introducción a los sistemas de retribución de las energías
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ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES INTRODUCCIÓN A LOS SISTEMAS DE RETRIBUCIÓN DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN LA UNIÓN EUROPEA LA VISIÓN DE LOS PRODUCTORES Febrero 2003 Joan Fages Presidente de la Federación Europea de Energías Renovables (EREF) Manuel Bustos Responsable de Asuntos Internacionales de APPA Secretaría París, 205 · 08008 Barcelona · T. 93 414 22 77 · F. 93 209 53 07 · E. [email protected] ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Resumen ejecutivo El mercado eléctrico está distorsionado en favor de las energías convencionales que externalizan buena parte del coste de sus impactos sociales y ambientales, al tiempo que reciben cuantiosas subvenciones directas e indirectas. El mecanismo de mercado más directo y eficaz para corregir estas distorsiones sería, en principio, el de gravar fiscalmente la producción de electricidad a partir de fuentes convencionales hasta el nivel de los costes externalizados por cada tecnología. Ante las, de momento, insuperables resistencias políticas y económicas que se levantan ante tal reforma de la fiscalidad energética, se han abierto paso desde hace más de una década en los países occidentales soluciones compensatorias alternativas que apuestan por incentivar de alguna manera a las energías renovables a través de diversos sistema regulatorios de apoyo. El estudio comparativo de estos sistemas regulatorios de apoyo y retribución de las tecnologías de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables no tiene sólo un interés meramente teórico, sino todo lo contrario. La Directiva Europea 2001/77/CE de promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables establece en su artículo 4, bajo el epígrafe de Sistemas de Apoyo, que la Comisión Europea deberá evaluar los resultados de los diferentes sistemas en un informe que tendrá que presentar antes del 27 de octubre del 2005. Este informe podrá ir acompañado, si fuera necesario, de una propuesta de marco comunitario para los sistemas de apoyo. El sistema de apoyo que actualmente prevalece en la Unión Europea –en diez de sus quince Estados Miembros– es el llamado Sistema REFIT, en virtud del cual el legislador regula el precio de venta de la electricidad renovable y deja al mercado la cantidad de potencia a instalar. El Sistema REFIT, en sus diversas variantes, ha demostrado claramente su capacidad para incentivar de forma sencilla y eficaz la implantación de energías renovables, siempre que se apliquen tarifas adecuadas. El mejor ejemplo de ello lo constituye la concentración del desarrollo eólico mundial en los tres Estados impulsores del sistema REFIT: Alemania, España y Dinamarca. Los sistemas REFIT no están menos orientados al mercado que sistemas alternativos en los que en teoría el legislador regula la cantidad de potencia a instalar y deja al mercado la fijación del Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 2 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES precio de venta de la electricidad renovable, como por ejemplo el sistema de cuota y certificados verdes. Estos últimos sistemas han demostrado en la práctica ser más intervencionistas ya que además de regular la cantidad de potencia a instalar, el legislador interfiere en la fijación del precio de venta de la electricidad renovable. En este sentido, y dentro de la familia de los sistemas REFIT, el modelo español de retribución en el que al precio del mercado eléctrico se suma un incentivo fijo actualizado anualmente en función de la evolución del mercado resulta especialmente modélico. En contra de la idea preconcebida de que los sistemas REFIT son demasiados costosos para la sociedad y, por ello, deben ser reemplazados por sistemas supuestamente más eficientes en términos de costes, los sistemas de cuota y certificados verdes se han revelado paradójicamente allí donde son aplicados –Italia, Gran Bretaña y Bélgica– como los más caros en términos unitarios para los consumidores. Estos sistemas presentan además desventajas adicionales como su mayor complejidad de funcionamiento, su mayor prima de riesgo para los inversores, que conduce a la oligopolización del sector renovable, y la marginación de las tecnologías menos maduras. Más allá de debates nominalistas, cualquier sistema de apoyo a las energías renovables que se precie debería caracterizarse por estar claramente definido y consagrado a medio plazo y largo plazo en la legislación nacional, dar previsibilidad a la retribución que se obtendrá durante toda la vida de la inversión y asegurar un riesgo bajo y un retorno suficiente, competitivos ambos con otras opciones de inversión. La consideración de estos requisitos con relación al actual modelo de apoyo a las renovables vigente en España aconsejaría introducir, entre otras reformas, un aumento de la retribución vía incentivo de algunas tecnologías como la biomasa y la solar, así como el aseguramiento explícito de la cuantía del incentivo para todas las tecnologías durante toda la vida de la inversión, como sucede en Alemania, Austria o Francia. El presente informe contiene también una comparativa de los precios medios pagados a los generadores renovables en la Unión Europea, que pone de manifiesto que las tarifas españolas se encuentran por debajo de la media europea, una constatación que debería ser tenida en cuenta para su conveniente corrección futura. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 3 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Introducción La retribución a las energías renovables en todos los países occidentales parte por lo general de una constatación indiscutida: las distorsiones que actúan en el mercado eléctrico en detrimento de las energías limpias hacen necesario establecer mecanismos que de alguna manera corrijan, siquiera parcialmente, dicha situación. Se ha repetido hasta la saciedad pero hay que volver a insistir en que los precios de la electricidad convencional no reflejan en su totalidad el coste real de su generación en la medida en que una parte de los costes ambientales y sociales que llevan asociados siguen siendo externalizados. La externalización de tales costes no sólo distorsiona el mercado energético sino que además desincentiva a las empresas causantes de los daños a adoptar medidas tendentes a evitarlos o repararlos. Desgraciadamente, existen ejemplos muy actuales como la catástrofe ecológica, económica y social acaecida en el litoral cantábrico y especialmente en Galicia a raíz de la marea negra del Prestige. Esta tragedia se ha producido cuando todavía está fresco en la memoria el hundimiento del Erika ante las costas bretonas que provocó perjuicios en la vida económica local cuantificados en casi 1.000 millones de euros, la misma cantidad que el Gobierno español calcula acabará costando el desastre del Prestige1. Todo ello sin contar la muerte de decenas de miles aves y otros impactos ecológicos de evaluación monetaria casi imposible. Se trata de un desastre ambiental, económico y social cuyos síntomas son tan visibles y palpables por los sentidos como lo es el fuel que impregna las costas atlánticas. Y ello por no extenderse con los efectos mucho más globales y, si cabe, dañinos de otros contaminantes generados por las energías fósiles que no se ven, no se huelen ni se tocan, como el dióxido de carbono, cuyo incremento de concentración en la troposfera ha empezado ya a desestabilizar el clima del planeta. Estos costes externos no son una entelequia. El estudio ExternE, promovido y financiado por la Comisión Europea durante más de diez años con el fin de cuantificar los costes sociales y ambientales de la producción de electricidad, los cifra en un rango de entre el 1% y el 2% del Producto Interior Bruto (PIB) de la Unión Europea (UE), sin contar con los costes del cambio climático. El estudio concluye que si tales costes externos se integraran en la factura eléctrica 1 El País, 14 de febrero de 2003. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 4 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES europea, el precio del kWh producido con fuel o carbón debería doblarse, mientras que el coste del kWh producido a partir de gas natural se vería incrementado en al menos un 30%2. Las distorsiones del mercado eléctrico las provocan también las subvenciones directas e indirectas que reciben tanto la energía nuclear como los combustibles fósiles. El Parlamento Europeo las ha cifrado en 15.000 millones de € anuales en la Unión Europea, mientras que estimaciones conservadoras, citadas en el Informe Mundial sobre Desastres 2002, publicado por la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, las cifran para el conjunto de los países de la OCDE en 80.000 millones de € anuales.3 En estos momentos, a nadie se le escapa que es precisamente el control de las abundantes reservas petrolíferas de Irak una de las razones reales de que resuenen tambores de guerra en el mundo. La contienda traería consigo un elevadísimo coste económico a cargo de los contribuyentes y, lo que es peor, la irreparable pérdida de vidas humanas e incalculables daños ecológicos. Subvenciones y costes externos son así las dos caras de una misma distorsión en contra de las energías renovables. Es necesario avanzar en su eliminación y así lo contempla la Directiva 2001/77/CE de promoción de la electricidad procedente de fuentes renovables al obligar en su artículo 8 a la Comisión Europea a “estudiar los progresos realizados en la consideración de los costes externos de la electricidad de fuentes no renovables y las repercusiones de las ayudas públicas”, dentro del informe que sobre la aplicación de la Directiva deberá presentar al Parlamento y al Consejo antes de finalizar el año 2005.4 El mecanismo de mercado más directo y eficaz para corregir esta distorsión sería en principio el de gravar fiscalmente la producción de electricidad a partir de fuentes convencionales hasta el nivel de los costes externalizados por cada tecnología. Se trataría así de caminar hacia una reforma fiscal energética entendida como un instrumento para hacer bien los números de los verdaderos costes de la energía e integrar los mismos en unos mercados cuyos precios están hoy por hoy distorsionados en detrimento de las energías limpias. 2 Nota de prensa de la Comisión Europea IP/01/1047 – New research reveals the real costs of electricity in Europe, Brussels, 20 July 2001. 3 World Disasters Report 2002 – Focus on reducing risk, International Federation of Red Cross and Red Crecent Societies. ISBN 92-9139-082-8. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 5 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES A pesar de algunos tímidos avances en esta línea –el último, del que hay que congratularse, es la introducción en España de un tipo cero para los biocarburantes mediante la modificación, en vigor desde el pasado 1 de enero5, de la Ley 38/1992 de Impuestos Especiales– lo cierto es que las resistencias políticas y económicas que se levantan ante tal reforma de la fiscalidad energética resultan de momento insuperables. Es por ello, que se han abierto paso desde hace más de una década en los países occidentales soluciones compensatorias alternativas que apuestan por incentivar de alguna manera a las energías renovables. Debe matizarse en este punto, sin embargo, que aunque los sistemas de apoyo a las energías renovables actualmente vigentes en Europa contribuyan a compensar en parte los costes externos y las subvenciones de las fuentes convencionales, el objetivo de los mismos va mucho más allá al perseguir también objetivos ambientales y sociales como el aumento de la contribución de las fuentes renovables al consumo nacional bruto de electricidad, la mayor seguridad del abastecimiento energético o el desarrollo socioeconómico autóctono. La Directiva Europea 2001/77/CE y los sistemas de apoyo El estudio comparativo de los diversos sistemas de apoyo y retribución de las tecnologías de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables no tiene sólo un interés meramente teórico, sino todo lo contrario. La ya citada Directiva Europea 2001/77/CE de promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables establece en su artículo 4, bajo el epígrafe de Sistemas de Apoyo, una serie de previsiones relativas a la futura articulación de los sistemas de apoyo en la Unión Europea. De forma esquemática contiene las siguientes obligaciones y disposiciones a este respecto: 9 La Comisión Europea deberá presentar antes del 27 de octubre de 2005 un informe debidamente documentado sobre la experiencia adquirida en la aplicación y existencia simultánea de los diferentes sistemas de apoyo a la generación de electricidad con fuentes renovables. El informe deberá evaluar los resultados, incluida la relación costeeficacia, de los diferentes sistemas de apoyo en cuanto al fomento del consumo de electricidad renovable de acuerdo con los objetivos nacionales fijados para el 2010. 4 5 Diario Oficial de las Comunidades Europeas L283/33, 27/10/2001. Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del Orden Social. BOE 31/12/2002. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 6 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES 9 El informe de la Comisión irá acompañado, en su caso, de una propuesta de marco comunitario para los sistemas de apoyo. Esta propuesta, en caso de estimarse finalmente conveniente su presentación, debería cumplir los siguientes requisitos: • Contribuir al logro de los objetivos nacionales. • Ser compatible con los principios del mercado interior de la electricidad. • Tener en cuenta las características de las distintas fuentes renovables, tecnologías y aspectos geográficos. • Promover la utilización de las fuentes renovables de una manera eficaz, ser sencilla y lo más eficiente posible, especialmente en términos de costes. • Prever unos períodos transitorios suficientes para los sistemas nacionales de apoyo de al menos 7 años y mantener la confianza de los inversores. Aunque el texto de este artículo resulta suficientemente claro, es necesario salir al paso de interpretaciones erróneas del mismo que se han hecho desde su aprobación. En este sentido, es importante insistir en los siguientes conceptos derivados de la Directiva: 9 La Directiva no obliga a la Comisión Europea a proponer un marco comunitario sino que sólo le faculta para ello si lo considera necesario. 9 En caso de que la Comisión lo llegase finalmente a proponer, dicho marco comunitario no tiene porque ser un sistema cerrado y único para toda la Unión Europea sino, por el contrario, y en armonía con el principio de subsidiariedad, se trataría más bien del establecimiento de unas reglas de juego mínimas y comunes para toda la Unión, dentro de las cuales los Estados podrían desarrollar sus propias políticas de apoyo a las renovables. 9 En caso de que la Comisión llegase finalmente a proponer tal marco comunitario, la Directiva en absoluto prejuzga cuál deba ser el mismo y, por tanto, mucho menos preestablece que dicho sistema vaya a ser un sistema de certificados verdes, como se repite desde ciertos sectores que quizás confunden sus legítimos deseos y aspiraciones con lo que realmente dice la Directiva. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 7 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES 9 La obligatoriedad de implantar un sistema de garantías de origen de la electricidad renovable, tal como prevé la Directiva en su artículo 5, en absoluto puede confundirse con la obligatoriedad de implantar un sistema de certificados verdes, como explícitamente deja claro el considerando 11 de la propia Directiva, considerando que fue precisamente introducido como enmienda por el Parlamento Europeo con el fin de evitar interpretaciones erróneas. Aunque faltan todavía más de dos años para la finalización del plazo establecido en este artículo 4 de la Directiva, APPA ha considerado necesario iniciar la evaluación de los resultados de los diferentes sistemas de apoyo actualmente vigentes en la Unión Europea, evaluación que tiene como primer fruto este breve informe introductorio. Principales estrategias regulatorias de promoción de las renovables en la UE Las estrategias regulatorias para promover de manera directa las energías renovables que se han puesto en marcha en Europa en los últimos años se pueden clasificar atendiendo a dos criterios fundamentales: en primer lugar, si la intervención regulatoria actúa sobre el precio o sobre la capacidad a instalar; y en segundo lugar, si dicha intervención actúa sobre la inversión o sobre la generación. De acuerdo con tales criterios, la intervención regulatoria puede actuar regulando el precio, ya sea a través de una ayuda fiscal o financiera por kW de capacidad instalada, o a través del pago de una determinada cantidad por kWh renovable generado y vendido a la red, dejando en manos del mercado la fijación de la cantidad de generación a instalar. Alternativamente, la intervención regulatoria puede decantarse por establecer políticamente el nivel absoluto o relativo de potencia o generación a alcanzar, dejando en manos del mercado la fijación del precio. La Figura 1 clasifica conforme a dichos criterios las principales estrategias regulatorias de promoción de las energías renovables. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 8 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Precios regulados Cantidades reguladas Basadas en la inversión • Subvención a inversión • Desgravaciones fiscales Basadas en la generación • Renewable Energy Feed-in • Cuotas + Certificados Verdes Tariffs (REFIT) • Subastas Figura 1: Tipología de las principales estrategias regulatorias de promoción de energías renovables La Figura 2 sintetiza los sistemas regulatorios vigentes en la UE. Sistema de apoyo Austria REFIT Bélgica Cuota y certificados verdes (por regiones) Dinamarca REFIT Finlandia REFIT + ayuda a la inversión + crédito fiscal Francia REFIT Alemania REFIT Grecia REFIT + ayudas a la inversión + créditos fiscales Irlanda Subastas Italia Cuota y certificados verdes Luxemburgo REFIT + ayudas a la inversión Portugal REFIT + ayudas a la inversión España REFIT Suecia Cuota y certificados verdes (a partir del 1 mayo 2003) Holanda REFIT (a partir del 1 abril 2003) Reino Unido Cuota y certificados verdes Figura 2: Sistemas de apoyo a las energías renovables en la Unión Europea De entre todas estas estrategias regulatorias, la que en estos momentos prevalece en Europa como muestra la Figura 2 es la de tarifas de introducción de energía renovable a la red eléctrica, más conocida por su expresión inglesa de Renewable Energy Feed-in Tariffs (REFIT). De acuerdo con este sistema, los generadores de electricidad renovable tienen derecho a Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 9 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES vender toda su producción a la red eléctrica y a ser por ello retribuidos bien a un precio fijo o bien al precio horario del mercado eléctrico general más un incentivo fijo que refleja o compensa el valor ambiental de la producción renovable. Mientras la primera variante –precio fijo– se aplica como opción única en Alemania, Austria, Grecia, Portugal, Francia y en poco tiempo también en Holanda, el sistema regulatorio español permite a los generadores renovables optar cada año por seguir una u otra variante, esto es, el precio fijo o la opción del precio de mercado más el incentivo fijo compensatorio. En cualquiera de sus variantes, los sistemas REFIT se caracterizan por fijar legalmente los precios o incentivos, cuyas cuantías se adaptan a cada una de las diversas tecnologías renovables (eólica, minihidráulica, biomasa, etc...). En la mayoría de los países dónde se aplica este sistema, el cobro del precio o prima queda además garantizado durante un período de tiempo que oscila entre los 10 y los 20 años a contar desde la puesta en marcha de la instalación. En el sistema de Feed-in Tariffs, la cantidad de electricidad generada a partir de fuentes renovables dependerá en principio de la mayor o menor cuantía de la tarifa fijada, tal como refleja la Figura 3. La aplicación de este sistema regulatorio supone un importante incentivo a la generación renovable siempre y cuando la tarifa se sitúe lo suficientemente alta como para asegurar rentabilidades atractivas. Si, por el contrario, la tarifa se sitúa demasiado baja, el sistema será incapaz de incentivar la expansión de la tecnología renovable correspondiente. €/kWh Coste marginal generación Pb Pa kWh Ca Cb Figura 3: Funcionamiento del sistema de Feed-In 6 6 Huber C. et al (2001). “Action Plan for a Green European Electricity Market” – Compiled within the Project ElGreen. Energy Economics Group (EEG). Vienna University of Technology, Austria. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 10 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES En los casos en que se ha cumplido la condición anterior, los sistemas de Feed-in han demostrado ser los más efectivos para promover la expansión de las fuentes renovables de electricidad. El ejemplo más evidente en positivo lo constituye año tras año la evolución de la potencia eólica instalada en Europa, tal como refleja la Figura 4: el 85% de los 23.056 MW de potencia eólica en funcionamiento en la UE a 31 de diciembre de 2002 se concentra en los tres países –Dinamarca, Alemania y España– que desde el principio apostaron por los sistemas de feed-in. Y no se trata sólo de una constatación histórica, sino todo lo contrario: si se analizan las cifras de crecimiento eólico del año 2002 se verá cómo el 89% de la nueva potencia se instaló en esos mismos tres Estados. A la vista de estas cifras no es extraño que otros países europeos como Portugal, Grecia, Francia, Austria, y dentro de poco Holanda, hayan decidido apostar por este exitoso esquema regulatorio. 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Alem. Esp. Din. Italia Hol. GB Suec. Grec. 1998 (MW) 2874 880 1420 197 379 338 210 55 1999 (MW) 4442 1812 1738 277 433 362 220 158 2000 (MW) 6113 2504 2300 427 446 406 231 189 2001 (MW) 8754 3337 2417 697 493 474 290 272 2002 (MW) 12001 4830 2880 785 688 552 328 276 Figura 4: Evolución de la potencia eólica instalada en los principales mercados de la UE. (Fuente: EWEA, 2003) Evidentemente, cuando la tarifa de feed-in se ha situado demasiado baja como para garantizar una rentabilidad adecuada, el sistema ha sido incapaz de hacer crecer de forma sustancial la potencia instalada. Es el caso en España de las tarifas vigentes aplicadas hasta ahora para la energía solar y la biomasa. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 11 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Debe sin embargo matizarse, para no caer en conclusiones excesivamente simplistas, que en la medida en que las barreras a las que se enfrentan las energías renovables no son sólo económicas, sino también políticas, sociales, tecnológicas y ambientales, disponer de una tarifa favorable en una conditio sine qua non pero en ningún caso el único elemento necesario para impulsar las energías limpias. A pesar de haber demostrado su capacidad para incrementar la capacidad renovable de una manera eficaz y sencilla, el sistema de feed-in viene siendo sistemáticamente atacado desde hace años con diversos argumentos de escasa consistencia. Los sistemas de feed-in se siguen mezclando peyorativamente con la idea de subsidios y subvenciones. Esta aparentemente inocua combinación pretende insistir en la idea de que estos sistemas de apoyo al precio no son presuntamente compatibles con el libre mercado, cosa que sí se predica, en cambio, de los sistemas de cantidades reguladas y, en particular, del sistema de cuota y certificados verdes. Nada más lejos de la realidad. En primer lugar, y desde un punto estrictamente jurídico-legal, porque, tal como la Dirección General de la Competencia de la Comisión Europea decidió el 22 de mayo de 20027, el sistema REFIT de compensaciones a las renovables en vigor en Alemania no constituye Ayuda de Estado a los efectos del artículo 87(1) del Tratado de la Comunidad Europea, en la medida en que no implica transferencia alguna de fondos estatales. El Ejecutivo europeo siguió así la doctrina consagrada por el Tribunal Europeo de Justicia en su Sentencia de 13 de marzo de 2001 dictada en el caso PreussenElektra AG versus Schleswag. Pronunciamientos éstos que se extienden por analogía al sistema español de compensación a las renovables. En segundo lugar, y desde un punto de vista estrictamente económico, no puede considerarse como más orientado al mercado un sistema que fija la cantidad de electricidad de fuentes renovables a producir –el sistema de cuota y certificados verdes– que otro que fija el precio a percibir por esa electricidad –el sistema de feed-in–. Cualitativamente no existe diferencia en la intervención pública en el mercado, e incluso, como se demuestra más adelante, el intervencionismo del regulador es sorprendente mayor en el primer caso. 7 Nota de prensa de la Comisión Europea IP/02/729 – Bruselas, 22 de mayo de 2002. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 12 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES En el contexto de este debate es necesario subrayar el avanzado posicionamiento del sistema regulatorio español en su vertiente variable ya que al tiempo que deja directamente expuesta a las fuerzas del mercado a una parte de la retribución de la electricidad renovable, somete a la parte fija –la prima– a una actualización anual ligada también a la evolución del mercado. Los sistemas de cuota y certificados verdes Los sistemas de cuota y certificados verdes están en funcionamiento desde hace apenas un año en sólo tres países de la Unión Europea: Italia, Inglaterra y Bélgica, a los que se prevé que se sume Suecia a partir del próximo 1 de mayo. Más allá de sus variantes, en estos sistemas el Estado impone a las compañías distribuidoras de electricidad la obligación de que un determinado porcentaje, generalmente creciente en el tiempo, de su suministro provenga de fuentes de energías renovables. Es la llamada cuota fijada inicialmente en Italia en el 2% o en el 3% en Inglaterra y el Estado belga de Valonia. A la finalización de cada período considerado, generalmente un año, las compañías distribuidoras deberán demostrar su cumplimiento de la cuota mediante la entrega virtual a la correspondiente Autoridad Regulatoria Nacional de una cantidad de certificados verdes equivalentes a la cuota de MWh renovables que suministrar. Un certificado verde suele equivaler a un MWh renovable. Los certificados son otorgados inicialmente por la Autoridad Regulatoria Nacional a los generadores de electricidad con fuentes renovables siguiendo generalmente la proporción antes señalada: 1 certificado por cada MWh generado. Los generadores disponen así de dos commodities diferentes que venden en el mercado: por una lado, la electricidad y, por otro lado, el certificado verde como atributo de los beneficios ambientales asociados a cada unidad de electricidad producida a partir de fuentes renovables. Los distribuidores de electricidad pueden conseguir estos certificados verdes comprándolos bien a los generadores, ya sea separadamente o empaquetados junto con la electricidad renovable, bien en el mercado de certificados que se pone paralelamente en marcha. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 13 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Como ilustra la figura 5, el precio del certificado verde vendrá determinado, en primer lugar, por la cuota que se fije legalmente ya que en principio cuanto más ambiciosa sea la cuota, más demanda de certificados se generará en el mercado y, por tanto, mayor será el precio. Para una cuota dada, el precio del certificado verde vendrá dado por la diferencia entre los costes marginales de generación y el precio de venta de la electricidad convencional en el mercado. €/kWh Coste marginal generación Precio Certif. Precio Pool kWh C 8 Figura 5: Funcionamiento del sistema de cuota y certificados verdes Sin embargo, a diferencia de lo que difunde el mito, el precio de los certificados verdes en los países que lo han adoptado no queda ni mucho menos tan en manos del mercado como podría parecer. En primer lugar, porque para que el sistema funcione –esto es para incentivar a los suministradores de electricidad a cumplir la cuota– la legislación les impone una multa por cada certificado que les falte para cumplir su cuota (45 € en Inglaterra y 75 € en Valonia, por ejemplo). La cuantía de la multa marca el precio teórico máximo que los distribuidores estarán dispuestos a pagar por un certificado verde, con lo que el precio de los certificados ya recibe una primera intervención política que se agrava en aquellos casos en los que además la legislación establece un precio mínimo, como es el caso de Valonia (65 €/certificado). La intervención política en el precio ha alcanzado su máxima expresión en Italia dónde ha sido el propio gestor de la red eléctrica (GTRN) el que ha fijado directamente el precio de referencia de los certificados verdes. 8 Huber C. et al (2001). “Action Plan for a Green European Electricity Market” – Compiled within the Project ElGreen. Energy Economics Group (EEG). Vienna University of Technology, Austria. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 14 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Otra vertiente de la supuesta mayor orientación al mercado del sistema de cuota y certificados verdes es la que afirma que dicho sistema aumenta la competencia entre los generadores y, por tanto, baja los costes para el sistema frente a la supuesta ineficiencia económica del sistema de Feed-in. De nuevo una mirada a la realidad nos demuestra con un ejemplo que una cosa es la teoría y otra la práctica. Y es que paradójicamente, como muestran, las Figura 6, 7 y 8 para la energía eólica, minihidráulica y biomasa, respectivamente, entre los países europeos en los que producir un MWh renovable tiene actualmente un mayor coste unitario para el sistema eléctrico se encuentran precisamente los tres en los que funcionan mercados europeos de certificados verdes. 140 120 €/MWh 100 Precio medio: 74 €/MWh 80 60 40 20 0 CV/Prima Precio pool Total It. Lux GB Bél. Por. Au.. Fin. Ale. Fran. Gre. 84 - 70 65 - - - 46 - 28 31 - - - - - 130 100 98 96 80 78 69 68 68 - 63 Esp. Din Sue. Hol. Irl 26 - - - - 36 - - - - 62 56 53 49 47 Figura 6: Retribución de la eólica en la Unión Europea (2003). Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: Italia (APER y GTRN), Luxemburgo (Claude Turmes MEP), Gran Bretaña (Natsource), Bélgica (VREG, CWAPE y European Power Daily), Portugal (APREN), Austria (IGW), Finlandia (EREF), Alemania (BEE), Francia (EAF), Grecia (Greek RES Producers Assoc.), España (APPA), Dinamarca (Windpower.dk), Suecia (SERO), Holanda (Renewable Energy Report) e Irlanda (Department of Public Enterprise). Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 15 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES 140 120 €/MWh 100 Precio medio: 77 €/MWh 80 60 40 20 0 CV/Prima Italia Lux GB Bélg. Port Alem. Fran. Hol. Esp. Irl. Grec. Sue. 84 - 70 65 - - - - 29 - - - Precio pool 46 - 28 31 - - - - 36 - - - Total 130 100 98 96 72 72 68 68 65 64 63 34 Figura 7: Retribución de la minihidráulica en la Unión Europea (2003). Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: Italia (APER y GTRN), Luxemburgo (Claude Turmes MEP), Gran Bretaña (Natsource), Bélgica (VREG, CWAPE y European Power Daily), Portugal (APREN), Alemania (BEE), Francia (EAF), Holanda (Renewable Energy Report), Irlanda (Department of Public Enterprise), Grecia (Greek RES Producers Assoc.), España (APPA) y Suecia (SERO). 140 120 €/MWh 100 Precio medio: 78 €/MWh 80 60 40 20 0 It. Au. Lux. GB Bél. Ale. Din. Hol. Esp. Gre. Port Irl. Fr. Fin. Sue. CV/Prima 84 - - 70 65 - - - 36 - - - - - - Precio pool 46 - - 28 31 - - - 32 - - - - - - 130 130 100 96 92 80 68 68 63 62 58 49 42 34 Total 98 Figura 8: Retribución de la biomasa en la Unión Europea (2003). Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: Italia (APER y GTRN), Austria (ÖEVFK, IGW), Luxemburgo (Claude Turmes MEP), Gran Bretaña (Natsource), Bélgica (VREG, CWAPE y European Power Daily), Alemania (BEE), Dinamarca (Windpower.dk), Portugal (APREN), Grecia (Greek RES Producers Assoc.), Francia (EAF), España (APPA), Suecia (SERO), Holanda (Renewable Energy Report) y Finlandia (EREF). Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 16 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Las figuras anteriores ponen además de manifiesto que la retribución media que reciben los generadores renovables en España no se encuentra precisamente entre las más altas de la Unión Europea, sino todo lo contrario. La reciente actualización de las tarifas renovables por parte del Gobierno español, con la disminución de las primas eólica y minihidráulica, no contribuye a acercar la retribución española a la media europea, por debajo de la cual se encuentran actualmente todas las tarifas renovables, incluida la de la biomasa, aspecto este último que pone de manifiesto, por cierto, la insuficiencia del reciente incremento de su prima. Este estado de cosas debería tenerse en cuenta a la hora de tomar las futuras decisiones sobre la actualización y revisión del régimen retributivo de las energías renovables en España. Cuando los economistas teorizan sobre la mayor o menor eficiencia de uno u otro sistema regulatorio olvidan con frecuencia que de lo que se trata en última instancia es de aumentar la contribución de las fuentes renovables en el consumo nacional bruto de electricidad del país para alcanzar al menos los objetivos fijados para el año 2010 en la Directiva Europea 2001/77/CE de promoción de la electricidad procedente de fuentes renovables, un 29,4% para España y un 22% para el conjunto de los países de la UE. Y desgraciadamente, la evaluación que ha realizado EREF recientemente sobre el grado de avance en el cumplimiento de estos objetivos es decepcionante: sólo Alemania parece estar en condiciones de alcanzar su objetivo nacional, siempre eso sí que mantuviera sus políticas actuales de apoyo. Todos los demás países no serán capaces de alcanzar las metas propuestas, salvo que se introduzcan medidas adicionales de fomento de las energías renovables. En este contexto, hay que subrayar de nuevo lo que es evidente: como muestra la figura 4 el sistema de feed-in tariffs es el único que hasta ahora ha demostrado ser eficaz. Es cierto que los sistemas de cuota y certificado verde son todavía demasiado nuevos como para sacar conclusiones definitivas y de que necesitarán más tiempo para afinarse, pero aún así sí se puede afirmar de manera preliminar que están resultando menos eficaces que el feed-in para aumentar la contribución de las renovables y paradójicamente están imponiendo sobre el sistema un coste unitario mayor, como se ha demostrado más arriba. Desde el punto de vista de los productores independientes europeos de electricidad a partir de fuentes renovables, los sistemas de certificados verdes presentan otros inconvenientes fundamentales: Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 17 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES 9 En primer lugar, resulta obvio que son mucho más complejos que los sistemas de feed-in, lo que hace que tengan que afinarse más parámetros –cuota, fuentes elegibles y penalización, entre otros–. Ello introduce mayores riesgos regulatorios de inicio. Son más complejos también en cuanto a su funcionamiento y control ya que la creación de certificados genera más burocracia y mayores costes de transacción. 9 En segundo lugar, la propia naturaleza del modelo genera incertidumbre con relación al precio que tendrán en el futuro los kWh renovables. Esta incertidumbre se traduce en un aumento de la prima de riesgo de la inversión y, por tanto, de los costes, lo que redunda en que los pequeños y medianos promotores independientes encuentran dificultades crecientes para obtener financiación adecuada para sus proyectos. Las energías renovables tienden así inevitablemente a quedar sólo al alcance de las grandes empresas y corporaciones, para las que el negocio renovable no suele ser su core business, con el riesgo de pérdida de dinamismo del sector. Las consecuencias que de ello se derivarían pueden resultar mortales para el futuro de un sector cuyo impulso y desarrollo en Europa ha tenido como principales motores económicos y políticos a los productores independientes. 9 A diferencia de lo que sucede en el sistema de feed-in en el que los precios varían en función de las tecnologías con el fin de tener teóricamente en cuenta sus diferentes costes marginales, el modelo de cuota y certificados verdes, tal como se ha aplicado hasta ahora, no distingue entre tecnologías, de forma y manera que aquellas menos maduras quedan automáticamente fuera de juego ya que la cuota se tiende obviamente a cumplir mediante las tecnologías menor coste marginal. Estos son algunos de los problemas que está padeciendo, por ejemplo, Italia dónde las carencias regulatorias del sistema de certificados verdes y el riesgo político que observan las entidades bancarias les ha llevado a cerrar el grifo de la financiación, especialmente a los promotores independientes. De nada sirve que el precio del certificado sea el mayor de Europa, tal como muestra la Figuras 6, 7 y 8 cuando la incertidumbre política y económica del sistema a medio y largo plazo imposibilita la financiación de proyectos. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 18 ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE ENERGÍAS RENOVABLES Más allá de debates nominalistas, y a modo de recapitulación, los productores europeos de energías renovables necesitamos para poder desarrollar nuestros proyectos un sistema regulatorio que quede claramente definido y consagrado a medio y largo plazo en la legislación nacional y que haga previsible el precio que se obtendrá por la electricidad renovable durante toda la vida de la inversión de forma y manera que permita un binomio riesgo-retorno (bajo y suficiente, respectivamente) competitivo con otras opciones de inversión. Si aplicamos esta plantilla de requisitos al modelo español se observan dos carencias fundamentales, con relación al modelo retributivo: 9 Los incentivos compensatorios fijados para algunas tecnologías, como la biomasa y la solar, no son suficientes para garantizar un retorno adecuado de la inversión. Se hace necesario pues ajustar los mismos por encima de los costes contrastados. 9 Los incentivos compensatorios que se recibirán durante toda la vida de la inversión deberían quedar explícitamente asegurados siguiendo el criterio adoptado en otros países con sistemas de feed-in en los que se garantiza un determinado precio o precios durante un determinado plazo de tiempo a contar desde la puesta en marcha de la instalación: 20 años en Alemania, 15 en Francia y 13 en Austria, por ejemplo. Es necesario pues dar mayor certidumbre y previsibilidad a los retornos de estas inversiones. Los productores españoles independientes de electricidad a partir de fuentes renovables consideramos que el actual sistema compensatorio vigente en España, modélico en cuanto a su orientación al mercado, debe ser mejorado siguiendo la estela europea. Ello sin olvidar, que como se dice más arriba, no sólo de retribución vive el hombre: disponer de una tarifa de cuantía y seguridad adecuada es una conditio sine qua non pero en ningún caso el único elemento necesario para impulsar las energías limpias. Incluso las buenas tarifas pueden quedar en nada si persisten en España las actuales barreras de procedimiento administrativo que encuentran en su camino las energías renovables y no se adoptan las modificaciones legales oportunas para facilitar el acceso a la red de la electricidad renovable. Son problemas también mayores pero que merecerían otro informe. Introducción a los sistemas de retribución de las renovables en la UE Febrero 2003 19
