El BOLETÍN DE INFORMACIONES JURÍDICAS, es una publicación del Centro de Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá. Dirigida por la profesora BELQUIS CECILIA SÁEZ NIETO. Los investigaciones que se publican cumplen con todos y cada uno de los requisitos exigidos para la indización. BOLETÍN DE INFORMACIONES JURÍDICAS NÚMERO 49 ENERO - JUNIO 2013 CENTRO DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA 1 UNIVERSIDAD DE PANAMÁ Dr. Gustavo García de Paredes Rector Magnífico Dr. Justo Medrano Vicerrector Académico Dr. Juan Antonio Gómez Vicerrector de Investigación y Postgrado Dra. Ilse Crócamo de Rodríguez Vicerrectora Administrativa Mgtr. María del Carmen T. de Benavides Vicerrectora de Extensión Ing. Eldis Barnes Vicerrector de Asuntos Estudiantiles Dr. Miguel A. Candanedo Secretario General Mgtr. Luís Posso Director General de los Centros Regionales Universitarios Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 2 UNIVERSIDAD DE PANAMÁ FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS CENTRO DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA 2013 Dr. Gilberto Boutin I. Decano Dr. Luís Palacios Aparicio Vicedecano Lic. Judith Loré Secretaria Administrativa Dr. Virgilio Luque C. Director del Centro de Investigación Jurídica Investigadores: Mgtr. Abdiel Algis Ábrego Lic. Vanessa Campos Alvarado Dr. Virgilio Luque Mgtr. Auri Morrison C. Mgtr. Carmen Rosa Robles Lic. Camilo Rodríguez Mgtr. Belquis C. Sáez N. Mgtr. Plinio Valdés Dr. Juan O. Van Eps Asistentes de Investigación: Aracelys Batista Wilfredo Gómez Gabriel Gutiérrez Yarelis Martínez Alexis Rivera Eyda Jazmín Saavedra Secretaria Gisela Espinosa Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 3 BOLETÍN DE INFORMACIONES JURÍDICAS Nº 49 ENERO - JUNIO 2013 Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 4 EDITORES ACADÉMICOS Boletín de Informaciones Jurídicas, Editado por el Centro de Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá. Ultimo Edificio. Planta Baja. Boletín Número 49. Enero - Junio 2013. VIRGILIO LUQUE C. Director del Centro de Investigación Jurídica BELQUIS CECILIA SÁEZ NIETO Directora del Boletín de Informaciones Jurídicas. Publicación semestral. ISSN 20754175. Título Clave: Boletín de Informaciones Jurídicas. Título Clave Abreviado: Bol. inf. Juríd. Correo Electrónico [email protected] Las publicaciones fueron recibidas y aprobadas por el Comité Editorial y presentadas por en este número en la medida en que fueron recibidas de sus autores. Este Boletín aparece en LATINDEX. Las Oficinas del Boletín de Informaciones Jurídicas están ubicadas en el Centro de Investigación Jurídica, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá, en el tercer Edificio, Planta Baja, en el Campus Central ubicado en Vía Transístmica. CONSEJO EDITORIAL VIRGINIA ARANGO DURLING Catedrática de Derecho Penal. Directora del Departamento de Derecho Penal Universidad de Panamá. AURA EMÉRITA GUERRA DE VILLALAZ Catedrática de Derecho Penal. Universidad Santa María La Antigua BELQUIS CECILIA SÁEZ N. Catedrática de La Universidad de Panamá. FRANKLIN MIRANDA Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá ROLANDO MURGAS TORRAZA Dr. Honoris Causa. Universidad de Panamá. MARCOS GANDÁSEGUI Dr. en Sociología. Catedrático Universidad de Panamá. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 5 COLABORADORES EN ESTE NÚMERO BELQUIS CECILIA SÁEZ NIETO AURI MORRISON CAMPOS Centro de Investigación Jurídica Centro de Investigación Jurídica Universidad de Panamá Universidad de Panamá Facultad de Derecho Faculta de Derecho [email protected] [email protected] VIRGILIO LUQUE JUAN VAN EPS Centro de Investigación Jurídica Centro de Investigación Jurídica. Universidad de Panamá Universidad de Panamá Facultad de Derecho Facultad de Derecho [email protected] [email protected] ABDIEL ALGIS ABREGO RECENSIONES Centro de Investigación Jurídica Asistentes de Investigación Jurídica Universidad de Panamá Aracelys Batista Facultad de Derecho [email protected] [email protected] Yarelis Martínez [email protected] VANESSA CAMPOS A. Alexis Rivera Centro de Investigación Jurídica [email protected] Universidad de Panamá Eyda Jazmín Saavedra H. Facultad de Derecho [email protected] [email protected] CAMILO RODRÍGUEZ Q. Centro de Investigación Jurídica. Universidad de Panamá Facultad de Derecho [email protected] Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 6 BOLETÍN DE INFORMACIONES JURÍDICAS Nº 49 TABLA DE CONTENIDO PÁG. PRESENTACIÓN 7 INTRODUCCIÓN 8-9 DOCTRINA CAMILO RODRÍGUEZ Q. Situación actual de la Justicia Administrativa de Policía en Panamá……………………………………………. VIRGILIO LUQUE 10-16 - Comentarios a la Ley 6 de 1º de febrero de 2006 que Reglamenta el Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano y se dictan otras disposiciones ………………………………………………………….……… 17-26 JUAN VAN EPS 27-32 - Escritura y Protocolo ……………………………….…… ABDIEL A. ABREGO - Hacia un concepto Humanista de la Justicia….… AURI MORRISON - El aumento en las Cuotas Obrero Patronal de la Caja de Seguro Social, ¿Salvará nuestros Asegurados?..……………………..…… 33-51 52-69 VANESSA CAMPOS A. - El Derecho de Participación Ciudadana en el Monitoreo de Políticas Públicas………………….………….……….…..… 70-95 BELQUIS C. SÁEZ N. – La libertad de Testar frente al Sistema Legitimario o Herencia Forzosa …………………………………………...……... 96-102 RECENSIONES Asistentes de Investigación Jurídica Aracelys Batista - Silva Gabriel “Empresas Multinacionales em Panamá: ¿Amigos o Enemigos?”…….……..…………………………………………….… Yarelis Martínez - Ho Iván. “Consideraciones respecto a los Medios de Pruebas Digitales en la República de Panamá”…………….…………………… Alexis Rivera - Sáez Nieto Belquis Cecília. La Prohibición Legal del Testamento Mancomunado ...................……………………….…………………. Eyda Jazmín Saavedra - Bravo Jorge. “Un gran mensaje ante el reto que se nos avecina” ………………………………………………………………..…………… Criterios de Publicación………………………….………………………………… Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 104-106 107-108 109-110 111-112 113-115 Enero-Junio de 2013 7 PRESENTACION Nos complace este año 2013, presentar el BOLETÍN DE INFORMACIONES JURÍDICAS número 49, que desde el año 2009 viene publicándose en forma digital. La iniciativa de la publicación del Boletín de Informaciones Jurídicas digitalmente inició en el año 2009, y gracias al esfuerzo de todo un equipo de investigación hemos logrado mantenerlo actualizado y cada vez mayor cantidad de personas tienen acceso al mismo. Agradecemos a todos los lectores nacionales e internacionales que día a día nos llaman para discutir con nuestro equipo de investigación desde distintos puntos de la geografía nacional e internacional las investigaciones publicadas. Es para nosotros un reto, la educación digital en una nueva era del conocimiento y la investigación científica, en donde la tecnología debe ser una herramienta a disposición de todos los científicos Virgilio Luque Director Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 8 INTRODUCCIÓN Hace 5 años que el Centro de Investigación Jurídica inició la publicación del Boletín de Informaciones Jurídicas, con la finalidad de llegar a mayor cantidad de personas, y establecer la discusión de las investigaciones que producimos en nuestra Universidad y nunca imaginamos el desarrollo y el impacto que tendría después el trabajo emprendido. De la focalización exclusiva de la historia de nuestra institución pionera en la investigación jurídica, era sumamente necesario que iniciáramos también nuestro trabajo de apoyo en la educación virtual, que actualmente se impone ante una sociedad que evoluciona aceleradamente en los procesos de investigación en las redes virtuales a efectos de cumplir con nuestro objetivo, llegar cada vez más rápido a la población científica. Hoy presentamos la publicación del BOLETÍN DE INFORMACIONES JURÍDICAS NÚMERO 49, con investigaciones novedosas como; Hacia un Concepto Humanista de la Justicia, elaborado por el profesor investigador Abdiel Algis Ábrego, El Derecho de Participación Ciudadana en el Monitoreo de Políticas Públicas de la profesora investigadora Vanessa Campos Alvarado, Protocolo y Escritura del investigador Juan van Eps, La Libertad de Testar frente al Sistema Legitimario de la profesora Belquis Sáez, Situación Actual de la Justicia Administrativa del investigador Camilo Rodríguez, El aumento de las Cuotas obrero Patronales de la Caja de Seguro Social solucionará nuestros problemas, de la investigadora Auri Morrison y Comentarios a la Ley 6 de 1º de febrero de 2006, que Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 9 reglamenta el Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano y se dictan otras disposiciones del profesor Virgilio Luque. También publicamos en este número recensiones excelentes de nuestros ayudantes de investigación, con la finalidad de ir formando nuevos investigadores. La realización de investigaciones jurídicas constituye un hito importante en las funciones del Centro de Investigación Jurídica que durante 57 años ha sido pionero abriendo el camino de los estudiosos en investigación jurídica formando profesionales en distintas áreas del conocimiento científico. Esperamos satisfacer nuestras expectativas, que no es otra que la de llegar a mayor número de personas, para fomentar la discusión de los grandes temas que nos aquejan. Virgilio Luque C. Director Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 10 A.- DERECHO ADMINISTRATIVO SITUACIÓN ACTUAL DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA EN PANAMÁ Por. Licdo. Camilo Rodríguez Quiroz Profesor, Abogado e Investigador Jurídico Artículo recibido el 1º de enero de 2013. Aprobado el día 15 de enero de 2013. I. II. III. IV. V. ANTECEDENTES DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. SITUACIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. VENTAJAS DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. DESVENTAJAS DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. ALTERNATIVAS PARA LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. RESUMEN La presente investigación, bajo el título “Situación Actual de la Justicia Administrativa de Policía en Panamá”, tiene como objetivo, resaltar la importancia de la aplicación del Código Administrativo, al inicio de nuestra era republicana, por medio de la Ley 1 de 1916. Se realizó una revisión general de las diferentes legislaciones que guardan relación con la Justicia Administrativa de Policía. De igual forma se hizo un análisis sobre las Ventajas, Desventajas de la Justicia Administrativa de Policía y finalmente hacemos un comentario general a una de las alternativas de Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 11 reformas que se encuentra en la Asamblea Nacional de Diputados, mediante el Proyecto de Ley 339 de 2010. Palabras Clave: Código Administrativo, Justicia Administrativa, Justicia de Policía, Corregidores, Alcaldes, Gobernadores, Juzgados Nocturnos de Policía, Coordinadores. ABSTRACT This research, entitled "Current Situation of Administrative Justice Police in Panama", aims to emphasize the importance of the implementation of the Administrative Code, was the beginning of our republic, through Act 1 of 1916. We conducted a comprehensive review of the various laws that relate to the Police Administrative Justice. Similarly, an analysis of the strengths, weaknesses of the Administrative Justice and Police finally make a general comment to one of the alternatives of reforms in the National Assembly, through House Bill 339 of 2010. Keywords Administrative Code, Administrative Justice, Justice, Police, sheriffs, mayors, governors, Night Courts Police, Coordinators. INTRODUCCIÓN El Código Administrativo de la República de Panamá, vigente, tiene su origen desde el año de 1916, con la Ley 1 de 1916, de 22 de agosto de 1916. “Por la cual se aprueba el Código Administrativo de la Nación”. Se regularon muchos temas administrativos, necesarios en su momento, para regular la vida jurídica del país. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 12 Por su parte la Justicia Administrativa de Policía, se encuentra insertada en el Código Administrativo, en el Libro III denominado “Policía”. Desde el artículo 855 al 1745. El objetivo, fundamental del Libro III, de Policía, es la obligatoriedad de cumplir y hacer que se cumplan la Constitución y las leyes nacionales de la República, tanto para los nacionales y los extranjeros que se encuentren en el territorio nacional. Donde se protege la vida, honra y bienes, encaminadas a la conservación de la tranquilidad social, de la moralidad y de las buenas costumbres y a la protección de las personas y sus intereses individuales y colectivos. La Justicia Administrativa de Policía, es aplicada por funcionarios públicos, en primera instancia. Se aplica a aquellos procesos de causas menores, cuya competencia actualmente, por Ley, se le atribuye a Corregidores, Alcaldes, Gobernadores y Jueces Nocturnos de Policía. Los funcionarios administrativos, atienden diversos, temas, jurisdicciones y competencias. Entre los temas, jurisdicciones que atienden los funcionarios, encargados de administrar la Justicia Administrativa de Policía, en primera instancia, son: Los procesos correccionales y las controversias civiles de policía; los procesos de Alimentos; las medidas preventivas sobre violencia Doméstica; los Procesos Especiales de Tránsito, (Con excepción de los Distritos de Panamá y San Miguelito); Armas de Fuego y otros. I. ANTECEDENTES DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA EN PANAMÁ Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1 de 1916, se aplicaba la legislación del Departamento de Panamá, cuando estábamos unidos a la República de Colombia, hasta después de la independencia. La Ley 1 de 1916, fue publicada en la Gaceta oficial No.02418 de 17 de septiembre de 1916 y entró en vigencia a partir del 1 de julio de 1917. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 13 Los funcionarios públicos, encargados de aplicar la Administración de la Justicia Administrativa de Policía, contemplados en el Libro Tercero del Código Administrativo son: Los Gobernadores, Alcaldes, Corregidores, Jueces Nocturnos de Policía, los Regidores y los Comisarios. II. SITUACIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA La Justicia Administrativa de Policía, desde su inicio con la Ley 1 de 1916, ha tenido la fortaleza de mantener sus objetivos, como es la obligatoriedad de cumplir y hacer que se cumpla la Constitución y la Ley, en todo el territorio nacional, tanto a nacionales como a los extranjeros, protegiendo su vida, honra y bienes. De igual forma sus reformas han fortalecido los procedimientos, competencia y la jurisdicción a nivel nacional, para actualizar la Justicia Administrativa de Policía, entre las más importantes destacamos las siguientes. 1. Ley 1 de 1916, de 22 de agosto de 1916. Por la cual se aprueba el Código Administrativo. 2. Ley 105 de 1973. De 8 de octubre de 1973. Por la cual se desarrollan los artículos 224 y 225 de la Constitución Política de la República, y se organizan las Juntas Comunales y se señalan sus funciones. 3. Ley 106 de 1973. De 8 de octubre de 1973. Sobre el Régimen Municipal. 4. Ley 112 de 1974. De 30 de diciembre de 1974. Por la cual se regula el ejercicio de la Justicia Administrativa Policial en los Distritos de Panamá, San Miguelito y Colón. Además se le que le concede a los juzgados de Policía Nocturno, facultades para conocer y decidir las contravenciones y faltas que deben ser juzgadas conforme a las disposiciones legales vigentes. 5. Ley 3 de 1994. De 17 de mayo de 1994. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 14 Por la cual se adopta el Código de la Familia y del Menor. 6. Ley 38 de 2000. De 31 de julio de 2000. Que regula el procedimiento Administrativo General. 7. Ley 38 de 2001. De 10 de julio de 2001. Que reforma y adiciona artículos al Código Penal y Judicial sobre violencia doméstica y maltrato al niño, niña y adolescente; deroga artículos de la Ley 27 de 1995 y dicta otras disposiciones. 8. Ley 6 de 2002. De 22 de enero de 2002. Normas de transparencia en la gestión Pública Libertad y Acceso a la Información. III. VENTAJAS DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. La división política-administrativa de la República de Panamá, comprende nueve (9) provincias, más de (70) setenta Distritos o Municipios, más de (4) cuatro Comarcas Indígenas, y más (630) seiscientos treinta Corregimientos, en todo el territorio nacional, que constituyen la base política del Estado, con una superficie total de la República de 75,517 Km2. La Justicia Administrativa de Policía, que rige en nuestro país, desde 1916, nos ha dado la oportunidad de tener autoridades o funcionarios públicos, encargados de la de Justicia Administrativa de Policía, como lo son: Los Alcaldes, Corregidores, Jueces Nocturnos, Gobernadores, Coordinadores de Corregidores, Asesores legales, Secretarios Generales, Secretarios Judiciales, escribientes, inspectores, notificadores, porteros y otros. Las mencionadas autoridades, que aplican diferentes normas nacionales y municipales de acuerdo a su competencia y jurisdicciones: Administrativas, Civiles, Penales, Familia, Violencia Doméstica, Transito, Armas de Fuego y otros temas que son solicitados por los ciudadanos y ciudadanas para solucionar sus conflictos vecinales y no vecinales de la comunidad. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 15 La evolución de las diferentes normas legales, que han sido reformadas, modificadas y derogadas en diferentes aspectos o temas que estaban contemplados en el Código Administrativo original y otras que están en materias especializadas, han servido como experiencia, para fortalecer el procedimiento, la competencia y la jurisdicción de la Justicia Administrativa de Policía, por más de 90 años, de nuestra era republicana. IV: DESVENTAJAS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICIA. La Justicia Administrativa de Policía, impartido hoy día por los Corregidores, Alcaldes, Gobernadores y Jueces Nocturnos de Policía, ha sido objeto de diversas críticas por sus arbitrariedades, injusticias y violación de los derechos y las garantías fundamentales. Las Desventajas o debilidades de la Justicia Administrativa de Policía, las más comunes son las siguientes: 1. No existe una reglamentación y unificación de criterios de los diferentes temas sobre autonomía e independencia, que deben atender en cuanto a jurisdicción, competencia, en los diferentes procesos tales como: los procesos correccionales y las controversias Civiles de Policía; los procesos de Alimentos; Las medidas preventivas en materia de Violencia Doméstica, los procesos especiales de Tránsito y Armas de Fuego. 2. Bajo nivel académico y falta de formación o capacitaciones continuas. 3. Bajos y desiguales Salarios a los funcionarios. 4. Falta de estabilidad en sus cargos. 5. Deficientes y desiguales, estructuras físicas y organización inadecuada. 6. Falta de independencia en sus Resoluciones. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 16 7. Falta de una oficina o cuerpo colegiado que sirva como receptora de las denuncias contra los funcionarios de Policía. 8. Falta de un equipo interdisciplinario que sirva para recopilar, ordenar y estudiar las estadísticas y otros temas de importancia. 9. Continuidad o seguimiento al cumplimiento de las Resoluciones y otras actividades similares. c) ALTERNATIVAS PARA LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. En la Asamblea Nacional de Diputados, se encuentra el Proyecto de Ley 339 de 2010. “Por la cual se regula la Justicia Comunitaria”. El Proyecto de Ley 339 de 2010, busca reformar, cambiar y actualizar la Justicia Administrativa de Policía, que se encuentra en el libro Tercero, denominado “Policía”, de nuestro Código Administrativo, en términos generales, establece que la “Policía” es la parte de la administración pública que tiene por objeto hacer efectiva la ejecución de las leyes y demás disposiciones nacionales y municipales, encaminadas a la conservación de la tranquilidad social, de la moralidad y de las buenas costumbres y a la protección de las personas y sus intereses individuales y colectivos, impartida por los Corregidores, Regidores, Alcaldes y Jueces Nocturnos de Policía. BIBLIOGRAFÍA Constitución Política de la República de Panamá, Panamá, Sistemas Jurídicos, S.A. 2004. Código Administrativo de la República de Panamá, Segunda edición, Sistemas Jurídicos, 2004. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 17 B.- DERECHO AMBIENTAL COMENTARIOS A LA LEY 6 DE 1 DE FEBRERO DE 2006 QUE REGLAMENTA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO URBANO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES POR: DR. VIRGILIO LUQUE CORNEJO Investigador Jurídico, Universidad de Panamá Artículo recibido el día 13 de diciembre de 2012. Aprobado el día 15 de Nereo de 2013. RESUMEN: Como respuesta a los grandes daños que año tras año han ocasionado los fenómenos naturales a las viviendas y bienes de muchos nacionales y extranjeros habitantes del territorio panameño, en el año 2006 se promulgó la Ley 6 de 1 de febrero por medio de la cual se reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y se dictan otras disposiciones, la cual serán analizadas en este trabajo. Palabras Clave: Fenómeno natural, territorio, ordenamiento territorial. RIASSUNTO: Con questo laboro si fa un analisis a la legge 6 di 2006, la quale regola lo relativo alla planificazione di uso del suelo urbano in modo da proteggere la popolazione. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 18 Parole Indicative: Fenomeno naturale, trritorio, ordinamento territoriale, planificazione di uso di suelo. INTRODUCCIÓN En el Anuario de Derecho 30 – 31 editado en el 2003 fue publicado el artículo Recopilación y Análisis de las Bases Legales y Reglamentarias relacionadas con el Ordenamiento Territorial en Panamá.; en el año 2006 fue promulgada la Ley 6 por medio de la cual se reglamenta el Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano y se dictan otras disposiciones, esta ley viene a ser una más que se agrega a la cantidad de leyes, decretos ejecutivos y reglamentos contemplados en dicha publicación, si bien la misma fue creada con el propósito de minimizar los efectos deletéreos que año tras año vienen produciendo los fenómenos naturales sobre los bienes de muchas personas, transcurridos 6 años de su promulgación los hechos han claramente demostrado que dicha ley no ha tenido efectividad, pues las afectaciones a miles de personas se siguen produciendo y probablemente cada año con mayor intensidad. El propósito del presente trabajo es el de hacer un análisis general de la Ley 6 de 2006 para que el público lector pueda tener una mejor visión de cual es nuestra situación en materia de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 19 Análisis de la Ley 6 de 1 de febrero de 2006 que Reglamenta el Ordenamiento Territorial Urbano y dicta otras disposiciones. Objeto de la Ley 6 de 2006: Esta Ley tiene como objetivo general establecer el marco regulador para el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, que permita el crecimiento armónico de los centros poblados y brinde a sus habitantes accesibilidad y mejor calidad de vida dentro de su ambiente geográfico en todo el territorio nacional, entendiéndose que el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano es la organización del uso y la ocupación del territorio nacional y de los centros urbanos, mediante el conjunto armónico de acciones y regulaciones, en función de sus características físicas, ambientales socioeconómicas, culturales, administrativas y políticoinstitucionales para promover el desarrollo sostenible del país y de mejor calidad de vida de la población. Se establece además que la formalización de políticas sobre ordenamiento territorial para el desarrollo urbano se fundamentará en el reconocimiento de de la función social y ambiental de la propiedad, en la prevalencia del interés general sobre el interés particular y en la conveniencia de una distribución equitativa de obligaciones y beneficios, así como en la garantía de la propiedad privada. Como comentario necesario y forzado a los objetivos generales de la Ley 6 de 2006, habría que señalar que esta Ley rige sólo para lo que es el Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 20 desarrollo urbano en el territorio nacional teniendo muy poco que ver con el concepto general de ordenamiento ambiental territorial, concepto éste que está plasmado en el artículo 22 del Capítulo I, del Título IV de la Ley 41 de 1998- General de Ambiente y que a la letra señala: Articulo 22 de la Ley 41 de 1998 “LA Autoridad Nacional del Ambiente promoverá el establecimiento del ordenamiento ambiental del territorio nacional y velará por los usos del espacio en función de sus aptitudes ecológicas, sociales y culturales, su capacidad de carga, el inventario de recursos naturales renovables y no renovables y las necesidades de desarrollo, en coordinación con las autoridades competentes……….”; es evidente que muchos de los conceptos contenidos en este artículo (aptitudes ecológicas, capacidad de carga, inventario de recursos naturales renovables y no renovables) no fueron tomadas en cuenta en la Ley 6 de 2006. Por otra parte también habría que señalar que quedan fuera del ámbito de aplicación de esta ley aspectos muy importantes como lo son, el desarrollo agrícola y pecuario, el desarrollo minero, el industrial, uso de zonas costeras, ordenamiento territorial de comarcas indígenas, actividades económicas, ordenamiento territorial de cuencas y sub cuencas hidrográficas y otras. Pero lo más delicado lo constituye el hecho de que la Ley 6 de 2006 no consideró en su articulado el Plan Indicativo General de Ordenamiento Ambiental Territorial (PIGOT) el cual constituye la base fundamental para la elaboración de todo tipo de planes de ordenamiento ambiental territorial en donde se establecen las condiciones para la ubicación de la población, las actividades económicas y las infraestructuras físicas, considerando las potencialidades y restricciones del territorio nacional. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 21 Es conveniente compartir con el lector el hecho indiscutible de que la base de todo ordenamiento ambiental del territorio se debe fundamentar en el ordenamiento territorial de cuencas hidrográfica, aspecto que no fue tomado en cuenta en la ley 6 de 2006, a pesar de que en el territorio panameño existen varios centros urbanos importantes que son afectados directamente por cuencas hidrográficas, tales como las ciudades de David, Chitré, Los Santos, Penonomé, Panamá y otros. En el Capítulo III de la Ley 6 de 2006 se señala de manera taxativa y clara que las autoridades urbanísticas son el Ministerio de Vivienda y los Municipios, cada uno dentro de las esferas de su competencia estableciéndose en el Artículo 7 de dicha Ley, 13 competencias para el Ministerio de Vivienda, mientras que en el Artículo 8 se establecen 6 competencias para los Municipios, quedando de plano excluidas importantes instituciones que tiene que ver directamente con el tema, como por ejemplo el ministerio de Obras Públicas, el Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), La Autoridad Nacional de Turismo, Instituto Nacional de Cultura (INAC), La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), el Ministerio de Salud (MINSA) y otros. En el Capítulo I de la Ley 6 de 2006 se establece los planes de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, los cuales se clasifican jerárquicamente en: 1. Planes nacionales 2. Planes regionales 3. Planes locales Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 22 4. Planes parciales Sin que se hubiese tomado en cuenta el PIGOT, la ley 41 de 1998-General de Ambiente y la ley 44 de 2002 que establece el Régimen Administrativo Especial para el manejo, protección y conservación de las cuencas hidrográficas de la República de Panamá, las cuales constituyen la base jurídica de todo proceso de ordenamiento ambiental territorial que se realice en cualquier lugar. Resulta un tanto difícil entender por ejemplo como no se ha tomado en cuenta al Ministerio de Comercio e Industrias (MICI) en la elaboración de un plan urbanístico en ciudades como Panamá, David o Santiago, cuando de este ministerio depende todo el desarrollo económico, industrial y minero del país, y el mismo razonamiento habría que aplicar para el caso de la Autoridad del Turismo, MOP, MINSA, ANAM, etc., instituciones todas las cuales tiene que ver directamente con cualquier plan de ordenamiento ambiental territorial y en especial si se trata de un ordenamiento territorial urbano. La Ley 6 de 2006 en su texto contiene y desarrolla temas relacionados con la modificación a los Planes de Ordenamiento territorial para el Desarrollo Urbano, lo relativo al Espacio Público, al Régimen Urbano de la Propiedad, la Participación Ciudadana y lo referente a las infracciones, sanciones y sus efectos sobre las personas naturales o jurídicas y a los funcionarios públicos que cometan actos violatorios de la ley ya sea en el ámbito administrativo, civil y penal. Esta ley sin embargo omitió presentar Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 23 las directrices para la identificación de áreas vulnerables a fenómenos naturales como lo son áreas inundables, áreas propensas a deslizamientos y a incendios espontáneos las cuales son las tres principales causas de los desastres que años tras años ocurren en centros poblados, afectando a miles de personas. Es importante que previamente a la realización de un plan de ordenamiento territorial para desarrollo urbano, se pueda contar con la identificación de áreas vulnerables a fenómenos naturales, es decir se pueda contar con un ordenamiento ambiental territorial, pues de no ser así la población siempre correrá el riesgo de sufrir las consecuencias de fenómenos naturales extraordinarios como lo son las lluvias intensas, desbordamiento de ríos, deslizamientos de tierras masivas, incendios por combustión espontánea, etc. En el año 2007, mediante Decreto Ejecutivo No. 23 de 16 de mayo de 2007 se reglamenta la Ley 6 de 2006 sobre el Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano y se dictan otras medidas; analizando el contenido del Decreto Ejecutivo No. 23 de 2007 no se encuentran en el mismo los elementos técnicos científicos que pudieron minimizar los riesgos de la población a sufrir año tras año los efectos de fenómenos naturales extraordinarios, en efecto en el artículo 9 del Cáp. IV de dicho Decreto Ejecutivo, se reglamenta lo relativo a la ejecución de los planes. El artículo 9 constituye una especie de guía para le ejecución de los planes, el cual preceptúa lo siguiente: Artículo 9: Para los planes locales el Ministerio de Vivienda ha elaborado la siguiente guía general: Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 24 A- Estudio y análisis del área o corregimiento, el cual consiste en la recopilación de toda información estadística que comprende población, social, económica, servicios públicos, uso actual del suelo, áreas vacantes, vialidad, estado físico y material de estructuras existentes, utilizando para ello planos catastrales. B- Diagnóstico estratégico: consistiendo el mismo en la determinación cualitativa de los problemas que se pretenden resolver en torno a los aspectos físicos, económicos, ambientales, sociales e históricos propios de un medio urbano, así como las oportunidades que presenta en el área de estudio. C- Consulta a autoridades, instituciones públicas y a la ciudadanía D- Propuesta final: la cual contiene los siguientes planos: 1. Plano de vialidad: sistema vial existente y la propuesta 2. Plano de distribución especial del uso del suelo: a. Uso residencial b. Uso comercial c. Uso industrial d. Uso institucional e. Sistemas de espacios abiertos (Áreas de esparcimiento) Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 25 f. Plano de zonificación (Reglamenta el uso de la tierra, densidad de población, lotes, altura de las edificaciones, retiros y otros) g. Norma de desarrollo urbano (Reglamento escrito del plan) h. Oficialización del Plan (mediante acuerdo municipal) i. Aplicación del Plan (Autoridad Urbanística Municipal) Puede observarse que ésta guía no contempla en lo absoluto la identificación de áreas vulnerables a fenómenos naturales, que son las que ponen en alto riesgo de desastre a la población civil. Es incuestionable el hecho de que la primera que debe considerarse al establecer un ordenamiento territorial para desarrollo urbano son las condiciones de seguridad del territorio donde son evaluadas los riesgos de inundaciones, desbordamiento de río, deslizamiento de tierra, incendios por combustión espontánea, riesgos sísmicos, etc. CONCLUSIONES No es una opinión, más bien se trata de una conclusión lógica que necesariamente lleva a señalar que ni la ley 6 de 2006, ni el Decreto Ejecutivo No. 23 de 2007 que la reglamenta, establecieron medidas preventivas para evitar que territorios vulnerables a fenómenos naturales sean utilizados como áreas de desarrollo urbanístico.; es decir, que en el proceso de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en ninguna Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 26 de las dos excertas legales comentadas, fue tratada técnicamente y científicamente lo relativo a la identificación de zonas propensas a sufrir los efectos de fenómenos naturales, teles como, deslizamientos masivo de tierras, terremotos, incendios por combustión espontánea e inundaciones por desbordamiento de ríos en épocas lluviosas, siendo estos los principales elementos que se debe tener en cuenta al hablar de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, dado que a través de esta acción se puede ofrecer a la ciudadanía áreas seguras y seguridad en general. Tanto la ley 6 de 2006 como el D. E. 23 de 2007 deberían ser adecuados a la ley 41 de 1998 General de Ambiente, al PIGOT y al D. E. 283 de 21 de noviembre de 2006 que reglamenta el artículo 22 de la Ley 41 de 1998, sobre Ordenamiento Territorial, el cual será analizado separadamente a esta publicación. BIBLIOGRAFÍA Ley 6 de 2006 – Ordenamiento territorial para el Desarrollo Urbano Ley 44 de 2002- Régimen Administrativo para el manejo, protección y conservación de la cuencas hidrográficas Ley 41 de 1998 – General de Ambiente Decreto Ejecutivo 23 de 2007 – Que reglamenta la ley 6 de 2006. Apuntes de Derecho Ambiental – Virgilio Luque C. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 27 C.- DERECHO CIVIL ESCRITURA Y PROTOCOLO Por: Dr. Juan Van Eps Dr. y Profesor de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá Artículo recibido el día 3 de septiembre de 2012. Aprobado el 5 de enero de 2013. RESUMEN En el lenguaje usual se suele denominar escritura pública a la copia que expide el notario de los documentos autógrafos que reposan en el protocolo. Sin embargo, en realidad lo que en la vida ordinaria se conoce como escritura pública es, como queda dicho, la copia expedida y firmada por el notario, la que debe necesariamente coincidir con la documentación que aparece en el protocolo de la notaría respectiva, mientras que el original es la documentación firmada por todos quienes intervienen en el acto y que reposa en dicho protocolo, cuya custodia se encuentra regulada por normas especiales. Palabras Clave: Notario, notaría, escritura pública, copia, corrección, protocolo, principio de conservación. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 28 ABSTRACT In common speech is often referred to deed the notary issuing copies of documents autographs resting in the protocol. But actually what in ordinary life is called deed is, as stated above, the copy issued and signed by the notary, who must necessarily match the documentation found in the protocol of the respective notice, while the original documentation is signed by all those involved in the act and remaining in the protocol, whose custody is governed by special rules. Keywords Notary, notary deed, copy, correction, protocol, conservation principle. Según Castán, el Notario es un funcionario que ejerce la función pública notarial, que en la esfera de los hechos tiene como contenido la exactitud de lo que el Notario ve, oye o percibe por sus sentidos y en la esfera del Derecho tiene como objeto la autenticidad y fuerza probatoria de las declaraciones de voluntad de las partes en el instrumento público redactado conforme a las leyes. El ejercicio de la fe pública tiene como ámbito cuantas relaciones d derecho privado traten de establecerse sin contienda judicial. Efectos de lo anterior se manifiestan en el artículo 1727 del Código Civil panameño al establecer que en el notario deposita la ley la fe pública .respecto de los actos y contratos que ante el deben pasar, y su confianza respecto de los documentos que se ponen bajo la custodia .del mismo Notario. Correspondiéndole en consecuencia, hacer constar la fecha de tales actos y contratos, los nombres de las personas que en ellos intervienen, y la especie, naturaleza y circunstancia de los mismos actos y contratos. Correspóndele igualmente la vigilancia guarda de todos los instrumentos que ante él pasen y de las piezas y diligencias que, por precepto de la ley u orden del tribunal se manden insertar en los protocolos Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 29 de las Notarías o que sean custodiados en la misma Notaría. La obligación de los Notarios de formar un Protocolo con las Escrituras Públicas y con los documentos que por disposición de la ley o por voluntad de los interesados hayan de agregarse a él aparece en el artículo 1720 del Código Civil. Procede, para .destacar la relación entre Escritura o Instrumento Público y Protocolo hacer referencia a lo que en la doctrina se denomina el “principio de conservación”, considerado como un principio básico de la función notarial. Al respecto expresa FERNANDEZ DEL CASTILLO que el público sabe que el notario estará aun conservando todos los documentos que se le entregaron y ha conservado la matriz, el original, el protocolo y el apéndice relativo a las operaciones que encomendó a su notario. De lo contrario ¿Quién entonces deposita sus documentos y hará constar sus actos importantes en una escritura privada que carece de la fuerza de la conservación? La contestación a esta pregunta es la fuerza de este principio que lo hace rector de la función Notarial. El Estado está obligado a preservar, acatar mantener y conservar todos los documentos de las partes, lo que se destaca en los artículos 2128 y concordantes del Código Administrativo y sus reformas. Es en el Protocolo donde aparecen las firmas autógrafas de los otorgantes y de los testigos y por ende donde figura su auténtica declaración de voluntad. El principio de conservación adquiere relevancia en el supuesto de errores u omisiones existentes en las copias de las escrituras públicas que expide el Notario y cuyo original figura en el protocolo. El artículo 1728 del mismo Código estipula que los instrumentos que se otorguen ante Notario y que éste incorpora al respectivo protocolo son instrumentos públicos. Deberán por tanto pasar u otorgarse por ante Notario los actos y contratos que la ley exige que consten en instrumento público. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 30 El artículo 1752 establece que los Notarios expedirán a cualquier persona copias debidamente autenticadas de los actos y contratos que se hallen incorporados en el protocolo, insertando en dichas copias las notas marginales que contenga el original. Estas copias que expide el Notario son las que de ordinario se utilizan en la vida jurídica y por ende deben responder fielmente a su original que figura en el protocolo, ya que de lo contrario, siendo meramente copias, carecerían de sentido y sólo traerían errores y confusión y posibles engaños a los terceros. Tales copias no llevan las firmas autógrafas del o los otorgantes ni de los testigos. Solamente figura la autenticación del Notario. El artículo 726 del Código Civil dispone que el testamento abierto deberá ser otorgado ante Notario y tres testigos idóneos que vean y entiendan al testador, y de los cuales, uno a lo menos, sepa y pueda escribir. El artículo 719 del mismo cuerpo legal a su vez sanciona con nulidad el testamento en cuyo otorgamiento no se hayan celebrado las formalidades respectivamente establecidas en el Título III del Libro III del Código Civil. Por otra parte la Corte ha estimado que hay dos formas de impugnar un documento en que interviene un Notario. El primero es el procedimiento civil establecido en los artículos 866 y siguientes, y el segundo es el procedimiento penal, en el cual el interesado podrá demostrar que el Notario ha incurrido en el delito de falsedad (Corte Suprema de Justicia. Sala de lo Civil, Fallo de 11 de diciembre de 1986) Así, para determinar la responsabilidad por tales errores u omisiones procede confrontar el protocolo con la copia del instrumento público o escritura emitido por el Notario. En nuestra jurisprudencia, la Sala de lo Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 31 Civil ha llegado a requerir la confrontación del contenido de la copia con el protocolo, ya que es en éste en que figuran los documentos matrices u originales, así: “Es oportuno señalar que el Magistrado Sustanciador solicitó la copia del expediente a la Notaría Novena de Circuito de Panamá, quien la protocolizó, con la finalidad de observar si el reparo (cuya importancia es reconocida por la Sala) dictaminado por la Registradora en la Resolución apelada, se originó en un error cometido por el propio Juzgador al proferir el auto Nº 2320 de 12 de diciembre de 2002, o si fue un error de transcripción en que incurrió el Notario Noveno al levantar el protocolo, advirtiéndose que se trata de un error cometido por el Juzgado Tercero de Circuito de Panamá, Ramo Civil.” (Corte Suprema de Justicia. Sala de lo Civil. Auto de 19 de enero de 2004). Tratándose de un testamento, acto que el artículo 702 del Código Civil define como personalísimo, con mayor razón debe coincidir exactamente el Protocolo con las copias que se expidan. En el caso que nos ocupa se advierte que existen, entre otras, las siguientes diferencias entre lo que aparece en la copia de la Escritura Pública versus el contenido del Protocolo, así: a) En la copia de la Escritura figura que el testador, nacido en Grecia y nacionalizado norteamericano, no necesitó intérprete por comprender el idioma español. Sin embargo en el Protocolo no aparece que se hubiera hecho al testador la pregunta a que se refiere el artículo 1746 del Código Civil, a pesar de que de preguntársele y responder negativamente, y no contar con un intérprete oficial, es causal de nulidad. b) La hora del cierre aparece en la copia de la Escritura mas no así en el Protocolo, infringiéndose así el artículo 727 del Código Civil. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 32 c) Existen diversas discrepancias, como por ejemplo en cuanto a género, entre el texto de la copia de la Escritura y el Protocolo. Lo cual es imposible dado el carácter personalísimo de que está investido el testamento, tal y como venimos sustentando. d) El Notario, si bien según la copia de la Escritura deja constancia de que se han llenado todos los requisitos exigidos en el Código Civil, ello no aparece en el Protocolo, ni figura tampoco la afirmación que exige el artículo 731 de que al final del testamento el Notario de fe de que conoce al testador. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 33 D.- DERECHOS HUMANOS HACIA UN CONCEPTO HUMANISTA DE LA JUSTICIA Por: ABDIEL A. ABREGO, LL. M. Docente e Investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá, Mgtr. En Derecho Privado y Postgrado en Educación Superior y Cultura Política Artículo recibido el 22 de diciembre de 2012. Aprobado 16 de enero de 2013 RESUMEN A través de la historia la idea de justicia ha sido tema de la filosofía, del Derecho, de la sociología y de la política. Es estudiada como derecho humano, como valor, como función del Estado y como necesidad social. Repasaremos estos puntos de vista analizando opiniones tradicionales y no tradicionales. Las diferentes culturas manifiestan ideas parecidas acerca de la justicia, lo cual nos ayuda a buscar la universalidad del concepto. Palabras Clave: Derecho humano, justicia, función del Estado, necesidad social, universalidad. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 34 ABSTRACT Throughout history the idea of justice has been the subject of philosophy, law, sociology and politics. Is studied as human rights, as a value, as a state function and as a social need. We will review these views by analyzing traditional and nontraditional ideas. Different cultures express similar ideas about justice, which helps us to find the universality of the concept. Keywords Human rights, justice, role of government, social necessity, universality. CONCEPTO DE JUSTICIA COMO VALOR ÉTICO Somos estudiosos del Derecho o Ciencia Jurídica. No estudiamos ni enseñamos la Justicia en sí misma. Hemos relegado el estudio de la naturaleza de la Justicia a la Ética y a la Filosofía del Derecho. Y hemos relegado el estudio del concepto administración de justicia al Derecho Procesal. Ni éste ni la Filosofía del Derecho son los campos adecuados para esos estudios. La justicia es anterior al derecho, por ello la filosofía de éste no puede comprender aquella, El procedimiento es la aplicación mecánica del derecho, por lo cual no posee la altura de miras para entender la justicia como concepto ético. Para que jueces y abogados puedan actuar dentro de la justicia deben estudiar a profundidad la filosofía general, haciendo énfasis en la ética. Son los valores morales los que conllevan la justicia, no los silogismos jurídicos. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 35 El concepto de retribución parece ser la primera noción humana de algo parecido a la justicia como necesidad social. Los castigos vendrían de los dioses y los ejecutarían los líderes por designio de olios. La Ley del Talión. Se identificó con las creencias en dioses vengativos y crueles en las diferentes culturas de la antigüedad. La justicia divina era, punitiva, retributiva y atroz. Los pitagóricos representaban la justicia por números cuadrados (1, 4, 9…), por considerarlos símbolos de perfección, porque la justicia prodiga lo igual por lo igual. Pero el concepto griego no se basa en la igualdad sino en la proporcionalidad. Así lo reafirman Simónides y Platón, al enseñar que la justicia indicaba el deber de cada uno en la búsqueda de la perfección del todo. Cicerón se refirió a la Justicia como “domina et Regina virtutumm”, la señora y reina de las virtudes. . El derecho romano entendía que la justicia se manifestaba en tres aspectos: 1. Honeste vivere, 2. Alterum non laedere, y 3. Cuique jus suum tribuere. (Vivir honestamente, no dañar a otros y dar a cada uno su derecho). Justiniano entendía la justicia como la “Constant et perpetua voluntas jus suum cuique tribuendi”. Cabanellas la define como el “Supremo ideal que consiste en las voluntad firme y constante de dar a cada uno lo suyo”; en una adaptación bastante libre del concepto justinianeo. De este concepto justinianeo parte la tendencia en la cultura occidental de entender la justicia como la repartición de algo, la Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 36 distribución de cosas o derechos, que no es el concepto integro del derecho romano. . (Cabanellas, p. 65). Entendemos nosotros que la Justicia no es una distribución. Esa distribución es la etapa final de una actividad social denominada erróneamente “administración de justicia”, que raras veces coincide con la noción de justicia como valor o derecho humano. El criterio de distribución se amolda más al concepto de justicia social, que se ha entendido como una participación en los beneficios materiales y morales de la vida en sociedad. De la información documentada obtenemos que fue Sócrates uno de los primeros en tratar de distinguir entre lo justo y lo legal, atribuyendo lo justo a concepciones del derecho natural y lo legal al conocimiento del derecho positivo de cada ciudad. Entre los griegos la diosa Temis simbolizaba la justicia, con los ojos vendados blandiendo una espada y sosteniendo una balanza. Informa Cabanellas que Platón identifica la justicia como una virtud que mantiene el acuerdo, la unidad y la armonía, y Aristóteles, por su parte, la presenta como una virtud que impone a cada uno respetar el bien de los demás. Una fusión de estos conceptos, aunado al concepto retributivo de justicia, es lo que se lleva a la Edad Media a través del cristianismo, y caracteriza la evolución de la civilización occidental. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 37 Interesante es observar que en las Siete Partidas mencionan la justicia como “una de las cosas por que mejor y más enderezadamente se mantiene el mundo y que es como fuente de donde emanan todos los derechos”. (Leyes 1 y 2, tìt. I, Partida III). El concepto de Justicia, como ideal, como virtud, ha tratado de ser subsumido y explicado a través del prisma del derecho positivo, con poco o ningún éxito. Para la consecución de eso los juristas estatistas acuden al concepto de justicia distributiva: repartir derechos, castigos y cosas. Y es necesario hacerlo para justificar que el Estado moderno detente la exclusividad en la administración de justicia. La punición se ha presentado como una consecuencia de la “aplicación de la justicia”. Pero la noción de justicia como virtud siempre sobrevive y se resiste a ser absorbida por los conceptos legales. La posición de hacer creer que no existe justicia fuera del Derecho ha sido señalada. Con fuertes razones, como un argumento para justificar el autoritarismo. No podemos dividir la Justicia en clases. No entendemos filosóficamente ese intento. Si la Justicia es una virtud o un valor o un derecho, no podemos dividirlo. La función de los jueces si puede ser clasificada. El concepto in abstracto no. La justicia para los romanos comenzaba con la obligación personal de guardar una buena conducta: Vivir honestamente, no dañar a los demás y dar a cada uno su derecho. Extrañamente los teóricos de la justicia, en especial los colectivistas, sólo mantuvieron vigente el último, y menos Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 38 importante aspecto, del concepto romano de ésta. Porque el que vive honestamente y evita dañar a los demás siempre les reconocerá sus derechos. Como contrapartida tenemos que merced a este concepto, a todo el que exigía que se le reconociera un derecho cabía preguntarle ¿Vive usted honestamente?, ¿No ha dañado a los demás? justicia es individual Entonces vemos que la mientras que el Derecho es social. Por eso los órganos judiciales administran la aplicación del Derecho, no la Justicia. Esta como ideal o virtud sólo es administrada por la conciencia individual, juez infalible. Algunos autores enfocan esta dicotomía como una antítesis ente la justicia como virtud y la justicia como valor jurídico. Nosotros pensamos que no existe esta última. Creemos que existe una función pública que intenta aplicar el derecho positivo de forma tal que se acerque al concepto ideal de justicia, pero de ningún modo que esa actividad vaya a crear un concepto de “valor jurídico de la justicia”. Se ha estimado que la llamada “justicia social” expresa, manifiesta o encarna el valor jurídico de la justicia, pero a nuestro juicio esos son conceptos distintos. El no dañar a otros y reconocer a los demás sus derechos son la justicia en su manifestación social embrionaria, pero no son un valor que depende del derecho, sino de la conciencia individual. Los estados a través de los derechos sociales no hacen más que amplificar las manifestaciones de estos aspectos de la justicia, sin hacerlos depender de la existencia o no del derecho positivo. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 39 Desarrollando esos conceptos Radbruch distingue entre justicia subjetiva (virtud, lo moralmente bueno) y justicia objetiva (idea de igualdad) y que compete al derecho. Indica que la justicia es igualdad, pero no indica en qué consiste esa igualdad. (V. Radbruch, Filosofía del Derecho, p. 70 y ss) Profundiza Radbruch infiriendo que el valor justicia está determinado por la finalidad a que tienden el Derecho y el Estado, de tal manera que la justicia no es cuestión particularmente jurídica sino un concepto determinado por algo mes general: la finalidad, de esta derivarán tres concepciones diferentes de justicia: Individualismo, Supraindividualismo y Transpersonalismo. Huelga repetir que no coincido con el criterio de que existan diferentes clases de justicia. La Justicia se manifiesta según el punto de vista. Así como no existen dos clases de bondad o dos clases de igualdad. (V. LIÉVANO CHORRO, Moral y Derecho, p. 136 y ss). Poco ayudan los doctrinantes que han definido el Derecho por su relación con la justicia. El manido concepto que presenta al Derecho como “ordenamiento social impuesto para realizar la justicia” contribuye al equívoco de que de algún modo el Derecho depende de la Justicia en alguna forma, o peor aún, lo contrario, que la realización de la justicia depende del Derecho. El Derecho no surge para garantizar la justicia. La finalidad del Derecho es garantizar la supervivencia de la comunidad. La de la Justicia la realización de la honestidad. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 40 A pesar de su estatismo a ultranza, Hans Kelsen esboza un concepto de justicia que no depende de la sociedad, al decir: “La Justicia es para mí aquello cuya protección puede florecer la ciencia, y junto con la ciencia, la verdad y la sinceridad. Es la Justicia de la libertad, la justicia de la paz, la justicia de la democracia, la justicia de la tolerancia”. (KELSEN, Metafísica del Derecho, p. 79). Nos informa Ignacio Grueso, de la Universidad del Valle, de Colombia, que para Emmanuel Kant el derecho no tiene nada que ver con intenciones y normas morales de carácter subjetivo; más bien las regula en sus relaciones externas. Pero el concepto de derecho no se limita a esa externalidad de las acciones humanas. Involucra también un concepto de justicia o, como dice José Luís Colomer, a él le “precede, como su punto de partida y fundamento racional, un concepto de justicia (de la razón práctica).... en el inicio de la filosofía jurídica de Kant se halla ... un conjunto de enunciados, principios prácticos, que configuran el significado de ‘derecho’ como ‘justicia’”. (GRUESO, Delfín, La Justicia en Kant y su vigencia, Univalle.edu) El estudio de lo meta jurídico incluye la justicia como imperativo, según Kant, para que el Derecho pueda realizar la función que le corresponde en la sociedad. La insistencia de Kant de amalgamar el Derecho con el concepto ideal de justicia parte de su intención de demostrar la existencia de un supraderecho. Kant fue filósofo, no jurista. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 41 Ante la pregunta ¿Qué es la Justicia? El jurista Hans Kelsen afirmó que: “No hubo pregunta alguna que haya sido planteada con más pasión, no hubo otra por la que se haya derramado tanta sangre preciosa ni tantas amargas lágrimas como por ésta; no hubo pregunta alguna acerca de la cual hayan meditado con mayor profundidad los espíritus más ilustres, desde Platón a Kant. No obstante, ahora como entonces carece de respuesta”. (KELSEN; Hans, Metafísica del Derecho) Como podemos apreciar ni los filósofos ni los juristas han podido acordar un concepto inteligible sobre la justicia. Atendamos lo que dicen otros grupos: Los hinduistas asocian el concepto justicia al concepto retribución, y enseñan sobre la justicia “Con esta sola palabra puede representarse todo el espíritu de la doctrina de la retribución, porque ésta enseña que todo hombre recibe, en virtud de las operaciones del infalible e inexorable Karma, exactamente aquella recompensa o aquel castigo que ha merecido, ni más ni menos. Ninguna acción buena o mala, por insignificante y oculta que sea, escapa a la equilibrada balanza del Karma.” Según los Devocionales Cristianos, “La Biblia es clara al referirse a la Justicia: Justicia es creer las promesas de Dios, estando completamente persuadidos que Él mantendrá su palabra.” El Hinduismo, el Budismo y el Jainismo han desarrollado el concepto de ahimsâ o no violencia, que consiste en la no retribución. El no hacer daño a Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 42 otro crea un concepto no retributivo de la justicia. Según ellos lo justo y lo injusto son indefinibles sobretodo porque se miran en dos espejos distintos. Lo justo para mí y lo justo para mi enemigo no son lo mismo. Lo justo para un tercero dirimente será distinto también. Si ambos practicamos la ahimsâ ambos seremos justos. Para la teoría política taoísta el concepto de justicia va unido al merecimiento general que fundamenta la paz social, en cambio el advenimiento de la norma jurídica es opuesto al natural fluir de la paz social, que aparece cuando hace falta corrección. Así tendremos que si hay cosas buenas o acciones buenas habrá cosas malas y acciones malas y así se construye este desvalor esta oposición, esta contrariedad y a partir de esta primigenia génesis de ideas habrá una prolífica clasificación para ordenar el mundo de las cosas y los actos públicos y sociales. Inmediatamente aparecerán las leyes, la rigidez de esta casaca de fuerza asegura la benevolencia y la justicia entre los hombres y si estas no se cumplen habrá amonestaciones y castigos. El taoísmo se dirige a un concepto social de la justicia. No entiende cómo hablar de lo justo o injusto en relación a una sola persona. Pero ambas deben armonizar dentro de la corriente que mantiene unida su comunidad. Notemos que las comunidades modernas se mantienen unidas por la fuerza imperativa de la Constitución y el poder del Estado; pero la comunidad taoísta debe mantenerse unida por vínculos internos individuales. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 43 Para los teósofos la idea de justicia siempre estará ligada al concepto de la ley de compensaciones, o sea la ley del karma. La ley del karma es retributiva, al estilo del dios del antiguo testamento, sólo que la sanción puede recibirse en esta existencia o en la otra. La creencia en la ley de compensación impregna toda la cultura oriental, y condiciona su concepto de justicia. Resumirla es fácil: todos merecen lo que les pasa. En algunas escuelas esotéricas se enseña a los iniciados de altos grados que la Justicia es “la verdad en acción”. A primera vista pareciera que hemos cambiado un concepto abstracto –la Justicia- por otro igual de abstracto – la verdad-. Pero la verdadera enseñanza estriba en comprender que realizar la justicia es una tarea análoga a alcanzar la verdad. No está en hombre u organización alguna la verdad única ni la justicia perfecta, por lo cual no tienen derecho a proclamarse portadores de la una o la otra. La única verdad justa será la que dicte la conciencia de un hombre honesto en una situación determinada. Para el Sionismo moderno “La Justicia no es el dar o repartir cosas a la humanidad, sino el saber decidir a quien le pertenece esa cosa por derecho. La Justicia es ética, equidad y honradez. Es la voluntad constante de dar a cada uno lo que es suyo. Es aquel sentimiento de rectitud que gobierna la conducta y hace acatar debidamente todo los derechos de los demás.” De los innumerables conceptos de justicia se derivan algunos equívocos, que han servido de sostén a diferentes formas de opresión y explotación. Veremos algunos. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 44 Hay quienes explican la justicia como la proporción o equilibrio entre el deber y el derecho. Pero cada cual entiende estos términos según su conveniencia. Por ejemplo el deber. Los totalitarismos lo entienden como lo que la ley prescribe, pero quién hace la ley? El teócrata dirá que es deber lo que la conciencia dicta. ¿Pero quién examina las conciencias? Para el demagogo deber será lo que el clamor popular exija. Pero ¿Quién será el vocero de ese clamor? En el primer caso el autócrata, rey, oligarca, parlamento o dictador entenderá que será justo todo lo que las leyes y códigos ordenen e injusto todo lo que quieran prohibir, y eso nunca será ni valioso, ni bueno ni virtuoso, no será justicia. En el segundo caso, sabemos que la conciencia individual puede educarse, dirigirse, obnubilarse y manipularse a través de las creencias, la ignorancia y las supersticiones, así como puede extraviarse por las bajas pasiones o los intereses individual. La comunidad creía que estaba bien lapidar una niña de diez años por un dibujo. Eso tampoco será justicia. En el tercer caso, tenemos que la inteligencia y conciencia de las masas son fácilmente manejables. Suelen extraviarse y ser dúctiles ante los sofismas de demagogos y charlatanes. Su razonamiento final es infantil y emotivo. Allí tampoco se encontrará justicia. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 45 Si bien es cierto que no podemos llevar a la aplicación práctica un concepto ideal de la justicia como virtud, podemos lograr que los sistemas judiciales funcionen teniéndolo como norte. Esto se puede lograr entendiendo que el Derecho es otro valor o virtud y que la norma jurídica no lo limita o encierra. La norma puede ser justa o injusta. El Derecho como principio activo de la vida social jamás lo es. A mi modo de ver el concepto ideal de la justicia puede llegar al sistema judicial a través de la equidad y del juicio por jurados. En la medida en que se permita al juzgador aplicar más la equidad y menos los códigos nos acercamos a la realización de la justicia. Se haría un gran bien a la humanidad si empezáramos a prescindir de ese diluvio interminable de leyes sin sentido que es una herencia del feudalismo. No resuelven los problemas de nuestra convivencia pero si ayudan a los gobernantes a oprimir los pueblos y llenar las cárceles. LA JUSTICIA COMO FUNCIÓN Es difícil pergeñar un concepto universal de la justicia. Tanto más difícil es entender que la noción, intuición o iluminación sobre la justicia como virtud o valor es común a todas las sociedades. Como no podemos explicarla en sí misma, hemos tratado de entenderla por su aplicación al hecho humano. Y aquí es donde acudimos al gran sofisma, falacia de falacias: Existe algo o alguien con el poder de designar a quien encarne la justicia. Y de allí el derecho a impartirla y administrarla. Hoy ha primado Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 46 el culto al Leviathan, y es el Estado el que reivindica el supremo derecho a decretar lo que es justo y lo que es injusto. Ante ese Leviathan se alza en contrapartida el derecho individual que exige como justo su derecho a limitar el poder del Estado. Y se alza el derecho social a exigir la regulación del Estado. Y es esa confrontación la que otorga riqueza a esta discusión en los tiempos modernos. El poder político y la justicia, ¿Se enfrentan?, ¿Se complementan? ¿Se limitan recíprocamente? Todo sujeto de derecho posee el derecho incondicional e irrenunciable de exigir a las entidades políticas bajo cuya administración se encuentre un territorio la intervención de su función jurisdiccional para que le sean resueltos los problemas que le aquejan y que guarden relación con él o sus residentes y súbditos. Este es un derecho público subjetivo, se encuentra previsto en la mayoría de las cartas de derechos humanos y en la mayoría de los países se encuentra regulado por leyes de orden público. Impartir justicia es entonces el reverso de la medalla. El Estado debe proporcionar todos los mecanismos para que su derecho acoja todo peticionante que lo invoque. La jurisdicción interpretara y aplicará el derecho positivo de cada país. Las expectativas de justicia del peticionante no son vinculantes para su juzgador, sino su relación con el ordenamiento. La mayoría de los ordenamientos han seguido un concepto distributivo de la función jurisdiccional, de forma tal que se identifican con el ideal de que Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 47 administrar justicia es dar a cada uno lo que le corresponde; en su caso lo que pueda, o se le permita, probar. Situación que no guarda relación alguna con lo bueno o con lo justo. Si el juez debe dar a cada quien lo que merece, basándose en la igualdad o equivalencia daño – sanción entonces aplicará, muy racionalmente justificada la Ley del Talión, que como sabemos tampoco es justa. No identifiquemos entonces la función jurisdiccional con el cumplimiento de la Justicia. Ésta es sólo una actividad, la más de las veces mecánica, y la mayoría de las veces bastante poco virtuosa. Ni siquiera podemos afirmar que el sistema es el vehículo para que la Justicia sea aplicada. Es vehículo sí para la aplicación del derecho a un caso, pero esta actividad rara vez tiene que ver algo con la Justicia como virtud y valor. Una máquina no es buena ni mala en sí misma. Depende cómo y para qué se utilice. Tal el órgano de aplicación del derecho. El aparato jurisdiccional funcionará aplicando normas sin atender lo justo o injusto que resulte de esa aplicación. Porque el sistema jurídico que lo fundamenta le dice que no puede dejar de aplicar una norma vigente aunque no le satisfaga moralmente su resultado. Por eso tiene más características de artefacto que de juzgador. Pero así es el sistema. Para los primeros teóricos del liberalismo político la administración de justicia en el Estado Moderno se tiene como el atributo más grandioso de la soberanía del pueblo. Para que ese atributo de la soberanía popular pueda Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 48 hacerse valer debe ser absolutamente independiente tanto de otras funciones del Estado como del pueblo que lo eligió. La primera señal que alerta sobre la aparición de las garras del despotismo en un Estado es la inmovilización del sistema judicial, cualquiera que sea el mecanismo utilizado para ello. En nuestras democracias modernas, el control del órgano judicial suele ser solapado, usualmente mediante el cohecho. Cuando se obtiene, irremediablemente el pueblo pierde su libertad. Los altos jueces no aportan grandes fallos pero si amasan grandes fortunas. La existencia y organización de los sistemas jurisdiccionales es un fenómeno político, no jurídico. Sus métodos de análisis y razonamiento también vienen determinados por decisiones políticas contenidas en leyes políticas y bajo el absoluto control de los políticos. Notemos que los políticos conceden a los jueces y magistrados más dinero, pero nunca más poder. Me permito citar a José Dolores Moscote, quien escribió sobre el tema: “Esta condición de la independencia del poder judicial es, sobre todas, la que determina su importancia, su prestigio, su razón de existir misma, ya que el pueblo no puede confiar en una administración de justicia precaria que esté intervenida a cada momento y con cualquier pretexto por uno cualquiera de los demás poderes.”(El Derecho constitucional Panameño, p. 466). Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 49 La función jurisdiccional del Estado puede llevarse a cabo adecuadamente sin necesidad de depender o estar atada por un cúmulo de legislaciones, algunas veces contradictorias, que la entorpecen y la hacen ineficiente. En lugar de abundancia de leyes y códigos paquidérmicos debemos alentar jueces de equidad, tribunales de equidad e ir aumentando poco a poco las causas que conozcan los jurados de conciencia. Cualquiera prefiere ser juzgado o confiar su problema a un juez honesto que fallará según su conciencia, que a un procesalista brillante que fallará como un robot. El Derecho se verá enriquecido cuando empiecen a desaparecer las leyes innecesarias. Una característica de los sistemas opresivos es el exceso de leyes con que pretende controlar su población. No más observemos en cuál período de nuestra historia se han producido más leyes. CONCLUSIÓN ¿Es la Justicia como virtud una entelequia?, ¿Existe en el mundo de los arquetipos algo así como Lo Justo? ¿Lo individual y lo social originan conceptos diferentes sobre la Justicia, siendo la misma humanidad? A mi modo de ver será la generalización de la equidad la que justifique la existencia del poder judicial en un futuro próximo cercano. La equidad permite al juzgador traer al caso concreto su percepción de la justicia como virtud y lo ayuda a ser justo, lo que no hace la Ley. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 50 Perseguir una definición de Justicia en un mundo abstracto es ineficaz. Sólo nos podemos aproximar a la presencia de la Justicia en el momento y el lugar cuando se requiera su manifestación. Los entes de razón sólo se muestran a nosotros a través del acontecimiento que los invoca. Así la justicia está siempre donde debe estar, pero no la vemos ni sentimos cuando no se requiere hacerlo. Tratar de subsumir algo tan noble como una virtud en un concepto mecánico como es la aplicación de la justicia nos aleja de nuestra intención de humanizar los sistemas modernos. Si empezamos por sentir, aunque no entendamos, la percepción de lo justo o injusto que nos dicta nuestra conciencia, daremos el primer paso hacia la humanización de los órganos judiciales. RECURSOS LITERARIOS CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo V, 16ª ed., Heliasta S.R.L., B, Aires. LIÈVANO CHORRO, José Gerardo, 1999, Moral y Derecho, Min. De Educación, San Salvador. MOSCOTE, José Dolores, 1960, El Derecho Constitucional Panameño, Min. De Educación, Panamá. QUIROGA LAVIÈ, Humberto, 1995, Curso de Derecho Constitucional, Depalma, B. Aires. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 51 RADBRUCH; Gustav, 1995, Filosofía del Derecho, Madrid, FCE, Trad. Wenceslao Roces. http://devocionalescristianos.org/2011/05/la-justicia-de-dios-en-la-biblia.html http://www.definicion-de.es/justicia/ http://hjg.com.ar/vocbib/art/justicia.html http://glosarios.servidor-alicante.com/teosofia/justicia http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/050131002706.html http://praxis.univalle.edu.co/numeros/n19/delfin_ignacio_grueso.pdf http://www.monografias.com/trabajos14/hanskelsen/hanskelsen.shtml http://200.85.152.107/~dragonube/2012/01/teoria-politica-en-el-taoismo/ http://www.qinnova.es/redir/uned/publicaciones/humanidades/revista4articulo8.pdf http://es.wikipedia.org/wiki/Justicia http://www.slideshare.net/jcfdezmx/el-budismo-1430813 http://www.wordreference.com/definicion/justicia Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 52 E.- DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EL AUMENTO EN LAS CUOTAS OBRERO PATRONAL DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL, ¿SALVARÁ NUESTROS ASEGURADOS? Mgtra. Auri Morrison Campos Investigadora Jurídica Centro Investigación Jurídica Artículo recibido el día 2 de enero de 2013. Aprobado el día 15 de enero de 2013. RESUMEN La Caja de Seguro Social de Panamá, es una entidad netamente panameña que regula los servicios de salud a los funcionarios de entidades públicas o privadas cubriendo los casos de enfermedad, maternidad, invalidez, subsidios de familia, vejez, viudez, orfandad, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y las demás contingencias que pueden ser objeto de previsión y seguridad social. Todos estos servicios son subsidiados por medio de cuotas pagadas obligatoriamente a la entidad por los trabajadores nacionales o extranjeros que brinden servicio dentro de la República de Panamá, conforme lo dispone el artículo 77 de la Ley No.51 de 27 de diciembre de 2005. Debido a problemas económicos se ha creado La Ley No.51 de 2005, que en sus artículos 91, 101 y 223 trata exclusivamente de un aumento escalonado de las cuotas obrero patronal para tratar de cubrir los gastos de administración de la institución y las prestaciones de los Riesgos de Enfermedad y Maternidad y de Invalidez, Vejez y Muerte que tenían un déficit de millones de dólares. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 53 Palabras Claves: Caja del Seguro Social, Cuotas Obrero – Patronal, cotizantes, porcentajes, Riesgos de Enfermedad y Maternidad y de Invalidez, Vejez y Muerte, Situación Financiera. ABSTRACT: The Social Security Fund of Panama, is a purely Panamanian entity that regulates health services officials to public or private entities covering cases of sickness, maternity, disability, family allowances, old age, widowhood, orphan hood, accidents, occupational diseases and other contingencies that may be the subject of welfare and social security. All these services are subsidized through mandatory fees paid by the entity or foreign workers who provide service in the Republic of Panama, as provided in Article 77 of Law 51 of December 27, 2005. Due to economic problems created Law 51 of 2005, which in Articles 91, 101 and 223 is exclusively a step increase in worker-employer contributions to try to cover administrative expenses of the institution and the performance of Risks sickness and maternity, invalidity, old age and death that had a deficit of millions of dollars. Key Words: Social Security Fund, Fees worker - management, contributors, percentages, sickness and maternity, invalidity, old age and death, Financial Situation. ÍNDICE Introducción, Breve Reseña Histórica, Crítica Situación Financiera de La Caja Seguro Social, Servicios Destacables de La Caja De Seguro Social de Panamá, Objetivos y Funciones, Estados Financieros, Aportes Obrero Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 54 Patronal en Dinero, Condiciones Precedentes Al Pago de Los Aportes, Aumento de Las Cuotas Según La Ley, Cotizantes Activos de La Caja Del Seguro Social, Ayuda Necesaria y Urgente, Como se Repartirá, Ejemplos, Conclusiones, Bibliografía INTRODUCCIÓN La Caja de Seguro Social de Panamá es el modelo por medio del cual se gestiona el servicio de Seguridad Social en el país. Su objetivo es el de asegurar todos los servicios, para el mantenimiento de una salud integral e implementar programas para la seguridad económica para todos los asegurados y beneficiarios panameños. Regula los servicios prestados o administrados por entidades autónomas que cubren los casos de enfermedad, maternidad, invalidez, subsidios de familia, vejez, viudez, orfandad, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y las demás contingencias que pueden ser objeto de previsión y seguridad social. Mediante Decreto Ley No. 14 e 27 de agosto de 1954, el cual modifica la Ley No 134 del 27 de abril de 1943 que a su vez subroga la Ley No. 23 de 1942 se creó la Caja de Seguro Social como institución del Estado con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interior. Es nuestra institución por excelencia, pues es la encargada de cuidar la salud de todos los obreros panameños y la de su familia. Sin embargo debido a muchos factores y a la complejidad de sus servicios en los últimos años han presentado problemas económicos difíciles de subsanar, como un bote de salvavidas se ha creado La Ley No. 51 de 2005, que en sus artículos 91, 101 y 223 trata exclusivamente de un aumento escalonado de las cuotas obrero patronal para tratar de cubrir los gastos de Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 55 administración de la institución y las prestaciones de los Riesgos de Enfermedad y Maternidad y de Invalidez, Vejez y Muerte, que tenían un déficit de millones de dólares. El siguiente artículo trata sobre la importancia de la implementación de la Ley 51, sus beneficios e importancia para salvar La Caja de Seguro Social en nuestro país. BREVE RESEÑA HISTÓRICA La Caja de Seguro Social fue creada mediante Ley No. 23 del 21 de marzo de 1941. Dicha Ley empezó a regir a partir del 31 de marzo de ese mismo año. Es oportuno señalar que dicha legislación no contemplaba una serie de aspectos relevantes que debían permitir organizar dicho régimen sobre bases técnicas, científicas y doctrinarias, razón por la cual se procedió en ese momento a suplir esos aspectos mediante la Ley No.134 de 1943. Fue la primera que se dictó en materia de protección al trabajador panameño en relación con accidentes de trabajo. Después, se promulgó la Ley No. 9ª. de 1924, que establece un sistema de jubilación para los telegrafistas. Luego, siguió la Ley No. 65 de 1926, para empleados de la Agencia Postal de Panamá, del Banco Nacional de Panamá y del Hospital Santo Tomás y después la Ley 78 de 1930 para los maestros. Por necesidad de reformas en 1954, se aprobó el Decreto-Ley No. 14 de 1954, mediante el cual se hizo una revisión integral al Régimen de Seguridad Social en Panamá. Por la cual se amplió el campo de aplicación extendiéndose la cobertura a los Distritos de David, Boquete, Barú, Bocas del Toro, Chitré, Santiago, Aguadulce y Natá. Durante el año 1970, el Régimen de Seguridad Social marca una de sus más relevantes conquistas, al centralizar la cobertura obligatoria de los Riesgos Profesionales. Otro avance significativo, lo constituyó la incorporación efectiva de las zonas bananeras en la C. S. S. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 56 Entre los años de 1975-1979, se ofrece la protección integral del trabajador y su familia en materia de enfermedad, brindando los servicios tanto ambulatorios como hospitalarios. Se crea el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales para los servidores públicos y se mejora el régimen de vejez e invalidez, aumentando las pensiones vigentes y mejorando el cálculo de las prestaciones por conceder. En el año 1979, como resultado de los Tratados Torrijos-Carter, se incorpora al Seguro Social obligatorio, algunos sectores de trabajadores de la antigua Zona canalera, quienes residían en su mayor parte en las provincias de Colón y Panamá. Debido a tantos programas y a los muchos beneficios y especialmente a la mala administración entre los años 1982-1989, se produce el primer descalabro financiero del Programa Colectivo de Vivienda. Según los informes financieros, las sumas por recuperar superan los 100 millones de balboas, entre capital e intereses. Luego de los acontecimientos que conmocionaron la vida nacional a fines de 1989, se inicia la reconstrucción nacional, sin recursos económicos, producto de la profunda y prolongada crisis que confrontó la economía del país. CRÍTICA SITUACIÓN FINANCIERA DE LA C. S. S. Transcurridos 50 años desde la creación del régimen panameño de Seguridad Social, en 1991 el panorama se presentaba lleno de incertidumbre para la Caja a causa del grave déficit actuarial que confrontaba. En el marco de esta situación, el entonces Presidente de la República, Lic. Guillermo Endara Galimany, expresó públicamente su voz de alerta sobre la crítica situación financiera de la Caja de Seguro Social, resaltando que “el desbalance, que no es perceptible a primera vista o que muchas veces se Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 57 pretende ignorar, tarde o temprano comienza a producirse, entonces, no hay quien lo detenga, a menos que se comprenda el problema y se tomen las medidas heroicas y eficaces”. El Presidente Endara, solicitó el compromiso de todos los ciudadanos a fin de atender en forma responsable y seria la crisis de la CSS, realizando los esfuerzos necesarios para evitar que la primera Institución de Seguridad Social sucumbiera por no haberse actuado a tiempo. El día viernes 13 de diciembre de 1991, el pleno de la Asamblea Legislativa aprobó en tercer debate las reformas a la Ley Orgánica de la C. S. S., determinando un incremento de dos años en la edad de jubilación de los asegurados, a partir del primero de enero de 1995. Según las modificaciones aprobadas, a partir de 1995, la edad requerida para tener derecho a la pensión de jubilación sería de 57 años para las mujeres y 62 años los hombres. La Asamblea Legislativa mantuvo en 180 los meses de cotizaciones para tener derecho a la jubilación, al igual que el 60 por ciento del sueldo base mensual para el monto de las jubilaciones. Se aprobó que el asegurado que cumpla con el requisito de edad, tenga las cuotas requeridas para tener derecho a la pensión de jubilación, y aún continúe trabajando, se le reconocerá dos por ciento adicional del salario base cada 12 meses de cotizaciones pagadas después de cumplir la edad normal de retiro. Igualmente, entre las reformas a la Ley se incluye que a partir de la fecha se tomará como salario base mensual, para el cómputo de las pensiones, el promedio de los salarios correspondientes a los siete mejores años de cotizaciones acreditadas. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 58 SERVICIOS DESTACABLES DE CAJA DE SEGURO SOCIAL DE PANAMÁ La Caja del Seguro Social, brinda a nuestra clase trabajadora innumerables servicios, además de la cobertura habitual de cualquier servicio médico del mundo como puede ser la atención de emergencias médicas y tratamientos de enfermedades duraderas o crónicas así como diversas cirugías, también ofrece cobertura a otra serie de riesgos como: 1. Riesgos de maternidad y enfermedad. Además de la atención médica necesaria para atender cualquier enfermedad o proceso de maternidad, la persona afiliada tendrá derecho a recibir una suma económica que será del 70% del sueldo (datos constatados en agosto del 2011) para las bajas por enfermedad y del 100% para bajas laborales por maternidad (datos constatados en agosto del 2011). 2. Riesgo de invalidez, vejez y muerte de la Caja de Seguro Social Panamá, cubre por medio de pensiones o indemnizaciones aquellas enfermedades que impidan el desempeño de la actividad laboral, ya bien sea permanentemente o por un tiempo determinado. ENTRE LOS PRINCIPALES OBJETIVOS Y FUNCIONES DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL TENEMOS: Es prestar los servicios de Seguridad Social a los trabajadores del sector privado y público, cotizantes cubriendo riesgos y otorgando prestaciones de enfermedad, maternidad, invalidez, subsidio de familia, viudez orfandad, paro forzosos, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales auxilio de funerarias y otras contingencias que puedan ser objeto de previsión social para la rehabilitación física, mental y social y económica de los sectores incorporados al Sistema de Seguridad Social, así como la Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 59 creación de fondos complementarios con el porte y participación de los trabajadores en materia de jubilación. ESTADOS FINANCIEROS Los Estados financieros de la Caja de Seguro Social, sólo incluyen los activos y pasivo, fondos patrimoniales, ingresos y egresos de aquellos programas donde la institución tiene la faculta de establecer las directrices generales del funcionamiento administrativo económico y financiero de sus recursos, como lo son los programas que administra. Las cuentas y transacciones entre programas han sido eliminadas en la presentación de los estados financieros. La entidad utiliza el principio contable de acumulación para los convenios de pago. El concepto de recibido para los ingresos percibidos por cuotas obrero patronales, los ingresos por multas a proveedores y los gastos por prestaciones económicas son contabilizados cuando efectivamente se cobran. Las inversiones están compuestos por instrumentos bursátiles de emisión estatal tales cómo los Bonos del Estado y de la Caja de Ahorro. Los documentos por cobrar están constituidos por pagarés del Tesoro Nacional originados por cuotas de seguro social, aportes y subsidios, morosos. Los inventarios de medicamentos, instrumental médico, material de oficina y otros están registrados de acuerdo a método de valorización de Costo Promedio. Los activos fijos se registran al costo. Los desembolsos en concepto de mejoras y renovaciones importantes se capitalizan y los reemplazos, mejora y reparaciones que no aumentan la vida útil del activo fijo son registrados al gasto. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 60 APORTES OBRERO PATRONAL EN DINERO En nuestro sistema positivo, la seguridad social se encuentra en la etapa de los seguros sociales obligatorios, financiados en forma tripartita por los trabajadores, los patronos y el Estado. Desde el punto de vista administrativo, existe una institución autónoma – La Caja de Seguro Social – que funciona como instrumento para el desarrollo del artículo de la Constitución Nacional. Las cuotas que pagan los trabajadores y patronos constituyen el renglón presupuestario más importante de la Caja del Seguro Social, puesto que la fórmula tripartita mencionada, no significa necesariamente igualdad entre los aportes de cada sector. En nuestro país, mientras el trabajador contribuye con un porcentaje, el patrono aporta otro y el Estado otro diferente. En cuanto a la naturaleza de los aportes hechos por cada sector se refiere a la cuota aportada por los trabajadores considerada como parte del salario, o sencillamente como manifestación de una verdadera imposición Estatal. Las cuotas patronales del seguro social representan una carga de la industria, y el empresario tiene que contar con ella al planear el negocio; exactamente igual como lo hace con la amortización de la maquinaria, el pago de los impuestos, etc. La verdadera y única razón se basa en la teoría del salario diferido. La vida física del individuo no coincide con la duración de su vida laboral. El trabajador solo percibe retribución mientras realiza un trabajo pero no obstante, debe atender a su subsistencia durante toda su vida física. Deduce de esto que el trabajador tiene derecho a que la retribución de su trabajo cubra sus necesidades durante toda su vida tanto en los periodos de actividad como en los d inactividad. En consecuencia el patrono estará obligado a pagarle ese salario en una de estas dos formas: o abandonado a sus empleados la cantidad suficiente para que pueda asegurara personalmente, los riesgos de inactividad, o pagándoles en forma de salario diferido, las cuotas de seguro social que cubran aquellos riesgos. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 61 CONDICIONES PRECEDENTES AL PAGO DE LOS APORTES DE SEGURO SOCIAL Es de suma importancia recordar que, antes que el patrono pague las primeras cotizaciones y antes que el trabajador asegurado goce de la protección otorgada por el sistema; nuestra legislación establece un procedimiento que puede llamarse preparatorio durante el cual se definen tanto el status; del trabajador y patrono cuáles son los requisitos mínimos solicitados para que uno y otro puedan considerarse cubiertos por el sistema. EL AUMENTO DE CUOTAS: SEGÚN LA LEY No. 51 DE 2005 – ARTÍCULOS 91, 101 Y 223. Luego de un estudio exhaustivo y de una gran preocupación por el gran déficit económico en diferentes servicios o programas se presentó en el año 2005, la ley No.51 que, entre otras cosas, aumenta las cuotas obrero patronal, para tratar de salvar dichos programas. El incremento es uno de los cuatro previsto en la ley orgánica de la CSS en forma escalonada e implica que los funcionarios pagarán por ambos programas 1% más, en tanto que los jefes asumirán un alza de 0,25 puntos porcentuales. Por lo que, a partir del año 2008, mediante Ley No.51 el trabajador como el empleador juntos tenían que hacer frente al aumento de las cuotas obrero-patronal de la Caja de Seguro Social, este aumento cubriría los gastos de administración de la institución y las prestaciones de los Riesgos de Enfermedad y Maternidad y de Invalidez, Vejez y Muerte aumentaron ese año de la siguiente forma: 1.-Cuota pagada por los empleados, Del 1° de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2010, el equivalente de 8% de su sueldo. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 62 2.-Cuota pagada por los empleadores, Del 1° de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2010, el equivalente de 11.50% de los sueldos que paguen a sus empleados. 3.-Cuota pagada por los trabajadores Independientes contribuyentes, la cual será equivalente a: Del 1° de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2010, 11% de sus honorarios anuales considerados para su base de cotización. Dicha base resulta de restar del total de los honorarios el 48% y el resultado se cotiza sobre 11%. 4.-Las cuotas pagadas por los asegurados de la Caja de Seguro Social que reciban subsidios de incapacidad temporal, de origen profesional o no, y por maternidad, la cual será igual a: Del 1° de enero de 2008 y hasta el 31 de diciembre de 2010, el equivalente a 8% de dicho subsidio. De igual manera se creó a partir de la vigencia de la Ley No.51 de 2005, un aporte especial de los empleadores para las prestaciones en salud, que debe cubrir cada patrono por el total de sueldos que le pague a sus empleados; dicho aporte inició a partir del 2006, con una suma equivalente de punto veinticinco (0.25%) por los sueldos pagados a sus trabajadores. Esto iniciaba en el 2007, con el equivalente de punto cincuenta por ciento (0.50%) de los sueldos que a sus empleados. Para el año 2008, el equivalente de punto setenta y cinco por ciento (0.75%) de los sueldos que paguen a sus empleados. Las remuneraciones (sueldos) pagadas vía gastos de representación tanto para el sector privado como público. También sufrieron un aumento en el pago de la cuota de Seguro Social. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 63 Actualmente este rubro cotiza sobre el 25% del total que reciba el trabajador del empleador; a partir del 1° de julio de 2008, la base impositiva de esta remuneración, será sobre el 55%, dando como resultado un aumento adicional que el asalariado tendrá que afrontar, disminuyendo cada día más su poder adquisitivo. Es menester aclarar que las contribuciones especiales de los empleadores se computará sobre la base de cada una de las tres partidas del décimo tercer mes se mantiene en 10.75%. De igual forma, se mantiene la tasa de 7.25% sobre las contribuciones especiales de los trabajadores tomando como base el valor que recibe en cada una de estas tres partidas del décimo tercer mes A partir de 1ero de enero de 2011, se le descontó a los empleados el 9% de seguro social, ya que ese año comenzó a regir la nueva tabla de acuerdo a lo establecido en la ley 51 del 27 de diciembre de 2005 (Artículo 101), la cual hace progresivas las tasas aplicadas por el Seguro Social a los empleados y empleadores de la siguiente manera: El aporte de los Empleados fue la siguiente: a) Hasta el 31 de diciembre de 2007, 7.25% de sus salarios b) Del 1 de enero de 2008 hasta diciembre de 2010, un 8% de sus salarios c) A partir del 1 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2012, 9% de sus salarios El aporte de los Empleadores será: a) Hasta el 31 de diciembre de 2007, 10.75% del sueldo de los empleados b) Del 1 de enero de 2008 hasta diciembre de 2010, un 11.50% del sueldo de los empleados. c) A partir del 1 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2012, 12.00% del sueldo de los empleados Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 64 El aporte de los Empleados y Empleadores sobre el Décimo Tercer Mes se mantiene en 7.25% y 10.75% respectivamente. A PARTIR DE ESTE AÑO 2013 El aumento de la cuota obrero patronal cambia a partir de este año — empezó a regir desde el mes de enero del 2013— que representará un ingreso anual de $50 millones a las finanzas de la Caja de Seguro Social (CSS). A partir de la primera quincena de enero, tanto obreros como patronos tendrán que sufragar el aumento de 0.75% y 0.25%, respectivamente en la cuota obrero patronal. Esto, de acuerdo a las modificaciones que se hicieron a la Ley Orgánica de la CSS, mediante la Ley No.51 del 2005, y en la cual se fijó la cuota obrero-patronal para trabajadores en 9.75% y 12.25% para empresas cotizantes, efectiva desde este año. COTIZANTES ACTIVOS DE LA CAJA DEL SEGURO SOCIAL Informes de la CSS indican que hay unos 800 mil trabajadores cotizantes y cerca de 60 mil empresas afiliadas. Con este nuevo régimen en la cuota obrero patronal, a los trabajadores se les descontará $9.75 por cada 100 dólares que devengue de salario, según lo explicó Marlon De Sousa, subdirector de la CSS. Esto significa que los trabajadores que tengan un salario bruto de $500 tendrán un descuento de $48.75. Actualmente, a este grupo se les descuenta $45.00. Mientras que los que ganen mil dólares pagarán casi $100 en concepto de cuota obrero patronal. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 65 AYUDA NECESARIA Y URGENTE Según el Director Nacional de la CSS, Guillermo Sáez Llorens: “Este déficit hasta el 2009 era de $430 millones, no obstante, en los últimos tres años bajó a $300 millones”. Se pretende que para este año 2013, este aumento, aportará 50 millones de dólares. Sin la implementación de esta nueva ley, este programa, según el último estudio actuarial, proyectado al 2018, hubiera tenido un déficit de $130 millones. Según Sáez Llorens: “A futuro, un nuevo aumento en la cuota obrero patronal podría darse, pues al programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) ya no entran más cotizantes” Abelardo Herrera, secretario de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP), manifestó: “Que los fondos adicionales que se generarán por el alza en las cuotas deben reflejarse en las prestaciones en salud que ofrece la institución de seguridad social en Panamá” El dinero entregado se divide de la siguiente manera, los trabajadores entregan 8,50% para IVM y 0,50% para E y M los empleadores un 12% distribuido en 4% para IVM y 8% para EM. El Director Nacional de Ingresos de la entidad, José Raúl Varela, dijo al diario La Prensa.com que: “del total que aportan los trabajadores –cerca de un millón 100 mil cotizantes –, 95% se va al ahorro de sus pensiones” César García, Director de Finanzas de la CSS, destacó que: ”Le da un alivio al programa de IVM que, según el estudio actuarial de 2009, actualmente registra un déficit de 64 millones de dólares”. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 66 En 2005, se proyectó que el déficit del IVM para 2010 rondaría los 100 millones dólares, pero cálculos del director de la CSS, Guillermo SáezLlorens, indican que esta cifra alcanzará los 150 millones dólares. COMO SE REPARTIRÁ: EJEMPLOS DEL PAGO DE LA CUOTA OBRERO PATRONAL Un cotizante que gana $500. Ejemplo N° 1. Juan Pérez gana 500 dólares mensuales y con el nuevo incremento de la cuota obrero-patronal se le descontará de su salario el 9% en seguro social. Esto representará 45 dólares. Esta aportación será enviada a los programas de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y Enfermedad y Maternidad (E y M). Un total de 42 dólares con 50 centavos se destinará al IVM (8.50%), mientras que 2 dólares con 50 centavos serán para el E y M (0.50%). Un asegurado que gana $1,000. Ejemplo N° 2. María Fábrega gana 1,000 dólares mensuales y con el nuevo incremento de la cuota obrero-patronal se le descontará de su salario el 9% en seguro social, esto representará 90 dólares. Esta aportación será enviada a dos programas: el de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), que obtiene el 8.50% y el de Enfermedad y Maternidad (E y M) un 0.50%. Un total de 85 dólares se destinarán al programa de IVM, mientras que 5 dólares serán para E y M (0.50%). Un asalariado que gane $2,500. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 67 Ejemplo N° 3. Vilma Guerrero gana 2,500 dólares mensuales y con el nuevo incremento de la cuota obrero-patronal se le descontará de su salario el 9% en seguro social, esto representará 225 dólares. Esta aportación será enviada a los programas de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y Enfermedad y Maternidad (E y M). Un total de 212 dólares con 50 centavos se destinará al IVM (8.50%), mientras que 12 dólares con 50 centavos serán para el E y M (0.50%). Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 68 CONCLUSIONES La creación de la Ley No.51, es necesaria ya que es indudable que la institución se enfrentaba a una crisis financiera que amenazaba su existencia, especialmente los programas más sensitivos como son el de invalidez, vejez y muerte, el de enfermedad y maternidad, motivo por el cual se buscó la fórmula más eficaz, para asegurar su supervivencia en beneficio de las próximas generaciones. A pesar de que los incrementos escalonados a la cuota obrero patronal a partir de 2006 –cuando se estableció en 18.25% y que será llevada hasta 21% para 2011–Debe disminuir la crisis financiera que enfrenta el programa de IVM, sin embargo se debe buscar otras alternativas para que el hoyo no siga Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 69 profundizándose y el sistema de pensiones no se mantenga en riesgo. La rentabilidad del programa se debe basar en un plan estratégico de inversiones seguras, con el cual se garantice el provecho de los aportes que hacen trabajadores y empleadores. Una gran oportunidad se perdió cuando no se invirtió en los mega proyectos que se ejecutan en el país, pues esos recursos son necesarios para financiar el IVM. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 70 F.- DERECHO SOCIAL EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL MONITOREO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Vanessa Campos Alvarado 1 Artículo recibido el día 5 de noviembre de 2012. Aprobado el 7 de enero de 2013. I. Introducción .II. Concepto de políticas públicas. III. Monitoreo ciudadano. IV. Responsabilidades de los actores sociales en las políticas públicas. V. El Monitoreo de las políticas públicas como un derecho de la ciudadanía. VI. El papel del servidor público ante las demás de información del los actores sociales. VII. Resultado .VIII. Conclusiones. IX. Escalera de participación ciudadana. Diagrama. X. Referencias RESUMEN Las relaciones entre Estado y sociedad han evolucionado integrando a miembros de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones relacionados con temas públicos. El marco legal existente faculta a los ciudadanos a participar en las políticas públicas en ejecución formuladas por las instituciones. El monitoreo es un proceso sistemático y continuo que registra el avance de las políticas que se ejecutan mediante acciones y programas. Este proceso hace una recolección de información de un proyecto, realiza acciones comparativas entre la situación que se suscita en 1 , Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas, egresada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, diplomada en Derecho Ambiental, Especialista en Docencia Superior. Egresada de la Universidad de Panamá. Estudios de Postgrado en Gerencia Estratégica de la Investigación Social. Universidad Especializada de las Américas (UDELAS) , Investigadora Jurídica, ex Jefa de la Sala de consulta del Centro de Investigación Jurídica 2000-2010 Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 71 la realidad en el proyecto y lo planificado con el fin de hacer los correctivos necesarios a través de propuestas con el objeto de hacer eficientes y eficaces las políticas públicas mejorándolas. Palabras claves: Participación ciudadana, democracia, control ciudadano, monitoreo, transparencia, información, gobernanza, rendición de cuentas, derechos humanos, políticas públicas, actores sociales, agenda de gobierno, agenda pública derechos humanos, información pública, derechos humano, equidad, administración pública. ABSTRACT The relations between State and society have evolved by integrating members of civil society in decision-making processes related to public issues. The existing legal framework empowers citizens to participate in public policies in implementation made by institutions .monitoring is a systematic and continuous process that records the progress of the policies that are implemented through actions and programs. Keywords: citizen participation, democracy, citizen control, monitoring, transparency, information, governance, accountability, human rights, public policy, social actors, government agenda, public agenda, human rights, public administration. I. Introducción El tema de la participación es motivo de constantes estudios en los medios tanto académico como político. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 72 La institucionalidad de los Estados es el motor que activa esta participación. En esta tarea crea espacios para su expresión. La expresión de la participación ciudadana puede en ocasiones manifestarse en forma amplia como limitada de acuerdo a los espacios que el propio Estado propicie. Nuestra intención es realizar un breve análisis del rol de la participación ciudadana en el monitoreo de las políticas públicas apoyas en el marco institucional y legal de los Estados como un derecho y como una forma de influir en la toma de decisiones que impactan a las mayorías de un país. La situación de los niveles de pobreza en que se encuentran expuestos los países de nuestro continente pone en evidencia la inequidad que existe entre los diversos grupos humanos creando condiciones de vulnerabilidad que impiden un desarrollo igualitario. La más clara manifestación son las limitantes en el acceso a bienes y servicios. Esto motivo una inquietud de los actores sociales que claman por ser escuchados y lograr mejores condiciones de vida. La mejor forma para lograr este objetivo es influir en las políticas públicas que es el instrumento del Estado mediante el cual materializa acciones para lograr el bienestar de la comunidad. Los regímenes de nuestros países latinoamericanos han sufrido cambios que han permitido la instauración de la democracia que contribuye mayormente en el proceso de participación de la ciudadanía en las cuestiones que eran competencia exclusiva del Estado .Esto ha sido ayudado por las modificaciones que ha venido realizando el Estado en cuanto a su estructura y formas de compartir sus responsabilidades como Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 73 la descentralización y desconcentración. Las condiciones actuales de los países hoy en día permiten un ejercicio más efectivo de la democracia, la cual se materializa en la participación ciudadana que hoy tutelan los Estados en sus ordenamientos constitucionales y leyes especiales. Los Estados tienen un reto: integrar los espacios necesarios para escuchar el clamor de las sociedades que buscan igualdad de condiciones entre los grupos humanos para alcanzar el desarrollo y ejercer el derecho de participación en el cual sus propuestas sean más que un requisito formal que exigen algunas legislaciones y convertirlas en un medio reconocido y adoptado en las políticas públicas. En el desarrollo del tema se han realizados análisis en torno a la figura de la participación ciudadana, el monitoreo, y políticas públicas partiendo de sus conceptos y como se aplican en el proceso de toma de decisiones. El estudio nos ha conducido a buscar respuesta a la interrogante del porque del monitoreo ciudadano, el cambio de rol del ciudadano ante los problemas y la exclusiva potestad del Estado para resolverlos convirtiéndose en compartida con el servidor público que tiene deberes ante las demandas de la sociedad que debe satisfacer mediante el adecuado uso de los recursos que a él se le confían a través de la figura de rendición de cuentas. El análisis del marco legal ha permitido visualizar el sustento constitucional y legal nacional que reconoce la participación ciudadana como un derecho que se ampara también en normas internacionales y Declaraciones. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 74 El examen del material de referencia se ha centrado en los tres ejes participación ciudadana, monitoreo y políticas públicas conduciendo a reconocer las nuevas tendencias en materia de administración pública en la gobernanza como sistema que integra los actores sociales a los temas públicos y los distintos grados de participación representados mediante una escalera. “La Gobernanza otorga a la gobernabilidad una arista del matiz democrático que debe de tener, toda vez que entendemos por democracia el grado de armonía, identidad o correspondencia que existe entre los intereses del pueblo y la actividad del estado como concepto rector que rijan todos los procesos políticos, y no solo aquellos que definen el sistema de partidos y el ejercicio electoral”(Aguilera García, Luis ) . La gobernabilidad aun cuando es un concepto muy relacionado con la gobernanza está más vinculado a la forma de desempeñar las funciones que le son propias a los Estados a través del gobierno mediante sus instituciones que gestionan las políticas públicas ”la gobernabilidad se entiende como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de sus espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo; la gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar . Si entendemos a los gobiernos como redes de instituciones políticas, entonces la gobernabilidad sería capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas (Educanblogeducandoedu.do). Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 75 Por una parte la gobernabilidad crea las condiciones para gobernar y por otra la gobernanza integra a los actores sociales en este proceso buscando un equilibrio entre los sectores. El método empleado conduce a reconocer la importancia de la participación ciudadana en el proceso de monitoreo como elemento correctivo de políticas públicas planificado. II. CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Las políticas públicas son acciones del Estado encaminadas al logro de objetivos que define la Administración pública. Se aspira a que en estos objetivos de la agenda de gobierno se encuentren los que beneficien a ciertos sectores de la sociedad en atención a sus características y necesidades prioritarias de forma equitativa. La formulación de una política pública debidamente elaborada se orienta por un estudio preliminar que permita identificar los caracteres de la población y sus problemas prioritarios y en base a estos indicadores hacer una inversión de recursos en las necesidades importantes que afectan el desarrollo humano provocando inequidades que disminuyen las oportunidades de avance social y la promoción del país en el mercado internacional por deficiencias en el recurso humano que no posee las cualidades para ser competitivo . Tradicionalmente se ha considerado el desarrollo humano como la satisfacción de las necesidades más elementales. En la actualidad el contenido de esta expresión trasciende lo primario y se convierte según Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 76 MANCERO (2001) en las posibilidades de elegir que en esencia es tener derechos de influir en aquellas acciones que le afectaran directamente. Elegir es tener la facultad de influir, sobre aquellos que tienen la posibilidad de escoger entre varias opciones y esto tiene especial relevancia ya que enfatiza mayor participación de los administrados en las decisiones lo cual constituye la gobernanza. La gobernanza se manifiesta en la interacción de los diversos actores de la sociedad en los temas públicos que conducen a su mayor intervención en la toma de decisiones. Esta nueva forma de relación entre Estado y sociedad expone un cambio en el cual los actores sociales tienen un papel más activo en la toma de decisiones en materia pública. La participación de la sociedad en aquellos temas que tradicionalmente eran solo competencia del Estado y sus instituciones tiene una justificación según Longo (2009) debido a la aparición de nuevas necesidades sociales y problemas colectivos. Cuestiones como la inseguridad global, el desfallecimiento de los sistemas educativos, las migraciones, las crisis energéticas, la convivencia multicultural, el acceso a la vivienda, los riesgos sanitarios y medio ambiental, la violencia juvenil o la pobreza extrema. Situaciones a las que los Estados no han encontrado fórmulas apropiadas para darles término definitivamente. Las vías actuales conducen a la integración de diversos sectores que puedan contribuir a la solución de estos problemas. La participación ciudadana puede ser convocada por las autoridades o bien producirse de forma espontánea. En ocasiones esta participación ha Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 77 sido espontánea y forzada por acciones de la administración pública en las cuales no se ha producido una verdadera participación aun tratándose de actos que afectan directamente a la sociedad ocasionando un rechazo a ellas.2 El diseño de una estrategia con el fin de beneficiar a la mayoría no es tarea de una sola persona u organización. Tampoco se trata de una política que pueda promoverse en forma tecnocrática, por un grupo de expertos o instituciones especializadas, es decir, tienen que ser un conjunto de actores los cuales interactúen y negocien, obteniendo así una Política Pública que logre beneficios convergentes a todos los involucrados (Ruíz, López y Cadenas Ayala .s.f.). De lo anterior se desprende la necesaria integración de actores diversos en lo atinente en políticas públicas. Al final la política será el resultado de lo negociado entre las partes para integrar las necesidades de los sectores en las acciones de la administración pública. III. MONITOREO CIUDADANO Una de las formas de manifestación de la participación ciudadana es el monitoreo ciudadano .El monitoreo responde a un sentir de los asociados que supone la existencia de una identidad colectiva anclada en la 2 Ejemplo de lo anterior es la respuesta de la comunidad ante la aprobación de leyes en torno al desarrollo de la actividad minera en zonas habitadas por indígenas .Igualmente ha ocurrido en reformas de la legislación laboral cuando el acto administrativo que las ha constituido y validado a través de una norma no ha sido debidamente consultado por aquellos que recibirán directamente el impacto de su aplicación. La respuesta de los actores sociales ha sido de no aceptación debido a debilidades en la participación ciudadana que pudieron ser anticipados con una planificación que les permitiera un espacio en forma oportuna y en la cual fueran valoradas sus propuestas. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 78 presencia de valores, intereses y motivaciones Interamericano para el desarrollo compartidas. (Centro del conocimiento en la formación ciudadana. 2010). Se conceptualiza como un procedimiento sistemático empleado para comprobar la efectividad y eficiencia ejecución de un proyecto del proceso de para identificar logros y debilidades y recomendar medidas correctiva para optimizar los resultados deseados (Jacoby, Kalus. 2007. p. 7) El objetivo del monitoreo puede ser visto desde dos perspectivas: Desarrollar una fuente constante de información a aquellos encargados de programas de políticas públicas que les permita comparar si las acciones que forman parte de la política pública se están ejecutando de acuerdo a la programación y logrando la mayor eficacia de los recursos que se invierte en ella. Establecer un panorama de la ejecución del programa y su concordancia con lo planeado con la finalidad de corregir aquellos aspectos que no produzcan los resultados esperados. La sociedad ante una política pública puede demostrar diversos comportamientos tanto de aceptación como de rechazo aun cuando sus impactos se dirijan a la sociedad no siempre puede ser del agrado de todos los actores de una sociedad. El nuevo esquema de participación ciudadana promueve la integración en las estrategias, programas, políticas y/o acciones que le afecten o beneficien. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 79 Los grados de participación son diversos y pueden representarse usando la imagen de una escalera, que va de menores a mayores grados de involucramiento de la ciudadanía (Ruíz, López, D. et., al). Se inician con la información, consulta, control ciudadano, delegación de funciones, cogestión y autogestión. Cada uno de estos grados ha sido definido. De todos ellos el que se identifica con la figura del monitoreo es el control ciudadano cuyo fundamento es la Carta Fundamental de nuestro país y la Ley de Transparencia 6 de 22 de enero de 2002 que faculta a la ciudadanía participar en los actos de la administración que pueden afectar intereses y derechos de los grupos. La Ley 6 de 22 de enero de 2002 indica que los actos de la administración que requieran participación ciudadana debe especificarse la modalidad que será utilizada. Aunque la norma señala formas de participación ciudadana el artículo 25 de la Ley 6 de 2002 abre un paréntesis para que sean utilizadas formas de participación diversas en cuyo caso podría practicarse el monitoreo ciudadano. Como forma de participación permite a los actores sociales la realización de ejercicio sistemáticos independientes y planificados para observar, dar seguimiento y proponer mejoras sobre aspectos como la manera en que los servidores públicos toman decisiones y utilizan los recursos públicos; Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 80 como se generan y como son los resultados de la gestión pública, su apego al marco legal, y el cumplimiento de metas y planes estratégicos entre otros (León Miravalles y Girón Bravo, 2005). Jacob, Klaus (2007) describe el monitoreo como un proceso que se realiza mediante acciones que utilizan un instrumento para recoger información en torno a un proyecto de forma organizada y constante sometido a una programación. Realiza evaluación comparativa entre lo que se ha establecido dentro de la programación del proyecto como aquello que se produce realmente en este. La aplicación de este instrumento de participación ciudadana permite la consolidación de la democracia de los Estados al fomentar un equilibrio entre las instituciones y los ciudadanos pues no queda solo en manos de la administración pública el seguimiento de las políticas públicas debido a que los ciudadanos se convierten en fiscalizadores del cumplimiento de ellas y su apego a la ley. IV. RESPONSABILIDADES DE LOS ACTORES SOCIALES EN LAS POLITICAS PÚBLICAS Tanto los ciudadanos como las autoridades comparten la responsabilidad de ejecutar las políticas públicas .En el marco de esta responsabilidad, ambos actores deben hacer las diligencias necesarias en caso de ameritarse cambios en las políticas públicas. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 81 Este proceso de control ciudadano de las políticas públicas tiene efectos beneficiosos en la transparencia en la gestión, la rendición de cuentas y la colaboración entre servidores públicos y ciudadanos (León Miravalles et.al. 2005).Los ciudadanos tienen expectativas frente a la administración pública que se originan del reconocimiento que el gobierno tiene de los intereses de las mayorías y esperan una respuesta a las demandas de la sociedad como organismo facultado de garantizarlas. Las políticas públicas son herramientas de la administración pública para resolver las necesidades de la sociedad. Es por esto que el conglomerado social espera respuestas. La ley 38 de 31 de julio de 2000 “Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración regula el procedimiento administrativo en general y dicta otras disposiciones presenta en su marco conceptual el término administración pública desde el punto de vista objetivo indicando que esta, es el conjunto de actividades heterogéneas que tienen por finalidad lograr el bienestar social, como son la prestación de servicios públicos, medidas de estímulo a las actividades sociales y medidas de freno de dichas actividades. Como se observa, la eficacia de las acciones de la administración requiere de una vigilancia que permita evaluar el cumplimiento de los programas, estrategias, acciones de política públicas. Los miembros de la sociedad que reciben estos servicios, bienes y beneficios son los primeros llamados en dar ese seguimiento y aportar a aquellas instituciones que constituyen el Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 82 vínculo entre el Estado y los asociados con el propósito de mejorar aquellas políticas que así lo requieran. El monitoreo es una tarea que exige corresponsabilidad tanto de los que ejecutan las políticas públicas como de aquellos que observan su eficacia, apego al marco legal, cumplimiento de metas y planes estratégicos. (León Miravalles. Et. al 2005). Es aplicable a políticas públicas en diversos temas e igualmente el acceso a la información que ha sido regulado en la Ley 6 de 2002 a la cual hemos hecho referencia. V. EL MONITOREO DE LAS POLITICAS PÚBLICAS COMO UN DERECHO DE LA CIUDADANÍA. La Declaración Universal de los Derechos Humanos firmada el 10 de diciembre de 1948 desarrolla en el Principio 10 la importancia de la participación ciudadana en materia ambiental .El derecho a aun ambiente sano es fundamental para el desarrollo humano. También los son otras condiciones como el derecho a la salud, la libertad contenida en los Derechos Humanos. No obstante lo anterior, existen diversas condiciones contenidas en este instrumento que forman parte esencial de los derechos humanos. El Principio 10 de la Declaración Universal valida la participación ciudadana en todos aquellos temas que puedan poner en riesgo la vida humana. Esto necesariamente conlleva un proceso de seguimiento y observación de actividades que es amparado por esta declaración Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 83 denominada por el Derecho Internacional como Soft Law o derecho blando. La Declaración de los Derechos Humanos resalta la importancia de la información y la trascendencia de la participación ciudadana en aquellos procesos que influyan en la toma de decisiones. El siguiente extracto del Principio 10, expone la intervención de la participación ciudadana viable en materia ambiental y reconoce dicha intervención como un ejemplo de lo anterior, está la tutela de los derechos colectivos: Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. El derecho a la información permite a los ciudadanos tener un conocimiento de aquellas acciones programas que se realizan por medio de la administración pública. A través de este conocimiento pueden realizar aportes y propuestas e aquellas políticas públicas que se encuentran en ejecución para tratar de mejorarlas y corregirlas. De igual forma los ciudadanos pueden intervenir en aquellas situaciones que pueden afectarle a todos mediante formas de seguimiento de políticas públicas como el monitoreo. El monitoreo es un proceso integrador de los diversos actores sociales en el cual participan independientemente del sector al cual pertenezcan. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 84 VI. EL PAPEL DEL SERVIDOR PÚBLICO ANTE LAS DEMANDAS DE INFORMACIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES Los servidores públicos en este proceso deben dar respuesta a quienes así lo requieren. La legislación nacional contempla órdenes y términos que deben ser cumplidos por el servidor público. Su incumplimiento acarrea sanciones y pudieran considerarse como un indicio de corrupción. Ante estas circunstancias el servidor público esta facultado a responder ante las demandas de la sociedad. Este proceso se denomina rendición de cuentas. La negación del derecho a la información es una forma de atentar contra la transparencia que es mecanismo que no da espacio a que se considere que se está atentando contra la administración pública en el uso y manejo de los recursos por los servidores públicos. Es de gran importancia el acceso que tengan los actores a la información resaltándose aquella en la cual se disponga de recursos pertenecientes a la administración pública. La norma constitucional desarrolla en su artículo 49 el derecho de toda persona a obtener bienes y servicios de calidad lo cual va de la mano con el derecho de la ciudadanía a participar en aquellas políticas que tengan como fin brindar a los actores sociales ambos. El artículo 41 de la Carta Fundamental regula las formas para obtener información de los servidores públicos que permitan a la ciudadanía participar de forma responsable en aquellos procesos que puedan influir en Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 85 la toma de decisiones. Este derecho se materializa mediante quejas respetuosas y peticiones. El servidor tiene el deber de responder ante la petición en un término de 30dias (art.41C.N). Ante la violación de este precepto la Ley define sanciones. La norma constitucional también faculta a la ciudadanía el acceso a la información de carácter público o de interés colectivo (Art.43 C. N). De esta forma, se observa que ante la ejecución de planes y programas cuya naturaleza sea de acceso público o interés colectivo y que repose en bases de datos o registros que estén a cargos de funcionarios públicos o de personas privadas que presten el servicios públicos, los ciudadanos estas facultados para ejercer el derecho a la información. Cada una de estas formas se constituye en instrumentos para materializar el derecho a la información que permitirá a la ciudadanía participar con una opinión informada e intervenir de forma responsable debido al suministro de daros oportunos y actualizados que la institucionalidad debe validar como cierta. El monitoreo y seguimiento de las políticas públicas obedece a un cuestionamiento de los actores sociales que observa las acciones del Estado como ineficientes en cuanto a la ejecución de las políticas públicas y el logro de sus objetivos. En algunos casos, el poco acceso a la información puede provocar desconfianza en la institucionalidad y sus operadores, Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 86 servidores públicos en cuanto al manejo de recursos. Wiesmer (2000) citado en la Propuesta de un sistema de seguimiento y monitoreo (s y m) de los acuerdos de la concertación nacional para el Desarrollo –Panamá2025, realizada en el 2009 señala las razones que fundamentan acciones de seguimiento y monitoreo.( Calderón, González, Rodríguez & Vargas 2009) señala como causas del monitoreo : a) La implementación de procesos de ajuste fiscal, que requieren un adecuado y óptimo conocimiento de aquellas áreas y ámbitos de acción del Estado que generan mayores resultados e impactos, de tal forma que se facilite la Identificación de los rubros susceptibles de ser recortados. b) Las percepciones ciudadanas en torno a la ejecución eficiente y equitativa de los recursos. c) La necesidad de hacer más transparente la gestión pública y fortalecer el accountability3. El acceso a la información y el ejercicio de este derecho por la ciudadanía permite a los actores sociales, tomando como base los datos obtenidos hacer propuestas para el mejoramiento de las políticas públicas si así fuere necesario. La información obtenida como producto del monitoreo debe ser objeto de publicidad describiendo la situación monitoreada y los participantes. 3 Accountability es Rendición de cuentas. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 87 Es importante dar seguimiento a los programas y acciones de las entidades monitoreadas a fin de corroborar si los aportes de la sociedad han sido tomados en cuenta, si se ha corregido o reformado la política o programa y si este se encuentra en fase de desarrollo o de paralización. Las políticas públicas son susceptibles de tener errores que percibirse durante su diseño sino en etapa de pueden no ejecución .Quienes aprecian los resultados son aquellos sectores que reciben el impacto por lo que es indispensable esta participación. Las políticas públicas se sustentan en un fundamento legal que le da el carácter coactivo en lo atinente a su cumplimiento y su ejecución afecta la vida de las personas. La carencia de información puede influir en su interpretación. Si esta no es debidamente definida o informada puede distorsionar o afectar la percepción que tiene la ciudadanía de ella e influir negativa o positivamente en su acogida. En los anteriores planteamientos se observan tres momentos distintos: la formación de la política pública y la aparición de errores durante su ejecución y la implementación de políticas y su incumplimiento. Estas situaciones dan origen a monitoreo ciudadano sea por errores en los resultados que se esperan de ellas o bien por no cumplir con los propuesto. El asunto de las políticas pública también se encuentra vinculado a su pertenencia a la agenda de los gobiernos. Es este uno de los momentos en el cual se requiere la participación para influir en la decisión de incorporar el tema o problema, ya que los que logran trascender a este campo son las Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 88 situaciones en las que el Estado intervendrá mediante acciones. Reforzara esta posición la atención que los actores sociales den al problema. Generalmente la sociedad puede tener la idea o concepción que los problemas o situaciones que preocupan a la comunidad son los mismos que interesan al gobierno, y que por ser temas del interés de una colectividad debe estar en primer orden en la agenda de gobierno. Huechuam Navarro, ha denominado a estas situaciones la agenda pública conceptualizándolas como: integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedores de atención púnica y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente. Partiendo de esta noción de agenda pública y de los intereses en común que pueda tener el gobierno con la comunidad no siempre estos son compartidos por lo cual corresponde a los grupos interesados influir en la adopción del tema o demanda que preocupa a la comunidad para que pueda ser incluido en lo que Huechuam Navarro, Sandra denomina Agenda de Gobierno que es “… un conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y más propiamente como objetos sobre los que han decidido actuar. Entre los requisitos de una cuestión para ingresas a la agenda de gobierno se encuentran: Sea objeto de atención amplia o al menos adquirida un amplio conocimiento del público. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 89 que buena parte del público considere que se requiere a algún tipo de acción. que la acción sea de competencia de un organismo público. La naturaleza de la agenda pública y la de gobierno en ocasiones puede dar orígenes a conflictos como ya puede conjeturarse debido al contenido disímil de ambas. El campo de las políticas públicas puede convertirse en un medio de combate debido a la diversidad de actores y de sus intereses. En la medida en que estos logren incluir en las agendas de gobiernos aquellos temas que beneficien a las mayorías que respondan a las demandas sociales estaremos constituyendo una política realmente pública ya que lo público se caracteriza en la solución de los problemas de las mayorías. En los países con verdaderos sistemas democráticos se consolida la participación ciudadana que estimula la elaboración de políticas públicas en pro de las mayorías en busca de la equidad social .De esta forma las autoridades del Estado dan pasos hacia el aseguramiento de los derechos y deberes individuales y sociales (art.17 C. N.) que garantiza la Carta Fundamental en el Título III de Derechos y deberes Individuales y sociales, Capítulo 1 de Garantías Fundamentales. En los procesos de monitoreo señala León Miravalles, et. al., debe prepararse adecuadamente las acciones dentro del programa como identificar la materia que será objeto del monitoreo elaborar los cuestionarios que respondan a los indicadores. Es necesario definir el Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 90 momento de la aplicación de los instrumentos, realizar una investigación previa que comprenda el tema objeto del monitoreo. Los resultados obtenidos deben ser plasmados en un informe y en base a ellos determinar si es necesario formular propuestas para el mejoramiento del proyecto. El proceso de monitoreo debe ser objeto de publicidad tanto para los interesados como para las entidades encargadas de la ejecución del proyecto. Esta difusión debe contener los informes obtenidos por los monitores y las propuestas en caso de que se hagan al proyecto. Finalmente es importante continuar con el seguimiento periódico del proyecto especialmente si ha sido objeto de correcciones debido a propuestas originadas por el monitoreo. La publicidad del monitoreo es parte fundamental de la transparencia en la gestión pública. VI. RESULTADO Las políticas públicas que se proponen para la solución de problemas del medio requieren un proceso de monitoreo para la determinación del buen uso de los recursos dirigidos a los sectores que se constituyen en prioritarios debido a sus demandas. La sociedad civil se constituye en un ente fiscalizador tanto del buen uso de los recursos, la eficiencia de las políticas propuestas, la equidad en su ejecución procurando que los beneficios sean recibidos equitativamente para que las políticas sean realmente públicas resolviendo situaciones que afectan a las mayorías. El Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 91 monitoreo como forma de participación ciudadana ha dado lugar a una participación en la administración compartida de la cosa pública para tener mayor incidencia en ella. El monitoreo pone en evidencia la corresponsabilidad del servidor público que debe responder por la información que se le solicita y por el manejo de los recursos destinados a la ejecución de las políticas públicas. VIII. CONCLUSIONES El Monitoreo ciudadano es una forma de expresión de la participación ciudadana que se ampara en nuestro ordenamiento jurídico. En la medida en que seamos capaces de integrar a los actores sociales en la vigilancia de las políticas públicas podremos lograr una participación más democrática en los temas públicos, reformar aquellas políticas que así lo ameriten y procurar el cumplimiento de las que se encuentran en ejecución y exigir a los servidores públicos un mejor desempeño en su gestión y responsabilidad. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 92 IX. ESCALERA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Autogestión Co-gestión Delegación de funciones Control ciudadano Consulta Información Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes Cada uno de los escalones de participación ciudadana ha sido definido por Ruiz López, Domingo y Cadenas, Ayala, Carlos Eduardo (Op. cit. p.14 y 13) Información: Se trata de un nivel básico de participación en el cual se aclaran dudas, se explican alcances, beneficios y consecuencias de las acciones, y se atienden temores. Es el escalón en el que actualmente los gobiernos ponen el énfasis cuando se plantean promover alguna política. Consulta: Se trata de un nivel limitado de participación, pero que puede ser estratégico cuando es vinculante para los tomadores de decisiones a cargo de las Políticas Públicas en cuestión. Los tomadores de decisiones Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 93 ponen a consideración de la población la puesta en práctica de una determinada decisión política. Control Ciudadano: Existe un traslado de competencias a la sociedad civil en relación a la ejecución de políticas ya formuladas, aunque siempre dentro del ámbito de la Política Pública la sociedad civil puede hacer un efectivo seguimiento de los compromisos seguidos por los gobiernos, y buscar que dicho seguimiento se traduzca en correcciones del rumbo y la toma de decisiones de las respectivas acciones de política pública. Co-gestión: Se trata de una administración compartida en la toma de decisiones, entre representantes de gobierno y sociedad civil. Autogestión: Es el escalón máximo de participación ciudadana mediante el cual la ciudadanía diseña programas, los administra y ejecuta. X. Referencias Aguilera García, Luís. Gobernabilidad y gobernanza: cinco tesis a la luz del capitalismo neoliberal del siglo XXI. Recuperado el 3 de diciembre de 2012. http://www.nodo50.org/cubasigloXXI/politica/aguilera1_310802.htm Bango, Julio. Participación juvenil e institucionalidad pública de juventud. Foro Latinoamericano –FLAJ. Revista Iberoamericana de la juventud O. I. J. Recuperado de: http://www.cinterfor.org.uy/public/spanish/region/ampro/cinterfor/te mas/youth/doc/not/libro187/libro187.pdf Declaración Universal de los Derechos Humanos. Organización de las Naciones Unidas. Recuperado de: http://www.un.org/es/documents/udhr/ Relaciones y diferencias entre gobernanza y gobernabilidad. Recuperado el 3 de diciembre de 2012. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 94 http://educanblog.educando.edu.do/index.php?blogId=1176 Martínez, Juliana y Fundación Acceso. Costa Rica. Internet y políticas públicas realmente relevantes. Recuperado: 3 de diciembre de 2012 nredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/.../esp_doc_57.htm Huenchuan, Sandra (2003), “Políticas de vejez en América Latina. Una propuesta para su análisis”, ponencia presentada en el quincuagésimo primer Congreso Internacional de americanistas (Santiago de Chile, 14 al 18 de julio). Recuperado de http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/22069/lcg2229-p5.pdf Klaus, Jacoby (2007). Guía de monitoreo de impacto. Centro de Capacitación en Administración Pública (CICAP). Universidad de Costa Rica Longo, Francisco (2009). XIV Congreso internacional del CLAD del Estado y de la administración Pública, Salvador de Bahía, Brasil27-30 octubre 2009.Recuperado de: http://www.clad.org/congresos/documentos/congreso/conf-longo-xivcongreso. Macero, Xavier (2001).La medición del desarrollo humano elementos del debate. Estudios Estadísticos y prospectivos. Organización de Naciones Unidas. CEPAL. Recuperado de: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/2/6592/lcl1518e.pdf Miravalles León, Ana María & Girón Bravo, Sandra. Guía de Monitoreo ciudadano. Recuperada de: e-mujeres.e-mexico.gob.mx/.../monitoreociudadano/dow. Ordoñez-Matamoros, Gonzalo, Calderón, Manuel, González, Danilo José, Rodríguez, Oscar & Vargas, Jennifer del Proyecto (2005).Propuesta de un seguimiento y monitoreo (sym) de los acuerdos de la concertación nacional para el desarrollo- Panamá. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 95 Rivadeneira, Luís (2000).Insumos socio demográficos en la gestión de políticas sectoriales. Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población. Serie Población y Desarrollo. Santiago de Chile. Ruiz López, Domingo & Cadenas, Ayala ..¿Qué es una política pública?.Ius Revista Jurídica. Universidad latina de América. Recuperado de: http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%2 0POLITICA%20PUBLICA%20web.htm Constitución Política de la República de Panamá.2004.Sistemas Jurídicos s.A. Ley 38 de 2000 de 31 de julio de 2001. Gaceta Oficial No. 24109 de 2 de agosto de 2000.Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la administración, regula el procedimiento administrativo general y dicta disposiciones especiales. Ley 6 de 2002 de 22 de enero de 2002.Gaceta oficial No. 24476 de 23 de enero de 2002. Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data y dicta disposiciones. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 96 G.- DERECHO TESTAMENTARIO LA LIBERTAD DE TESTAR FRENTE AL SISTEMA LEGITIMARIO O HERENCIA FORZOSA Por: BELQUIS CECILIA SÁEZ NIETO Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá Artículo recibido el día 3 de septiembre de 2º12. Aprobado el día 10 de enero de 2013 RESUMEN Hemos realizado algunas reflexiones en torno a la libertad de testar haciendo una comparación con el sistema restringido. Esto obedece al hecho de que existen una gran cantidad de críticas en ambos sistemas. Palabras Clave Herencia, herencia forzosa, legítimas, libertad de testar. ABSTRACT We made some reflections on the freedom to make making a comparison with the restricted system. This reflects the fact that there are a lot of reviews on both systems. Keywords Heritage, forced heirship, legitimate freedom to test. 1. Consideraciones previas. El tema de la libertad de testar ha sido ampliamente discutido, por la doctrina nacional y extranjera y constituye uno de los ejes más importantes en el desarrollo del derecho, específicamente en el derecho sucesorio Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 97 testamentario, controvertido, complejo y de alcance universal, desde sus inicios hasta nuestros días; relacionado con el principio natural y directamente e vinculado con el derecho de propiedad y el de protección de la familia –como algunos lo han entendido-; y además sumamente complejo por estar mezclado a intereses políticos, económicos, culturales y hasta religiosos, donde los discursos de poder tienen pleno efecto para la manipulación de las dinámicas sociales, que se concretizan en la norma jurídica, para protegerlos y guiarlos, y además tiene uso en todas las economías del mundo. En Panamá existe plena libertad de testar, aunque esta libertad no es absoluta porque está limitada, por el derecho de pensión alimenticia, el régimen económico del matrimonio y los alimentos del cónyuge. Aunque existe igualmente una discusión entre si estos tres puntos que acabamos de mencionar son restricciones a la libertad de testar o verdaderas derechos de los causahabientes. Hay dos sistemas, para distribuir nuestros bienes después de muerte, uno es la libertad de testar con levísimas restricciones como el sistema panameño y el otro el sistema restringido que es el caso de ARGENTINA y otros países. En ambos sistemas, hay fuertes críticas según la doctrina nacional e internacional. En mi experiencia como abogada en el derecho sucesorio la amplia libertad de testar provoca en algunas ocasiones injusticias sociales muy grandes que dan lugar a estigmatizaciones y a traumas profundos en el seno de una familia. Y hemos visto gran cantidad de solicitudes de nulidad de testamento, cuando en el mismo se realiza una distribución de los bienes que no es equitativa. Es decir, cuando en el testamento se reparten los bienes en forma desigual y se fija para unos hijos una cantidad y para otros una cantidad inferior deviene inmediatamente la nulidad de testamento. Y esto obviamente acarrea un desgaste emocional y económico muy grande. Pero en el sistema restringido también existen muchas críticas entre las que podemos mencionar el hecho de no permitir la distribución de los bienes como se desea, de manera que no se puede disponer del derecho Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 98 de propiedad para después de la muerte. Que realmente es lo que toda persona desea. En esta pequeña investigación, pretendemos realizar un estudio del origen de éstos dos sistemas. Esperamos satisfacer las expectativas que no es otra que la de ilustrar o realizar consideraciones previas sobre cuál de los dos sistemas es el mejor. 1. La libertad de testar Este es el sistema que sigue el derecho panameño como manifestamos anteriormente y es el que adopta a lo largo de la historia la corriente anglosajona e implica una amplia libertad de testar. Fue introducido por el Código Civil de 1917. Veamos la Exposición de motivos del Código para justificar este sistema. “Más trascendental que las anteriores es la reforma introducida en el Libro tercero del nuevo Código; la libertad de testar. Reforma tan sabia y liberal como ésta, clamaba por su establecimiento en nuestra República, que mediante ella se coloca al nivel de las naciones más adelantadas poniendo fin a la tutela legal que hasta aquí se ha venido ejerciendo sobre los padres de familia en materia de disposición de sus bienes para después de su muerte. Nadie mejor que el padre puede arreglar la división de sus bienes entre sus hijos. No puede la Ley, por muy previsora que sea, hacer justicia en todos los diversos casos que pueden presentarse, y sobre todo las disposiciones restrictivas de las leyes vigentes en materia de testamento pueden ser y han sido fácilmente burladas mediante simulación de ventas u otros contratos inter vivos. La legislación actual, pues, no evita con sus restricciones los males que se propone evitar y en cambio estorba el ejercicio de la justicia paterna, allí donde no puede llegar la justicia de los tribunales ordinarios en tan delicados asuntos de familia. En el nuevo Código se deja al ciudadano en libertad completa de disponer de sus bienes para después de su muerte y no se le impone más limitación que la de dejar asegurados los alimentos de los hijos hasta que llegue a la mayoría de edad.” (RODRÍGUEZ ARIAS-BUSTAMANTE, Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 99 Lino, Código Civil de la República de Panamá, Edición Conmemorativa, Universidad de Panamá, Panamá, 1960, Págs. 16 y 17). En Panamá, hay libertad de testar pero con levísimas restricciones; el derecho de alimentos a los hijos menores de edad, o a los mayores de edad que estudien con provecho hasta los veinticinco años, el derecho de alimentos congruos para la esposa que no haya sido mencionada en el testamento y por último y no menos importante el derecho del cónyuge en lo que respecta al régimen económico del matrimonio, tema que fue introducido por la ley 3 de 1994. El sistema de las levísimas restricciones ha sido motivo de grandes discusiones doctrinales al punto de que, GREGORIO LÓPEZ, “siguiendo a BALDO, consideró que el Derecho municipal para favorecer al primogénito podía autorizar la cuasi desheredación de los otros hijos, pero pudiendo el juez enmendar la disposición cuando alguno de los hijos quedare perjudicado en los alimentos, que deberá graduarlos por la calidad de las personas, el valor del patrimonio y demás circunstancias; y que por licencia regia puede autorizarse, sin la nota de iniquidad, la total exclusión de la legítima en la fundación de un mayorazgo, siempre que se salven los alimentos, como es costumbre”.( Gregorio l. 1998, La Libertad de Testar.) ANTONIO GÓMEZ “aceptó la constitución del mayorazgo con licencia del príncipe, privando de la legítima a los demás hijos, con tal de que se les dejen los alimentos necesarios”. (Gregorio l. 1998, La Libertad de Testar.) VÁZQUEZ DE MENCHACA “no discutió a los descendientes este derecho de alimentos cuando lo necesitaran. Pero después de plantearse el problema de si por la ley o por estatuto o por costumbre la legítima de los hijos podía disminuirse totalmente y si, incluso, era posible que se prohibiera, llegó a afirmar que la ley, e incluso la costumbre, no sólo puede excluir totalmente el deber de dejar legítima a los hijos, sino que también podía prohibir que se dejara, como ocurría en los mayorazgos establecidos”. Gregorio l. 1998, La Libertad de Testar.) Realmente, la historia de la perfección de todo el sistema de libertad de testar, tiene una gran cantidad de antecedentes que es necesario Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 100 estudiarlos, para poder entender como se concibió y tiene que ver con el desenvolvimiento mismo de la sociedad. Ahora, cuáles son las razones de hecho y de derecho para que los países o los ordenamientos jurídicos escojan este sistema. Son variados, sin embargo. Vamos a mencionar algunos de ellos. 1. La posibilidad que tiene el padre o causante para premiar a sus hijos o familiares, por los méritos que se han ganado ante él. 2. Evitar premiar aquellas personas que no lo merecen. 3. Cumplir con una de las características esenciales del derecho de propiedad, cual es, disponer después de su muerte de los bienes que ha adquirido con su esfuerzo y sacrificio. 4. Algunos autores mencionan el aspecto social, en el sentido de que cada uno labra su propio destino sin esperar los bienes que le van a dejar sus padres. 2. Sistema restringido. Este sistema es el que histórica y tradicionalmente se sigue en Roma (desde la edad media, S. IV D.C.), en donde el objetivo fundamental es la protección de ciertos herederos o sucesores, que posteriormente se llaman legitimarios, y actualmente herederos forzosos, con el fin de dar continuidad al patrimonio y estabilidad en el señor de la familia. Es por ello que, se establecen ciertas proporciones que el causante o testador debe respetar, y donde en definitiva tendrá libertad sólo respecto de la restante cuota que no esté protegida por el sistema jurídico. Un sistema totalmente distinto al anterior, pero que en definitiva lo que busca es la protección de los descendientes, ascendientes y colaterales en algunos casos. Ahora cuál es el fundamento de este sistema: Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 101 1. Proteger a los herederos frente a los posibles abusos del testador. ( En realidad no puede haber abusos en el ejercicio de un derecho en que una persona es titular del mismo y tiene libertad absoluta sobre los bienes) Una de las críticas fundamentales a este sistema es que los titulares del derecho de propiedad o futuros testadores se llevan una sorpresa al comprobar que la propiedad de lo que han ganando con el esfuerzo de muchos años está sometida a fuertes limitaciones, que la libertad de disponer de sus bienes, está gravemente restringida por el Estado, aunque sea en beneficio de sus parientes, pues el Código Civil impide a una persona disponer libremente de sus bienes para después de su muerte, imponiendo un sistema rígido de límites, el sistema legitimario. También se ha objetado mucho el sistema de las legítimas por el cambio radical del papel de la familia en la sociedad y las transformaciones profundas que ha recibido la institución familiar. De allí que “El sistema de legítimas adoptado por Vélez respondía a la realidad de una época distinta a la de hoy día. Todo se manejaba alrededor de la familia, la que se buscaba proteger en todos sus aspectos”. En el campo de las relaciones de familia, no podemos dejar de reconocer que la realidad social ha cambiado. Ello nos lleva a introducir modificaciones en nuestra legislación, pero siempre respetando nuestra idiosincrasia. (ww.escribaniapadula.com.ar/pág./legiher.html visitado el 3 de agosto de 2012) Naturaleza jurídica de las legítimas. 1. Tesis de la copropiedad familiar. El heredero sería codueño de los bienes del causante. Ha sido una tesis muy discutida a nivel doctrinal. 2. Teoría alimentaria – Existe una obligación del testador de alimentar a sus hijos. Esta tesis carece de fundamento porque cuando la Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 102 persona llega a la mayoría de edad debe procurarse sus propios recursos. 3. La costumbre. Recoge la costumbre de dar protección de los hijos. Conclusiones 1. En ambos sistemas libertad de testar y sistema restringido hay una gran cantidad de problemas por resolver. 2. En nuestro sistema de libertad de testar el problema más común es que aunque exista testamento, si la distribución de los bienes no se ha realizado de una manera equitativa deviene en la nulidad de testamento. Y esto son juicios largos, costosos y que en fin el dinero de la sucesión es necesario utilizar gran parte para la defensa de los derechos en uno y otro caso. 3. En el sistema restringido una de las principales críticas es precisamente la virtud del sistema de libertad de que yo no puedo disponer de mis bienes y esto va contra el principio del derecho de propiedad. Recomendaciones c) Realizar publicaciones para discutir la conveniencia de uno y otro sistema. Bibliografía http://www.joaquincosta.org/wordpress/trabajos/libertad-testar/ Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 103 RECENSIONES Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 104 SILVA, Gabriel., “Empresas Multinacionales en Panamá: ¿Amigos o Enemigos?”, Revista Jurídica de Panamá. Noviembre 2012. Aracelys P. Batista Asistente de Investigador Jurídico Recensión recibida el día 8 de enero de 2013. Aprobada 17 de Enero de 2013. El camino que nos trazamos como país en todo momento es la búsqueda del crecimiento económico, lo cual nos lleva a que seamos catalogados como un Estado en vía de desarrollo, esto se lo debemos en gran parte a las intervenciones que realizan las instituciones económicas internacionales como lo son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), dando como resultado atracción a la inversión mediante la presencia e inversión de las Empresas Multinacionales. Uno de los factores predominantes en dicho crecimiento son las inversiones directas que realizan los extranjeros, las mismas son llevadas a cabo por las Empresas Multinacionales. Las relaciones que conlleve un país como el nuestro junto a las Empresas Multinacionales tendrán que ser de mucho cuidado ya que son dadas a muchas controversias. Debemos tener muy en cuenta cuales son los beneficios, perjuicios o controversias que representaría una Empresa Multinacional en nuestro país. En la actualidad Panamá se encuentra situado entre los países más destacados por su crecimiento económico. Inversionistas y periodistas extranjeros han dicho que en nuestro país se podría establecer cualquiera oficina regional o casa matriz de cualquiera Empresa Multinacional en especial desde la promulgación de la ley 41 de 2007, lo cual ha establecido un régimen de incentivos atractivos para nuevas Empresas Multinacionales. La ley da la posibilidad de la instalación de una Sede de Empresa Multinacional, la cual se define en la misma ley como aquella Empresa Multinacional que desde Panamá realiza operaciones dirigidas a ofrecer servicios a su casa matriz o a sus subsidiarias o a sus filiales o a compañías asociadas, o que fije su casa matriz en Panamá. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 105 Hasta el 2012 en nuestro país se localizan 72 Empresas Multinacionales, siendo Danesa de logística marítima MAERSK en el año 2007 la primera multinacional en nuestro país bajo la Ley 41, y desde ese entonces, se han agregado las restantes setenta y un (71) Empresas Multinacionales, provenientes de más de diecinueve (19) distintos países, desde Estados Unidos hasta Bielorrusia. Algunos de los puntos de impactos que conllevan la instalación de una Empresa Multinacional en nuestro país son: Empleo: El Ministerio de Economía y Finanzas brinda estadísticas a finales del año 2011 donde revelan que las Empresas Multinacionales amparadas bajo la ley 41 de 2007 emplean a dos mil ciento treinta y un (2,131) personas. De esa cantidad, ochocientos sesenta (860) son panameños, lo que equivale a aproximadamente un cuarenta por ciento (40%), y mil doscientos setenta y uno (1,271) son extranjeros, lo equivalente a aproximadamente un sesenta por ciento (60%). Inversión directa extrajera: Panamá, es el país número uno (1) con mayor inversión extranjera en Centroamérica y con la mayor tasa de crecimiento en América Latina. Según entrevistas hechas por la prensa local al Ministro de Economía y Finanzas, Frank De Lima, en el 2011, Panamá recibió 3 billones de dólares (3, 000, 000,000.00), “gracias a la implementación de la ley No. 41 de 24 de agosto de 2007”. Innovación y educación: Las Empresas Multinacionales generalmente se caracterizan por los “spillovers” o derrames que causan. Se les llama derrames porque el conocimiento es compartido por la Empresas Multinacional al empleado local que trabaja en dicha empresa, y posteriormente, lo más probable, es que este empleado local lo comparta a terceros, hasta llegar a un punto en donde una gran cantidad de personas habrán recibido dichos conocimientos. Medio Ambiente y Derechos Humanos: Los mayores impactos negativos causados por las Empresas Multinacionales son en las áreas del medio ambiente y de Derechos Humanos. No obstante lo anterior, estas no son áreas realmente preocupantes por ahora para las Empresas Multinacionales amparadas bajo la ley 41 de 2007. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 106 Imagen de Panamá: Panamá constantemente se ubica entre los mejores países de América Latina para hacer negocios gracias a la presencia de diversas Empresas Multinacionales. Ejemplo de lo anterior, fue el índice de negocios en la región de América Latina por parte de la revista Latin Business Chronicle, en donde Panamá fue calificado en el 2010 como mejor país en América latina para hacer negocios. Posible inseguridad económica: Depender totalmente de la inversión directa extranjera tampoco es saludable para un Estado. Lo anterior, se debe a que al depender de la inversión extranjera, dependemos de la situación particular de otro país; sus controversias, colapsos o desastres nos pueden afectar económicamente a nosotros. Es muy claro que si queremos que las Empresas Multinacionales jueguen un papel determinante y positivo en el desarrollo y el progreso, muchas tienen que cambiar la manera en que operan en diversos Estados, de esta manera se convertirá en verdaderos amigos del desarrollo y del progreso. Es importante resaltar que así como se ha realizado políticas para que a Panamá llegué las inversiones extranjeras, deberían de igual manera realizar políticas para las inversiones locales que son de igual importancia para Panamá. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 107 HO, Iván.“Consideraciones respecto a los medios de pruebas digitales en la República de Panamá”. Boletín de Investigaciones Jurídicas Nº 48. 2012. Por: Yarelis Martínez Asistente de Investigación Jurídica Recensión recibida el día 9 de enero de 2013. Aprobada el día 15 de Nereo de 2013. El presente artículo hace referencia a los medios de pruebas digitales, en la república, ya que como sabemos estamos ante un mundo en donde la tecnología avanza día tras día. Cada día hay más facilidades como mecanismos de realizar delitos informáticos ya que la tecnología el algo que día a día más accesible para todas las personas. El autor Henry Izasa, realiza algunas consideraciones de interés en torno a las pruebas digitales en Panamá: “el concepto de prueba digital es definido como toda información o dato contenido o transmitido en un medio electrónico y que tiene valor probatorio dentro de un proceso” En Panamá se acepta el uso de las pruebas digitales como medio probatorio, ya que esta no esta prohibida de manera expresa por la ley. Al respecto de la admisión de pruebas en Panamá, el articulo 780 del código judicial de Panamá establece: “Cualquiera otro medio racional que sirva a la formación de la convicción del juez, siempre que no estén expresamente prohibidos por la ley, ni violen derechos humanos, ni sean contrarias a la moral o al orden público”. Como los delitos financieros son cada día mas tanto en Panamá como en el resto del mundo, se crean estrategias sobre Derecho Informático que nos Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 108 ayudan a contrarrestar este tipo de delitos a nivel mundial. Es por esto que la Unión de Telecomunicaciones en su manual sobre el ciberdelito “Guía para los países en Desarrollo” se plantea un punto específico a tomarse en cuenta, como lo es: Desarrollar un Marco Jurídico, como instrumento legal necesario para la Investigación de los delitos informáticos. Debido a la dimensión internacional de los delitos se hace necesario el consentimiento de los países correspondientes para Poder perseguir este tipo de crímenes en otros países”. En Panamá este tipo de pruebas digitales son valoradas mediante el sistema de la sana critica del juez, pero no podemos olvidar que es necesario la capacitación del personal panameño en diferentes aspectos del peritaje informático para apoyar en las labores de la administración de justicia de nuestro país, ya que el fin de utilizar esta prueba sería que ayudara como medio probatorio preservando sus características originales de las evidencias electrónicas desde su recolección, hasta su presentación final. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 109 SÁEZ NIETO, Belquis Cecilia. “La Prohibición Legal del Testamento Mancomunado”. Boletín de Informaciones Jurídicas No. 48. 2012. Por: Alexis Rivera Asistente de Investigador Jurídico Recensión recibida el día 9 de enero de 2013, Aprobada el día 15 de enero de 2013. En el mundo globalizado en el que vivimos es importante que los Estados actualicen sus instituciones jurídicas. Las normas jurídicas no deben ser un obstáculo al desarrollo de una sociedad, por el contrario deben ser el marco referencial para el desarrollo del Estado contribuyendo a mejorar las relaciones humanas. Es importante resaltar que el legislador hispano durante el siglo XIII a través del Código de las Siete Partidas conocía ya la importancia del otorgamiento del testamento por ser el punto de soporte del acto de disposición de bienes para después de la muerte del causante. El presente artículo elaborado por la Doctora Belquis Sáez abarca un tema de actualidad en virtud que estamos próximo a conmemorar los 100 años de elaboración de nuestro código civil y es un gran momento para pensar en cambios novedosos y en una actualización en distintos puntos de nuestra legislación que regula las relaciones entre los particulares; entre ellos uno de los puntos a tratar debe ser la prohibición legal del testamento mancomunado. No se puede negar que el testamento mancomunado es prohibido en la mayoría de los países del mundo y en la legislación Civil panameña también existe esa prohibición legal específicamente en el artículo 701 de nuestro código civil en donde se establece que: “no podrán testar dos o más personas mancomunadamente o en un mismo instrumento, ya lo hagan en provecho recíproco, ya en beneficio de un tercero. La autora en el presente artículo se plantea la siguiente interrogante ¿por qué no se puede realizar un testamento mancomunado?, Si es tan útil, Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 110 sobre todo en la institución matrimonial en donde un cónyuge puede testar a favor del otro y viceversa, y además sí en nuestro medio existe una amplia libertad de testar, con muy pocas limitaciones. La Doctora Sáez considera que sería beneficioso permitir el testamento mancomunado en nuestra legislación debido a los principios que rigen nuestra legislación civil y la cultura de la familia Panameña. La investigación planteada por la Doctora Sáez se caracteriza por realizar un análisis histórico, social y cultural de la institución del testamento mancomunado en Panamá; siendo el mismo producto de un momento histórico en donde no se permitía a la mujer la administración de los bienes; sin embargo esas circunstancias sociales y económicas del papel de la mujer en la sociedad ya han sido superadas y es evidente que la familia ha sido sometida a cambios profundos. En estos momentos es común que un hombre y una mujer, se unan en matrimonio teniendo ambos hijos de otras parejas y, cuando uno de los dos muere viene el problema de la herencia con los hijastros. El testamento mancomunado es una figura muy útil, para estos casos. Nuestro Código Civil fue adoptado mediante la ley 2 de 1916 y el testamento mancomunado tiene su prohibición en nuestro medio, desde esa fecha. Existe entonces un anacronismo de una disposición legal que ha permanecido sin ninguna variación en nuestro medio y desde 1916. Existe igualmente una demanda social a favor del testamento mancomunado y su correspondiente necesidad, dada la composición de la familia actual. Una de las características fundamentales de nuestra legislación civil es precisamente el principio de la autonomía de la voluntad de las partes, que se ve limitado en el poder de autorregulación de los intereses particulares, con la prohibición mantenida por el artículo 701 del Código Civil. A juicio de la Doctora Belquis Sáez existe un desfase de la prohibición legal del testamento mancomunado con la realidad social, es decir el artículo 701 del Código Civil ha quedado aislado por una sociedad que ha evolucionado y de una manera magistral nos muestra una serie razones por las cuales las prohibiciones del testamento mancomunado han quedado en pasado. Consideramos que la investigación realizada por la Doctora debe ser tomada en cuenta para futuros cambios en la legislación civil panameña. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 111 BRAVO, Jorge. “Un gran mensaje ante el reto que se nos avecina.” Revista Mundo Electoral. Año 5, No. 15, 2012. Por: Eyda Jazmín Saavedra H. Asistente de Investigación Jurídica Recesión recibida el día 8 de enero de 2013. Aprobada el día 15 de enero de 2013 En este artículo de la Revista Mundo Electoral se refiere su autor al inicio de la organización del proceso de actualización electoral que concluirá con las elecciones generales en el año 2014, lo cual constituye el principal reto que debe afrontar el Tribunal Electoral de Panamá, señalando los diversos y variados tipos de situaciones que ha atravesado esta institución por más de 20 años de vida democrática del país en la organización de cada proceso electoral, mediante un total proceso de reingeniería, luego de haber superado el descrédito heredado del antiguo gobierno militar. Alude a las declaraciones de los tres magistrados citando comentarios de cada uno de ellos con respecto a dicho proceso de organización, en donde el magistrado Eduardo Valdés Escoffery detalla proceso tras proceso, afirmando cómo superaron todas las pruebas que se les presentaron, incluyendo temas como los plásticos de las cédulas del proveedor UNISYS y sus especulaciones, así como las amenazas externas que afrontará el Tribunal, las cuales pretendían socavar su credibilidad y transparencia; y con ello la institucionalidad del organismo ante el reto más grande el cual es organizar el proceso mismo de elecciones. Se refiere además, a la primera reunión del PLAGEL o sea, el PLAN GENERAL DE ELECCIONES y los lineamientos para la organización del proceso electoral 2012-2014, haciéndose responsables de la democracia formal que han tenido durante estos 22 años manifestando a su vez en su mensaje a las 26 comisiones de Plagel “que no pueden bajar la guardia, ni dormirse sobre sus laureles, porque la clase política no espera sino la oportunidad para hacer más de cuatro cosas si el árbitro está viendo para otro lado…”, advirtiendo además que “no hay cabida para la corrupción”. En cuanto al pronunciamiento del Magistrado Solís, éste manifiesta sentirse muy “orgulloso” por la “diferencia que hacen los colaboradores de Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 112 la institución en este país”…aconsejándoles que deben “revisar sus virtudes, mantenerse fuertes y actuar con fortaleza frente a la debilidad”…pues, el Plagel va a ser el proceso más retador de todos. De igual manera indica que el proyecto de reformas electorales se fundamenta básicamente en tres pilares esenciales que son: más transparencia, más participación ciudadana y fortalecimiento institucional; y que el pilar de la transparencia viene a ser el más conflictivo por el hecho de la propuesta de un límite a lo que se puede donar y un límite a lo que se puede gastar en una campaña… su opinión va más allá cuando dice: “el mayor peligro que yo veo de mantener las reglas para el 2014 como estaban en el 2009, es que ocurra un gasto indiscriminado”. A este parecer, agrega la situación que afronta el torneo electoral por el temor de intervención de la Corte Suprema de Justicia en materia electoral “cambiando sus razonamientos jurídicos en temas electorales”. Sustentan los magistrados en su mensaje, que el Tribunal Electoral es un “garante del equilibrio que debe haber en un proceso electoral, y el único que puede desequilibrar un proceso electoral es el que tiene poder, no lo hace el débil, por lo que de esta manera se convierten en el freno y contrapeso que puede asegurar que las elecciones que se avecinan sea un proceso que lleve a un resultado justo. Resaltar el autor, que cuando uno de los tres magistrados habla por la institución, esa es la posición institucional. Señalando que este ha sido el éxito del Tribunal Electoral en la credibilidad pública; ya que hablan “como el Tribunal Electoral”, como institución de la cual sus colaboradores son parte fundamental, y los que deben tomar las decisiones de acuerdo con el marco que da la Constitución, la Ley y las políticas del Tribunal Electoral. Finaliza este artículo con el pronunciamiento del Magistrado Erasmo Pinilla C., que por su parte advierte que sólo “la rectitud, la firmeza y la fortaleza bajo el convencimiento de que los colaboradores del TEP, estamos sirviendo a una causa superior, nos va a mantener firmes en ese propósito”, señalamiento que hiciera ante los responsables de las 26 comisiones que conforman el Plan General de Elecciones (PLAGEL) 2012-2014. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 113 CRITERIOS DE PUBLICACIÓN DEL CENTRO DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA Criterios aprobados el día 5 de octubre de 2005 Consejo Editorial El BOLETIN DE INFORMACIONES JURIDICAS, contará con un Consejo Editorial que mantendrá y preservará la periodicidad de publicación del BOLETIN (semestral). Dicho Consejo se hará cargo de la selección de los artículos que se publicarán en la Revista, con base en el arbitraje de especialistas o expertos. La Revista también contará con evaluadores externos, quienes pasan a formar parte del sistema de arbitraje. Este grupo de los evaluadores externos está integrado por el 25% del total. El resultado del proceso de arbitraje será comunicado por escrito al autor. En caso de considerar que el mismo no es favorable, el autor solicitará por escrito el recurso de reconsideración, con la debida argumentación. Criterios para la Presentación de los Artículos. A continuación se especifican los criterios a los cuales deben acogerse los artículos que se publican: Los artículos deben ser originales, con temas innovadores. El autor no debe presentar el artículo a otra revista o publicación. Enviar original (en archivo adjunto electrónico o impreso), acompañado de una copia en versión electrónica, en Word. El documento contará con un mínimo de 10 cuartillas, con 26 Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 114 renglones cada una. Debe utilizarse letra Times New Roman No. 12. Si el artículo cuenta con gráficas u otras ilustraciones, las mismas se ubican al final del artículo, indicándose con claridad en qué lugar del texto deben ser incluidas. El artículo incluirá: título del trabajo, nombre de (de los) autor (es), cargo que ocupa y dependencia donde labora. Cada artículo que se somete para su publicación tienen que acompañarse con un resumen en español y otro idioma de 150 palabras, aproximadamente. Además, la identificación de las palabras claves (descriptores) en español y otro idioma. La metodología debe ser consistente y su aplicación adecuada al tema que trata el artículo; la estructura del artículo debe contener los elementos básicos de un artículo de investigación o de una monografía. Las referencias bibliográficas deben ser actualizadas, suficientes y pertinentes al tema del artículo. Estas deben aparecer al final del artículo, conformando la bibliografía. La elaboración de las referencias bibliográficas responden a las normas internacionales para la descripción bibliográfica, destacándose los elementos esenciales: autor, título, edición (en caso de monografías), lugar de publicación, casa editora o editorial y fecha de publicación; en el caso de las publicaciones periódicas (revistas), el volumen/año y número del fascículo. La bibliografía debe ser actualizada, procurando abarcar textos de los últimos diez años. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 115 Debe emplearse el sistema de citas del Reglamento de Tesis de Grado de la Vicerrectoría de Investigación y Postgrado de la Universidad de Panamá, donde se designa el apellido del autor seguido del año de la publicación, el cual deberá presentarse entre paréntesis (p. e. Valdivia (2010)). El autor o autores deberán proporcionar información relevante sobre su hoja de vida, al final de su colaboración, con indicación de su correo electrónico. Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013 116 Boletín de Informaciones Jurídicas Nº 49 Enero-Junio de 2013