Sistematización y Análisis de la Misión Zamora

Sistematización y Análisis de la Misión Zamora
Contenido
Sistematización y análisis del diseño ................................................................................... 3
Situación Inicial a ser intervenida. ........................................................................ 3
La evolución de la agricultura en el marco de la economía .................................. 3
La situación general de la agricultura finales de del siglo pasado. ....................... 6
La diversidad de la agricultura venezolana........................................................... 8
El desequilibrio rural urbano y la pobreza de la población rural agrícola .............. 9
Los sectores pobres vinculados a la agricultura ................................................. 11
La problemática de la tenencia y uso de la tierra ............................................... 12
La situación alimentaria de la población al inicio de la Misión ............................ 17
Elementos claves de la situación Inicial.............................................................. 19
La Misión en el contexto de la acción del Estado ............................................... 20
El marco constitucional y la nueva orientación de las políticas públicas ............ 20
El proceso de instrumentación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario .......... 22
El Plan Zamora: antecedente inmediato de la Misión Zamora ........................... 23
El lanzamiento de la Misión Zamora ................................................................... 23
Otras acciones del Estado relacionadas con los objetivos de la Misión ............. 25
El Desarrollo Posterior de las Políticas Públicas en la Materia ........................... 25
Consistencia Interna del Diseño ......................................................................... 26
Los Objetivos Planteados ................................................................................... 26
Organización Institucional ................................................................................... 28
Asignación de Recursos Económicos................................................................. 28
Participación Social y Empoderamiento ............................................................. 29
Sistematización y análisis de la Instrumentación y el desarrollo ....................... 30
Los instrumentos y mecanismos ......................................................................... 30
Para la reestructuración de la tenencia de la tierra ............................................ 30
Para el Desarrollo Socio Productivos ................................................................. 35
Para el Desarrollo Rural Integral ........................................................................ 40
Los Agentes institucionales................................................................................. 41
El INTI como eje inicial de la Misión ................................................................... 41
El Liderazgo del MAT y La Integración de todos los organismos ....................... 42
La Comisión Agrícola Nacional ........................................................................... 42
Síntesis sobre el desarrollo de la Misión y sus etapas ........................................ 43
Sistematización y análisis de los efectos .............................................................. 44
Efectos sobre la estructura de la tenencia .......................................................... 44
Erradicación del latifundio................................................................................... 44
Adjudicación de tierras e incorporación de nuevos productores ......................... 46
Efectos sobre el desarrollo socio productivo ....................................................... 47
Financiamiento, Capacitación y Asistencia Técnica ........................................... 47
Nuevas formas de organización colectiva .......................................................... 49
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2
Efectos sobre la seguridad y soberanía agroalimentaria .................................... 49
Efecto sobre la producción ganadera ................................................................. 50
Sobre la producción agrícola en general ............................................................ 51
Efecto sobre la seguridad alimentaria y el abastecimiento interno .................... 52
Efectos sobre el Desarrollo Rural ....................................................................... 52
Generación de empleo e ingresos ...................................................................... 52
Éxodo Rural Urbano ........................................................................................... 53
Efectos Políticos ................................................................................................. 54
Los efectos políticos en el medio rural................................................................ 54
Los efectos políticos en los estados más afectados ........................................... 55
Principales logros y fortalezas ............................................................................ 55
Problemas claves y principales dificultades ........................................................ 56
En el diseño ........................................................................................................ 56
En la ejecución y sus efectos ............................................................................. 56
Recomendaciones y Propuestas ............................................................................ 58
Mejoramiento de la Gestión Pública y Racionalización de la Organización Institucional
58
Redefinir la Reestructuración de la Tenencia y la Lucha Contra el Latifundio .... 58
Mejorar la Eficiencia del Crédito Público Agrícola ............................................... 58
Formas realistas de Organización de la Producción ........................................... 58
Inclusión de los Trabajadores Agrícolas en los Programas de Desarrollo Social 59
Programa coordinado de infraestructura agrícola y rural .................................... 59
Consolidación del Desarrollo Agrícola Aumentando su Sustentabilidad ............. 59
Bibliografía ................................................................................................................. 60
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3
Sistematización y Análisis de la Misión Zamora
(Borrador para la discusión)
Sistematización y análisis del diseño
Situación Inicial a ser intervenida. 1
El punto de partida del la sistematización y el análisis de la Misión es la caracterización de la
situación existente en el país en el momento en que se comenzó su diseño, refiriéndose por
supuesto, al ámbito que su acción pretende afectar, en este caso la problemática de la
producción agrícola, el medio rural y el mercado de alimentos
La evolución de la agricultura en el marco de la economía
La economía agro exportadora cafetalera dominante a principios del siglo XX estuvo
sometida a una alta vulnerabilidad por la dependencia de un mercado externo muy
inestable con fuertes fluctuaciones en los precios y la demanda internacional.
Por otra parte a principios del siglo XX Venezuela tiene un Estado muy débil, debido a
la gran inestabilidad política que generan múltiples cambios de gobierno, frecuentes
alzamientos y enfrentamientos armados.
Adicionalmente la presencia endémica del paludismo, desde mediados del siglo XIX,
frena el crecimiento de la población y genera la concentración de la población en las
zonas de expansión cafetaleras y el Arco Montañoso Costero. Los llanos en general, y
especialmente los Altos Llanos Occidentales son despoblados por la malaria,
ampliándose las grandes zonas ocupadas sólo por vegetación boscosa.
Puede concluirse entonces que el poder de los terratenientes en la Venezuela agro
exportadora no fue sólido y estable, siendo permanentemente desestabilizado por las
guerras civiles, las endemias rurales y las fluctuaciones del mercado internacional.
A partir del desarrollo de la producción petrolera se produjeron cambios muy
significativos. Los ingresos provenientes de la exportación de hidrocarburos
fortalecieron el poder central y permitieron la unificación del país. El ingreso per cápita
creció aceleradamente empujado por el gasto público, la dinámica de la expansión
petrolera, el comercio y los servicios que se generaron alrededor de las importaciones.
El producto per cápita pasó de 1.350 Bs. en 1937 a 3.675 Bs. en 1960 (a precios
constantes de 1957). El crecimiento de la población también se disparó a causa de la
mejora en las condiciones de vida y las condiciones sanitarias de la población.2
El rápido crecimiento del mercado interno fue abastecido primordialmente por las
importaciones, las cuales aumentaron exponencialmente, y a partir de ellas se
1
En general esta sección toma buena parte de su contenido de los trabajos: Venezuela: Nota de
Análisis Sectorial. Agricultura y Desarrollo Rural publicado por la FAO en Diciembre del 2006 y
Libro “Elementos claves para la discusión sobre la problemática agraria venezolana” publicado
por El Centro de Estudios Rurales Andinos de la Universidad de los Andes en Junio 2008.
2
Agricultura y Desarrollo el Caso Venezolano. Pinto Cohen Gustavo. CENDES 1966
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
4
desarrolló aceleradamente una red comercial que llevó los productos de origen externo
a todo el país y que carecía de vínculos con la producción interna. Las importaciones
crecieron de 98 millones de US$ en 1940 a 1.150 millones de dólares en 1956.
Cuadro 1
Población y Producto Interno Bruto Per cápita de Ramas de Actividad Económica
1937,1950 y 1960 (Millones de Habitantes y Bolívares de 1957)
Población
PIB Per cápita
Agricultura
Petróleo
Minería
Manufactura y
Construcción
Comercio
Servicios
1.937
3.467
1.350
298
373
5
196
1.950
5.175
2.500
242
758
4
382
1.960
7.224
3.645
226
1.078
57
607
Var. 60-37
108%
170%
-24%
189%
938%
209%
174
304
334
781
543
1.134
213%
273%
FUENTE: Agricultura y Desarrollo el Caso Venezolano. Pinto Cohen Gustavo. CENDES 1966
Con una cierta espontaneidad desde de la Segunda Guerra Mundial y la década de los
50, y como estrategia económica principal del Estado desde principios de los 60, la
sustitución de importaciones se convirtió en el motor de la dinámica económica nacional
y el centro del crecimiento de la economía y la agricultura.
En su primera fase la sustitución de importaciones reemplazó productos terminados
traídos del exterior por sus materias primas o componentes, desarrollando un aparato
industrial ensamblador e importador
Los nuevos agentes industriales pasan a ser los sectores dominantes en las cadenas
comerciales y logran ampliar la red comercial importadora hasta llegar a los lugares
más apartados, desplazando productos locales y circuitos comerciales regionales. Al
final de la década de los 50, la proporción importada del consumo de alimentos se
ubica en su nivel más alto.3
Continuando con el proceso de sustitución de importaciones, las agroindustrias se
volcaron sobre la agricultura y, con una alta participación del Estado, crearon una
nueva agricultura moderna implantando nuevos sistemas productivos. La implantación
de la agricultura moderna se produjo, en alguna medida, sustituyendo los restos de los
sistemas productivos preexistentes, en las áreas de producción tradicionales, pero
principalmente con la colonización de áreas sin uso agrícola previo.
El mercado que se desarrolló principalmente a partir de las importaciones y no de la
producción interna, tiende a estar fuertemente dominado por sectores comerciales y
agroindustriales que controlan la red de distribución.
A finales de la década de los setenta, el impulso de la sustitución de importaciones se
agota y se interrumpe la dinámica de crecimiento sostenido de la economía venezolana
iniciándose un período de inestabilidad, con una clara tendencia al empobrecimiento.
3
Leon Guinand, Marcos,. Marco de Referencia sobre la Situación Actual del Sector Agrícola,
CIARA. 1973
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
5
En el año 2003 el PIB per cápita representó el 60% del existente en 1977 a precios de
19644
En los últimos años de la década de los 80 se puso en marcha un programa de ajuste y
estabilización. La política económica se dirigió a una mayor liberalización de la
economía, a la disminución de intervención del Estado y a una amplia apertura al
comercio exterior a partir de la liberación de la tasa de cambio, las tasas de interés y
una reforma comercial profunda. Los objetivos del programa no fueron alcanzados y las
tendencias negativas terminaron imponiéndose con nuevas crisis en 1994 y 96.
Gráfico 1
Índice del Producto Interno Bruto Real Per cápita
1968-1998 (Base 100 = 1968)
FUENTE: Banco Central de Venezuela, Información Estadística en Internet. Cálculos Propios
La política macroeconómica de corte neoliberal implicó para la agricultura la eliminación
de los subsidios y los programas de apoyo, el debilitamiento de la intervención en los
precios agrícolas y la eliminación de condiciones de crédito preferenciales. La política
comercial se convierte en el único mecanismo de protección de la agricultura y las
medidas de frontera no resultaron eficaces como mecanismos de apoyo.
El desarrollo agrícola venezolano tiene importantes peculiaridades. El impacto de la
expansión petrolera generó una ruptura en la evolución de la agricultura preexistente y
una cierta discontinuidad en el desarrollo agrícola del país. La dinámica de la
Venezuela petrolera destruyó la agricultura tradicional y con el correr del tiempo tendió
a sustituirla por nuevas formas de producción, las cuales son implantadas desde afuera
con poca relación con la producción tradicional. Los nuevos tipos de unidades de
producción son fundamentalmente, granjas avícolas y porcinas modernas, medianas
explotaciones de cultivos mecanizados, complejos agroindustriales azucareros y de
palma aceitera, una nueva horticultura y fruticultura moderna y una ganadería semi
intensiva de doble propósito que ahora constituyen el centro de la producción agrícola
nacional.
4
BCV Datos organizados en la Base de datos Agroalimentaria de INNOVAVEN.
http://www.innovaven.org/bda.html
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
6
La situación general de la agricultura finales de del siglo pasado.
Como se ha indicado más atrás la política instrumentada a partir de 1989 tiene efectos
desastrosos sobre la agricultura y más aún cuando estuvo encuadrada en una política
macroeconómica que desestimuló la producción interna.
Por una parte los movimientos de la Tasa de Cambio Efectiva son muy bruscos, con
permanentes procesos de sobrevaluación frente al dólar norteamericano, llegando esta
apreciación a ubicarse cerca del 100% a finales del siglo pasado. Esta situación
constituye una desventaja significativa para la producción interna, cuya competitividad
frente a los productos importados se ve gravemente afectada.
Adicionalmente, la evolución de las tasas de interés bancarias agrava la situación de la
producción nacional, afectada ya por la recesión y la sobrevaluación de la tasa de
cambio.
La disminución de apoyo a la agricultura en el marco macroeconómico antes descrito,
tiene efectos negativos sobre la agricultura que sufre una caída de los precios reales a
los productores, una disminución del financiamiento privado, con aumento de las tasas
de Interés, y una grave inseguridad de mercado para los productos más importantes de
la producción vegetal.
Como ejemplo de la caída de los precios está la disminución de los precios relativos del
maíz al agricultor entre 1984 y 1998, los cuales se ubican en este último año en el
32,6% de los existentes en 1984.5
Los efectos de estas políticas se traducen en una caída significativa de la agricultura
que genera una caída del producto agrícola per cápita de 14% y una reducción de la
superficie cosechada en alrededor de 700 mil hectáreas, tal como puede observarse en
el Gráfico 3.
Gráfico 2
Evolución de la Superficie Cultivada 1977 -1998
(Hectáreas)
5
IICA-BID La Cadena del Maíz en Venezuela 1999
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
7
2.400.000
2.300.000
2.200.000
2.100.000
2.000.000
1.900.000
1.800.000
1.700.000
1.600.000
1.500.000
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
FUENTE: MAC, Cálculos Propios
Otra dimensión de la problemática se refiere a la disminución de la asignación de
recursos para la agricultura por parte del Estado.
Como podemos constatar en el Cuadro 2 el gasto público agrícola crece en términos
reales desde 1964 hasta 1978 para después disminuir en cada período hasta ubicarse
en 1989-93 en menos de la mitad de lo que era 10 años antes.
Cuadro 2
Porcentaje del gasto Público en el Sector Agrícola y Gasto Agrícola Real por Períodos
1964-68 – 1989-93 (Porcentajes y Millones de Bs de 1968)
% Gasto Agrícola/
Gasto Publico Total
Gasto Agrícola
Real
64-68
9,8%
818,1
69-73
8,9%
1.006,0
74-78
10,4%
3.168,5
78-83
7,5%
2.164,7
84-88
6,2%
1.637,6
89-93
5,1%
1.355,1
FUENTE: MAC, Ministerio de Hacienda OCEPRE. Cálculos Propios
En este mismo sentido podemos constatar como se reduce la proporción del gasto
público destinado al sector agrícola pasando de un poco más del 10% en el período
1978-84 a alrededor de 5% dos períodos después.
Esta contracción del Gasto Público Agrícola se traduce, como era de esperarse, en una
disminución del crédito que otorga el estado para el desarrollo de actividades agrícolas.
En efecto, como podemos ver en el Gráfico 4, en términos reales el crédito se reduce
drásticamente pasando de 2 mil 872 millones a de bolívares de 1984 en 1985 a un poco
más de 300 millones en 1997.
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8
Gráfico 3
Financiamiento Agrícola Público 1984-1997
(Millones de Bs de 1984)
FUENTE: MAC, FCA, ICAP Tomado de BDA de Innova
La disminución de la protección a la agricultura, en el marco de una política
macroeconómica desfavorable y con una disminución del apoyo del Estado vía gasto
público y financiamiento de la producción, colocan al sector agrícola a finales del siglo
pasado en una situación de aguda depresión.
La diversidad de la agricultura venezolana
Dada la diversidad geográfica y agroecológica del país, y las peculiaridades de su
desarrollo agrícola, la agricultura venezolana es compleja y está constituida por
distintos sistemas productivos con características muy disímiles: Entre estos
sistemas destacan los siguientes:
 Las granjas avícolas y porcinas integradas, las cuales representan alrededor
del 27% de PIB agrícola, las cuales demandan extensiones reducidas de
tierras y se ubican en las zonas más densamente pobladas del país
 La labranza mecanizada moderna, productora de cereales y oleaginosas, la
cual representa más del 18% del PIB agrícola y se ubica principalmente en
los Altos Llanos al sur del Arco Montañoso Costero con predominio de
medianas explotaciones y un gran número de productores y asalariados.
 Las haciendas ganaderas de doble propósito (de leche y cría) concentradas
en la Cuenca del Lago de Maracaibo y el Edo. Falcón con 15% del PIB y
donde predominan explotaciones de medianas a grandes con una alta
generación de empleo permanente
 La cadena de producción de ganadera de cría, levante y ceba con 14% del
producto agrícola, pero con bajo número de productores y trabajadores.
En la cadena la ganadería de cría predomina en los llanos bajos sobre
grandes extensiones de tierra y el levante y la ceba en el pie de monte del
Arco Montañoso y los grandes valles costeros predominando en este caso
explotaciones de medianas a grandes.
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9
 La producción frutícola y hortícola de piso alto y bajo, generadora de
productos de consumo fresco, ubicada fundamentalmente en los Valles
Altos y Medios del Arco Montañoso Costero, con predominio de
explotaciones pequeñas y medianas en los valles medios y pequeños y
muy pequeñas en los valles altos
 La producción cafetalera y cacaotera. La primera ubicada en laderas del
Arco Montañoso Costero y especialmente en los Andes y las estribaciones
andinas de Lara y Portuguesa y la segunda en los Valles Costeros de la
Cordillera de la Costa y el Macizo Oriental. En ambos casos el tamaño de
las explotaciones tiende a ser pequeño predominando la producción
familiar.
 Los complejos agroindustriales azucareros y de palma aceitera que
constituyen integraciones o coordinaciones verticales alrededor de la
agroindustria procesadora. En ellas participan explotaciones grandes,
medianas y pequeñas estando las grandes casi siempre integradas a la
industria. Los complejos azucareros se ubican en los principales valles del
Arco Montañoso y los Altos Llanos. Mientras los de palma aceitera se
ubican en las zonas de alta humedad en diversas regiones del país.
Como podemos constatar, los sistemas indicados se desarrollan en escenarios
naturales diferentes con diversos patrones tecnológicos, formas de uso de la tierra
y escalas de producción, lo cual no permite aplicar un criterio único para evaluar
las extensiones de las unidades de producción.
El desequilibrio rural urbano y la pobreza de la población rural agrícola
El desarrollo de la explotación petrolera generó un cambio fundamental en la
distribución territorial del poder y de la riqueza en Venezuela. En las ciudades se centró
la dinámica económica basada en la importación, el comercio, los servicios, la
construcción y el sector público, mientras las áreas agrícolas permanecieron
estancadas o en franco deterioro. El poder articulado a la agro exportación fue arrasado
por la expansión petrolera y la depresión de los años treinta. Las nuevas fuentes de
poder y riqueza adquirieron un carácter claramente urbano. 6.
En este marco el desequilibrio rural urbano crece aceleradamente manteniendo los
ingresos de la población rural vinculada a la agricultura, muy por debajo de la que
obtienen los pobladores de las ciudades.
Cuadro 3
Porcentaje de Familias por Estratos de Ingreso en 1962
Bs/Mes y Porcentajes
Ingresos
(Bs/Mes)
Menos de 500
501 a 1500
Mas de 1500
% Familias
Urbanas
27%
53%
19%
% de Familias
Rurales
73%
24%
3%
6
BCV. 1978 La Economía Venezolana en los Últimos 35 Años. y Pinto Cohen, G 1966
Agricultura y Desarrollo el Caso Venezolano. CENDES 1966.
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10
FUENTE: OCEI Encuesta de Hogares por Muestreo 1962. Cálculos Propios
Como puede observarse en el Cuadro, a principios de la década de los 60 la diferencia
de ingresos familiares entre las áreas rurales y urbanas es muy significativa ubicándose
en el nivel más bajo de ingresos (Menos de 500 Bs) el 73% de la población rural
mientras sólo el 27% de la urbana. En sentido contrario sólo el 3% de los habitantes del
campo se ubican en el estrato más alto mientras en las ciudades esta proporción
asciende al 19%
En 1983, dos décadas después, la situación se mantiene ubicándose en el estrato más
bajo (familias con menos de mil bolívares de ingreso mensual) el 5% de la población
urbana y cerca de una cuarta parte (23%) de los pobladores del campo.7
En el período de empobrecimiento general que comienza a principios de los ochenta, el
deterioro del ingreso rural es más rápido y agudo que el que se sufre en las ciudades.
En efecto, entre el 2º semestre de 1984 y el de 1997 la caída del ingreso real promedio
de la población urbana es de 61% mientras en el sector rural es de 73%. 8
La existencia de este notable desequilibrio la podemos también constatar en las
remuneraciones por persona ocupada de los trabajadores agrícolas y del resto de la
economía que muestran las Cuentas Nacionales del BCV. En la serie 1989 1998 las
personas ocupadas en la agricultura tienen remuneraciones que representan en
promedio el 30% de las del resto de la economía y el 1994 esta proporción se ubica en
el 23% 9
En este marco se genera una acelerada migración rural que comienza por movilizarse
hacia las zonas de expansión petroleras y los centros administrativos del Estado y
luego hacia los polos urbanos de crecimiento en cada región del país.
Cuadro 4
Población Rural y Urbana en Diversos Censos
1941-2001 (Porcentajes)
Año
P. Urbana
P. Rural
1941
1950
1961
1971
1981
1990
2001
31,3%
47,4%
62,1%
72,8%
80,3%
84,1%
87,7%
68,7%
52,6%
37,9%
27,2%
19,7%
15,9%
12,3%
FUENTE: INE Censo de Población y Vivienda 2001
Los deprimidos y decrecientes ingresos del sector rural y las remuneraciones de los
trabajadores agrícolas configuran una situación de aguda pobreza y marginalización
para la población vinculada a la dinámica de la producción agrícola que establece una
marcada desigualdad en la distribución geográfica y que genera un acelerado proceso
migratorio hacia las ciudades.
7
OCEI. Encuestas de Hogares por Muestreo OCEI Segundo Semestre 1983
OCEI Encuestas de Hogares por Muestreo, tomado de la Base de datos Agroalimentaria de
INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html
9
Fuente: BCV, Anuario de Cuentas Nacionales. tomado de la Base de datos Agroalimentaria de
INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html
8
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11
Los sectores pobres vinculados a la agricultura
No cabe duda que el fenómeno más importante que ha afectado a los sectores de
menores ingresos vinculados a la agricultura, desde que se inició la explotación
petrolera, es la disolución de la producción campesina y la proletarización de la
población vinculada a ella.
Este proceso se produce bien sea pasando a actividades urbanas o manteniéndose en
la agricultura, pero pasando a vivir de la venta de su fuerza de trabajo como
trabajadores o jornaleros
Cuadro 5
Porcentaje de la Población Ocupada en Actividades Agrícolas por Categoría Ocupacional
1961-1998 (Porcentajes)
Empleados u
Obreros
Trabajadores por
Cuenta Propia
Patronos
Ayudantes
Familiares
1961
1980
1985
1990
1993
1998
33,10%
36,30%
36,80%
39,50%
42,70%
44,30%
51,30%
42,20%
37,10%
37,10%
38,00%
41,20%
2,90%
12,80%
9,00%
12,50%
10,60%
15,50%
13,00%
10,50%
12,70%
6,60%
9,50%
5,00%
FUENTE: OCEI Encuesta de Hogares por Muestreo Cálculos Propios
La proporción de la fuerza de trabajo agrícola, que se declara a sí misma empleado u
obrero, pasa del 33% en 1961 a más de 44% en 1998, constituyendo el grupo
mayoritario dentro de los ocupados en la agricultura. Si a esto sumamos los
campesinos (trabajadores por cuenta propia) que se ven obligados a trabajar también
como asalariados pero que se siguen considerando agricultores, no es aventurado
afirmar que más de la mitad de la población activa vinculada a la agricultura obtiene su
ingreso principal de la venta de su fuerza de trabajo.
De acuerdo al Censo Agrícola de 1997 existen mas de 310 mil trabajadores fijos y más
de un millón 120 mil temporales.10
Cuadro 6
Porcentaje de la Población Ocupada en Actividades Agrícolas e Ingresos por Categoría Ocupacional
Primer Semestre 2007 (Porcentajes)
Ingresos Mensuales por
familia
Actividades agrícolas (% fila)
Menos de 200 mil Bs
Menos de 500 mil Bs
Mas de Un Millón Bs
Total
100%
16,8%
67,3%
3,8%
Empleados y
Obreros
47%
10,1%
65,1%
2,1%
Cooperativas
y Sociedades
14%
19,7%
67,3%
3,7%
Patronos
8%
3,6%
30,2%
21,6%
Trabajadores
por cuenta
propia
32%
28,8%
79,7%
1,9%
FUENTE: INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo
Como podemos observar en el Cuadro 6, en el primer semestre del 2007 los
empleados y obreros ocupados en actividades agrícolas representan el 45% de todos
10
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
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12
los que trabajan en este sector, y el 47% de los que declaran Ingreso, continuando con
el primer lugar entre los grupos de población pobre vinculados a la agricultura.11 Por
otra parte estos sectores no constituyen la fracción de menores ingresos dentro de los
ocupados en actividades agrícolas, colocándose por encima de los pequeños
productores organizados y de los campesinos independientes (trabajadores por cuenta
propia)
Probablemente el segundo grupo en importancia son los campesinos vinculados a la
producción cafetalera y de cuencas altas que se ubican en la Cordillera Andina, las
estribaciones Andinas de Lara y Portuguesa y en el Macizo Oriental, entre los cuales se
encuentra la población con menores ingresos, tal como podemos constatar en el
Cuadro 6.12
Otro grupo de significación son los parceleros Asentamientos Campesinos con
organizaciones económicas o los que se han incorporado a la producción a partir de la
Ley de Tierras formando distintos tipos de asociaciones, los cuales son contabilizados
en las estadísticas desde el 2001 y representan el 14% de los ocupados en el sector.
Por último aparecen, con menor importancia, los campesinos tradicionales que
desarrollan conucos en zonas apartadas y de frontera agrícola en todas las regiones
del país que aparecen dentro de la categoría de “trabajadores por cuenta propia”.
Los trabajadores agrícolas son, al mismo tiempo, la mayoría y el sector más olvidado
de los pobres del campo. La legislación agraria no los ampara porque supone que son
“campesinos sin tierra” y que no deben convertirse en asalariados y en la legislación
laboral pues, se les ofrece a la aplicación de una normativa diseñada para los
trabajadores urbanos lo cual no resulta realmente factible
La problemática de la tenencia y uso de la tierra
La evolución del poder terrateniente
Dado el hecho de que las tierras descubiertas o por descubrir en América pasaron
a ser de la Corona Española, toda la formación de la propiedad territorial agraria
no es otra cosa que el proceso de transferencia o apropiación de tierras públicas
por sectores privados de extensiones de terreno que un principio fueron del rey y
luego de la República.
En esta materia habría que comenzar por afirmar que la propiedad territorial
agraria en Venezuela nunca fue clara y estable y a ello contribuyo en una gran
medida las características naturales y demográficas del país desde el momento
mismo de la conquista.
Con la guerra de independencia y el largo periodo de guerras civiles que cubrió
buena parte del siglo XIX la situación de la tenencia se complicó aun más pues el
objeto de las luchas era en buena medida la apropiación de la tierra
11
Esta es la última información completa suministrada por el INE sobre Indicadores de la
Fuerza de Trabajo
12
En el Estado Portuguesa los Municipios y Parroquias con menores ingresos son los
vinculados a la producción cafetalera como podemos ver en
http://www.ingeomaps.com/ASP/Innova/PagesMap/General.php?ID=19&Level=P&urlClient=Inno
va
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
13
multiplicándose los cambios en la propiedad o posesión por vías violentas, o de
legalidad precaria.
Por otra parte otro factor que contribuyo al oscurecimiento de la propiedad
territorial fue extensión del paludismo en amplísimas zonas al sur del Arco
Montañoso Costero y otras áreas tropicales húmedas como la Cuenca del Lago de
Maracaibo y los Valles Costeros.
Como hemos indicado a partir de la expansión de la producción petrolera, el poder
terrateniente es fuertemente golpeado por la nueva dinámica que centra el poder y
la riqueza en las actividades urbanas y particularmente, la importación el comercio,
los servicios y la construcción.13
Las haciendas cafetaleras y cacaoteras se encuentran en una situación de grave
deterioro. En muchos casos están abandonadas, invadidas o en un estado ruinoso
de tal manera que su adquisición por parte de la Reforma Agraria fue en realidad
una salida para el terrateniente.
Otras grandes propiedades en diversas regiones del país se encuentran
virtualmente abandonadas y son propiedad de sucesiones donde la mayoría de los
herederos se habían trasladado a las ciudades y participaban de actividades que
nada tenían que ver con la agricultura
Los hatos llaneros ahora sólo tenían un real valor si sus dueños eran capaces de
desarrollar una integración donde en el hato se realizaba la cría y en otros fundos
el levante y la ceba y aun así estaban sometidos al dominio de los mataderos y los
mayoristas.
La Reforma Agraria de los sesenta
El consenso nacional en torno a la Ley Reforma Agraria nos muestra claramente
que para el momento de su instrumentación, a finales de la década de los 50, el
poder del latifundismo era nulo y que ella favorecía en una medida importante a los
sectores terratenientes que querían salir de la actividad agrícola y trasladar sus
negocios a las ciudades.
La afectación de tierras a la Reforma Agraria paso por varias etapas con relación
al ritmo de afectación y el origen de las tierras que se adquirían. En los primeros
años el ritmo de adquisiciones fue acelerado y se dio un énfasis importante en
13
Francisco Mieres presenta muy claramente la situación “La incertidumbre persiste y los costos
aumentan en el campo, la rentabilidad disminuye, mientras en las ciudades y campamentos hay
reanimación comercial, colocaciones burocráticas, especulación en terrenos, construcciones,
etc. Con entera razón los latifundistas trasladan su centro de gravedad a las ciudades,
especialmente aquéllas que empiezan a disfrutar del petróleo. El fundo pasa a segundo plano,
en manos de un capataz que cobra las rentas y dirige la recolección y el envío del café o el
cacao al comerciante. La ganadería, que venia siendo golpeada directamente por la crisis del
latifundio o por su derivación política - las guerras civiles – durante décadas, encuentra en este
proceso el acta de defunción como actividad exportadora. El absentismo de los terratenientes y
la realización de actividades económicas urbanas lo va convirtiendo poco a poco en grupos
distintos a la burguesía estéril y les va borrando su fisonomía original de clase terrateniente”
(Mieres, 1962)
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
14
tierras privadas y particularmente en aquellas se encontraban invadidas u
ocupadas.14
En una segunda fase a partir de 1963, el ritmo de afectación sigue siendo
acelerado pero el énfasis se pone en las tierras públicas especialmente después
del Decreto 192 de Noviembre de 1964, el cual transfirió genéricamente los baldíos
de un gran número de distritos de 10 estados, que podían implicar alrededor de 7
millones de hectáreas.
Cuadro 7
Origen de las Tierras Afectadas por la Reforma Agraria 1959 -98
(Hectáreas y Porcentajes)
Origen de las Tierras
Privadas
Baldíos
Ejidos
Nacionales
Total Has
Superficie
2.049.358
7.351.075
192.725
1.459.501
11.052.659
Porcentaje
19%
67%
2%
13%
100%
FUENTE: IAN, Gerencia de Tierras IAN (Tomado de Soto, Oscar David)
Una estimación de las tierras ingresadas al fondo de tierras del IAN puede
observarse en el Cuadro 5.
Como queda evidenciado, alrededor de 2 millones de hectáreas son de origen
privado y representan el 19% del total, predominando las tierras públicas y dentro
de ellas los baldíos.
La asignación de parcelas con sus títulos correspondientes a los beneficiarios
previstos en la Ley, no es sino una de las formas de distribución de las tierras de
Reforma Agraria y por cierto, no siempre la más importante.
En el Fondo de Tierras del IAN se registran como parceladas un poco más de 2
millones de hectáreas y a pesar de que las dotaciones hasta 1973 alcanzan a un
poco más de 180 mil familias y 5 millones de hectáreas, no hay duda de que
muchas de estas titulaciones se realizan dos o más veces sobre los mismos lotes y
muchas de ellas corresponden más a regularizaciones de tierras ocupadas por
medianos o grandes productores que a reales adjudicaciones.
Todos estos elementos nos permiten concluir que en buena medida el papel más
importante de la Reforma Agraria fue permitir la libre ocupación de tierras para la
expansión de las medianas explotaciones tipo farmer que se desarrollan al sur del
Arco Montañoso Costero y la ganadería de doble propósito de la Cuenca del lago
de Maracaibo.
La concentración de la propiedad de la tierra y el latifundismo
Una visión nacional de la distribución de la tenencia de la tierra muestra una
altísima concentración de la propiedad, a pesar del importante peso de las
14
El proceso no resultó conflictivo pues una alta proporción de las tierras se adquieren por
negociación amistosa y en muchos casos son ofrecidas por sus propietarios. El 58% de los
beneficiarios de estas adquisiciones son ocupantes o pisatarios y en una proporción semejante
“sigue trabajando el mismo lote que trabajaba anteriormente” (CENDES CIDA 1967)
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
15
explotaciones de tamaño intermedio que representan alrededor del 23% de las
explotaciones y el 35% de la superficie.
Como podemos observar en el Cuadro 8, el 48% de las explotaciones que tienen
extensiones de menos de 5 hectáreas sólo representan el 1.6% de la superficie.
En sentido contrario, el 0.1% de las explotaciones con mas de 5 mil hectáreas
supera el 19% de la superficie censada
Cuadro 8
Distribución del Número de Explotaciones y la Superficie por Categorías de Tamaño
(Unidades, Hectáreas y Porcentajes)
TAMAÑO
No
Menos de 5 has
De 5 a 20 has
De 20 a 500
De 500 a 5000
Mas de 5000
TOTAL
%
242.879
133.910
113.196
10.453
521
500.959
48,5%
26,7%
22,6%
2,1%
0,1%
100,0%
Superficie
%
473.628
1.225.386
10.433.390
12.160.381
5.771.499
30.064.283
1,6%
4,1%
34,7%
40,4%
19,2%
100%
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
Sin embargo, una visión agregada a nivel nacional puede conducir a equívocos al
sumar y comparar escenarios naturales y sistemas productivos donde los tamaños
de las explotaciones tienen una significación muy diferente.
En efecto si observamos donde se ubican las explotaciones de más de 5 mil
hectáreas, podemos constatar que 442 de las 521 explotaciones, es decir el 85%
de ellas, y el 88% de la superficie que ocupan, se ubican en los 6 estados con
predominio de llanos bajos, y en el Estado Bolívar (en zonas con una bajísima
densidad de población), donde se desarrolla la cría extensiva de ganado bovino.
Cuadro 9
Número de Explotaciones y la Superficie de Explotaciones con más de 5 mil Hectáreas en Estados con Cría
Extensiva de Bovinos. (Unidades, Hectáreas y Porcentajes)
Entidades
Apure
Guárico
Bolívar
Barinas
Cojedes
Anzoátegui
Estados de ganadería de Cría
Otros 18 Estados
Total
No
Unidades
163
94
77
44
33
31
442
79
521
%
31%
18%
15%
8%
6%
6%
85%
15%
100%
Has
%
2.256.254
929.691
732.285
520.159
446.796
207.767
5.092.950
678.548
5.771.499
39%
16%
13%
9%
8%
4%
88%
12%
100%
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
Como podemos observar en el Cuadro 9, solamente entre los dos estados llaneros
por excelencia: Guárico y Apure están cerca del 50% de estos latifundios y más del
56% de las tierras que ocupan.
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16
Es de hacer notar que estos datos no incluyen los latifundios ganaderos de
estados donde no predomina la ganadería extensiva pero que tiene una fracción
de su superficie en el Llano Bajo tales como son Monagas y Portuguesa.
La asociación de estas explotaciones con la ganadería extensiva es clara y puede
evidenciarse en otra información aportada con el VI Censo Agrícola. En efecto en
estos estados se encuentra el 75% del área de pastos y el 67% de los bovinos
existentes en 1997.15
En estos casos una proporción importante de los propietarios de los latifundios
ganaderos son familias muy ricas de las grandes ciudades que conservan estas
propiedades no como su fuente de riqueza sino como un elemento de prestigio
social y una afición sofisticada. Se trata más de ricos con hatos ganaderos que de
ganaderos ricos.
También respecto de las explotaciones muy pequeñas, de menos de 5 has, habría
que hacer un análisis mas detallado pues ellas no predominan en los estados
donde predomina el latifundio ganadero. Mientras a nivel nacional las unidades de
menos de 2 hectáreas representan el 23% de las explotaciones, en los estados
llaneros (Guárico, Apure y Barinas) ellas solo significan el 7.7% de las unidades de
producción
En sentido contrario el minifundismo tienen una importancia muy grande en los
estados donde se desarrolla una agricultura más intensiva en áreas periurbanas o
en estados donde predominan plantaciones de café y cacao, así como la
producción hortícola.
Como podemos observar en el Cuadro 10, en agriculturas periurbanas como las
que se desarrollan en el Distrito Federal, Nueva Esparta y buena parte de Miranda,
las explotaciones muy pequeñas son predominantes con cerca de 78% de las
unidades y un porcentaje no despreciable de la superficie (17%)
Cuadro 10
Número de Explotaciones y la Superficie de Explotaciones con menos de 5 Hectáreas en Estados con
Agricultura Intensiva. (Unidades, Hectáreas y Porcentajes)
Explotaciones
DTTO FEDERAL
MIRANDA
NUEVA ESPARTA
Periurbanas
LARA
MERIDA
TACHIRA
TRUJILLO
SUCRE
Café, Cacao y
Horticultura
3.023
22.571
706
26.300
21.516
19.513
13.604
25.997
19.606
100.236
%
Superficie
85
77
89
78%
63
57
46
68
67
61%
5.001
37.305
784
43.090
40.112
35.602
27.337
44.499
40.684
188.235
15
%
43
16
24
17%
5
8
4
11
19
7%
Estos porcentajes excluyen el estado Zulia donde se desarrolla una ganadería mas intensiva
de leche, ceba o doble propósito con pastos cultivados
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
17
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
También en Lara, Sucre y los estados andinos donde tienen una alta importancia
las plantaciones de café, cacao y la horticultura, el peso de las explotaciones muy
pequeñas es muy alto representando, como puede verse en el Cuadro 10, más del
60% de las explotaciones
En definitiva resulta claro que el latifundio esta fuertemente asociado a la
ganadería extensiva de cría de bovinos en los Llanos Bajos y otras regiones
apartadas del país y ella está en una proporción importante en manos de sectores
económicos poderosos de las ciudades. El minifundio no esta asociado a estos
latifundios sino a sistemas productivos más intensivos.
Las áreas de conflictos por la tenencia de la tierra
Los conflictos por la tierra no han sido un fenómeno generalizado en el país y ellos
cobran fuerza en zonas donde se han producido ocupaciones claramente abusivas
de tierras públicas o no se ha completado y estabilizado el desarrollo agrícola y
compiten sistemas productivos por imponerse.
Las áreas donde se concentran los conflictos por la tierra son:
 Las zonas ganaderas y de producción campesina en la Cuenca del lago de
Maracaibo
 Las zonas de la última expansión de la frontera agrícola en los Llanos
Occidentales y particularmente la zona donde convergen Barinas, Táchira
y Apure
 Zonas de los Valles medios y bajos de los ríos Yaracuy y Aroa
 Algunas zonas de la última expansión de la frontera agrícola en los Llanos
Orientales
Otro centro de conflictos en materia de tenencia se ubica en las áreas peri urbanas
de alto potencial agrícola en el Arco Montañoso Costero, donde terratenientes
urbanos mantienen significativas extensiones de tierras de gran potencial sin uso,
mientras sectores urbanos sin vivienda presionan la agricultura peri urbana que
logra sobrevivir.
La situación alimentaria de la población al inicio de la Misión
Las Hojas de Balance de Alimentos del INN nos muestran como desde mediados de los
70 se produce una caída en el consumo que se expresa en una disminución de la
disponibilidad de calorías.16
Esta contracción del consumo, desde el inicio de los años 90, ubica las disponibilidades
por debajo de los requerimientos promedio estimados, planteando importantes riesgos
nutricionales para la población.
Como podemos observar en el Gráfico 1 la disponibilidad de calorías se ubica por
debajo de 2.400 desde comienzo de los 90 y continúa cayendo con altibajos al menos
16
Las Hojas de Balance de Alimentos son publicadas por el INN desde la década del 50
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
18
hasta el 2003. De tal manera que en momento en que se plantea la Misión estamos en
el punto más bajo en materia de consumo alimentario desde la década delo 60.
Gráfico 4
Disponibilidad Calórica por Persona 1960-2005
(kilocalorías por Persona año)
Fuente: Hojas de Balance de Alimentos INN tomado de la BDA de INNOVA
Las Encuestas de Ventas al Detal del Banco Central de Venezuela y el Índice de
Volumen de Ventas que se realiza desde 1997 ratifica el comportamiento del consumo
de alimentos en los últimos años.17
Una caída en el consumo de estas dimensiones plantea un riesgo de desnutrición para
una fracción importante de la población cuyos ingresos declarados se ubican por
debajo del costo de la Canasta Mínima de Alimentos y por tanto se encuentran en
situación de Pobreza Extrema.
El crecimiento de esta fracción de la población, la cual viene aumentando desde
principio de los 80, tiende a disminuir en los primeros años del siglo, sin embargo se
acelera considerablemente con la crisis económica del 2002 llegando a alcanzar a más
de 7 millones de habitantes, casi un millón más que en 1997.18
Adicionalmente para 1998 la dependencia externa de calorías y nutrientes para la
alimentación es muy alta. De acuerdo a las Hojas de Balance de Alimentos para ese
año, el 44,5% de las calorías y el 45% de la proteína consumida por la población eran
de origen importado.
En definitiva, en el momento en que se plantea la Misión el consumo de alimentos per
cápita se ubica en su nivel más bajo desde la década de los 60 y los sectores de
17
BCV, Sistema de indicadores de volumen y valor de las actividades de comercio:
http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp
18
Múltiples estudios sobre la pobreza muestran este proceso de crecimiento de la pobreza
desde finales de la década de los 70 en Venezuela. Para ver más información sobre este tópico
recomendamos: http://www.gerenciasocial.org.ve/ y http://www.derechos.org.ve/publicaciones
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
19
menores ingresos se encuentran en grave riesgo de desnutrición, todo ello en el marco
de una significativa dependencia externa
Elementos claves de la situación Inicial
Resumiendo podríamos caracterizar la situación inicial que da pie a la Misión de la
siguiente forma:
1. El desarrollo agrícola venezolano tiene importantes peculiaridades. El impacto
de la expansión petrolera generó una ruptura en la evolución de la agricultura
preexistente y una cierta discontinuidad en el desarrollo agrícola del país. La
dinámica de la Venezuela petrolera destruyó la agricultura tradicional y con el
correr del tiempo tendió a sustituirla por nuevas formas de producción, las
cuales son implantadas desde afuera con poca relación con la producción
tradicional.
2. En la década de los 90 la disminución de la protección a la agricultura, en el
marco de una política macroeconómica desfavorable y con una disminución del
apoyo del Estado vía gasto público y financiamiento de la producción, colocan
al sector agrícola a finales del siglo pasado en una situación de aguda
depresión
3. Los deprimidos y decrecientes ingresos del sector rural y las remuneraciones
de los trabajadores agrícolas configuran una situación de aguda pobreza y
marginalización para la población vinculada a la dinámica de la producción
agrícola que establece una marcada desigualdad en la distribución geográfica
de la riqueza y que genera un acelerado proceso migratorio hacia las ciudades.
4. Los trabajadores agrícolas son, al mismo tiempo, la mayoría y el sector más
olvidado de los pobres del campo. En la legislación agraria se supone que son
“campesinos sin tierra” y que no deben ser asalariados, y en la legislación
laboral se les ofrece la aplicación de una normativa diseñada para los
trabajadores urbanos que no resulta realmente factible.
5. El papel más importante de la Reforma Agraria instrumentada desde la década
de los 60 fue permitir la libre ocupación de tierras para la expansión de las
medianas explotaciones tipo farmer que se desarrollan al sur del Arco
Montañoso Costero y la ganadería de doble propósito de la Cuenca del lago de
Maracaibo.
6. Dada la diversidad geográfica y agro ecológica del país, y las peculiaridades de
su desarrollo agrícola, la agricultura venezolana es compleja y está constituida
por distintos sistemas productivos con características muy disímiles que se
desarrollan en escenarios naturales diferentes con diversos patrones
tecnológicos, formas de uso de la tierra y escalas de producción, lo cual no
permite aplicar un criterio único para evaluar las extensiones de las unidades
de producción.
7. El latifundio esta fuertemente asociado a la ganadería extensiva de cría de
bovinos en los Llanos Bajos y otras regiones apartadas del país, el cual está en
una proporción importante, en manos de sectores económicos poderosos de
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20
las ciudades. El minifundio no esta asociado a estos latifundios sino a sistemas
productivos más intensivos.
8. Los conflictos por la tierra no han sido un fenómeno generalizado en el país y
ellos cobran fuerza en zonas donde se han producido ocupaciones claramente
abusivas de tierras públicas o no se ha completado y estabilizado el desarrollo
agrícola y compiten sistemas productivos por imponerse.
9. En el momento en que se plantea la Misión el consumo de alimentos per cápita
se ubica en su nivel más bajo desde la década de los 60 y los sectores de
menores ingresos se encuentran en grave riesgo de desnutrición, todo ello en
el marco de una significativa dependencia externa en materia de
abastecimiento alimentario.
La Misión en el contexto de la acción del Estado
El marco constitucional y la nueva orientación de las políticas públicas
Dentro de la nueva configuración del Estado que instrumento la Constitución de 1999,
la agricultura y el desarrollo rural adquirieron un nuevo status normativo a partir de
orientaciones constitucionales específicas. Los artículos 305 a 308 definen la
orientación de las políticas públicas en materia de agricultura, desarrollo rural y
redistribución de la tierra.
Estos artículos señalan fundamentalmente lo siguiente:
Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del
desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población;
entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional
y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La
seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción
agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades
agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés
nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales
fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia
tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras
que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento.
Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional
para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola.
Artículo 306. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con
el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel
adecuado de bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional. Igualmente
fomentará la actividad agrícola y el uso óptimo de la tierra mediante la dotación de las
obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia
técnica.
Artículo 307. El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo
conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecerá las
medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas,
rescatando igualmente las tierras de vocación agrícola. Los campesinos o campesinas
y demás productores agropecuarios y productoras agropecuarias tienen derecho a la
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
21
propiedad de la tierra, en los casos y formas especificados en la ley respectiva. El
Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y particulares de propiedad para
garantizar la producción agrícola. El Estado velará por la ordenación sustentable de las
tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario.
Artículo 308. El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las
cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la
microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el
ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el
desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la
capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno.
Los componentes fundamentales de esta normativa son los siguientes:

La prioridad de la agricultura, declarando la producción de alimentos de interés
nacional y base estratégica del desarrollo nacional, privilegiando la producción
agropecuaria interna para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento
y estableciendo compensación frente a las desventajas propias de la
agricultura, todo ello para garantizar la seguridad alimentaria de la población

El desarrollo rural integral, que significa promoción del empleo y el bienestar de
la población rural mediante la dotación de las obras de infraestructuras,
insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica.

La eliminación del latifundio y la ocupación abusiva de tierras públicas
gravando las tierras ociosas y rescatando las tierras de vocación agrícola.

La promoción y protección de cooperativas, microempresas y formas
asociativas bajo régimen de propiedad colectiva asegurándoles financiamiento,
capacitación y asistencia técnica.
Esta normativa central es instrumentada por un conjunto de leyes entre las cuales
destaca la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la cual además de normar las
condiciones de afectación, rescate y redistribución de las tierras, crea el impuesto sobre
las tierras ociosas y establece la nueva institucionalidad pública agraria, creando el
Instituto Nacional de Tierras, el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y la Corporación
Venezolana Agraria. Adicionalmente esta ley reforma la Jurisdicción Especial Agraria
dictando nuevas normas para los tribunales con competencia en esta área.
Otras de las leyes que instrumentan aspectos de los nuevas orientaciones
constitucionales en el 1er período de gobierno de Chávez son la Ley de Mercadeo
Agrícola (Enero 2002); la Ley de Crédito para el Sector Agrícola (Octubre 2002); Ley de
Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (Septiembre 2003); Ley Del Fondo de
Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA) (Junio 2001); la Ley
de Pesca y Acuicultura (Mayo 2003); Ley Especial de Asociaciones Cooperativas
La instrumentación de las orientaciones constitucionales pone el énfasis en los
problemas derivados de la distribución de los recursos dentro de la agricultura, y en
especial en la erradicación del latifundio, así como en el desarrollo rural integral
centrado en la protección y apoyo a la población rural pobre, dejando en segundo plano
todo lo relacionado con la prioridad, protección y apoyo a la actividad agrícola en
general.
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22
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se convierte en el centro de la acción
gubernamental en materia agrícola, mientras el resto de las políticas para el sector son
tímidas y circunstanciales
El proceso de instrumentación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
La plena aplicación de la Ley de Tierras ha presentado un conjunto de dificultades que
derivan de las enormes complejidades técnicas que ella plantea tanto por difíciles
procedimientos internos, como por indefiniciones y dependencias de Planes del
Ejecutivo que no ha sido posible elaborar.
En efecto La Ley supone un sistema de registro y seguimiento de todas las tierras
públicas o privadas con actualizaciones constantes, con el fin de emitir las
Certificaciones de Fincas Productivas, o Mejorables así como la Calificación de las
Tierras Ociosas. Cada una de estas certificaciones implica un amplio expediente con al
menos 7 documentos y un informe técnico referido también a los Planes
Agroalimentarios Nacionales y la Clasificación de Tierras que debe realizar el Instituto
Nacional de Tierras.
Por otra parte se establece un procedimiento inviable para la Adjudicación de Tierras.
De acuerdo a la Ley, las adjudicaciones se harán en respuesta a las solicitudes
individuales y en plazo de 30 días hábiles incluyendo la identificación del terreno cuya
adjudicación es solicitada con su respectivo protocolo, la delimitación de la parcela
solicitada y un proyecto de producción para ella con base en los planes de desarrollo
del Ejecutivo Nacional.
El impuesto planteado para las tierras ociosas es incalculable e incobrable. La forma de
cálculo es difícil de entender y requiere una base estadística de la que carece el país.
Para la aplicación del impuesto es necesario que el Instituto Nacional de Tierras realice
estudios de suelo muy detallados que permitan establecer, a nivel de unidad de
producción, una clasificación de las tierras y sus usos potenciales. Por último la
recaudación y control del tributo es asignada al SENIAT (Art. 105 y 115) lo cual implica
que este organismo lleve un registro de todas las “tierras rurales” y su situación
productiva, lo cual requiere otra institución de proporciones enormes
El rescate de tierras y la adquisición de latifundios plantean algunas dificultades pero en
el caso del impuesto predial después de 8 años todavía no ha podido ser
instrumentado. Por otra parte las adjudicaciones de acuerdo a la Ley resultan
extremadamente dificiles
Para evadir estas dificultades el Ejecutivo ha debido tomar un conjunto de iniciativas
para garantizar que los beneficios a la población pobre del campo que están en el
espíritu de la Ley. En esta dirección se produce el Decreto 2.290 de Febrero del 2004,
donde se crea la figura de las Cartas Agrarias al margen de la Ley de Tierras
Este Decreto establece la transferencia de las tierras de los organismos públicos al INTI
y un trámite expedito para adjudicarlas por medio de Cartas Agrarias que “certificarán”
la ocupación con fines productivos por “agrupaciones campesinas”. El Artículo 4 del
Decreto deja claro que “las medidas previstas en el presente Decreto procederán
únicamente sobre tierras incultas con vocación agrícola cuya propiedad este en manos
del Estado venezolano”
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23
El plan Zamora y posteriormente la Misión Zamora se desarrollan en el marco de las
dificultades encontradas por la nueva institucionalidad creada por la Ley de Tierras para
realizar un cambio significativo en la estructura de la tenencia de la tierra e incorporar
masivamente a “campesinos sin tierra” a la producción agrícola.
El Plan Zamora: antecedente inmediato de la Misión Zamora
El Plan Zamora tiene como objetivo agilizar la entrega de tierras rurales a campesinos
en la búsqueda por lograr el desarrollo agrícola dentro de una justa y clara distribución
de las tierras agrarias del país, acorde con los principios de equidad y justicia social. El
mismo garantiza la distribución y posesión de los terrenos para aquellos hombres y
mujeres que demuestren actitud para desarrollar y cultivar la tierra. Las tierras se
otorgan a través de Cartas Agrarias y otros instrumentos, con el fin de garantizarle a un
importante sector campesino los componentes y recursos necesarios para producir la
tierra. Igualmente, se brinda apoyo técnico y financiero al campesino o campesina para
mejorar la productividad de la actividad agropecuaria, a través de las instituciones
correspondientes, todo enmarcado dentro del desarrollo rural integral.
Como se explicará más adelante, La Misión Zamora preserva y refuerza buena parte de
los componentes en los que se sustentó el Plan Zamora, entre los cuales se destacan:
Proyectos Integrales Conuqueros: son unidades agro productivas individuales desde
el punto de vista del financiamiento agrícola, sin menoscabo de una visión integral de la
problemática comunitaria, que parte de la búsqueda de soluciones a los diferentes
problemas que se presenten en las comunidades en conjunto, integrando para ello a
todas las instituciones involucradas.
Programa Vuelta al Campo: Su propósito es disminuir el hacinamiento en las
ciudades, el colapso en los servicios públicos y los desequilibrios territoriales existentes
en el país, modificando el patrón de asentamiento y articulando un modelo de desarrollo
sostenible, que permita a las poblaciones de los grandes centros urbanos ir revirtiendo
paulatinamente los grandes desequilibrios demográficos.
Programa Todas las Manos a la Siembra. El Plan Zamora se apoya también en este
programa que persigue apoyar la producción agrícola primaria y agroindustrial, con
énfasis en las prácticas conservacionistas y en la reactivación, transformación y
dinamización de las cadenas agro productivas que propicien la competitividad, la
seguridad alimentaría y el desarrollo sostenible del medio rural.
El lanzamiento de la Misión Zamora
Para el 28 de diciembre del 2003, el presidente de la República, anunció durante la
transmisión del programa dominical Aló Presidente N° 176, realizado en Sabaneta,
Edo. Barinas, en el Central Agroindustrial Azucarero Ezequiel Zamora, que el Plan
Zamora se convertiría en adelante en una de las Misiones del Gobierno Bolivariano:
"Hemos cumplido la primera fase del plan... Hoy venimos a entregar Cartas Agrarias,
instrumentos revolucionarios para ir construyendo tierras libres y hombres libres. La
revolución en el campo".
Este anuncio señala la intención del Presidente de que el Plan Zamora se transforme y
pase a ser parte de las Misiones Sociales. En este orden de ideas, el 4 de febrero del
2004 el INTI señala que la Misión:
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24
“… se inició el 4 de febrero de 2003 como Plan Zamora. A partir del primero de febrero
de 2004 paso a formar parte de las misiones sociales con el nombre de Misión Zamora
El objetivo general de la Misión Zamora consiste en erradicar el latifundio como tal y
dentro de sus objetivos específicos se señala:

Reorganizar la tenencia y el uso de las tierras ociosas, con vocación agrícola
para erradicar el latifundio (rescate, regularización y justa distribución de la
tierra).

Emprender un plan masivo de adjudicación de tierras agrícolas, dirigido a todos
aquellos hombres y mujeres con actitud para su desarrollo y cultivo.

Incorporar al pequeño productor a un sistema de producción y comercialización,
permitiendo avances en la seguridad y soberanía agroalimentaria a través del
desarrollo de una agricultura sustentable.

Otorgar financiamiento oportuno y adecuado, así como capacitación técnica y
científica a las productoras y productores

Promover la organización y el trabajo colectivo de las familias campesinas,
privilegiando el sistema cooperativo y autogestionario

Generar fuentes de empleo, frenar el éxodo rural y propiciar el retorno de las
personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad
agrícola.

Desarrollar la infraestructura productiva y social en las zonas rurales,
promoviendo el desarrollo del medio rural en los ejes estratégicos del país.

Desarrollar la formación sociopolítica en el campesinado
Los objetivos antes descritos podríamos agruparlos en cinco categorías
Tenencia de la tierra
Cambios profundos en la estructura de la tenencia de la tierra erradicando el
latifundio por medio del rescate de tierras ociosas con vocación agrícola y el
desarrollo de un plan masivo de adjudicaciones
Desarrollo Socio productivo
Incorporación del pequeño productor a un sistema de producción y
comercialización apoyado por financiamiento oportuno y adecuado, así como
por capacitación técnica privilegiando la organización y el trabajo colectivo y,
privilegiando el sistema cooperativo y autogestionario.
Seguridad y Soberanía Alimentaria
El cumplimiento de los objetivos anteriores debe permitir avances en la seguridad y
soberanía agroalimentaria a través del desarrollo de una agricultura sustentable
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25
Desarrollo Rural Integral
Desarrollar la infraestructura productiva y social en las zonas rurales, promoviendo
el desarrollo del medio rural y la generación de empleo para así frenar el éxodo
rural y propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo.
Formación Sociopolítica
Desarrollar la formación sociopolítica en el campesinado para fortalecer su
adhesión al proceso de cambio que impulsa el Gobierno Nacional
Otras acciones del Estado relacionadas con los objetivos de la Misión
Es de hacer notar que los aspectos considerados en la Misión Zamora no son ni mucho
menos las únicas acciones que instrumenta el Ejecutivo en función del desarrollo rural
integral y el apoyo a los sectores más pobres del campo.
Las más importantes de ellas se mencionan en el punto anterior y se refiere a la Misión
Vuelvan Caras y el apoyo a los Núcleos de Desarrollo Endógeno de PDVSA. Estos
programas han encausado un importante volumen de recursos para el apoyo directo a
los participantes por vía de becas y de importantes recursos financieros de organismos
públicos y en particular del FONDAFA
Adicionalmente tienen importancia significativa en estas áreas El Plan Café del
Ministerio de Agricultura y Tierras y las significativas inversiones realizadas por medio
del FIDES y otras instituciones con Gobernaciones, Alcaldías y Consejos Comunales
El Desarrollo Posterior de las Políticas Públicas en la Materia
Las nuevas leyes aprobadas en el contexto de la Ley Habilitante 2008 referidas a la
agricultura y el medio rural, generan un nuevo marco normativo que en una proporción
importante sólo esta comenzando a instrumentarse.
Esta nueva normativa esta constituida por las siguientes leyes

Ley Orgánica Seguridad Soberanía Agroalimentaria

Ley de Salud Agrícola Integral

Ley de Crédito para Sector Agrario

Ley del Banco Agrícola

Ley de Beneficios y Facilidades de Pago para las Deudas Agrícolas
Este conjunto de leyes tiene algunos elementos en común que es importante resaltar:

Aumento de la regulación, control y fiscalización sobre el sector privado en la
dinámica agroalimentaria con un fuerte régimen de sanciones y penalidades

Altas exigencias para el sector público por múltiples necesidades de
reglamentación de las leyes para hacer posible su aplicación y altos
requerimientos técnicos y de trabajo burocrático para los funcionarios que las
apliquen
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
Marco flexible para la introducción de medidas y acciones para la transición
hacia el Socialismo Bolivariano

Normas que dan una alta prioridad al autoabastecimiento y la producción
interna de alimentos y que obligan a disminuir la dependencia externa en
materia agroalimentaria

Altas exigencias y regulaciones agro ambientales en el marco de la ciencia
agroecológica

Multiplicación de las formas organizativas para la participación de la población
en los ámbitos de las diferentes leyes
La nueva normativa sin duda introducirá cambios de significación en toda la política
agroalimentaria y la Misión, sin embargo todavía estas modificaciones apenas
comienzan a producirse y es demasiado temprano para evaluarlas
Consistencia Interna del Diseño
Los Objetivos Planteados
La Misión y la Intervención del Estado en el medio rural y en el sector agroalimentario
Como hemos indicado, el conjunto de la intervención del Estado en la dinámica
agroalimentaria va mucho mas allá de la Misión, tanto por otras regulaciones y
acciones destinadas al medio rural y el sector agrícola como por otro ámbito de
actuación que es el referido abastecimiento de alimentos donde la Misión
Alimentación y el Ministerio del mismo nombre actúan dando prioridad a garantizar
el suministro de alimentos para la población
La Misión pareciera circunscribirse a lo que podríamos llamar el ámbito de la
reforma agraria, es decir, a los nuevos productores que surgen de los cambios en
la estructura de la tenencia producto del rescate de tierras ociosas en manos de
latifundistas.
Esto implica una limitación en los objetivos de la Misión que no puede pretender
producir efectos significativos más allá de su ámbito de actuación, impactando la
agricultura en su conjunto
Problemas en los objetivos relacionados con la reestructuración de la tenencia de la
tierra
Tal como anotamos en el punto anterior, en relación a este objetivo parecería
haber una dificultad que deriva de que si los latifundios más importantes se ubican
en el Llano Bajo y están asociados a la ganadería de cría bovina, no parece
posible que su erradicación, incluso total, pueda dar pie a un plan masivo de
adjudicación de tierras pues en estos sistemas productivos la presencia de
minifundistas no es muy importante y las extensiones de tierra que se requieren
para que una familia pueda mantenerse son considerables, lo cual implica
limitaciones al número de beneficiarios de las adjudicaciones.
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Problemas con los objetivos relacionados con el desarrollo socio productivo
Al considerar los objetivos ligados al desarrollo socio productivo también
encontramos problemas de coherencia pues no pareciera fácil que el
financiamiento adecuado y oportuno de los entes públicos esté acompañado de
capacitación técnica y al mismo tiempo se desarrollen nuevas formas de
organización de la producción de carácter colectivo sobre las cuales existen poca
experiencia tanto en los pequeños productores como en el Ejecutivo Nacional. La
coincidencia de un financiamiento apropiado con la asistencia y capacidad técnica
necesaria en el marco de una organización eficiente de carácter colectivo sólo
puede darse en un número limitado de experiencias y más aún cuando las formas
de organización colectiva que promueve el Estado todavía no han logrado
madurar. Los avances en créditos, capacitación y asistencia técnica podrían ser
independientes de las nuevas formas de organización
Conflicto con el avance de la seguridad y soberanía alimentaria
Los dos problemas indicados en los puntos anteriores conducen a quizás la más
importante limitación en la concepción de la Misión y ella es la de pretender que se
generará a partir de ella un avance en la seguridad y soberanía alimentaria
producto del desarrollo de una agricultura sustentable.
Dadas las limitaciones del alcance y el desarrollo productivo de la Misión que
hemos indicado, y los problemas de abastecimiento que ha sufrido y sufre el país,
no pareciera coherente evaluar sus resultados en función de los avances de la
agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de
autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado.
Problema con los Objetivos relacionados con el Desarrollo Rural Integral
En materia de desarrollo rural el primer objetivo específico de ella es el referido al
desarrollo de infraestructura productiva y social, aunada a mejoras en las
condiciones de vida en las comunidades rurales lo que resulta coherente, sin
embargo pensar que ello, y la generación de empleo que implica la Misión, pueden
frenar el éxodo hacia las ciudades e incluso “propiciar el retorno de las personas
que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola” no
parece realista. A pesar de los notables éxitos que puedan lograrse en materia de
crecimiento agroalimentario endógeno y desarrollo rural, revertir la tendencia de
las migraciones resulta imposible dado el desequilibrio rural urbano existente y el
hecho de que el boom económico de los últimos 4 años generó un crecimiento
muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de
telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades.
El conjunto de estas limitaciones nos hacen pensar que en la concepción de la Misión
aparecen problemas de diagnóstico de la situación inicial y de la definición de objetivos
que pueden afectarla mostrando resultados poco alentadores a pesar de los logros
obtenidos en algunas áreas.
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Organización Institucional
De acuerdo a la escasa documentación obtenida sobre la Misión, el organismo que
lideriza desde su inicio la Misión es el Instituto Nacional de Tierras, que tiene a su cargo
todo lo relacionado con la reestructuración de la tenencia de la tierra. Sin embargo en
su desarrollo, el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras parece tomar
el liderazgo dada la necesidad de intervención de casi todos, si no todos, los
organismos adscritos a esta institución
En la organización institucional vinculada a la Misión también podemos observar
algunos problemas dignos de ser comentados
Los cambios en el marco normativo y en la orientación de las políticas públicas han
generado un conjunto de nuevas instituciones y con ellas la multiplicación de
programas y proyectos de diverso tipo que, en la actual coyuntura fiscal, cuentan con
volúmenes de recursos nunca antes soñados. Por otra parte, estos cambios se
introducen en un aparato gubernamental que arrastra deficiencias importantes y tiene,
en general, una baja capacidad de gestión.
Adicionalmente, el proceso de reestructuración no se produce de una forma planificada
y ordenada, sino que está llena de marchas y contramarchas en la organización del
sector público y en la asignación de funciones y competencias que generan mayor
inestabilidad institucional.
Un ejemplo de esta situación de inestabilidad es FONDAFA, el principal brazo
financiero público para el sector agrícola. Esta institución vital para la pequeña
producción agrícola, pasó al Ministerio de Finanzas, luego regresó al MAT y poco
después pasó al MINEP para por fin volver a estar adscrito al MAT.
La combinación de estos factores plantea un gran desafío para el sector público
agrario, que se ve obligado a adaptarse a una rápida dinámica de cambios y de
multiplicación de programas que dificulta consolidar la capacidad de gestión.
Áreas particularmente críticas en este sentido son la coordinación interinstitucional, y la
información (tanto a nivel general como específico).
En el campo de la coordinación institucional en Febrero del 2005, para apoyar la Misión
y mediante el Decreto, se crea “con carácter temporal una comisión agrícola nacional
para la inserción en el proceso productivo, destinado al desarrollo agrario nacional de
las tierras ociosas, abandonadas o infra utilizadas, en coordinación con los estados y
los municipios. En la comisión participan todos los entes públicos relacionados con la
materia, la Fuerza Armada Nacional y los poderes regionales y locales y su objeto es
coordinar las acciones para lograr los objetivos de la Misión Zamora
En el caso de las estadísticas agrícolas, la inestabilidad institucional ha deteriorado
gravemente esta área, lo cual se constituye en una grave limitante para mejorar la
capacidad de gestión, al no contarse con información para la toma de decisiones.
Asignación de Recursos Económicos
La estimación de los recursos destinados al sector agrícola y el medio rural fue en el
pasado una labor relativamente sencilla pues ellos se concentraban fuertemente en el
MAC y en unos pocos programas de otros ministerios. En la actualidad esta labor es
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29
muy compleja pues el número de organismos donde se distribuye el gasto es mucho
mayor, y varia de año a año. Además, los gastos presupuestados son sólo una fracción
de los gastos reales, dado el volumen de créditos adicionales que se han aprobado y la
magnitud de los recursos extra presupuestarios que se asignan.
A partir de los cambios legales que permiten la utilización de las reservas
internacionales excedentarias y los excedentes en dólares de PDVSA para financiar
proyectos en el país, aparece una fuente de recursos distinta al Presupuesto y a la
Tesorería Nacional constituida por el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) y los
fondos administrados por PDVSA, entre los cuales se destaca el Fondo para el
Desarrollo Económico y Social del País (FONDESPA).
FONDESPA ha dispuesto de 2.300 millones de dólares entre 2004 y 2005 (cerca de 5
billones de bolívares) y de ellos ha destinado al sector agroalimentario y rural 290
millones de dólares (624 mil millones de Bs viejos.) dirigidos principalmente a proyectos
agroindustriales, de maquinaria agrícola y de riego.
Adicionalmente PDVSA-CVP, a través de los Fideicomisos de Apoyo a Programas y
Proyectos del Gobierno, ha financiado a FONDAFA con 527 millardos de bolívares, al
Plan Café con más de 233 millardos, al INTI (Instituto Nacional de Tierras) con
alrededor de 88 millardos y en 2006, 140 millardos para el Plan Nacional de Consumo
de Alimentos de la CVA.
Las Misiones también han recibido por esta vía volúmenes de recursos significativos. A
la Misión Mercal, en 2004, se le otorgaron 178.560 millones y para el 2005 se han
presupuestado 634.000 millones. A la Misión Vuelvan Caras, hasta ahora, se le han
asignado 630.000 millones de bolívares dirigidos al pago de becas a los beneficiarios, a
los instructores y supervisores y también para la dotación de materiales y maquinarias
para esta Misión Social. Por último PDVSA ha destinado 76.5 millardos de bolívares a
los Núcleos de Desarrollo Endógeno entre el 2004 y mayo de 2005.
En el 2007 y 2008 los recursos se amplían aún más tanto por la vía presupuestaría
como por las extrapresupuestarias. El presupuesto del MAT pasa de 757,3 millones de
bolívares fuertes a 1.645 millones de bolívares fuertes con crecimiento en términos
nominales de 117% y de 43% en términos reales.
Participación Social y Empoderamiento
Uno de los elementos resaltantes de esta Misión, y en general de la acción pública en
la agricultura y el medio rural, ha sido la movilización de los pobladores del campo y sus
comunidades. La Misión Vuelvan Caras, Zamora y las otras misiones sociales en las
pequeñas poblaciones y áreas rurales han tenido particular relevancia incrementando
notablemente la organización popular y la participación política.
En el caso de la Misión Zamora, su efecto no se ha limitado a sus los beneficiarios
directos del proceso de reestructuración de la tenencia sino que ha alcanzado a buena
parte de la población rural y los pequeños productores agrícolas que han tendido a
activarse solicitando tierras, financiamiento, capacitación y apoyo social y aumentando
su participación social y poder ciudadano
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30
Sistematización y análisis de la Instrumentación y el desarrollo
La segunda sección del estudio pretende realizar un análisis del desarrollo de la Misión
examinando diversos aspectos de su instrumentación.
Los instrumentos y mecanismos
Para cada uno de los objetivos de la Misión que hemos intentado sistematizar y sintetizar en
la sección anterior, examinaremos los instrumentos y mecanismos utilizados para alcanzarlos.
Para la reestructuración de la tenencia de la tierra
El proceso de reestructuración de la tenencia de la tierra tiene dos componentes
fundamentales:
Erradicación del latifundio.
Este proceso implica la identificación de las explotaciones que pueden calificarse
de latifundio para luego proceder al rescate si se trata de tierras públicas ociosas
con vocación agrícola o la expropiación en caso de que se trate de tierras
privadas. En el caso de tierras privadas la expropiación debía sólo representar una
segunda opción tras la aplicación del impuesto predial para estas tierras previsto
en la ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Sin embargo como este sistema
impositivo no ha sido posible instrumentarlo, la expropiación aparece como primera
opción
El proceso implica en primer lugar la Declaratoria de Tierras Ociosas que da paso
a las Medidas Cautelares que permiten la ocupación de los fundos.
En el año 2005 se identificó alrededor de 6.095.455 ha. con características de
latifundio, de las cuales se rescataron 29 fundos, en una superficie de 647.926 ha.
es decir, sólo de la superficie bajo ese régimen, un 11% de los latifundios. 19
En el año 2006 la Memoria y Cuenta del MAT indica que se calificaron como tierras
ociosas 291 predios con una superficie de 867 mil hectáreas y se dictaron medidas
cautelares sobre 190 explotaciones con una superficie de 984 mil hectáreas y una
superficie promedio por predio de 5.181 hectáreas. Los predios afectados por
medidas vinculadas a la lucha contra el latifundio son 481, con una superficie de
alrededor de un millón 851 mil hectáreas
Para el año 2006 se dispone de la distribución por Entidad Federal de las tierras
afectadas por medidas de rescate y ella muestra que el 49% de los predios y el
87% de la superficie con medidas cautelares de encuentran en los 6 estados
19
Memoria y Cuanta MAT 2005 Pág. V-19
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donde se concentra la ganadería extensiva de cría y entre los estados Apure,
Barinas y Bolívar el 72% de la superficie afectada. 20
La información que incluye el periodo 2003-2008 no permite discriminar entre las
Declaratorias de Tierras Ociosas y las que tienen ya Medidas Cautelares,
refiriéndose sólo a Tierras Recuperadas por el INTI. 21
Cuadro 11
Número de predios y la Superficie Recuperada por el INTI 2003-2008
Número, Hectáreas y Porcentajes
No Predios
Has
Ha/Predio
% Predios
% Has
Estados Cría Extensiva (6)
318
1.368.308
4.303
41%
72%
Estados Ganaderos (9)
525
1.509.536
2.875
67%
79%
Resto de Estados (15)
255
398.213
1.562
33%
21%
Total
780
1.907.748
2.446
100%
100%
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos observar los predios recuperados llegan a 780 con una superficie
que se acerca a los 2 millones de hectáreas, de las cuales 72% están en los
estados donde predomina la ganadería extensiva de cría de bovinos que además
representan el 41% de los predios afectados. Si a estas entidades sumamos otras
tres, donde los predios afectados son fundamentalmente ganaderos (Portuguesa,
Monagas y Zulia) llegamos a un 67% de los fundos afectados y al 79% de la
superficie recuperada.22
En el resto de las 15 Entidades Federales del país el solo se encuentran el 33% de
los fundos y el 21% de la superficie recuperada. En los estados de cría extensiva
el promedio de superficie afectada por predio es de más de 4 mil 300 has, mientras
en el resto de los estados sin predominio ganadero de alrededor de mil 500
hectáreas
Es de hacer notar que en algunos estados el promedio de superficie por predio
recuperado es muy bajo. La superficie promedio rescatada es de menos de 350
has. en Táchira, Trujillo, Nueva Esparta, Vargas y Delta Amacuro
Como podemos constatar, desde el 2005 están identificados los predios calificados
como latifundios con alrededor de 6 millones de hectáreas y se ha avanzado
progresivamente en su recuperación pero dentro de ellos se incluyen predios
20
La información de la Memoria y Cuenta del MAT 2006. Los estados de ganadería extensiva de
cría son: Anzoátegui, Apure, Barinas, Bolívar, Cojedes y Guárico. Para mayor detalle sobre esta
información véase la hoja de cálculo “Memoria MAT 2006.xlsx” que constituye anexo de este
informe.
21
La fuente de esta información INTI presentación realizada en el Foro-Debate “La contribución
de las Misiones Zamora, Che Guevara y Ciencia a la construcción del Nuevo Modelo Productivo
Socialista Venezolano”. Junio 2008
22
Los datos detallados pueden observarse en la hoja de cálculo “Tenencia 2008.xlsx” que
constituye anexo de este informe.
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32
probablemente ociosos, de superficies relativamente moderadas. El proceso fue
obviamente lento hasta el 2005 y se acelera progresivamente a partir de ese año
En el rescate de tierras es evidente el predominio de los latifundios vinculados a la
ganadería de cría extensiva tal como era previsible dado las grandes extensiones
que se presentan en este sistema productivo y su vinculación a sectores
económicamente poderosos de las grandes ciudades
Adjudicación de tierras
Este segundo componente de la reestructuración de tenencia se refiere a la
incorporación masiva de nuevos productores individuales o colectivos en las tierras
recuperadas en el proceso. Esta línea de acción se produce a partir de tres
instrumentos: las Cartas Agrarias, las Declaratorias de Permanencia y los Títulos
de Adjudicación
Las Cartas Agrarias son un instrumento Jurídico creado a partir de la Resolución
Nº 177 del Directorio Nacional de INTI de fecha 04/02/2003, a través de la cual se
autoriza la ocupación de grupos campesinos organizados o no, en las tierras
públicas con vocación agrícola, mientras se tramitan y resuelven los
procedimientos de adjudicación. Las cartas “certificarán” la ocupación con fines
productivos de extensiones de tierra y han sido el medio mas utilizado por el INTI
para la incorporación de nuevos productores. Sin embargo, es de hacer notar que
este instrumento puede tener un doble significado pues, por una parte puede
certificar una ocupación preexistente o legitimar una nueva ocupación, siempre en
el ámbito de tierras publicas
Las Declaratorias de Permanencia es un acto administrativo, dictado por el INTI,
sobre tierras determinadas en el artículo 2 y lo que se establece en el artículo 17
de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Este Artículo establece que se garantiza:
la permanencia de los grupos de población asentados, las cooperativas agrarias y
otras organizaciones económicas campesinas y también de los pequeños y
medianos productores agrarios “en las tierras que han venido ocupando
pacíficamente para el momento de la promulgación de la presente Ley”. Y más
adelante indica que “La garantía de permanencia deberá ser declarada mediante
acto dictado por el Instituto Nacional de Tierras”.23
Como puede observarse este instrumento no implica incorporación de nuevos
productores sino un mecanismo de protección contra el desalojo de las tierras que
ocupan y trabajan
Los Títulos de Adjudicación son otorgados por el Instituto Nacional de Tierras, a
los fines, que mediante un acto administrativo se otorgue el derecho de trabajar,
usar, disfrutar y percibir los frutos de una parcela. A tales efectos, debe realizarse
el procedimiento administrativo contemplado en los artículos 62 y siguientes de la
Ley de la Tierras y Desarrollo Agrario, el cual debe iniciarse por la Oficina Regional
de Tierras del estado donde se encuentre ubicado el lote de terreno solicitado,
23
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
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33
cumpliéndose con los requisitos establecidos en el Art. 62 de la Ley que como
hemos indicado, implican un procedimiento complicado y difícil.
De acuerdo a la Memoria y Cuenta del MAT en el 2005 se “otorgó seguridad
jurídica a 143.212 familias de campesinos (as), pequeños y medianos productores
(as), en una superficie de 1.215.152,68 hectáreas incorporadas al proceso
productivo, ubicadas a nivel nacional, a través del otorgamiento de 3.000 Cartas
Agrarias, en una superficie de 256.386,35 ha, 80 Títulos de Adjudicación en un
área de 35.507,09 ha, 780 declaratorias de derechos de permanencia en una
superficie de 125.023,24 ha.” 24
Como puede observarse, los instrumentos indicados más arriba solo afectan
alrededor de 417 mil hectáreas con 3 mil 860 beneficiarios. Es resto de los
beneficiarios y superficie mencionada deben ser declaratorias de finca productiva o
mejorable es decir, predios y superficies que no pueden ser declaradas ociosas.
En este año no cabe duda de que la incorporación de nuevos productores dista
mucho de ser masiva
En el 2006 se otorgan 4 mil 794 Cartas Agrarias (78%) sobre alrededor de 660 mil
hectáreas. 2 mil 151 Declaratorias de Permanencia (20%) sobre 245.410 y 485
Títulos de Adjudicación (2%) sobre 27 mil 232 hectáreas. En total unos 7.430
instrumentos sobre 932.435 con lo cual se duplican los logros del año anterior
Para el año 2006 se dispone de la distribución por Entidad Federal de estos
instrumentos de regularización y adjudicación, la cual muestra de nuevo el
predominio de las zonas de ganadería extensiva de cría que representan el 49%
de los instrumentos y el 2/3 de la superficie considerada. Si ellos sumamos el
Zulia, estos siete estados representan el 55% de las medidas del INTI. 25
Cuadro 12
Instrumentos de Regularización y Adjudicación del INTI Por Tipo 2003-2008
Número, Hectáreas y Porcentajes
Cartas
Agrarias
Declaratorias de
Permanencia
Títulos de
Adjudicación
TOTAL
Cantidad
87.275
12.476
1.843
101.594
Hectáreas
3.927.893
374.054
78.200
4.380.147
% Cantidad
86%
12%
2%
100%
% Superficie
90%
9%
2%
100%
Has/Unidad
45,0
30,0
42,4
43,1
Presentación del INTI Julio 2008
En el período 2003-2008 la distribución de los instrumentos del INTI podemos
observarla en el Cuadro 12
24
Memoria y Cuenta MAT 2005
La información de la Memoria y Cuenta del MAT 2006. Los estados de ganadería extensiva de
cría son: Anzoátegui, Apure, Barinas, Bolívar, Cojedes y Guárico. Para mayor detalle sobre esta
información véase la hoja de cálculo “Memoria MAT 2006.xlsx” que constituye anexo de este
informe.
25
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34
Como podemos constatar, las Cartas Agrarias tienden a aumentar su peso
porcentual, mientras disminuyen el de las Declaratorias de Permanencia y se
mantiene constante la proporción de Títulos de Adjudicación. Como puede
observarse, estos títulos que constituyen el objeto final del proceso de
regularización siguen teniendo un número muy pequeño de beneficiarios y una
superficie poco significativa en el país.
En el mismo lapso la información por Entidad no esta discriminada por tipo de
medida pero podemos observarla en el Cuadro 13
Cuadro 13
Instrumentos de Regularización y Adjudicación INTI Por Grupos de Estados 2003-2008
Número, Hectáreas y Porcentajes
Entidad
No
Has
Has/No
% No
% Has
Estados Cría Extensiva (6)
33.717
2.624.895
78
33%
60%
Estados Ganaderos (9)
51.958
3.295.197
63
51%
75%
Resto de Estados (15)
49.635
1.084.949
22
49%
25%
Total
101.593
4.380.145
43
100%
100%
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos observar, las medidas del INTI llegan a más de 101 mil, sobre una
superficie que se acerca a los 4,4 millones de hectáreas, de las cuales 60% están
en los estados donde predomina la ganadería extensiva de cría de bovinos que
además representan el 33% de las medidas acordadas. Si a estas entidades
sumamos otras tres que son fundamentalmente ganaderas (Portuguesa, Monagas
y Zulia) llegamos a más de la mitad de los instrumentos otorgados y al 75% de la
superficie afectada.26
En el resto de las 15 Entidades Federales del país está el 49% de los instrumentos
y el 25% de la superficie. Por otra parte, en estos estados la distribución es muy
desigual. Miranda, Aragua y Carabobo representan el 16% de los beneficiarios y el
12% de las tierras, mientras estados muy campesinos como los andinos más
Yaracuy y Falcón, solo el 12% de los instrumentos y el 7% de la superficie
Con la información disponible no es posible determinar en que proporción se trata
de incorporación de nuevos productores y en cual de regularización y legitimación
de ocupantes que ya estaban en la producción agrícola, sin embargo tanto el
número de beneficiarios como las superficies involucrados hacen pensar que una
proporción importante eran agricultores pre existentes.
Al igual que en la afectación de tierras puede observarse una aceleración muy
significativa del proceso de emisión de medidas de regularización y adjudicación a
partir de 2006 que tiende a casi duplicarse cada año.
26
Los datos detallados pueden observarse en la hoja de cálculo “Tenencia 2008.xlsx” que
constituye anexo de este informe.
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35
Para el Desarrollo Socio Productivos
Financiamiento
En materia de financiamiento para la pequeña producción agropecuaria, el
esfuerzo realizado por el Ejecutivo en los últimos años es considerable
colocándose en ordenes de magnitud infinitamente superiores a los alcanzados
desde la década delos 80 y 90.
Como podemos ver en el Cuadro 14, en el período 1999-2006 el financiamiento
concedido por FCA/FONDAFA es más de 68 veces superior al otorgado en el
periodo 1994-98
Cuadro 14
Financiamiento Otorgado por FCA/FONDAFA por Periodo Presidencial
Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98
Período
Índice
1979-1983
Total (Mill
de Bs)
8.339
1984-1988
9.290
20%
1989-1993
17.450
37%
1994-1998
47.345
100%
1999-2006
3.247.504
6859%
18%
FCA/FONDAFA en BDA de INNOVA
Después de la crisis económico política del 2002 -2003 los volúmenes de
financiamiento para la producción agrícola crecen en forma exponencial hasta
alcanzar volúmenes realmente significativos.
Como podemos observar en el Cuadro 15, en términos nominales el crédito
concedido por el Estado al sector agrícola se multiplica casi 9 veces, lo cual
significa que a precios constantes (bolívares del 2003) el crecimiento también es
muy alto alcanzando 364%, es decir multiplicándose por cerca de 4 veces
Cuadro 15
Financiamiento Público Agrícola
Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98
Año
Mill. BsF
Corrientes
Índice
Base 2003
Mill. BsF
de 2003
Índice
Base 2003
2003
1.790
100%
1.790
100%
2004
4.516
252%
3.709
207%
2005
6.323
353%
4.479
250%
2006
8.993
502%
5.605
313%
2007
10.513
587%
5.520
308%
2008
15.957
891%
6.519
364%
MPP de Agricultura y Tierras
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36
Este volumen de crédito público para la agricultura se ubica desde el 2005 en
niveles semejantes a la Cartera Agrícola de la Banca privada, fuente de
financiamiento de una proporción muy importante de la producción agropecuaria.27
Adicionalmente no todo el financiamiento que reciben las comunidades rurales se
dirige a la agricultura, de tal manera que otros financiamientos son aportados por
otras instituciones.
Cuadro 16
Financiamiento Público de las Cooperativas de la Misión Vuelvan Caras 2006
Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98
Ente Financiero
BANMUJER
BPS
FONCREI
FONDAFA
FONDEMI
INAPYMI
TOTALES
Cooperativas
Financiadas
1192
1078
849
975
1091
442
5.627
Monto
Total (Mill
de Bs)
93.534.309
76.616.586
257.531.514
230.918.178
150.982.238
100.666.521
910.249.346
%
10%
8%
28%
25%
17%
11%
100%
MINEP Presentación Misión Vuelvan Caras 2006
En efecto en el financiamiento de cooperativas de la Misión Vuelvan Caras
participan 6 organismos financieros públicos de los cuales los créditos de
FONDAFA solo representan el 25%. A pesar de que esto es fácil de precisar, una
fracción no despreciable de estos recursos van al medio rural y a pequeñas
poblaciones
Capacitación y asistencia técnica
La Misión determinó que la formación sociopolítica y la capacitación técnicoproductiva se realizaría coordinadamente entre el INDER y CIARA
Hasta el año 2007, la Fundación de Capacitación e Innovación para Apoyar la
Revolución Agraria (CIARA) capacitó y brindó acompañamiento socio-productivo a
67.221 familias rurales en las áreas de conformación y gestión de organizaciones
comunitarias y en aspectos productivos del sector agropecuario. Respaldo a 84
Fundos Zamoranos y proporcionó acompañamiento y capacitación a 3702
organizaciones socio productivas o comunales.
El INDER por su parte desarrolla también un programa de capacitación y
asistencia técnica donde se han capacitado 7 mil 420 personas en 424 aulas
agroecológicas activas en todo el país.28
Adicionalmente FONDAFA crea un sistema de asistencia técnica para el
acompañamiento y supervisión de sus créditos que pasó por distintas formas
organizativas pero pretendió dar apoyo para cada financiamiento concedido
27
Véase la Información sobre la cartera Agrícola de la Banca en la Página Web de SUDEBAN
en http://www.sudeban.gob.ve/inf_estadistica.php
28
MAT http://www.mat.gob.ve/publiarchivos/logros.pdf
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
37
Otro programa importante que se encuentra fuera de la Misión es el desarrollado
por la Misión Vuelvan Caras (Ahora Che Guevara) y el Ministerio del Poder
Popular para la Economía Popular, que llegó a alcanzar en el 2006 alrededor de
170 mil lanceros (beneficiarios) en el Frente de Formación Técnico-Productiva en
el área agroalimentaria.
Es de hacer notar que en todos estos programas de capacitación y asistencia se
dio gran prioridad a la formación sociopolítica de los participantes y que en
numerosos casos esta formación se colocó por encima de los objetivos técnico
productivos.
Nuevas formas de organización colectiva
Para la organización de la producción en las nuevas unidades surgidas del
proceso, el Ejecutivo ha desarrollado diversas opciones cuya vigencia no siempre
se ha mantenido
El Proyecto PAIS-SARAO
Una primera iniciativa conducida desde el Ministerio de Planificación esta
constituida por los PAIS SARAO: PAÍS: Pueblos Agro Industriales Sostenibles; y
SARAO: Sistema de Asociaciones Rurales Auto Organizadas.
Este Proyecto fue diseñado y comenzado a ejecutar, como un instrumento del Plan
Nacional de Desarrollo Regional (del Ministerio de Planificación y Desarrollo),
como parte del Plan Zamora 2000
El SARAO es un fundo colectivo estructurado (indivisible e inembargable), basado
"en los principios de mutua cooperación y solidaridad, privilegiando el sistema
cooperativo, mediante la organización y destinación de bienes productivos, la
organización de personas para el trabajo colectivo y el desarrollo del poder
autogestionario de los empresarios colectivos”. Como tal se organiza sobre una
configuración espacial de 3 zonas diferenciadas donde, además de albergar los 3
sectores laborales (primario, secundario y terciario), se vive en ellas:
a) La micro-producción es la esencia del Plan (24 viviendas en 2 Unidades
Vecinales)
b) La meso-producción (granja integral); y
c) Una mínima unidad de servicios
Los SARAOS lamentablemente fueron concebidos partiendo de modelos ideales
de organización y participación y poco en función de las necesidades y
condiciones de la población rural, lo que hizo difícil que el Plan se sostuviera en el
tiempo
Núcleos de Desarrollo Endógeno Agrícolas
Los Núcleos de Desarrollo Endógeno (NUDE) fueron promovidos por la Misión
Vuelvan Caras y PDVSA en el llamado Frente Agrícola utilizando los recursos no
plenamente utilizados del estado y las comunidades locales.
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
38
PDVSA en su página Web indica: “Un núcleo de Desarrollo Endógeno se activa
cuando la comunidad se organiza y descubre potencialidades que pueden ser
aprovechadas en beneficio de la colectividad. Un trapiche abandonado, un campo
industrial desmantelado, una tierra sin sembrar, un silo que lleva años sin
almacenar un grano, una hermosa playa que no puede ser disfrutada por carecer
de vías de acceso, por ejemplo esa conexión de comunidad organizada y
posibilidad de desarrollo local hace de una zona un Núcleo de Desarrollo
Endógeno."
“Además, que los recursos de la zona permitan generar un conjunto de actividades
productivas donde participe la colectividad en pleno, sin que nadie quede afuera,
acabando con la exclusión social, cultural y económica. Esto se entiende como
formación de Cadenas Productivas.”
“Finalmente, presentes todas estas condiciones, el propósito principal es que la
comunidad reciba un espaldarazo del Estado a través del apoyo financiero,
capacitación para el trabajo y la adopción de valores cooperativos y
participativos.”29
PALMAVEN, la filial de PDVSA para el Desarrollo Social y el Ministerio para la
Economía Popular surgido de la Misión Vuelvan Caras son las instituciones
oficiales encargadas de promover y apoyar los NUDEs.
Los Núcleos creados por la Misión Vuelvan caras y el Ministerio para la Economía
Popular constituyen un desarrollo ulterior a las cooperativas creadas con los
beneficiarios y pretenden dar continuidad y solidez a las nuevas formas de
organización
Los Fundos Zamoranos
Por su parte, el proyecto bandera del INTI fue el de los Fundos Zamoranos
Estructurados Individuales y Colectivos. El fundamento de los Fundos se
encuentra en el artículo 4 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario:
Los Fundos Zamoranos tienen las siguientes características:
 Se conforman como un espacio de desarrollo agrícola sustentable,
 Deben ser biológicamente diversificados,
 Impulsan la participación campesina a través de sistemas autogestionarios
 Propician la equidad y las relaciones de intercambio justas
 Fomentan los valores familiares y comunitarios de solidaridad y cooperación
Los Fundos Zamoranos comienzan a conformarse al aprobarse la Ley de Tierras.
En el mes de febrero del 2003, después de aprobado el decreto 2.292 y la
resolución Nº177 del INTI, el gobierno oficializa, en el estado Barinas, el
lanzamiento del Plan Nacional Ezequiel Zamora.
29
Vease:http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/readmenu.tpl.html&newsid_obj
_id=215&newsid_temas=92
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
39
“Se define como Fundo Zamorano a un sistema de relaciones académicascomunitarias, de orientación socio-productiva y cultural, en el cual una Unidad de
Producción Agroalimentaria tiene su centro de acción, de manera que contribuya a
fortalecer los planes de desarrollo rural y de seguridad alimentaría del Estado,
asesorados por una mesa interinstitucional integrada por diferentes organismos
promotores del desarrollo agropecuario”.30
En la actualidad han aparecido otras formas de organización de la producción que no
corresponden a las indicadas, algunas de carácter estatal o mixto como los llamados
Proyectos Estratégicos y otros de carácter comunal o comunitario como son las
Comunas Socialistas que se comienzan a desarrollar en la actualidad.
En la memoria y Cuenta del MAT del 2005 se indica que se establecieron 76 Fundos
Zamoranos y se encuentran en la fase inicial de ejecución 25 proyectos agro
productivos en Fundos Zamoranos formulados por el INTI y ubicados en los estados
Apure, Aragua, Barinas, Bolívar, Carabobo, Cojedes, Guárico, Monagas y Yaracuy,
incorporando 150.310 ha. al proceso productivo agrícola.”
En la Memoria y Cuenta 2006 no se mencionan los Fundos Zamoranos, ni se
establecen logros en esta área, sin embargo el INTI reporta la creación de 22 Fundos
sobre más de 5 mil hectáreas
Según entrevista realizada al presidente del INTI, Juan Carlos Loyo a mediados del
2008, “Con la Misión Zamora se han consolidado 84 Fundos Zamoranos en todo el
país, que representan 450 mil hectáreas. Están siendo trabajadas, en su mayoría, por
cooperativas que en la actualidad suman 443, con un total de 6 mil 631 asociados”
De acuerdo a la información consolidada 2003-2008, suministrada por el INTI, la
redistribución de las tierras recuperadas por tipo de beneficiarios es la siguiente:
Cuadro 17
Redistribución de la Superficie Recuperada por Tipo de Beneficiario
Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98
Grupos de Estados
Estados Cría Extensiva (6)
Estados Ganaderos (9)
Resto de Estados (15)
Total (Has)
Estados Cría Extensiva
Estados ganaderos
Resto de Estados (15)
Total Porcentaje Verical
Estados Cría Extensiva
Estados ganaderos
Resto de Estados (15)
Total Porcentaje
Horizontal
30
Individuales
Proyectos
Estratégicos
Fundos
Zamoranos
Total
842.924
959.718
160.398
1.120.116
75,3%
85,7%
14,3%
100%
54%
56%
80%
607.645
610.377
8.522
618.899
98,2%
98,6%
1,4%
100%
39%
36%
4%
116.408
138.109
30.622
168.731
69,0%
81,9%
18,1%
100%
7%
8%
15%
1.566.977
1.708.204
199.541
1.907.746
82,1%
89,5%
10,5%
100%
100%
100%
100%
59%
32%
9%
100%
Presentación del INTI sobre la Misión Zamora 2007
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
40
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos ver en el Cuadro 17 cerca del 60% de las tierras recuperadas están
siendo explotadas individualmente con una proporción mucho mayor (80%) en los
estados no ganaderos, a pesar de que en estos últimos también la mayoría de la
superficie corresponde a esta modalidad. Los estados donde predomina la ganadería
extensiva de cría tienen el 75% de las dotaciones individuales y 85% los estados donde
predomina la ganadería.
Los Proyectos estratégicos de carácter público o mixto representan tienen el 32% de la
superficie recuperada y desarrollan casi exclusivamente en los estados con ganadería
extensiva de cría.
Los Fundos Zamoranos solo ocupan cerca de 170 mil hectáreas que representan el 9%
de la superficie rescatada, con una proporción un poco mayor en los estados no
ganaderos.
Con relación a los NUDEs (MINEP) la información que pudimos obtener es limitada
pues ellos se apoyan en las cooperativas constituidas por la Misión Vuelvan Caras que
en algunos casos, no están realmente en funcionamiento. Sin embargo desde el Censo
del año 2001, las Encuestas de Hogares por Muestreo incluyen como categoría
ocupacional “Miembros de cooperativas y sociedades de personas” la cual en el primer
semestre del 2007 (último publicado) representa 121 mil ocupados en actividades
agrícolas lo que es el 14% de los que trabajan en este sector.
Para el Desarrollo Rural Integral
Infraestructura productiva y social.
En materia de infraestructura no hay duda del crecimiento de las inversiones
públicas en área rural. Estas inversiones se realizan por parte del poder central por
la vía del Ministerio de Agricultura y Tierraa, a través del INDER así como del
Ministerio de Infraestructura y otros Ministerios. Adicionalmente se realizan
importantes inversiones del poder regional y local financiados por FIDES y más
recientemente toda la inversión realizada a través de los Consejos Comunales.
Sobre los volúmenes de recursos involucrados y sus orígenes ya hemos aportado
alguna información en la sección destinada a la Asignación de Recursos a la
Misión. Los recursos para infraestructura en el medio rural no han faltado y si
alguna limitación ha existido ella deriva de la capacidad de gestión del sector
público y no de los recursos disponibles
Sin embargo el mejoramiento de las condiciones de vida en las pequeñas
poblaciones y ámbito rural no tiene como sustento principal la mejora de la
dotación de infraestructura sino el incremento en los ingresos de la población rural
y agrícola
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41
Mejoramiento del Ingreso y la generación de empleo
El mejoramiento del ingreso tiene como fuentes principales el volumen de recursos
crediticios introducidos y los apoyos directos y transferencias que por distintas vías
ha instrumentado el Gobierno.
Como hemos indicado en el punto referido al financiamiento, los volúmenes
volcados sobre la pequeña producción y el medio rural es, desde hace varios
años, igual o superior a toda la cartera agrícola de la banca comercial y es obvio
que una fracción de estos recursos se ha convertido no en inversión productiva
sino en ingreso de los beneficiarios. Este asunto se retomará al examinar los
efectos de la Misión en el ámbito socio productivo pero no hay duda que ha sido
un factor de mejoramiento del ingreso
Por otra parte están las transferencias directas que en forma de becas concedió la
Misión Vuelvan Caras que representaban en algunos caso más de 320 BsF
mensuales por persona y que en una familia con varios “lanceros” podría hasta
duplicarse. Esta Misión por supuesto, también implicó nuevos empleos vinculados
a los créditos para las cooperativas y al propio aparato de la Misión
Por otra parte otras Misiones y Los Consejos Comunales, más recientemente, han
producido transferencias directas y la generación de nuevos empleos.
Las transferencias del Estado tienen una significación en las zonas rurales
deprimidas del país que no es comparable con las ciudades grandes e
intermedias. Los ingresos rurales son mucho menores que los urbanos .Una
muestra de ello es que en el segundo semestre del 2007, el 67% de los jefes de
familias ocupados en actividades agrícolas declaran ingresos de menos de 500 mil
bolívares mientras esta proporción es solo de 30% en otras actividades.31 Para
una familia rural 320 BsF pueden aumentar su ingresos considerablemente para
muchas familias urbanas es solo un pequeño incremento.
Los Agentes institucionales
El INTI como eje inicial de la Misión
Al inicio del Plan Zamora y los primeros pasos de la Misión, el rol fundamental era
realizado por el Instituto Nacional de Tierras, él comenzaba sus actividades a partir de
la transformación del viejo Instituto Agrario Nacional y el centro de su actividad era las
exigentes tareas que le planteaba la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. El resto de los
organismos que esta ley creo estaban todavía en proceso de organización y su
actividad no es significativa
Por otra parte, algunos de los componentes más importantes de la Misión no estaban
todavía ni siquiera adscritos al Ministerio de Agricultura y Tierras y la Misión Vuelvan
Caras y el MINEP tenían un papel protagónico en todo lo relacionado con el desarrollo
31
La información es tomada del INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo y puede verse en
detalle
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42
productivo y contaban con organismo crediticio fundamental del sector público agrícola
que es el FONDAFA.
Esta situación se extiende a todo el año 2004 y 2005 y sólo es en el 2006 cuando el
conjunto de la Misión pasa a estar bajo la responsabilidad del MAT
El Liderazgo del MAT y La Integración de todos los organismos
A partir del 2006 el FONDAFA pasa a estar adscrito al MAT y entran en plena actividad
los organismos creados por la Ley de Tierras, con lo cual el MAT pasa a ser la
institución pivote de la Misión Zamora
El INTI mantiene sus funciones en todo lo relacionado con la restructuración de la
tenencia de la tierra pero se integran orgánicamente el resto de los organismos
adscritos al MAT
Un diagrama puede mostrarnos las funciones de los distintos organismos dentro de la
Misión:
Diagrama 1
Organismos Participantes y su Papel en la Misión Zamora
32
La Comisión Agrícola Nacional
A pesar de que se logra que la Misión tenga un organismo rector, obviamente se
mantienen problemas importantes de coordinación interinstitucional tanto del los
organismos del MAT como con otros entes de la administración central y
fundamentalmente con los poderes regionales y municipales.
Estos hechos provocan que en el 2005 se cree una comisión con carácter temporal
para coordinar las acciones de los entes públicos incorporando el sector universitario, la
Fuerza Armada nacional y los poderes regionales y municipales en apoyo del INTI
32
MPPAT Presentación en MS PowerPoint sobre la MISION ZAMORA 2007
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43
Síntesis sobre el desarrollo de la Misión y sus etapas
Todo lo examinado nos permite establecer claramente tres etapas en el proceso de
transformación agraria iniciada con la Ley de Tierras en el 2001 y dos en el desarrollo de la
Misión Zamora propiamente dicha.
La primera etapa de instrumentación del proceso se extiende desde finales del 2001, cuando
se promulga el Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en el marco de la Ley Habilitante
de aquel momento, hasta finales del año 2003 cuando el Plan Zamora se transforma en
Misión. En esta etapa aparecen un conjunto de dificultades técnicas y políticas para la
instrumentación del proceso y los recursos y la capacidad institucional eran muy limitados. Los
logros obtenidos no son significativos.
La segunda etapa corresponde a los dos primeros años de la Misión 2004 y 2005, cuando
todavía la capacidad institucional es baja y permanece el paralelismo con la Misión Vuelvan
Caracas y el MINEP. En estos años los avances son significativos pero lentos
Por último la tercera etapa se inicia en el 2006 cuando el MAT se convierte en el organismo
rector de la Misión los recursos para ella se multiplican y los organismos participantes tienen
mayor madurez. En esta etapa la misión se acelera y se logran avances rápidos
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
44
Sistematización y análisis de los efectos
Efectos sobre la estructura de la tenencia
Erradicación del latifundio
Desde el punto de vista de la superficie afectada las recuperaciones realizadas tienen
sin duda una cierta significación, a pesar de que sólo representan alrededor del 10% de
la superficie utilizada con fines agrícolas. Las cerca de 2 millones de hectáreas que han
pasado a manos del INTI son el 31% de las tierras calificadas de latifundio por esa
institución.
Sin embargo para tener una idea más precisa del efecto sobre la estructura de la
tenencia que tienen estas acciones, es necesario establecer cuantas de las tierras
corresponden realmente a la definición de latifundio y cuales sólo a pequeñas
superficies ociosas o que pasaron al INTI por otras razones.
Es claro que una proporción muy importante de las tierras recuperadas corresponden a
definición de latifundio pero no hay duda que otra fracción no puede ser calificada de
tal. En efecto, en 6 Entidades Federales del país de muy distintas características, las
superficies promedio recuperadas son inferiores a 400 has.
Cuadro 18
Número de Predios, Superficie y Superficie por Predio de Tierras Recuperadas por el INTI
en algunas Entidades Federales 2003-2008
Cantidad y Hectáreas
Estado
No Predios
Delta Amacuro
Nueva Esparta
Táchira
Trujillo
Vargas
Zulia
Total
22
5
29
11
5
145
217
Has
5.919
1.412
7.194
3.853
1.118
57.218
76.714
Ha/Predio
269
282
248
350
224
395
354
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos observar, en algunos estados de importancia agrícola como Táchira,
Trujillo y Zulia las superficies recuperadas pueden corresponder a tierras ociosas pero
difícilmente pueden ser calificadas de latifundio. En Táchira y Trujillo, más del 20% de
las explotaciones tienen más de 500 has. y en Zulia esta proporción se acerca al 50%
Adicionalmente es necesario establecer la importancia real de las tierras recuperadas,
pues es claro que en diversos sistemas productivos las extensiones tienen significados
distintos.
Como podemos constatar en el Cuadro 18, las superficies recuperadas tienen una real
importancia en las Entidades donde predomina la ganadería extensiva de cría que se
desarrolla en el Llano Bajo o en zonas muy poco pobladas del estado Bolívar. En efecto
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
45
los seis estados con estos sistemas de producción, representan el 72% de las tierras
que han pasado a manos del INTI
Cuadro 18
Superficie de las Tierras Recuperadas, Superficie Promedio y Porcentaje de los Predios con más de 5 mil
Hectáreas en algunas Entidades Federales 2003-2008
Hectáreas y Porcentajes
Estados
Superficie
Recuperada
% Sup
Recuperada
Sup Promedio
Afectada
% Más de
5000 has
Cojedes
Barinas
Apure
Bolívar
Estado Ganadería de
Cría (6)
Otros Ganaderos (3)
Total
187.257
196.123
672.601
198.670
1.368.308
10%
10%
35%
10%
72%
13.375
4.670
10.509
33.112
4.303
42%
38%
30%
27%
27%
8%
2.446
1.840
100%
33%
147.207
1.907.748
Presentación del INTI Julio 2008 y VI Censo Agrícola 2007
Como podemos ver en los cuatro estados más importantes de la ganadería de cría, el
porcentaje afectado de las grandes explotaciones de más de 5 mil hectáreas es muy
importante, alcanzando el 42% en el estado Cojedes, el 38% en Barinas, 30% en Apure
y 27% en Bolívar, al igual que en los seis estados considerados.
Adicionalmente podemos observar como los predios recuperados son de grandes
extensiones los cuales, con excepción de Barinas, superan las 10 mil hectáreas
El combate al latifundio sin duda se concentra en estas áreas y sistemas productivos y
tiene en el ámbito político social un alto valor simbólico, pues buena parte de estas
propiedades estuvieron en manos de familias y grupos económicamente muy
poderosos de las grandes ciudades que las mantenían más como símbolo de prestigio
y afición sofisticada que como fuente principal de riqueza
Sin embargo la importancia económica de esta reestructuración de la tenencia es muy
limitada pues la ganadería de cría extensiva es el eslabón inicial y más débil de la
cadena de la carne bovina, donde los agentes dominantes son los grandes mataderos y
mayoristas de carne. Adicionalmente el éxito de estas unidades sólo es posible
integrándose verticalmente, contando explotaciones donde realizan el levante y la ceba
del ganado en el llano alto o en zonas húmedas de los valles costeros, donde es
posible mantener pasto todo el año. Tal como afirma Juan Luis Hernández, “El
problema en la ganadería de carne es mucho más la concentración del ganado que el
de la tierra” 33
Por otra parte la ganadería de cría tiene una importancia relativamente baja dentro de
la agricultura nacional y una evidencia de ello podemos constatarla al observar el peso
33
“Elementos claves para la discusión sobre la problemática agraria venezolana” Centro de
Estudios Rurales Andinos de la Universidad de los Andes en Junio 2008
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
46
del estado Apure, el más representativo de la ganadería de cría en el Llano Bajo, el
cual sólo aporta el 4.5% del valor de la producción agrícola.34
En conclusión se puede afirmar que la recuperación de tierras realizada tiene una real
importancia en las áreas donde predomina la ganadería de cría extensiva y ella tiene un
alto valor simbólico pues afecta los predios en manos de la “oligarquía” pero tiene una
significación económica muy limitada.
Adjudicación de tierras e incorporación de nuevos productores
En materia de incorporación de nuevos productores los efectos son menos claros El
hecho de que las Cartas Agrarias se hayan constituido en el atajo para incorporar
productores, evadiendo lo establecido sobre adjudicaciones en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, y que ellas sean una “certificación” de ocupación sobre tierras
públicas, no permite afirmar que los beneficiarios de este instrumento sean nuevos
productores.
La información aportada por el INTI nos indica que han sido beneficiarios de este
instrumento alrededor de 87 mil familias sobre una superficie que se acerca a los 4
millones de hectáreas. Es decir que se debe tratar de 140 mil nuevos ocupados en la
agricultura, o que dentro de ella han pasado a ser productores y no asalariados.
Lamentablemente no hay evidencia del aumento en el número de ocupados o
productores ni de la disminución del número de asalariados.
De acuerdo a los Indicadores de la Fuerza de Trabajo del Instituto Nacional de
Estadísticas, los ocupados en la agricultura han disminuido en términos absolutos en
los tres últimos años.
Gráfico 5
Numero de Jefes de Familia Ocupados en Actividades Agrícolas Primer Semestre 2001-2008
(kilocalorías por Persona año)
INE: Indicadores de la Fuerza de Trabajo
34
El dato es tomado de la Base de datos Agroalimentaria de INNOVAVEN.
http://www.innovaven.org/bda.html
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
47
Como podemos observar en el Gráfico 4 los ocupados en actividades agrícolas son en
el 2008 43 mil menos que en el 2003 y alrededor de 125 mil menos que en el 2005.
Por otra parte si buscamos en las mismas estadísticas del INE los que declaran ser
agricultores, ganaderos y actividades afines, podemos observar que ellos también han
disminuido en alrededor de 78 mil personas.35
Adicionalmente el número de obreros y empleados en actividades agrícolas sigue
subiendo entre 1998 y el 2007 como puede constarse en los cuadros 5 y 6
En sentido contrario se puede argumentar que en el primer semestre del 2007, en
actividades agrícolas aparecen más de 130 mil ocupados en cooperativas y otras
sociedades, sin embargo no es posible determinar si ellos son nuevos productores
incorporados o productores preexistentes que se asociaron a cooperativas u otras
formas de organización.
En cualquier caso los Títulos de Adjudicación, que son el resultado definitivo de la
incorporación de nuevos productores producto del proceso redistributivo agrario son
una proporción muy baja de los beneficiarios de medidas del INTI que representa sólo
el 2% de los beneficiarios y de las tierras sujetas a medidas de regularización y
adjudicación. Los Títulos de Adjudicación solo han beneficiado a cerca de mil 900
productores
En conclusión, no es claro que la reestructuración de la tenencia haya conducido a una
masiva incorporación de nuevos productores y las que se han realizado son de
dimensiones modestas que no han cambiado en absoluto la estructura y las tendencias
de los ocupados en actividades agrícolas
Efectos sobre el desarrollo socio productivo
Financiamiento, Capacitación y Asistencia Técnica
No hay duda del crecimiento exponencial del financiamiento público destinado a los
pequeños productores y las organizaciones surgidas del proceso de reestructuración de
la tenencia.
Sin embargo todo parece indicar que los créditos otorgados no cumplieron las
condiciones de de ser oportunos y adecuados pues una fracción muy importante de
ellos obviamente no se destino a la producción.
Este hecho puede ser evidenciado de forma directa e indirecta. De manera directa
podemos constatar como una fracción importante de los créditos otorgados se han
desviado de su objetivo y no han sido recuperados.
En efecto FONDAFA, en una supervisión realizada en 2005, dice “sobre 1.058
solicitudes de crédito aprobadas en el estado Guárico, encontrando que el 53% de ellas
no eran viables y por tanto deberían ser revocadas”. 36 En este mismo sentido podemos
constatar en la Memoria y Cuenta de FONDAFA del 2006, la situación de los créditos
35
La fuente de la Información son los Indicadores de la Fuerza de Trabajo del INE y el detalle de
los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Ocupados Ag 98 08.xlsx” que se anexa a este
documento
36
Información tomada de FONDAFA en su página de Internet para el momento
(http://www.fondafa.gov.ve).
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
48
otorgados. Como podemos observar en el Cuadro 19 los créditos no recuperados
pasan de poco más de 200 mil millones de bolívares en el 2005 a cerca de 740 mil
millones en el 2006, pasando del18 al 65% de la cartera de créditos.
Cuadro 19
Superficie de las Tierras Recuperadas, Superficie Promedio y Porcentaje de los Predios con mas de 5 mil
Hectáreas en algunas Entidades Federales 2003-2008
Hectáreas y Porcentajes
Millones de Bolívares
2005
2006
1.180.749
1.139.541
1.058.275
540.907
0
18.274
194.959
709.119
12.576
12.493
-85.060
-141.253
207.534
739.886
Cartera de Créditos
Créditos Vigentes
Créditos Reestructurado
Créditos Vencidos
Créditos en Litigio
Provisión
Créditos No Recuperados
Porcentajes
2005
2006
100%
100%
90%
47%
0%
2%
17%
62%
1%
1%
-7%
-12%
18%
65%
FONDAFA Balances 2005 y 2006 en Memoria y Cuenta del MAT 2006
En la actualidad el FONDAFA se ha convertido en el FONDAS y las deudas de los
agricultores han sido virtualmente condonadas a partir de la Ley dictada en el 2008, sin
embargo es indispensable tomar medidas en la materia pues de otra manera el ciclo de
descomposición institucional que sufrieron instituciones como el BAP,ICAP y FONDAFA
puede repetirse
Por vía indirecta también es posible constatar que los recursos otorgados en
financiamiento no obtuvieron los resultados productivos correspondientes. En efecto un
crecimiento del financiamiento como el que observamos en el Cuadro 20, el cual supera
en varios años la Cartera Agrícola de la Banca Comercial, debía haber generado un
salto en la producción agrícola y ello como veremos más adelante no se ha producido.
Cuadro 20
Cartera Agrícola de la Banca Comercial y Financiamiento Público Agrícola
Millones de Bolívares Fuertes
Año
Cartera
Agrícola de la
Banca
Financiamiento
público
agrícola
2003
1.405
1.790
2004
2.937
4.516
2005
4.438
6.323
2006
6.967
8.993
2007
11.510
10.513
2008
17.699
15.957
SUDEBAN y Cuadro 15
Es evidente la grave falta de eficiencia y eficacia del crédito público agrícola y sus
deficiencias en materia técnica y organizativa, así como su baja articulación con la
capacitación y el apoyo técnico
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
49
Sobre esta materia se puede concluir que el crecimiento exponencial de los volúmenes
de crédito a los pequeños productores agrícolas, y nuevas formas de organización
surgidas del proceso, sólo en una medida pequeña se han traducido en desarrollo
productivo, desviándose para mejorar los ingresos de los beneficiarios y de muchos
otros agentes económicos
Nuevas formas de organización colectiva
Es evidente que ha existido un crecimiento muy importante del sector cooperativo en el
ámbito agrícola con diversos grados de consistencia y solidez. El algunos casos el
surgimiento de cooperativas es producto de necesidades reales y de decisiones propias
de sus participantes. En otros no son sino el instrumento para obtener un
financiamiento del Estado con una baja exigencia de pago.
Se estima que entre el 60 y el 70% de las más de 130 mil cooperativas registradas no
están activas, sin embargo hay evidencia del funcionamiento de un poco mas de 38 mil
cooperativas de las cuales más de 9 mil son de producción y de ellas una buena
proporción se dedican a actividades agrícolas.37
Sin embargo las formas organizativas promovidas por el Estado: PAIS SARAO, NUDES
y Fundos Zamoranos no parecen haber tenido una alta significación dentro de la propia
Misión y mucho menos dentro de la agricultura en general.
Dentro de la distribución de las tierras recuperadas por el INTI sólo el 9% (168 mil has.)
ha sido entregada a Fundos Zamoranos mientras el 59% es explotada individualmente.
Si partimos de la información de que existen 84 Fundos Zamoranos que explotan 450
mil hectáreas, donde funcionan 443 cooperativas con un total de 6 mil 631 asociados,
la importancia de estas organizaciones es muy pequeña, representando el 0.7% de los
ocupados en actividades agrícolas en el 2008 y el 2.3% de la superficie con uso
agropecuario
En conclusión puede afirmarse que se producido crecimiento muy importante del sector
cooperativo en el ámbito agrícola con diversos grados de consistencia y solidez, pero
las nuevas formas de organización promovidas por el Estado han tenido una
importancia muy pequeña
Efectos sobre la seguridad y soberanía agroalimentaria
Como indicamos al analizar la coherencia de los objetivos de la Misión, las limitaciones en el
alcance de la reestructuración de la tenencia y el desarrollo productivo de los beneficiarios no
permite que se genere a partir de ella un avance en la seguridad y soberanía alimentaria.
Dadas las limitaciones del alcance y desarrollo productivo de la Misión, que hemos indicado, y
los problemas de abastecimiento que ha sufrido y sufre el país, no pareciera coherente
evaluar sus resultados en función de los avances de la agricultura sustentable y mucho menos
en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado.
37
La información es tomada del Documento “Nuevas Formas de Propiedad y gestión en las
Organizaciones en la Transición Hacia el Socialismo del Siglo XXI de Oswaldo Alonso ILDIS
Agosto del 2007
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
50
Tal como indicamos los efectos sobre la producción y el autoabastecimiento no aparecen con
claridad
Efecto sobre la producción ganadera
Dado que buena parte de la reestructuración de la tierra se concentra fuertemente en la
ganadería bovina de cría, examinaremos la evolución reciente de esta actividad en
términos de producción y consumo de carne bovina y el rebaño ganadero.
Con relación a la producción y el consumo de carne podemos observar en el Gráfico 6,
como a partir del 2004 el consumo de carne bovina se dispara pasando de cerca de 16
kg/persona/año a más de 23 kg. Sin duda el crecimiento de la economía y el ingreso
aumentan la demanda en forma significativa.
Gráfico 6
Consumo Aparente y Producción de Carne Bovina Per Cápita 1990-2008
(kilocalorías por Persona año)
FUENTE: Gaceta Ganadera
Sin embargo y en sentido contrario podemos observar como la producción de carne, es
decir el beneficio de reses de origen nacional, baja desde alrededor de 17
kg/persona/año a menos de 11 kg abriéndose una enorme brecha entre la producción y
el consumo que es llenado por importaciones.
La dinámica es la siguiente, el acelerado crecimiento del consumo empieza a generar
desabastecimiento y presiones sobre los precios y frente a ello el Gobierno realiza y
permite importaciones. Las importaciones a dólar de CADIVI y las subsidiadas tienen
ventaja frente a la producción interna por lo que la producción de origen interno se cae
En efecto las importaciones de carne bovina pasan de unas 4 mil 300 toneladas
promedio en el período 2001-2003 a más de 350 mil toneladas el 2008. 38
38
La información es tomada de la Gaceta Ganadera y el detalle de los datos puede verse en
Hoja de Cálculo “Balance Carne 90 08.xlsx” que se anexa a este documento
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
51
Por otra parte, esta situación aunada a otro conjunto de factores provocan que el
rebaño bovino no aumente considerablemente, manteniéndose prácticamente
estancado desde el 2004, con crecimiento de solo 2%.39
Los nuevos productores y organizaciones surgidas del proceso, al igual que el resto de
los ganaderos sufren el efecto negativo de las importaciones promovidas y permitidas
por el Estado y de una política macroeconómica que las favorece
Sobre la producción agrícola en general
Si sobre la producción ganadera el efecto no es visible mucho menos lo es sobre la
agricultura en general.
Entre 1998 y el 2007 el crecimiento de la agricultura ha sido modesto. El valor de la
producción vegetal per cápita se ha incrementado en sólo 10% en estos 9 años, con
una tasa de crecimiento interanual de 1.1%
Como puede observarse en el gráfico, el crecimiento es producto del aumento en la
producción de cereales que se incrementó en 69% con una tasa interanual de 6%
Gráfico 7
Variación Porcentual del Valor de la Producción Per Cápita en la Agricultura Vegetal 1998-2007
(Porcentajes)
FUENTE: MAT tomado de la BDA de INNOVA (Precios constantes de 1984)
El maíz, con un incremento de más de 100% entre 1998 y el 2007, explica el 91% del
crecimiento de la agricultura vegetal en ese período. Si no se incluyen los cereales, se
hubiera producido un decrecimiento de 7%
Los rubros tropicales donde tenemos ventajas naturales y que pueden ser el centro de
una agricultura sustentable tienden a retroceder significativamente
Estos hechos muestran que no parece haber avances importantes en el camino de una
agricultura sustentable y diversificada, tal como lo manda la norma constitucional y es
objetivo de la Misión
39
La información proviene del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) y el detalle
de los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Balance Carne 90 08.xlsx” que se anexa a este
documento
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
52
Efecto sobre la seguridad alimentaria y el abastecimiento interno
En el marco de un crecimiento acelerado de la demanda y un aumento moderado de la
producción agrícola interna, las importaciones tienden a crecer más que la producción
nacional y la proporción importada del consumo de alimentos tiende a aumentar.
Este hecho todavía resultaba poco claro hasta el 2006 pero ya no tiene dudas en el
2007 y 2008.
Cuadro 21
Valor de las Importaciones Totales y Agroalimentarias 2007-2008
Sector económico
TOTAL
Agrícola vegetal
Alimenticias, Bebidas y Tabaco
Agroalimentarias
2007
2008
41.911
2.214
1.976
4.190
45.128
4.815
2.761
7.576
% 2007
100%
5%
5%
10%
% 2008
100%
11%
6%
17%
Var %
8%
117%
40%
81%
FUENTE: INE Comercio Exterior 2007-2008
Como podemos observar en el Cuadro 21 las importaciones de productos vegetales
más que se duplican y los de origen agroalimentario se incrementan 81% mientras las
importaciones totales sólo aumentan 8%. Con este comportamiento las compras
externas de alimentos pasan de 10% de las importaciones totales a 17% de ellas.
Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios bajos para
productos básicos, así como una política macroeconómica que favorece las
importaciones han provocado que lejos de avanzar en el sentido de la soberanía
agroalimentaria, el país se dirija en sentido contrario.
Efectos sobre el Desarrollo Rural
Generación de empleo e ingresos
Todo parece indicar que se ha producido un incremento muy importante de los ingresos
de las áreas rurales y la población vinculada a la producción agrícola. No obstante
como esas mejoras se han producido para toda la población, y la distribución del
ingreso es en general más equitativa, es difícil mostrar como se han reducido las
diferencias urbano rurales
No obstante podemos señalar que los ingresos de la población ocupada en actividades
agrícolas alcanzan en el 1er Semestre del 2007 el 62% del de los ocupados en
actividades no agrícolas, proporción muy superior al que encontramos en promedio en
las décadas anteriores.
Adicionalmente podemos también constatar que el porcentaje de población con los
ingresos menores de 200 mil bolívares antiguos son un porcentaje pequeño de la
población agrícola (16%) del mismo orden de magnitud que la ocupada en otras
actividades, lo cual nos indica una reducción de la pobreza extrema en el campo.40
40
La información es tomada del INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo 1er Semestre 2007 y el
detalle de los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Ingreso Rural Urbano.xlsx” que se anexa a
este documento
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
53
Por último es necesario indicar que el conjunto de transferencias y nuevos ingresos en
el campo han presionado los salarios hacia arriba beneficiando también a los
asalariados del campo
Éxodo Rural Urbano
En esta materia, tal como se indicó al discutir la coherencia de los objetivos, pensar en
que se puede frenar el éxodo hacia las ciudades e incluso “propiciar el retorno de las
personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola”
no parece realista. Revertir la tendencia de las migraciones resulta imposible dado el
hecho de que el boom económico de los últimos 4 años generó un crecimiento muy
acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones
que se ubican preponderantemente en las ciudades
En efecto como podemos constatar en el Grafico 7 a partir del 2005 la población
ocupada en actividades agrícolas tiende a disminuir en términos absolutos
representando el 96% de la que existía en el 2003 y es 11% inferior a la del 2005.
Gráfico 7
Variación Porcentual del Valor de la Producción Per Cápita en la Agricultura Vegetal 1998-2007
(Porcentajes)
FUENTE: INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo 1eros Semestres 2003-2008
Entre el 2005 y el 2008 los ocupados en la agricultura disminuyen 125 mil jefes de
familia mientras en la economía en su conjunto los ocupados se incrementan
Como era de esperarse la Misión Zamora y todos los otros programas destinados a
apoyar la agricultura y el medio rural no logran contrapesar los efectos de un
crecimiento económico muy acelerado donde los sectores más dinámicos son
fundamentalmente urbanos, tales como las telecomunicaciones, los servicios
financieros, el comercio y la construcción.
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
54
Efectos Políticos
Los efectos políticos en el medio rural
No hay duda que la Misión Zamora y el conjunto de acciones destinados a apoyar la
agricultura y el medio rural han logrado una amplia adhesión al proceso y fuerte
fidelidad hacia el Gobierno en las pequeñas poblaciones y el área rural
La mejoría real de sus ingresos y condiciones de vida, así como las expectativas de
nuevas posibilidades en el futuro han generado este fenómeno que puede constatarse
en los resultados de las elecciones realizadas del 2006 a esta parte.
En el Referéndum Constitucional del 15 de Febrero del 2009 este hecho es patente.
Cuadro 22
Resultados de las Opciones del Referéndum de Febrero del 2009 por tipo de Poblados
Votos y Porcentajes
% SI
% NO
2.167.402
Diferencia
SI-NO
-349.170
46,3%
53,7%
3.524.214
3.406.042
-118.172
49,1%
50,9%
3.991.227
1.196.609
5.187.836
4.039.120
2.250.939
6.290.059
47.893
1.054.330
1.102.223
50,3%
65,3%
54,8%
49,7%
34,7%
45,2%
Tipo de Poblados
NO
SI
Gran Ciudad
Ciudades Grandes e
Intermedias
Ciudades
Poblados y Rural
Total
2.516.572
FUENTE: CNE y Cálculos Propios
Como podemos observar en el Cuadro la Opción del SI no es mayoritaria ni en las
Grandes Ciudades y obtiene un margen muy estrecho en las ciudades en su conjunto.
Sin embargo en los pequeños poblados y el área rural se impone por un margen muy
importante obteniendo una ventaja de1 millon 54 mil votos, es decir el 96% de la
diferencia de votos con la que impuso
Este comportamiento es sostenido y podemos observarlo al comparar los votos
obtenidos por el Presidente Chávez en las Presidenciales del 2006, con la Opción del
SI en el Referéndum del 2007 y el del 2009.
Cuadro 22
Variación de la Votación Favorable al Gobierno por Tipo de Poblados
Porcentajes
Tipo de Poblado
Gran Ciudad
Ciudad
Intermedia
Ciudad Pequeña
Poblados
Rurales
Total
% de Variación
2009-2006
-15,7%
% de Variación
2009-2006
25,8%
-14,0%
26,7%
-10,7%
-8,3%
-6,7%
-12,3%
28,3%
27,8%
30,6%
27,4%
FUENTE: CNE y Cálculos Propios
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico; [email protected].
55
Como podemos ver los pequeños poblados y las áreas rurales son las que tuvieron un
menor disminución respecto de las Presidenciales del 2006 y las que obtuvieron
mayores recuperaciones de la Opción SI del entre los Referéndum del 2007 y 2009
La importancia política de la adhesión al proceso de las áreas rurales y la población es
fundamental para el Gobierno pues es ella la que le garantiza contar con una mayoría
estable en el país
Los efectos políticos en los estados más afectados
Lo que no parece ser evidente es que sean las acciones relacionadas con la
erradicación del latifundio y la reestructuración de la tenencia las que tengan mayor
impacto y generen mayor adhesión al proceso.
Cuadro 23
Variación de la Votación Favorable al Gobierno en Algunas Entidades
Porcentajes
Estados
Apure
Barinas
Guárico
Total
Var % Of 09-06
-16,7%
-16,4%
-17,2%
-12,3%
Var % Of 09-07
12,9%
19,8%
23,2%
27,4%
FUENTE: CNE y Cálculos Propios
Como podemos observar en el Cuadro 23 no son los estados llaneros donde se ha
concentrado la recuperación de tierras donde el comportamiento de la votación
favorable al gobierno ha sido la mejor. Efecto en los tres estados señalados la votación
decrece mas que el promedio entre el 2006 y el 2009 y crece menos que en el país en
su con junto entre los referéndum del 2007 y 2009
Principales logros y fortalezas
Los Logros más importantes de la Misión pueden resumirse de la siguiente forma

Una importante recuperación de tierras en las áreas donde predomina la
ganadería de cría extensiva que tiene un alto valor simbólico pues afecta los
predios en manos de sectores muy poderosos dentro de la economía
venezolana

Un crecimiento exponencial del financiamiento público destinado a los
pequeños productores y las organizaciones surgidas del proceso de
reestructuración de la tenencia.

Una mejoría considerable en las condiciones de vida y un incremento muy
importante de los ingresos de las áreas rurales y la población vinculada a la
producción agrícola.

Un crecimiento muy importante del sector cooperativo en el ámbito agrícola

Una amplia adhesión al proceso y fuerte fidelidad hacia el Gobierno en las
pequeñas poblaciones y el área rural garantiza contar con una mayoría estable
en el país
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56
Problemas claves y principales dificultades
En cuanto a los problemas y dificultades que plantea la Misión podemos distinguir los que se
refieren a el diseño y la coherencia de los objetivos y los instrumentos y los que se relación
con los efectos de su ejecución
En el diseño
Como es indicado en la sección correspondiente la Misión tiene un conjunto de
problemas de diseño que afectan la coherencia de los objetivos y los instrumentos.
Ellos podríamos resumirlos de la siguiente forma:

La Misión no puede pretender producir efectos significativos más allá de su
ámbito de actuación, impactando la agricultura en su conjunto menos aún
cuando la Misión Alimentación y el Ministerio del mismo nombre actúan dando
prioridad a garantizar el suministro de alimentos para la población.

Dado que los latifundios más importantes se ubican en el Llano Bajo y están
asociados a la ganadería de cría bovina, no parece posible que su
erradicación, incluso total, pueda dar pie a un plan masivo de adjudicación de
tierras. En este sistema las extensiones requeridas son grandes y esto limita el
número de beneficiarios.

La coincidencia de un financiamiento apropiado con la asistencia y capacidad
técnica necesaria en el marco de una organización eficiente de carácter
colectivo sólo puede darse en un número limitado de experiencias y ello
obviamente limita los efectos sobre la agricultura en su conjunto

Las limitaciones del alcance y el desarrollo productivo de la Misión no le
permiten lograr avances de la agricultura sustentable y mucho menos en
términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han
alcanzado

Revertir la tendencia de las migraciones resulta imposible dado el desequilibrio
rural urbano existente y el hecho de que el boom económico de los últimos 4
años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el
sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican
preponderantemente en las ciudades.

La Misión no contempla ningún objetivo relacionado con el grupo mayoritario
dentro de pobres del campo que son los Jornaleros y obreros agrícolas.
En la ejecución y sus efectos
En estos aspectos algunos elementos a resaltar son los siguientes:

la Misión Zamora se desarrollan en el marco de las dificultades encontradas por
la nueva institucionalidad creada por la Ley de Tierras para realizar un cambio
significativo en la estructura de la tenencia de la tierra e incorporar
masivamente a “campesinos sin tierra” a la producción agrícola
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57

Limitada capacidad de gestión de los organismos involucrados que se traduce
en falta de eficiencia y eficacia de programas y agudos problemas de
coordinación, información y evaluación de la gestión.

La reestructuración de la tenencia no ha conducido a una masiva incorporación
de nuevos productores y las que se han realizado son de dimensiones
modestas que no han cambiado en absoluto la estructura y las tendencias de
los ocupados en actividades agrícolas.

Grave falta de eficiencia y eficacia del crédito público agrícola con deficiencias
en materia técnica y organizativa, así como una baja articulación con la
capacitación y el apoyo técnico requerido. Estos hechos provocan que el
crecimiento exponencial de los volúmenes de crédito a los pequeños
productores agrícolas, y nuevas formas de organización surgidas del proceso,
sólo en una medida pequeña se han traducido en desarrollo productivo,
desviándose para mejorar los ingresos de los beneficiarios y de muchos otros
agentes económicos

las nuevas formas de organización promovidas por el Estado han tenido una
importancia muy limitada y sus resultados económicos no han sido evaluados

El crecimiento de la agricultura ha sido modesto y es exclusivamente producto
del aumento en la producción de cereales mientras los rubros tropicales donde
tenemos ventajas naturales tienden a retroceder significativamente. No parece
haber avances importantes en cuanto a la sustentabilidad de la agricultura y la
diversificación de la producción, tal como lo manda la norma constitucional y es
objetivo de la Misión.

Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios
bajos para productos básicos, así como una política macroeconómica que
favorece las importaciones han provocado que lejos de avanzar en el sentido
de la soberanía agroalimentaria, el país se dirija en sentido contrario.

La Misión Zamora y todos los otros programas destinados a apoyar la
agricultura y el medio rural no logran contrapesar los efectos de un crecimiento
económico muy acelerado donde los sectores más dinámicos son
fundamentalmente urbanos, tales como las telecomunicaciones, los servicios
financieros, el comercio y la construcción
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Recomendaciones y Propuestas
Los problemas de diseño e instrumentación indicados, asi como lo muy significativos
volúmenes de recursos que ella requiere imponen la necesidad de cambios importantes en
ella a fin de garantizar su sustentabilidad.
Algunas de las recomendaciones planteadas son las siguientes:
Mejoramiento de la Gestión Pública y Racionalización de la Organización
Institucional
En esta área se requieren programas de apoyo para el ordenamiento de la organización
institucional y el desarrollo de la coordinación entre organismos; la organización y difusión de
la información sobre programas, proyectos, beneficiarios, recursos involucrados, etc. ; la
producción de estadísticas sobre diversos aspectos de la agricultura y el desarrollo rural y
mecanismos de seguimiento de los programas y proyectos desarrollados. Por otra parte se
requieren programas de capacitación y de entrenamiento en servicio para los funcionarios
públicos.
Redefinir la Reestructuración de la Tenencia y la Lucha Contra el Latifundio
Centrando la atención en las zonas con desarrollo agrícola más intensivo, instrumentando el
impuesto predial previsto en la Ley de Tierras y dando énfasis en el otorgamiento de Títulos
de Adjudicación y certificaciones de Finca productiva a pequeños y medianos productores.
Esta reorientación probablemente requiere una modificación de la ley de Tierras para hacer
posible instrumentar el impuesto predial y hacer mas agiles las adjudicaciones
Mejorar la Eficiencia del Crédito Público Agrícola
En esta área la línea de trabajo más importante es el apoyo para el diseño e instrumentación
de sistemas de crédito y apoyo técnico para pequeños productores, cooperativas y otras
organizaciones que mejoren la eficiencia del financiamiento público, sus resultados
productivos y su recuperación. Algunos de los elementos en esta dirección podrían ser:
Establecer un sistema de apoyo y supervisión técnica, así como control del crédito para
pequeños productores y cooperativas a partir de las experiencias exitosas existentes en este
campo
Instrumentar un sistema de manejo de riesgo y de aseguramiento de las cosechas para los
beneficiarios que incluya mecanismos de garantía para los productores que puedan pasar a
ser financiados por la banca privada
Sincerar y hacer flexibles los créditos de carácter social incluyendo partidas no reembolsables
a fin de no deteriorar la condición del deudor y la cartera de la institución
Formas realistas de Organización de la Producción
Es indispensable evaluar los resultados de las formas organizativas que se han promovido y
en especial los Fundos Zamoranos y examinar también experiencias organizativas en el país
y el exterior a fin de instrumentar organizaciones con diversos grados de cooperación y
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trabajo que colectivo que puedan multiplicarse y sostenerse en el tiempo. Un alejamiento de
los modelos teóricos y una mayor aproximación a las necesidades planteadas por la realidad
parece una exigencia del momento
Inclusión de los Trabajadores Agrícolas en los Programas de Desarrollo Social
Un campo de iniciativas indispensable es el relacionado con la inclusión de los trabajadores
asalariados en los programas de desarrollo social y en especial en los relacionados con la
capacitación. En el marco de la Misión o de otras podría pensarse en un ambicioso programa
de calificación de la mano de obra, claramente articulado a las actividades productivas donde
participa el trabajador. Adicionalmente debería instrumentarse un mecanismo para
instrumentar lo establecido en la Ley de Tierras sobre la participación de los asalariados
agrícolas en los excedentes de explotación.
Programa coordinado de infraestructura agrícola y rural
Planificación y coordinación de las obras de infraestructura y equipamiento para el sector
agrícola y el medio rural, con la participación de los ministerios del ramo y el FIDES. En este
sentido podría pensarse en un programa coordinado de vialidad rural e infraestructura agrícola
con previsiones de financiamiento a mediano plazo
Consolidación del Desarrollo Agrícola Aumentando su Sustentabilidad
Para lograr una aceleración del desarrollo agrícola son indispensables programas y proyectos
de diversificación y reconversión de la producción agrícola así como de expansión de cultivos
tropicales y permanentes.
En este sentido una línea de trabajo podría dirigirse al desarrollo de opciones
económicamente eficientes para la incorporación de pequeños productores y cooperativas a
sistemas productivos existentes o a nuevos programas de producción. Por otra parte, es
necesario diseñar e instrumentar nuevos sistemas de producción y cadenas productivas con
nuevos rubros, que abran posibilidades adicionales para pequeños productores.
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