8. Las Políticas Compensatorias del Sector Público en Materia de

LAS POLÍTICAS COMPENSATORIAS DEL SECTOR PÚBLICO EN MATERIA DE
DESEMPLEO.
Eficiencia y gestión pública: Administraciones Autonómicas y Unión Europea. Sistemas
financieros regionales. Plan de Estabilidad
Vaquero García, Alberto
Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurídicos Ramón Carande
Resumen:
De todos los problemas con los que se encuentran los gestores de las políticas públicas en
la Unión Europea, quizás sea el del desempleo el más importante, no sólo por la transcendencia
económica y social del paro, sino también por las consecuencias que pueden tener sobre el
incremento del gasto público destinado a paliar la ausencia de rentas derivadas del despido y la
rápida obsolescencia del capital humano. El conjunto anterior de medidas llevadas a la práctica
para solventar este importante problema pueden resumirse en dos: políticas activas de creación de
empleo y políticas pasivas de mantenimiento de renta a los desempleados.
En un momento en el que la contención del gasto es un cuestión fundamental se hace
necesario tratar de analizar todas estas medidas con una
especial relevancia a las del segundo
grupo, al suponer estas una importante cuantía del presupuesto de cada Estado y en consecuencia,
una partida importante a tener en cuenta para la reducción del presente déficit. Para evaluar la
eficacia del primer tipo de medidas, que son aquellas que suponen el actual sistema de prestaciones
por desempleo, se hace necesario abordar su situación comparativa frente al resto de los modelos
que existen en el ámbito comunitario. Se trata, en consecuencia, de responder a la pregunta de si
existe o no un sistema comunitario homogéneo en lo que respecta a la política de prestaciones de
desempleo.
TITULO: LAS POLÍTICAS COMPENSATORIAS DEL SECTOR PÚBLICO EN
MATERIA DE DESEMPLEO.
I. INTRODUCCIÓN
La importancia de la actuación pública sobre la economía es algo difícilmente discutible.
Este comportamiento cobra especial importancia cuando se consideran la relevancia actual de las
políticas destinadas al mantenimiento de rentas. Cuando la economía atraviesa por un periodo de
fuerte recesión este tipo de actuaciones, al mismo tiempo que permiten a un importante número de
ciudadanos mantener su nivel actual de consumo, evitan que se resientan las principales
macromagnitudes económicas.
Uno de los
indicadores más utilizados por parte de los analistas económicos para
determinar la existencia y la magnitud de una crisis económica es el nivel de desempleo. Una tasa
elevada de desempleo suele ser un síntoma de que la economía se encuentra en un periodo de
fuerte estancamiento o recesión. El gestor público es patente de la realidad anterior y por eso crea
un sistema obligatorio de cotización para prever esta contingencia. El seguro de desempleo -tanto
en su vertiente contributiva, como asistencial- nace son el objetivo de tratar de
paliar las
consecuencias que el despido puede tener sobre la población ocupada.
La presente comunicación pretende evaluar la situación actual del sistema de prestaciones
por desempleo en España en referencia al marco comunitario. Nuestro objetivo es tratar de
determinar si existe o no un sistema homogéneo en lo que respecta a la política de prestaciones de
desempleo en la Unión Europea.
Para lograr nuestro objetivo se ha estructurado el contenido de la presente comunicación
en tres capítulos. El primero de ellos -a través del estudio de las elevadas tasas de paro existentes
en la actualidad y poniendo un especial énfasis en el desempleo juvenil y en el desempleo de larga
duración - nos permite introducirnos en el problema del desempleo en Europa. El segundo nos
permitirá señalar brevemente los rasgos básicos de los sistemas de protección en el espacio
comunitario, y finalmente, en el tercer apartado, estableceremos un conjunto de conclusiones
acerca del funcionamiento del actual sistema de prestaciones por desempleo.
II. EL PROBLEMA DEL DESEMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA.
Antes de analizar la estructura de las prestaciones por desempleo se hace preciso comentar
brevemente el problema del paro en la Unión Europea. El cuadro número 1 recoge la evolución de
esta magnitud. La tasa más elevada la tiene España al superar el 22% de la población activa. Aún
asi en algunos países, se ha experimentado un incremento mayor, este es el caso de Francia,
Alemania, Austria, Finlandia y Suecia. La evolución de esta tasa es aún más precupante si
analizamos el comportamiento experimentado por el colectivo formado por el desempleo juvenil y
el constituido por el desempleo de larga duración. Las incidencias que sobre la cobertura por
desempleo pueden tener ambas magnitudes son bien distintas.
Por lo que respecta al desempleo de larga duración, éste afecta al período medio de
duración de cobertura, cuando se tratan de trabajadores que han cotizado durante bastante tiempo
al sistema de prestaciones por desempleo. El posible efecto del desempleo juvenil es totalmente
distinto, ya que un aumento del mismo supone en la práctica una disminución en la cobertura. El
colectivo de desempleados jóvenes suele estar formado por individuos que han cotizado durante
periodos reducidos de tiempo al sistema de protección y por lo tanto tienen también períodos de
cobertura muy reducidos.
Un excesivo peso del desempleo de larga duración puede suponer en consecuencia una
mayor carga financiera para el sistema. Un aumento importante del desempleo juvenil, si bien
puede suponer un menor esfuerzo en términos económicos, también puede provocar un descenso en
el nivel de cobertura social, acentuándose el problema de la falta de rentas inherentes a la aparición
del desempleo. El cuadro número 2 nos permite analizar el comportamiento de ambas magnitudes
y su relación con la tasa de ocupación para el caso español y comunitario.
La primera nota a destacar a partir del análisis de estas tres tasas es la de fuerte divergencia
entre las cifras que se presentan para el caso español y las que se construyen a tal efecto para las
medias comunitarias. En términos de comportamiento fiscal y a partir de los razonamientos
expuestos anteriormentei es de destacar el elevado esfuerzo financieroii que tiene que soportar el
sistema de prestaciones en España. La menor tasa de ocupación y en consecuencia de cotizaciones,
puede aumentar la carga social derivada de la existencia de un seguro de desempleo tan generoso
como el español.
Por lo que respecta al desempleo juvenil vemos como a pesar de los intentos de estos
últimos años por reducir su cuantía, las cifras para el caso español suponen más del 40% del
desempleo total frente al poco más del 20% de la Unión Europea. Finalmente para el desempleo de
larga duración, también se observan -aunque en menor medida- diferencias significativas entre la
cifras españolas y las medias europeas.
III. LOS RASGOS BÁSICOS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO
Cuando se comienza a analizar un tema como el de la protección por desempleo en el
ámbito comunitario, vemos como existen al menos al principio, un conjunto de notas similares para
el conjunto de los países comunitarios. Dos son las tipologías que no encontramos cuando
analizamos el comportamiento del sector público en materia de prestaciones por desempleoiii :las
prestaciones contributivas y las asistenciales. Las primeras tienen como función la sustitución de
ingresos mientras que, las segundas tienen como objetivo garantizar al desempleado la obtención
de un nivel mínimo de subsistencia. La financiación del sistema de prestaciones también es una
nota común para el conjunto de los países. Las cotizaciones patronales y salariales financian casi en
exclusiva al sistema contributivo, mientras que la fiscalidad general se encarga de solventar la
carga financiera que supone la concesión de las prestaciones asistenciales.
No obstante, a medida que profundizamos en nuestro estudio vemos que existen un
conjunto de características propias que apuntan a la existencia de sistemas bien diferenciados. La
primera nota a destacar es la que se deriva de la gestión de la propia prestación. Cabría pensar que
ésta siempre debería de llevarse a cabo por parte de algún organismo público. Aunque la mayoría
de los sistemas son de titularidad pública, como ocurre en Alemania, España, Irlanda, Reino Unido,
Portugal y Luxemburgo, en otros la gestión de los mismos se lleva a cabo por los sindicatos y la
patronal, caso de Francia y Holanda. En Bélgica el seguro de desempleo se gestiona en base a un
sistema mixto público-privado.
CUADRO NÚMERO 1: TASA DE DESEMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA
1980
1983
1985
1986
1990
1991
1994
1995
ALEMANIA
3,1
7,9
8,0
7,6
6,2
6,6
9,5
9,3
10,3
10,3
BÉLGICA
7,9
13,3
12,4
11,7
8,8
9,4
13,0
13,0
13,1
12,9
DINAMARCA
7,0
10,4
9,0
7,8
9,5
10,4
12,2
10,0
9,2
9,1
ESPAÑA
11,4
18,2
21,4
21,0
16,2
16,4
24,1
22,9
22,9
22,7
FRANCIA
6,2
8,2
10,2
10,3
8,8
9,4
12,2
11,6
12,0
12,2
GRECIA
2,7
7,8
7,8
7,3
7,0
7,6
9,6
10,0
10,1
10,3
P. BAJOS
4,0
10,9
9,1
8,3
5,9
5,4
7,5
7,1
7,0
6,9
IRLANDA
7,2
13,9
16,9
17,0
13,4
14,9
14,4
12,8
12,4
12,1
ITALIA
5,5
7,6
8,6
9,9
9,1
8,5
11,2
11,9
12,1
12,0
REINO UNIDO
5,3
10,4
11,0
11,0
5,7
8,1
9,1
8,1
7,8
7,4
AUSTRIA
1,6
3,8
4,1
4,5
4,7
5,1
5,8
5,9
6,2
6,4
FINLANDIA
4,6
5,4
5,0
5,3
3,4
7,6
18,3
17,2
16,4
15,4
SUECIA
1,9
3,4
2,8
2,4
1,6
2,9
7,9
7,7
7,6
7,2
MEDIA U.E.(1)
6,0
10,9
11,4
11,2
9,0
9,6
12,3
11,7
11,7
11,6
MEDIA U.E.(2)
5,3
9,3
9,7
9,6
7,7
8,6
11,9
11,3
11,3
11,2
Notas: :(1)Media de los países de la antigua Comunidad Europea ( excluido Luxemburgo)
(2)Media de los países de la actual Unión Europea( excluido Luxemburgo)
(E): Estimación
(A) Avance
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE. ECONOMIC OUTLOOK, Nº 60, Diciembre de 1996
1996(A) 1997(E)
CUADRO NÚMERO 2: TASAS DE OCUPACIÓN, TASA DE DESEMPLEO JUVENIL
Y TASA DE DESEMPLEO DE LARGA DURACIÓN
ESPAÑA
1975
1985
1990
1993
1994
Tasa de ocupación
57.2
44.7
50.3
46.8
46.1
Tasa de desempleo juvenil
N.D.
47,8
32,3
43,4
45
Tasa de desempleo de larga duración
N.D.
58,1
53,9
46,1
52,6
MEDIA DE LA UE-12(1)
1975
1985
1990
1993
1994
Tasa de ocupación
61.2
58.4
61.7
60.3
60.2
Tasa de desempleo juvenil
N.D.
20,9
15,2
20,1
20,9
Tasa de desempleo de larga duración
N.D.
50,7
47,2
44,8
46,4
MEDIA DE LA UE-15(2)
1975
1985
1990
1993
1994
Tasa de ocupación
63.0
60.9
63.9
61.3
61.0
Tasa de desempleo juvenil
N.D.
17,2
12,5
17,6
18,2
Tasa de desempleo de larga duración
N.D.
41,5
38,3
36,6
38,0
Notas: N.D. Dato no disponible
(1) Se trata de una media no ponderada sin considerar a Austria. Finlandia y Suecia
(2)Se trata de una media no ponderada de los países que forman la Unión Europea.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea .
En general y por lo que respecta a las prestaciones contributivas, todos los países exigen
que el beneficiario se haya quedado desempleado por causas ajenas a su voluntad y que se
encuentre dispuesto a trabajar. En lo relativo a las prestaciones asistenciales, éstas dependen de las
circunstancias familiares y suelen prolongarse a los desempleados que opten por una jubilación
anticipada.
Como se puede observar a partir del resumen de las características básicas de las
prestaciones contributivas que se presentan en el cuadro número 3, existen al menos a nuestro
juicio, fuertes diferencias en materia de política de prestaciones por desempleo.
Los requisitos previos de cotización en el sistema contributivo para recibir la prestación
por desempleo son muy diferentes según el sistema vigente en cada país. Alemania, España,
Irlanda, Italia y Portugal forman el grupo de los países que requieren un periodo de cotización
mayor. El bloque de los países con unos requisitos menores lo conforman entre otros Francia,
Grecia, Holanda y Dinamarca iv
La cuantía de la prestación depende mucho del país que implemente la política del seguro
de desempleo. En la mayoría de los casos la prestación se la hace depender del salario regulador
por el cual se cotizaba ante de quedarse desempleado. En otros, la cuantía es independiente - al
menos en parte - del la citada base reguladora. Francia, Finlandia, Irlanda y el Reino Unido son los
representantes de esta tendencia, con una especial importancia al último de los citados, al suponer
la prestación una cantidad totalmente independiente de la situación previa al despido.
En aquellos otros países donde depende de la base o salario regulador, la variabilidad es
muy elevada. Este es el caso de Italia en donde la prestación en términos medios apenas cubre el
25% de la anterior base reguladora y de Suecia en donde la prestación asciende al 80% de la base
reguladora. En el resto de los países la cuantía se encuentra en torno al 60-70% del salario
regulador.
La duración de la prestación, aunque suele tener un carácter limitado, generalmente es
una función creciente del periodo de cotización, no siguiendo ningún regla preestablecida, aunque
a excepción del sistema belga en donde es ilimitadav no suele extenderse a más de dos años y
medio. El caso belga es sorprendente ya que la percepción de la prestación puede extenderse a la
largo del tiempo.
Finalmente, por lo que respecta a su nivel de cobertura,
nos encontramos con la
existencia de un sistema también heterogéneo, en donde se pueden encontrar casos en los que
únicamente se cubre a los asalariados y otros en los cuales se amplia el grado de protección a todos
los trabajadores independientemente de su situación profesional. En Bélgica, Luxemburgo y
Grecia el sistema de protección por desempleo también cubre a jóvenes que habiendo terminado su
formación no encuentran un trabajo.
El sistema asistencial tampoco presenta un grado considerable de homogeneidad. En
algunos países -caso de Bélgica, Dinamarca, Grecia y Luxemburgo- no existe un sistema para
cubrir este tipo de situaciones. En otros - Holanda, Reino Unido y Suecia- a pesar de que es
posible prorrogar la cobertura por desempleo de tipo contributivo, no se puede decir que existan un
verdadero sistema de prestaciones asistencialesvi En el resto de los países predominan dos fórmulas
bien distintas de cuantificar la prestación, o bien esta se la hace depender del salario mínimo
interprofesional o bien es de cuantía fijavii
Las prestaciones asistenciales -excepto en Francia, Irlanda y Austria- suelen depender de
las circunstancias familiares, aunque también lo pueden hacer de la edad en Portugal, Países Bajos
y Grecia. Tienen un carácter ilimitado en Alemania, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido. Son
relativamente menos generosasviii en Grecia, Portugal e Italia y Reino Unido.
Por lo que respecta a la duración, ésta puede ser limitada o ilimitada, aunque en la
práctica predomina la segunda de las fórmulas. El cuadro número 4 resume la información
anterior.
CUADRO NÚMERO 4: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LAS PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS
Cuantía de la prestación
Duración
Campo de aplicación
Alemania
63% del salario regulador
Variable en función de la edad y del periodo cotizado
Cubre a todos los asalariados
Bélgica
60% del salario regulador
Prácticamente ilimitada
Cubre a todos los inscritos en la Seguridad
Social y a jóvenes sin empleo
Dinamarca
70% del salario regulador
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a lo asalariados y autónomos
España
70% del salario regulador
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a todos los asalariados
60% a partir del 6º mes.
Francia
Cuantía fija+ parte proporcional
Variable en función del tipo de afiliación y del tiempo Cubre a todos los asalariados
cotizado.
Grecia
40-70% del salario regulador
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a los asalariados y a jóvenes sin empleo
Luxemburgo
80% del salario regulador.
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a los inscritos en la Seguridad Social y
a jóvenes sin empleo
Irlanda
Cuantía fija+parte proporcional
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a los asalariados
Italia
25% del salario regulador.
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a los asalariados
Países Bajos
70% del salario regulador
Variable en función del período cotizado
Cubre a los asalariados
Portugal
65% del salario regulador
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a todos los trabajadores
Reino Unido
Cuantía fija
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a todos los asalariados
Austria
56% del salario regulador
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a todos los asalariados
Finlandia
Cuantía fija+parte proporcional
Variable en función del periodo cotizado
Cubre a todos los trabajadores
Suecia
80% de la base reguladora
Variable en función del periodo cotizado.
Cubre a todos los trabajadores
Notas: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea
CUADRO NÚMERO 4: CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LAS PRESTACIONES ASISTENCIALES
Cuantía de la prestación
Duración
Alemania
50% del salario neto
Ilimitada
Bélgica
No existe
---------------------
Dinamarca
No existe
----------------------
España
75% del Salario Mínimo Interprofesional
Limitada
Francia
Cuantía fija
Ilimitada
Grecia
No existe
----------------------
Luxemburgo
No existe
----------------------
Irlanda
Cuantía Fija
Ilimitada
Italia
Variable
Limitada
Países Bajos
Existe un programa de cobertura extendida que supone el Ilimitada
70% Salario Mínimo Interprofesional(1)
Portugal
La media del ultimo mes
Limitada
Reino Unido
Posee un sistema de mantenimiento de ingresos no Limitada
contributivo(1)
Austria
92 % de la prestación por d desempleo
Ilimitada
Finlandia
Cuantía fija
Ilimitada
Suecia
Sistema de mantenimiento de ingresos de cuantía fija(1)
Limitada
Notas:(1):No se trata de un verdadero sistema de prestaciones asistenciales por desempleo
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea
IV. CONCLUSIONES
Partiendo de un conjunto de características comunes, como son la propia naturaleza de la
prestación, los requisitos previos para acceder a las mismas o el objetivo que persiguen, vemos
como coexisten con los anteriores rasgos comunes, un conjunto de peculiaridades propias que
provocan una fuerte heterogeneidad en la aplicabilidad de las prestaciones.
Por lo que respecta a las prestaciones de tipo contributivo, su funcionamiento se asemeja al
de un seguro privado. Su cuantía depende mucho del país de referencia, ya que si bien predomina
la formula de proporcionalidad -en función de la base reguladora por la que se cotizaba antes de
quedarse desempleado- en otras ocasiones se trata de una cantidad fija y por lo tanto independiente
del salario percibido. La duración y el campo de aplicación también presentan diferencias
substanciales.
Las prestaciones de tipo asistencial también presentan notas de una fuerte heterogeneidad,
sobre todo si se observa que no todos los países tienen un sistema no contributivo para la cobertura
por desempleo. En aquellos en los que si existe, la cuantía de la prestación puede ser variable o
fija, igual ocurre con la duración, que en la mayor parte de los países es prácticamente ilimitada.
La estructura de las prestaciones por desempleo presentan por lo tanto un fuerte grado de
heterogeneidad en cuanto a la aplicabilidad práctica en los diferentes países, de ahí que no se pueda
hablar de un sistema único de prestaciones por desempleo en la Unión Europea.
En la actualidad se encuentra abierto un debate acerca de la viabilidad de las políticas
activas frente al excesivo uso de las políticas pasivasix Quizás también sea la hora de plantearnos
también la homogeneidad de criterios en el uso de las prestaciones por desempleo dentro de la
Unión Europea.
V. BIBLIOGRAFÍA
ALBA A. y FREEMAN, R.(1990) “ Job finding and wages when longrun unemployment is really
long: the case of Spain” NBER Working Paper 3409
BLANCO, J.M.(1995) “La duración del desempleo en España” en J. Dolado y J. Jimeno(comp).
Estudios sobre el funcionamiento del mercado de trabajo español, FEDEA, Madrid.
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS(1996) Social protection in the Member
States of the European Union.Luxembourg.
CONSEJO ECONÓMICO y SOCIAL(1995) Economía trabajo y Sociedad: Memoria sobre la
situación socioeconómica y laboral, pp. 126- 159. Madrid.
CONSEJO ECONÓMICO y SOCIAL(1996) Economía trabajo y Sociedad: Memoria sobre la
situación socioeconómica y laboral,pp. 172-201 y 304-316 y 490-514. .Madrid.
LÓPEZ LÓPEZ, M T. y MELGUIZO SÁNCHEZ, A.(1992) “ El gasto público en prestaciones por
desempleo en España”. Hacienda Pública Española nº 120-21, pp. 75-117
O.C.D.E.(1995) Perspectivas de Empleo. Informes O.C.D.E. Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social. Madrid
O.C.D.E.(1996) Perspectivas de Empleo. Informes O.C.D.E. Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social. Madrid
O.C.D.E.(1996) Economic Outlook, nº 60, Diciembre de 1996
i
Los razonamientos anteriores tampoco están exentos de problemas, ya que partimos del supuesto de que la
mayor parte de los desempleados de larga duración -más de un año- son beneficiarios durante mucho tiempo
del sistema de prestaciones por desempleo
ii
Recordemos que las prestaciones contributivas se financian vía cotizaciones sociales por parte del
trabajador y del empresario, mientras que las prestaciones de tipo asistencial son cubiertas por el presupuesto
del Estado
iii
La principal recomendación del Consejo de Europa respecto al uso de políticas pasivas contra el
desempleo es la de garantizar unos ingresos mínimos para la subsistencia del trabajador, al mismo tiempo
que establecer un conjunto de medidas que permita su integración en el mercado de trabajo.
iv
En Bélgica el periodo previo de cotización para tener derecho a la prestación depende de la edad del
asegurado.
v
En España la duración del desempleo por esta vía solo puede durar dos años.
vi
Realmente, en la práctica es muy difícil distinguir a veces la naturaleza de la prestación, al combinar en
algunas ocasiones diversos objetivos que imposibilitan o al menos limitan la verdadera función de las
mismas.
vii
En Portugal la prestación asistencial se calcula en función del salario medio el ultimo mes.
viii
El caso contrario es el de Irlanda, Bélgica , España y Países Bajos que dedican un porcentaje relativamente
elevado del P.I.B. por esta partida.
ix
España no es ajena a este proceso, el propio Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en julio anunció que
destinaría 94.000 millones de pesetas en 1988 a incentivar el empleo fijo, en su mayor parte del ahorro en
prestaciones por desempleo.