Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria
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Presupuesto y Gasto Público 51/2008: 83-106 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2008, Instituto de Estudios Fiscales Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria CARLOS MONASTERIO ESCUDERO * ROBERTO FERNÁNDEZ LLERA * Universidad de Oviedo Recibido: Noviembre 2007 Aceptado: Diciembre 2007 Resumen Las Comunidades Autónomas han estado sujetas a distintas reglas fiscales en lo que respecta al déficit y al endeuda­ miento, así como a la elaboración y gestión de sus presupuestos. Los primeros controles fueron establecidos por la LOFCA, imitando la legislación sobre Haciendas Locales, así como por los principios generales inspirados en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria. Esta primera etapa de presupuestación «tradicional» culminó tras la introducción de la «restricción europea» al déficit, derivada de las exigencias del Tratado de Maastricht y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. A comienzos del siglo XXI la presupuestación autonómica se caracteriza por un refuerzo del principio de estabilidad presupuestaria, un mayor énfasis en la transparencia y una incipiente preocupa­ ción por la eficiencia y la elaboración de presupuestos por objetivos. Palabras clave: Comunidades Autónomas, estabilidad presupuestaria, transparencia, eficiencia. Clasificación JEL: H72, H74. Abstract Regional governments in Spain (Autonomous Communities) have been subject to different fiscal rules with regard to the deficit and debt, as well as the development and management of their budgets. The first controls were establis­ hed by the LOFCA, emulating legislation on Local Public Finance, as well as general principles inspired by the 1977 General Budgetary Law. This first stage of ‘traditional’ budgeting finished after the introduction of the ‘European restriction’ to deficit, resulting from the Treaty of Maastricht and the Stability and Growth Pact. In the early twenty-first century, Autonomous Communities’ budgeting is characterized by a reinforcement of the budgetary sta­ bility principle, a greater emphasis on transparency and an emerging concern for the efficiency and the development of performance budgeting. * Los autores agradecen la ayuda financiera del Ministerio de Educación y Ciencia, Proyecto MEC-04-SEJ2004­ 08253. 84 1. Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera Introducción En los casi tres decenios de andadura de las Haciendas autonómicas se han producido importantes cambios en los sistemas de gestión y en el comportamiento presupuestario de las Administraciones Públicas. El surgimiento de la Hacienda autonómica fue casi contemporá­ neo a la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, norma clave en el funciona­ miento del Sector Público español, puesto que ponía fin a una larga etapa de interinidad en materia presupuestaria. Es importante señalar la anterior coincidencia porque las administra­ ciones autonómicas, recién llegadas a la vida administrativa, copiaron de forma mimética, casi sin excepción, esta norma en sus leyes y normas de presupuestos y finanzas. Con todo, las posibilidades que ofrecía la Ley 11/1977 no llegaron a materializarse en la mayoría de los casos, debido a que la atención de los departamentos autonómicos de hacienda estaba centra­ da fundamentalmente en la valoración de los servicios traspasados, tema este fundamental para asegurar una buena financiación a partir del ejercicio en que se producían los correspon­ dientes traspasos. Cercana en el tiempo a la norma anterior es la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiem­ bre, de Financiación de las CCAA (LOFCA), norma en la que se contienen las primeras re­ glas fiscales sobre déficit y endeudamiento de las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA). Desde otra perspectiva, la adhesión de España a la Unión Europea (entonces Comuni­ dad Económica Europea) en 1986 y sobre todo el posterior proceso de convergencia hacia la unión monetaria y la adopción del euro como moneda común, implicó, en el terreno fiscal, la fijación de límites al déficit y la deuda, formando parte primero de las llamadas «condiciones de Maastricht» y luego como parte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Esta «res­ tricción Europa al déficit» ha ido pesando de modo creciente sobre la gestión presupuestaria de las CCAA, hasta desembocar finalmente en una modificación de la normativa nacional. En efecto, como consecuencia de lo anterior y transcurrido casi un cuarto de siglo desde el comienzo del proceso autonómico, la normativa de estabilidad presupuestaria (NEP) 1 alteró de modo radical el comportamiento fiscal de las CCAA, estableciendo reglas más estrictas sobre disciplina presupuestaria. Estrechamente relacionado con el nuevo contexto de estabilidad presupuestaria es el nuevo marco de gestión delimitado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presu­ puestaria. Como consecuencia, a comienzos del siglo XXI nos encontramos con un marco de reglas fiscales para las Haciendas autonómicas muy distinto del existente al inicio del proce­ so descentralizador. Aunque en muchos trabajos se analiza de modo aislado el conjunto de reglas relativas al déficit y el endeudamiento, parece difícil poder separar, en una perspectiva de medio plazo, el saldo final presupuestario del conjunto de variables y modos de gestión que gobiernan el proceso presupuestario. Por otra parte, el propio mecanismo de aplicación de las reglas fisca­ les requiere de la incorporación del principio de transparencia en las actuaciones públicas. Por tanto, el establecimiento de reglas fiscales debe ser visto como parte de un proceso más Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 85 amplio de modernización presupuestaria, del cual los límites al déficit y el modo de entender la estabilidad presupuestaria son uno de los componentes. El presente trabajo tiene como objetivo analizar en que modo la práctica presupuestaria y las reglas fiscales aplicables a la Hacienda autonómica han evolucionado desde una con­ cepción clásica del presupuesto, donde los límites al déficit derivados de condicionantes ex­ ternos no eran relevantes en la fijación de objetivos, hasta la consideración creciente de la «restricción europea» derivada del proceso de Unión Monetaria, como guía de las nuevas re­ glas fiscales nacionales. En paralelo, también se ha venido otorgando una creciente atención a los principios de transparencia y eficiencia en los sistemas de presupuestación. La estructura del artículo es la siguiente. En la sección segunda se hace un repaso a las primeras normas básicas sobre presupuestación y controles al déficit y la deuda, inspiradas en la concepción clásica del presupuesto público. En la sección 3 se analiza la influencia de las restricciones europeas y su papel inductor sobre el refuerzo de la coordinación del endeu­ damiento en España. La sección 4 aborda el novedoso marco que introdujo la legislación so­ bre estabilidad presupuestaria, primero como equilibrio anual de los presupuestos y, más re­ cientemente, como equilibrio a lo largo del ciclo económico, con un mayor énfasis en la transparencia y una incipiente preocupación por la eficiencia. La última sección presenta las principales conclusiones. 2. Reglas fiscales y presupuestación autonómica: el diseño inicial Las reglas que afectaban a la presupuestación y el déficit en el momento en que se inició la andadura de la Hacienda autonómica eran los artículos del Título VII de la Cons­ titución Española —relativo a la Economía y Hacienda— y, más específicamente, la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, que contenía una aproximación clásica al presupuesto, entendiendo el equilibrio presupuestario como equilibrio contable. Hay que mencionar, sin embargo, que el principio constitucional (artículo 31.2) de que el gasto públi­ co debe responder a los principios de eficacia, eficiencia y economía sitúa al más alto nivel la eficiencia como uno de los principios rectores de la política presupuestaria. Por tanto, tienen un fundamento constitucional todas aquellas fórmulas presupuestarias orientadas hacia la eficiencia, como el presupuesto por programas, el presupuesto de base cero o la presupuesta­ ción por objetivos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la posición de las distintas Administraciones para hacer efectivos los principios de eficacia y eficiencia era muy dispar. La Administración Central disponía de una larga experiencia en materia de gestión pre­ supuestaria y contaba con los profesionales de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Frente a esto, las CCAA recibieron un número muy reducido de efecti­ vos para esta tarea y, lo que es más importante, tenían un escaso incentivo para centrar sus es­ fuerzos de gestión en la modernización presupuestaria. La importancia que ha tenido la discusión del coste efectivo de los servicios transferi­ dos para determinar la financiación total recibida por las CCAA de régimen común [López Laborda y Monasterio Escudero (2007)] hizo que esta tarea absorbiera los principales esfuer­ 86 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera zos políticos y técnicos, perdiéndose así una excelente ocasión para que las Administracio­ nes autonómicas de nuevo cuño iniciaran una práctica presupuestaria más adaptada a la ges­ tión eficiente y menos centrada en el control contable y de legalidad o en el cumplimiento de procedimientos administrativos tradicionales. Una buena muestra de lo anterior se encuentra en la propia Ley 11/1977, tomada después como modelo de las diversas leyes de presupues­ tos y finanzas que las CCAA fueron promulgando desde principios de los años ochenta del pasado siglo. Centrando el análisis en el caso de las CCAA, los controles formales al endeudamiento no se instrumentarían hasta la aprobación de la LOFCA en 1980. En esta norma se estable­ cieron limitaciones sobre la deuda a corto plazo (restringida a cubrir necesidades transitorias de tesorería) y sobre la deuda a largo plazo (destino exclusivo a inversiones, carga por intere­ ses y amortizaciones máxima del 25% respecto a los ingresos corrientes y requisito de auto­ rización para emisiones de deuda y endeudamiento en divisas). Estas restricciones al endeu­ damiento no suponían, a priori, un menoscabo de la autonomía financiera de las CCAA, sino que debían entenderse en todo caso como un límite a la proporción del gasto autonómico que podría ser sufragado con el recurso al crédito. De manera adicional y complementaria, la LOFCA también introdujo la obligación de coordinar las operaciones de crédito de las CCAA entre sí y con la política de endeudamiento del Estado, todo ello en el seno del Conse­ jo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), como órgano multilateral constituido al efecto. Hay que subrayar que las reglas contenidas en la LOFCA de 1980 suponían la aplica­ ción mimética a las CCAA de las reglas que se aplicaban a las Haciendas Locales en esta misma materia, pero sin tener en cuenta las importantes diferencias existentes entre ambas Administraciones Públicas. Teniendo en cuenta que la asignación de la deuda a largo plazo para la financiación de in­ versiones sólo es un mecanismo de afectación de este recurso y que no impide el uso continua­ do de la deuda, lo relevante es conocer el alcance del límite establecido respecto a la carga de la deuda. A este respecto, hay que tener en cuenta que el sentido de este límite en las Administra­ ciones Locales se apoyaba en que estas Administraciones, con una larga existencia, se veían constreñidas por el endeudamiento pasado. Sin embargo, en el caso de las CCAA, al estar re­ cién creadas como nuevo nivel de gobierno, tenían un enorme camino por recorrer, máxime te­ niendo en cuenta que el continuo flujo de traspasos incrementaba en paralelo sus ingresos co­ rrientes, con lo cual se ampliaba también su capacidad de endeudamiento. Del mismo modo que el gasto autonómico iniciaba la «crónica de una expansión anun­ ciada» [Monasterio Escudero (2003)] por el cómputo del coste efectivo de los nuevos traspa­ sos, se iniciaba también con un cierto retraso, pero en paralelo, un importante incremento del endeudamiento autonómico. Hay que indicar también que la plena operatividad del límite de la carga de la deuda exigiría concretar una serie de aspectos técnicos, relativos tanto al numerador como al deno­ minador de la expresión. Respecto al primero, los préstamos con carencia o los títulos con rendimiento implícito plantean problemas de cómputo, mientras que en el denominador, la posible exclusión de ingresos como los correspondientes a la gestión financiera local exigía también una concreción en ese sentido. Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 87 3. El inicio de la coordinación y la influencia de las restricciones europeas La primera manifestación concreta de las facultades de coordinación que tenía atribui­ das el CPFF se contenía en el Acuerdo de 20 de enero de 1992, por el que se aprobó el siste­ ma de financiación autonómica para el período 1992-1996. Dicho acuerdo introduce el nove­ doso instrumento de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP), como objetivos individualizados para cada una de las CCAA, negociados de forma bilateral y formulados en términos de limitaciones máximas al déficit (saldo no financiero) y la deuda. A pesar de que adolecieron de numerosos defectos de diseño [Monasterio Escudero y Suárez Pandiello (1998)] y de reiterados incumplimientos en algunas CCAA, debe recono­ cerse el papel positivo que tuvieron los ECP, introduciendo la cultura de la estabilidad presu­ puestaria y actuando como freno a una tendencia creciente del endeudamiento autonómico. Por tanto, hay que valorar su aportación a la reducción del déficit público en España y a la consecución de los objetivos fijados en el Tratado de Maastricht para la entrada en la tercera fase de la Unión Monetaria Europea. Debe subrayarse que la creciente preocupación por la coordinación del endeudamiento autonómico no fue algo espontáneo, sino que claramente respondió a las necesidades de al­ canzar los objetivos de convergencia contemplados en el Tratado de la Unión Europea. Esta norma de ámbito supranacional, una vez incorporada al Derecho estatal español, sería la pri­ mera expresión formal del principio de estabilidad presupuestaria, aunque todavía quedaba definida muy ampliamente en términos numéricos (límite del 3% del PIB para el déficit y del 60% para la deuda pública). En esta etapa de la coordinación no hubo ningún criterio propio de estabilidad presu­ puestaria enunciado de modo explícito, sino que se trataba de un mecanismo al servicio del cumplimiento de las «condiciones de Maastricht». Las nuevas reglas sobre objetivos de défi­ cit y deuda de las CCAA se superponían a los límites anteriores de la LOFCA, prevaleciendo sobre estos en el sentido de que las CCAA, además de cumplir los anteriores límites, debían moverse por debajo del umbral de endeudamiento fijado en su respectivo ECP, el cual era, de hecho, el límite de referencia. También hay que destacar que las reglas sobre déficit y deuda se aplicaban de modo aislado y no formaban parte de un movimiento más amplio de moder­ nización de la gestión y presupuestación públicas. Desde una perspectiva diferente, los ECP fueron uno de los primeros intentos en el ám­ bito europeo de definir un «pacto interno de estabilidad», en el que se parte del objetivo agre­ gado de déficit del Sector Público, para concretar a partir de dicha referencia el esfuerzo que deberían asumir las CCAA y las Entidades Locales en el proceso de consolidación presu­ puestaria emprendido a partir de entonces. Los ECP extendieron su vigencia durante dos acuerdos quinquenales sobre financia­ ción autonómica (1992-1996 y 1997-2001), si bien su mecanismo de instrumentación, en vez de afinarse durante el segundo de estos períodos, se hizo todavía más vago. La aprobación en el ámbito de la Unión Europea del PEC en el año 1997 tuvo una nue­ va incidencia sobre las reglas aplicables al déficit y la deuda autonómicos. Los nuevos requi­ 88 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera sitos eran más exigentes que los contenidos en el Tratado de la Unión Europea, ya que se asumían plenamente éstos y, además, se reforzaba su contenido con el requerimiento de sal­ dos presupuestarios cercanos al equilibrio o con superávit en el medio plazo. Todo ello esta­ bleciendo un sistema de sanciones para los Estados Miembros que incumpliesen sus objeti­ vos de consolidación fiscal (Protocolo sobre Déficit Excesivo), así como un seguimiento continuado y coordinado de las políticas presupuestarias nacionales (Orientaciones Genera­ les de Política Económica y Programas de Estabilidad). El PEC estableció unos objetivos muy rigurosos a todos los Estados Miembros, con in­ dependencia de su situación presupuestaria y financiera, además de hacer abstracción de su estructura político-administrativa interna. Es decir, responsabilizaba del cumplimiento de los criterios de déficit y deuda al respectivo gobierno central de cada Estado Miembro en exclu­ siva. Para un país de estructura fiscal descentralizada como España esta situación planteó una asimetría de responsabilidades entre el gobierno central y los gobiernos territoriales, puesto que estos últimos no tenían obligación expresa de liquidar sus presupuestos con déficit cero o superávit, a pesar de su elevado volumen de gasto y su capacidad fiscal propia. Parecía mu­ cho más lógico avanzar hacia la corresponsabilidad en el control del endeudamiento público, de tal forma que los objetivos de estabilidad presupuestaria fuesen asignados a cada uno de los diferentes niveles de gobierno (reparto vertical) y, en el caso de las CCAA y de las Enti­ dades Locales, para cada una de las unidades individuales por separado (reparto horizontal). Esta suerte de «pacto interno de estabilidad» ha sido defendida con énfasis desde el ámbito académico 2 y también desde algunas instituciones de la Unión Europea como la propia Co­ misión Europea (2001) o el Comité de la Regiones (2001). En definitiva, el refuerzo de la coordinación entre todos los niveles de gobierno operaría como una garantía adicional para el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, contribuyendo a la estabili­ dad en la Unión Monetaria Europea y evitando problemas de riesgo moral por un comporta­ miento financieramente irresponsable en los gobiernos subcentrales (Lane, 1993), basado en la confianza de un hipotético «rescate» por parte del gobierno central. Frente al planteamiento más «autonomista» del pacto interno de estabilidad, se ha veni­ do planteando otra línea de investigación más «internacionalista», defendida entre otros por Bajo Rubio y Vegara Figueras (1999). Se trataría de implantar algún tipo de mecanismo compensatorio de carácter supranacional para mitigar los choques asimétricos que afectasen a las economías de los Estados y regiones participantes en la Unión Monetaria Europea. Esta política fiscal europea consistiría en transferir renta, de manera automática y con carácter an­ ticíclico, desde los territorios beneficiados por la perturbación hacia aquéllos que hubieran sido perjudicados. Aunque la meta subyacente de esta propuesta era precisamente facilitar el consenso social sobre la Unión Monetaria Europea, la realidad política desde entonces ha de­ mostrado su inviabilidad en la práctica, más aún después de que la «eurozona» haya sido am­ pliada con nuevos Estados Miembros participantes. Por todo ello, en el caso español fue cobrando fuerza la tesis del pacto interno de estabi­ lidad, antecedido en el tiempo por los ya citados ECP, cuya revisión se hacía ineludible. Sería el trabajo de Monasterio Escudero et al. (1995) el primero en abordar esta necesidad, propo­ niendo reforzar el papel coordinador del CPFF, desde el pleno respeto al principio de autono­ mía, pero abogando porque los objetivos fijados por necesidades de la política general de es­ Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 89 tabilización tuviesen primacía sobre los límites permanentes a la deuda contemplados en la LOFCA, que en todo caso deberían verificarse. Tras la entrada en vigor del PEC surgieron nuevas propuestas para adaptar esta norma supranacional a la estructura descentralizada de España, entre otras las de Sancho Sancho (1997), Joumard y Varoudakis (2000) y Vallés Gi­ ménez (2002), aunque ninguna de ellas entraba a describir los elementos concretos de la re­ forma en la práctica. 4. Reglas internas de estabilidad y modernización presupuestaria A comienzos del siglo XXI se produce un cambio importante en la política de estabili­ dad presupuestaria, al introducirse una serie de principios presupuestarios y reglas fiscales que afectan de modo importante al comportamiento presupuestario de las CC.AA. En general, las reglas fiscales elegidas suponen la fijación de objetivos más exigentes que los requeridos por la Unión Europea, tratando de mantener en todo momento un margen presupuestario que asegure que no se rebasan los límites máximos que dan lugar a la aplica­ ción del PDE. Desde otra perspectiva, este cambio en las reglas fiscales está inscrito en un movimien­ to mucho más amplio de modernización presupuestaria, incorporando toda una serie de «nuevos principios presupuestarios» que inciden sobre la elaboración, gestión y control pre­ supuestario. Si se admite que el saldo final de la política presupuestaria está estrechamente determinado por el modo en que se concibe el presupuesto y la forma en que operan los in­ centivos que guían la conducta de los distintos agentes presupuestarios (departamentos de presupuestación y de gasto, parlamento, órganos de control interno y externo), no pueden aislarse las reglas fiscales sobre déficit y deuda de los sistemas de presupuestación y gestión que conducen a ese saldo final. De este modo, la estabilidad presupuestaria enlaza con la presupuestación a medio pla­ zo, las fórmulas presupuestarias orientadas a la eficiencia, la transparencia como norma de las actuaciones públicas y un sistema de control que deje de descansar casi exclusivamente en el control de legalidad y el cumplimiento de procedimientos para prestar más atención a la eficiencia y eficacia del gasto público. Sin embargo, como veremos a continuación, la aplica­ ción de reglas fiscales ha recibido más atención que el desplazamiento de fondo hacia un sis­ tema presupuestario orientado hacia la eficiencia. 4.1. La estabilidad presupuestaria como equilibrio anual Desde diciembre del año 2001 en España se decidió impulsar una normativa legal con­ sagrando el principio de estabilidad presupuestaria y, con ello, la aplicación del PEC en un contexto ampliamente descentralizado. Las anteriores limitaciones al endeudamiento intro­ ducidas por la LOFCA y los ECP iban a ser superadas en grado de exigencia, así como en su formalización jurídica tras la aprobación de la normativa de estabilidad presupuestaria. Ya no 90 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera serían acuerdos bilaterales entre el Gobierno de España y cada Comunidad Autónoma, sino una norma general y permanente de obligado cumplimiento para todos los niveles de gobier­ no y para todos y cada uno de los gobiernos de forma individual. Su objetivo principal era «prolongar este ciclo expansivo de larga duración, aprovechando plenamente las oportunida­ des derivadas de nuestra participación en el proceso de construcción europea», dando así por buenos los ajustes fiscales llevados a cabo con anterioridad y manifestando una voluntad ex­ plícita de avanzar por la misma senda con objetivos aún más ambiciosos. Como apunta González-Páramo (2001), la normativa española de estabilidad presu­ puestaria atesoraba numerosas ventajas como eficaz instrumento de racionalización de la po­ lítica presupuestaria, dotando de amplia credibilidad a este compromiso en un Estado de es­ tructura compleja como España. Sin embargo, no fueron pocos los defectos formales y de fondo que ya desde un primer momento se pusieron de manifiesto, especialmente en lo que afectaba al ámbito de las CCAA. Habría que hacer referencia en primer lugar a su carácter procíclico, ya que la NEP ori­ ginal limitaba el endeudamiento durante las fases recesivas del ciclo económico y, por el contrario, no obligaba a acumular superávit durante una expansión. De esta forma fue sur­ giendo con fuerza una corriente de opinión en España, defendida desde el ámbito político y académico entre otros por Sebastián Gascón et al. (2004), manifestando un creciente descon­ tento acerca de la NEP y su exigencia de equilibrio presupuestario anual, que podría impedir la actuación de los estabilizadores automáticos. Esta doctrina teórica apostaba por vincular estrechamente la formulación de los objetivos de estabilidad presupuestaria al ciclo econó­ mico y no tanto a una referencia temporal tan rígida como la de un ejercicio económico, ya que debilitaría la eficacia y la credibilidad de la norma fiscal ante el mercado financiero. En el terreno institucional, las discrepancias políticas sobre las nuevas reglas fiscales de equilibrio anual dañaron sin duda la relación entre Administraciones y el clima necesario para llevar a acabo la coordinación. La nueva normativa, iniciada tras la presentación de un proyecto de Ley elaborado por el Gobierno Central, sin que hubiese antecedido una consulta previa a las CCAA y Corpora­ ciones Locales, contribuyó sin duda a que las Administraciones Territoriales entendieran que se lesionaba el principio de autonomía. Una vez aprobada la NEP, se presentaron diversos recursos de inconstitucionalidad por parte de las CCAA, alegando contra la mayoría de preceptos contenidos en estas leyes, pero criticando antes que nada la equiparación de «estabilidad presupuestaria» a la «situación de equilibrio o de superávit», de acuerdo con la definición de capacidad de financiación dada por el SEC-95. En el Cuadro 1 se resumen los recursos de inconstitucionalidad presentados en su momento contra la NEP, algunos de ellos ya desistidos por el recurrente y otros aún pendientes de resolución. Precisamente entre los principales reproches que se hacían a la NEP figuraba el de una exigencia y rigidez que excedían incluso a las que impone el PEC a los Estados Miembros. Por otra parte, no se tenía en cuenta la situación presupuestaria previa de cada gobierno, ha­ ciendo tabula rasa del comportamiento financiero y presupuestario en el pasado, al igual que de las diferentes necesidades de inversión productiva en cada territorio. Todo ello igualaba en Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 91 Cuadro 1 Recursos de inconstitucionalidad presentados contra la NEP CCAA Recurrentes Cataluña Principado de Asturias Castilla-La Mancha Aragón Extremadura Órgano recurrente (n.º recurso) — Parlamento (1451-2002) — Gobierno (1460-2002, 1461-2002) — Gobierno (1454-2002, 1455-2002) — Parlamento (1462-2002, 1463-2002) — Gobierno (1471-2002) — Gobierno (1467-2002, 1473-2002) — Parlamento (1487-2002) — Gobierno (1488-2002) Otros recursos de inconstitucionalidad (n.º recurso) Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso (1505-2002, 1506-2002) Fuente: Tribunal Constitucional. términos de obligaciones a las CCAA que habían acumulado una deuda muy importante con otras que presentaban niveles bastante más moderados. La falta de un mecanismo de segui­ miento y sanciones aplicable a los ECP, especialmente durante el quinquenio 1997-2001, in­ fluenció negativamente la conducta del CPFF, que en los primeros años de aplicación de la NEP adoptó la postura más fácil de asignar como objetivo presupuestario al conjunto de Administraciones autonómicas el equilibrio presupuestario, para luego extender mecánica­ mente este mismo objetivo a todas y cada una de las CCAA, con independencia de cuál fuese su nivel de cumplimiento de los ECP. Tampoco se hacía distinción entre territorios dotados de un importante stock de capital público, frente a los que presentaban mayores necesidades de inversión en equipamientos e infraestructuras. Se cercenaba la vía del endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales, relegando la «regla de oro» y haciéndolo además en un contexto de ahorro corriente con escasa capacidad de crecimiento y con unas transferencias de capital —fundamentalmente de fondos europeos— que tenderían a disminuir a partir del año 2007. Finalmente, la NEP estableció varios mecanismos de sanciones para los gobiernos que incumpliesen sus objetivos de estabilidad presupuestaria, aunque con resultados dispares. Parecía poco discutible la exigencia de elaborar un Plan de Saneamiento Económico-Finan­ ciero, al igual que la publicación por la IGAE de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de tales objetivos. También tenía bastante lógica la vinculación de la conce­ sión de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisión de deuda pública al cumplimiento de estos objetivos. De esta forma, dichas autorizaciones serían necesarias para cualquier operación de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras. Sin embargo, la última sanción prevista en la NEP carecía de virtualidad, al establecer que los gobiernos incumplidores que «provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de las obligacio­ nes asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabi­ lidad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado». La excesiva vaguedad de este artículo —sin desa­ rrollar reglamentariamente— desnaturaliza el hipotético castigo financiero y, por tanto, ero­ siona gravemente su credibilidad y su efectividad. 92 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera En cualquier caso, la NEP parece haber contribuido a alcanzar su objetivo principal de reducir el déficit y la deuda pública, a tenor de las cifras contenidas en el Cuadro 2. Desde el año 2005 el Sector Público español en su conjunto registra capacidad de financiación, gra­ cias a un creciente superávit en la Seguridad Social (ininterrumpido desde 1999) y a un im­ portante esfuerzo de reducción del déficit en la Administración General del Estado y en las CCAA. Curiosamente, han sido las CCLL en términos agregados las que más han empeora­ do su resultado agregado, aunque bien es cierto que se mantiene en cifras muy cercanas al equilibrio. La deuda pública se sitúa ya por debajo del 40% del PIB y previsiblemente pueda bajar hasta el 30% en el entorno del año 2010. A partir de ese momento existe el riesgo cier­ to de que el saldo de la Seguridad Social empeore considerablemente, en virtud de un ma­ yor número de beneficiarios de prestaciones por efecto del envejecimiento demográfico. Si no se logra mantener un adecuado rigor presupuestario en los tres niveles de gobierno de ám­ bito territorial, podría peligrar el positivo resultado presupuestario del conjunto del Sector Público. Cuadro 2 Déficit y deuda por niveles de gobierno (según metodología del Protocolo de Déficit Excesivo) % PIB TOTAL Administración Central CCAA Corporaciones Locales Seguridad Social DEUDA PÚBLICA 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 –6,50 –4,85 –3,11 –2,97 –1,30 –0,87 –0,50 –0,27 –0,03 –0,18 1,10 1,79 –5,55 –3,85 –2,61 –2,33 –1,20 –0,91 –0,63 –0,50 –0,32 –1,14 0,42 0,79 –0,62 –0,60 –0,34 –0,37 –0,18 –0,51 –0,63 –0,48 –0,48 –0,07 –0,30 0,02 –0,03 0,01 0,03 0,03 –0,01 0,09 –0,04 –0,12 –0,24 0,01 –0,11 –0,20 –0,30 –0,41 –0,19 –0,30 0,09 0,45 0,80 0,84 1,02 1,01 1,08 1,19 62,7 66,8 65,3 63,2 61,5 59,3 55,5 52,5 48,7 46,2 43,0 39,7 2007 2008 2009 1,0 0,9 0,9 0,3 0,3 0,3 0,9 0,6 0,6 36,6 34,3 32,2 Proyecciones presupuestarias –0,1 0,0 0,0 –0,1 0,0 0,0 Fuente: Banco de España (hasta 2006) y Actualización del Programa de Estabilidad de España 2006-2009 (desde 2007). Desde una perspectiva comparada, el conjunto de nuevas reglas fiscales incorporadas en la NEP situó a España entre los países con reglas fiscales más rígidas, según puede apre­ ciarse observando los índices del Cuadro 3. Se han seleccionado, entre los 17 países de la OCDE que se consideran en el trabajo de Sutherland, Price y Joumard (2005: pp. 43-47), aquéllos que figuran en el valor de máxima restricción en cualquiera de los índices. Puede observarse que España se sitúa, junto a Dinamarca, entre los países con reglas fiscales más estrictas en lo que respecta a los gobiernos subcentrales. 93 Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria Cuadro 3 Países con reglas fiscales más estrictas País Dinamarca Corea España-CCAA Turquía Alemania-Länder Holanda Índice ACIR* Índice IADB** 10 4 10 3 10 10 1 0,5 1 1 3 3 (*) El Índice ACIR (Advisory Commission of Intergovernmental Relations) mide los requisitos de equilibrio pre­ supuestario y oscila entre 0 (menor exigencia de equilibrio presupuestario) y 10 (mayor exigencia) (**) El Índice IADB (Inter American Development Bank) mide la autonomía para endeudarse y oscila entre 0 (mínima autonomía) y 4 (máxima autonomía) Fuente: Sutherland, Price y Joumard (2005). Otro aspecto que conviene destacar es el referido al escaso desarrollo práctico del prin­ cipio de transparencia en la NEP, a pesar de ser uno de los principios generales que orienta­ ron la reforma junto al principio de estabilidad presupuestaria propiamente dicho, el de plu­ rianualidad y el de eficacia y eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. La promoción de la transparencia, en su doble manifestación como difusión de datos relevan­ tes y como mecanismo de coordinación del endeudamiento basado en criterios objetivos y en una supervisión continua, fue uno de los aspectos más descuidados, al menos en los primeros años de aplicación de la NEP, tal y como señalan Monasterio Escudero y Fernández Llera (2004). Varios fueron los puntos de discrepancia entre las previsiones contenidas en la NEP y su escaso desarrollo en la práctica. Así, por ejemplo, se apreció en un primer momento un bajo o nulo nivel de cumplimiento en la difusión de ciertos datos relevantes sobre la actua­ ción del Sector Público, especialmente relativos a las empresas públicas dependientes. Tampoco se pusieron en marcha las centrales de datos de carácter público que preveía la NEP ni se elaboró un informe detallado por parte de la IGAE sobre el grado de cumpli­ miento del objetivo de estabilidad por parte de todos los niveles de Administraciones Pú­ blicas. Con respecto a la asimilación de la NEP a un «pacto interno de estabilidad», tampo­ co se hicieron explícitos los criterios de política fiscal a medio plazo ni se alcanzó un acuerdo sobre las variables que podrían articular el reparto —vertical y horizontal— de los objetivos de déficit. La NEP en su redacción original también introdujo una disposición transitoria con un desafortunado enunciado, ya que establecía que «la determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria en el Estado y el Sistema de Seguridad Social se rea­ lizará conjuntamente en tanto no se culmine el proceso de separación de fuentes de este úl­ timo», con lo cual abría un período indeterminado que podría durar años, sin que esta posi­ bilidad de compensación estuviese disponible para las CCAA o las Corporaciones Locales. Finalmente, las sanciones por incumplimiento eran demasiado ambiguas como para ser creíbles, especialmente la que hacia referencia a la superación por España de los objetivos asumidos ante la Unión Europea. 94 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera Ante tal maraña de indefiniciones prácticas, Fernández Llera (2005, 2006) comprobó que las CCAA comenzaron a «desplazar» deuda fuera del presupuesto, utilizando para ello sociedades y empresas públicas que no consolidaban con la deuda general y, también, recu­ rriendo a un uso más amplio de los mecanismos de colaboración público-privada. De esta forma se podía mantener el elevado nivel inversor de las CCAA, al mismo tiempo que se sor­ teaban las duras exigencias de la estabilidad presupuestaria y se implicaba al sector privado en objetivos generales, facilitando a las empresas el acceso a nuevos negocios, muy atracti­ vos en términos de rentabilidad. El aspecto más negativo de estos mecanismos «imaginati­ vos» ha sido precisamente la pérdida de transparencia en la gestión pública y el traslado de determinadas obligaciones de gasto público hacia el futuro 3. No se debe olvidar que la trans­ parencia resulta necesaria en el marco de una política discrecional o en un contexto de nor­ mas predeterminadas, ya que incentiva las buenas prácticas fiscales y coadyuva a la eficacia de las restricciones explícitas, tal y como se ha ocupado de advertir Kopits (2001). Gráfico 1. 5,0 4,5 Evolución de la deuda de las empresas públicas por administraciones titulares (% del PIB) 4,73 3,97 4,0 3,78 3,5 3,66 3,39 2,97 3,0 2,46 2,5 2,65 2,38 2,39 2,0 2,28 2,44 2,70 1,5 1,0 0,5 0,0 1995 1996 Total 1997 1998 1999 2000 Administración Central 2001 2002 CCAA 2003 2004 2005 2006 2007 (2º trim.) Corporaciones Locales Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Banco de España. Baste observar en el Gráfico 1 que la deuda de las empresas públicas estatales había es­ tado reduciéndose desde 1995 hasta prácticamente el momento de aprobación y entrada en vigor de la NEP, en gran medida por efecto de las privatizaciones, pero también por un consi­ derable esfuerzo de disciplina presupuestaria y de saneamiento del sector público empresa­ rial de ámbito estatal 4. Sin embargo, tras la plena entrada en vigor de la NEP (año 2003) se constata un crecimiento de la deuda de las empresas públicas estatales, uniéndose así a la que ya venían registrado las CCAA y las Corporaciones Locales prácticamente de forma ininte­ 95 Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria rrumpida en todo el período considerado, arrastrando el resultado global hacia una nueva fase de crecimiento. En el segundo trimestre de 2007 la deuda de las empresas públicas dependientes de la Administración Central ascendió a un 54,7% del total por este concepto, frente a un 30,8% para las CCAA y un 14,5% de las Corporaciones Locales (Gráfico 2). Parece algo coherente con la distribución del gasto público en España, pero quizás no lo sea de igual forma el hecho de que la Administración Central sigue contabilizando en ese mismo período el 78,2% de la deuda pública total (la que computa a efectos del Protocolo sobre Déficit Excesivo), por un 14,6% de las CCAA y un 7,2% de las Corporaciones Locales 5. Tanto las CCAA como las Corporaciones Locales duplican sus porcentajes respectivos de deuda de empresas públicas con respecto al porcentaje de la Deuda Pública en sentido estricto. Para completar este panorama, se realizarán unas regresiones simples de la deuda de las empresas públicas (DE) basadas únicamente en la tendencia temporal (t), tal y como se indica en la expresión analítica del modelo. DEt = ẞ0 + ẞ1t + Et Gráfico 2. Composición de la deuda de las empresas públicas y de la deuda computable según el Protocolo de Déficit Excesivo por administraciones (2.º trimestre 2007) % del total por categorías de deuda 90% 78,2% 80% 70% 60% 54,7% 50% 40% 30,8% 30% 20% 14,6% 14,5% 7,2% 10% 0% Administración Central Deuda de las empresas públicas CCAA Corporaciones Locales Deuda pública (Protocolo de Déficit Excesivo) Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Banco de España. En el Cuadro 4 se muestran los resultados, observándose que las CCAA —y en menor medida, también las Corporaciones Locales— presentan una clara pendiente positiva, justo al contrario que la Administración Central. De continuar la tendencia actual en los tres niveles de gobierno, en un horizonte de corto-medio plazo (unos dos o tres años) la deuda de las empresas públicas autonómicas habrá superado ya la magnitud de la Administración Central, 96 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera Cuadro 4 Regresiones tendenciales de la deuda de las empresas públicas Administraciones Públicas (DEA) Administración Central (DEE) CCAA(DEc) Corporaciones Locales (DEl) t constante –0,1538 4,1371 –0,1950 3,4192 0,0292 0,4663 0,0121 0,2516 R2 ajustado N.º observaciones 0,5619 13 0,7522 13 0,5363 13 0,6252 13 Nota: Todos los coeficientes estimados son significativos al 1%. Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de España. algo que nunca había sucedido en todo el período democrático, denotando el uso intensivo que las CCAA han dado a este instrumento de endeudamiento que no consolida a efectos del Protocolo sobre Déficit Excesivo ni de la NEP. Respecto a los sistemas de presupuestación y gestión pública, aunque la NEP reiteraba el principio de eficiencia del gasto público (ya enunciado constitucionalmente) y de progra­ mación a medio plazo, la práctica presupuestaria continuó basada en el presupuesto adminis­ trativo tradicional y en sistemas de control interno centrados en el control de legalidad. En cuanto al control externo, hay que señalar sus limitaciones a la hora de orientar el presupuesto hacia la eficiencia, en el sentido de que no puede suplirse, en la fase de control, la inexistencia de un presupuesto orientado a la eficiencia. Se controla del mismo modo en que se gestiona y por ello la ausencia de los fundamentos necesarios para apreciar el grado de eficiencia del gasto ha llevado a los órganos de control externo (tanto a los órganos autonó­ micos como al Tribunal de Cuentas) a denunciar, respecto a un buen número de CCAA las carencias en este sentido, como puede apreciarse en los datos del Cuadro 5. Cuadro 5 Problemas respecto al cumplimiento del principio de eficiencia señalados en los informes de los órganos de control externo Defecto observado No puede apreciarse el grado de eficiencia y/o eficacia al no existir indicadores que recojan el grado de cumplimiento de los objetivos del programa de gasto y/o ausencia de datos del coste de los mismos Fuente: Elaboración propia. Comunidad Autónoma (año) Andalucía (2002) Aragón (2001) Principado de Asturias (2001) Cantabria (2001) Castilla-La Mancha (2001) Extremadura (2001) Galicia (2002) Murcia (2000) Navarra (2004) Comunidad Valenciana (2004) Órgano de control externo que señala el defecto Cámara de Cuentas de Andalucía Tribunal de Cuentas Tribunal de Cuentas Tribunal de Cuentas Sindicatura de Cuentas de CastillaLa Mancha Tribunal de Cuentas Consejo de Cuentas de Galicia Tribunal de Cuentas Cámara de Cuentas de Navarra Sindicatura de Cuentas de Valencia Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 97 Con una amplia experiencia de gestión acumulada a principios del siglo XXI y comple­ tadas las transferencias de sanidad desde 2002 para las CCAA que habían seguido la «vía lenta» del artículo 143 de la Constitución Española, no parecen existir razones que justifi­ quen este retraso en la incorporación de técnicas presupuestarias orientadas a la eficiencia. Precisamente esta carencia de una presupuestación por objetivos y de coordinación en el in­ tercambio de experiencias gestoras es lo que ha llevado a los organismos internacionales a señalar que en España, las ventajas de la descentralización no se hayan aprovechado plena­ mente [Joumard y Giorno (2005: pp. 10-11)]. Como conclusión de esta primera etapa de aplicación a las CCAA de reglas fiscales na­ cionales, más estrictas que las vigentes en el ámbito europeo, debemos indicar que en mate­ ria de transparencia ha habido escasos avances, advirtiéndose el riesgo de un desplazamiento del endeudamiento hacia deuda no computable con los criterios del Protocolo sobre Déficit Excesivo, pero que supone un riesgo futuro cierto. En cuanto a la fijación de reglas fiscales, se ha combinado una notable rigidez en la for­ mulación de los objetivos con un relativo descuido en la posterior supervisión de los resulta­ dos presupuestarios y la corrección de las desviaciones. También es de lamentar la carencia de criterios del CPFF a la hora de la asignación horizontal del tramo de déficit autonómico. Finalmente, constatar que son notables las carencias en la aplicación de sistemas presu­ puestarios orientados a la eficiencia, que deberían ser un ingrediente esencial en un contexto de restricciones al gasto, para obtener el mayor aprovechamiento de los recursos públicos 4.2. Estabilidad como equilibrio cíclico e impulso a la transparencia A las anteriores críticas a la NEP se unió el cuestionamiento por parte de algunos países europeos del PEC, la norma supranacional en la cual estaba inspirada la legislación española. A los argumentos teóricos en contra del PEC (excesiva rigidez, carácter procíclico, sanciones poco creíbles e inadaptación a las diferentes estructuras y coyunturas de los Estados Miem­ bros, entre otras) se añadieron las razones políticas (supuesta intromisión en la autonomía fi­ nanciera) de una parte de los miembros del Consejo Europeo 6. Como habían señalado Ei­ chengreen y Wyplosz (1998), el PEC se justificó en su momento como un instrumento que facilitaría un funcionamiento más eficaz de los estabilizadores automáticos en el seno de la unión monetaria, serviría para frenar la ilusión de la deuda, minimizaría los riesgos de insos­ tenibilidad y permitiría evitar los «efectos desbordamiento» originados por el endeudamien­ to excesivo de un Estado Miembro sobre los demás países y sobre el conjunto de la Unión Monetaria Europea. El PEC había funcionado de forma razonablemente eficaz en su primera vertiente pre­ ventiva, contribuyendo a la supervisión de las situaciones presupuestarias de los Estados Miembros y permitiendo impulsar un intenso proceso de coordinación y de consolidación fiscal en términos generales. Como se comprueba en el Cuadro 6, la ratio de deuda se situó cerca del objetivo de referencia del 60% del PIB, con una ligera tendencia decreciente. Por otro lado, desde la aprobación del PEC el déficit público nunca superó el 3% del PIB en pro­ 98 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera Cuadro 6 Déficit y deuda pública (UE-25) % PIB 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Media 1998-2006 Saldo presupuestario Deuda viva –1,7 67,5 –0,8 66,7 0,8 62,9 –1,3 62 –2,3 60,4 –3,0 62 –2,6 62,4 –2,3 63,1 –1,5 61,9 –1,6 63,2 Fuente: Eurostat. medio, aunque bien es cierto que sólo en el año 2000 se alcanzó superávit. Sin embargo, des­ cendiendo al análisis individualizado, el PEC mostró su gran debilidad a la hora de imple­ mentar sus medidas correctoras. En parte, por la dilación de los procedimientos, en parte por la desmotivación de algunos Estados Miembros, pero por encima de todo debido a la renuen­ cia de algunos países (particularmente Francia y Alemania) a la hora de asumir las recomen­ daciones de la Comisión Europea, tras haberles sido incoado un procedimiento de déficit ex­ cesivo por reiteración de sus desviaciones presupuestarias respecto del objetivo. Con el objetivo de fomentar la transparencia, la responsabilidad de los Estados Miem­ bros, así como la credibilidad, la aplicación y la eficacia del PEC, la Comisión Europea (2004) lanzó una propuesta de modificación de esta norma que descansaba en los siguientes argumentos principales: a) Mayor atención a la sostenibilidad de la deuda a medio y largo plazo, precisando con claridad los criterios de evaluación del «ritmo satisfactorio» de reducción de la deuda previsto en el Tratado de la Unión Europea. Ello no debería suponer poner en riesgo el control del déficit ni relegar a un segundo plano el control de esta va­ riable. Antes bien, ambos objetivos deberían ser formulados en coherencia mutua. b) Consideración de lasituación particular de cada Estado Miembro en la definición del objetivo a medio plazo de «proximidad al equilibrio o superávit». Esta nueva cláusula es determinante si se tiene en cuenta el importante grado de heterogenei­ dad introducido tras la ampliación de la Unión Europea a 25 Estados Miembros. c) Incorporación delobjetivo presupuestario a lo largo del ciclo económico, teniendo en cuenta las repercusiones en las finanzas públicas de los períodos de crecimiento económico excepcionalmente débil y promoviendo la acumulación de superávit durante las coyunturas más favorables. d) Mejora delmecanismo corrector ante desviaciones de los objetivos, fortaleciendo el sistema de avisos preventivos, reforzando la coordinación de las políticas presu­ puestarias estatales y la conexión entre las Orientaciones Generales de Política Económica y el Protocolo sobre Déficit Excesivo. e) Impulso decidido a latransparencia, con especial énfasis en la calidad, la oportu­ nidad y la fiabilidad de las estadísticas presupuestarias y financieras. Tras el fiasco de las estadísticas de algunos Estados Miembros (en particular, Grecia) y de la cri­ sis interna de Eurostat, este aspecto se hizo inexcusable. Como no podía ser de otra manera, la Comisión Europea tuvo muy en cuenta las impli­ caciones de la Sentencia del Tribunal de Justicia del 13 de julio de 2004, que vino a resolver Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 99 un conflicto de competencias planteado entre la propia Comisión Europea y el Consejo Eu­ ropeo sobre la aplicación del Protocolo sobre Déficit Excesivo 7. No obstante, dicha senten­ cia confirmó sin paliativos que un sistema normativo como el PEC es la mejor garantía para el cumplimiento de los compromisos presupuestarios y que, además, lo es para que todos los Estados Miembros reciban un trato idéntico. Con todo ello, dentro de un momento de clara incertidumbre sobre la validez del PEC en su formulación original, el Consejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005 aprobaría la modificación de esta norma supranacional, recogiendo en buena medida las re­ comendaciones que la Comisión Europea (2004) había lanzado unos meses antes. El Consejo Europeo (2005) fue un paso más allá al considerar también que, en aras de lograr unas nor­ mas presupuestarias con mayor crédito social y político, los países deberían asumirlas como propias, propugnando que las disposiciones de gobernanza nacional complementasen el mar­ co de la Unión Europea. En la práctica, lo que hizo el Consejo Europeo (2005) fue recomen­ dar la instrumentación de un «pacto interno de estabilidad» en cada Estado Miembro, pen­ sando de manera especial en aquéllos con estructura compleja. En España, la NEP fue también modificada, por todas las razones comentadas, a las que se debe añadir el cambio de gobierno operado tras las elecciones generales de 2004. Al final del proceso, en el año 2006, fue aprobada una reforma de la normativa española de estabili­ dad presupuestaria (RNEP), particularmente en los aspectos referidos a las CCAA y también para reforzar la transparencia en las operaciones de endeudamiento 8. El objetivo ha sido el de flexibilizar determinadas exigencias, facilitar el recurso al endeudamiento sin poner en peligro el principio constitucional de autonomía y, todo ello, sin debilitar la eficacia de la dis­ ciplina presupuestaria, en coherencia con el renovado PEC. Ya en el Preámbulo de la RNEP se ensalza el valor de la disciplina fiscal y se pone de manifiesto su eficacia para mejorar la gestión presupuestaria, singularmente en lo que al Sector Público estatal se refiere. Sin em­ bargo, se reconoce a continuación que la experiencia en la aplicación de la NEP ha puesto de manifiesto insuficiencias que exigen su modificación para adaptarlas a la realidad de un Esta­ do descentralizado y a las exigencias de la política económica. A grandes rasgos, la reforma de la normativa de estabilidad presupuestaria, en lo que afecta específicamente al ámbito de las CCAA, se ha concretado en los siguientes aspectos. En primer lugar, la estabilidad presupuestaria se define a partir de ahora como «la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capa­ cidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuen­ tas Nacionales y Regionales». Esta definición también es aplicable a la Administración Cen­ tral y a los municipios que sean capitales de Provincia o de Comunidad Autónoma y a los que tengan una población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes. Para todas las de­ más entidades públicas sujetas a la normativa de estabilidad presupuestaria se exigirá, como norma general, equilibrio o superávit, básicamente por una razón de puro pragmatismo como es la ausencia de datos desagregados fiables. Cuando la economía española evolucione a tasas de crecimiento por encima de las pre­ visiones realizadas, las CCAA deberán obligatoriamente liquidar sus presupuestos con supe­ rávit. De forma simétrica, durante las fases menos favorables del ciclo económico, se permi­ 100 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera tirá un déficit máximo equivalente al 0,75% del PIB para el conjunto de las CCAA. Para determinar la fase del ciclo económico en el horizonte temporal de fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria, el Ministerio de Economía y Hacienda elaborará un informe, «previa consulta al Instituto Nacional de Estadística y al Banco de España», contando tam­ bién con «las previsiones del Banco Central Europeo y de la Comisión Europea». Esta diver­ sidad de fuentes estadísticas asegura la máxima objetividad de los datos y mayores probabili­ dades de acierto en las previsiones. Además, se admitirá para cada una de las CCAA un déficit adicional y excepcional equivalente al 0,25% de su PIB, siempre y cuando «se destine a financiar incrementos de in­ versión en programas destinados a atender actuaciones productivas, incluidas las destinadas a investigación, desarrollo e innovación». Aunque la definición resulta un tanto ambigua, el legislador ha querido incluir esta cláusula para fomentar la inversión productiva en el ámbito autonómico. Aún así, queda sujeta a la oportuna autorización del Ministerio de Economía y Hacienda, siempre que el programa de gasto se financie, al menos, en un 30% con ahorro bruto, estimulando también de forma indirecta la gestión eficiente del gasto y la eficacia re­ caudatoria. Para el otorgamiento de dicha autorización se tendrán en cuenta dos aspectos cru­ ciales que en la regulación anterior no se contemplaban: «la contribución de tales proyectos a la mejora de la productividad de la economía y el nivel de endeudamiento de la Comunidad Autónoma». En definitiva, se ha optado por una total coherencia con el espíritu y la letra del nuevo PEC. Otra de las grandes novedades introducida por la Ley Orgánica 3/2006 es el nuevo pa­ pel otorgado al CPFF como órgano de coordinación entre la Administración General del Estado y las CCAA. Sus funciones comienzan con la emisión de un informe preceptivo y previo a la aprobación de los umbrales de crecimiento del PIB que luego servirán de base para establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria. El CPFF también interviene para dar su parecer sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria que propone el Ministerio de Economía y Hacienda, una vez que éste concluye su ronda de consultas con cada una de las CCAA. Posteriormente, se negocia bilateralmente el objetivo individual para cada una de las CCAA, donde se podrán tener en cuenta variables como la situación económica, el nivel de competencias asumido, el nivel de endeudamiento y las necesidades o el déficit de in­ fraestructuras o equipamientos necesarios. El objetivo individual de estabilidad presupuesta­ ria convenido se formulará con relación al PIB autonómico y será compatible con el objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las CCAA. En caso de desacuerdo entre una Comunidad Autónoma y el Ministerio de Economía y Hacienda, será éste último el que de­ termine el objetivo de estabilidad aplicable, aunque se ha querido fomentar la corresponsabi­ lidad fiscal efectiva obligando a considerar «el esfuerzo fiscal diferencial derivado del ejerci­ cio por la Comunidad Autónoma de su capacidad normativa». El CPFF todavía interviene en una ocasión más cuando emite un informe sobre todo el procedimiento y sus resultados, justo antes de la aprobación final de los objetivos de estabilidad presupuestaria por parte del Go­ bierno de la Nación. El nuevo procedimiento de coordinación a través del CPFF se ha vuelto más complejo y, lo que es peor, se vuelve al bilateralismo en la fijación de los objetivos presupuestarios de cada Comunidad Autónoma, dando así un paso atrás respecto a la situación anterior. Ade­ Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 101 más, según figura en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 3/2006, las variables utilizadas para la fijación de dichos objetivos son distintas, según que se trate de un supuesto negociado o de­ terminado. La RNEP incide también en el principio de transparencia como un aspecto fundamental y que, como ya se ha comentado, había sido desarrollado de manera deficiente hasta ese mo­ mento. Se mejoran y explicitan las obligaciones relativas al suministro y a la difusión de in­ formación, así como el acceso a la misma por parte de la ciudadanía, siguiendo un proceso que ya había puesto en marcha la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económi­ cos (2004) y que sería ampliado más tarde con nuevas obligaciones. Con la RNEP el Minis­ terio de Economía y Hacienda y la prevista Central de Información (de carácter público) re­ cabarán de las CCAA los datos necesarios, distinguiendo varios tipos de información, en función del período considerado: a) Información trimestral: liquidación del presupuesto de ingresos y gastos, o en el caso de entidades empresariales dependientes de las CCAA, el balance y la cuenta de resultados. b) Información anual: presupuesto general o estados financieros iniciales; liquida­ ción del presupuesto de ingresos y gastos; clasificación funcional del gasto; obliga­ ciones reconocidas frente a terceros, vencidas, líquidas, exigibles y no satisfechas, no imputadas al presupuesto; avales otorgados; estado de cuentas de tesorería; es­ tado de la deuda; detalle de las operaciones sobre activos financieros, con especial referencia a las aportaciones financieras a sociedades mercantiles y entidades pú­ blicas y, finalmente, las cuentas anuales de las entidades dependientes de las CCAA y sometidas a contabilidad privada. c) Información no periódica: detalle de todas las unidades dependientes de las CCAA que estén incluidas en el ámbito subjetivo de la normativa de estabilidad presu­ puestaria y sean necesarias para la formación y mantenimiento de un inventario ac­ tualizado por el Ministerio de Economía y Hacienda. Con respecto al régimen sancionador, la reforma de la estabilidad presupuestaria ha in­ troducido varias novedades. La primera, estableciendo un sistema de «alerta temprana», si­ milar al del PEC, mediante el cual el Gobierno de la Nación puede advertir —antes de san­ cionar— a las CCAA que presenten un claro riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Si el incumplimiento se materializa, se distinguen varias situacio­ nes. Cuando se registra un mayor déficit del fijado, se requerirá la formulación de un plan económico-financiero de reequilibrio, aunque antes se podrá atenuar esta exigencia si la evolución real de la economía no ha sido la esperada. Si el incumplimiento se debe a que el superávit liquidado ha sido inferior al establecido en el objetivo individual de estabilidad presupuestaria, se deberá justificar tal circunstancia ante el CPFF. Ambos casos de incumpli­ miento se tendrán en cuenta a la hora de emitir las preceptivas autorizaciones para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación de crédito público 9. Por último, como aspecto más dudoso de la nueva normativa de estabilidad presupues­ taria, se mantiene de forma literal la vaguedad e imprecisión del precepto referido a la cone­ 102 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera xión entre los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria y los objetivos de España como Estado Miembro de la Unión Europea. Sólo se contempla una sanción financiera, «en la parte que les sea imputable», para las CCAA que incumplen sus objetivos y con ello arras­ tran el resultado del conjunto de las Administraciones Públicas hacia el incumplimiento. De esta forma, no queda recogida la situación en la cual una Comunidad Autónoma incumple su objetivo particular, incluso de forma muy notable, pero ello no provoca una sanción de la Unión Europea porque no hay incumplimiento en términos agregados. Este aspecto deberá ser necesariamente concretado en el subsiguiente desarrollo reglamentario de la normativa de estabilidad presupuestaria. La RNEP concluye con una prohibición explícita de rescates financieros (no-bailout rule) por parte del Estado para las CCAA y los entes vinculados o dependientes de ellas. Esta exigencia es, junto al principio de igualdad de trato, la transparencia y la capacidad de res­ puesta a las señales del mercado, una de las condiciones necesarias enunciadas por Lane (1993) para que opere una eficaz disciplina de mercado sobre las finanzas públicas. En caso contrario, se estaría ante un problema de riesgo moral que incentivaría conductas financieras poco responsables por parte de las CCAA, así como una relajación de los requisitos que esta­ blecen las entidades financieras para el acceso al crédito. En fechas recientes, con el objetivo de seguir avanzado en la mejora de la presupuesta­ ción en España, el Tribunal de Cuentas (2006) aprobó una Moción por medio de la cual aler­ taba sobre la existencia de algunas diferencias contables de criterio entre los distintos subsec­ tores del Sector Público que, si bien podrían estar justificadas sobre la base del principio constitucional de autonomía, en algunos casos suponían un auténtico problema para la ade­ cuada comparación e integración de los distintos estados contables. Recogiendo esta misma filosofía y trasponiendo también la homónima Directiva 2006/111/CE de la Comisión Euro­ pea, de 16 de noviembre de 2006, se aprobó la Ley 4/2007, de 3 de abril, de transparencia de las relaciones financieras entre las Administraciones públicas y las empresas públicas, y de transparencia financiera de determinadas empresas. Esta nueva norma se dirigía a «evitar los abusos de posición dominante por parte de las empresas que tengan concedidos derechos especiales o exclusivos o se encuentren encargadas de la gestión de servicios de interés eco­ nómico general, que reciban cualquier tipo de compensación por el servicio público y que realicen también otras actividades». Por otra parte, la Ley 4/2007 nacía para «controlar las relaciones financieras existentes entre las empresas públicas y las Administraciones Públicas ya sean de ámbito estatal, autonómico o local». Por tanto, se trata de una norma de carácter básico que vincula a todos los niveles de las Administraciones Públicas en el objetivo de ga­ rantizar la transparencia financiera y la claridad de las operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias entre empresas públicas y la Administración General de la que dependen o provienen. Descendiendo al detalle, la Ley 4/2007 obliga a todas las empresas públicas a remitir a la IGAE «un anexo de información que no formará parte de las cuentas anuales y que no será objeto de publicación», cuidándose además de explicitar que este acto «se realizará a los so­ los efectos de evitar la dispersión de datos y facilitar a la Comisión Europea dicha informa­ ción de manera agregada». Con esta salvaguarda, el legislador ha querido respetar fielmente el principio de autonomía financiera, negando de forma implícita cualquier posibilidad de Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 103 que los datos facilitados puedan ser utilizados con fines distintos a los meramente informati­ vos y de control. El citado anexo a las cuentas anuales deberá contener información sobre los fondos otorgados por las Administraciones Públicas a las empresas públicas, sobre la utiliza­ ción efectiva de dichos fondos y sobre los objetivos perseguidos con esas transferencias 10. La valoración conjunta de la RNEP y la Ley 4/2007 puede ser moderadamente satisfac­ toria. Se preserva el principio de estabilidad presupuestaria, mejorando las definiciones de los principales conceptos, la transparencia y los procedimientos a seguir. También supone un avance considerable en el desarrollo del principio de autonomía financiera para las CCAA y, asimismo, permite la utilización del endeudamiento para financiar inversiones, premiando a las CCAA con mayor solvencia financiera y/o mayores necesidades de inversión. Sus principales problemas radican en la vuelta al bilateralismo en la fijación de los ob­ jetivos de déficit de las CCAA y en la reserva del mayor tramo de déficit a las CCAA en los casos de bajo crecimiento, lo cual se contradice con lo prescrito por la Teoría del Federalis­ mo Fiscal, que asigna las competencias de estabilización económica al gobierno central. De otro lado, persiste la indefinición de algunos de sus preceptos, por ejemplo, el relativo al con­ cepto de inversión productiva o las cláusulas atenuantes de los incumplimientos presupuesta­ rios de las CCAA. Frente al avance más claro en los aspectos de transparencia y una mayor operatividad en la aplicación de las reglas fiscales, habría que ser más cautelosos en el caso de la incorpo­ ración del presupuesto por objetivos. En el área de la OCDE este sistema de presupuestación orientado hacia la eficiencia es el que se ha adoptado por la mayoría de países que han mo­ dernizado sus sistemas de presupuestación y gestión, tal y como señalan Kristensen, Groszyk y Buhler (2001) o Robinson y Brumby (2005). Hay que mencionar, sin embargo, que en el período más reciente algunas CCAA —como es el caso de Cataluña— parecen haber inicia­ do un cambio presupuestario en esta dirección [Maluquer i Amorós y Tarrach i Colls (2006)]. 5. Conclusiones A lo largo de su trayectoria, la Hacienda autonómica ha estado sujeta a distintas reglas fiscales, en lo que respecta al déficit y el endeudamiento. En una primera etapa, que abarca de 1978 a 1992, la clásica «regla de oro» de afecta­ ción de la deuda a gastos de inversión y el límite de carga financiera máxima del 25% respec­ to a ingresos corrientes, tomados de la regulación aplicable entonces a las Haciendas Loca­ les, fueron incorporados a la LOFCA. Tales límites no suponían ninguna restricción operativa. Pese a surgir como nuevo nivel de gobierno, con la ventaja de poder innovar sin te­ ner para ello que alterar la inercia de un sistema de gestión anterior, todas las CCAA adopta­ ron un sistema de presupuestación tradicional, tomado de la Ley 11/1977, de 4 de enero, Ge­ neral Presupuestaria. A partir del proceso de Unión Monetaria Europea, los efectos de las «condiciones de Maastricht» relativas al déficit y a la ratio de deuda máximos se incorporaron a las reglas de 104 Carlos Monasterio Escudero y Roberto Fernández Llera financiación autonómica. En una primera etapa (1992-2001), como parte de los acuerdos quinquenales del CPFF sobre financiación autonómica. El mecanismo de coordinación del endeudamiento fue bilateral y no se aplicó ningún procedimiento de supervisión o sanciones. Posteriormente, la NEP endureció internamente las reglas europeas sobre déficit, definiendo el objetivo de estabilidad en términos de equilibrio anual y encomendando al CPFF la coor­ dinación multilateral del déficit autonómico, aunque en la práctica este organismo nunca lle­ gó a definir ningún criterio para determinar el déficit / superávit de las CCAA. Estas reglas fiscales nacionales estuvieron vigentes entre 2002 y 2006, reformándose en este último ejer­ cicio la NEP, para tomar el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo como criterio de es­ tabilidad. Además, se refuerzan los mecanismos de alerta temprana, para prevenir desviacio­ nes del objetivo y se refuerzan los mecanismos de transparencia. Si bien, en términos generales, se ha avanzado en la definición de reglas de estabilidad presupuestaria más operativas y se ha aumentado el grado de transparencia, se aprecia un cla­ ro retraso en adoptar sistemas de presupuestación y gestión más orientados hacia la eficien­ cia, a diferencia de los países de la OCDE más avanzados en esta materia, que han adoptado medidas para la implantación efectiva de la presupuestación por objetivos. Notas 1. Bajo el epígrafe genérico de NEP se incluye la Ley 18/2001, de 12 diciembre, General de Estabilidad Presu­ puestaria, así como la Ley Orgánica 5/2001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. 2. Entre otros, por Balassone y Franco (1999), Fischer y Giudice (2001) o Von Hagen et al. (2001). 3. Para un análisis detallado sobre las ventajas e inconvenientes de los diferentes mecanismos de colaboración público-privada puede consultarse Comisión Europea (2003) y Acerete Gil (2004). 4. Es preciso aclarar que bajo el epígrafe genérico de «empresas públicas» se incluyen los principales organis­ mos no administrativos, entes y empresas no clasificadas como Administraciones Públicas, de acuerdo con la delimitación establecida por Eurostat (2002, 2004). No obstante, para facilitar la comparación con la deuda pública en sentido estricto, el Banco de España calcula la deuda de las empresas públicas siguiendo la misma metodología del Protocolo sobre Déficit Excesivo. 5. La deuda viva de las Administraciones de la Seguridad Social en el segundo trimestre de 2007 había quedado prácticamente anulada en su totalidad. 6. Para un compendio de argumentos puede consultarse Buiter (2006). 7. Recordemos que la Comisión Europea había propuesto sancionar a Francia y Alemania por su reiterados défi­ cit por encima del 3% del PIB, si bien el Consejo Europeo estimó que no procedía aplicar dichas sanciones. 8. La RNEP se instrumentó en la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001 y la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001. 9. Según lo recogido en el artículo 14.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en redacción dada por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementa­ ria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. 10. Se excluye de esta obligación general a las empresas públicas cuyo importe neto de la cifra de negocios sea in­ ferior a 40 millones de euros, así como a las entidades de crédito públicas. Hacienda autonómica, reglas fiscales y modernización presupuestaria 105 Bibliografía Acerete Gil, J. B. (2004): Financiación y gestión privada de infraestructuras y servicios públicos: asociaciones público-privadas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Bajo Rubio, O. y Vegara Figueras, D. 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