Bernal Jiménez Chavarría - Banco Central de Costa Rica

30 de abril del 2012.
Señores
Consejo de Gobierno
Poder Ejecutivo
Gobierno de la República de Costa Rica.
Estimados señores:
En cumplimiento del Artículo 12 inciso e de la Ley General de Control Interno y de la
Directriz D-I-2005-CO-DFOE, publicada en la Gaceta 131 del 7 de julio del 2005, presento este
informe final de gestión como Director en la Junta Directiva del BCCR, función que tuve el honor
de cumplir del 26 de octubre del 2005 al 8 de mayo del 2011.
Para facilitar la lectura de este informe, presento su resumen al inicio.
Atentamente,
Dr. Bernal Jiménez Chavarría
1
RESUMEN:
ANTECEDENTES:
La Ley Orgánica del BCCR especifica sus funciones fundamentales: controlar la inflación y
dar estabilidad externa a la moneda nacional, asegurando su conversión a otras monedas.
El BCCR ha venido incumpliendo el objetivo de controlar la inflación durante varias
décadas. Sus tasas de inflación han sido mayores a las del resto de América Latina y varias veces
más altas que las de los países desarrollados (ver sección B.I). Adicionalmente sus activos son
mucho menores que sus obligaciones, por lo cual tiene un capital negativo de más de 1, 357,360
millones de colones, o sea un 6.6 % del PIB del 2011.
A mi ingreso al BCCR la División Económica había planteado una propuesta para
establecer un sistema de control de la inflación. La razón por la cual Costa Rica tenía una inflación
permanentemente más alta tenía que ver con la inyección permanente de colones que el BCCR
hacía al sistema financiero y a los costarricenses.
Era imprescindible disminuir este flujo de colones y ello requería dos acciones
fundamentales que se debían ejecutar paralelamente. La primera era dejar de comprar dólares y
entregar colones a cambio, y para ello era necesario sacar al BCCR de la tarea de determinar el tipo
de cambio. La segunda era disminuir las pérdidas y mejorar el manejo de las deudas del BCCR.
Si se implementaban estas dos medidas se lograba disminuir permanentemente el flujo de colones
que se entregaba a los costarricenses y que había provocado la inflación tan alta que sufría el país.
LOGROS Y TAREAS PENDIENTES:
Implementación parcial del sistema para controlar la inflación
La inflación del 2009, 2010 y del 2011 se ha reducido sustancialmente con respecto de la de
los últimos 30 años. Este es un buen logro inicial, pero el éxito del control de la inflación en estos
años descansa primordialmente en la existencia de una enorme crisis internacional desde el 2007, y
en un grado menor en la disciplina para el control de la inflación por parte del BCCR. La
implementación de las acciones fundamentales para lograr un control permanente de la inflación
sigue pendiente. Después de más de cuatro años, el sistema planeado no se ha podido establecer en
forma completa, debido a que la Junta Directiva nunca tomó la decisión de dejar de comprar divisas
en el mercado cambiario y eliminar la banda. Por tanto la primera tarea fundamental para garantizar
que Costa Rica tenga una inflación baja y estable como lo indica la Ley sigue pendiente. En todas
las ocasiones en las que hubo que tomar una decisión al respecto, la Junta estimó que otros
objetivos eran más importantes o que “no era el momento oportuno”. Esta decisión debe revertirse
en un futuro cercano, ampliando o eliminando la banda cambiaria, y manteniendo así el rumbo de
largo plazo que proporcione al país un sistema que garantice una inflación baja y estable.
Mejora en las pérdidas del BCCR:
La otra gran tarea pendiente consiste en subsanar las pérdidas del Banco (ver sección B.II,
B.V y B.VI). Es conveniente que la Junta Directiva y el personal ejecutivo del Banco interioricen
este objetivo y hagan modificaciones tanto del lado de los ingresos como de los costos, hasta lograr
eliminar las pérdidas. La situación de déficits permanentes en los últimos 25 años o más ha hecho
que los personeros se vuelvan insensibles y dejen de buscar las soluciones y se acomoden a lo que
2
consideran inevitable e inocuo, aunque no lo sea. Este aspecto debe cambiar en el futuro ya que
sólo logra persistir en el tiempo por la particular posición en la que está el BCCR, al poder financiar
sus pérdidas a través de la inflación sin tener que rendir mayores cuentas a nadie. Es un caso
lamentable en el cual una empresa privada hubiera resuelto el problema fácilmente, pero una
pública no lo hace por falta de los incentivos correctos.
Aunque se dieron otras mejoras, el logro más importante en el área de ingresos fue el
establecimiento de un cobro sobre el diferencial cambiario que ganan los bancos (ver sección B.2).
Siguiendo una propuesta que realicé, el BCCR aumentó el cobro que hacía a las instituciones
financieras sobre ese diferencial de un 10% a un 25%, el máximo permitido por ley. Este rubro
representó para el 2010 un ingreso de 23,149.5 millones de colones (alrededor de $46 millones),
que disminuyeron las pérdidas del BCCR y constituyeron su principal renglón de ingresos. De no
haberse tomado esta sana medida, el BCCR tendría hoy unas pérdidas acumuladas de más de $100
millones adicionales a las que tiene.
Mejora en la administración de pasivos
En el 2005 el BCCR tenía inmensos problemas de gestión en esta área. Los tres logros más
importantes son:
1-Establecer como objetivo minimizar el costo de la deuda:
El BCCR confundía su administración de pasivos con su política monetaria. Primero
utilizaba la tasa de interés que pagaba a las instituciones financieras como su tasa de política
monetaria y cuando deseaba controlar la inflación, ¡subía las tasas que pagaba por sus pasivos!!!!,
cometiendo así un “harakiri” financiero. Esto es un craso error y resulta inexplicable que se
mantuviera por muchos años. Es difícil expresar la gravedad de esta política y lo importante que
era el no hacerlo así. Uno de los logros principales que creo se dieron en esta área fue determinar
que la administración de pasivos tenía que tratar de minimizar el costo de su deuda en todo
momento y que la política monetaria es un tema completamente separado, que se debe gestionar a
través de la tasa de interés en los préstamos que el BCCR hace a las instituciones financieras y no a
través de sus pasivos. Esto aún no se ha podido resolver en forma definitiva, pero el BCCR como
un todo, lo entiende y actúa en consecuencia mucho mejor que antes.
2-Entender su posición de menor riesgo y pagar la tasa de interés más baja del país:
Dado que la probabilidad de que el BCCR deje de pagar sus deudas en colones es cero o
muy cercana a cero, pues los puede emitir siempre, el BCCR tiene un riesgo más bajo que cualquier
entidad costarricense, incluido el Gobierno Central. Por tanto debía tener la tasa más baja del
mercado. Este objetivo prácticamente se logró y representa un ahorro enorme para el BCCR y para
el sector público costarricense.1 Sería impensable tener el déficit actual con tasas reales del 6 y 8%
que se pagaban antes.
1 Las tasas que pagaba el BCCR en el 2005 eran comparables con las que pagaba la Corporación
Miravalles, una de las más riesgosas entidades reguladas, y representaban entre un 2 y un 6% más
que las que pagaban los bancos comerciales del estado. Algunas veces las tasas nominales que
pagaba el Banco eran superiores al 20%. Si se mantuviera hoy ese diferencial de tasas, el déficit
fiscal sería mucho peor que el actual. Ver estudio de Durán et al. mencionado en la nota 3, donde se
señala: “… la existencia de un diferencial importante entre la tasa de interés de los títulos públicos
y la tasa de interés de los depósitos bancarios (alrededor de 5 puntos porcentuales en promedio en
los últimos años).” ¡Cada punto porcentual representaría hoy más de $100 millones de dólares
anuales!
3
3-Desligar su gestión de activos y pasivos de la Bolsa Nacional de Valores y dejar de pagar
comisiones innecesarias:
La Ley Reguladora del Mercado de Valores le otorgó a la Bolsa un monopolio sobre las
transacciones de títulos públicos una vez que el Banco Central y el Gobierno los habían emitido.
Después de esta ley, un costarricense sólo podía vender bonos públicos a otro si pagaba una
comisión a la Bolsa.2 Esto significó un flujo permanente de ingresos para la Bolsa y sus puestos
asociados, a costa del erario público. Como si ese beneficio para la Bolsa no fuera suficiente, sin
que la ley se lo exigiera, la Junta Directiva del BCCR le dio a la Bolsa Nacional de Valores un
monopolio de hecho en la emisión de deuda pública del tipo llamado estandarizado (sistema de
SUBASTA). Esta decisión ocurrió sin un proceso de concesión, ni siquiera de licitación pública.
Por voluntad propia, el BCCR cerró sus ventanillas de colocación directa, de modo que impidió a
los costarricenses prestarle dinero en forma directa al BCCR como lo habían hecho siempre. Así,
los obligó a ir por el sistema creado en la BNV donde debían pagar una comisión. Existen estudios
técnicos en el BCCR que indican que estas medidas provocaron un costo adicional para el Banco. 3
El costo actual de esta medida es de varios millones de dólares anuales según documentos del
propio Banco.
El BCCR le otorgó además a la Bolsa Nacional de Valores el privilegio de cobrar una
comisión en los préstamos que los bancos hacían diariamente al Banco Central (sistema MIB).
También le permitió formar un mercado de dólares, en el que recibía comisiones sobre el mercado
mayorista de dólares entre los bancos (MONED).
Las anteriores disposiciones habían creado un sistema en el cual ciertos costarricenses se
beneficiaban injustificadamente al realizar sin necesidad servicios que el propio Banco podía
implementar sin un costo significativo y con mayor eficiencia y seguridad. En economía estas
situaciones se conocen como generación de rentas.
El logro realizado durante el período es que aprovechando la experiencia tecnológica del
Sistema de Pagos, el BCCR estableció un sistema propio (MONEX) para sustituir el sistema
MONED de la Bolsa Nacional de Valores, donde no sólo los bancos tienen acceso, sino todos los
costarricenses. (ver sección B.II). Adicionalmente creó otro sistema propio llamado MIL, que
sustituyó por completo el MIB de la Bolsa en unos pocos meses, como debió haber sido desde el
principio (ver sección B.II). Por tanto dos de los sistemas se sustituyeron exitosamente y con costos
relativamente pequeños para el Banco, incorporándose al sistema SINPE.
Desafortunadamente, a pesar de que la Junta Directiva aprobó hace más de tres años la
creación de un mecanismo para evitar que el Banco y el Gobierno Central sigan pagando
comisiones (subasta interna del Banco Central), la Administración nunca implementó el proyecto e
2 Esta odiosa ley sigue aún vigente.
3 Los estudios son:
“Análisis del diferencial entre la tasa de interés de la deuda pública y las tasas activas y
pasivas del
Sistema Bancario Costarricense” por Rodolfo Durán Víquez, Bernal Laverde
Molina y Jorge Madrigal Badilla (Noviembre 2003).
“Hacia una mayor Eficiencia en la ejecución de las operaciones de Mercado abierto del
BCCR” por
Roger Madrigal y Carlos Torres Gutiérrez (Mayo 2005).
Presenté además a Junta un análisis llamado “Uso de Subasta para Colocación de Deuda Pública sí
tiene costo para el Estado.
4
incumplió flagrantemente con el acuerdo de la Junta. Sin embargo la Junta Directiva y la
Auditoría Interna nunca exigieron que éste se cumpliera, a pesar de mis protestas y solicitudes. Esto
sigue provocando enormes pérdidas anuales al Gobierno y al Banco Central, que continúan dando
ingresos a la BNV, sin que haya sido posible convencer a los participantes de la necesidad de
implementar el proyecto.
La combinación de efectos de las medidas preexistentes no solamente enriqueció injusta e
innecesariamente a los dueños de la deuda pública y al sector financiero a costa de la mayoría de los
costarricenses, sino que minó la capacidad del BCCR para cumplir con su labor fundamental de
controlar la inflación, pues lo debilitó financieramente.
En contraste, las tres medidas indicadas, aunque sencillas y elementales, le han ahorrado al
Banco Central y al Gobierno (y por lo tanto a los costarricenses) cientos de millones de dólares en
pérdidas acumuladas a la fecha. De haberse tomado antes, los ahorros hubieran sido mucho
mayores.
PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO INSTITUCIONAL:
El BCCR en que me han otorgado el honor de participar no es la institución que los
costarricenses merecen. La Ley solicita que se cumplan ciertos objetivos y desafortunadamente
éstos no se han cumplido como corresponde en los últimos lustros. Ha habido muchas decisiones
desacertadas, quizás producto de influencias externas al BCCR, que lo han hecho perder su curso y
el recto cumplimiento de sus obligaciones. Se lograron algunas mejoras en este sentido durante mi
gestión, pero una buena parte queda aún pendiente, no por falta de tiempo sino por falta de voluntad
e incentivos para cambiar y mejorar.
Independencia del sector financiero: Es muy importante que se elimine del todo la
injerencia que el sector financiero tiene sobre el BCCR. Mi impresión es que ha habido una enorme
influencia de parte de actores pertenecientes o relacionados con el sector financiero sobre la
dirección del BCCR y esto es muy lamentable. Es bien sabido en la teoría de la regulación que los
regulados frecuentemente capturan a los entes reguladores y los dirigen para obtener la normativa
que más les favorece. Quizás esta influencia es al menos parcialmente responsable de:
• los malos negocios que hizo el BCCR con la deuda pública a favor de las entidades
privadas (ver sección B.II),
• de la permisividad ilegal que se mantuvo con las offshore (ver sección B.VI) ,
• de los negocios que de manera ilegitima y sin el debido proceso se le trasladaron a
la BNV y que sólo pérdidas le dieron al Banco y al Estado (sección B.II),
• de las malas decisiones en política monetaria que le provocaron pérdidas
innecesarias al BCCR, como la reducción de los encajes mínimos legales.4
La eliminación total de estos lazos entre sector financiero privado y el BCCR queda pendiente y es
una de las más importantes a realizar en el futuro.
Sugiero además algunas medidas de mejoramiento institucional, que se presentan en la
sección C. La más importante de éstas es el fortalecimiento de los profesionales en economía del
Banco Central con un grupo de doctores en economía con experiencia internacional. Lamento
enormemente no haber podido lograr la formación de este grupo, ya que aumentarían las
capacidades de análisis dentro del BCCR.
4 Ver nota 10.
5
Agradezco a quienes tuvieron la gentileza de nombrarme, en particular al Dr. Abel Pacheco,
ya que en ese momento no tenía el gusto de conocerlo. Espero no haber defraudado su confianza.
Espero que Dios ilumine a quienes tengan que dirigir y administrar el BCCR en el futuro
para que lo lleven en la dirección que produzca el bienestar para los costarricenses.
INFORME FINAL DE GESTIÓN
A-INTRODUCCIÓN:
Este documento se divide en cuatro secciones. Después de la introducción, se presenta en
la sección B- una rendición de cuentas de mi labor basada en los objetivos que su Ley Orgánica le
impone al Banco Central. Ésta intenta resumir tanto los logros que se dieron en cada área durante el
período de mi gestión, como las tareas que quedan pendientes. En la sección C- hago sugerencias
para el mejoramiento institucional del Banco, incluyendo los cambios que estimo convenientes e
incluso necesarios y doy una breve justificación de las razones para éstos. Las conclusiones se
presentan en el aparte D-.
Siguiendo la tradición económica, enfoco el análisis en el logro de los dos objetivos que se
consideran primordiales en el análisis económico: eficiencia y equidad. La eficiencia se refiere al
mejor logro del bienestar de los individuos, independientemente de quien recibe los beneficios. La
equidad se refiere en cambio a la distribución de los beneficios entre los diferentes miembros de la
sociedad, tomando en cuenta quienes los reciben e intentando lograr una distribución más justa.
B-RENDICIÓN DE CUENTAS:
La Ley Orgánica del Banco Central dice en su Artículo 2:
“Objetivo: El Banco Central de Costa Rica tendrá como principales
objetivos
mantener la estabilidad interna y
externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras
monedas y,
como objetivos subsidiarios, los siguientes:
a) Promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense, a fin de lograr
la ocupación plena de los recursos productivos de la Nación, procurando evitar o
moderar las tendencias inflacionistas o deflacionistas que puedan surgir en el
mercado monetario y crediticio.
b) Velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales de la Nación
para el logro de la estabilidad económica general.
c) Promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y mantener su
normal funcionamiento.
d) Promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente y
competitivo.”
6
He interpretado que este es el mandato que me comprometí a cumplir al principio de mi
nombramiento y es el que me orientó durante todo mi período. Al ser este un reporte de rendición
de cuentas, intentaré realizarlo a la luz del cumplimiento de los objetivos indicados.
Seguiré el orden en que el Banco Central tiene asignadas sus funciones, siguiendo la Ley, a
saber:
Objetivos Principales
1-“Mantener la estabilidad interna” o control de la inflación, cumpliendo
con el objetivo secundario a).
2-“Mantener la estabilidad externa de la moneda nacional y asegurar su
conversión a otras monedas”
Objetivos secundarios:
3-Promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense, a fin de
lograr la ocupación plena de los recursos productivos de la Nación,
procurando evitar o moderar las tendencias inflacionistas o deflacionistas
que puedan surgir en el mercado monetario y crediticio.
4-Velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales de la
Nación para el logro de la estabilidad económica general.
5-Promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y
mantener su normal funcionamiento.
6-Promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente y
competitivo.
Adicional a estos 6 objetivos existe un sétimo, derivado de la Ley General de
Administración Pública:
7-Eficiencia interna: lograr ejecutar las exigencias de la Ley de la manera
más eficiente posible.
Presento en este aparte B- los logros realizados por el BCCR durante mi gestión que inició
el día 26 de octubre del 2005 y concluyó el 8 de mayo del 2011. Los agrupo en 7 secciones, donde
se indica el avance que creo se logró en cada uno de los objetivos, conforme los especifica la ley.
También presento en cada una las tareas que considero quedan aún pendientes y explico
brevemente las razones que aduzco para ello.
B.I-OBJETIVO PRINCIPAL 1: “Mantener la estabilidad interna” o
control de la inflación:
En el Gráfico 1 se presentan las cifras de inflación de Costa Rica desde 1980 hasta el año
2010 en relación con las de América Latina (exceptuando Venezuela).
7
El Gráfico 2 presenta una comparación de la inflación de Costa Rica desde 1995 en
comparación con la de los países desarrollados: EU, Europa y Japón.
Como se puede observar en los dos gráficos anteriores, Costa Rica ha tenido desde hace
muchos años un nivel de inflación mucho mayor que el de los países desarrollados y más alto que el
de países menos desarrollados, incluidos los de América Latina. Durante los últimos 15 o 20 años,
muchos países han sido exitosos en la implementación de sistemas que lograron controlar la
inflación y Costa Rica aún no lo había logrado.
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Antes de mi ingreso al BCCR en el 2005, los funcionarios de la División Económica habían
investigado las razones por las cuales Costa Rica tenía una inflación mucho más alta que la de
muchos países y habían presentado una propuesta para controlarla. La Junta Directiva había
establecido una política para llegar a implementar un sistema de control de la inflación que se
conoce como metas de inflación y el BCCR se estaba preparando para implementarlo. La razón por
la que Costa Rica tenía una inflación permanentemente más alta tenía que ver con la inyección
constante de colones que el BCCR hacía al sistema financiero y a los costarricenses.
Disminuir este flujo de colones requería dos acciones fundamentales que se debían ejecutar
paralelamente. La primera era dejar de comprar dólares y entregar colones a cambio, y para ello era
necesario sacar al BCCR de la tarea de determinar el tipo de cambio. La segunda era disminuir las
pérdidas y mejorar el manejo de las deudas del BCCR. Si se implementaban estas dos medidas se
lograría disminuir permanentemente el flujo constante de colones que se entregaba a los
costarricenses y que había provocado la inflación tan alta que sufría el país.
La inflación del 2009, 2010 y la del 2011 hasta abril se ha reducido sustancialmente con
respecto de las de los últimos 30 años. Este es un buen logro inicial, pero el éxito del control de la
inflación en estos años descansa primordialmente en la existencia de una enorme crisis
internacional desde el 2007, y en un grado menor en la disciplina para el control de la inflación por
parte del BCCR. Sin embargo la implementación de las acciones fundamentales para lograr un
control permanente de la inflación sigue pendiente. Después de más de cuatro años, el sistema
planeado no se ha podido implementar en forma completa, debido a que la Junta Directiva nunca
tomó la decisión de dejar de comprar divisas en el mercado cambiario con el fin de influir en el tipo
de cambio. Por tanto la primera tarea fundamental para garantizar que Costa Rica tenga una
inflación baja y estable, como lo indica la Ley, sigue pendiente. En todas las ocasiones en las que
hubo que tomar una decisión al respecto, la Junta estimó que otros objetivos eran más importantes o
que “no era el momento oportuno”. Esta decisión debe revertirse en un futuro cercano, ampliando
o eliminando la banda cambiaria, y mantener así el rumbo de largo plazo que proporcione al país un
sistema que garantice una inflación baja y estable.
La otra gran tarea pendiente, que consiste en subsanar las pérdidas del Banco se discute en
los apartes II, V y VI. Es conveniente que la Junta Directiva y el personal ejecutivo del Banco
interioricen este objetivo y realicen mejoras, tanto del lado de los ingresos como de los costos, hasta
lograr eliminar las pérdidas. La situación de déficits permanentes en los últimos 25 años o más ha
hecho que los personeros se vuelvan insensibles y dejen de buscar las soluciones y se acomoden a
lo que consideran inevitable e inocuo, aunque no lo sea. Este aspecto debe cambiar en el futuro ya
que sólo logra persistir en el tiempo por la particular posición en la que está el BCCR de poder
financiar sus pérdidas a través de la inflación sin tener que rendir mayores cuentas a nadie. La
Auditoría Interna y la misma Contraloría son completamente inefectivas en apoyar esta tarea. Esto
es inaceptable para la sociedad y un tema en el que el avance logrado durante mi gestión, a pesar de
mi insistencia en el tema, ha sido limitado.
B.II-OBJETIVO PRINCIPAL 2: “Mantener la estabilidad externa de la
moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas”:
La manera como el BCCR ha enfocado el logro de este objetivo es mediante la tenencia de
reservas monetarias internacionales combinadas con la existencia de un mercado donde los privados
puedan hacer las compras y ventas de dólares. El BCCR ha escogido este sistema pues considera
que el mantenimiento de la estabilidad externa de la moneda se debe lograr, no mediante un tipo de
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cambio fijo o determinado por el BCCR, sino permitiendo movimientos del tipo de cambio que
correspondan a situaciones objetivas en los hechos económicos internos o externos que impliquen
aumentos o disminuciones en el tipo de cambio. El BCCR mantiene además un valor importante en
reservas monetarias internacionales (RMIs) con el fin de intervenir en ese mercado si considera que
hay situaciones objetivas que no ameritan el aumento o la disminución del tipo de cambio que se
observa en el mercado. Pero el fin más importante de las RMIs es garantizar que no se dé una crisis
internacional de pagos como las que han ocurrido en el pasado, con devaluaciones violentas y
pérdidas sustanciales de ingresos y producción. Las reservas son por tanto una forma de seguro
contra esas crisis. Este enfoque permite lograr el objetivo de la estabilidad externa así entendido, en
compatibilidad con el de controlar la inflación, lo que en el anterior régimen no era posible.
FLEXIBILIZAR EL TIPO DE CAMBIO
Para mantener el control de la inflación la Junta directiva decidió que la determinación del
tipo de cambio no la haría el BCCR sino que se trasladaría al mercado cambiario, de modo que no
fuera necesario para el Banco intercambiar divisas a cambio de colones. De ese modo podía cerrar
una de las dos fuentes principales de colones que se entregaban a la economía y mantener control
sobre la inflación.
Con el propósito de pasar a un sistema de flotación se crearon las siguientes medidas:
1-Bandas cambiarias: Se creó como medida temporal el establecimiento de bandas
cambiarias. La idea de las mismas era servir de transición entre el sistema preexistente y el nuevo
sistema de flotación.
2-Creacion del MONEX: Se creó internamente un mercado nuevo para que los
costarricenses pudieran hacer transacciones entre dólares y colones llamado MONEX. Este sistema
sustituyó a otro llamado MONED, que pertenecía a la Bolsa Nacional de Valores. MONEX tiene
múltiples ventajas con respecto al sistema anterior, entre las cuales están la transparencia total de las
transacciones, la seguridad, la transmisión permanente de información sobre los precios y
cantidades a todo el que desee ver la información en Internet y la posibilidad de que los ciudadanos
puedan hacer compras o ventas por un mínimo de $1000 en el mismo lugar y al mismo precio que
lo hacen los bancos del Sistema Bancario Nacional. Antes de que existiera el MONEX, el mercado
era un mercado del tipo OTC (Over the Counter) donde los participantes podían establecer
comunicación informal entre ellos, pero sin un lugar centralizado donde se intercambiara esa
información. En el MONEX se pueden realizar transacciones y obtener precios de referencia al
instante. Esto le permite a los usuarios negociar con sus respectivos bancos basados en una
información fidedigna e instantánea sobre la situación más reciente del tipo de cambio. Antes sólo
los Bancos tenían conocimiento de la situación del mercado. Ahora todo el público cuenta al
instante con la misma información, mejorando su distribución en el mercado y consecuentemente
haciéndolo más perfecto.
Tarea pendiente: disminución del diferencial cambiario: El mercado cambiario
costarricense es un mercado pequeño y que funcionaba y funciona aún con muchísima
imperfección. El diferencial entre el tipo de compra y el tipo de venta es muy grande (más de 6
colones por dólar en promedio) y genera un ingreso a las instituciones financieras de alrededor de
$200 millones anuales. Este diferencial es muchas veces más alto que el de muchos otros pares de
monedas (1.2% en el colon/dólar vs. 0.02% para el euro/dólar).5 Siguiendo una propuesta que
5 Ver por ejemplo www.forex.com donde se pueden hacer transacciones del dólar al euro por estos
precios.
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realicé, el BCCR aumentó el cobro que hacía a las instituciones financieras sobre ese diferencial de
un 10% a un 25%, el máximo permitido por ley. Este rubro representó para el 2010 un ingreso
de 23,149.5 millones de colones (alrededor de $46 millones), que disminuyeron las pérdidas del
BCCR y constituyeron el principal renglón de ingresos actuales del BCCR. De no haberse tomado
esta sana medida, el BCCR tendría hoy unas pérdidas acumuladas de alrededor de $100 millones
adicionales a las que tiene.
Tarea pendiente: mejoramiento del MONEX El BCCR debe seguir trabajando en el
perfeccionamiento del MONEX y aumentar la participación en el mismo, así como disminuir el
cobro que se realiza en la actualidad que es del 0.4% sobre el valor de las transacciones. (0.2% para
cada lado de la transacción). Debe además lograr que el monto de ese diferencial promedio
disminuya, pues eso beneficia a los costarricenses. El BCCR no promueve activamente estos
servicios, ni muchos otros que tiene, pues la Junta Directiva rechazó las propuestas que hice en ese
sentido. En mi opinión, esto se debe al temor y quizás a la presión de las instituciones financieras
que se verían perjudicadas de tal acción, aunque ésta es claramente beneficiosa para los
costarricenses en general. Esto también debe cambiar.
El BCCR también intentó establecer un mecanismo de venta y compra de dólares a futuro
que no ha funcionado adecuadamente. Éste permite a los deudores y acreedores tener mayor
certeza sobre los valores a los que van a realizar y recibir sus pagos. El mercado de futuros es una
institución necesaria para que los importadores y exportadores puedan disminuir los riesgos de sus
actividades de comercio internacional. Hemos recibido consejo de parte del Dr. Leonardo
Leiderman, Vicepresidente del Banco de Israel, para que el BCCR impulse la creación de dichos
mercados, haciéndolo el mismo BCCR inicialmente, pero no ha habido apoyo de parte de la Junta
Directiva en esta dirección. La tarea queda pendiente.
Sería también necesario considerar si se introducen otras divisas en el MONEX, quizás el
Euro por ahora.
MANTENIMIENTO DE RESERVAS MONETARIAS INTERNACIONALES (RMIs)
La manera como el BCCR garantiza la estabilidad externa de la moneda es mediante la
tenencia de una cantidad de dólares llamados reservas monetarias internacionales que el BCCR
mantiene invertidas en el exterior. Como el BCCR tiene más deudas que activos, i.e., su capital es
negativo, tiene que pedir préstamos para comprar estas reservas. Esto genera una diferencia entre el
costo de esos préstamos y los intereses que obtiene por las reservas.
Las RMIs han crecido enormemente desde el 2005, según lo muestra el siguiente cuadro:
RESERVAS MONETARIAS INTERNACIONALES DEL BCCR
(Al fin del mes indicado en millones de dólares)
Diciembre
2005
11
Diciembre
2006
Diciembre
2007
Diciembre
2008
Diciembre
2009
Diciembre
2010
Abril
2011
2.312,6
3.114,5
4.113,6
3.799,1
4.066,3
4.627,2
4.810,6
Esto hace que el BCCR tenga mayores pérdidas, pues la tasa que recibe es en promedio
alrededor de un 4.5% más baja que la que paga. Esto significa que para mantener las RMIs el
Banco Central tiene que gastar unos $216 millones anuales. Si el BCCR no cuenta con una fuente
alternativa de ingresos, termina emitiendo más colones para financiar este diferencial y provocando
con ello más inflación.
El BCCR tiene entonces tres obligaciones que cumplir al mantener RMIs.
Primero, debe establecer un monto de RMIs adecuado para asegurar al país de que no habrá
crisis en el mercado cambiario.
Segundo, debe invertirlas en forma segura y eficiente, para que le produzcan ingresos pero
a la vez manteniendo la prudencia necesaria para preservarlas.
Tercero, debe manejar los pasivos de una manera eficiente, para lograr minimizar el costo
de los mismos.
Se explican a continuación algunos de los logros obtenidos en cada una de las tareas a
realizar por el BCCR y cuales son a nuestro criterio las tareas pendientes.
Determinación de nivel de RMIs: La determinación del nivel de RMIs adecuado se debe
hacer mediante una regla de largo plazo. Esa directriz debe ser pública y conocida para todos los
costarricenses, de modo que no pueda utilizar esta variable como una excusa para influir en el tipo
de cambio como se realizó en el BCCR en el 2010. Con este mecanismo se ajustan los niveles de
RMIs de una manera preestablecida y sin sorpresas para los participantes, que pueden provocar
oscilaciones en el tipo de cambio. Esta tarea también queda pendiente.
Administración de activos: El BCCR hace una labor adecuada en el manejo de los
activos. Creo que hay oportunidad de mejoras pero la mayor parte de los logros son previos a mi
actividad en el BCCR y no creo haber realizado ninguna mejora en esta área. Me parece necesario
reescribir la política de administración de activos y seguir fomentando la educación en esta área,
con el fin de continuar mejorando el nivel técnico del equipo responsable de esta actividad.
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Administración de pasivos: En el 2005 el BCCR tenía enormes problemas en esta área.
Primero utilizaba la tasa de interés que pagaba a las instituciones financieras como su tasa de
política monetaria y cuando deseaba controlar la inflación, ¡subía las tasas que pagaba por sus
pasivos!!!! Ésto es un craso error y es inexplicable que se mantuviera por muchos años. Es difícil
expresar la gravedad de esta política y lo evidente que era no hacerlo así. Uno de los logros
principales que se dieron en esta área es entender que la administración de pasivos tenía que tratar
de minimizar el costo de su deuda en todo momento y que la política monetaria es un tema
completamente separado, que se debe gestionar a través de la tasa de interés en los préstamos que el
BCCR hace a las instituciones financieras y no a través de sus pasivos. Aún no se ha podido
resolver en forma definitiva, pero el BCCR como un todo, entiende la situación y actúa en
consecuencia mucho mejor que antes. Creo que este logro es muy importante.
Adicionalmente el BCCR debía mejorar radicalmente su administración de pasivos. Las
tareas a realizar eran las siguientes:
1-Tasas de acuerdo con riesgo: Pagar por sus pasivos la tasa de interés más
baja del país. Dado que la probabilidad de que el BCCR deje de pagar en colones es cero o muy
cercana a cero, ya que siempre los puede emitir, el BCCR tiene un riesgo más bajo que cualquier
entidad, incluso el Gobierno Central. Dado que tiene el riesgo más bajo del país, debía tener la tasa
más baja del mercado en colones. Sin embargo en el 2005 el Banco pagaba una tasa de interés a los
bancos comerciales por los préstamos que éstos le otorgaban muy superior a la que los bancos
pagaban a sus depositantes y por tanto muy superior a la que correspondía con su nivel de riesgo.
Esto implicaba que el BCCR no solamente hacía más cara su deuda en forma innecesaria, sino
también la del Gobierno Central, pues la captación es conjunta. Este objetivo prácticamente se
logró. y representa un ahorro enorme para el BCCR y para el sector público costarricense. Hace ya
varios años que el BCCR paga tasa similares a las pasivas de los bancos comerciales del Estado.
Sería imposible tener el déficit actual con las tasas reales entre 6 y 8% que se pagaban antes, con
tasas nominales de hasta 18% a 26%.
2-Subasta directa sin intermediarios: Colocar su deuda en forma directa, sin
pasar por la Bolsa Nacional de Valores: La Ley Reguladora del Mercado de Valores le otorgó a la
Bolsa un monopolio sobre las transacciones de títulos públicos una vez que el Banco Central y el
Gobierno los habían emitido. Después de esta ley, un costarricense sólo podía vender bonos
públicos a otro si pagaba una comisión a la Bolsa.6 Esto significó un flujo permanente de ingresos
para la Bolsa y sus puestos asociados, a costa del erario público. Como si ese beneficio para la
Bolsa no fuera suficiente, sin que la ley se lo exigiera, la Junta Directiva del BCCR le dio a la
Bolsa Nacional de Valores un monopolio de hecho en la emisión de deuda pública del tipo llamado
estandarizado (sistema de SUBASTA). Esta decisión ocurrió sin un proceso de concesión, ni
siquiera de licitación pública. Por voluntad propia, el BCCR cerró sus ventanillas de colocación
directa, de modo que impidió a los costarricenses prestarle dinero en forma directa al BCCR como
lo habían hecho siempre. Así, los obligó a ir por el sistema creado en la BNV donde debían pagar
una comisión. Según un documento del actual gerente del BCCR, este mecanismo cuesta más de $9
millones anuales, a costa del BCCR y del Estado. 7 Esto ha venido sucediendo durante más de 15
años, a pesar de que existen varios estudios técnicos en el interior del BCCR que explican con toda
claridad la inconveniencia de estas decisiones y de que presenté los mismos y los argumentos
6 Esta odiosa ley sigue aún vigente.
7 Documento Ref. S. G. 181-11 de la Secretaria de Junta Directiva. Memorando M/G=06/2011 del
29/4/11.
13
reiteradamente en Junta Directiva. Existen estudios técnicos en el BCCR que indican que estas
medidas provocaron un costo adicional para el Banco. 8
Este objetivo no se logró.
A pesar de que la Junta Directiva aprobó desde el 2008 la creación de un mecanismo para
evitar que el Banco y el Gobierno Central sigan pagando comisiones, la Administración nunca
implementó el proyecto e incumplió flagrantemente el acuerdo de la Junta. Sin embargo la Junta y
la Auditoría Interna nunca exigieron que se cumpliera, a pesar de mis protestas en la Junta
Directiva. Esto sigue provocando enormes pérdidas anuales al Gobierno y al Banco Central, sin
que haya sido posible convencer a los participantes de la necesidad de implementar el proyecto.
Ignoro si la razón del atraso tiene que ver con que los intermediarios financieros tienen ingresos
anuales importantes por este motivo o si simplemente se desea seguir desperdiciando los fondos
públicos a pesar de que lo manifesté reiteradamente en forma oral y escrita. Nunca recibí una
explicación convincente de ninguno de los participantes ni se contradijo nunca mi argumento. Sin
embargo tampoco se corrigió el problema.
Esta situación es todavía más difícil de aceptar cuando se entiende que una parte importante
de la deuda que colocan el BCCR y el Gobierno Central es adquirida por la CCSS y por otras
instituciones del Estado. Por lo tanto este negocio de la BNV consiste en cobrar comisiones para
que unas partes del Estado costarricense le presten a otras, sin que se vea por ningún lugar como
beneficia esta política a la ciudadanía costarricense. Adicionalmente este mecanismo genera
costos adicionales a los bancos y operadores de pensiones que terminan perjudicando a millones de
costarricenses sin justificación alguna.
Lamento haber fracasado aparatosamente en este logro, que sigue siendo importante para
los costarricenses y sería fácil de resolver. Nunca recibí una explicación razonable de por qué razón
no se hacía, pero si muchos obstáculos, la mayoría absurdos y muchísimos atrasos innecesarios. La
tarea queda aún pendiente.9
`
3-Colocar directo a los costarricenses y no a las instituciones financieras: El
BCCR, también inexplicablemente, decidió cerrar el acceso de los costarricenses a su deuda. Desde
1996, decidió que sólo vendería su deuda a las instituciones financieras y cerró el acceso que tenia a
los ahorros de los costarricenses. Con esto se auto condenó a ser intermediado por los bancos, sin
contemplar primero ni demostrarlo en ningún documento técnico, que esto era beneficioso. Por el
8 Los estudios son:
“Análisis del diferencial entre la tasa de interés de la deuda pública y las tasas activas y
pasivas del
Sistema Bancario Costarricense” por Rodolfo Durán Víquez, Bernal Laverde
Molina y Jorge Madrigal Badilla (Noviembre 2003).
“Hacia una mayor Eficiencia en la ejecución de las operaciones de Mercado abierto del
BCCR” por
Roger Madrigal y Carlos Torres Gutiérrez (Mayo 2005).
Presenté además a Junta un análisis llamado “Uso de Subasta para Colocación de Deuda Pública sí
tiene costo para el Estado.
9 Después de mi salida del BCCR, la Junta decidió reversar su decisión anterior, técnicamente
justificada, y cancelar el proyecto, aún cuando durante varios años de discusiones todos los análisis
que hicimos señalaron que era beneficioso para el BCCR realizarlo. No quisiera pensar que lo que
realmente sucedió es que el proyecto se atrasó hasta el final de mi salida del Banco, para luego
cancelarlo como sucedió. Tampoco puedo descartar esa explicación, dados los hechos.
14
contrario, un buen análisis y los documentos de los técnicos del BCCR que indican que esto no era
beneficioso para el BCCR pues tenía `mayores costos. Sin embargo la política se implementó.
Con el propósito de establecer un mecanismo de colocación directa de los
ciudadanos en el BCCR, se creó el mecanismo de Central Directo, mediante el cual cualquier
costarricense puede invertir electrónicamente en certificados de depósito, llamados DEPs en el
BCCR. 10 Este mecanismo también sirvió para eliminar un sistema previo en el que los bancos
comerciales le prestaban dinero al Banco Central por medio de la Bolsa Nacional de Valores. Este
mecanismo, generaba comisiones en la actividad más propia de un Banco Central: prestar dinero a
los bancos a los que regula. Este sistema es increíble. No conozco ningún país donde se haya
hecho algo similar. Se eliminó el mecanismo, permitiendo que los bancos colocaran directamente
en el Banco Central, como debió ser siempre.
4-Préstamos a los bancos: Adicionalmente la manera como el Banco Central
prestaba a los bancos del sistema bancario nacional también se cambió y se creó un mercado
llamado MIL que sustituyó otro negocio que el propio Banco había ayudado a crear en la BNV para
intermediar la relación entre el Central y los demás Bancos. Este mecanismo funciona
exitosamente desde el año 2010 y constituye un elemento importante del mecanismo de control de
la inflación que el Central estableció.
5-Consolidacion de la función de banco cajero del Estado: Según lo dispone la
Ley, el BCCR debe ser el banco cajero del Estado costarricense. Sin embargo en la realidad sólo el
Gobierno Central deposita sus fondos en el BCCR. Existía un monto de 350,000 millones de
colones que tienen las entidades del Estado que están en los Bancos y no en el Central. Lo que
dispone la Ley, según lo entiendo implicaría que estos fondos se depositaran en el Central. Esto
facilitaría enormemente la labor de control monetario. Adicionalmente reduciría el costo de los
pasivos del BCCR, pues los bancos comerciales hoy reciben los depósitos del Estado y luego se los
prestan al BCCR y al Gobierno Central, realizando intermediación financiera que bien podría
hacerse de modo directo con el BCCR sin que esto implique disminución alguna en los ingresos que
las entidades del Estado reciben. Las propuestas que hice a la Junta en este sentido, a pesar de que
se aprobaron, no fueron al Consejo de Gobierno como correspondía y no se ejecutaron
correctamente en la administración, en parte por la idea que existe de que el BCCR no debe
promocionar sus servicios, quizás para evitarle competencia a los bancos comerciales. Esta tarea
también queda pendiente.
B.III-OBJETIVO SECUNDARIO 1: “Promover el ordenado desarrollo
de la economía costarricense, a fin de lograr la ocupación plena de los
recursos productivos de la Nación, procurando evitar o moderar las
tendencias inflacionistas o deflacionistas que puedan surgir en el mercado
monetario y crediticio.”:
Este objetivo lo interpretamos como un objetivo de mediano plazo. La idea es que el
BCCR se encargue de controlar la inflación y de proporcionar una garantía contra las crisis de
pagos internacionales, permitiendo la libre convertibilidad de la moneda. Al lograrse estos dos
objetivos principales, se crea en conjunción con otras variables macroeconómicas, un ambiente de
confianza en el publico nacional e internacional y por ese mecanismo se establecen condiciones que
10 Este sistema sigue el que tiene el Gobierno de los EUA llamado Treasury Direct.
15
permiten el logro de la ocupación plena de los recursos. El consenso más o menos general en la
profesión de economistas, es que a mediano plazo un banco central tiene limitadas capacidades para
mejorar la situación de empleo en una economía sin destruir el logro de los objetivos principales
establecidos en la Ley.
El BCCR pretende cumplir con este objetivo acercándose lentamente hacia el pleno empleo
analizando lo que se llama la brecha del producto y tomándolo en cuenta en sus planes anuales y en
el establecimiento de sus políticas. En la etapa en que está el BCCR, los objetivos primarios son el
establecimiento de los mecanismos para logro de los objetivos principales (1 y 2). Conforme esos
logros se consoliden, se pretende acercar a la economía al pleno empleo, teniendo cuidado de no
generar burbujas especulativas ni las situaciones que han llevado a crisis recientes en el mundo
desarrollado. Se ha avanzado durante el periodo de mi gestión en esta dirección, pero el logro del
pleno empleo es un objetivo que hay que continuar buscando en el futuro, una vez que el control de
la inflación esté completamente consolidado.
B.IV-OBJETIVO SECUNDARIO 2: “Velar por el buen uso de las
reservas monetarias internacionales de la Nación para el logro de la
estabilidad económica general”:
Este objetivo se ha venido cumpliendo de un modo satisfactorio. Previo a mi gestión ya se
había logrado profesionalizar el área y creo que el mejoramiento en este aspecto debe continuar. No
creo haber logrado hacer mayor diferencia en esta área durante mi gestión.
Dado el volumen actual de las reservas y los bajísimos rendimientos que se obtienen hoy
por las reservas monetarias internacionales, sería deseable considerar la posibilidad de separar un
segmento de las mismas, digamos de $200 a $400 millones e invertirlo en títulos valores distintos,
intentando preservar la calidad de las inversiones, pero con una perspectiva de mayor plazo y con
mayor tolerancia al riesgo, invirtiendo en otro tipo de títulos. Esta idea se justifica por el hecho de
que es muy improbable que en los próximos 10 años se utilicen esas reservas, pero conviene
mantenerlas para darle credibilidad al seguro contra crisis de pagos que proporciona el BCCR. Si
se hace correctamente y con prudencia, creo que se podría obtener un rendimiento mucho mejor que
el actual. El análisis de esta idea queda como otra tarea pendiente.
Sugiero además que se escriba nuevamente la política de reservas, pues no sigue las
recomendaciones que el Banco Mundial nos ha hecho al respecto y la misma no especifica con
claridad cómo deben evaluar los administradores de las reservas los objetivos alternativos que se
presentan al invertir. Creo que esta tarea está en proceso de realizarse pero queda aún pendiente su
conclusión.
B.V-OBJETIVO SECUNDARIO 3: “Promover la eficiencia del sistema de
pagos internos y externos y mantener su normal funcionamiento.”:
Este objetivo se venía cumpliendo parcialmente en el BCCR. Existían al menos dos áreas
que se dedicaban al cumplimiento del objetivo. La primera se encargaba de proveer billetes y
monedas. La segunda, iniciada en la cámara de compensación se encargaba de proporcionar
servicios de pagos electrónicos, mediante el sistema SINPE. Me parece que el país tiene un avance
satisfactorio en el área de SINPE y que en el futuro hay un conjunto de mejoras importantes que se
pueden realizar al mismo.
16
El principal logro que en mi opinión se dio en esta área es tratar de establecer un enfoque
general para cumplir este objetivo. El enfoque correcto consiste en ver al BCCR, de conformidad
con la ley, como el responsable de la totalidad del sistema de pagos internos y externos del país.
Este objetivo se traduce entonces en disminuir el costo total que la sociedad tiene que incurrir para
realizar la totalidad de sus transacciones. Se debe iniciar por analizar y documentar el costo total
del sistema de pagos nacional. Se solicitaron estudios a la Dirección Económica para establecer
cuál es el costo total de los sistemas de pagos nacionales. A partir de este enfoque se deben
establecer las prioridades de desarrollo de todo el sistema y los funcionarios encargados de esta área
deben tener como objetivo medible la disminución de este costo para la sociedad costarricense.
Este es el enfoque correcto, pues permite que se analicen las diferentes partes del sistema de pagos
y se evalúe de qué modo se puede mejorar su eficiencia total. Los avances tecnológicos de los años
recientes van a cambiar radicalmente los sistemas de pagos y es conveniente que el BCCR participe
activamente en la mejora de los sistemas de pago del país, disminuyendo su costo y haciendo que
los mismos permitan a los costarricenses pagar por sus transacciones de la manera más barata y
eficiente posible. Este costo total anda en el orden de 2 o 3% del PIB y por lo tanto no es una cifra
pequeña. Los gastos que el BCCR hace en billetes, monedas y SINPE son sólo una parte muy
pequeña del costo total. El objetivo del BCCR debe ser enfocarse en la disminución de ese costo
social y no solamente en la administración de los recursos invertidos en numerario y el SINPE.
Este avance me parece sustancial, y va a generar una gran cantidad de mejoras para los
costarricenses. Si se pudiera lograr ahorro nacional de digamos un 1% del PIB, y se cobrara a la
sociedad solamente la mitad de eso, el monto sería de alrededor de $180 millones anuales. Esto
permitiría que el BCCR no tenga más pérdidas y no habría necesidad de ir al Gobierno Central a
solicitar recursos y aumentar con ello el déficit fiscal.
Como logro adicional, creo que se estableció una estructura más sana de cobro por los
servicios del SINPE, de modo que los mismos no generaran pérdidas al BCCR que contribuían a
dificultar su primer objetivo principal de controlar la inflación. Esto no fue posible para los billetes
y monedas, pues la Junta Directiva se negó a cobrar por este servicio, que tiene, al igual que el
SINPE, un costo y debe ser cobrado. Quedamos por esta razón en una situación paradójica en la
que los bancos privados se cobran entre sí por los billetes y monedas, pero el BCCR no cobra el
costo de los mismos. Esto también debe resolverse en el futuro.
No existe ningún departamento del BCCR que analice y ayude a mejorar la situación de
cobros que realizan las tarjetas de crédito, que son una parte importante del sistema de pagos. Esto
incumple el mandato que se sigue de este objetivo, pero tampoco fue posible cambiar esta situación.
Me parece que en el futuro esto debe parte de los objetivos del Banco conforme lo solicita su Ley y
por tanto debe ser parte de la labor diaria de algún departamento del BCCR.
Es interesante ver como ha sido posible que durante muchos años se desobedezcan aspectos
que están correctamente contemplados en la Ley, pero que las administraciones sucesivas de varios
lustros no se han encargado de cumplir. La ley y su implementación pasan por el hecho de que haya
funcionarios y ciudadanos cuidadosos que velen por su cumplimiento, aún después de que los
directores lo solicitemos en forma pública y oficial en Junta Directiva. Ni la Auditoría Interna ni la
Contraloría consideran eso su función. En este caso la institucionalidad parece fallar de manera
aparatosa.
B.VI-OBJETIVO SECUNDARIO 4: “Promover un sistema
intermediación financiera estable, eficiente y competitivo.”:
17
de
Estabilidad del sistema financiero: El objetivo de la estabilidad se le ha asignado por Ley
al Conassif, sin que se eliminara de las obligaciones del BCCR según lo indica el artículo II. Esto
crea un vacío regulatorio pues el BCCR no tiene dentro de sus funciones ni le asigna a ningún
departamento el seguimiento de la estabilidad del sistema financiero. Esto es inconveniente porque
el Conassif se dedica a una regulación individual, pero no necesariamente analiza ni contempla
dentro de sus funciones el control de los riesgos globales como las burbujas especulativas, ni los
riesgos sistémicos del sector financiero. Estos riesgos han provocado algunas de las enormes crisis
internacionales que hemos observado en otros países. La razón por la que Costa Rica no tuvo estas
crisis tiene más que ver con el relativo subdesarrollo de su sector financiero que con la calidad de la
regulación del BCCR. Esto debe modificarse y se debe asignar a algún departamento del BCCR la
evaluación y seguimiento de esos riesgos, que constituyen una de las tareas fundamentales de un
banco central moderno, en especial después de las experiencias que nos ha dado la crisis del 2007-8
en adelante.
Eliminación de las offshore:
La Ley del Banco prohíbe la intermediación financiera en el territorio nacional sin un
permiso explicito para ejercer esta actividad. Esto quiere decir exactamente que es prohibido captar
recursos de los privados, pues en este caso intermediación se refiere a la captación, que es lo que se
desea controlar para evitar las estafas que reiteradamente han ocurrido.
La ley prohibía que ninguna entidad recibiera depósitos sin ser regulada. Por razones que
aún no comprendo, la Junta Directiva del BCCR había permitido que dentro del territorio nacional
operaran entidades que captaban fondos del público y los llevaban a entidades hermanas de ellas,
pero residentes en otros países. Estas instituciones eran los mismos bancos que habían sido
autorizados a tomar los fondos de los costarricenses pero bajo la supervisión de los reguladores
nacionales. Sin embargo, se les dio permiso para tomar los fondos de los costarricenses, ¡pero
depositándolos en sus bancos hermanos fuera de Costa Rica, alejados de la regulación que la ley
establecía como condición para recibir los mismos!!! Esto permitía dos cosas: incumplir con la ley
costarricense que exige depositar en el BCCR una parte de lo captado en esas operaciones (encaje
legal) y no pagar los impuestos de la renta. Este sistema tiene la inmensa desventaja adicional de
provocar riesgos desconocidos a los bancos locales y dificulta enormemente la labor de los
reguladores, pues las entidades pueden colocar sus créditos malos en el exterior y sobre estos no
existe autoridad reguladora. De este modo se han dado quiebras en otros países.
La Junta Directiva dio pasos para que se eliminara en forma explícita en el CONASSIF la
autorización que nunca había existido en la ley, pero que tácitamente se otorgaba. La lentitud y
temor con que la Junta tomó los acuerdos permitieron que algunos bancos locales pudieran colocar
a sus clientes grandes en sus bancos hermanos del exterior y a sus clientes pequeños los trasladaran
a la entidad costarricense. Tengo entendido que esto eliminó de hecho las entidades, al menos en
forma explícita y abierta. Ignoro si la totalidad de las captaciones se eliminó, o si quedan
mecanismos vedados de incumplimiento de estas normas, pero no tengo ninguna evidencia en ese
sentido.
Financiamiento del Conassif: El sistema de financiamiento que tiene establecido el país
para pagar los gastos de las entidades reguladoras debe modificarse cuanto antes. En la mayoría de
los casos el BCCR debe pagar el 80% de estos costos y los regulados el 20%. Esto no tienen
justificación alguna ya que casi todos los entes reguladores son necesarios para la gestión de esas
actividades y por tanto los costos de los mismos deben atribuirse a esas empresas y no deben recibir
18
un subsidio por parte del BCCR. Estos costos, que son arriba de $35 millones anuales, han
generado y continúan generando inflación adicional. Hice propuestas a la Junta Directiva para que
en el proyecto de Ley de Capitalización del BCCR se incluyera esta modificación, pero no fue
aceptada. Esta situación es tremendamente injusta, pues la mayoría de los usuarios de las entidades
reguladas SUGEF, SUGEVAL, y la de seguros pertenecen a los sectores más ricos de la población.
Sin embargo mediante emisión que crea inflación, el BCCR obtiene recursos de todos los sectores,
proporcionalmente más de los más pobres y los trasladan a estas entidades. El caso de la SUPEN es
similar, aunque menos grave, pues casi todos los costarricenses tienen algún interés en el sistema de
pensiones (¡aunque posiblemente los más pobres no!).11
Los presupuestos del Conassif y las entidades de regulación han tenido aumentos enormes
en los gastos en los últimos años. A pesar de que no aprobé la mayoría de esos presupuestos, no fui
capaz de convencer a la Junta de la necesidad de mejorar el control y la rendición de cuentas sobre
las entidades descentralizadas del Banco Central. Esta tarea continúa pendiente.
Eficiente y competitivo: este tema no se atiende en forma explícita en el BCCR, a pesar de
que la Ley lo ordena. Solicité en varias sesiones que se le asignara a algún departamento específico
la tarea de velar por el cumplimiento de este objetivo. Se le asignó como un recargo adicional a la
División Económica y no se logró mayor avance en esa dirección. La tarea sigue pendiente y la
considero de enorme importancia, ya que el sistema financiero es una proporción importante del
PIB costarricense y es susceptible de importantes mejoras dados los márgenes de intermediación tan
altos que tiene el país. Esta tarea también debe realizarse en el futuro.
B.VII-OBJETIVO DE EFICIENCIA ECONÓMICA: lograr ejecutar las
exigencias de la Ley de la manera más eficiente posible:
Este es un objetivo permanente de la administración pública, frecuentemente desatendido.
Creo que el BCCR tiene una buena cantidad de áreas en las que puede mejorar para el buen logro
del mismo. Durante el período en que tuve el honor de servir al Banco, el avance ha existido, pero
ha sido lento y quedan muchísimas tareas por realizar.
Logros en la organización interna:
Planificación estratégica: Durante los últimos meses de administración del Presidente
Francisco Gutiérrez se finalizó un proceso de planificación estratégica. Bajo su sabia dirección y la
del Gerente el tema fue largamente discutido en la Junta Directiva.
Se partió de las obligaciones que la ley especifica y se establecieron los objetivos
principales que el BCCR debe seguir y la manera en que la Junta Directiva considera que se podían
lograr. Se creó y se publicó un documento que debía ser en lo sucesivo la guía para la dirección de
la institución. Este documento es un avance importante en el proceso de organización e
institucionalización del BCCR, pues establece el marco en el cual el BCCR pretende dar una
11 Me complace haberme enterado de que el actual Presidente, Dr. Bolaños coincide con esta
propuesta. Sería deseable que se modifique el Proyecto de Ley de Capitalización del BCCR.
19
rendición de cuentas ordenada y sistemática a la sociedad, analizando a través del tiempo el
cumplimiento de los objetivos asignados mediante parámetros de medición preestablecidos y
objetivos.
Este debiera ser el estándar en toda la administración pública, con el fin de hacer más
objetiva y predecible la rendición de cuentas. Desafortunadamente, a este documento se le restó
importancia durante la administración del Presidente Bolaños.
Delegación de objetivos: Con base en la planificación estratégica, se mejoró el proceso de
delegación de objetivos y de medición de resultados, así como de asignación de presupuesto para el
cumplimiento de los mismos. Se organizó el Banco en planes de servicio para que a cada
administrador se le pudieran asignar un subgrupo de los objetivos del BCCR. Así, cada servicio
debía contar con un plan estructurado y escrito, con índices objetivos de medición de resultados.
Adicionalmente se estableció que los administradores se encarguen de gestionar sus servicios y los
correspondientes objetivos sujetos a un presupuesto general que la Junta Directiva les asigna. Esto
es sólo el principio de un sano proceso de delegación, que debe continuar con un seguimiento
periódico que institucionalice el mejoramiento continuo y que lo premie a través de incentivos.
A pesar de que la ley lo permite y de varias solicitudes de mi parte, la Junta desestimó la
idea de establecer incentivos para los administradores, como se acostumbra hacer en la empresa
privada, y consideró mejor mantener el sistema de salarios fijos. Esta tarea sigue pendiente aún y es
de enorme importancia.
Presupuestos: El Banco carecía de un buen sistema de organización de su presupuesto
dividido en sus aéreas de servicio. Se impedía así ligar claramente los objetivos que la sociedad le
encargó al BCCR con los correspondientes presupuestos que la Junta Directiva aprobaba para su
cumplimiento. La administración de los recursos y el proceso de crearlos se hacían de una manera
completamente ineficiente y casuística, haciendo largos listines de gastos que para la Junta
Directiva eran imposibles de evaluar y sin embargo se aprobaban. No se relacionaban objetivos
institucionales con presupuestos, que es el orden fundamental que debe existir. Al asignarles los
planes de servicio a los funcionarios se hizo más fácil relacionar los presupuestos con los objetivos
institucionales.
Al mismo tiempo se separaron los ingresos que se generan en los diferentes planes de
servicios y se hizo evidente la situación de pérdidas que existe en cada una de las áreas, que era
tema de alguna confusión en el BCCR. 12 Esto permitió establecer una relativa independencia en la
gestión de las responsabilidades de los funcionarios en las diferentes áreas, ya que se les puede dar
una autonomía operativa mayor, haciéndolos responsables tanto de los ingresos como de los gastos
y es posible ligar esto con los sistemas de incentivos propuestos en la sección anterior.
Administración de proyectos: El BCCR carecía de una organización y estructuración
global para gestionar proyectos. Sin embargo en el propio Banco había áreas y funcionarios
expertos en la gestión de proyectos, con amplia experiencia previa, gran conocimiento de la
metodología a seguir y con múltiples experiencias exitosas a su haber. Basados en el conocimiento
existente, se logró establecer una metodología general en la que todos los proyectos que el Banco
12 Quedó completamente claro, por ejemplo, que la provisión del servicio de tenencia de RMIs es
un importante generador de pérdidas para el BCCR y que éstas no se derivan de la gestión
monetaria como equivocadamente se pensaba.
20
emprendía debían ser evaluados previamente con el método de costo beneficio. Adicionalmente
deben ser documentados de manera formal y su planeación y ejecución deben realizarse mediante la
metodología de control de proyectos. Adicionalmente se propuso que se realizara una evaluación
de resultados con posterioridad al proyecto, para ver si había cumplido con las expectativas
planteadas. No se logró organizar esto de modo que los proyectos grandes sigan un proceso más
completo, de mejor evaluación y seguimiento y los pequeños y medianos uno más sencillo. Esta
tarea queda aún pendiente, pero estimo que la capacidad que el BCCR tiene en esta área es amplia.
Con una dirección inteligente esto se puede llevar adelante exitosamente en el futuro.
Nombramiento de funcionarios: La administración no se ha manejado como una debe ser
una meritocracia, en virtud de las habilidades de los funcionarios y su dedicación al logro de los
objetivos institucionales. Los mismos algunas veces son nombrados para formar alianzas internas
de poder, o para mantener lealtades a cambio de puestos o simplemente por falta de empeño en
seguir un camino de excelencia. Esto ha provocado que algunas de las personas que dirigen el
Banco no sean las idóneas, haciendo más difícil el logro de los objetivos de eficiencia y por tanto
sobran oportunidades de mejora en esa área. La sustitución de funcionarios actuales por otros que
puedan y deseen hacer mejor las cosas, rendiría enorme cantidad de frutos en eficiencia y permitiría
mejorar el logro de los objetivos institucionales.
A pesar de que pertenecí al comité de nombramientos de la Junta Directiva, nunca fue
posible seguir un procedimiento abierto, con mayor participación y profesionalización en la
búsqueda de los funcionarios. Frecuentemente la manera de hacer los nombramientos era traer dos
o tres candidatos preseleccionados por el Presidente, algunas veces sólo uno, sin un proceso abierto
que fomentara la meritocracia. En este tema tampoco pude lograr mejora. No puedo enfatizar
suficiente lo importante que es modificar esta metodología de nombramientos “a dedo” para bien
del Banco.
Inexistencia de gestión por parte de la Auditoría Interna: Se supone que entre los
objetivos de la Auditoría Interna está el velar porque la Administración del Banco opere de manera
eficiente. En este campo los logros de la Auditoría Interna son prácticamente nulos.
.
C-SUGERENCIAS PARA EL
MEJORAMIENTO INSTITUCIONAL:
En esta sección esbozo brevemente algunas observaciones y sugerencias que en caso de
implementarse mejorarían mucho el logro de los objetivos institucionales del BCCR. Las presento
en sendos apartes y doy una breve explicación de las razones que justifican las propuestas.
C.I-CONSOLIDAR LA AUTONOMÍA DEL BCCR Y EVITAR
INFLUENCIAS EXTERNAS:
21
Necesidad de la autonomía: El Banco Central de Costa Rica, al igual que todos los bancos
centrales, tiene una capacidad única en la sociedad. Sin tener ingresos propios de ninguna clase,
puede disponer de los bienes y servicios que la sociedad produce, pues los adquiere emitiendo el
medio de pago que todos usan. Esta potestad no la tiene ninguna otra institución pública o privada.
Este poder singular hace muy interesante para cualquier parte interesada el controlar su
funcionamiento y dirección. Por tanto desde el punto de vista social, es deseable que los bancos
centrales sean independientes y tengan un cuerpo directivo sabio, responsable y autónomo, con una
directriz clara hacia el bien público. Además es necesario que se le sujete a rendición de cuentas.
La autonomía se puede clasificar en dos tipos. Una como autonomía de metas (goal
independence en inglés) y otra como autonomía de instrumentos o de potestades (instrument
independence). Esta clasificación es útil para entender cómo establecer una metodología de
rendición de cuentas.
Los objetivos que el Banco tiene que perseguir deben provenir de la Ley y no deberían estar
sujetos a lo que los directivos o funcionarios del Banco estimen conveniente hacer. Pero las
potestades e instrumentos del banco deben quedar alejados de la influencia de terceros, en especial
por lo indicado en el primer párrafo.
En este sentido, dada la facultad del Consejo de Gobierno de destituir al Presidente del
BCCR, las manifestaciones públicas sobre temas internos del BCCR por parte del señor
vicepresidente Liberman podrían interpretarse como falta de independencia, y son al menos
carencia de tacto. Esta situación es lamentable, en especial porque el Vicepresidente no tiene
potestad alguna, constitucional ni legal ni de ningún otro tipo para intervenir en esta área. Más
lamentable es aún que nadie proteste cuando esto sucede. En el pasado el BCCR permitió la
injerencia del Ejecutivo en sus decisiones, en algunos casos en detrimento de su patrimonio y
siempre de su autonomía. Esto no debe suceder más.
Independencia del sector financiero: Al mismo tiempo es aún más importante que se
elimine del todo la influencia del sector financiero sobre el BCCR. Mi impresión es que ha habido
una enorme influencia de parte de actores pertenecientes o relacionados con el sector financiero
sobre la dirección del BCCR y esto es muy lamentable. Es bien sabido en la teoría de la regulación
que los regulados frecuentemente capturan a los entes reguladores y los dirigen para establecer la
normativa que más les favorece. Me parece que la anterior disposición legal de obligar a los
funcionarios que entran y salen del BCCR a respetar un período de varios años de no participación
en el sector financiero privado que fue eliminada en 1997, debería restablecerse. Esta falta de
independencia es la que podría haber provocado gran parte de los problemas pasados que ha tenido
el Banco. Quizás esta influencia es al menos parcialmente responsable de:
•
•
•
•
los malos negocios que hizo el BCCR con la deuda pública a favor de las entidades
privadas (ver sección B.II),
la permisividad ilegal que se mantuvo con las offshore,
los negocios que de manera ilegítima y sin el debido proceso se le trasladaron a la
BNV y que le ocasionaron pérdidas al Banco y al Estado y de
las reiteradas malas decisiones en política monetaria que le provocaron pérdidas
innecesarias, como la reducción de los encajes mínimos legales13.
13 Cuando el BCCR bajaba los encajes, debía emitir bonos y pagar intereses para recuperar la
disminución de encajes que hacía gratuitamente a los bancos, aumentando sus pérdidas, pero
beneficiando a los bancos.
22
Esta tarea queda pendiente y es una de las más importantes a realizar en el futuro.
No estoy haciendo acusaciones directas sobre ninguna persona en particular, pero el
conjunto de eventos que han favorecido al sector financiero y perjudicaron al BCCR no parece ser
coincidencia. Los hechos fueron objetivamente perjudiciales para el BCCR y las justificaciones que
aparecen en las actas son como mínimo inadecuadas, y en muchos casos inexistentes. Mi intención
es solamente dar recomendaciones para que en el futuro las acciones del BCCR se independicen de
las personas que tengan o hayan tenido relación reciente con el sector financiero, se justifiquen de
una manera técnica mucho más sólida, y se deje de ignorar el criterio de los técnicos como ha
sucedido. Es además imprescindible que se les realice un mejor escrutinio por parte del resto de la
sociedad.
C.II-MODIFICAR EL MÉTODO DE NOMBRAMIENTO DE LA
PRESIDENCIA DEL BCCR:
Independencia del Ejecutivo: La facultad del Ejecutivo de nombrar o remover en
cualquier momento y sin justificación al Presidente del BCCR, debe ser modificada, para
garantizar su independencia. Mi impresión es que el Presidente se podría sentir en alguna medida
obligado, o al menos comprometido por las órdenes, directas o indirectas del Ejecutivo y esto
debería cambiar. En todo caso, aunque el presidente se sienta totalmente independiente, la potestad
del Ejecutivo debe eliminarse totalmente.
Se debe establecer en cambio un sistema claro de rendición de cuentas de modo que los
objetivos se logren, pero dejar a la Junta Directiva la potestad para utilizar todos los instrumentos a
cargo del BCCR como mejor le parezca, demostrando siempre que persigue los objetivos.
C.III-MODIFICAR LA DEDICACION DE LOS MIEMBROS DE LA
JUNTA DIRECTIVA DEL BCCR:
Dedicación de los directores: La actual Junta Directiva del BCCR tiene directores
externos que se dedican a tiempo parcial. La amplitud, importancia, dificultad y especialización de
los temas tratados hacen que sea muy difícil estudiar y atender a profundidad todos los temas del
Banco en un tiempo parcial. Adicionalmente la mayor parte de los directores carecemos de
especialización en temas macroeconómicos y algunos adolecen de formación económica general,
por ser profesionales de otras áreas. Mi sugerencia es que se debe seguir el camino establecido en
juntas directivas de otros países, como Chile, México y Estados Unidos, donde la dedicación de los
directores es de tiempo completo. Además se deben establecer como mínimo cursos de formación
permanentes para los directores, de modo que logremos tener claros los aspectos fundamentales de
la banca central moderna. Hay una gran cantidad de conocimiento a nuestra disposición si
decidimos acercarnos más a otros bancos centrales mejor organizados y tratar de utilizar esa
experiencia. Sería también deseable que todos los directores tuvieran estudios académicos a nivel
de doctorado. Esto mejoraría enormemente la calidad de la gestión del BCCR.
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C.IV-ESTABLECER UN SISTEMA DE RENDICIÓN DE CUENTAS A
LA SOCIEDAD, BASADO EN INDICADORES NUMERICOS
CONCRETOS QUE MIDAN LOS OBJETIVOS ASIGNADOS AL
BCCR.
Rendición de cuentas: Es necesario que tanto al Presidente como a los directores se les
obligue a rendir cuentas semestral o anualmente, con base en un plan preestablecido y organizado,
similar al Plan Estratégico que el BCCR estableció. Durante todo el periodo de mi gestión nadie me
pidió cuentas. Esto debe modificarse definitivamente, pues genera una falsa sensación de que se
pueden tomar decisiones que afectan el bienestar de los costarricenses sin dar explicaciones a
nadie. Quizás la sensación no es tan falsa, pero debería serlo.
C.V-FORTALECER EL EQUIPO ECONÓMICO DEL BCCR:
Profesionalización: El equipo de economistas del Banco sólo cuenta con un doctor en
economía, que es el director de la División Económica. A pesar de ser el Dr Madrigal un excelente
profesional, hace falta crear un grupo de economistas con capacidad analítica que puedan abordar
un conjunto de temas que incluyen los que he mencionado. Durante más de cuatro años hice
reiteradas propuestas en este sentido. La Junta Directiva aprobó mi propuesta, pero nunca se
ejecutó. No quisiera creer que de parte de la Presidencia y de la Administración no existió voluntad
para hacerlo, ni menos aún que existe temor de someterse al análisis de un conjunto de
profesionales objetivos, aislados de influencias políticas y de los intereses del sector financiero. Sin
embargo ese conjunto de profesionales sería una garantía para los costarricenses de que las
decisiones futuras se sometan a un escrutinio de excelente calidad.. A pesar de mis múltiples
solicitudes la tarea nunca se ejecutó, aún cuando desde hace varios años se tomaron acuerdos en
Junta. Considero que esta es una tarea fundamental que queda aún pendiente, quizás la más
importante de las mejoras institucionales del BCCR.
C.VI-FORTALECER LA AUDITORIA INTERNA Y RENOVAR LA
DIRECCIÓN DE LA MISMA:
Profesionalización: Como lo indiqué antes, es evidente que la dirección de la Auditoría
Interna es incapaz de ejecutar la labor que le corresponde. Es un secreto a voces en todo el Banco
que la Auditoría Interna se ocupa de banalidades, y que se le escapan los aspectos más importantes
del Banco. Los funcionarios sufren en silencio muchas de las observaciones irrelevantes de la
Auditoría Interna como parte inevitable del trabajo que se les asigna, pero saben y conocen con
claridad que el valor agregado es bajo e incluso negativo. Sin embargo las observaciones relevantes
sobre cómo mejorar la administración, reducir riesgos y generar mejor logro de los objetivos
institucionales están muy por encima de la capacidad de la Auditoría Interna. No es razonable que
se permita que la auditoría sobre la administración de las reservas monetarias internacionales que
son más de $4800 millones, tenga desconocimiento comprobado del tema y sea incapaz de detectar
y controlar los riesgos relevantes. Problemas serios en la contabilidad y en el manejo de los
sistemas que fueron oportunamente tratados en sesiones de Junta continúan sin resolverse. Un
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informe de auditoría del FMI dejó a la Auditoría Interna y a los sistemas del BCCR calificaciones
mediocres.14
A pesar de las propuestas que presenté en este sentido, la Junta Directiva prefirió mantener
una Auditoría Interna poco competente e inoperante. Considero que esto debe cambiarse en el
futuro ya que acarrea riesgos e ineficiencias importantes que deben ser resueltas.
C.VI-MODIFICACION DEL MÉTODO PARA GENERAR ACTAS Y
TRANSPARENCIA EN LA OPERACIÓN DEL BCCR:
Generación de las actas de junta directiva Antes de mi ingreso al Banco, Junta Directiva
tenía la costumbre de grabar las sesiones. Para mi sorpresa, como práctica común, a petición de la
Presidencia o de alguno de los miembros, los micrófonos se apagan y se deja de grabar, aún cuando
se continúe con la discusión de los temas para los cuales la sesión fue convocada. Esto constituye
una violación muy fuerte de los principios de transparencia que deben gobernar los asuntos
públicos, que por su naturaleza pertenecen a los gobernados y cuya información no puede
ocultárseles
Hice varias propuestas para que esta práctica fuera eliminada. La Junta estimó,
equivocadamente en mi opinión, que tenia la potestad de realizar discusiones relevantes sobre
temas de interés público, incluso de los temas más importantes del Banco como política cambiaria y
monetaria, y que éstas podían no transcribirse en actas y así lo decidió. Esto lo dispuso porque
estaba claro que el Banco está en la obligación de entregar las actas una vez que se han escrito. Así
se evitaba que la información de la discusión llegara al público, como corresponde. La Junta
Directiva me impidió además realizar una consulta a la Procuraduría General de la Republica, con
el fin de aclarar esta situación, pues perdí la votación. Me era imposible realizarla como
funcionario, ya que sólo la Junta puede hacer esta consulta.
La Sala Cuarta ha dicho en varias de sus resoluciones que las entidades públicas son “cajas
de cristal”, es decir que todo lo que ocurre al interior de las mismas debe ser del conocimiento
público. 15 El BCCR haría bien en atender el espíritu de esta resolución de la Sala Constitucional.
Mi propuesta consistió en grabar el 100% de las discusiones y publicarlas un tiempo
después (p.ej. 90 dias) de que hayan sido resueltas, de manera que no permitan a nadie generar
beneficios económicos a partir del conocimiento de los temas discutidos. Esta situación debería
cambiar radicalmente, no sólo en el BCCR, sino en cualquier sector de la administración pública
donde se esté dando.
14International Monetary Fund. Draft Safeguards Report. Banco Central de Costa Rica. June 9,
2009. Approved by Andrew Tweedle.
15 Existen 3 o 4 excepciones a esta norma y están debidamente reglamentadas en la LGAP, ninguna
de las cuales permite ocultar al público discusiones sustantivas de los temas económicos
fundamentales que el BCCR administra como se hace comúnmente al apagar los micrófonos.
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C.VII-CREACIÓN DE UN SISTEMA DE SEGURO DE DEPÓSITOS
PARA LOS BANCOS PRIVADOS:
Seguro de depósitos para bancos públicos: La ley especifica que los bancos públicos
tienen la garantía del Estado. Obliga al Estado a cubrir los depósitos del público en caso de que los
bancos públicos no puedan hacerlo. Sin embargo el Estado no recibe compensación alguna por este
seguro como debería ser. Hace falta crear un cobro a los Bancos y constituir el correspondiente
fondo, de modo que los bancos paguen por el seguro que reciben en vez de seguirlo acumulando en
las eventuales pérdidas del Central, o del Estado.
Seguro de depósitos para bancos privados: Es necesario crear un sistema de seguro de
depósitos para los bancos privados. Algunos de los bancos privados son suficientemente grandes
como para constituir un riesgo sistémico. En caso de iliquidez o insolvencia, el BCCR se vería
obligado a intervenir y proteger a los depositantes. Por esta razón, los bancos privados tienen de
hecho un seguro por el que no pagan. Consecuentemente es deseable que se constituya un fondo en
el que los bancos privados aporten y esto sirva para proteger a los inversionistas, sin que lo tenga
que cubrir el Central.
Desde los años ochenta, el BCCR intentó constituir un fondo para este fin. Al carecer de
sustento legal para ello, inventó un sistema singular para crearlo. El BCCR tenía unos préstamos
que había otorgado a los bancos públicos y privados, todos en las mismas condiciones de tasa de
interés, con fondos provenientes del Banco Mundial. Para crear el fondo de garantía sin que la ley
lo hubiera autorizado, procedió a rebajarles unilateralmente la tasa de interés pactada en los
préstamos que tenía con los bancos privados, dejando igual la que tenía con bancos públicos a pesar
de que originalmente ambos grupos tenían las mismas condiciones. Creó así un régimen de
privilegio, generando una diferencia de 4% a favor de los privados en la tasa de interés que les
cobraba16. Esta diferencia obviamente disminuía los ingresos futuros del BCCR y por tanto le
pertenecía. Los fondos se entregaron al Banco Central, con el fin de servir como seguro para los
16 Este acuerdo carece, en mi opinión, de fundamento legal pues la Junta no tenía potestad para
tomar esa decisión. La Ley Orgánica del BCCR vigente en ese momento decía:
“Artículo 64.- Para ejercer el debido control de las tasas de interés en armonía con el
desarrollo económico del país, la Junta fijará:
1) Las tasas de interés y redescuento que cobrará el Banco sobre las operaciones de crédito
que puede efectuar de conformidad con lo establecido en esta ley.
2) Las tasas máximas de interés y descuento que podrán cobrar los bancos a sus deudores por
las diversas clases de préstamos y descuentos y por cualesquiera otras operaciones de
crédito que realicen.
3) Las tasas máximas que en concepto de comisiones u otras cargas podrán cobrar a sus
deudores el Banco Central y los demás bancos del país por las diferentes clases de
operaciones de crédito que efectúen.
Estas facultades de la Junta podrán ejecutarse en relación con una determinada clase de
operaciones de crédito, con varias de ellas o con todas en conjunto, y siempre tendrán
carácter general obligatorio para todos los bancos. La contravención a estas disposiciones
hará incurrir al banco infractor en la obligación de devolver la suma cobrada ilegalmente.”
(El subrayado no es del original).
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depositantes. Con el paso del tiempo la ABC y el propio Banco interpretaron que estos fondos
provenían de los bancos privados, cuando en realidad esto no era correcto, sino que habían sido
rebajados de los ingresos que el BCCR cobraba a los bancos privados. Prueba de ello es que siguió
cobrando tasas más altas a idénticos prestamos que hacía a los bancos públicos, sin darles a ellos el
rebajo mencionado. Siguiendo esta incorrecta línea de pensamiento, se le entregaron a la ABC,
provenientes directamente del BCCR, más de $25 millones y se le dieron en administración, cuando
los mismos se originaron en verdad de una reducción de ingresos públicos y son por lo tanto
legítimamente fondos públicos. Inexplicable e increíblemente, un estudio de la Contraloría avaló
esta interpretación, indicando que rebajar intereses futuros no era parte del erario público, y le dio
fuerza a una apropiación privada de fondos que estimo son legítimamente públicos. Como lo señala
la nota 14, también ignoró la violación de la ley en que la Junta había incurrido.
Esta historia, más propia de países africanos en que no existe suficiente institucionalidad
para proteger al erario público que de un país como Costa Rica, demuestra que aún nos falta mucha
madurez institucional para evitar los abusos de poder. Una manera de enderezar este entuerto sería
hacer que el proyecto de creación del fondo de protección a los depositantes incluya un artículo que
utilice este dinero como capital semilla del mismo fondo, que cuenta hoy con más de $31 millones,
para intentar corregir una situación a todas luces injusta.
D-CONCLUSIÓN:
Todos los comentarios presentados aquí, o al menos su gran mayoría, fueron presentados y
comentados, algunos varias veces en Junta Directiva durante mi período.
Al escribir este reporte me doy cuenta de la enorme cantidad de decisiones de la Junta
Directiva del BCCR con las que no estuve de acuerdo y que en balde intenté modificar. A la luz de
éstas no me sorprende ni menos me ofende la decisión del Poder Ejecutivo de no renovar mi
nombramiento en la Junta. Me satisface pensar que he actuado con sinceridad intelectual, con
convicción y con un deseo legítimo de generar bienestar para los costarricenses17.
La Junta Directiva estaba facultada para determinar la tasa de interés en la clase de
operaciones que hacía con fondos del Banco Mundial, pues el aparte 1) de este artículo se
lo permitía. Por lo tanto podía disminuir la tasa de interés que cobraba por la totalidad de
esos créditos. Sin embargo la Junta no determinó la tasa de todo el grupo de operaciones de
crédito, sino que bajó solamente la tasa de interés de los créditos a los bancos privados y
mantuvo más alta en 4% la de las mismas operaciones, con los mismos fondos, pero
destinadas a los bancos públicos. La Ley impedía separar operaciones dentro de una misma
clase, pues el párrafo especifica con claridad que no se puede discriminar dentro de los
grupos de operaciones y que las mismas son de aplicación obligatoria para todos los
bancos. Por lo tanto la decisión fue ilegal y la génesis del fondo también.
17 Imagino que será muy difícil para la mayor parte de los costarricenses entender la manera
como a través de complejos mecanismos se han establecido beneficios inmerecidos para
pequeños grupos. He intentado describir aquí algunos de ellos. Estas actividades de perseguir
rentas son bien conocidas en economía desde hace muchos años. He intentado describir aquí
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El BCCR en que me otorgaron el honor de participar no es la institución que los
costarricenses merecen. La Ley solicita que se cumplan ciertos objetivos y desafortunadamente
estos no se han logrado como corresponde. Ha habido un buen número de decisiones erradas,
quizás motivadas en influencias externas al BCCR, que lo han hecho perder su rumbo y el recto
cumplimiento de sus obligaciones. Se lograron algunas mejoras en este sentido durante mi gestión,
pero la mayor parte queda aún pendiente.
EXPERIENCIA PERSONAL:
Salí del Banco con una sensación de melancolía al no generar el pleno sentimiento del
deber cumplido. Imagino que pude haber sido más paciente, más convincente, más elocuente y
más hábil para motivar a quienes correspondía a realizar las mejoras que aquí propongo para bien
del BCCR. Dios sabe que no fue por falta de intentos, sino por carecer de las capacidades
relevantes.
Hoy, algunos meses después, siento alivio al no llevar el peso de tratar de mejorar una
institución en contra de muchos obstáculos, de algunas desidias, y quizás de algunas presiones
externas. En lo personal, el trabajo afectó mi salud, mi sueño y mi sensación de bienestar.
También mejoró mi sentido de seguridad personal, me permitió aplicar la teoría económica y
confirmó la visión que tenía de que la teoría orienta muy bien la acción si se aplica correctamente y
con buen análisis. Inicié algunas amistades que espero poder cultivar. Aprendí que esta entidad del
sector público se puede mejorar sustancialmente si se desea, y que la educación en la teoría de la
economía pública es el marco correcto para hacerlo. Me ensenó también que las labores de los
bancos centrales son extremadamente difíciles, que los que actuamos de banqueros centrales no
entendemos bien algunos de los problemas globales que enfrentamos y que por lo tanto la humildad,
la dedicación al análisis, reflexión y discusión de los mismos, compartiendo la experiencia nuestra
con la de otros países es el camino correcto para enfrentar esta difícil tarea.
AGRADECIMIENTO:
Agradezco a quienes tuvieron la gentileza de nombrarme, en particular a don Abel Pacheco,
ya que en ese momento no tenía el gusto de conocerlo. Espero no haber defraudado su confianza.
Agradezco a los dos presidentes ejecutivos con los que tuve el gusto de trabajar, Dr.
Francisco de Paula Gutiérrez y Dr. Rodrigo Bolaños, el tiempo, la atención que dedicaron a las
muchas sugerencias que presenté, el respeto y la paciencia que siempre manifestaron para recibir
mis iniciativas, aún aquellas que consideraron inoportunas o fuera de lugar, que quizás no fueron
pocas.
Agradezco también el tiempo de los compañeros de Junta Directiva y el de todos los
funcionarios con los que tuve el gusto de trabajar. La tarea de mejorar el BCCR que escogí ejercer
no siempre fue compatible con alabar los resultados existentes, sino más bien con analizar, criticar,
descubrir las posibilidades de un mejor futuro y construirlo. Confío en que verán en mis
comentarios un afán de cumplir con mi visión de servicio público.
algunos de ellos.
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Espero que Dios ilumine a quienes tengan que dirigir y administrar el BCCR en el futuro
para que lo lleven en la dirección que produzca el mayor bienestar para los costarricenses.
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