como el sistema de normas y valores propios del pueblo Rrom y de los
Sere Romengue, como los hombres casados con hijos sobre el que recae la
autoridad por su prestigio, capacidad para construir consensos y habilidad de la
palabra. Otra característica particular de este grupo étnico consagrada en el citado
decreto, es el nomadismo, el cual representa, una forma de ver el mundo que
configura una cosmovisión particular y opuesta a la que ostentan los pueblos
sedentarios. Son nómadas aun cuando no realicen desplazamientos físicos, pues
esto hace parte de su espiritualidad e imaginario. Se reconoce el Rromaní o
Rromanés como su lengua materna transmitida por tradición oral. Teniendo en
cuenta estas características que definen al pueblo Rrom, en el decreto se reitera el
derecho a la libre circulación y el deber de adecuar las políticas públicas dirigidas
a esta población teniendo en cuenta su movilidad geográfica e itinerancia. Para el
caso del pueblo Rrom o gitano el decreto con fuerza de ley expedido en el marco
de la ley de víctimas y tierras, fue el 4634 de 2011, por el cual se adoptan medidas
de asistencia, atención y reparación integral y restitución de tierras a las victimas
pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano”
Cada uno de los decretos ley dirigidos a la atención y reparación a las víctimas
pertenecientes a grupos étnicos, los Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011,
delimitan una definición de víctima como población objetivo que corresponde a: los
pueblos y comunidades indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas,
palenqueras y raizales y el pueblo Rrom o gitano y sus Kumpany. En todos los
casos, estas víctimas son reconocidas como sujetos colectivos de derechos y
como miembros individualmente considerados que hayan sufrido hechos
victimizantes a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones
al Derecho Internacional Humanitario y las Normas Internacionales de Derechos
18
Decreto 2957 de 2010. Página 1
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Humanos ocurridas en el marco del conflicto armado. Para el caso de los pueblos
indígenas y las comunidades negras se contemplan además de las infracciones
directas provocadas por el conflicto, los hechos victimizantes que guarden relación
con factores subyacentes y vinculados al mismo. Por otra parte, los pueblos
indígenas reconocen como víctima al territorio teniendo en cuenta su relación
cosmogónica con este. Esto hace que se comprendan las afectaciones del
conflicto, por una parte, como daño sobre el territorio y, por otra, como afectación
de los derechos territoriales.
Los principios y derechos contenidos en cada uno de los decretos corresponden a
las particularidades culturales y étnicas de cada uno de los tres pueblos. En los
tres casos comparten los derechos y principios generales de: justicia, verdad,
reparación, garantías de pervivencia física y cultural, identidad cultural y derecho a
la diferencia, autonomía de los pueblos, coordinación armónica entre la
institucionalidad y las comunidades, carácter de las medidas individuales y
colectivas, dignidad, buena fe, derecho propio, acceso a la información, no
discriminación, proporcionalidad de las medidas, progresividad, publicidad, acceso
a la información, diversidad etnolingüística.
Un derecho fundamental contemplado para las tres etnias es el de consulta previa,
el cual se debe hacer efectivo actuando en razón a lo estipulado en el convenio
169 de la OIT, único marco normativo que ofrece lineamientos acerca de este
derecho. De esta forma, la consulta previa, correspondiendo al bloque
constitucional de protección es un derecho fundamental que debe regir la
construcción colectiva de las medidas de atención y reparación. Sobre el término
de “concertación con las comunidades”, el decreto para comunidades negras, la
define como “el mecanismo a través del cual las autoridades encargadas de
adoptar decisiones en materia de asistencia, atención, reparación integral y
restitución de las víctimas ponen a consideración de las comunidades y las
instancias representativas de las decisiones que pretenden adoptarse, con el fin
de llegar a un posible acuerdo”.
Por otra parte, el principio de favorabilidad se hace aplicable en los tres decretos,
de tal forma, que como resultado de una lectura integral de los marcos normativos
nacionales e internacionales de protección de los pueblos indígenas y tribales
prevalecerá la interpretación que sea más favorable para aplicación de las
medidas a sus comunidades. Los decretos para víctimas de los pueblos indígenas
y del pueblo Rrom comparten especialmente el derecho al restablecimiento de la
armonía y el equilibrio de los pueblos en sus dimensiones material e inmaterial,
teniendo en cuenta la espiritualidad, los conocimientos ancestrales y
cosmogónicos según la cultura. Otro elemento consagrado en el Decreto 4633, es
el del reconocimiento de la unidad, la cultura y la autonomía como principios
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rectores del movimiento indígena, los cuales deben ser considerados en el
establecimiento de las medidas de reparación y atención, atendiendo al respeto
por la ley de origen o ley natural, derecho mayor o derecho propio.
De manera particular, el Decreto 4633 enfatiza en sus derechos territoriales,
comprendiéndolos de manera integral como el reconocimiento, protección y
restitución de los territorios e incluyendo medidas de saneamiento espiritual. El
Estado además deberá garantizar el acceso al territorio y sus lugares sagrados,
protegiendo los territorios ocupados ancestralmente por los pueblos. El derecho
fundamental al territorio, también compartido por el decreto de victimas de
comunidades negras reconociendo el carácter inalienable, inembargable e
imprescriptible de los derechos sobre las tierras de propiedad colectiva. Por otra
parte, este derecho se consagra respecto a la relación que las comunidades
negras e indígenas construyen sobre el territorio y cómo esta relación media las
prácticas sociales, comunitarias y espirituales, así como la autonomía de las
mismas. En otro sentido, para el pueblo Rrom prevalece el principio de la libre
circulación. La prevalencia de este derecho para las comunidades gitanas se
fundamenta en que una de sus características principales es el nomadismo, el
cual ha sido impactado por los efectos del conflicto armado interno. Se busca
entonces que el Estado garantice su libre circulación por el territorio nacional y la
pervivencia del nomadismo y en consecuencia, la de la identidad del pueblo
gitano.
El presente documento tiene como objetivo presentar las rutas, componentes y
responsables de la atención y reparación de las comunidades étnicas que han
sido víctimas del conflicto armado interno, teniendo como base lo estipulado en los
Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011. De acuerdo con esto, el texto se dividirá en
cinco partes. Una primera parte presentará las rutas para el registro de
comunidades como víctimas. La segunda parte presentará los procedimientos,
responsables y componentes de la atención, asistencia y ayuda humanitaria a las
víctimas pertenecientes a grupos étnicos. La tercera parte se dedicará al concepto
y las medidas contempladas en el marco de la reparación integral y el
procedimiento para la construcción de los planes integrales de reparación
colectiva, así como las medidas de satisfacción y garantías de no repetición. La
cuarta parte presenta las medidas especiales de protección contempladas
especialmente por los Decretos 4633 y 4635. Por último, aunque la restitución de
tierras y territorios hace parte fundamental de la reparación integral, se desarrolla
un apartado especial para describir las rutas, los componentes y los responsables
de esta medida de reparación, contemplada especialmente en los decretos 4633 y
4635 de 2011.
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2.
RUTAS PARA EL REGISTRO DE LAS VÍCTIMAS PERTENECIENTES A
GRUPOS ÉTNICOS
La Ley 1448 de 2011 le otorgó la responsabilidad a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas del funcionamiento
del Registro Único de Victimas (RUV), el cual se construyó sobre la base del
anterior Registro Único de Población Desplazada (RUPD). El Decreto 4800 de
2011 define el RUV como la herramienta administrativa que soporta el
procedimiento de registro de las víctimas, éste debe incluir a las víctimas
individuales y además, un módulo para la inscripción de sujetos de reparación
colectiva. El procedimiento de registro es la puerta de entrada tanto al proceso de
atención humanitaria de emergencia y transición, para el caso de la población
víctima del desplazamiento forzado, como al proceso de asistencia y reparación
integral individual y/o colectiva para éstas y las víctimas por otros hechos.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha señalado que la atención humanitaria
es un derecho que se le debe garantizar a las victimas independientemente que se
encuentre registrada o no, pues las deficiencias administrativas que se presente
en el proceso de Registro no tiene por qué afectarlas.
Los principios que orientan la inscripción en el Registro Único de Victimas, como el
de favorabilidad, buena fe, prevalencia del derecho sustancial, participación
conjunta, confianza legítima, trato digno y habeas data, son los rectores del
quehacer de los funcionarios públicos encargados del mismo. De la misma
manera, las víctimas tienen derecho a tener conocimiento acerca de las
actuaciones administrativas que se realicen durante el procedimiento de registro,
sobre su caso particular.
Por otra parte, el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 crea el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente, el cual es un instrumento para el
proceso de restitución de tierras que permite determinar los predios objeto del
despojo, así como el periodo en el cual se ejercieron las violaciones en relación
con el predio. En él se inscribirán las personas que fueron despojadas de sus
tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con éstas.
De acuerdo con la Ley de Víctimas y sus decretos reglamentarios, tanto el RUV
como el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas deben tener un
componente étnico especial, es decir, un procedimiento diferenciado para las
comunidades indígenas (Decreto 4633 de 2011 art. 183), las comunidades negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales (Decreto 4635 de 2011 art. 146) y el
pueblo Rrom (Decreto 4634 de 2011 art. 111), donde se indiquen, además de su
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pertenencia étnica, las violaciones a las víctimas y comunidades, su ubicación y
las variables de caracterización de daños y afectaciones étnico-territoriales.
Por una parte, el Registro Único de Víctimas debe contar con un componente para
la inscripción de comunidades que serán registradas como sujetos de reparación
colectiva en razón de los daños colectivos culturales, territoriales y ecológicos de
los cuales han sido víctimas. Por otra, el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente, debe contener un componente para la inscripción de
los territorios de las comunidades que han sido afectados.
Los componentes étnicos de los registros estarán interconectados de manera tal,
que la información sea compartida en tiempo real por las Unidades de Atención y
Reparación Integral a Víctimas y de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
La Red Nacional de Información es la plataforma que hace interoperables los
sistemas de información de las entidades del Sistema Nacional de Atención y
Reparación Integral a las Victimas, permitiendo una mayor eficacia y agilidad para
el acceso a la información nacional y territorial sobre las violaciones en el marco
de la Ley 1448 de 2011 y los Decretos-ley 4633, 4634, y 4635 de 2011. En el caso
de las víctimas negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales e indígenas, esta
red debe facilitar la identificación y el diagnóstico de los daños ocasionados a sus
comunidades.
2.1
Procedimiento para el registro de víctimas individuales pertenecientes
a grupos étnicos:
Los Decretos 4633, 4634, 4635 de 2011 definen, en sus artículos 185, 148 y 113
respectivamente, que los sujetos victimas individuales pertenecientes a
comunidades indígenas, Rrom o negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales,
teniendo en cuenta que su victimización no tenga efectos colectivos, deben ser
registradas de acuerdo al procedimiento fijado en los artículos 154 a 158 de la ley
1448 de 2011. Sin embargo, si su victimización individual tiene afectaciones
colectivas, procederá su inscripción sin perjuicio de la inscripción de la comunidad
como sujeto de reparación colectiva. Es así como las víctimas pertenecientes a los
grupos étnicos deben seguir la siguiente ruta para su registro:
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PROCESO DE REGISTRO PARA SUJETOS ETNICOS INDIVIDUALES
INCLUSION →
→
→
↗
TOMA DE
DECLARACION
POR EL MIN
SUJETO
PUBLICO. FUD O
ETNICO
→
→
CENTRO
INDIVIDUAL
REGIONAL
(individual con el
enfoque étnico)
PROCESO DE
VALORACION
POR LA
UAEARIV (60
días)
→
ACCESO A LA
RUTA DE
ASISTENCIA Y
REPARACION
↑
EXPEDICION
DEL ACTO
ADMINISTRATIV
O
↑
↘
↗
NO
→
INCLUSION
INCLUSION
RECURSO DE
REPOSICIÓN
↘
NO INCUSION
Las víctimas deben acercarse al Ministerio Público para realizar una declaración
que quedará registrada en el Formulario Único de Declaración, para lo cual se
establecen dos términos, según sea el caso: 1. Un término de cuatro (4) años
contados a partir de la expedición de la Ley 1448 de 2011 para los casos de
victimas cuyos hechos hayan ocurrido con anterioridad a la promulgación de la
misma. 2. Un término de dos (2) años para las victimas cuyos hechos ocurrieron
posteriormente a la expedición de la ley. Sin embargo, en los casos en donde por
evento de fuerza mayor la victima haya estado imposibilitada de realizar la
declaración en los términos señalados, el lapso para la presentación de la
declaración será contado a partir de que cesen las circunstancias que le
impidieron realizarla en su momento. Esto debe expresarse por parte de la víctima
ante el funcionario del Ministerio Público que tome la declaración, el cual deberá
remitir esta información a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Victimas. Si la víctima encontrase necesario allegar
documentos adicionales en el momento de su declaración, podrá hacerlo y el
Ministerio Público deberá remitirlos para que sean tenidos en cuenta en la
verificación.
Posteriormente, el Ministerio Público remitirá la declaración a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas
donde se realizará el proceso de valoración, para el cual el funcionario encargado
deberá realizar la verificación de los hechos victimizantes consultando la Red
Nacional de Información y atendiendo a los principios de dignidad, buena fe,
confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial. La información
consignada por la víctima y posteriormente registrada en el RUV tiene carácter de
reserva. En un plazo de 60 días, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a la Victimas deberá adoptar una decisión sobre la
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inclusión o no de la víctima en el RUV. Esta decisión deberá ser tomada en el
menor tiempo posible y el Estado asumirá la carga de la prueba.
Por otra parte, los decretos reglamentarios de la asistencia y reparación a las
víctimas pertenecientes a grupos étnicos, establecen como función de los Centros
Regionales de Atención y Reparación contemplados en la Ley de Víctimas, la
unificación y reunión de toda la oferta institucional para la atención de las víctimas
indígenas, Rrom o negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales, de tal manera
que éstas solo tengan que acudir a estos Centros para ser informadas de sus
derechos, se les facilite el acceso a las medidas de asistencia y atención según
sea el caso y puedan llevar a cabo la solicitud de registro. De esta forma, se
plantea de manera alternativa la toma de declaración a través de estos Centros,
los cuales deberán contar con una oficina especializada para pueblos indígenas y
una oficina especializada en atención a las víctimas del pueblo Rrom en los
lugares donde estén asentadas sus kumpañy, teniendo así la capacidad para dar
una respuesta adecuada e intercultural. Para las víctimas negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales, no se establece la necesidad de una
oficina especializada dentro de estos Centros.
Una vez la víctima sea incluida en el Registro Único de Víctimas, ésta tendrá
acceso a las medidas de asistencia y reparación contempladas en los decretos
correspondientes. Si la situación fuese contraria y el registro le fuere denegado, la
víctima tiene la posibilidad de interponer un recurso de reposición dentro de los 5
días siguientes a que le sea informada la decisión. Los causales de negación de la
inscripción en el RUV según el artículo 40 del Decreto 4800 de 2011 son: 1. Que
en el proceso de valoración se determine que los hechos no estuvieron asociados
a lo dispuesto por el artículo 3 de la ley 1448 de 2011; 2. Que en el proceso de
valoración se determine que la solicitud resulta contraria a la verdad respecto a los
hechos victimizantes; y, 3. Que la solicitud se haya realizado por fuera de los
términos establecidos.
El Acto Administrativo que se señala en la ruta, por el cual se concede o se
deniega la inclusión en el registro a las victimas individuales a las que hacen
referencia los Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, debe contener: 1. La decisión
sobre su inclusión en el RUV; 2. La motivación por la cual se llegó a la decisión; y,
3. La ruta de acceso a las medidas de asistencia y reparación o en caso de que
sea negada la inclusión se deben referir los procedimientos legales que puedan
interponerse, las autoridades y los plazos. En ningún caso, podrá contener los
nombres de los victimarios aun cuando la víctima haya rendido esta información.
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2.2
Procedimiento para el registro de comunidades pertenecientes a
grupos étnicos como sujetos colectivos.
El registro de las comunidades indígenas, Rrom o negras, afrocolombianas,
palenqueras y raizales que hayan sufrido daños colectivos será realizado en el
RUV y en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, si
tuviese afectación el territorio. Para los casos de Registro ante la Unidad
Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas se hará
referencia a la ruta de acceso en el apartado sobre Restitución de Tierras.
El registro como sujetos colectivos en el RUV se realiza a través de dos vías: por
oferta del Estado y por demanda del sujeto étnico. Las rutas de acceso al registro
en cada uno de los casos, son las siguientes:
PROCESO DE REGISTRO PARA SUJETOS COLECTIVOS VICTIMAS PERTENECIENTES A GRUPOS ÉTNICOS
INCLUSION
↗
DEMANDA DE
LA
COMUNIDAD.
Solicitud
presentada por la
autoridad o
representante de
la comunidad.
TOMA DE
REMISIÓN A
DECLARACION
UARIV Y
MODULO DEL
PROCESO DE
FUD PARA
VALORACION.
SUJETOS
SEGUN
→
COLECTIVOS
→ CRITERIOS DE
ETNICOS POR MIN.
VALORACION
PUBLICO O
DEL
CENTROS
PROGRAMA DE
REGIONALES DE
REPARACION
ATENCIÓN
COLECTIVA.
INICIO DE LA
FASE DE
ALISTAMIENTO
INSTITUCIONAL Y
COMUNITARIO
PARA LA
CONSTRUCCIÓN
DE LOS PLANES
DE REPARACION
COLECTIVA
↘ NO INCLUSION
SUJETO
COLECTIVO
VÍCTIMA
GRUPO
ÉTNICO
OFERTA DEL
ESTADO.
Identificación por
parte de la UARIV
para la
→
participación en el
Programa de
Reparaciones
Colectivas.
IDENTIFICACION
DE LOS POSIBLES
SUJETOS
COLECTIVOS
ETNICOS POR
UARIV PARA EL
INGRESO AL
PROGRAMA DE
REPARACION
COLECTIVA
→
ACEPTACIÓN
DEL SUJETO
COLECTIVO
INGRESO
AL
TOMA DE LA
→
→ REGISTRO
DECLARACION.
UNICO DE
VICTIMAS
Según el Decreto 4800 de 2011, se crea el Programa de Reparaciones Colectivas,
el cual comprende medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición, las cuales se pondrán en operación a
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través de los Planes de Reparación Colectiva. En los casos de los sujetos de
reparación colectiva étnicos que ingresen al RUV por oferta del Estado, la ruta
contempla una primera identificación por parte del Programa, el cual está en
cabeza de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Victimas. Posterior a esta identificación, se realiza un acercamiento a
la comunidad donde a través de sus autoridades se manifiesta el interés de
participar o no en el Programa, esta aprobación debe quedar soportada en un
acta. Una vez la comunidad apruebe su ingreso al programa, se realiza el
procedimiento de inscripción en el RUV. Esta primera identificación es realizada
teniendo en cuenta el soporte documental de las vulneraciones o violaciones de
derechos humanos de las comunidades indígenas, Rrom o negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales y la prioridad otorgada a determinadas
comunidades en los pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de los
autos específicos.
La inscripción en el RUV por demanda de las comunidades será realizada en el
marco de lo estipulado en el artículo 188 del Decreto 4533, el artículo 114 del
Decreto 4634 y los artículos 147 y 149 del Decreto 4635 de 2011. La solicitud
debe ser presentada de manera colectiva por sus autoridades legítimas o sus
representantes, según sea el caso, ante el Ministerio Público. Sin embargo, en el
caso en que fuere imposible para los anteriores presentar la declaración, estará
autorizado cualquier miembro de la comunidad siempre y cuando se documente la
circunstancia que impide que las autoridades la realicen. La toma de la
declaración será diligenciada teniendo en cuenta el módulo del Formulario Único
de Declaración para sujetos de reparación colectiva étnicos. En caso de que quien
presente la declaración no hable español o tenga discapacidad de habla o
escucha, el Ministerio Público definirá el procedimiento necesario para que la
declaración se tome atendiendo a las necesidades de la autoridad, representante
o miembro de la comunidad. Si bien, en los Decretos no se especifica claramente
si el Registro como sujeto colectivo por demanda puede realizarse en los Centros
Regionales de Atención y Reparación, es factible suponer que es así, puesto que
para el caso de los indígenas y los Rrom, dichos centros deben contar con una
oficina especializada que garantice su efectiva atención.
Los plazos en los cuales debe presentarse la declaración son los siguientes: Un
término de cuatro (4) años contados a partir de la expedición de cada uno de los
decretos para los casos de sujetos colectivos cuyos hechos hayan ocurrido con
anterioridad a la promulgación de los mismos; y, 2. Un término de dos (2) años
para los sujetos colectivos cuyos hechos ocurrieron posteriormente a la expedición
de los decretos. Sin embargo, en los casos en donde por evento de fuerza mayor
las autoridades hayan estado imposibilitadas de realizar la declaración en los
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
términos señalados, el lapso para la presentación de la declaración será contado a
partir de que cesen las circunstancias que le impidieron realizarla en su momento.
Posteriormente, el Ministerio Público remitirá la declaración a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas para
el procedimiento de valoración. En caso de que la autoridad de la comunidad no
haya sido quien realizó la declaración, la Unidad puede consultar a las autoridades
étnicas de la zona. De la misma manera, para el proceso de verificación se deben
consultar las bases de datos del Ministerio del Interior y la información
suministrada por la Defensoría del Pueblo y la Personería Municipal. En caso de
que la victimización también incluya daños territoriales, esta solicitud también debe
ser remitida ante la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Victimas debe adoptar la decisión de inclusión o no en el registro en un término de
60 días hábiles. Toda la información registrada en la declaración tendrá carácter
de reserva, de esta forma en el acto administrativo expedido por la Unidad no se
podrá hacer referencia a los nombres de los presuntos victimarios. En caso de que
la inclusión sea negada procederán los recursos contemplados en la ruta señalada
en la ley 1448 de 2011, de igual manera que en los casos individuales.
2.3
Procedimiento para el registro en caso de desplazamientos masivos o
atentados terroristas
En el artículo 74 del Decreto 4533 y en el artículo 52 del Decreto 4534 de 2011 se
establece como mecanismo para la identificación y registro de las víctimas de
desplazamientos masivos o atentados terroristas pertenecientes a las
comunidades indígenas o al pueblo Rrom, la realización de un censo por parte de
la Alcaldía Municipal que debe contener el número, nombre y ubicación de las
personas o colectivos afectados. El levantamiento de esta información será
realizado por los líderes, autoridades o sus representantes. Sobre la base de este
censo se procederá al registro, tras la remisión a la UARIV por parte de la Alcaldía
en un plazo de ocho (8) días hábiles.
En el decreto que corresponde a las víctimas indígenas, se establece el
levantamiento de un acta en la cual se describa el evento masivo y las
circunstancias que lo ocasionaron; la constancia de la inclusión de la totalidad de
las personas afectadas y, de no ser así, la razón del registro parcial. Las personas
que no hayan sido censadas podrán ser presentadas posteriormente como
víctimas del mismo evento por parte de la autoridad indígena o representante de la
comunidad. Quienes queden incluidas, no deberán solicitar su inclusión en el
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
registro individual. Así mismo, si por el mismo hecho victimizante se desplazan
individualmente miembros de la comunidad, la autoridad indígena podrá elaborar
un censo para el reconocimiento de las víctimas individualmente afectadas por el
evento masivo.
De este procedimiento se excluyen las comunidades negras, afrocolombianas,
palenqueras y raizales, pues en el Decreto 4635 de 2011 no se contempla la
elaboración de censos en caso de desplazamientos masivos o atentados
terroristas como puerta de entrada a la Atención, Asistencia y Reparación.
PROCESO DE REGISTRO DESPLAZAM IENTOS MASIVOS O ATENTADOS TERRORISTAS
Decretos 4633 y 4634 de 2011
SUJETO ETNICO
VÍCTIM A DE
DESPLAZAMIENTO
MASIVO O
ATENTADO
TERRORISTA
EELABORACIÓN
DEL CENSO DE
LAS VÍCTIMAS POR
REMISIÓN A LA
PARTE DE LA
UARIV POR PARTE
ALCALDÍA
LEVANTAMIENTO
→
→
→ DE LA ALCALDÍA → INCLUSION →
MUNICIPAL A
DE ACTA (Indígenas)
MUNICIPAL (8 días
TRAVÉS DE LOS
hábiles)
REPRESENTANTES
O LÍDERES DE LAS
COMUNIDADES
ACCESO A LA
RUTA DE
ATENCIÓN,
ASISTENCIA Y
REPARACION
3.
ATENCIÓN INTEGRAL, AYUDA HUMANITARIA Y ASISTENCIA A
VÍCTIMAS PERTENECIENTES A GRUPOS ÉTNICOS
De acuerdo con el grado de vulnerabilidad en el que se encuentran las víctimas
pertenecientes a los grupos étnicos, las comunidades afectadas tienen derecho a
una ayuda o atención 19 humanitaria inmediata, definida como el conjunto de
medidas adoptadas con el objetivo de socorrer, proteger y atender las
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimiento, utensilios
de cocina, atención médica y psicológica de emergencia y alojamiento transitorio
19
De acuerdo con la Ley de Víctimas se distingue la atención inmediata de la ayuda humanitaria en relación
con el hecho victimizante, siendo la primera para las víctimas de desplazamiento forzado y la segunda para
las víctimas por otros hechos. La atención se divide en inmediata, de emergencia y de transición. En el caso
de los Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, se establece la ayuda humanitaria para la población Rrom y la
atención inmediata para las comunidades indígenas y negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Es un
punto susceptible de análisis posterior, pues sólo se estaría teniendo en cuenta el desplazamiento como
hecho victimizante para los indígenas y los afrocolombianos, excluyendo a los Rrom como víctimas por este
hecho.
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en condiciones dignas, las cuales deben tener un enfoque diferencial étnico. Para
esto la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas debe formular un protocolo de atención humanitaria teniendo en cuenta
el enfoque diferencial con la participación de las víctimas pertenecientes a los
grupos étnicos; este protocolo debe señalar las medidas, características y etapas
de la atención para las comunidades desplazadas o víctimas de otros hechos.
Estas medidas deben tener un carácter anti discriminatorio para lo cual el
Ministerio del Interior y el Ministerio de Cultura deben realizar campañas de
enfoque diferencial dirigidas a la sensibilización de los servidores públicos
encargados de la atención a la población víctima.
Debido a la urgencia de satisfacción de estas necesidades básicas, no es
necesario realizar el registro descrito en el apartado anterior para tener acceso a
la ayuda o atención inmediata, puesto que la situación de vulnerabilidad se
considera evidente. En este sentido, es responsabilidad de las entidades
territoriales suministrar esta ayuda inmediata cuyos procedimientos y
componentes deben haber sido previamente diseñados participativamente por la
Unidad de Víctimas y el ICBF.
Si bien, las Entidades Territoriales son las responsables de la atención inmediata,
la CGR considera que tal responsabilidad no desliga a la Nación como garante de
última instancia de los derechos de los ciudadanos, pues es de conocimiento
público que muchos de los municipios colombianos no tiene la capacidad fiscal
para recaudar los recursos base para cumplir con tal obligación; de ahí la
necesidad de hacer cumplir con los principios constitucionales de subsidiariedad y
complementariedad, los cuales deben consultar la capacidad fiscal de las
unidades territoriales con la delegación de funciones y asignación de
responsabilidades.
Puede suponerse, aunque no es explícito en los Decretos, que los censos
encargados a las Alcaldías Municipales cuando se trata de eventos masivos
señalados en el apartado anterior, hacen parte del proceso de identificación inicial
para la entrega de la ayuda inmediata. En este sentido, habría un vacío en
relación con la entrega de ayuda inmediata a las víctimas pertenecientes a las
comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales, en tanto no se
contempla la realización de dichos censos.
A esta ayuda humanitaria o atención inmediata tienen derecho todas las víctimas
independientemente del hecho victimizante. Las víctimas por desplazamiento
forzoso, seguirán la ruta de la Atención Humanitaria de Emergencia y la Atención
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Humanitaria de Transición, sin perjuicio de las medidas de asistencia que seguirán
las víctimas por otros hechos victimizantes.
El siguiente es el esquema general de la ruta de ayuda, atención y asistencia a
víctimas pertenecientes a grupos étnicos, sin embargo, debe tenerse en cuenta
que las medidas de asistencia no son las mismas para los tres grupos y algunas
de ellas estarían mejor ubicadas dentro de las medidas de reparación, como se
explicará más adelante:
Esquema general ruta de atención, ayuda y asistencia a víctimas de grupos
étnicos
Atención
inmediata o
ayuda
humanitaria
Víctimas
desplazamiento
Atención
Humanitaria de
Emergencia
Atención
Humanitaria de
Transición
Funeraria*
Salud
Censo por
parte de la
Alcaldía a la
población
víctima de
evento
masivo*
Declaración
Hecho
Victimizante
ante el
Ministerio
Público o
Centro
Regional
Víctimas otros
hechos
Educación
Medidas de
Asistencia
Proyectos Productivos**
Inclusión
RUV
Remisión a la
UARIV para
valoración
Crédito**
Vivienda rural y urbana
Retornos y reubicaciones
No inclusión
en el RUV
* Planteada sólo para las comunidades indígenas y Rrom ** Planteada sólo para el pueblo Rrom dentro de las
medidas de asistencia
Como se describe en el esquema, se distinguen dos rutas de atención integral a
víctimas pertenecientes a grupos étnicos de acuerdo con el hecho victimizante.
Las medidas de asistencia varían según al grupo étnico al que pertenecen las
víctimas y existen ciertas condiciones especiales en la atención a las víctimas
indígenas de desplazamiento forzado. Estas especificidades serán descritas en el
apartado correspondiente.
A continuación, se detallará la ruta de atención a las comunidades víctimas de
desplazamiento y enseguida la ruta de atención y asistencia integral a víctimas de
grupos étnicos por éste y otros hechos victimizantes.
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3.1
Ruta de Atención a comunidades víctimas del desplazamiento:
La atención para las comunidades indígenas, Rrom20 o negras, afrocolombianas,
palenqueras y raizales que han sido desplazadas de sus territorios está en cabeza
de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral para
las Víctimas, entidad que debe implementar procedimientos y componentes para
que la atención humanitaria contenga un enfoque étnico que corresponda a las
necesidades culturales propias de estas poblaciones. Esta atención no hace parte
de la reparación, por lo cual su monto no puede ser descontado de las
indemnizaciones a las que haya lugar.
La comunidad o individuo víctima en condición de desplazamiento debe realizar el
trámite de registro tal como fue descrito anteriormente. Sin embargo, la
presentación de la declaración es suficiente para que las víctimas ingresen a la
ruta de atención humanitaria, la cual plantea tres etapas: 1. Atención Inmediata; 2.
Atención Humanitaria de Emergencia; y, 3. Atención Humanitaria de Transición.
En principio, la atención humanitaria inmediata está a cargo de la Entidad
Territorial competente según el municipio de recepción de la población; de
acuerdo con el Decreto 4635 de 2011, ésta debe brindar alojamiento temporal y
alimentación desde la toma de la declaración hasta que se “informe a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación integral a las Víctimas”, sin
embargo, la Ley 1448 de 2011 y los Decretos 4800 y 4633 del mismo año,
determinan como periodo para la prestación de la atención inmediata, desde la
toma de la declaración hasta que se realiza la efectiva inscripción en el Registro
Único de Víctimas.
La atención inmediata, en caso de que se den desplazamientos masivos de
comunidades indígenas, consiste en una asistencia alimentaria, bien sea en
especie o en auxilio monetario que garantice los mínimos nutricionales, y en un
alojamiento digno, a través de un auxilio monetario, un convenio de alojamiento
con particulares o la construcción de modalidades de alojamiento temporal con los
mínimos21 de habitabilidad requeridos.
20
Para la población Rrom es importante tener en cuenta que el decreto no contempla explícitamente la ruta de
atención humanitaria para víctimas de desplazamiento. Debe resaltarse igualmente que el confinamiento se
considera un hecho victimizante fundamental, teniendo en cuenta el carácter nómada de dicha población, el
cual, a su vez, puede posibilitar la invisibilización del desplazamiento forzado.
21
Es importante revisar si existen unos estándares en donde se describan cuáles son esos mínimos
habitacionales, con el fin de poder realizar posteriormente la verificación del cumplimiento por parte de las
entidades.
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Las víctimas pertenecientes a grupos indígenas o afrocolombianos, deben
encontrarse en situación de “vulnerabilidad acentuada”22 para el acceso a esta
ayuda. Los mecanismos o formas de entrega no están definidos en el decreto de
atención a víctimas afrocolombianas.
Posteriormente, brindar la atención humanitaria de emergencia es responsabilidad
de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación integral a las
Víctimas, una vez se haya expedido el acto administrativo de inclusión en el
registro. Esta entidad debe asegurar la gratuidad, oportunidad y entrega total de la
ayuda a la comunidad.
Para comunidades indígenas se establece una fase especial de atención
humanitaria de emergencia. El decreto 4633 de 2011 contempla una atención
humanitaria de emergencia especial para desplazamientos masivos o colectivos,
que consiste en que la Unidad de Víctimas trasladará al lugar receptor un equipo
especializado en atender emergencias con el objetivo de entregar la ayuda
humanitaria y hacer seguimiento a la situación humanitaria, garantizando siempre
el enfoque diferencial en la atención. Las necesidades y medidas requeridas
durante el tiempo que dure la emergencia serán establecidas de manera
coordinada entre la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el municipio
receptor y la Autoridad Indígena de la comunidad o el representante del colectivo
de desplazados indígenas. Esta atención humanitaria de emergencia especial se
brindará “hasta tanto se generen las condiciones para el retorno o reubicación
definitiva de la comunidad o el colectivo de indígenas desplazados”.
Es preciso señalar igualmente, que las comunidades indígenas receptoras de un
desplazamiento masivo indígena, también tendrán derecho a las medidas de
atención y asistencia.
Finalmente, la ayuda humanitaria de transición será prestada una vez se
encuentre que la población aún no cuenta con los elementos necesarios para su
subsistencia mínima. El ICBF es el responsable de garantizar la alimentación de
los hogares desplazados en esta etapa de la ayuda, teniendo en cuenta las
características y particularidades nutricionales y las formas de preparación de
alimentos según su pertenencia étnica, mientras que la Unidad y el Ente Territorial
deben brindar el alojamiento en condiciones dignas.
22
La condición de “vulnerabilidad acentuada” puede prestarse para diferentes interpretaciones por parte de
las entidades responsables de entregar las ayudas, por ello es necesario precisar cuáles son los indicadores
que permiten una valoración objetiva de la situación de la víctima.
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En el siguiente cuadro se sintetizan las características de las tres etapas de la
atención humanitaria a los grupos étnicos en condición de desplazamiento:
ETAPAS DE LA ATENCIÓN HUM ANITARIA PARA VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO PERTENECIENTES
A GRUPOS ÉTNICOS
ATENCIÓN
INMEDIATA
→
│
Se entrega a :
→
Victimas** del
desplazamiento en
situación de
vulnerabilidad
acentuada.
→
ATENCIÓN
HUMANITARIA DE
EMERGENCIA
│
Personas, hogares o
comunidades en
condición de
desplazamiento que
hayan sido incluidos
en el RUV.
│
Consiste en:
→
Albergue temporal y
asistencia alimentaria.
Lapso*:
→
→
La Entidad Territorial
→
│
Albergue temporal y
asistencia alimentaria.
Será entregada de
→ acuerdo con el grado
de necesidad y
urgencia respecto a la
subsistencia mínima.
│
Es proporcionada
por:
→
→
│
→
UARIV
ATENCIÓN
HUMANITARIA DE
TRANSICIÓN
│
Población en situación de
desplazamiento incluida en
el RUV que aun no cuenta
con elementos de
subsistencia mínima pero
que sus características no
presentan gravedad y
urgencia.
│
Alberlgue temporal y
asistencia alimentaria.
Programas de empleo
dirigidos a población
víctima en el marco de la
ley 1448 de 2011.
│
→
UARIV, ICBF.
│
Desde el momento de
la declaración hasta que
se informe a la UARIV
o se realice la
inscripción en el RUV
*Los tiempos y el contenido de la ayuda en cada etapa varian de acuerdo a la valoración cualitativa que realice la
entidad competente.** El término víctimas, hogares, personas y población en situación de desplazamiento esta
limitado en esta ilustración a la población indígena y negra, afrocolombiana, palenquera y raizal.
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3.2
Ruta de atención a víctimas por hechos diferentes al desplazamiento
forzado
En general, la ruta de atención a víctimas pertenecientes a grupos étnicos por
hechos diferentes al desplazamiento forzado varía en relación a la forma de
nombrar a la atención inmediata, que para este caso se denomina ayuda
humanitaria. Por otra parte, las especificidades de esta ayuda se detallan en los
decretos correspondientes, estableciendo como medidas de ayuda humanitaria las
siguientes:
-Alimentación
-Aseo Personal
-Manejo de Abastecimiento
-Utensilios de cocina
-Atención Médica y Psicológica de Emergencia
-Transporte de Emergencia
-Alojamiento Transitorio en condiciones dignas
La atención de emergencia en salud, a la cual están obligadas las instituciones
hospitalarias públicas o privadas de todo el territorio nacional, deberá respetar las
tradiciones, usos y costumbres del pueblo indígena, Rrom y afrocolombiano y su
concepción sobre la salud y la enfermedad. Así mismo en el caso de que en razón
del desplazamiento o confinamiento de las Kumpañy o comunidades indígenas,
sus miembros no puedan acudir a los centros hospitalarios, el Ministerio de Salud
y Protección Social deberá organizar brigadas móviles para llevar los servicios
de salud hasta donde se encuentran las víctimas. Estas brigadas móviles no están
contempladas dentro del Decreto 4635 de 2011 que enmarca la atención a las
víctimas negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales.
En consecuencia, la ayuda humanitaria se equipara a la atención inmediata para
las víctimas del desplazamiento forzado, y una vez se superen las condiciones de
vulnerabilidad de la población afectada, las víctimas tendrán acceso a las medidas
de asistencia que se describen en el siguiente acápite.
La “atención” como tal, se refiere a la información, orientación y acompañamiento
psicosocial a las víctimas de acuerdo con sus características culturales, de tal
manera que se facilite el acceso y se cualifique el ejercicio de sus derechos a la
verdad, justicia y reparación.
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3.3
Medidas de Asistencia tanto para víctimas por desplazamiento forzado
como para víctimas por otros hechos
3.3.1
Asistencia Funeraria
La asistencia funeraria es considerada como medida de asistencia para las
víctimas indígenas y Rrom y no para las víctimas negras, afrocolombianas,
palenqueras y raizales. Esta ayuda está a cargo de las Entidades territoriales,
siempre y cuando la población objeto no cuente con recursos para sufragarlos y
respetando siempre los usos y costumbres tradicionales de los pueblos indígenas
o Rrom a los que dichas víctimas pertenezcan.
En caso que la víctima fallezca en un Municipio diferente al de su lugar habitual de
residencia, también se sufragarán los gastos de desplazamiento, hospedaje y
alimentación de sus familiares, los cuales corren a cargo de los Municipios en
donde ocurrió el deceso y aquel en el que residía.
El Decreto 4633 de 2011, establece que el cumplimiento de esta obligación deberá
ser demostrado por las entidades territoriales ante el Comité Territorial de Justicia
Transicional del cual hagan parte.
La CGR considera necesario señalar, que el Gobierno Nacional de manera
coordinada con las Entidades Territoriales debe tener una claridad meridiana
acerca de la capacidad fiscal de los gobiernos subnacionales, de tal manera, que
en el momento de presentarse los hechos victimizantes, la Nación como garante
de última instancia de los derechos de sus conciudadanos sepa cómo actuar
frente a las víctimas en caso tal que el municipio receptor no esté en la capacidad
fiscal de brindarle la atención necesaria a estos ciudadanos.
3.3.2 Salud
La salud se considera medida de asistencia pero también medida de ayuda
humanitaria. De esta manera, las instituciones prestadoras de servicios de salud IPS, públicas o privadas, del territorio nacional, tienen la obligación de suministrar
atención inicial de urgencias de manera inmediata a las víctimas pertenecientes a
pueblos y comunidades indígenas, Rrom o negras, afrocolombianas, palenqueras
y raizales que la requieran, con independencia de la capacidad socioeconómica de
los demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su admisión.
De acuerdo con el decreto reglamentario de la atención y reparación a las
comunidades indígenas esta clase de atención debe prestarse por las IPS en la
medida de sus condiciones y de conformidad con los lineamientos que establezca
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el SISPI (Sistema Indígena de Salud Propia e Intercultural), es decir, deberá
respetar la cosmovisión y las especificidades culturales de los pueblos y
comunidades indígenas. Asimismo, la víctima no podrá ser atendida de acuerdo a
la medicina occidental sin su consentimiento previo, libre e informado.
En cuanto a la salud como medida de asistencia, los Decretos 4633, 4634 y 4635
de 2011 coinciden en establecer para las víctimas de las que trata cada uno, los
servicios de asistencia médica, quirúrgica y hospitalaria establecidos en el artículo
54 de la Ley 1448 de 2011:
1. Hospitalización.
2. Material médico-quirúrgico, osteosíntesis, ortesis y prótesis, conforme con los
criterios técnicos que fije el Ministerio de la Protección Social. 3. Medicamentos.
4. Honorarios Médicos.
5. Servicios de apoyo tales como bancos de sangre, laboratorios, imágenes
diagnósticas.
6. Transporte.
7. Examen del VIH sida y de ETS, en los casos en que la persona haya sido
víctima de acceso carnal violento.
8. Servicios de interrupción voluntaria del embarazo en los casos permitidos por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y/o la ley, con absoluto respeto de la
voluntad de la víctima.
9. La atención para los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres víctimas.
El Decreto 4634 de 2011, en sus artículos 54 y 55, establece que estos servicios
deberán contar con una atención especializada, con enfoque diferencial y
preferente para las víctimas del pueblo Rrom y de igual manera, las demás
medidas de atención en salud respetarán las tradiciones, usos y costumbres de
dicho pueblo y su concepción sobre la salud y la enfermedad.
El Decreto 4633 de 2011 plantea de manera particular el diseño de la ruta de
atención integral en salud para los indígenas en un término de hasta cuatro
meses, de manera concertada con la Mesa Permanente de Concertación con los
Pueblos y Organizaciones Indígenas. Otra particularidad incluida dentro de la
asistencia en salud para la población indígena es el fortalecimiento de la medicina
tradicional como obligación del Estado.
El Decreto 4635 de 2011 señala, en relación con las medidas de asistencia en
salud para la población afrocolombiana, que las víctimas de estas comunidades
que estén registradas como Sisben 1 y 2 quedan exentas de cualquier tipo de
cobro de copago en cualquier tipo de atención en salud. El Sisben a su vez deberá
identificar la pertenencia étnica de las víctimas.
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Para las tres poblaciones, en los casos de atención de lesiones transitorias o
permanentes o cualquier afectación que esté relacionada con hechos
victimizantes, el pago de estos servicios se hará con cargo a la Subcuenta de
Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fosyga.
En caso de que la víctima se encuentre afiliada al Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se requiera una remisión, su aceptación por parte de la
institución hospitalaria debe ser inmediata y obligatoria. Las víctimas que no se
encuentren en el régimen contributivo deben acceder a los beneficios
contemplados en la Ley 100 de 1993.
El Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud deben ejercer
control y evaluación respecto a: el número de pacientes atendidos con pertenencia
étnica; acciones médico-quirúrgicas; suministros e insumos hospitalarios
gastados; causa de egreso y pronóstico; condición del paciente frente al ente
hospitalario; efectivo pago al prestador; negación de atención oportuna; y
condiciones de calidad de la atención.
3.3.3
Educación
En general, los tres decretos que regulan la atención y reparación a las víctimas
pertenecientes a grupos étnicos, establecen como garantía del goce efectivo del
derecho a la educación, que el Ministerio de Educación junto con las Secretarias
certificadas sean responsables de velar por la continuidad de los procesos etnoeducativos de la población desplazada, de la misma manera, que para el general
de la población víctima afrocolombiana, indígena o Rrom. El modelo educativo
debe estar libre de discriminación y permitir una articulación con las costumbres y
tradiciones de las comunidades.
En materia de educación superior, se deben garantizar el acceso prioritario y
preferencial a los programas ofrecidos por instituciones universitarias o técnicas,
otorgando cupos diferentes y adicionales a los de la población indígena, Rrom o
negra, afrocolombiana, palenquera y raizal que no tiene condición de víctima. Así
mismo, el Ministerio de Educación debe adelantar gestiones para la inclusión
preferencial en créditos especiales, subsidios a la tasa de interés y al
sostenimiento ante el Icetex.
En materia de educación, las medidas contempladas para los indígenas en el
Decreto 4633 de 2011, establecen como marco de referencia el Sistema Educativo
Indígena Propio –SEIP-. Por otra parte, el Ministerio de Educación y las
Secretarías, de conformidad con los principios de complementariedad y
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subsidiaridad, así como la normatividad vigente, deberán priorizar la adecuación y
construcción de la infraestructura física necesaria acorde con el Proyecto
Educativo Propio donde existan pueblos y/o comunidades indígenas que sean
víctimas y realizar las acciones necesarias para asegurar el acceso, la exención
de todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales y
el desarrollo de las estrategias necesarias para la permanencia en el sistema
educativo de todas las víctimas indígenas.
La aplicación del Decreto 1860 de 1994 23 , en particular lo referido a la
participación, tendrá en cuenta la Ley de Origen, Ley Natural, Derecho Mayor o
Derecho Propio para la población indígena en aquellos establecimientos
educativos que atienden a niñas, niños y adolescentes indígenas.
En materia de educación y salud, bienes definidos como esenciales en el actual
marco constitucional, y que cuenta con recursos para su provisión (los recursos
del Sistema General de Participación) a los ciudadanos independientemente de su
lugar de residencia, condición social, raza, género, etc., la CGR considera que
todas las víctimas tiene que tener garantizado estos derechos en caso de
desplazamiento o por cualquiera de los hechos de que sean víctimas, pues los
recursos están garantizados y son independientes de la capacidad fiscal del
municipio receptor.
3.3.4 Crédito
Las medidas en materia de crédito, hacen parte de la asistencia a las víctimas del
pueblo Rrom únicamente. Dichas víctimas tendrán acceso a los beneficios
contemplados en la ley 418 de 1997. Los créditos otorgados por parte de los
establecimientos de crédito a las víctimas de que trata el decreto 4634 de 2011, y
que como consecuencia de los hechos victimizantes hayan entrado en mora o
hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación, quedarán
clasificados en una categoría de riesgo especial de acuerdo con la reglamentación
que expida la Superintendencia Financiera de Colombia. Finagro y BANCOLDEX,
o las entidades que hagan sus veces, establecerán líneas de redescuento en
condiciones preferenciales dirigidas a financiar los créditos que otorguen los
establecimientos de crédito a las víctimas Rrom, para financiar actividades
tendientes a la recuperación y fortalecimiento de su capacidad productiva.
3.3.5 Proyectos productivos y generación de empleo
Al igual que las medidas en materia de crédito, los proyectos productivos y de
generación de empleo sólo están contemplados como medida de asistencia en el
23
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos
generales.
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decreto 4634 de 2011, dirigido a las víctimas del pueblo Rrom. En este sentido, el
decreto señala que el Ministerio de Trabajo, el Departamento de Prosperidad
Social y el SENA formularán proyectos productivos con enfoque diferencial para la
generación de empleo y emprendimientos orientados a fortalecer y reconocer las
actividades económicas tradicionales y los sistemas propios de producción que
identifican al pueblo Rrom, que incluyen prácticas de autoabastecimiento e
intercambio. El SENA dará prioridad y facilidad de acceso a las víctimas Rrom a
los programas de formación técnica.
En el Decreto 4633 de 2011, se establece que los proyectos productivos y
programas dirigidos a las víctimas indígenas, se considerarán Ayuda Humanitaria
de Transición, es decir, hacen parte de las medidas de atención a las víctimas por
desplazamiento. El Decreto 4635 de 2011 que abarca la atención a las víctimas
afrocolombianas por su parte, contempla dentro de las medidas de Atención
Humanitaria de Emergencia sólo los programas de empleo sin mencionar los
proyectos productivos.
3.3.6 Vivienda
Llama la atención el planteamiento de la vivienda dentro de las medidas de
asistencia a las víctimas pertenecientes a los grupos étnicos, lo cual coincide en
los tres decretos reglamentarios pero se diferencia de lo que contempla la Ley
1448 de 2011, en la cual la vivienda es un tipo de medida de reparación.
Únicamente en el Decreto 4633 de 2011, se plantea que dentro de los Planes
Integrales de Reparación Colectiva podrán establecerse proyectos de vivienda a
las familias retornadas y reubicadas.
Dentro de las medidas de vivienda se distingue la restitución de vivienda urbana y
la de vivienda rural, de manera explícita, por artículos, en los Decretos 4633 y
4634 de 2011 y de manera general en el Decreto 4635 de 2011. De esta manera,
se plantea que las víctimas u hogares de las comunidades indígenas y Rrom
cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o
menoscabo tendrán prioridad en el acceso a los programas de vivienda, que de
acuerdo con su intención podrán ser de asentamiento rural o urbano.
En el Decreto 4634 de 2011 se contempla el acceso a una vivienda digna rural (no
a programas ni a subsidios sino a la vivienda en sí misma excepto si la comunidad
ha retornado o ha sido reubicada en cuyo caso tendría derecho a un subsidio de
vivienda rural) que garantice el espacio suficiente y adecuado a las condiciones
culturales, usos y costumbres del pueblo Rrom o gitano, en los términos del
artículo 123 de la ley 1448 de 2011. En el siguiente artículo, coincidiendo con los
decretos que abarcan la atención a los otros grupos étnicos, se plantea la
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prioridad y diferencia en la atención por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio para el acceso a los subsidios de vivienda urbana.
Para las víctimas de comunidades que se encuentren en el marco del decreto
4635 de 2011, se establece que tendrán prioridad y acceso preferente a los
programas de subsidio de vivienda en las modalidades de mejoramiento,
construcción en sitio propio y adquisición de vivienda. El acceso de las víctimas al
Subsidio Familiar de Vivienda se realizará en el marco de la ley 418 de 1997. El
Ministerio de Vivienda será el encargado de la atención de las víctimas cuya
intención sea el asentamiento urbano. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural será el responsable si el predio sobre el cual la víctima realiza la postulación
es rural. Esta atribución de responsabilidades es explícita también en los otros dos
decretos.
Para los afrocolombianos se especifica además que los programas de acceso a
vivienda deben tener en cuenta el enfoque diferencial dentro del enfoque étnico,
dando prioridad a las mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores
desplazados y la población discapacitada.
3.3.7 Retornos y reubicaciones:
Los retornos y reubicaciones están contemplados en los tres Decretos como parte
de las medidas de asistencia y atención integral, sin embargo podría suponerse
que estas medidas corresponden más bien a la reparación de las víctimas en tanto
que se trata de restablecer las relaciones con el territorio, las cuales son
fundamentales especialmente para la población indígena. Esto teniendo en cuenta
además, que los planes de retorno y reubicación podrán hacer parte de los Planes
de Reparación Integral Colectiva, sin suponer la elaboración de éstos últimos un
prerrequisito para la ejecución de las medidas de retorno y reubicación. En este
sentido, es importante revisar con detalle lo que cada Decreto establece para cada
población.
Para el proceso de retorno y reubicación, ya sea individual o colectivo, es un
requisito básico la concertación y coordinación con cada una de las comunidades
pertenecientes a grupos étnicos y sus representantes. Para el retorno de las
comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales las condiciones
para retornar son las mismas aplicables a las víctimas Rrom e indígenas: 1.
Voluntariedad; 2. Seguridad; y, 3. Dignidad. Para los indígenas, si bien el capítulo
de retornos y reubicaciones hace parte de las medidas de asistencia, en el texto
se establece que estos procedimientos se harán conforme a las medidas que
plantea el título de restitución de derechos territoriales, la cual es “la medida
preferente de reparación (…) salvo que el territorio o parte de él se encuentre
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degradado ambientalmente; bajo amenaza o riesgo inminente de inundación o
desastre natural.”24
Teniendo en cuenta las características de las comunidades indígenas y Rrom que
hacen posible su permanencia física y cultural, el Estado deberá garantizar la
unidad de las mismas o su reunificación. Así mismo, los decretos dirigidos a las
víctimas indígenas y a los Rrom contemplan la obligación del Estado, a través de
la reglamentación del procedimiento por parte de la Unidad de Víctimas, de
garantizar que los pueblos o comunidades indígenas o las kumpañy en situación
de desplazamiento que se encuentren fuera del territorio nacional, sean incluidas
en los planes de retorno y reubicación.
Para los Rrom, específicamente, el Decreto establece de manera adicional que la
Unidad de Víctimas deberá adelantar las acciones pertinentes ante las entidades
que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a Víctimas para
garantizar la efectiva atención a la población retornada o reubicada en relación
con los derechos mínimos de identificación, salud, educación, alimentación y
reunificación familiar, vivienda digna rural o urbana y orientación ocupacional.
El Decreto 4635 de 2011 establece para los afrocolombianos que en el caso de
que las 3 condiciones no se cumplan para el retorno25 se debe realizar un plan de
reubicación cuya temporalidad o permanencia será una decisión de la comunidad.
El Decreto 4633 de 2011, por su parte, establece de igual manera que en caso de
no ser posible el retorno se acordará con las autoridades indígenas la reubicación.
Así mismo se establece en el Decreto 4634 de 2011 para los retornos y
reubicaciones de los Rrom.
Las víctimas individuales o familias pertenecientes a grupos étnicos podrán
solicitar su retorno o reubicación ante la UARIV por medio del procedimiento
establecido para tal fin. Esta solicitud será evaluada por el Comité de Justicia
Transicional del territorio donde se lleve a cabo el retorno o reubicación de
acuerdo con los conceptos emitidos por la Fuerza Pública y el Ministerio Público,
en los cuales deben contemplarse los riesgos sociales, políticos, de subsistencia
cultural y de posible repetición del desplazamiento.
En el caso de la intención de retorno y reubicación de sujetos colectivos, la
evaluación estará a cargo igualmente del Comité de Justicia Transicional con base
24
25
Artículo 142 del Decreto 4633 de 2011
En los decretos los principios se establecen tanto para los retornos como para las reubicaciones. Puede
interpretarse que prevalece la medida de retorno si las condiciones se cumplen y la reubicación es alternativa
en caso de que no sea así.
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en los conceptos de las entidades mencionadas y la información remitida por las
autoridades propias y los representantes de las comunidades, teniendo en cuenta
que las víctimas pertenecientes a los grupos étnicos, pueden denunciar cualquier
situación que esté poniendo en riesgo su subsistencia social, cultural o política
dentro de los procesos de retorno y reubicación.
En el caso de los retornos voluntarios que no hayan contado con el
acompañamiento institucional del Estado previamente, se debe garantizar en
coordinación con los representantes de las comunidades que existen las
condiciones de seguridad en el territorio al que retornaron, de acuerdo con el
concepto emitido por la Fuerza Pública y con las pruebas que puede presentar la
Personería municipal o la Defensoría regional.
Los planes de retorno y reubicación implican la responsabilidad y articulación de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Victimas, la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución de
Tierras Despojadas y Abandonadas, las autoridades propias y representantes de
las comunidades para su seguimiento e implementación26. Estos planes, como ya
se ha señalado, se consideran parte constitutiva de los Planes Integrales de
Reparación Colectiva, y pueden diseñarse de manera previa, según los Decretos
4633 y 4635 de 2011. En el Decreto 4633 de 2011, se establece que el PIRC debe
articularse con los esquemas especiales de acompañamiento para los pueblos y
comunidades indígenas de los programas de retorno y reubicación. En el Decreto
4634 de 2011 la articulación se establece sólo con las medidas de asistencia y
atención y en general con las políticas sociales del Estado con un enfoque
diferencial, sin contemplar la articulación con los Planes de Reparación.
Por último, la cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta
para las víctimas pertenecientes a grupos étnicos tendrá lugar una vez la
comunidad retornada alcance el goce efectivo de los derechos fundamentales y el
restablecimiento socio-económico.
4.
REPARACIÓN INTEGRAL
Concepto de Reparación Integral
Es importante señalar las concepciones de reparación integral construidas desde
cada uno de los Decretos-ley. Para el pueblo Rrom o gitano, esta reparación es
26
En el decreto 4635 de 2011 se contempla también la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior.
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inherente al restablecimiento del equilibrio y la armonía de sus comunidades o
Kumpañy, en razón de las violaciones históricas de las que han sido víctimas.
Para lograr este restablecimiento las medidas deben contemplar tanto daños
materiales como inmateriales, manteniendo un carácter transformador y justo y la
adecuación de sus medidas. La reparación colectiva debe propender por el goce
efectivo de los derechos y el fortalecimiento del gobierno y la organización propia
de acuerdo a la cultura. Así, este concepto debe ser compatible con el Plan del
Buen Largo Camino. En el caso de las victimas individuales del pueblo Rrom,
estas serán reparadas en el marco de la ley 1448 de 2011. Por su parte, la
reparación colectiva para sus Kumpañy se dará en el desarrollo de los Planes
Integrales de Reparación Colectiva. Si bien hay medidas generales de reparación,
enmarcadas desde la Ley 1448 de 2011, en este caso se determinan dos tipos de
medidas específicas de reparación según la modalidad de violación: Reparación
integral a la violación de la integridad cultural y daños a la autonomía e integridad
política y organizativa.
Para la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal la reparación integral
es definida como el conjunto de medidas, es decir, de restitución de territorios,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, para los
casos individuales y colectivos, con carácter material, moral y simbólico. Los
Planes Integrales de Reparación Colectiva, son concebidos como los instrumentos
a través de los cuales se garantiza el diseño y operación de las anteriores
medidas, las cuales deben ser concertadas respetando la identidad étnica y
cultural y la dimensión ecológica de los daños.
En el caso de los pueblos indígenas la reparación en general debe tener
fundamentalmente la característica de ser “transformadora”, lo cual implica que
más allá de restablecer la situación anterior al hecho victimizante en la cual se
encontraba la comunidad, las medidas contempladas en la reparación para estos
pueblos deben contribuir a la “eliminación de discriminación y marginación que
pudieron ser causa del hecho victimizante”. En este caso se determinan además
de las generales, formas específicas de reparación según la modalidad de
violación, las cuales atienden a: Reparación integral frente a la violación al
derecho a la integridad cultural; ante violaciones del derecho a la vida y la
integridad física; al derecho a la existencia como pueblos por daños asociados con
la degradación ambiental y uso indebido de recursos naturales; por daños a la
autonomía e integridad política y organizativa, a los derechos de las víctimas de
MAP y MUSE.
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4.1
Indemnizaciones:
La indemnización administrativa es una de las medidas de reparación integral
contemplada en los tres decretos ley de víctimas étnicas. En todos los casos, esta
medida es de dos tipos: Individual, en el caso de reparación a individuos
pertenecientes al respectivo grupo étnico que hayan sufrido hechos victimizantes
cuya afectación haya sido individual. Colectiva, en caso de que los hechos
victimizantes hayan producido afectaciones sobre una comunidad con identidad
étnica.
4.1.1 Indemnización individual:
En el caso de la indemnización individual otorgada a los sujetos pertenecientes a
las comunidades indígenas las autoridades de las mismas serán responsables de
las medidas de prevención de la desintegración social y cultural, de tal manera
que sean complementarias a las colectivas y contribuyan al proyecto de vida
colectivo de la comunidad. Específicamente en los casos de homicidio y
desaparición forzada, el beneficiario se determinara de acuerdo a: a). parentesco
como conyugue, compañero o compañera permanente y familiares en primer
grado de consanguinidad. b). Subsidiaria y concurrentemente a los parientes
directos, de acuerdo con la estructura socio familiar de cada pueblo. En cuanto los
montos la UAERIV deberá establecer una escala determinada por: Naturaleza del
hecho victimizante, daño causado, estado de vulnerabilidad actual de la víctima,
afectación diferencial por pertenencia étnica, edad, sexo y otras vulnerabilidades.
Esta medida otorgada por vía administrativa no está en detrimento de la
reparación por vía judicial. En correspondencia con la violación sistemática de los
derechos de los pueblos indígenas, la entrega de las indemnizaciones para los
individuos indígenas será prioritaria y diferencial.
En el caso de los individuos pertenecientes a comunidades negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales, el Decreto 4635 de 2011, constituye
como parámetro que el trámite, los procedimientos, los montos y mecanismos
para el otorgamiento de la indemnización individual deben ser concertados
teniendo en cuenta los criterios diferenciales, tales como: Grado de vulneración,
afectación diferencial, equidad aplicable a la distribución del monto total asignado
al universo de las víctimas y el impacto producido por los daños ocasionados a las
víctimas. Se debe además determinar un monto de la indemnización para el
universo de las víctimas afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales y el
plazo en el que éste será distribuido. La indemnización por muerte o desaparición
forzada será entregada al cónyuge, compañero o compañera permanente y
familiares en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima.
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Para el pueblo Rrom o gitano la indemnización individual debe ser determinada de
acuerdo a: grado de vulneración, afectación diferencial, equidad aplicable a la
distribución del monto general otorgado al universo de víctimas y el impacto de los
daños. De la misma manera deberá cumplirse con la equidad en los montos
asignados para víctimas del pueblo Rrom. Para el cumplimiento de lo anterior el
artículo 77 exige la inclusión de un capítulo especial en la ley 1448 de 2011 sobre
indemnización especial y diferencial para el pueblo Rrom con especificidades
sobre tramites, procedimientos, mecanismos, montos y demás lineamientos para
otorgar la indemnización.
En general, los tres Decretos en términos de la indemnización individual, definen
los siguientes criterios:
INDEMNIZACIONES INDIVIDUALES EN LOS DECRETOS LEY PARA GRUPOS ETNICOS.
CARACTERISTICAS
Tipos de Inmenización
Criterios para determinar la
indemnización individual
4633
√ Individual
√ Colectiva
4634
√ Individual
√ Colectiva
4635
√ Individual
√ Colectiva
√ Naturaleza del hecho
victimizante
√ Grado de vulneración.
√ Grado de vulneración.
√ Im pacto producido por los
daños.
√ Afectación diferencial
√ Impacto producido por los
daños.
√ Afectación diferencial
√ Daño causado
√ Estado de vulnerabilidad actual
√ Afectación diferencial
√ Edad, sexo y otras
vulnerabilidades.
Criterios respecto a otras
víctimas
√ Entrega prioritaria y diferencial
Complementareidad con la
indemnización colectiva
√ Las autoridades indigenas son
responsables de medidas que
propendan por la integración y
com plem entareidad de las
indem nizaciones individuales y
colectivas.
Por muerte y desaparición
forzada
√ Cónyuges o com pañeros
perm anentes. Familiares en 1er.
Grado de consanguinidad.
Parientes directos de acuerdo ala
estructura socio-familiar.
√ Equidad respecto al total
√ Equidad respecto al total
asignado al universo de victim as. asignado al universo de victimas.
√ Cónyuge, compañero o
compañera perm anente y
fam iliares en prim er grado de
consanguinidad o prim ero civil
de la víctima
√ Monto total asignado para
indem nizaciones de las victim as
com prendidas en el decreto.
El estado debe establecer
adicionalmente
√ Plazo en que serán distribuidas
estas indemnizaciones, teniendo
en cuenta los lim ites del
presupuesto y la estabilidad fiscal.
√ Plazo en que serán distribuidas
estas indem nizaciones.
√ Las indemnizaciones
administrativas serán otorgadas
sin perjuicio del acceso por via
judicial.
En este cuadro se recogen los parám etros considerados en cada uno de los decretos para el otrogam iento de las indem nizaciones
adm inistrativas individuales, sin em bargo, es importante resaltar que el enfoque diferencial étnico es predom inante en los procedimientos
establecidos en el m arco de la ley de víctim as, de otra parte, el principio de favorabilidad es aplicable a los posibles vacios o interpretaciones
que se realicen en el establecim iento de las m edidas.
Indemnizaciones
administrativas vs. por via
judicial.
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4.1.2 Indemnización a Título Colectivo:
Para los pueblos indígenas y el pueblo Rrom y sus Kumpañy prevalecerán las
indemnizaciones colectivas. Los recursos asignados por esta vía en el caso de las
tres etnias serán destinados a implementación de programas, proyectos, obras, y
actividades que beneficien a toda la comunidad, fortaleciéndola cultural, social y
políticamente. Para lo anterior la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral para las Víctimas debe acompañar la formulación de estos
proyectos en el marco de los Planes Integrales de Reparación Colectiva y
promover a través del programa de asesoría y Acompañamiento para la inversión
de los Recursos, la inversión adecuada de la indemnización colectiva. El
establecimiento de los montos de indemnizaciones colectivas tendrán lugar en el
marco de la consulta previa realizada para la formulación de cada plan integral de
reparación colectiva y estará acorde a los daños y afectaciones sufridos por la
comunidad.
En el caso de los pueblos indígenas, el Decreto 4633 de 2011 contempla la
creación de fondos comunitarios administrados por autoridades indígenas y la
realización de procesos de rendición de cuentas de las autoridades y
organizaciones indígenas que sean administradoras de estos recursos. En caso
de que las comunidades indígenas no cuenten con la capacidad organizativa para
el manejo de estos fondos se prevé la creación de un comité conformado por un
representante del gobierno, un representante del Ministerio Público y un
representante de la autoridad de la comunidad, el cual deberá presentar informes
sobre las medidas adoptadas a la comunidad y al Ministerio Público.
4.2
Medidas de rehabilitación:
En cuanto a las medidas de rehabilitación los decretos definen tres tipos de
rehabilitación: 1. Rehabilitación Física; 2. Rehabilitación psicológica; y, 3.
Rehabilitación social y cultural. La finalidad de estas medidas es el
restablecimiento de la autonomía de las víctimas en su entorno familiar, cultural,
productivo y social. Sobre estas medidas el Decreto exige: la promoción del
fortalecimiento de las organizaciones, autoridades, profesionales negros,
afrocolombianos, palenqueros y raizales para la prestación de los servicios, la
promoción de medidas afirmativas, especialmente hacia las poblaciones en
confinamiento y desplazamiento forzado y la creación de un protocolo de atención
con enfoque diferencial que incluya la articulación de la medicina tradicional con
las entidades prestadoras de salud.
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En términos generales, los Decretos promueven la integración al programa de
rehabilitación y salud integral de las prácticas tradicionales como principio del
enfoque diferencial étnico, el respeto por la interculturalidad en la prestación de
servicios médicos y especializados, los procesos de recuperación del equilibrio
posterior a las violaciones, el restablecimiento del tejido social y cultural afectado,
el empoderamiento individual y colectivo, el restablecimiento del autogobierno que
atienda en el tiempo necesario a las necesidades de reparación de las víctimas
individuales y colectivas en marco del decreto citado.
4.3
Planes Integrales de Reparación Colectiva:
Los planes integrales de reparación colectiva (PIRC) son instrumentos técnicos
que están integrados por el conjunto de medidas de reparación para las
comunidades étnicas víctimas del conflicto, éstos deben ser producto de la
concertación y consulta con cada una de las comunidades, sus representantes y
autoridades propias, de manera que correspondan a la identidad cultural y social
de cada una. En el caso de los pueblos indígenas se hace específico que se tenga
en cuenta el derecho propio, ley natural o ley de origen. Por otra parte, el Estado
debe asegurar la participación de indígenas que se encuentren fuera de sus
territorios o fuera del territorio nacional.
Los objetivos de los PIRC para cada una de las etnias se resumen de la siguiente
manera: 1. Caracterización de daños y afectaciones (en caso de que estas sean
de tipo territorial, en los Decretos 4633 y 4635 se precisa una caracterización
particular citada en los artículos 139 y 105 respectivamente; 2. Contribuir de forma
transformadora a las condiciones y capacidades personales y colectivas; 3.
Implementar medidas de protección de la diversidad étnica y cultural y de las
poblaciones con vulnerabilidades especiales; 4. Garantizar la pervivencia física y
cultural de sus pueblos; 5. Transformar las condiciones de discriminación y
exclusión; 6. Brinda atención preferencial a mujeres, niños, niñas, huérfanos,
viudas, cabeza de familia y personas con discapacidad; 7. Garantizar los derechos
a la justicia, la verdad y la no repetición; y, 8. Asignar responsabilidades y roles del
Estado en los diferentes niveles para la implementación del plan integral de
reparación colectiva.
El contenido de los planes de reparación colectiva comprendido en cada uno de
los decretos es el mismo:
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CONTENIDO DEL PLAN INTEGRAL DE REPARACIÓN PARA LAS COMUNIDADES ÉTNICAS
√. Caracterización de daños y afectaciones comunitarias y territoriales.
√. Identificación de las autoridades propias y mecanismos de consulta interna.
√. Medidas de reparación integral colectiva.
√. Recursos y responsables de la ejecución de la medidas de reparación integral.
√. Tiempos de ejecución de las medidas.
√. Mecanismos e indicadores de seguimiento, monitoreo y evaluación.
Caracterización de daños y afectaciones:
Uno de los contenidos del PIRC con mayor desarrollo en los tres Decretos-ley, es
el concerniente a la caracterización de los daños y afectaciones. En el caso del
pueblo gitano esta fase se referencia en el marco de la consulta contemplada en el
Convenio 169 de la OIT, una vez surtida la pre-consulta se procederá a consultar
el plan de reparación colectiva que según indica el decreto, el gobierno debe
presentar al pueblo Rrom de acuerdo con la caracterización construida. El
Ministerio del Interior coordinará las fases de preconsulta y consulta. Deberán
acompañar el proceso representantes del Ministerio público y en caso de que
proceda la restitución de territorios, esta se dará en el marco de la Ley 1448 de
2011.
En el caso de los pueblos indígenas la caracterización será llevada a cabo
conjuntamente por la UAERIV y la UAEGRTD. La definición de esta
caracterización se encuentra de manera concreta en el Decreto 4633 de 2011 la
cual es entendida como la identificación de hechos, contextos y factores
intervinientes en la vulneración de los derechos de los pueblos y los daños y
afectaciones en el marco del conflicto armado interno. Además, en este mismo
Decreto, se definen los criterios de esta caracterización: 1. Etapas de metodología
de la caracterización; 2. Deberá garantizar la interdependencia de los derechos de
los pueblos indígenas; 3. Se debe llevar de manera interdisciplinaria e intercultural;
4. La UAERIV deberá documentar los daños y argumentar las medidas del PIRC;
y, 5. La UAEGRTD deberá realizar un informe de afectaciones en caso de que
proceda la restitución territorial.
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4.4
Fases de pre-consulta y consulta de los Planes de Reparación Integral
Colectiva:
Los Decretos 4634 y 4635, especialmente, ofrecen lineamientos generales sobre
el desarrollo de la concertación y la consulta para la construcción de los planes.
En primera instancia, el objeto del mecanismo de consulta es garantizar que sean
las propias comunidades quien determinen sus prioridades dentro de las
diferentes medidas de reparación (restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición) con el fin de respetar las costumbres,
autonomía y características culturales de cada comunidad.
Se debe realizar una primera fase de pre-consulta acerca de los planes integrales
de reparación colectiva. En esta fase se debe: 1. Acordar la metodología, 2. Definir
el cronograma de trabajo, 3. Hoja de ruta para el desarrollo de la consulta previa
para el diseño, elaboración e implementación y evaluación de los PIRC. El
Ministerio del Interior será responsable de la identificación y verificación de las
autoridades y representantes de las comunidades y de la coordinación de la fase
de pre-consulta y consulta de los planes.
Durante esta fase se realizará también la caracterización de daños colectivos e
identificación de las necesidades específicas. Para la realización de la
caracterización se requiere la participación de la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Unidad Administrativa
Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, las autoridades y
representantes de la comunidad y si se desea, en el caso de las comunidades
afrocolombianas de los consultivos nacionales y departamentales.
Una vez se haya culminado la fase de pre-consulta se realizará entonces la
consulta del PIRC en la cual además de los anteriormente mencionados deben
asistir funcionarios del Ministerio Público. En el caso de las comunidades
afrocolombianas en que no sea posible lograr un acuerdo, se podrá llevar la
consulta a espacios de orden nacional.
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FASES DE PRE-CONSULTA Y CONSULTA DE LOS PLANES INTEGRALES DE REPARACION COLECTIVA (PIRC)
FASES
COMPETENCIA
INSTITUCIONAL
│
│
PRE-CONSULTA
RESPONSABLES
DE LAS
COMUNIDADES
│
SE DEFINE:
│
1. Metodología,
2. Cronograma de trabajo,
Autoridades y
3. Hoja de ruta para el
representantes de las
desarrollo de la consulta
UAERIV, UAEGRTD,
comunidades.
previa para el diseño,
―
Ministerio del
―
Pueden asistir
―
elaboración e
―
Interior.
consultivos
implementación y evaluación
nacionales y
de los PIRC.
departamentales.
4. Caracterización de daños
colectivos e identificación de
las necesidades específicas.
COORDINA:
│
Ministerio del
Interior
↓
CONSULTA PREVIA
UAERIV, UAEGRTD,
Ministerio del
1. Plan Integral de Reparación
Interior. Deberan
Autooridades y
Colectiva (conjunto de
asistir también:
―
― representantes de las ―
medidas de restitución,
―
Defensoría del
comunidades.
indemnización, rehabilitación,
Pueblo y
satsfacción y no repetición.
Procuraduría General
de la Nación.
Ministerio del
Interior
La Ley 1448 de 2011 y su Decreto reglamentario 4800 del mismo año, contemplan
la creación del Programa de Reparación Colectiva, el cual está a cargo de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Victimas, en este Programa se enmarca el proceso de reparación colectiva para
sujetos colectivos étnicos. Así, las anteriores fases de pre-consulta y consulta
tienen una correspondencia con el desarrollo de las diferentes etapas del
programa. En el siguiente esquema se observa como las anteriores fases permiten
el desarrollo de un procedimiento para la reparación que implica
permanentemente la concertación y la consulta de las comunidades.
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ETAPAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LOS PLANES INTEGRALES DE REPARACIÓN COLECTIVA
IDENTIFICACIO
N DEL SUJETO
COLECTIVO
ÉTNICO POR
PARTE DEL
PROGRAMA DE
REPARACIONES
COLECTIVAS
APROBACIÓN
ACERCAMIEN
DE
→ TO AL SUJETO → PARTICIPACIÓN
COLECTIVO
DE SUJETO
COLECTIVO
↘
INGRESO AL
ETAPA DE
PROGRAMA DE
ALISTAMIENTO
→
→
REPARACIONES
INSTITUCIONAL Y
COLECTIVAS
COMUNITARIO,
↗
SOLICITUD DEL
SUJETO
COLECTIVO
ÉTNICO
4.5
FASE DE PRECONSULTA
FASE DE
CONSULTA
↓
↓
PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LAS
COMUNIDADES
↙
↘
CARACTERIZACIÓN
CONSTRUCCIÓN
EVALUACIÓN
DE DAÑOS Y
DEL PLAN DE
IMPLEMENTACIÓN
CONCERTADA
AFECTACIÓN DE LA →
→
→
REPARACIÓN
DEL PLAN.
CON LA
COMUNIDAD.
COLECTIVA. .
COMUNIDAD.
CONCERTADAMENTE.
↓
VALORACIÓN
SEGÚN CRITERIOS
→ DEL PROGRAMA
DE REPARACIÓN
COLECTIVA
ACTA DE
CARACTERIZACIÓN
DEL
Medidas de Satisfacción, Verdad, Justicia y Garantías de no repetición.
Las medidas de satisfacción para los pueblos indígenas, las comunidades negras
y el pueblo Rrom o gitanos propenden por la mitigación del dolor individual y
colectivo y el restablecimiento de condiciones sociales, económicas y culturales de
acuerdo a los criterios indicados por las comunidades.
Inicialmente las medidas de satisfacción son el esclarecimiento de los hechos y la
investigación, juzgamiento y sanción de los responsables. Además, la difusión de
los hechos y la verdad, teniendo en cuenta que también deberá realizarse en las
lenguas de cada pueblo. La búsqueda de personas desaparecidas o asesinadas,
la exhumación de los cuerpos de acuerdo a las prácticas culturales de cada
pueblo. La difusión de los hechos debe hacerse también en diarios de distribución
masiva. Conmemoraciones y homenajes con participación de las víctimas,
material didáctico y exposición de las violaciones en relación con el Derecho
Internacional Humanitario. La solicitud de perdón por parte de los victimarios. La
dignificación de las víctimas. Difusión de campañas para la erradicación del
racismo y la discriminación. Realización de cartografía oficial con los pueblos
indígenas que permita conocer sus territorios colectivos, espacios etnolingüísticos
y culturales. Inclusión en el currículo escolar de programas acerca de los hechos
de violencia sufridos por los pueblos. En relación con las mujeres indígenas, se
especifican los servicios multidisciplinarios para la atención de mujeres víctimas de
violación, programas para reinserción de estas mujeres a la vida social y
concientización de la prohibición de acciones violentas contra las mujeres.
En el caso de las comunidades negras, estas medidas se contemplan como parte
del Plan de Reparación colectiva, al igual que para la comunidades Rrom o
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gitanas. Además de algunas medidas expuestas para los pueblos indígenas, estas
dos etnias comparten medidas como realización de monumentos que enaltezcan
la dignidad de las víctimas. Apoyo para la construcción de tejido social de las
víctimas. La exención de prestación del servicio militar por parte de las víctimas.
La conmemoración del día nacional de las víctimas. De manera particular, las
comunidades negras contienen medidas de revisión de los casos de violaciones
del DIH que hayan sido presentados como muerte natural o accidental o actos de
delincuencia común. Y el reconocimiento a los defensores de derechos humanos
de las comunidades. Y el fortalecimiento de programas interculturales en términos
de las propias tradiciones. Particularmente para el pueblo Rrom, existen medidas
de difusión de campañas que muestren la no participación de sus comunidades en
el conflicto, así como campañas que promuevan la no discriminación de pueblos
Rrom. Y el fortalecimiento de programas de música del pueblo gitano.
En el marco de una reparación integral los tres decretos contemplan medidas en el
tema de memoria histórica, lo cual corresponde a los derechos de justicia, verdad
y garantías de no repetición. Las comunidades negras y gitanas comparten el
diseño de un módulo étnico del Programa de Derechos Humanos y Memoria
Histórica, creado por la ley 1448 de 2011 y la participación de las víctimas en los
procesos de justicia. Para los pueblos indígenas prevalecen medidas de memoria
histórica como: la recuperación de la memoria histórica de los pueblos a través de
becas de investigación. Acciones afirmativas para profesionales indígenas que
deseen investigar la memoria histórica de los pueblos. La inclusión del enfoque
diferencial en las bases de datos. La realización un archivo construido con
recopilación de hechos en el marco del decreto 4633. La garantía de que los
pueblos puedan construir sus propios observatorios de pensamiento con
información atinente a las tipologías de violaciones de los derechos de los
pueblos. El deber de recordar, garantizando iniciativas de memoria de los pueblos,
una política que reconozca la verdad de las víctimas, la conservación de archivos,
el acceso público a investigaciones y documentos de memoria, la recopilación de
testimonios individuales y colectivos, acciones educativas en temas de memoria
histórica promovidos por el Ministerio de Educación Nacional Todas aquellas
acciones de memoria debe contemplar como principio la transmisión de la
memoria indígena.
Para las comunidades negras, las acciones en materia de memoria histórica son
principalmente: La construcción de un archivo documental acerca de los hechos
victimizantes. La recopilación de testimonios colectivos o individuales. La
disposición al público de estos materiales, guardando reserva sobre información
confidencial. Promoción de actividades formativas sobre el conflicto armado con la
participación de las víctimas. Exhibiciones, muestras o eventos sobre Derechos
Humanos. Garantizar una educación que comprenda el desarrollo de
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competencias ciudadanas y científico-sociales. La publicación de mapas de
territorios colectivos y la inclusión de los mismos en los textos escolares de
geografía. En el caso del pueblo Rrom, sus principales medidas de memoria
histórica son además de las consideradas para las comunidades negras: la
promoción de la investigación de la historia desde la mirada del pueblo gitano.
Promoción de acciones afirmativas para apoyar investigaciones sobre el pueblo
Rrom. Incluir en las bases de datos el enfoque diferencial étnico y de género.
En cuanto a las garantías de no repetición para los pueblos indígenas se tienen:
La prevención y sanción de tratos discriminatorios. Se describe como norma de
regulación para la relación con la fuerza pública la directiva 16 de 2006 del
Ministerio de Defensa, considerando la necesidad del cumplimiento de esta
norma. El fortalecimiento de la autonomía del poder judicial. La protección de las
autoridades indígenas, líderes y defensores de los derechos humanos. Formar en
temas como derechos humanos a los funcionarios públicos y en especial a la
fuerza pública. Promover mecanismos de resolución de conflictos inter-étnicos.
Fortalecimiento del Ministerio Público, los organismos de control. Promover el
desminado en los territorios, promover la inclusión de niños y niñas vinculados por
el conflicto armado. Garantizar los derechos a la verdad y proteger las
comunidades y los territorios.
Para las comunidades negras las principales medidas de no repetición implican de
manera relevante, el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la
ley, la garantía del derecho a la verdad, la aplicación de sanciones a los
victimarios, la prevención de hechos victimizantes, la formulación de una
pedagogía social de la reconciliación, fortalecer las acciones de desminado en los
territorios teniendo en cuenta los usos y costumbres de la población.
Fortalecimiento de los diferentes programas que conforman la política pública de
derechos humanos. Difundir los derechos de las víctimas, garantía de
participación efectiva de las comunidades en los procesos comunitarios,
reunificación de los sujetos étnicos cuya separación se produjo por cuenta del
conflicto armado. Fortalecimiento de alertas tempranas. Empoderamiento legal de
las víctimas, declaratoria de insubsistencia de los funcionarios condenados por las
violaciones en el marco del decreto. Difusión sobre los derechos de las víctimas
en el exterior. Reprobación pública de la violencia contra los niños, niñas y
mujeres.
Para el pueblo gitano, estas garantías de no repetición se asocian con: El
conocimiento de la rama judicial sobre los derechos del pueblo Rrom. Protección
de las comunidades. Contar con una estrategia para educar sobre la Kriss
Romani y su diversidad étnica a los funcionarios públicos. Establecer normas y
procedimientos sancionatorios contra funcionarios que no protejan los derechos de
las comunidades Rrom. Fortalecer el Ministerio Público para llevar proceso en
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contra de empresas y funcionarios que hayan coadyuvado a las violaciones de los
derechos. Y en general, las coincidentes con las medidas de las comunidades
negras.
5. PROTECCION
El tema de la protección de las comunidades y el territorio es ampliamente
desarrollado por el Decreto 4633. En el Título III se relacionan las diferentes
medidas de protección a las comunidades, los pueblos indígenas, los territorios,
los derechos a la vida, la libertad e integridad de los pueblos en riesgo extremo,
las medidas de protección individuales y las medidas especiales de protección.
La protección de los pueblos indígenas debe ser considerada en términos
colectivos e individuales. Dentro de las medidas colectivas se contempla la
protección a la autonomía, a los derechos territoriales, al territorio indígena y a sus
pueblos y comunidades. En este sentido, las medidas especiales de protección
sobre el territorio deben ser acordadas con la Comisión Nacional de Territorios un
Plan de Contingencia, el cual debe contener: 1. Un inventario de las solicitudes
elevadas por los pueblos y comunidades indígenas de constitución, saneamiento y
ampliación, identificando aquéllas que se lleven a cabo con el fin de proteger de
manera prioritaria a los pueblos de las vulneraciones a las que se refiere el
presente decreto. 2. Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo.
3. Cronograma acelerado de implementación. 4. Cobertura material suficiente. 5.
Garantías de continuidad hacia el futuro. 6. Adopción e implementación de
indicadores de resultado y cumplimiento. 7. Diseño e implementación de
instrumentos de corrección oportuna 8. Diseño e implementación de mecanismos
internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de
atención presentadas. Para la implementación de este Plan, el gobierno nacional
debe asignar las partidas presupuestales suficientes al Incoder.
Respecto a la protección de la autonomía de los pueblos indígenas, esas medidas
propenden en general por el reconocimiento del control autónomo sobre el
territorio de los pueblos y comunidades indígenas sin que esto se afecte por las
funciones constitucionales de la Fuerza Pública, la garantía de derechos en el
marco de los tratados internacionales y leyes nacionales, la presencia del
Ministerio Público en las zonas de mayor vulnerabilidad y la posibilidad de que sus
funcionarios sirvan como enlace con la fuerza pública, el respeto por el derecho de
las autoridades indígenas a proteger el derecho a la vida, la autonomía y los
derechos territoriales, el compromiso de la Fuerza Pública por el respeto de las
comunidades. Son relevantes las medidas que son de cumplimiento de la fuerza
pública en términos de la protección de los territorios para garantizar la pervivencia
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de los pueblos y evitar el genocidio cultural y territorial, entre éstas se encuentran:
El respeto de la Fuerza Pública por los principios de protección, distinción,
precaución, proporcionalidad y necesidad militar, la prevención en las acciones de
ataque y defensa en los territorios indígenas y la capacitación de funcionarios
públicos sobre los derechos territoriales de los pueblos indígenas.
La atención del Estado a los territorios indígenas que se encuentren en riesgo
debe procurar el envío de socorros y alimentos a la población teniendo en cuenta
el enfoque diferencial en estas medidas de apoyo, brindar los medios de
transporte necesarios para la evacuación de las familias, la señalización de
espacios de protección transitorios, la presencia de misiones médicas, la
promoción de acuerdos para evacuar sujetos de protección especial, la asistencia
de comisiones de organismos internacionales de derechos humanos y de la Cruz
Roja Internacional, la capacitación a los pueblos y comunidades indígenas y a los
funcionarios públicos sobre DDHH y DIH, la libre circulación de los pueblos
indígenas en su territorio.
En los territorios colectivos y en razón de los derechos a la vida, específicamente
se destinan medidas de protección para las víctimas de MAP y MUSE, como por
ejemplo, garantizar acciones de desminado humanitario en el territorio ancestral,
la adopción de medidas de prevención, por parte de la fuerza pública donde
existan polígonos u otras operaciones o actividades militares, la formación de la
Fuerza Pública. En el caso de los pueblos no contactados o en estado de
aislamiento voluntario, las medidas de protección deben ser concertadas en la
Mesa Permanente de Concertación Indígena y se debe contar con la presencia de
las entidades responsables, en especial el Ministerio de Interior.
En cuanto a las medidas de protección individual, en el caso de los pueblos
indígenas, éstas están dirigidas a sujetos de especial protección, entre ellos niños,
niñas, jóvenes y mujeres indígenas. El Estado debe proporcionar medidas para
evitar el relacionamiento de niños y niñas con actores armados en el marco de la
protección de la vida y la integridad física, garantizando además acciones sobre
temas de nutrición, educación y movilidad en el territorio para esta población.
Respecto a los jóvenes las medidas de protección propenden por evitar el
reclutamiento, entre estas, se requiere una campaña de capacitación a los
empleadores sobre la normatividad que exime a los integrantes de pueblos
indígenas de prestar el servicio militar y la promoción de proyectos laborales que
permitan a los jóvenes oportunidades sin desmedro de sus tradiciones. Las
mujeres indígenas, son reiteradamente mencionadas en este decreto como
sujetos de especial protección, garantizando su movilidad en el territorio en
condiciones de seguridad. La protección de las mujeres en situación de
desplazamiento incluye medidas que garanticen su seguridad en los lugares de
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alojamiento temporal, garantizar una atención adecuada para los casos de
violencia sexual, que incluya la labor de unidades especiales de la fiscalía y la
policía judicial y políticas especiales de prevención de este tipo de agresiones, la
promoción del liderazgo de las mujeres que permita su participación.
En el caso del Decreto 4635, la protección se encuentra enmarcada en el Titulo II,
haciendo referencia a las medidas de protección para las comunidades que se
encuentren en riesgo extremo, entre las cuales se distinguen las de la protección
de la autonomía frente al conflicto armado y las de la protección a la vida, la
seguridad, la libertad y la integridad de las comunidades en riesgo. Las primeras
buscan proteger a las comunidades de las acciones de violencia, agresiones y
amenazas producto de las acciones del conflicto armado; las segundas, buscan la
garantía de medidas tanto individuales como colectivas que permitan la
pervivencia de las comunidades y que consideren el enfoque étnico y el enfoque
diferencial, es importante señalar que en este tema, se indica la importancia de los
lineamientos generados por la corte constitucional en tales sentidos. Por otra
parte, se formulan faltas disciplinarias a los funcionarios que impidan el acceso a
la información de las víctimas, tenga tratos discriminatorios, proporcione
información falsa, se niegue a dar declaraciones para restablecer la dignidad de
las víctimas o a dar disculpas públicas y a reconocer los hechos o
responsabilidades.
Sobre los criterios y elementos para la revisión e implementación de los
programas de protección, el artículo 49, perteneciente al Titulo expuesto exige la
oportunidad efectividad y especificidad de las medidas, así como la concertación
con los consejos comunitarios acerca de su viabilidad y la necesidad de contar con
funcionarios sensibilizados en el tema intercultural. Posteriormente, en el apartado
de Asistencia, Atención y Ayuda Humanitaria se contemplan nuevamente los
criterios de estos programas, adicionando elementos como la proporcionalidad de
las medidas de acuerdo al nivel de riesgo, el conocimiento previo de las medidas
por parte de la víctima, la evaluación periódica de los riesgos y la coordinación
entre programas de protección e instituciones responsables de la atención a
víctimas.
Por último, el decreto ley de víctimas de las comunidades Rrom o gitanas, no
contiene un apartado especial de protección ni un desarrollo específico de las
medidas atinentes a este ámbito, sin embargo, en términos generales se propende
por la protección de pervivencia étnica y cultural, el derecho a la libre circulación y
del fortalecimiento de medidas de protección citadas por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
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6. RESTITUCIÓN DE DERECHOS TERRITORIALES:
La ley 1448 de 2011 comprende un importante componente de restitución de
tierras en marco de la reparaciòn integral que se reglamentó posteriormente por el
decreto 4829 de 2011. Por su parte, los decretos ley para grupos etnicos, en
especial el 4633 y el 4635 de 2011, contemplan la restitución territorial con un
sentido que implica complejidades de tipo ancestral y cultural. Lo anterior se
encuentra relacionado con que su exigencia no es por sí sola la restitución de un
predio, sino la restitución de sus derechos territoriales que están señalados en el
convenio 169 de OIT y especialmente en Colombia, por la ley 21 de 1991.
Según el convenio 169 de OIT de 1989, el Estado deberá: “Respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos
interesados reviste su relación con las tierras o territorios” en especial, su carácter
colectivo y comprendiendo por territorio: “la totalidad del hábitat de las regiones
que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera.”, (artículo
13). “Reconocer a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan” adoptando las medidas que sean
necesarias para determinar las tierras e instituyendo “procedimientos en el marco
del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras
formuladas por los pueblos interesados”, (artículo 14). Proteger los recursos
naturales existentes en los territorios y cuyos pueblos deben participar en su
administración, utilización y conservación, de la misma manera, se señala que “en
caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos
del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los
gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a
los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos
serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.”
Teniendo en cuenta su participación, siempre que sea posible, en los beneficios
que reporten tales actividades, y “percibir una indemnización equitativa por
cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.”, (artículo
15). Debe evitarse el traslado o reubicación de los pueblos, sin embargo, en caso
de que esto no fuera evitable, este debe darse con su consentimiento libre e
informado, conservando fundamentalmente su derecho a retornar cuando cesen
las circunstancias que les obligaron a trasladarse, en caso de que su retorno no
fuese posible, deben ser compensados con tierras de igual o mejor calidad. Si la
comunidad exigiese indemnización en dinero, deben garantizarse los mecanismos
para que así sea. Finalmente debe garantizarse la indemnización a los pueblos
reubicados teniendo en cuenta los daños sufridos por el desplazamiento,
(artículo16). Es requisito la consulta a los pueblos interesados “siempre que se
considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus
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derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad”, impidiendo “que personas
extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de sus costumbres o de su
desconocimiento de las leyes para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de
sus tierras”, (artículo 17). Prever sanciones contra la intrusión no autorizada en
las tierras de las comunidades o los usos no autorizados de las mismas por
personas ajenas a ellos, tomando además, medidas para impedir tales
infracciones, (artículo 18). Deberán asignarse tierras adicionales una vez se
constate que son necesarias para corresponder a su tasa de crecimiento, además
de los medios necesario para el desarrollo de las tierras de su posesión, (artículo
19).
Tierras suceptibles del procesos de restitución en el caso de las comunidades étnicas
Decreto 4633 de 2011
Decreto 4635 de 2011
Resguardos indígenas construidos o ampliados.
Las tierras de las comunidades.
Tierras sobre las cuales se adelantan procesos administrativos de titulación o Tierras sobre las cuales se adelantan procesos
ampliación de resguardos.
administrativos de titulación de tierras de comunidades.
Tierras de los resguardos de origen colonia, de ocupación ancestral o
histórica y aquellas ocupadas por las comunidades el 31 de diciembre de
Tierras de ocupación ancestral o histórica y aquellas
1991.
ocupadas por las comunidades el 31 de diciembre de 1991.
Tierras comunales de grupos étnicos.
Tierras comunales de grupos étnicos.
Tierras objeto de titulación o ampliación de las tierras de las
Tierras objeto de titulación o ampliación de resguardos por decisión judicial comunidades por decisión judicial o administrativa (nacional
o administrativa (nacional o internacional).
o internacional).
Tierras adquiridas por incoder en beneficio de las comunidades y cuyo
Tierras adquiridas por incoder en beneficio de las
titular es Fondo Nacional Agrario.
comunidades y cuyo titular es Fondo Nacional Agrario.
Tierras adquiridas con recursos propios por entidades
Tierras adquiridas con recursos propios por entidades privadas, públicas o privadas, públicas o cooperación internacional a beneficio
cooperación internacional a beneficio de las comunidades que deben ser
de las comunidades que deben ser tituladas en calidad de
tituladas en calidad de ampliación o constitución de resguardos.
tierras de las comunidades.
La ley 70 de 1993 señala en su artículo cuarto (4º), que el Estado adjudicará a las comunidades negras la propiedad colectiva de sus
territorios que, para efectos legales, se reconocerán como “Tierras de las comunidades negras”. Así, las tierras que que se referencian en el
marco constitucional señalado tienen las características de imprescriptibles, inajenables e inembargables.
Los decretos, tanto el 4633 como el 4635, definen las tierras que pueden ser
objeto de restitución para cada uno de los grupos étnicos. En el siguiente cuadro
se evidencia una correspondencia del marco legal de cada tipología de territorio
sobre el cual son exigibles los derechos. Es importante subrayar que el derecho
de las víctimas a ser restituidos no se afecta porque sus territorios estén
actualmente ocupados por terceros, tengan otros poseedores o tenedores o estén
siendo explotadas productivamente por los tenedores actuales. La solicitud de
restitución no implica la renuncia a otras formas jurídicas o administrativas de
reclamación de estos territorios. En los casos de integrantes de la comunidades
que exijan la restitución sobre predios de posesión individual, esta se dará en el
marco de la ley 1448 de 2011 con acceso preferencial a la medida.
Particularmente, para las comunidades negras se define en el parágrafo tercero,
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del artículo 107, que en el caso de derechos ancestrales de familias sobre
territorios que no hacen parte de las tierras colectivas se aplicará el decreto 4635,
en lo que refiere a derechos individuales.
El marco temporal de exigibilidad de los derechos territoriales implican las
afectaciones territoriales de las comunidades ocurridas a partir del 1º. de enero de
1991 y hasta el 31 de diciembre de 2021. Los dos decretos comparten en su
alcance el sentido de restitución material del territorio, la cual es comprendida
como la posibilidad de retornar, siendo el retorno una medida fundamental en la
reparación. Esta restitución de ningún modo podrá ser compensada
monetariamente. Particularmente, las comunidades negras que sean palafíticas o
de pescadores, se contempla la concertación con el gobierno acerca de sus
medidas restitución.
El alcance de la restitución para las comunidades indígenas considera
adicionalmente que la restitución es la medida preferente de reparación. Lo
anterior no será entendido así solo cuando el territorio se encuentre destruido o
degradado ambientalmente. Una vez demostrada la inviabilidad del retorno en
términos de la imposibilidad de rehabilitación del territorio se deben evaluar
concertadamente, de forma libre e informada, las medidas que se dispondrán en
tales casos. En dado caso, que se opte por la reubicación territorial, la calidad y
extensión del nuevo territorio deben ser iguales o superiores a los del anterior. Sin
embargo, el territorio que no fue ocupado por razones naturales o ambientales
debe mantenerse como propiedad colectiva y se puede destinar a la conservación
del patrimonio. Si en algún momento este territorio fuera nuevamente habitable, la
comunidad restablecerá el territorio otorgado al Estado y este a su vez garantizará
la restitución y el retorno al territorio anterior. Las comunidades que hayan sido
reubicadas o trasladadas recibirán indemnización de acuerdo a los daños
causados por tal situación. Por último, las afectaciones territoriales deben ser
contempladas en los Planes Integrales de reparación Colectiva.
Los titulares de derechos territoriales serán las comunidades pertenecientes a los
pueblos indígenas o las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y
raizales. En el siguiente cuadro se indican los sujetos autorizados para solicitar la
restitución de territorios:
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¿'Quienes pueden presentar solicitudes de restitución en caso de grupos étnicos?
Decreto 4633 de 2011
Autoridades tradicionales, asociaciones de cabildo, autoridades indígenas,
gobernadores de cabildo, organizaciones indigenas de la Mesa Permanente
de Concertación.
Cualquier integrante de la comunidad a excepción de los miembros de las
comunidades desplazadas que han sido acogidas temporalmente por esta.
Solicitudes de restitución de oficio podrán ser presentadas por UAEGRTD
y Defensoría del Pueblo.
Decreto 4635 de 2011
Representante legal del consejo comunitario, Juntas de los
consejos comunitarios o sus integrantes, organizaciones de
víctimas del territorio afectado.
Cualquier miembro de la comunidad o territorio afectado.
Solicitudes de restitución de oficio podrán ser presentadas
por UAEGRTD y Defensoría del Pueblo.
instancias nacional,
departamental
y distrital.
Para el caso de las comunidades indígenas se aclara que se deben garantizar Consultivas
los derechosenterritoriales
de las comunidades
que se
hayan
desplazado fuera del territorio nacional. De igual forma las figuras contempladas deben entenderse en el marco normativo que rige a los
pueblos indígenas.
¿Cuáles son las afectaciones territoriales?
En términos generales son aquellas “acciones o violaciones en marco del conflicto
armado que causen abandono, confinamiento o despojo u otras formas de
limitación del goce efectivo del territorio”. En el caso de los pueblos indígenas
estas acciones pueden ser también aquellas subyacentes o vinculadas al conflicto
y en el caso de las comunidades afrocolombianas aquellas directas o indirectas
del conflicto armado.
Los dos decretos contienen las siguientes definiciones, respecto a los tipos de
afectaciones territoriales:
a. Abandono: Afectación territorial que con ocasión del conflicto genera pérdida del
acceso o disfrute de lugares y espacios de uso o aprovechamiento por parte las
comunidad o de sus miembros individualmente considerados.
b. Confinamiento: Forma de abandono que limita a la comunidad y al individuo el
uso y el disfrute de la totalidad del territorio.
c. Despojo: Afectación territorial que con ocasión al conflicto armado produce
apropiación total o parcial del territorio por un tercero o de recursos naturales o
culturales utilizando medios ilegales para ello. Son también negocios o actos
jurídicos o administrativos que celebrados con ocasión del conflicto armado
generan afectaciones o daños.
La focalización y la gradualidad de los procesos de restitución territorial presentan
diferencias notorias para las dos poblaciones. Los casos de restitución de
derechos territoriales implican la concertación de los mismos entre la UAEGRTD y
la Mesa Permanente de Concertación Indígena, de la misma manera se definirán,
tiempos, zonas y criterios. Sin embargo, la UAEGRTD podrá iniciar procesos con
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
las comunidades que hayan solicitado protección por ruta étnica o restitución, en
estos casos se deben tener en cuenta la afectación, la vulnerabilidad y las
condiciones de seguridad. Del mismo modo, se señala la necesidad de
interponer medidas cautelares en caso de riesgo inminente. Por su parte, en el
caso de las comunidades negras la gradualidad y focalización será determinada
por el gobierno nacional, es decir, de acuerdo a su competencia por la UAEGRTD.
Procedimientos para la restitución y protección de derechos territoriales:
La presentación de las solicitudes para las dos etnias se realiza de manera verbal
o escrita ante la UAEGRTD. También, los casos podrán ser remitidos a través del
Ministerio Público o los Centros Regionales de Atención a Víctimas en caso de
que éstos identifiquen afectaciones territoriales. A las solicitudes colectivas serán
adjuntadas las solicitudes individuales.
El contenido de la solicitud contempla los mismos criterios:
Contenido de la solicitud de restitución de derechos territoriales de los grupos étnicos
Identificación del solicitante*
Relato de los hechos que motivan la solicitud
Ubicación del territorio (Depto, municipio, corregimiento, vereda, nombre del territorio colectivo o resguardo e información de si se
Si el solicitante las tuviere, una relación de las pruebas
Toda información adicional y pertinente que el solcitante este en capacidad de aportar.
*En el decreto 4633 se aclara la calidad de reserva en la que debe mantenerse la información del solicitante
Para el trámite de solicitud el decreto 4633, define que una vez remitida la solicitud
a la UAEGRTD, esta deberá dar inicio al estudio preliminar para cual podrá
solicitar información a Incoder, Oficinas de Instrumentos Públicos, Instituto
Geográfico Agustín Codazzi y otras entidades de la Red Nacional de Información.
También serán fuente organizaciones indígenas, bases de datos, medios de
comunicación u organismos internacionales. Este estudio debe ser realizado en un
plazo de 30 días hábiles, los cuales son prorrogables. Sin embargo, no se aclara
el límite de la prórroga. Este estudio tiene dos finalidades, la primera ser base para
el establecimiento de medidas cautelares y la segunda, dar inicio a la
caracterización de afectaciones territoriales, sin que este la sustituya.
Hay tres tipos de información que debe ser recolectada para este estudio de
acuerdo a si son: 1. Resguardo indígena y reserva indígena; 2. Territorios con
trámite de titulación, ampliación o saneamiento de resguardo; y, 3. Resguardos
indígenas de origen colonial. Para los primeros, la información requerida es el
número de resolución de la titulación, del registro predial y la matricula
inmobiliaria, plano con área y linderos, mapa georreferenciado, predios privados al
interior del territorio, demás documentos históricos. Para los segundos, la
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información recolectada es el número de radicación de la solicitud y fecha, entidad
ante la cual se presentó la misma, tipo y estado del trámite. Para los terceros, la
información requerida es la copia de escritura pública de protocolización notarial
del título de resguardo de origen colonial, copia del certificado de registro del título
del resguardo, copia del levantamiento topográfico de los linderos elaborado por el
IGAC. Un cuarto caso, corresponde a los territorios que son de posesión u
ocupación tradicional para los cuales se tendrán en cuenta títulos coloniales u
otros.
La estipulación de los tiempos para cada paso del trámite se indica en siguiente
esquema:
Tiempos establecidos para el trámite de solicitud de restitución de comunidades indígenas.
Remisión de las solicitudes a la UAEGRTD
3 días hábiles
La UAEGRTD asume el estudio preliminar del caso
3 días hábiles posteriores a la radicación
Las entidades a las que se solite información para soportar el estudio del
10 días hábiles para dar respuesta a partir de la solicitud de
caso deben aportarla a la UAEGRTD
la UAEGRTD
30 días hábiles a partir de que se radique la solicitud. Son
Realización del estudio preliminar
prorrogables.
En el caso de la comunidades negras, afrocolombianas, palenquera y raizales, el
trámite tiene la siguiente ruta. En primera instancia, el Ministerio Público o los
Centros Regionales de Atención a Víctimas radicarán la solicitud ante la
UAEGRTD, ésta a su vez establecerá qué territorios deben focalizarse, de
acuerdo a la vulnerabilidad, la afectación y la seguridad. Posterior a la focalización
la Unidad comenzará el estudio preliminar, el cual podrá alimentarse de
información de las mismas entidades que alimentan los casos de restitución para
los pueblos indígenas. Como plazo para este estudio se establecen dos meses,
sin que se determine que son prorrogables. La información que debe recopilarse
es de dos tipos, según si el territorio colectivo se encuentra titulado o si se
encuentra en trámite de titulación. Para los primeros se debe recopilar la siguiente
información: Número de resolución de titulación, registro predial y matricula
inmobiliaria, plano con linderos y área, mapa georreferenciado, posesiones
individuales dentro del territorio colectivo, predios privados que fueron excluidos
en la titulación y demás documentos históricos; entre tanto, para los segundos: el
número de radicación de la solicitud y fecha, entidad ante la cual se presentó, tipo
y estado del trámite. Por último, en caso de territorios de posesión u ocupación
tradicional se tendrán en cuenta títulos coloniales, registros históricos, mapas de
cartografía social.
Los plazos comprendidos para cada etapa del trámite de solicitud son los
siguientes:
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Tiempos establecidos para el trámite de solicitud de restitución de comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y
raizales.
Remisión de las solicitudes a la UAEGRTD
3 días hábiles
La UAEGRTD asume el estudio preliminar del caso
3 días hábiles posteriores a la radicación
Las entidades a las que se solite información para soportar el estudio del
10 días hábiles para dar respuesta a partir de la solicitud de
caso deben aportarla a la UAEGRTD
la UAEGRTD
2 meses.
Realización del estudio preliminar
Las Medidas Cautelares:
Las medidas cautelares buscan asegurar que el derecho a la restitución de los
territorios se pueda hacer efectivo en caso de que como resultado del proceso de
restitución se reconozca la existencia del mismo. Esta por sí mismas no otorgan el
derecho a la restitución pero reconocen medidas para que este pueda ser efectivo
una vez sea reconocido.
Para las comunidades negras las medidas cautelares pueden ser solicitadas ante
un juez civil del circuito de restitución de tierras por las autoridades de las
comunidades negras, el Ministerio Público o la UAEGRTD. Estas se interpondrán
en caso de gravedad o urgencia por violación de los derechos territoriales con el
fin de evitar los daños sobre la comunidad y el territorio. Las medidas adoptadas
pueden ser las siguientes: 1. Ordenar a las Oficinas de Instrumentos Públicos
inscribir la solicitud del predio Cuando la legitimidad de la posesión este
cuestionada; 2. Suspensión de procesos judiciales de cualquier naturaleza sobre
el predio; y, 3. Las demás que se estimen pertinentes.
Para las comunidades indígenas las medidas cautelares son solicitadas ante un
juez civil del circuito de restitución de tierras por la Defensoría del Pueblo o la
UAEGRTD de oficio o por solicitud de la comunidad. Las medidas que pueden ser
adoptadas son las siguientes: a). Congelamiento del avalúo catastral de predios
particulares que estén dentro del territorio en proceso de restitución. La oficina de
Catastro, encargada de esta medida, debe remitir ante la Oficina de Registro la
constancia de cumplimiento para lo cual tendrá plazo de 5 días. b). Suspensión
de procesos judiciales de cualquier naturaleza sobre el predio. c). Suspensión de
trámites de licencia ambiental. d). Solicitud de práctica de pruebas en riesgo de
perder su valor como tales. e). Las demás que se consideren, indicando plazos de
cumplimiento.
Para las dos comunidades, la UAEGRTD o la Defensoría del Pueblo deberán
expedir una resolución que justifique su decisión, en caso de que esta sea no
interponer medida cautelar en un término de 10 días hábiles a partir de la solicitud.
Para el fallo de las medidas el juez contará con un plazo de 30 días hábiles
siguientes a la solicitud. Y en los casos en los que el juez niegue las medidas, se
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tendrán 5 días hábiles para apelación, la cual debe ser resuelta en un plazo de 10
días hábiles.
Ruta de protección de derechos territoriales étnicos para los pueblos
indígenas:
La ruta étnica de protección de derechos territoriales solo se encuentra manifiesta
en el Decreto 4633. Esto implica una diferencia importante frente a la ruta de
protección de derechos sobre el territorio de las comunidades negras que solo
cuentan con el procedimiento judicial para la exigibilidad de sus derechos en la
materia. Esta ruta es una medida de prevención y protección por vía administrativa
que le permite a la UAGRTD cogestionar con otras entidades los mecanismos de
protección de los territorios colectivos de los pueblos indígenas. Este mecanismo
de carácter tutelar es adelantado por UAEGRTD, tiene como objetivo prevenir
afectaciones tutelares o facilitar la restitución y formalización de forma previa a los
mecanismos considerados por el decreto.
El comienzo de esta ruta se da una vez se termina el estudio preliminar. La
UAEGRTD solicita a la Oficina de Registro de instrumentos Públicos que en 5
días hábiles realice la inscripción de esta medida de protección en el folio de
matrícula inmobiliaria. Para los casos de comunidades ubicadas en territorios
baldíos, la unidad solicita al IGAC y al Incoder que dentro de 30 días hábiles se
realice la determinación área del territorio sobre el cual se hará titulación,
ampliación o saneamiento. Específicamente, el Incoder tendrá un plazo de hasta
12 meses para realizar los trámites de titulación, saneamiento y ampliación según
fuere el caso. La Oficina de Registro de instrumentos Públicos que en 5 días
hábiles realice la inscripción de esta medida de protección en el folio de matrícula
inmobiliaria a nombre de la Nación mientras se realiza a nombre de la comunidad.
De la misma forma, se solicitará al Incoder la constitución, saneamiento,
ampliación de resguardos o títulos de origen colonial republicano. Y el mismo
procedimiento será exigible para las tierras que se encuentran en el Fondo
Nacional Agrario que fueron adquiridas con el fin de adjudicación a comunidades
indígenas y para aquellas tierras adquiridas con recursos propios, públicos o
privados o de cooperación internacional con los mismos fines. La Unidad en
concertación con las autoridades de las comunidades, realizará la solicitud al
Incoder la instalación de vallas con información sobre el resguardo y las medidas
e implicaciones procedentes. Esta ruta será inscrita en el Registro de tierras
Abandonadas o Despojadas Forzosamente. La UAEGRTD y la UAEARIV
coordinaran sus acciones en los procesos de formulación, implementación,
consolidación y monitoreo de los planes de ordenamiento territorial.
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Caracterizaciones de Daños y Afectaciones:
Esta caracterización debe ser realizada por la UAEGRTD concertadamente con
las comunidades de grupos étnico, su desarrollo contempla un periodo de 60 días
hábiles, prorrogables por una vez. En el caso de los pueblos indígenas la prorroga
sólo tendrá lugar en situaciones de conflictos inter-étnicos, para los pueblos
afrocolombianos si bien no existe esta especificidad, en el caso de tales conflictos
se tendrá como plazo para su resolución 60 días hábiles y el mecanismo será de
acuerdo con los procedimientos internos de las comunidades. Por otra parte, las
comunidades negras definen la participación del Ministerio del Interior en el
proceso de caracterización.
Este informe de caracterización debe incluir las acciones de restitución, protección
y formalización que tengan lugar, ya sea por vía judicial o administrativa, será a la
vez un insumo para tramitar la demanda judicial de restitución. En general, el
contenido de las caracterizaciones en el caso de los dos grupos étnicos es:
Contenido de las caracterizaciones de daños y afectaciones territoriales para
grupos étnicos
● Area, Georreferenciación, límites y extensión del territorio
● Estado de formalización de la propiedad colectiva
● Usos del territorio.
● Identificación del cumplimiento de la función social y ecológica. Ese elemento sólo es
contemplado para las comunidades indígenas.
● Antecedentes, circunstancias de tiempo, modo, lugar y contexto de cada afectación y
daño territorial.
● Relación detallada de predios de terceros ocupantes u opositores.
● Relación de extracción de proyectos de extracción de recursos naturales,
infraestructura y desarrollo que tengan lugar en el territorio. Se encuentren en ejecución
o estén proyectados.
● Obras, proyectos o actividades legales o ilegales en el territorio.
● Censo de personas afectadas y rol dentro de la comunidad.
● Cultivos, plantaciones, bienes e infraestructura afectada.
● Obstaculos jurídicos que impiden la protección del territorio.
● Información sobre las controversias intra o inter-étnicas.
● Toda la informacion institucional aportada.
● Descripción de hechos generadores de las afectaciones.
● Recomendaciones sobre la inscripción o no en el registro.
Posterior a la caracterización, una vez se haya definido como resultado de la
misma que existen daños y afectaciones territoriales la UAEGRTD procederá a la
inscripción en el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas
Forzosamente. De esta manera se dará inicio a la acción de restitución. En el caso
de que el registro fuese negado, el auto administrativo podrá ser demandado por
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el solicitante o la Defensoría ante el Tribunal Contencioso Administrativo quien
deberá fallar en un plazo de 60 días.
Proceso Judicial para la Restitución:
Este proceso tiene el objetivo de restituir los derechos territoriales de las
comunidades víctimas que vieron los vieron afectados en el marco del conflicto
armado y sus factores subyacentes y vinculados. La restitución judicial para los
dos grupos étnicos se regirá por lo establecido en la ley 1448 exclusivamente en lo
atinente a: Trámite y traslado de la solicitud, oposiciones, pruebas, periodo
probatorio, recurso de revisión de la sentencia, notificaciones, actuaciones y
trámites inadmisibles, acumulación procesal, información para restitución,
mantenimiento de competencia después del fallo, competencia para conocer de
los procesos judiciales (a excepción de lo estipulado en el parágrafo 2 del artículo
79) y como contenido del fallo se consideraran: las pretensiones de los
solicitantes, las excepciones de los opositores, la solicitud de terceros, la
identificación, individuación, deslinde de los inmuebles y por último, órdenes a la
Oficina de Instrumentos Públicos para la inscripción de la sentencia en la oficina
con competencia territorial.
Las comunidades indígenas, particularmente, reconocen que en tales casos donde
se hallé vacíos normativos se deberá realizar la interpretación más favorable por
analogía, garantizando la protección de los derechos territoriales de las
comunidades. Para los dos grupos étnicos se contempla la selección de jueces y
magistrados especializados con mayor conocimiento de la jurisdicción aplicable de
comunidades indígenas y negras, realizando capacitaciones periódicas sobre
estos temas. El Juez o tribunal competente será el del lugar donde se encuentre
el territorio o los itinerantes que le sean asignados. En el caso de los pueblos
indígenas, cuando estos o el Ministerio Público consideren que no hay garantías
de seguridad o imparcialidad, se podrá presentar la demanda ante otra
competencia territorial.
En el caso de pueblos indígenas la demanda puede ser presentada por la
Defensoría del Pueblo o la UAEGRTD en un plazo de 60 días prorrogables por
una vez y las comunidades o sus organizaciones también pueden interponer la
demanda en cualquier tiempo. En el caso de las comunidades negras la demanda
debe ser interpuesta por la Defensoría del Pueblo o la Unidad en un plazo de 30
días una vez se realiza la inscripción en el registro. El contenido de la demanda
para los dos casos es:
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Contenido de la Demanda de Restitución para Grupos Étnicos
● Identificación del solicitante
● Identificación del territorio (Ubicación, Departamento, Municipio, Vereda,
identificación catastral, n. de matricula inmobiliaria e identificación registral.
● Narración de los hechos.
● Las pretensiones.
● Relación y solicitud de práctica de pruebas. Incluyendo informe de caracterización y
anexos.
● Domicilio de notificación.
● En caso de controversias sobre pretensiones se solicitará un incidente de conciliación
● Constancia de inscripción del territorio en registro de tierras despojadas, fundamentos
de hecho y derecho de la solicitud.
● Todas medidas necesarias para garantizar los derechos territoriales de la comunidad.
● Cuando corresponda también se incluirán: Nombre, edad, identificación del
despojado y su nucleo familiar o personas solicitantes, Certificado de matricula
inmobiliaria, certificación de avalúo del predio.
En el caso de demandas de restitución de territorios indígenas, la admisión de la
demanda será notificada por el Juez, en un plazo de 15 días calendario a través
de un Auto admisorio. Este auto se notificará al demandante mediante anotación
en formato que deberá contener: 1. La determinación de cada proceso por su
clase, 2. Indicación de los nombres del demandante y demandado, 3. Fecha del
auto y cuaderno en que se halla, 4. Fecha del estado y firma del secretario. A la
Procuraduría Judicial para la Restitución de Tierras se le notificará personalmente
de acuerdo con lo establecido en el código de procedimiento civil. Los
demandados que hayan sido individualizados serán informados de la misma
manera y adicionalmente de acuerdo a lo especificado para la notificación por
aviso de acuerdo al Código de Procedimiento Civil.
El Juez, además, convocará a todos los que se consideren con derecho a
intervenir en el proceso a través de un edicto fijado en la Secretaria del Juzgado
durante 10 días, publicado en un diario de amplia circulación y en una
radiodifusora local. Este también deberá ser leído en voz alta en la plaza principal
el domingo siguiente.
Para las demandas de restitución de territorios de comunidades negras, el Juez
tendrá el mismo plazo para dictar el auto admisorio que deberá notificarse a los
opositores a través de un diario de amplia difusión y luego de 10 días se
entenderá como surtido el traslado de la demanda a las personas que se
consideren afectadas por el proceso de restitución.
Para los casos, la carga de la prueba será para los opositores siempre y cuando el
opositor no sea otra comunidad étnica.
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Para las comunidades indígenas se mencionan dos tipos de presunciones,
aquellas de derecho en relación con los territorios colectivos y las presunciones
legales en relación con los territorios colectivos. Para las comunidades negras se
mencionan las presunciones del segundo orden. En el primer tipo de presunción
se tienen en cuenta: 1. La inexistencia de actos o negocios jurídicos que recaigan
total o parcialmente sobre resguardos, reservar o territorios colectivos. 2.
Inexistencia o invalidez de sentencias o actos administrativos que reconozcan
derechos a favor de terceros en resguardos, reservas o tierras colectivas. 3. Los
actos de transferencia de dominio sobre los títulos individuales serán considerados
inexistentes si estos se celebraron con personas que hayan sido condenadas por
su vinculación a grupos armados ilegales o por narcotráfico, así estos hubiesen
actuado a través de terceros.
En el segundo tipo de presunciones, las cuales son mencionadas para los
Decretos se encuentran: 1. Presunción de nulidad
para ciertos actos
administrativos en caso de comunidades sin título. 2. Presunciones de inexistencia
de ciertos contratos para casos individuales. 3. Presunción de nulidad de ciertos
actos administrativos para casos individuales. 4. Presunción del debido proceso en
decisiones judiciales para casos individuales. 5. Presunción sobre los hechos de
violencia. 6. Presunción sobre la inexistencia de la posesión. En los casos en
donde exista un tercero de buena fe exenta de culpa el Juez ordenará la
restitución y el pago de la compensación a la que hubiere lugar.
Posteriormente para oposiciones y alegatos de conclusión, en el caso de la
comunidad indígena, una vez se termine el periodo probatorio, en un lapso de 20
días el Juez citará por una sola vez a las partes para se presenten en audiencia.
Para las comunidades negras se menciona que la UAEGRTD podrá controvertir
los hechos, solicitar y presentar nuevas pruebas en caso de existir opositores. Una
vez se cierre el periodo probatorio se podrán establecer alegatos de conclusión
hasta antes del fallo. Este fallo deberá contener para los dos casos:
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Contenido del Fal l o
● En caso de comunidades que no contaban con la formalización de sus territorios, la
Orden al Incoder para que se realice la constitución, saneamiento o ampliación de
resguardos, en un término no menor a 12 meses, en el caso de los pueblos indigenas.
Adicionalmente, la orden al Incoder para titular en calidad de resguardos las tierras que
se encuentran en el Fondo Nacional Agrario.En el caso de las comunidades negras la
orden al Incoder de titular o formalizar las tierras de las comunidades. (en el decreto
4635 no se determina un plazo).
● Entrega material y jurídica del territorio con identificación, deslinde, individuación,
ubicación y extensión territorial.
● Acompañamiento al retorno de acuerdo a protocolos o reubicación de la comunidad
en territorios del mismo carácter jurídico, con igual o mejor calidad.
● Suspensión de obras proyectos o actividades ilegales. Para las comunidades indigenas
se menciona adicionalmente la declaratoria de nulidad de actos administrativos que
permitieron obras, proyectos o actividades que no tuvieron consulta previa.
● Reconstrucción del patrimonio cultural de acuerdo a la solicitud de la comunidad
étnica.
● Cada una de las oposiciones presentadas.
● Peticiones de las víctimas.
● Ordenes a la Oficina de de Registro de Instrumentos Públicos.
● Ordenes acerca de las compensaciones en el marco de los decretos ley y todas
tendientes a garantizar los derechos territoriales.
● Declaratoria de nulidad de las decisiones judiciales que pierdan validez con la
sentencia.
● Declaratoria de nulidad de actos que atenten contra los derechos de las comunidades
(como permisos, consesiones para aprovechamiento de recursos naturales.)
● Ordenes a la fuerza pública para el acompañamiento en la entrega formal de los
territorios.
● Ordenes necesarias para garantizar la efectividad de la restitución jurídica y material y
las medidas de restablecimiento del goce efectivo de los derechos de las víctimas.
La entrega material del territorio se encuentra reglamentada en el Decreto 4633,
dando un plazo de 60 días hábiles, para la misma, a partir del fallo. Los
encargados de realizar la diligencia serán la UAEGRTD y la Defensoría, los cuales
levantarán un acta que deberán enviar al Juez encargado.
Controversias territoriales intra e inter-étnicas:
En la resolución de controversias intra e inter-étnicas se identifican dos momentos.
El primero, es durante la caracterización de daños y afectaciones. Las
comunidades indígenas y negras dan un plazo de 60 días para dirimir estos
conflictos internamente de acuerdo con las reglas propias de cada comunidad. Sin
embargo, los dos decretos realizan un mayor desarrollo de este tema en el
apartado final sobre restitución de tierras, en el cual, se manifiesta un segundo
momento, ante el Juez de Restitución a través del trámite incidental.
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En el caso de las comunidades indígenas, en referencia al segundo momento,
indica que el juez abrirá un incidente de conciliación cuando acepte la demanda, si
estos conflictos no han sido subsanados, con el fin de lograr una conciliación de
las diferencias. Los casos en que se dará esta situación son: Cuando se hayan
agotado los trámites internos para resolución de conflictos de una comunidad de
un mismo pueblo, cuando se hayan igualmente agotado los mecanismos entre
diferentes etnias o comunidades, en el caso de familias que no hayan logrado el
retorno o la reubicación por decisiones de las autoridades propias. Es relevante la
aclaración de la aplicación de otras normas sobre conciliación para estos casos.
Este incidente de conciliación se deberá resolver en una sola audiencia para la
cual: 1. Se citaran las autoridades e interesados de cada uno de los resguardos o
territorios colectivos. 2. Cada parte hará su exposición de los hechos. 3. Las
comunidades formularan posibles rutas de resolución del conflicto, Juez también
podrá manifestarse al respecto. 4. En dado caso de ausencias justificadas se
determinará una nueva fecha. 5. Si no se logra ningún acuerdo, el juez con un
peritazgo jurídico antropológico puede adoptar una decisión que será parte del
fallo de restitución.
En el caso de las comunidades negras, los conflictos entre individuos que no han
podido retornar o reubicarse y sus autoridades deben ser resueltos con sus
comunidades con el apoyo de UAEGRTD. El proceso de resolución de los
conflictos inter e intra étnicos suspenden los plazos dispuestos en el proceso de
restitución. De la misma manera que en el caso de comunidades indígenas, esta
situación se dará cuando se generen conflictos entre comunidades de una misma
etnia o de diferentes etnias y no aplican otras normas referentes a la conciliación.
En particular, el Decreto 4635 contempla la creación de un Comité Inter-étnico de
Conciliación y Justicia Ad Hoc, el cual tendrá como reglas: sus miembros se
nombraran de acuerdo a las normas internas, las normas se acordaran entre los
miembros del consejo comunitario, de las reuniones se llevaran actas, que luego
serán remitidas a las partes y al Juez de Restitución.
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SEGUIMIENTO A LA RUTA DE PROTECCION DE INDIGENAS EN LA UNIDAD
NACIONAL DE PROTECCIÓN
Elaboró: Marleny Callejas Ávila
Irma Yaneth Mojica Perico
Julia Stella Clavijo Sabogal
Revisión: Jorge Espitia. Mayo 16 de 2013.
El Estado Colombiano organiza el programa de prevención y protección de los
derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y
comunidades étnicas a través del Ministerio del Interior y su Unidad Nacional de
Protección. Con la expedición del decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011,
modificado por el decreto 1225 del 12 de junio de 2012, en el cual acoge los
principios de subsidiaridad y concurrencia, con el fin de optimizar los recursos
financieros, humanos y físicos de las entidades que participan en el proceso,
igualmente ratifica la inclusión de las comunidades, en el literal 5 del Artículo 6,
cuando expresa: “son objeto de protección en razón del riesgo: dirigentes,
representantes, o miembros de grupos étnicos”.
De otra parte, la norma le definió al Grupo de Valoración Preliminar, 30 días como
término para realizar la evaluación o revaluación del riesgo. En la comunicación de
notificación al solicitante se le deben dar las razones por las cuales se tomó dicha
decisión, con el objeto que pueda ser controvertida si fuese el caso.
La Unidad Nacional de Protección adscrita al Ministerio del Interior, que fue creada
con anterioridad a este esquema, mediante el decreto 4065 del 31 de octubre de
2011, estableció el procedimiento de protección (Anexo No.1) mediante el cual
acceden los 15 grupos de población, los cuales son registrados en el SIGOB,
incluidas tanto las comunidades indígenas como de afrocolombianos. Si bien el
proceso se puede tramitar en forma ordinaria o por emergencia, cualquiera de los
dos trámites comienza con la solicitud del interesado, a nivel regional o en la sede
principal, al menos que se considere la posibilidad de un trámite de emergencia.
Un elemento que la CGR considera necesario rescatar de la Sentencia T-1026 de
2002 de la Corte Constitucional, para el desarrollo de la protección de la población
víctima del conflicto, está asociada con la solicitud del interesado como con la
exigencia de las pruebas que el mismo debe aportar; sin olvidar el rol del Estado
en cada una de ellas. Es así como la Corte señala la “razonabilidad” de que los
interesados en la protección acrediten que la amenaza27 es razonable, pues de
27
“Para que se determine entonces la hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de
elementos subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus derechos fundamentales y la
convalidación de dicha percepción mediante elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen
las circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos” (Sentencias T-981 y T-1206 de 2001
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esas razones y pruebas va a depender el tipo de protección que deba brindarle el
Estado. Ahora bien, el Estado no puede esperar que toda la carga de la prueba
quede en cabeza del interesado y es ahí donde la Sentencia advierte: “Si bien es
cierto que de la formación de la convicción por parte de la autoridad pública en
torno a los supuestos de hecho constitutivos del riesgo excepcional, depende la
intervención directa del Estado, no puede exigirse que la carga probatoria en
cabeza del amenazado sea excesiva y dispendiosa, pues se haría nugatorio el
deber de protección que le compete al Estado. Para efectos de otorgar una
protección especial, es suficiente que la entidad competente cuente con un
mínimo de elementos de juicio que demuestren la violación potencial al derecho a
la vida, para que surja su obligación de tomar las medidas necesarias tendientes a
evitar la vulneración del derecho fundamental. El hecho de que el peticionario no
aporte las pruebas suficientes con base en las cuales se pueda tomar una
decisión, no exime a las autoridades competentes de iniciar las investigaciones
pertinentes sobre los hechos denunciados ante ellos. En cumplimiento del
mandato contenido en el art. 2º de la Constitución, siendo insuficientes las pruebas
aportadas con la solicitud, es indispensable el movimiento del aparato estatal con
el objetivo de recoger las pruebas conducentes para el pleno convencimiento de la
autoridad respecto de la situación ante ella planteada” (Sentencia T-1026 de
2002).
Si bien el proceso comienza con la solicitud del interesado, el caso es estudiado y
las medidas definidas por las respectivas instancias. El Comité de evaluación está
integrado por entidades como el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información (CTRAI), el Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y el Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM). El primero se
encarga de realizar el estudio de análisis de riesgo; el segundo, tiene la
responsabilidad de recomendar las medidas con base en los datos y matrices
aportados por los analistas de la Unidad; y, el último, puede aceptar las
recomendaciones dadas o replantearlas según sea el caso. Ésta característica
pluralista de las instancias puede traer beneficios para el individuo o comunidad
solicitante, pero también puede generar cierta debilidad al proceso en la medida
en que la Unidad no tiene competencia jerárquica para ejercer la autoridad y el
control sobre los demás miembros que participan en el proceso.
citadas en la T-1026 de 2002). Y dentro de los elementos externos que ponen en riesgo la vida de las víctimas
del desplazamiento forzado se encuentra la situación de orden público que se viven en las regiones donde ellas
se encuentran localizadas (p.e. algunos de los municipios de Cauca y Nariño). “El incremento de la violencia,
generada por el conflicto armado, exige de las autoridades públicas una mayor y mejor diligencia en la protección
de los derechos de los colombianos” (Sentencia T-1026 de 2002).
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Aquí resulta importante señalar los elementos que han sido citados por la Corte
Constitucional como requisitos para definir la necesidad de protección:
“Nivel de riesgo extraordinario. Cuando la persona se encuentra en este nivel de
riesgo, es necesario que el Estado adopte medidas especiales y particulares para
evitar que se vulneren los derechos fundamentales amenazados. El riesgo
extraordinario, según la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe
presentar las siguientes características:
(i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo
genérico.
(ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y
manifiestos, y no en suposiciones abstractas.
(iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual.
(iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses
jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor.
(v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del
caso, por lo cual no puede ser improbable.
(vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro
difuso.
(vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser
soportado por la generalidad de los individuos.
(viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de
la situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando confluyen las características anteriores, la persona se encuentra frente a
un riesgo extraordinario, que no tiene el deber jurídico de soportar, por lo
cual puede invocar una protección especial por parte del Estado. Las medidas
deben estar encaminadas a garantizar los derechos fundamentales amenazados
en este evento, la vida y la integridad personal.
Nivel de riesgo extremo. Este es el nivel de riesgo más alto. En esta categoría
también se ponen en peligro derechos fundamentales como la vida y la integridad
personal. Para que el individuo pueda obtener una protección especial por parte
del Estado en este nivel, el riesgo debe reunir las características indicadas en
relación con el nivel anterior y, además, debe ser grave e inminente. Es grave
aquel riesgo que amenaza un bien jurídico de mucha entidad o importancia. La
inminencia se predica de aquello que o está para suceder prontamente. Así, el
riesgo extremo es aquel del que se puede decir que en cualquier instante puede
dejar de ser una amenaza y materializarse en una vulneración de los derechos a
la vida o a la integridad personal, que son evidentemente primordiales para el ser
humano.”
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De otra parte, para atender lo establecido en la Ley 1448 de 2011 (artículos 31 y
32), la Unidad Nacional de Protección establece mecanismos para atender a
víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, población desplazada y
líderes reclamantes de tierras. Existen dos procesos para brindar protección a este
tipo de población, la presunción constitucional de riesgo y la ruta inicial para
atención a víctimas desde el ámbito local y regional como entidades participantes
de la estrategia de protección del Gobierno Nacional.
La activación de la presunción constitucional del riesgo se aplicará a víctimas de
desplazamiento forzado, incluidas las victimas definidas en el artículo 3 de la Ley
1448 de 2011, que intervienen en el proceso de restitución de tierras y se inicia
con la manifestación de la victima de riesgo extraordinario o extremo, o por
intermedio de un tercero que puede ser una persona natural o jurídica
(gobernaciones, alcaldías u organizaciones competentes en la materia).
En el marco de la Ley 1448 se procede a verificar su condición de víctima, la
información consistente y verosímil de su situación de riesgo, y demostrar que
ese encuentra inscrita en el Registro Único de Víctimas. Aquellos que no sean
dirigentes, líderes o representantes de la Comunidad, deberán presentar
evidencias fácticas, precisas y concretas de su riesgo. Se adoptan medidas
mediante el trámite de emergencia (Art 9 del Decreto 4912 de 2011) y se realiza la
evaluación del riesgo para confirmar o desvirtuar el riesgo. Aquí, nuevamente
cabe señalar que la carga de la prueba no puede recaer sobre los interesados en
la protección sino sobre el Estado además de tener presente las condiciones
objetivas del conflicto.
Si no fuera necesario el trámite de emergencia ni la activación de la presunción
constitucional de riesgo, el caso sigue el procedimiento normal, para lo cual será
estudiado por comités integrados por funcionarios de diferentes entidades en el
CTRAI, el Grupo de Valoración Preliminar y el CERREM.
Cabe señalar que en la etapa inicial del proceso de protección resulta sumamente
importante la oportunidad y el acceso que tengan los individuos y colectivos al
programa; con lo cual las estrategias de divulgación del programa entre las
poblaciones objetivo van a ser fundamentales.
Recibida la solicitud, tres son los comités encargados del análisis de riesgo, de
recomendar y definir las medidas de protección: el CTRAI, el GVP y CERREM. El
Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), tiene una
conformación única de funcionarios de la Unidad, y asume la responsabilidad de la
valoración y determinación del riesgo. Su tarea fundamental es recopilar y analizar
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la información in situ con el solicitante, las entidades competentes y el
diligenciamiento del Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo 1.
En esta actividad influye la calidad, experticia, capacidad de análisis, conocimiento
y dedicación de los funcionarios a quienes se les asignan los diferentes casos. En
otras palabras, la capacidad técnica y profesional de los analistas van a definir la
primera impresión de la necesidad o no de la protección. Eventualmente en este
grupo podrían participar miembros de la Policía Nacional.
El segundo comité es el Grupo de Valoración Preliminar – GVP, cuya función es
analizar la situación y determinar el nivel del riesgo, y presentar un concepto con
las posibles medidas a implementar. La conformación de este Grupo viene dada
por:
-. Delegado de la Unidad Nacional de Protección, quien lo coordina;
-. Delegado del Ministerio de Defensa Nacional;
-. Delegado de la Policía Nacional;
-. Delegado Programa Presidencial para Protección y Vigilancia de Derechos -. -. -.
-. Humanos y Derecho Internacional; y,
-. Delegado Unidad Especial Atención y Reparación Integral Victimas.
Dentro de los invitados permanentes a este Comité se encuentran la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo y la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas
(CIAT). En algunos casos participará cualquier autoridad pública del nivel
Nacional, Departamental o Distrital como invitados cuando el grupo así lo
determine.
Este grupo cuenta con máximo 30 días hábiles para realizar la evaluación del
riesgo. Éste término puede resultar ser muy amplio en el caso que la seguridad del
colectivo o del individuo sean de emergencia.
Dentro del objeto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas (CERREM) está la valoración integral del riesgo, la recomendación de
medidas de protección y complementarias; se reúne una vez al mes, y
eventualmente se convocan reuniones extraordinarias. La Secretaria es ejercida
por un funcionario de la Unidad Nacional de Protección.
La decisión final de la implementación de medidas y, por lo tanto, de la protección
del o los solicitantes recae sobre: El Director de la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior; el Director del Programa Presidencial de los
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario; el Director de la Unidad
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Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; el
Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional; y, el
coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Inspección General de la
Policía Nacional.
Dentro de los invitados permanentes se encuentran la Procuraduría, la Fiscalía, la
Defensoría; un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los refugiados ACNUR para los casos de población desplazada; cuatro delegados
de cada población objeto del programa de prevención y protección; Delegados de
entidades de carácter público cuando el caso se relacione con las competencias y
el representante de un ente privado cuando el Comité lo considere conveniente.
Respecto al acceso, resulta importante que las autoridades locales conozcan la
ruta de acceso al programa, dado que es allí donde las víctimas inician el proceso
y van a necesitar de su acompañamiento.
Para el año 2012 la Unidad Nacional de Protección recibió 496 solicitudes de
protección, de las cuales 394 fueron atendidas en el proceso ordinario y 104 a
través del trámite de emergencia, decisiones que recayeron sobre el Director de la
Unidad. La distribución a nivel departamental de tales solicitudes se presenta en el
Cuadro 1, Grafico 1).
83
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Cuadro 1 y Gráfico 1. Distribución regional de las solicitudes
Fuente: UNP 2013
Durante el 2012 la Unidad implementó 5.692 medidas de protección con enfoque
diferencial (Cuadro 2). Cabe anotar que una solicitud puede ser individual o
colectiva, de ahí la diferencia entre las solicitudes y las medidas implementadas.
Cuadro 2. Medidas de protección implementadas con enfoque diferencial
COMUNIDAD INDÍGENA
CANTIDAD
AWA
4530
JIW
432
NUKAK MAKU
730
Fuente: UNP 2013
La distribución de los recursos ($5.922.672.127) utilizados en las medidas de
protección para la población indígena y afrocolombiana se presenta en el Cuadro
3.
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Cuadro 3. Distribución de los recursos presupuestales en medidas de protección a grupos
étnicos (2012)
MEDIDA DE PROTECCIÓN
Medios de Comunicación
Chaleco Antibalas
Apoyos
Hombre de protección
Esquemas Móviles
GASTO
52.632.000
106.995.000
413.981.100
3.540.706.036
1.808.357.991
Fuente: UNP
Con las autoridades indígenas,28 se han realizado concertaciones con el objeto de
implementar medidas colectivas de protección que incentiven los mecanismos
propios de cada una de las etnias, particularmente, la guardia indígena. Estas
medidas consisten principalmente en la adquisición de dotaciones que incluyen,
entre otros, machetes, botas, cantimploras, camping, linternas, capas, chalecos,
radios de comunicación y bastones de mando.
Así mismo, la Unidad realizó un convenio con el Consejo Regional Indígena del
Cauca (CRIC) para que la guardia indígena pueda proteger a sus líderes que
tienen medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Teniendo en cuenta que las medidas con enfoque diferencial no hacen parte de
las medidas tradicionales que implementa la Unidad Nacional de Protección
(UNP), fue necesario adelantar un proceso contractual especial, que permitiera
adquirir este tipo de elementos.
Ante la solicitud de la asociación de cabildos indígenas Embera, Wounaan, Katio,
Chami y Tule agremiados en la OREWA, a través de los indígenas Embera Katio
del Resguardo Tahami del Alto Andagueda, la Unidad Nacional de Protección a
través del CERREM y mediante Resolución 095 del 11 de diciembre de 2012 se
acordó, previa consulta con la comunidad, fortalecer la guardia indígena con 50
botas de caucho, 50 chalecos con distintivos, camisetas con distintivo, radios de
comunicación punto a punto e impermeables.
Mediante la Resolución 21 del 23 de abril de 2012, expedida por el Director
General de la Unidad Nacional de Protección, le fueron asignadas las medidas de
protección a las comunidades indígenas Nukak y Jiw, como respuesta a la
solicitud de medidas colectivas de protección, las cuales fueron concertadas con la
28
La Unidad ha tenido contactos el Pueblo Nasa, Pueblo AWA: CAMAWARI, UNIPA, ACIPAP; el Pueblo
Wounaan; la Comunidad de Cerro Tijeras; el Pueblo de Toto, así como con los Pueblos indígenas del
Putumayo y la Alta, Media y Baja Bota Caucana.
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comunidad y están representadas en Mallas para pescar, canoas, unidades de
anzuelo nylon, linternas, bicicletas, hamacas
De otra parte, la comunidad indígena Totoró recibió elementos tales como
linternas recargables, chalecos con distintivo, capas impermeables, botas de
caucho, morrales impermeables, y radios punto a punto como resultado de la
concertación de medidas protección colectivas con funcionarios de la Unidad, las
cuales se materializaron mediante la Resolución 0078 del 6 de noviembre de
2012.
En 2012, la Unidad Nacional de Protección ejecutó $ 226.076.134.998 para el
programa de protección, destinando $5.922.672.127 en medidas para la población
indígena y afrocolombiana, que corresponde aproximadamente a un 3%.
La entrega de estos elementos a las Comunidades puede presentar cierto grado
de informalidad dadas las distancias en las que éstas se encuentran de las
cabeceras municipales, la no recepción formal (actas de entrega) por parte de un
representante de las comunidades o la entrega a través de mensajería sin la
participación de funcionarios del Estado.
De igual manera, el seguimiento por parte de la Unidad se hace de manera
aleatoria, por lo que la cobertura es baja, sin embargo, esto es en buena parte
entendible ya que los costos del seguimiento una a una de las entregas puede
resultar superior al costos de los materiales.
Dentro de los inconvenientes que se alcanzan a vislumbrar por parte de la CGR
del proceso de protección cabe citar la demora que representa en tiempo para el
solicitante, la verificación, por parte de la Unidad, de la información necesaria para
establecer la veracidad del riesgo.
El desconocimiento por parte de las autoridades locales, municipios y
departamentos, acerca del procedimiento y los requisitos necesarios, hace que
estos mucha veces generen demoras por las dudas respecto a los documentos,
las pruebas, la certeza y el nivel de riesgo suficientes y necesarios para iniciar el
proceso; con lo cual es posible que se incremente el nivel de riesgo del solicitante.
De igual manera, se considera muy amplio el tiempo entre sesiones para el
CERREM, porque podría afectar la resolución del caso en forma oportuna, la
ausencia de los miembros que lo conforman puede significar un riesgo para el
éxito del proceso.
En algunos casos los estudios de riesgo no tienen en cuenta el contexto en el cual
se presentan los hechos y, por lo tanto, son calificados de ordinario. En cuanto a la
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información suministrada a los solicitantes acerca de las causas por la cuales
calificaron ordinario les quita la posibilidad de controvertir la decisión del
CERREM.
El ofrecimiento de protección para un individuo, sin tener en cuenta la situación del
grupo familiar podría desmembrarlo y agregarle otro tipo de elementos
desfavorables a la situación del protegido.
Dentro de las limitaciones al adoptar medidas de protección con enfoque
diferencial se evidenciaron: la correspondencia del procedimiento para etnias
resulta siendo igual que para otras poblaciones. En cuanto al tema diferencial, se
concreta en la obligatoriedad de realizar la consulta previa para las medidas, entre
las cuales, generalmente se utiliza la guardia propia y no se admiten armas.
Como no existe término para la implementación de las medidas, los tramites de
adquisición de elementos y disposición de las medidas, es decir la asignación de
presupuesto y el proceso de contratación, pueden generar demoras que aumentan
el riesgo del solicitante. Es importante poner en evidencia que este procedimiento
debe ser estructurado de tal manera que no se vea afectado por falta de recursos.
Existen fallas en la protección a grupos, no hay mecanismos concretos total o
parcialmente en caso de amenazas a comunidades o colectivos, ausencia de
medidas preventivas y efectivas, la Unidad en estos momentos se encuentra
revisando y actualizando el procedimiento en el tema de implementación de
medidas.
En general, el Estado colombiano debe entrar en el proceso de revisión tanto de
las herramientas establecidas para dar protección a los colombianos
especialmente a las comunidades étnicas y sus miembros individualmente, si
fuera el caso, a efectos de ser mucho más eficientes en la protección de las
víctimas del conflicto.
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Anexo 1.
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CAPITULO III.
ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN INDÍGENA, AFROCOLOMBIANOS,
PALENQUEROS, ROM, Y RAIZALES
Versión 16 de mayo de 2013. Elaboró: Jorge Enrique Espitia Zamora
I. Caracterización de la Población
El objetivo del presente aparte es el de realizar una aproximación a las Entidades
Territoriales, municipios en lo fundamental, con mayor participación poblacional de
indígenas, afrocolombianos, palenqueros, Rrom y raizales, con base en la
información suministrada por el Censo poblacional de 2005 realizado por el DANE.
Una vez se identifican las principales áreas de concentración de éstas
comunidades, se hace una lectura de las cifras asociadas con los hechos
victimizantes, así como de su caracterización socioeconómica o de capacidad
institucional.
En la última parte del aparte se realiza una aproximación a los resultados del año
2012 en lo que respecta a las víctimas del desplazamiento forzado y su relación
con la atención humanitaria inmediata.
Población y Densidad Poblacional
De acuerdo con las cifras del Censo 2005, en Colombia cerca del 10% de la
población es afrocolombiana; 3% indígena; 0,07% Raizales; 0,02% Palenqueros;
y, 0,01% Rom.
Población Indígena
El mayor número de indígenas en Colombia se concentran fundamentalmente en
los siguientes municipios de Uribia (7,6%), San Andrés de Sotavento (4,3%),
Manaure (3,3%), Maicao (2,9%), Sincelejo (2,5%), entre otros.
El conjunto de municipios, 26 en total, que se presenta en el Cuadro 1 alberga
cerca del 50% de la población indígena, la mayoría de ellos en la zona rural. En un
muy buen grupo de ellos, la población indígena representa más del 50% del total
de la población.
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Cuadro 1. Población indígena en el contexto nacional
Departamento
GUAJIRA
Municipio
Población
Total
INDIGENA
S
INDIGENAS/
POB DEL
MPIO %
INDIGENAS/
POB IND
TOT NAL %
GRADO DE
URBANIZA
CIÓN
117,674
106366
90.4
7.63856
2.9
63,147
60087
95.2
4.31509
10.7
67,584
46580
68.9
3.34509
19.9
CORDOBA
URIBIA
SAN ANDRES DE
SOTAVENTO
GUAJIRA
MANAURE
GUAJIRA
MAICAO
123,757
40720
32.9
2.92426
13.2
SUCRE
SINCELEJO
237,618
34262
14.4
2.46049
65.0
GUAJIRA
RIOHACHA
167,865
32168
19.2
2.31011
31.5
NARIÑO
IPIALES
109,116
29140
26.7
2.09266
14.2
CESAR
VALLEDUPAR
354,449
29060
8.2
2.08691
14.4
CALDAS
RIOSUCIO
54,537
26673
48.9
1.91549
22.6
CAUCA
TORIBIO
26,512
25238
95.2
1.81244
4.0
CAUCA
SILVIA
30,960
24521
79.2
1.76095
4.2
CAUCA
CALDONO
30,906
21684
70.2
1.55721
1.6
CAUCA
PAEZ (Belalcázar)
31,800
21050
66.2
1.51168
2.6
TOLIMA
COYAIMA
28,056
21040
75.0
1.51097
17.0
NARIÑO
CUMBAL
30,996
19689
63.5
1.41394
3.8
SUCRE
SAMPUES
36,481
19384
53.1
1.39204
34.6
CORDOBA
43,274
17554
40.6
1.26062
40.2
CAUCA
CHINU
SANTANDER DE
QUILICHAO
BOGOTA
BOGOTA D.C
CAUCA
80,282
15603
19.4
1.12051
11.2
6,840,116
15032
0.2
1.07951
99.9
JAMBALO
14,625
14238
97.4
1.02249
6.3
VICHADA
CUMARIBO
28,718
13778
47.9
0.98945
5.3
CAUCA
TOTORO
17,430
13392
76.8
0.96173
4.1
TOLIMA
ORTEGA
33,873
13281
39.2
0.95376
18.4
NARIÑO
CORDOBA
13,499
13003
96.3
0.93380
15.1
NARIÑO
TUQUERRES
41,380
12565
30.4
0.90234
21.8
CAUCA
INZA
0.89588
3.4
26,989
12475
46.2
Fuente: DANE. Censo poblacional 2005. Cálculos propios.
En el Cuadro 2 se presentan los municipios donde la población indígena es más
del 50% del total de la población, muchos de ellos corresponden a los
departamentos de Nariño y Cauca. Para este conjunto de municipios, se observa
una alta tasa de ruralidad de la población indígena, así como un alto porcentaje de
la población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y una baja densidad
poblacional.
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
Cuadro 2. Municipios con población indígena superior al 50% del total.
Departamento
Municipio
INDIGE
NAS
INDIGENAS
/POB MPIO
%
INDIGENAS/K
m2
URBANO /
TOTAL %
NBI %
14,238
97.4
56.5
6.3
73.0
217
96.4
0.2
-
100.0
CAUCA
JAMBALO
GUAINIA
LA GUADALUPE
NARIÑO
CORDOBA
13,003
96.3
46.1
15.1
71.9
CAUCA
TORIBIO
SAN ANDRES DE
SOTAVENTO
25,238
95.2
61.3
4.0
61.8
60,087
95.2
276.9
10.7
82.5
106,366
90.4
13.5
2.9
96.1
7,068
87.2
147.3
21.7
56.6
1,077
84.9
0.2
-
78.5
9,577
84.3
55.0
28.1
73.4
CORDOBA
GUAJIRA
VAUPES
URIBIA
CUASPUD
(Carlosama)
YAVARATE(Cor.
Departamental)
SUCRE
PALMITO
CAUCA
24,521
79.2
42.1
4.2
50.3
NARIÑO
SILVIA
MALLAMA
(Piedrancha)
7,156
77.1
13.5
18.2
46.1
CAUCA
TOTORO
13,392
76.8
34.9
4.1
61.0
CAUCA
PURACE (Coconuco)
11,290
75.4
14.4
8.0
50.7
TOLIMA
COYAIMA
21,040
75.0
31.5
17.0
71.7
CORDOBA
CHIMA
9,945
72.9
30.5
24.0
62.2
AMAZONAS
PUERTO NARINO
4,978
71.3
3.4
15.6
58.4
NARIÑO
RICAURTE
10,512
70.5
4.3
3.1
65.9
CAUCA
21,684
70.2
58.1
1.6
69.9
AMAZONAS
CALDONO
PUERTO ARICA
(Cor. Departamental)
1,007
69.9
0.1
-
71.6
GUAJIRA
MANAURE
46,580
68.9
28.4
19.9
79.8
VAUPES
TARAIRA
NARIÑO
ALDANA
NARIÑO
NARIÑO
720
68.7
0.1
3.2
82.1
4,648
67.9
71.5
28.0
36.8
GUACHUCAL
11,209
66.6
70.5
8.5
39.9
CAUCA
PAEZ (Belalcázar)
21,050
66.2
13.2
2.6
64.3
NARIÑO
CUMBAL
19,689
63.5
15.6
3.8
40.3
ATLANTICO
TUBARA
6,504
59.6
37.0
65.9
35.9
CORDOBA
MOMIL
8,061
57.2
53.0
42.1
63.5
CESAR
9,824
57.0
11.4
5.1
83.4
AMAZONAS
PUEBLO BELLO
TARAPACA (Cor.
Departamental)
2,116
56.1
0.2
-
57.9
SUCRE
SAMPUES
19,384
53.1
92.7
34.6
70.8
GUAINIA
INIRIDA
9,178
51.4
1.4
Fuente: DANE. Censo poblacional 2005. Cálculos propios.
52.1
57.5
91
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
Resguardos Constituidos
Lo anterior contrasta con el número de resguardos y la población indígena que en
ellos habitan. De acuerdo con la información del INCODER en el país están
constituidos 693 resguardos con una asignación de 31,6 millones de hectáreas
donde se localizan 527,414 personas, un 38% de la población censada. En el
cuadro 3 se presenta el número de resguardos, de personas y familias que los
habitan a nivel departamental. La mayor densidad poblacional se presenta en los
resguardos de Caldas y Putumayo.
Cuadro 3. Resguardos constituidos a nivel departamental.
DPTO
Amazonas
Antioquia
Arauca
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Guainía
Guajira
Guaviare
Huila
Magdalena
Meta
Nariño
Norte de
Santander
Putumayo
Quindio
Risaralda
Tolima
Valle
Vaupés
Vichada
Total General
Número de
Resguardos
22
45
26
1
4
41
8
52
9
119
3
28
21
23
15
3
18
53
2
62
1
5
75
24
2
31
693
TOTAL
PERSONAS TOTAL FAMILIAS
21,130
3,943
12,043
2,406
1,926
420
3,582
707
20,861
4,782
4,170
799
3,424
644
86,757
19,635
7,359
1,509
25,148
5,514
59,805
9,845
9,836
2,164
102,457
18,847
4,361
867
5,079
1,034
33,100
5,935
5,081
1,006
39,856
7,613
1,433
12,065
220
8,345
20,191
6,766
12,935
19,484
527,414
Fuente: INCODER.
428
2,667
45
1,566
3,841
1,428
2,231
3,947
103,823
TOTAL
HECTÁREAS
9,509,923
343,917
128,172
220,275
5,821
681,000
148,477
192,794
58,924
1,283,590
130,808
7,129,421
1,084,470
1,893,660
7,188
604,818
225,123
368,170
122,200
199,826
141
28,080
25,859
41,203
3,639,925
3,557,433
31,631,254
92
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Población Afrocolombianos
En el cuadro 4 se presentan los municipios que concentran cerca del 50% de la
población Afrocolombiana. Esta población tiene un alto grado de urbanización, lo
cual se reafirma al observar los 62 municipios donde ellos son mayoría (Cuadro 4).
Cuadro 4. Municipios que concentran la mayor cantidad de población afrocolombiana
Departamento
Municipio
Población
AFROCOLOMBIANOS
AFRO/POB
TOTAL MPIO %
AFRO/POB
AFRO TOT
NAL %
GRADO DE
URBANIZACION
2,119,908
542,039
25.6
12.7
98.7
892,545
315,995
35.4
7.4
88.0
VALLE
CALI
BOLIVAR
328,794
271,060
82.4
6.4
91.7
ATLANTICO
CARTAGENA
BUENAVENTU
RA
BARRANQUIL
LA
1,146,359
143,644
12.5
3.4
99.6
ANTIOQUIA
MEDELLIN
2,214,494
137,715
6.2
3.2
98.6
NARIÑO
TUMACO
160,034
129,424
80.9
3.0
62.2
CHOCO
QUIBDO
112,886
99,986
88.6
2.3
94.4
ANTIOQUIA
TURBO
121,919
99,217
81.4
2.3
41.8
BOGOTA
BOGOTA D.C
6,840,116
96,523
1.4
2.3
100.0
VALLE
JAMUNDI
96,993
55,608
57.3
1.3
57.4
ANTIOQUIA
APARTADO
131,405
54,052
41.1
1.3
86.2
GUAJIRA
167,865
44,804
26.7
1.1
95.1
45,395
43,949
96.8
1.0
39.6
CAUCA
RIOHACHA
MARIA LA
BAJA
PUERTO
TEJADA
44,324
43,010
97.0
1.0
88.1
SUCRE
SAN ONOFRE
46,383
42,803
92.3
1.0
38.2
CESAR
VALLEDUPAR
354,449
42,296
11.9
Fuente: DANE. Censo poblacional 2005. Cálculos propios.
1.0
67.2
VALLE
BOLIVAR
En la mayoría de los municipios en donde hay una alta concentración de población
afrocolombiana se presenta un alto porcentaje de población con Necesidades
Básicas Insatisfechas.
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Cuadro 5. Municipios donde la población afrocolombiana es mayoría.
Departamento
Municipio
AFRO/POB
MPIO TOT
%
AFRO/K
m2
Grado de
Urbanización
8,283
98.5
18
68.4
91.5
POB
AFRO
NBI %
NARIÑO
LA TOLA
CAUCA
PUERTO TEJADA
43,010
97.0
468
88.1
18.1
BOLIVAR
MARIA LA BAJA
43,949
96.8
85
39.6
60.0
CAUCA
VILLA RICA
13,796
96.3
179
73.9
30.7
CAUCA
PADILLA
7,741
92.9
114
45.7
22.2
SUCRE
SAN ONOFRE
42,803
92.3
39
38.2
65.1
CUNDINAMARCA
RICAURTE
7,484
91.9
57
43.1
36.6
ATLANTICO
21,587
91.6
87
48.3
50.5
NARIÑO
LURUACO
FRANCISCO
PIZARRO (Salahonda)
10,069
91.3
11
49.5
71.3
CHOCO
QUIBDO
99,986
88.6
33
94.4
89.5
CHOCO
CONDOTO
11,463
87.5
18
70.3
62.6
ANTIOQUIA
SAN JUAN DE URABA
18,030
86.3
75
31.4
75.9
CHOCO
ITSMINA
20,090
85.0
10
80.3
88.1
CAUCA
24,097
84.1
8
66.7
87.4
18,180
83.4
44
16.4
84.6
NARIÑO
GUAPI
PUERTO
ESCONDIDO
OLAYA HERRERA
(Bocas de Satinga)
22,740
83.1
23
9.1
65.6
VALLE
BUENAVENTURA
271,060
82.4
40
91.7
35.9
ANTIOQUIA
TURBO
99,217
81.4
32
41.8
67.4
NARIÑO
129,424
80.9
34
62.2
48.7
7,343
80.7
8
47.9
30.2
NARIÑO
TUMACO
BAHIA SOLANO
(Mutis)
ROBERTO PAYAN
(San José)
13,204
78.2
10
3.0
72.9
BOLIVAR
ALTOS DEL ROSARIO
8,816
77.6
29
52.8
68.8
NARIÑO
BARBACOAS
23,125
76.4
12
48.0
73.9
NARIÑO
EL CHARCO
19,630
76.3
8
22.2
81.0
CORDOBA
MONITOS
17,526
74.3
85
26.2
77.1
NARIÑO
MOSQUERA
8,906
74.2
13
39.6
84.3
CHOCO
TADO
13,386
74.2
23
73.3
86.9
CHOCO
ACANDI
7,572
72.4
9
52.8
49.3
BOYACA
SAN EDUARDO
1,392
72.3
13
50.7
30.7
SUCRE
TOLU
20,306
72.2
72
80.7
47.5
CHOCO
SIPI
2,513
72.2
2
2.0
47.5
NARIÑO
MAGÜI (PayAn)
11,827
72.1
7
18.7
82.5
CORDOBA
CHOCO
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Departamento
Municipio
POB
AFRO
AFRO/POB
MPIO TOT
%
AFRO/K
m2
Grado de
Urbanización
NBI %
ANTIOQUIA
GIRARDOTA
30,580
71.8
387
50.2
15.4
CESAR
EL COPEY
17,308
69.3
18
70.7
51.2
BOLIVAR
SAN PABLO
18,624
69.0
9
99.8
65.9
SUCRE
SAN BENITO ABAD
SAN BERNARDO DEL
VIENTO
15,788
68.7
10
21.3
67.1
21,342
68.0
67
22.3
70.7
5,263
66.7
8
97.5
98.8
CHOCO
RIO QUITO (Paimado)
MEDIO SAN JUAN
(Andagoya)
8,432
64.7
14
32.6
58.2
BOLIVAR
CICUCO
7,094
63.9
54
87.4
60.9
CORDOBA
SAN ANTERO
16,607
63.6
81
72.3
65.6
CAUCA
TIMBIQUI
13,114
62.8
7
18.0
73.2
MAGDALENA
PEDRAZA
5,015
62.4
16
13.8
68.6
CAUCA
22,641
61.3
75
8.0
48.7
CHOCO
CALOTO
BAJO BAUDO
(Pizarro)
10,035
61.3
3
21.8
78.3
CHOCO
RIO IRO (Santa Rita)
4,942
61.1
16
18.9
82.7
ATLANTICO
SUAN
PALMAS DEL
SOCORRO
5,841
60.2
139
93.0
55.4
1,459
59.7
24
25.6
29.2
8,383
59.7
16
27.5
61.3
CHOCO
TAMALAMEQUE
MEDIO BAUDO (Boca
de Pepe)
6,991
59.7
5
0.1
100.0
ANTIOQUIA
NECOCLI
28,571
59.5
21
32.6
77.8
CHOCO
NUQUI
4,500
59.0
4
40.0
45.2
CAUCA
BUENOS AIRES
15,558
57.7
38
4.8
57.9
VALLE
JAMUNDI
55,608
57.3
92
57.4
15.6
CAUCA
SUAREZ
10,999
57.2
30
29.2
59.5
CHOCO
CERTEGUI
5,349
56.2
18
51.9
87.2
ANTIOQUIA
LA PINTADA
3,923
55.5
71
84.4
37.6
CHOCO
LLORO
5,631
54.9
7
36.0
71.8
CALDAS
MARMATO
4,580
54.2
112
13.0
36.0
CAUCA
LOPEZ
10,296
53.3
3
34.0
44.8
VALLE
CANDELARIA
36,365
51.7
120
ALTO BAUDO (Pie de
Pato)
14,623
50.5
10
Fuente: DANE. Censo poblacional 2005. Cálculos propios.
30.8
14.5
30.5
97.2
CORDOBA
CHOCO
SANTANDER
CESAR
CHOCO
Dado lo anterior, los principales títulos colectivos adjudicados a las comunidades
negras se concentran en lo fundamental en la Cuenca del Pacífico. Por ejemplo,
95
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en el departamento del Chocó hay más de 3 millones de hectáreas en títulos
colectivos adjudicados a 31,556 familias que se concentran en lo fundamental en
el Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato en Quibdó, Bojayá y Atrato (20%);
Consejo Comunitario de "ACADESAN" en Istmina, Sipí, Novita, Litoral del San
Juan; Consejo Comunitario del Río Baudó, ACABA en Alto y Bajo Baudó; Consejo
Comunitario Mayor de la Organización Campesina Popular del Alto Atrato COCOMOPOCA en Atrato, Lloró y Bagadó; Consejo Comunitario Mayor del
Municipio de Condoto e Iró en Condoto, Río Iró, entre otros. Entre tanto en Nariño
hay títulos colectivos para cerca de un millón de hectáreas que cobija a unas 17
mil familias. Dichos títulos se concentran en el Consejo Comunitario Pro-defensa
del Río Tapaje en El Charco; Consejo Comunitario de ACAPA en Mosquera,
Tumacoy Francisco Pizarro; Consejo Comunitario Unión del Río Chaguí y Consejo
Comunitario Alto Mira y Frontera en Tumaco; entre otros. En el departamento del
Cauca hay cerca de 600 mil hectáreas en títulos colectivos para unas 7 mil
familias y se concentran en lo fundamental en Guapí, Timbiquí y López de Micay.
Palenqueros
La población palenquera se concentran básicamente en los municipios de
Mahates, Barranquilla y Cartagena (Cuadro 6).
Cuadro 6. Municipios que concentran la mayor cantidad de población Palenquera
Departa-mento
Municipio
PALENQUEROS
PALENQUEROS/
POB MPIO TOT
PALENQUEROS
BOLIVAR
MAHATES
2,712
11.827816
36.3
ATLANTICO
BARRANQUILLA
2,408
0.210056
32.1
BOLIVAR
CARTAGENA
2,212
0.247831
29.6
Fuente: DANE. Censo poblacional 2005. Cálculos propios.
Rrom
Finalmente, la población Rom se encuentra ubicada, en lo fundamental, en las
ciudades capitales de Barranquilla, Cartagena, Cali y Bogotá (Cuadro 7).
Cuadro 7. Municipios que concentran la mayor cantidad de población Rom
Municipio
BARRANQUILLA
CARTAGENA
CALI
BOGOTA D.C
Población Total ROM/ POB MPIO TOT
ROM
1,146,359
0.170889
40.3
892,545
0.102068
18.8
2,119,908
0.033351
14.6
6,840,116
0.007646
10.8
Fuente: DANE. Censo poblacional 2005. Cálculos propios.
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En suma…
De acuerdo con las cifras del Censo 2005, en Colombia la mayor población étnica
es la afrocolombiana (10%); seguida por la indígena (3%); Raizal (0,07%);
Palenqueros (0,02%); y, Rom (0,01%).
Un 40.3% de la población afrodescendiente se concentra en los municipios de
Cali, Cartagena, Buenaventura, Barranquilla, Medellín, Tumaco, Quibdó, Turbo,
Bogotá D.C. Entre los municipios donde la población afrocolombiana es mayoría,
se encuentran: La Tola; Puerto Tejada, María la Baja, Villarica, Padilla, San
Onofre, Ricaurte, Luruaco, Francisco Pizarro, Quibdó y Condoto, entre otros.
Un 36% de la población indígena se concentra en los municipios de Uribia, San
Andrés de Sotavento, Manaure, Maicao, Sincelejo, Riohacha, Ipiales, Valledupar,
Riosucio, Toribío, Silvia y Caldono. La población indígena se encuentra asentada
en lo fundamental en la parte rural. Entre los municipios donde ellos son mayoría
están: Jambaló, La Guadalupe, Córdoba, Toribío, San Andrés de Sotavento,
Uribia, Cuaspud, Yavarate, Palmito y Silvia.
La población palenquera se encuentra en Mahates, Barranquilla y Cartagena; y la
Rom en Barranquilla, Cartagena, Cali y Bogotá, lo cual permite inducir que gran
parte de estas comunidades se encuentran en el área urbana.
Finalmente, y teniendo presente el porcentaje de población con necesidades
básicas insatisfechas en las entidades territoriales donde la población afro e
indígena es mayoría, es posible afirmar que los niveles de pobreza en los cuales
se encuentran estas comunidades son superiores a la media nacional, siendo esto
uno de los problemas estructurales de éstos: “Los grupos indígenas colombianos
están particularmente indefensos y expuestos al conflicto armado y a sus
consecuencias, particularmente aldesplazamiento. Deben soportar los peligros
inherentes a la confrontación sobre la base de situaciones estructurales
preexistentes de pobreza extrema y abandono institucional, que operan como
factores catalizadores de las profundas violaciones de derechos humanos
individuales y colectivos que ha representado para ellos la penetración del
conflicto armado en sus territorios” (Auto 004 de 2009).
“En la documentación remitida a la Corte Constitucional por las distintas
organizaciones que participaron en la sesión del 18 de octubre de 2007, se
resaltan tres factores transversales que contribuyen a que la población
afrodescendiente sea una de las más afectadas por el fenómeno del
desplazamiento forzado. Estos factores son (i) una exclusión estructural de la
97
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población afrocolombiana que la coloca en situación de mayor marginación y
vulnerabilidad; (ii) la existencia de procesos mineros y agrícolas en ciertas
regiones que impone fuertes tensiones sobre sus territorios ancestrales y que ha
favorecido su despojo;29 y (iii) la deficiente protección jurídica e institucional de los
territorios colectivos de los afro colombianos, lo cual ha estimulado la presencia de
actores armados que amenazan a la población afrodescendiente exigiéndole
abandonar sus territorios”.
“El primer factor transversal se observa en los mayores niveles de pobreza e
inequidad existente en los departamentos y municipios con alta población
afrocolombiana. De conformidad con el Censo General 2005 la población
afrocolombiana es uno de los sectores sociales con mayor vulnerabilidad en el
país: el 80% de la misma se encuentra con necesidades básicas insatisfechas, el
60% en situación de pobreza crítica y una esperanza de vida de solo de 55 años”
(Auto 005 de 2009).
II. La Victimización de las poblaciones Indígenas y de Afrocolombianos
En este segundo aparte se presenta una estadística descriptiva de algunas de las
principales variables asociadas con el desplazamiento forzado como son las
acciones armadas, las minas anti personas (MAP), los artefactos explosivos
improvisados (AEI) , las municiones sin explotar (MUSE), el desplazamiento
forzado y el despojo de tierras; así como una aproximación a la capacidad
institucional de estas entidades territoriales.
Acciones Armadas
La base de datos de la Vicepresidencia de la República presenta las Acciones de
los Grupos Armados (AGA) al margen de la ley por municipio para el periodo
1998-2011 así como los contactos armados por iniciativa de la Fuerza Pública
(CFAM).
En un modelo de datos de panel, equilibrado, a nivel municipal, muestra que hay
una relación positiva y significativa entre estas dos variables, así como en sus
agregados (Cuadro 1 y 2).
29
Ver entre otros, AFRODES, CNOA y otros. Insumos para Política Pública de prevención y atención al
desplazamiento forzado y confinamiento de la Población Afrocolombiana; Planeta Paz (2004) Ponencia
“Economías extractivas, Inequidad y exclusión”. En foro sobre el Pacifico, Cali. Citado en PCN, 2007; ACNUR,
AFRODES y Conferencia Nacional Afrocolombiana. Lineamientos para la construcción de una política pública
de atención diferenciadas a la población afrocolombiana en situación de desplazamiento y confinamiento,
Documento Borrador, Bogotá, Julio de 2007, pp. 25-26
98
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Cuadro 1. Panel municipal 1998-2011
Dependent Variable: AGA?
Method: Pooled Least Squares
Sample: 1998 2011
Included observations: 14
Cross-sections included: 716
Total pool (balanced) observations: 10024
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
C
0.709352
0.041408
17.13059
CFAM?
0.411023
0.011343
36.23631
Fixed Effects (Period)
1998—C
0.475186
2011—C
0.133208
Effects Specification
Period fixed (dummy variables)
R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
F-statistic
Prob(F-statistic)
0.124606
0.123382
3.823854
146350.2
-27660.71
101.7652
0.000000
Mean dependent var
S.D. dependent var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
Hannan-Quinn criter.
Durbin-Watson stat
Prob.
0.0000
0.0000
1.289106
4.084098
5.521890
5.532683
5.525543
0.578383
Cuadro 2. Datos agregados 1998-2011
Dependent Variable: CFAM
Method: Least Squares
Sample: 1 716
Included observations: 716
Variable
AGA
C
R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
F-statistic
Prob(F-statistic)
Coefficient
0.417521
12.21200
0.303880
0.302905
25.36720
459455.4
-3330.114
311.6852
0.000000
Std. Error
t-Statistic
0.023649
17.65461
1.039666
11.74608
Mean dependent var
S.D. dependent var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
Hannan-Quinn criter.
Durbin-Watson stat
Prob.
0.0000
0.0000
19.74721
30.38272
9.307581
9.320356
9.312514
1.929084
Esta situación, permitió construir un índice de acciones armadas que resumiera la
información que estas dos variables contienen, a partir del método multivariante de
componentes principales.
Este índice señala que los municipios donde las acciones armadas han sido
relevantes durante este periodo fueron en su orden: Tame, Medellín, Arauquita,
99
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Saravena, Vistahermosa, Tibú, Cali, Puerto Rico, Buenaventura y
Barrancabermeja. Los municipios donde estas acciones han sido poco importantes
resultaron ser: Angelópolis, Sabaneta, Tibaná, Tamalameque, Acandí, Bojacá,
Chía, La Mesa, Yaguará y Albán, entre otros.
Los municipios con mayoría indígena (más del 50% del total de la población) que
presentaron un índice de acciones armadas representativo fueron: Toribío,
Caldono, Ricaurte, Jambaló, Mallama (Piedrancha), Inírida, Silvia, Cumbal, Puracé
(Coconuco), Totoro y Paez.
Los municipios con mayoría afrocolombiana (más del 50% del total de la
población) con un índice representativo de las acciones armadas que allí se
presentaron fueron: Buenaventura, Barbacoas, Quibdó, San Pablo, Caloto, Tadó,
Turbo, San Onofre, El Copey, Jamundí, Lloró, Buenos Aires y el Charco.
Minas anti personas (MAP), artefactos explosivos improvisados (AEI) y
Munición sin explotar (MUSE)
La información de la Vicepresidencia para el periodo 1990-2012 sobre los eventos
de accidentes e incidentes por MAP, AEI y MUSE por municipio permitirá calcular
un índice de minado a nivel municipal a efectos de clasificarlos de acuerdo a la
intensidad del hecho. Los 20 municipios con mayor intensidad en cuanto a estos
hechos fueron: Vistahermosa, Uribe, Tame, San Vicente del Caguán, Planadas,
Arauquita, La Montañita, Tarazá, Ituango, Mesetas, El Carmen de Bolívar, Puerto
Rico (Meta), San Carlos, Anorí, Puerto Libertador, San Francisco, Puerto Asís, La
Macarena, Puerto Rico (Caquetá) y Teorama.
De acuerdo con este indicador, se puede decir que los municipios donde más del
50% de la población es indígena, que presentan mayor índice de minado fueron
en su orden: Ricaurte, Toribio, Caldono, Paez (Belalcazar), Jambaló, Cumbal,
Pueblo Bello, Puracé (Coconuco), Mallama (Piedrancha), Silvia y Totoro.
Por su parte, los municipios con mayoría de población afrocolombiana que
presentan mayor índice de minado fueron: San Pablo, Tumaco, Barbacoas, Turbo,
Caloto, Suárez, Buenaventura, Roberto Payán (San José) y Quibdó.
Desplazamiento Forzado
La información que se utilizó para esta variable fue el Registro Único de Víctimas
para el periodo 1985-2012. Respecto al desplazamiento forzado se puede decir
que los municipios expulsores con mayoría indígena que han sufrido este flagelo
100
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
fueron en su orden: Pueblo Bello, Coyaima, Toribio, Ricaurte, entre otros (Cuadro
3).
Cuadro 3
Desplazados
Departamento
Municipio
INDIGENAS/POB
TOT
Expulsión
Recepción
CESAR
PUEBLO BELLO
57
16,720
TOLIMA
COYAIMA
75
16,597
604
CAUCA
TORIBIO
95
10,896
2,419
NARIÑO
RICAURTE
71
10,518
8,521
CAUCA
PAEZ (BelalcAzar)
66
9,630
4,708
CAUCA
JAMBALO
97
5,950
4,814
CORDOBA
SAN ANDRES DE SOTAVENTO
95
4,977
2,822
LA GUAJIRA
URIBIA
90
4,379
2,125
GUAINIA
INIRIDA
51
3,992
13,750
CAUCA
CALDONO
70
3,690
1,481
CAUCA
PURACE (Coconuco)
75
2,644
60
SUCRE
PALMITO
84
2,272
994
NARIÑO
CORDOBA
96
2,205
10,008
NARIÑO
MALLAMA (Piedrancha)
77
2,120
1,408
CAUCA
SILVIA
79
1,876
196
NARIÑO
CUMBAL
64
1,570
1,420
SUCRE
SAMPUES
53
1,310
5,029
CAUCA
TOTORO
77
1,190
118
NARIÑO
CUASPUD (Carlosama)
87
1,090
1,023
LA GUAJIRA
MANAURE
69
846
1,577
CORDOBA
MOMIL
57
793
1,207
CORDOBA
CHIMA
73
495
277
ATLANTICO
TUBARA
60
232
768
NARIÑO
67
156
46
AMAZONAS
GUACHUCAL
PUERTO ARICA (Cor.
Departamental)
70
154
AMAZONAS
TARAPACA (Cor. Departamental)
56
126
24
VAUPES
TARAIRA
69
111
14
NARIÑO
ALDANA
68
98
96
VAUPES
YAVARATE (Cor. Departamental)
85
48
70
AMAZONAS
PUERTO NARINO
71
38
32
96
16
GUAINIA
LA GUADALUPE
Fuente: RUV. Cálculos Propios.
8,223
101
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
Ahora bien, los municipios con mayoría indígena que receptores de población
desplazada fueron: Inírida, Córdoba, Ricaurte y Pueblo Bello (Cuadro 3).
En los municipios donde la población afrocolombiana es mayoría, de acuerdo con
el Censo del DANE 2005, el desplazamiento forzado se presentó en lo
fundamental en: Buenaventura, Turbo, Tumaco, El Charco, San Onofre, San
Pablo, Quibdó, Necoclí, María La Baja, Barbacoas, El Copey, Buenos Aires, entre
otros. De igual forma, muchos de estos municipios son también receptores de
población afrocolombiana desplazada (Cuadro 4).
Cuadro 4.
Departamento
Municipio
AFRO/POB TOT
expulsión
recepción
VALLE DEL CAUCA
BUENAVENTURA
82
230,247
186,011
ANTIOQUIA
TURBO
81
168,591
154,306
NARIÑO
TUMACO
81
148,977
117,794
NARIÑO
EL CHARCO
76
73,738
49,802
SUCRE
SAN ONOFRE
92
65,719
40,882
BOLIVAR
SAN PABLO
69
65,367
46,999
CHOCO
QUIBDO
89
59,365
150,059
ANTIOQUIA
NECOCLI
60
52,452
24,350
BOLIVAR
MARIA LA BAJA
97
45,104
26,713
NARIÑO
BARBACOAS
76
41,481
19,788
CESAR
EL COPEY
69
31,228
8,907
CAUCA
BUENOS AIRES
58
29,773
12,157
CAUCA
LOPEZ
53
25,005
7,486
CHOCO
ACANDI
72
24,334
20,962
CHOCO
ITSMINA
85
23,292
14,574
SUCRE
SAN BENITO ABAD
69
21,283
11,900
NARIÑO
OLAYA HERRERA
83
20,940
7,414
CHOCO
ALTO BAUDO
50
20,882
3,130
CAUCA
TIMBIQUI
63
19,681
14,031
NARIÑO
ROBERTO PAYAN
78
16,516
3,632
ANTIOQUIA
SAN JUAN DE URABA
86
16,295
14,865
CHOCO
TADO
74
16,174
7,768
NARIÑO
SANTA BARBARA
50
15,879
6,480
BOLIVAR
ALTOS DEL ROSARIO
78
15,810
4,715
VALLE DEL CAUCA
JAMUNDI
57
13,043
16,688
102
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Cuadro 4.
Departamento
Municipio
AFRO/POB TOT
expulsión
recepción
CHOCO
BAJO BAUDO
61
12,630
9,463
CAUCA
GUAPI
84
12,351
13,122
CAUCA
CALOTO
61
10,771
8,702
CHOCO
LLORO
55
10,386
4,607
NARIÑO
MAGÜI
72
9,206
1,800
CHOCO
MEDIO BAUDO
60
7,819
2,310
CHOCO
CONDOTO
88
7,298
6,136
NARIÑO
LA TOLA
99
5,406
2,996
CHOCO
BAHIA SOLANO
81
4,980
9,117
CHOCO
RIO QUITO
67
4,807
1,882
CAUCA
SUAREZ
57
4,709
1,401
CHOCO
NUQUI
59
4,346
2,454
NARIÑO
FRANCISCO PIZARRO
91
4,124
1,010
CHOCO
SIPI
72
3,698
728
CORDOBA
SAN BERNARDO DEL VIENTO
68
3,599
2,409
SUCRE
TOLU
72
3,369
2,429
NARIÑO
MOSQUERA
74
3,050
2,090
CHOCO
RIO IRO
61
2,898
572
CORDOBA
MONITOS
74
2,773
3,321
CESAR
TAMALAMEQUE
60
2,577
1,423
CHOCO
MEDIO SAN JUAN
65
2,399
923
MAGDALENA
PEDRAZA
62
2,352
720
CORDOBA
PUERTO ESCONDIDO
83
2,084
2,270
CAUCA
PUERTO TEJADA
97
1,993
1,348
BOLIVAR
CICUCO
64
1,305
207
64
1,152
670
CORDOBA
SAN ANTERO
Fuente: Registro Único de Víctimas y cálculos propios.
Cabe anotar que en varios de los municipios con mayoría indígena y
afrodescendiente el fenómeno del desplazamiento se dio de manera masiva, pues
la relación entre personas desplazadas de manera masiva y los desplazados
individualmente es superior en muchos casos a 100 (Cuadro 5).
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Cuadro 5. Relación entre el Tipo Desplazamiento individual y masivo
DEPARTAMENTO
MUNICIPIO
CAUCA
BUENOS AIRES
CAUCA
CALOTO
CAUCA
JAMBALÓ
CAUCA
MIRANDA
CAUCA
PAEZ
CAUCA
TIMBIQUÍ
CAUCA
TORIBIO
CHOCÓ
ALTO BAUDO
CHOCÓ
BOJAYA
CHOCÓ
CARMEN DEL DARIEN
CHOCÓ
RÍO IRO
CHOCÓ
RIOSUCIO
CHOCÓ
SIPÍ
NARIÑO
CÓRDOBA
NARIÑO
EL CHARCO
NARIÑO
RICAURTE
NARIÑO
ROBERTO PAYÁN
NARIÑO
SAN LORENZO
NARIÑO
SANTA BÁRBARA
VALLE
BUENAVENTURA
Fuente: RUPD. Cálculos Propios.
MASIVO/INDIVIDUAL
176
113
292
110
80
123
134
101
347
749
160
135
139
98
197
87
73
85
161
36
Despojo y abandono forzado de tierras
La relación entre el despojo y abandono forzado de tierras y el desplazamiento
forzado en estas, es más estrecha en las poblaciones afrodescendientes que en
las indígenas. En efecto, el coeficiente de correlación entre el número de personas
desplazadas y el de hectáreas reportadas en despojo o abandono forzado es del
70% para las primeras y de 67% para las segundas, mientras que, el coeficiente
de correlación entre desplazamiento y el total de predios reportados es mayor en
los indígenas (89%) que en los afrodescendientes (79%). La información utilizada
aquí corresponde a la reportada por la Unidad de Restitución de Tierras con corte
a enero 3 de 2013. En esta base de datos se aclara que “El área reportada se
refiere a la denunciada por los solicitantes de ingreso al Registro de Tierras
Despojadas, en algunos casos varias reclamaciones coinciden con el mismo
predio, en otros no reportan extensión del predio. En consecuencia, es importante
destacar que se trata de la sumatoria de las áreas informadas por los reclamantes.
En la medida que se complete el proceso de restitución se precisará el área
afectada según la extensión de los predios restituidos”.
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Cuadro 6. Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente en poblaciones con mayoría indígena
Departamento
Municipio
INDIGENAS/
POB TOT
Número de
predios
abandonados
con
información
sobre el área
Área
reportada
en
abandono
(Has)
Número de
predios
abandonados
sin
información
sobre el área
Total de
predios
abandonados
VICHADA
CUMARIBO
47.9
1003
98,963
668
1671
CESAR
PUEBLO BELLO
57.0
324
10,821
318
642
TOLIMA
COYAIMA
75.0
425
4,375
160
585
GUAINIA
INIRIDA
51.3
110
3,293
51
161
NARIÑO
RICAURTE
70.5
286
3,202
54
340
NARIÑO
SANTA CRUZ
48.3
196
2,986
35
231
NARIÑO
CUMBAL
63.5
55
1,945
48
103
CAUCA
PAEZ
66.2
213
1,781
68
281
CALDAS
RIOSUCIO
48.9
164
1,692
108
272
CAUCA
75.4
63
1,464
25
88
CORDOBA
PURACE
SAN ANDRES
DE SOTAVENTO
95.2
69
844
79
148
CAUCA
TORIBIO
95.2
82
544
77
159
NARIÑO
MALLAMA
77.1
53
300
19
72
NARIÑO
CORDOBA
96.3
59
286
12
71
CAUCA
CALDONO
70.2
60
242
41
101
SUCRE
PALMITO
84.3
34
211
28
62
CAUCA
SILVIA
79.2
40
200
28
68
CAUCA
TOTORO
76.8
27
79
15
42
SUCRE
SAMPUES
53.1
21
77
20
41
GUAJIRA
MANAURE
68.9
7
57
6
13
NARIÑO
GUACHUCAL
66.6
4
51
1
5
CAUCA
JAMBALO
97.3
24
48
17
41
CORDOBA
MOMIL
57.2
14
43
15
29
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Cuadro 6. Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente en poblaciones con mayoría indígena
Departamento
Municipio
INDIGENAS/
POB TOT
Número de
predios
abandonados
con
información
sobre el área
Área
reportada
en
abandono
(Has)
Número de
predios
abandonados
sin
información
sobre el área
Total de
predios
abandonados
ATLANTICO
TUBARA
59.6
4
41
3
7
CORDOBA
CHIMA
72.9
7
17
9
16
NARIÑO
CUASPUD
87.2
6
9
2
8
GUAJIRA
URIBIA
90.4
4
3
33
37
NARIÑO
ALDANA
67.9
1
3
3
4
Cuadro 7. Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente en poblaciones con mayoría afrocolombiano
Número de
Número de
Área
predios
predios
reportada
Total de
abandonados
abandonados
en
predios
con
sin
abandono
abandonados
AFRO/POB información
información
(Has)
Departamento
Municipio
TOT
sobre el área
sobre el área
ANTIOQUIA
TURBO
81
3,204
87,741
1,251
4,455
CESAR
EL COPEY
69
577
34,146
638
1,215
NARIÑO
TUMACO
81
5,335
32,129
2,929
8,264
SUCRE
SAN ONOFRE
92
1,428
30,495
1,132
2,560
BOLIVAR
SAN PABLO
69
1,398
29,465
488
1,886
ANTIOQUIA
NECOCLI
60
1,064
27,802
706
1,770
BOLIVAR
MARIA LA BAJA
97
920
13,532
678
1,598
VALLE
BUENAVENTURA
82
1,001
12,144
1,228
2,229
NARIÑO
BARBACOAS
76
1,091
10,740
466
1,557
CHOCO
ACANDI
72
356
9,938
324
680
CHOCO
QUIBDO
89
784
9,823
614
1,398
ANTIOQUIA
SAN JUAN DE URABA
86
234
5,174
154
388
NARIÑO
EL CHARCO
76
542
4,485
571
1,113
NARIÑO
ROBERTO PAYAN
78
494
3,002
266
760
CHOCO
TADO
74
136
2,922
145
281
CHOCO
ITSMINA
85
299
2,883
204
503
BOLIVAR
ALTOS DEL ROSARIO
78
148
2,809
143
291
NARIÑO
OLAYA HERRERA
83
377
2,241
350
727
106
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Cuadro 7. Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente en poblaciones con mayoría afrocolombiano
Número de
Número de
Área
predios
predios
reportada
Total de
abandonados
abandonados
en
predios
con
sin
abandono
abandonados
AFRO/POB información
información
(Has)
Departamento
Municipio
TOT
sobre el área
sobre el área
CHOCO
BAJO BAUDO
61
91
2,159
309
400
CHOCO
ALTO BAUDO
50
49
1,993
333
382
CAUCA
LOPEZ
53
244
1,868
320
564
SUCRE
SAN BENITO ABAD
69
155
1,739
231
386
CAUCA
BUENOS AIRES
58
226
1,655
218
444
NARIÑO
MAGÜI
72
298
1,566
197
495
NARIÑO
SANTA BARBARA
50
152
1,410
121
273
CESAR
TAMALAMEQUE
60
43
1,387
33
76
CAUCA
SUAREZ
57
83
1,232
86
169
MAGDALENA
PEDRAZA
62
30
1,191
25
55
NARIÑO
FRANCISCO PIZARRO
91
174
1,083
112
286
CAUCA
TIMBIQUI
63
147
988
116
263
CHOCO
CONDOTO
88
97
931
81
178
SUCRE
TOLU
72
44
903
71
115
VALLE
JAMUNDI
57
117
863
80
197
CORDOBA
MONITOS
74
68
842
36
104
CAUCA
GUAPI
84
82
601
92
174
CHOCO
NUQUI
59
33
584
104
137
NARIÑO
MOSQUERA
74
100
512
52
152
CORDOBA
83
40
458
33
73
CORDOBA
PUERTO ESCONDIDO
SAN BERNARDO DEL
VIENTO
68
67
379
44
111
CHOCO
LLORO
55
75
343
154
229
CAUCA
MIRANDA
49
48
337
111
159
CAUCA
CALOTO
61
76
280
71
147
CALDAS
MARMATO
54
9
260
3
12
CHOCO
BAHIA SOLANO
81
17
256
157
174
BOLIVAR
CICUCO
64
15
146
29
44
CORDOBA
SAN ANTERO
64
16
99
15
31
BOYACA
SAN EDUARDO
72
7
95
2
9
ATLANTICO
LURUACO
92
14
69
10
24
CHOCO
MEDIO SAN JUAN
65
18
57
80
98
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
Cuadro 7. Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente en poblaciones con mayoría afrocolombiano
Número de
Número de
Área
predios
predios
reportada
Total de
abandonados
abandonados
en
predios
con
sin
abandono
abandonados
AFRO/POB información
información
(Has)
Departamento
Municipio
TOT
sobre el área
sobre el área
CAUCA
PUERTO TEJADA
97
13
27
23
36
ANTIOQUIA
LA PINTADA
56
4
26
-
4
CAUCA
PADILLA
93
10
16
5
15
ANTIOQUIA
GIRARDOTA
72
12
15
17
29
VALLE
52
6
12
7
13
SANTANDER
CANDELARIA
PALMAS DEL
SOCORRO
60
1
2
-
1
ATLANTICO
SUAN
60
1
1
1
2
CUNDINAMARCA RICAURTE
92
1
1
2
3
CHOCO
MEDIO BAUDO
60
2
0
230
232
CHOCO
RIO QUITO
67
12
0
130
142
NARIÑO
LA TOLA
99
-
-
123
123
CHOCO
RIO IRO
61
-
-
83
83
CHOCO
SIPI
72
-
-
71
71
CHOCO
CERTEGUI
56
-
-
46
46
CAUCA
VILLA RICA
96
-
-
1
1
Capacidad Institucional
La capacidad institucional es de los conceptos más “blandos” que hay en la
literatura de la hacienda pública30. A pesar de sus limitaciones, el concepto que
aquí se sigue alude a la capacidad como producto o resultado, en otras palabras,
haciendo usos de los que la definen como la habilidad para adelantar tareas con
efectividad, eficiencia y sostenibilidad. “La capacidad indicada hace alusión al
potencial para cumplir tareas” 31.
En este orden de ideas, se construye un indicador de capacidad institucional a
nivel municipal a partir del resumen de la información contenida en variables tales
como el capital humano, el porcentaje de la población con Necesidades Básicas
30
Ospina, Sonia. 2002. “Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la evaluación
como herramienta modernizadora”. Pag. 2. En
http://www.geolatina.net/IDEAS/documentos/monit_herramienta.pdf. Visitado abril 20 de 2013.
31
Huerta, Angélica. 2008. “Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional”. En Política y
Cultura, otoño 2008, núm. 30, pp. 119-134. Consultado en http://148.206.107.15/biblioteca_digital en abril 20
de 2013.
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Insatisfechas, el recaudo tributario per cápita, la tasa de homicidios, la cobertura
de servicios públicos, el Índice de Calidad de Vida, y la Tasa de Suicidios.
Los resultados del indicador de capacidad institucional que se obtuvo para los
1.070 municipios presenta como los de mayor capacidad, en su orden a:
Sabaneta, Envigado, Cota, Yumbo, Itagüí, y Bogotá D.C., los de capacidad altamedia Tocancipá, La Estrella, Medellín, Rionegro, Chía, Copacabana,
Barrancabermeja, Cali, Sopó, Mosquera, Nobsa, Girardota, Manizales,
Bucaramanga, entre otros; y, los de baja-baja capacidad fueron: Uribia, Manaure,
Alto Baudó, Bojayá, Murindó, Medio Atrato, Bagadó, Medio Baudó, Río Iro, El
Charco, Roberto Payán, entre otros. La concentración municipal en cada unade
las escalasen lascuales se clasifico el indicador de capacidad institucional se
presenta en el siguiente gráfico, donde el 73% de ellos se ubican en el rango
medio (Gráfico 1).
Gráfico 1. Distribución Municipal En La Capacidad Institucional
Si se clasifican los municipios con mayoría de población indígena y
afrocolombiana se tiene que la distribución, en cada uno de los casos es la
siguiente (Gráfico 2 y 4):
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Gráfico 2. Concentración de los municipios con mayoría indígena de acuerdo al indicador de
capacidad institucional
En el caso de los indígenas, tan solo un municipio (Riosucio – Caldas) se
encuentra clasificado en el rango de medio-alto de capacidad institucional y tres
(Bagadó –Chocó; Manaure – La Guajira y Uribia – La Guajira) en el de capacidad
baja-baja. La concentración municipal es bastante similar cuando al compararlos
desde el punto de vista fiscal con el recaudo per cápita de Bogotá D. C. El
municipio que presenta el más alto recaudo per cápita es Taraira (Vaupés) que
representa el 66 del de la ciudad capital, luego le sigue Ricaurte Nariño) con el
19%, Bagadó (Chocó) con 17%, Inírida (Guainía) con el 15% y Tubará (Atlántico)
con 14%. En Cumaribo, Chimá y Pueblo Bello el indicador es del 2%. En general,
las entidades territoriales que albergan mayoría de población indígena tienen una
muy baja capacidad fiscal si se les compara con los ingresos tributarios per cápita
de Bogotá D.C. (Gráfico 3).
Gráfico 3. Valor promedio del recaudo per cápita de las Entidades Territoriales con mayoría
de población indígena (Bogotá D.C. = 100)
110
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Cuando se clasifican las entidades territoriales, para el caso de los
afrocolombianos hay tan sólo un municipio en el rango alto-medio de capacidad
institucional (La Pintada - Antioquia) y siete en el bajo-bajo (Roberto Payán,
Magüí, El Charco, Santa Barbara en Nariño; San Bernardo del Viento en Córdoba,
Río Iro y Alto Baudó en Chocó) (Gráfico 4).
Gráfico 4. Concentración de los municipios con mayoría afrocolombiana de acuerdo al
indicador de capacidad institucional
Este grupo de entidades territoriales tiene una relación de recaudo tributario per
cápita (como una “proxi” de capacidad fiscal) respecto a la de la Ciudad Capital,
Bogotá D. C., bien reducida, la cual oscila entre el 30% para el nivel medio y el 6%
para el nivel bajo; lo cual, en alguna medida reitera la baja capacidad institucional
de este grupo de entidades territoriales (Gráfico 5).
Gráfico 5. Valor promedio del recaudo per cápita de las Entidades Territoriales con mayoría
de población afrocolombiana (Bogotá D.C. = 100)
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En suma, la mayoría de estas poblaciones, indígenas y afrocolombianas, se
encuentran ubicadas en entidades territoriales con una baja capacidad
institucional, lo cual conlleva que la presencia del gobierno nacional, como garante
de última instancia de los derechos de estas poblaciones, resulte sumamente
importante en
su proceso de reparación integral, de lo contrario las
administraciones municipales no les van a poder responder dada la baja
capacidad fiscal de muchas de ellas.
Las víctimas del desplazamiento en 2012
En 2012 se registraron cerca de 60 mil personas víctimas del desplazamiento
forzado, llegándose a un total de 4,864,162 durante el periodo 1985 - 2012. Los
departamentos con mayor número de ciudadanos expulsados de sus territorios
fueron: Nariño (16%), Antioquia (14%) y Cauca (13%); entre los departamentos
con mayor acogida se encuentran Antioquía (16%), Bogotá D.C. (13%) y Nariño
(11%). Lo anterior permite señalar que Cauca, Nariño, Chocó, Tolima y Caquetá
resultan ser los principales departamentos expulsores netos, mientras que entre
los de acogida neta están: Bogotá D.C., Antioquía, Huila, Cundinamarca, Meta y
Valle (Cuadro 1).
Cuadro 1. Ciudadanos víctimas del desplazamiento forzado 2012 y Total 1985-2012
EXPULSADOS
TOTAL
EXPULSADOS
Nariño
9,580
257,234
7,504
230,144
16.1
11.3
Antioquia
8,282
919,849
10,291
916,590
14.0
15.5
Cauca
7,826
202,376
5,055
155,693
13.2
7.6
Caquetá
4,669
233,758
3,476
145,089
7.9
5.2
Valle Del Cauca
4,333
208,271
5,257
284,205
7.3
7.9
Tolima
3,278
210,924
2,084
113,462
5.5
3.1
Putumayo
3,216
178,325
2,802
98,358
5.4
4.2
Chocó
2,575
275,831
1,101
164,464
4.3
1.7
Norte de Santander
2,354
151,021
2,272
138,327
4.0
3.4
Huila
2,210
87,040
3,171
118,907
3.7
4.8
Córdoba
1,779
203,417
1,503
197,770
3.0
2.3
Meta
1,696
158,128
2,623
160,239
2.9
3.9
Bolívar
1,105
398,777
1,102
292,313
1.9
1.7
Arauca
1,008
84,174
745
56,698
1.7
1.1
Guaviare
932
62,689
415
30,965
1.6
0.6
La Guajira
587
94,252
680
101,496
1.0
1.0
Cundinamarca
499
72,030
1,430
103,327
0.8
2.1
Departamento
ACOGIDOS
TOTAL
ACOGIDOS
EXPULSADOS
ACOGIDOS
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Cuadro 1. Ciudadanos víctimas del desplazamiento forzado 2012 y Total 1985-2012
EXPULSADOS
TOTAL
EXPULSADOS
Santander
478
108,731
955
175,305
0.8
1.4
Risaralda
461
28,082
703
64,654
0.8
1.1
Cesar
395
244,606
714
204,577
0.7
1.1
Caldas
340
77,077
326
53,312
0.6
0.5
Magdalena
310
315,106
287
270,003
0.5
0.4
Sucre
268
168,299
805
223,024
0.5
1.2
Casanare
221
30,896
430
29,701
0.4
0.6
Vichada
184
15,974
58
5,524
0.3
0.1
Quindío
182
9,128
907
36,749
0.3
1.4
Bogotá, D.C.
173
6,737
8,843
384,970
0.3
13.3
Boyacá
124
17,951
208
18,170
0.2
0.3
Guainía
93
5,125
156
7,046
0.2
0.2
Atlántico
57
9,094
659
153,505
0.1
1.0
Vaupés
53
4,859
35
2,729
0.1
0.1
Amazonas
43
1,189
18
1,406
0.1
0.0
Sin Identificar
San Andrés y
Providencia
32
23,168
6
16,005
0.1
0.0
-
44
-
113
-
-
Total General
59,343
Fuente: RUV. Cálculos propios.
4,864,162
66,590
4,947,808
100
100
Departamento
ACOGIDOS
TOTAL
ACOGIDOS
EXPULSADOS
ACOGIDOS
Entre los principales municipio expulsores se encuentran: Tumaco, Buenaventura,
Medellín, El Tarra, Argelia, San Vicente del Caguán, El Tambo, Guapi, Puerto
Asís, Turbo, Bolívar, Cartagena del Chairá, San José del Guaviare, Valle del
Guamuez (La Hormiga), Tierralta, Puerto Rico, Puerto Guzmán y Barbacoas. En
este conjunto de municipios la mayoría de ellos, excepto Medellín y Puerto Asís,
resultaron ser expulsores netos. Dentro de los municipios con mayor recepción de
desplazados en 2012 se encuentran Bogotá D.C., Medellín, Tumaco, Popayán y
Cali. La mayoría de estas entidades territoriales, excepto Tumaco, resultaron ser
receptores netos (Cuadro 2).
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Cuadro 2. Ciudadanos víctimas del desplazamiento forzado 2012
Total 1985Departamento
Municipio
EXPULSADOS
2012
ACOGIDOS
Total 19852012
Nariño
Valle Del
Cauca
Tumaco
4957
74507
4282
58917
Buenaventura
3098
115174
1326
93028
Antioquia
Norte De
Santander
Medellín
2041
59859
6939
291867
El Tarra
1135
13446
911
6291
Cauca
1010
14840
62
1451
Caquetá
Argelia
San Vicente del
Caguán
833
32951
244
5861
Cauca
El Tambo
738
23152
204
4705
Cauca
Guapi
636
6176
114
6561
Putumayo
Puerto Asís
632
36342
713
26937
Antioquia
Turbo
630
86768
131
78323
Cauca
Bolívar
628
10666
45
748
Caquetá
583
32053
232
8902
575
37321
351
28410
Putumayo
Cartagena del Chairá
San José del
Guaviare
Valle del Guamuez
(La Hormiga)
564
34219
429
8198
Córdoba
Tierralta
561
75667
348
31059
Caquetá
Puerto Rico
558
18993
189
5552
Putumayo
Puerto Guzmán
542
24807
77
2662
Nariño
Barbacoas
526
20747
80
9894
Guaviare
Fuente: RUV. Cálculos propios.
Como se observa, varios de los departamentos y municipios expulsores y
receptores tienen un núcleo importante de población indígena y afrocolombiana en
especial los municipios asociados a los departamentos de Cauca y Nariño.
En el cuadro 3 se presentan los municipios, de Nariño y Cauca, con mayor número
de víctimas desplazadas por el conflicto armado.
Cuadro 3. Ciudadanos víctimas del desplazamiento forzado en Nariño y Cauca 2012.
Municipios
TUMACO
Nariño
Total 1985-2012
Municipio
Cauca
Total 1985-2012
4,957
74,507
ARGELIA
1,010
14,840
BARBACOAS
526
20,747
EL TAMBO
738
23,152
OLAYA HERRERA
(Bocas de Satinga)
497
10,478
GUAPI
636
6,176
SAMANIEGO
329
7,437
BOLÍVAR
628
10,666
114
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Cuadro 3. Ciudadanos víctimas del desplazamiento forzado en Nariño y Cauca 2012.
Municipios
Nariño
Total 1985-2012
Municipio
Cauca
Total 1985-2012
EL CHARCO
300
36,869
TIMBIQUÍ
451
9,847
ROBERTO PAYÁN
(San José)
295
8,258
BALBOA
286
6,791
FRANCISCO
PIZARRO (Salahonda)
MOSQUERA
260
143
2,062
1,525
PATÍA (El Bordo)
LA VEGA
264
252
9,692
6,737
CUMBITARA
140
7,647
CORINTO
248
3,441
RICAURTE
136
5,260
TORIBÍO
221
5,474
EL ROSARIO
135
6,633
LÓPEZ
216
12,511
POLICARPA
128
14,490
PIAMONTE
212
6,459
PASTO
120
5,770
SANTANDER DE
QUILICHAO
204
4,104
LEIVA
120
5,664
CALOTO
195
5,389
MAGUÍ (Payán)
107
4,603
MORALES
186
2,762
SANTA BÁRBARA
(Iscuande)
LA CRUZ
97
95
7,942
1,382
CAJIBÍO
MERCADERES
180
167
8,771
5,088
LINARES
87
837
MIRANDA
160
4,121
EL TABLÓN
86
3,045
POPAYÁN
135
3,977
LA TOLA
Fuente: RUV.
86
2,703
ALMAGUER
126
2,401
Finalmente, se realiza un cruce entre la información de las personas víctimas del
desplazamiento (municipios de recepción) con la base de datos suministrada por
la Unidad de Víctimas de la población beneficiada de la ayuda humanitaria
inmediata. Este cruce de información nos permite señalar que no hay una relación
muy estrecha entre las ayudas entregadas en los municipios con mayor recepción
de población desplazada a pesar de que éstos no presentan un indicador alto
desarrollo institucional, pues el coeficiente de correlación entre el número de
familias por entrega y las familias recibidas por el municipio fue de tan sólo el 40%
(Cuadro 3).
Cuadro 3. Relación entregas de Ayuda Humanitaria Inmediata y población víctima del
desplazamiento forzado 2012
Rótulos de fila
Valor
Q de Familias x
Entrega
EXPULSION
RECEPCION
Personas
Personas
Antioquia
300,130,682
675
662
359
Chigorodo
16,122,217
37
222
90
115
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Cuadro 3. Relación entregas de Ayuda Humanitaria Inmediata y población víctima del
desplazamiento forzado 2012
Rótulos de fila
Segovia
Valor
Q de Familias x
Entrega
EXPULSION
RECEPCION
Personas
Personas
72,385,681
147
194
13
196,132,282
429
76
25
Yarumal
15,490,502
62
170
231
Bolívar
34,749,210
77
136
151
Santa Rosa del Sur
34,749,210
77
136
151
Cauca
349,544,307
1,506
1849
552
Caloto
3,402,761
20
195
63
Guapi
54,444,173
320
636
114
Miranda
143,921,913
599
160
87
Morales
41,683,820
245
186
69
Timbiquí
84,313,972
194
451
195
Toribio
21,777,669
128
221
24
Chocó
252,777,217
439
506
71
4,638,711
6
180
11
Medio Baudó
107,748,874
235
163
20
Tado
140,389,632
198
163
40
Córdoba
148,056,892
248
786
513
32,207,131
54
225
165
Tierralta
115,849,760
194
561
348
Guajira
35,177,467
80
14
15
Fonseca
35,177,467
80
14
15
Magdalena
10,669,833
13
59
194
Santa Marta
10,669,833
13
59
194
811,461,143
1,682
6033
4471
55,435,873
166
300
22
Vigía del Fuerte
Carmen de Atrato
Montelíbano
Nariño
El Charco
116
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Cuadro 3. Relación entregas de Ayuda Humanitaria Inmediata y población víctima del
desplazamiento forzado 2012
Rótulos de fila
Valor
Q de Familias x
Entrega
EXPULSION
RECEPCION
Personas
Personas
Leiva
69,849,376
127
120
9
Policarpa
38,623,832
111
128
48
Ricaurte
125,963,742
177
136
110
Roberto Payán
Santa Barbara de
Iscuande
132,193,033
269
295
0
186,903,981
428
97
0
Tumaco
202,491,307
404
4957
4282
Nte de Santander
17,648,362
73
42
36
San Calixto
17,648,362
73
42
36
Putumayo
55,400,554
215
564
429
Valle del Guamuéz
55,400,554
215
564
429
Risaralda
17,688,507
25
253
46
Pueblo Rico
17,688,507
25
253
46
Valle
235,536,014
439
3225
1375
Buenaventura
216,697,862
399
3098
1326
18,838,152
40
127
49
Pradera
Total General
2,268,840,187
Fuente: Unidad de Víctimas. Cálculos propios.
5,472
Ahora bien, cuando uno relaciona el valor de cada una de las entregas con el
número de familias, como una “proxi” del costo unitario de la intervención se
encuentra con que el valor medio es cercano a $455,936 con una desviación
estándar de $178.782. La relación entre estos dos valores nos permite calcular un
indicador de volatilidad igual al 39%, el cual guarda relación con la diferencia entre
el valor unitario máximo ($865,748) y el mínimo (168,447). Esto lo que señala es
que las diferencias entre los diferentes emolumentos entregados puede ser
sustancial. Esta conclusión se mantiene cuando se controla por la descripción de
los kit entregados (Cuadro 4).
117
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Cuadro 4. Costos unitarios por tipo de kit entregado
Valor ($)
Q de Familias
x entrega
Valor por
familia
Buenaventura
216,697,862
399
543,102
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, COCINA, VAJILLA,
HABITAT,ESCOLAR
103,281,578
229
451,011
70,941,891
112
633,410
42,474,394
58
732,317
Caloto
3,402,761
20
170,138
KIT ALIMENTOS Y ASEO
3,402,761
20
170,138
Carmen de Atrato
4,638,711
6
773,119
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, KIT HABITAT
4,638,711
6
773,119
Chigorodó
16,122,217
37
435,736
KIT ALIMENTOS
16,122,217
37
435,736
El Charco
55,435,873
166
333,951
KIT ALIMENTOS
13,981,129
83
168,447
KIT ALIMENTOS Y ASEO
41,454,744
83
499,455
Fonseca
35,177,467
80
439,718
KIT ALIMENTOS Y ASEO
35,177,467
80
439,718
Guapi
54,444,173
320
170,138
KIT ALIMENTOS Y ASEO
54,444,173
320
170,138
Leiva
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
69,849,376
127
549,995
69,849,376
127
549,995
107,748,874
235
458,506
89,824,391
210
427,735
17,924,484
25
716,979
143,921,913
599
240,270
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT
COCINA,VAJILLA,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
66,034,051
339
194,791
29,501,906
70
421,456
KIT ALIMENTOS, ASEO,ESCOLAR
48,385,956
190
254,663
Medio Baudó
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS, ESCOLAR
Miranda
118
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Cuadro 4. Costos unitarios por tipo de kit entregado
Valor ($)
Q de Familias
x entrega
Valor por
familia
Montelibano
32,207,131
54
596,428
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
11,688,630
30
389,621
20,518,501
24
854,938
Morales
41,683,820
245
170,138
KIT ALIMENTOS Y ASEO
41,683,820
245
170,138
Policarpa
38,623,832
111
347,962
KIT ALIMENTOS Y ASEO
38,623,832
111
347,962
Pradera
18,838,152
40
470,954
7,530,579
21
358,599
11,307,572
19
595,135
17,688,507
25
707,540
17,688,507
25
707,540
Ricaurte
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,KIT ESCOLAR
125,963,742
177
711,660
125,963,742
177
711,660
Roberto Payán
132,193,033
269
491,424
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS,KIT ESCOLAR
74,238,966
164
452,677
57,954,066
105
551,943
San Calixto
17,648,362
73
241,758
2,211,795
13
170,138
15,436,567
60
257,276
Santa Barbara de Iscuande
186,903,981
428
436,692
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
138,316,477
331
417,875
48,587,503
97
500,902
Santa Marta
10,669,833
13
820,756
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, HABITAT
10,669,833
13
820,756
Santa Rosa del Sur
34,749,210
77
451,288
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT
Pueblo Rico
KIT ALIMENTOS, ASEO,COCINA, VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS,ESCOLAR
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, VAJILLA, ESCOLAR,
IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
Cuadro 4. Costos unitarios por tipo de kit entregado
Valor ($)
Q de Familias
x entrega
Valor por
familia
KIT ALIMENTOS Y ASEO
34,749,210
77
451,288
Segovia
72,385,681
147
492,420
KIT ALIMENTOS Y ASEO
47,834,187
106
451,266
4,865,457
12
405,455
7,242,194
12
603,516
12,443,843
17
731,991
Tadó
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS,ESCOLAR
140,389,632
198
709,039
140,389,632
198
709,039
Tierralta
115,849,760
194
597,164
40,943,241
91
449,926
20,777,941
24
865,748
KIT ALIMENTOS, ASEO, IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, COCINA, VAJILLA,
HABITAT,ESCOLAR
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO,
HABITAT,ESCOLAR,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, COCINA, VAJILLA,
HABITAT,ESCOLAR
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, KIT HABITAT
KIT ALIMENTOS, KIT ASEO, VAJILLA,
HABITAT,ESCOLAR, IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
7,362,546
14
525,896
46,766,033
65
719,477
Timbiquí
84,313,972
194
434,608
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
20,416,565
120
170,138
63,897,407
74
863,478
Toribio
21,777,669
128
170,138
KIT ALBERGUE
21,777,669
128
170,138
Tumaco
202,491,307
404
501,216
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
134,982,635
292
462,269
67,508,672
112
602,756
55,400,554
215
257,677
5,614,555
33
170,138
31,828,285
119
267,465
17,957,713
63
285,043
196,132,282
429
457,185
Valle del Guamuéz
KIT ALIMENTOS
KIT ALIMENTOS Y ASEO
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,IMPLEMENTOS DEPORTIVOS, ESCOLAR
Vigía del Fuerte
120
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Capítulos I, II y II. Informe Étnico. Versión Mayo 21 de 2013.
Cuadro 4. Costos unitarios por tipo de kit entregado
Valor ($)
Q de Familias
x entrega
Valor por
familia
KIT ALIMENTOS Y ASEO
35,086,025
93
377,269
KIT ALIMENTOS, ASEO
35,156,771
93
378,030
KIT ALIMENTOS, ASEO, IMPLEMENTOS DEPORTIVOS
KIT ALIMENTOS, ASEO, KIT COCINA,VAJILLA,
HABITAT,ESCOLAR
KIT ALIMENTOS, ASEO,ESCOLAR, IMPLEMENTOS
DEPORTIVOS
22,374,288
57
392,531
67,278,921
93
723,429
36,236,278
93
389,637
Yarumal
15,490,502
62
249,847
KIT ALIMENTOS Y ASEO
6,152,499
31
198,468
KIT ALIMENTOS, ASEO, HABITAT,ESCOLAR
9,338,003
31
301,226
2,268,840,187
5,472
414,627
Total General
Fuente: Unidad de Víctimas. Cálculos propios.
121
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