liNeaMieNtoS para una estrategia de crecimiento económico

Nº3
nota de política
LINEAMIENTOS
para una estrategia
de crecimiento económico
inclusivo
Un proceso más acelerado
de desarrollo industrial
contribuirá a aumentar
los niveles del crecimiento
económico, a través de una
participación más significativa
de este sector en el
PIB del
país, a proveer de mayor
sustentabilidad y menor
volatilidad a este crecimiento,
y a crear más rápidamente
mayores y mejores fuentes
de empleo como la forma
más eficaz de reducir la
pobreza y crear igualdad de
oportunidades.
2012
Fernando Masi
Francisco RuÍz Díaz
DiciembreE
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones
Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.
Nota elaborada por Fernando Masi, investigador y director del CADEP.
Francisco Ruíz Díaz, investigador asociado al CADEP.
Con el apoyo de:
2
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Presentación
La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la
discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que
nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.
El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate
político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de
una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es
provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social.
Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras
organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los temas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con
la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los
formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así,
generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes
de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos.
Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presentada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán
disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo
(brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a
la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de incentivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un
material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde
la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva
periodística.
PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse
como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor contenido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al
debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.
3
INTRODUCCIÓN
El crecimiento económico del Paraguay ha sido dependiente, históricamente, de factores exógenos que han explicado períodos de bonanza y estancamiento, acompañados de
pronunciados niveles de volatilidad. Este hecho, sumado a otro de alta dependencia del
crecimiento económico de la exportación de materias primas agrícolas y del comercio de
reexportación no ha permitido la sostenibilidad de este crecimiento, como tampoco un
efecto importante sobre la reducción de la pobreza en el Paraguay.
En esta nota se proponen opciones de políticas tendientes a acelerar el crecimiento económico en el país para llegar a niveles que provoquen impactos significativos sobre el bienestar de la población. También se propone una estrategia de desarrollo industrial como un
medio para disminuir la volatilidad económica, generar mayor cantidad de empleo y por lo
tanto, reducir la pobreza y proveer de mayores oportunidades a la población.
En la primera parte de este documento se presentan las principales características del crecimiento económico del Paraguay, la estructura productiva y la evolución del PIB per cápita
como medida de desarrollo económico. Asimismo se presentan las cifras de la pobreza y
de la desigualdad de ingresos y se explica porque el crecimiento económico de los últimos
años ha incidido poco para producir una mejora sustantiva en la calidad de vida de la población
En la segunda parte, se ponen a consideración propuestas y opciones de políticas orientados, en primer lugar a acelerar el crecimiento económico; y en segundo lugar a implementar
una estrategia de desarrollo industrial basada preferentemente en la agro-industrialización,
el empleo de mano de obra no calificada, y la incorporación de la agricultura familiar a las
cadenas productivas.
Finalmente se incluye un resumen de los principales aspectos que hacen relación al diagnóstico del problema y las propuestas de políticas.
Se concluye afirmando que:
Un proceso más acelerado de desarrollo industrial contribuirá a aumentar los niveles del
crecimiento económico, a través de una participación más significativa de este sector en
el PIB del país, a proveer de mayor sustentabilidad y menor volatilidad a este crecimiento, y a crear más rápidamente mayores y mejores fuentes de empleo como la forma más
eficaz de reducir la pobreza y crear igualdad de oportunidades.
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LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
DIAGNÓSTICO
El Paraguay se encuentra en un estado de crecimiento económico moderado y poco sustentable, escasa industrialización, precariedad en el empleo y persistentes condiciones de
pobreza extrema y de desigualdad. Los problemas del país siguen siendo similares a los de
hace varias décadas atrás, aunque con algunos matices de modernidad.
Sin embargo, en esta nueva era el país enfrenta un escenario pleno de oportunidades.
Desde hace diez años, el Paraguay viene experimentando una transformación económica
gradual e interesante que se asocia directamente a la dinámica de la economía global. Desde el punto de vista político, y a pesar de los vaivenes y las debilidades institucionales, la
democracia en el país sigue siendo el modelo escogido y defendido por los paraguayos.
En el campo de la política económica, el Estado paraguayo tiene como desafío aprovechar
los beneficios que ofrece una transformación productiva acoplada a la economía regional y
mundial, generar empleos de calidad y reducir la desigualdad y la pobreza. Estos esfuerzos
producirán resultados más beneficiosos y perdurables, si además de ello se logra avanzar
en una agenda de reformas donde las prácticas inclusivas reemplacen a las extractivas1.
Crecimiento económico
El análisis del crecimiento económico en el contexto de una agenda de desarrollo debe
necesariamente ser observado a partir de una perspectiva de largo plazo. Para dicho fin
es conveniente partir de la producción agregada, considerando también la evolución del
producto per cápita y el desempeño de este en relación a otras naciones.
Desempeño de la producción agregada
En los últimos cincuenta años la economía paraguaya ha experimentado tres periodos de prolongados niveles de crecimiento económico con interrupciones breves de retracción económica. El primero de ellos abarca los años 1962-1982, cuando la producción agregada creció a
una tasa promedio de 6,9%. Este auge fue interrumpido brevemente en los años 1982 y 1983
registrándose una caída promedio de 2% de la producción, a causa de la terminación de las
obras de Itaipú y de la caída de los precios internacionales de commodities agrícolas.
1
Acemoglou y Robinson (2012) definen a las instituciones inclusivas como aquellas que generan prosperidad a partir de un campo de juego nivelado, ofrecen
incentivos para la inversión y la innovación. Mientras que las instituciones extractivas crean derechos de propiedad inseguros, desalientan la innovación y la
adopción de tecnología; y en lugar de crear un campo de juego nivelado crean
las condiciones que solo favorecen a un pequeño grupo de la sociedad.
5
Entre 1984 y 1997 la producción volvió a crecer a una tasa promedio del 3,5%, viéndose interrumpida como consecuencia de la crisis cambiaria que afectó a las principales economías
de la región [Brasil (1999) y Argentina (2002)].
El tercer periodo de fuerte crecimiento se inicia en el año 2003 y se extiende hasta las proyecciones previstas para el 2013. En este tiempo la producción crecería a una tasa promedio de
4,5%2, y los procesos de expansión y contracción, más que en cualquier otro período, se explican por factores de orden exógeno (clima, demanda mundial y precios de los commodities).
Gráfico 1: Crecimiento económico de largo plazo (1962-2013)
10,0
4,5%
3,5%
5,0
0,0
2008
2006
2002
2004
1998
2000
1996
1992
1994
1988
1990
1986
1982
Variación interanual
1984
1978
1980
1972
1974
1976
1968
1970
1966
1962
1964
-5,0
2010*
Variación del PIB (en %)
15,0
Promedio del periodo
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central del Paraguay.
(*) Proyecciones del Ministerio de Hacienda (Presupuesto General de la Nación, 2013).
El crecimiento económico experimentado durante los años sesenta y setenta es parte del
proceso de consolidación del modelo económico del régimen autoritario (1954-1989) (Borda, 2012). En ese periodo la producción experimentó veinte años de aumento ininterrumpido, apoyado principalmente en la ejecución de importantes obras de infraestructura. La
inversión creció a un ritmo promedio de 16% y se convirtió en uno de los principales pilares
del crecimiento económico (ver Tabla N° 1 del Anexo)3. En el segundo periodo (1984-1997)
el crecimiento económico estuvo explicado principalmente por el desarrollo del comercio de
reexportación4 y por la mayor apertura comercial.
A Si se toma en consideración el periodo efectivamente realizado (2003-2011) el crecimiento promedio del PIB es equivalente a 4,8%.
3
En este cuadro se observa que entre 1962 y 1981, la inversión contribuyó en un 29% al crecimiento económico.
4
En el periodo 1962-1981 las importaciones representaron en promedio 8% de la oferta agregada, posteriormente, en el periodo 1984-1987 pasaron a constituir el 25%. Una parte importante de los productos importados por Paraguay ingresan al país
con la finalidad de ser reexportados a naciones vecinas, especialmente al Brasil. Esto crea un problema de contabilidad de la
balanza comercial. Un estudio del Banco Central del Paraguay (Penner, 1998) muestra que los primeros problemas de registro
en la balanza comercial comienzan a ser visibles a partir de la década de 1980. En 1990, cerca del 52% de las importaciones
(registradas y no registradas) que ingresaron al Paraguay se destinaron a la reexportación hacia Argentina o Brasil.
2
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LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
La tercera etapa se inicia en el 2003 y se extiende hasta las estimaciones para el año 2013.
El desempeño económico en este periodo se sustenta fundamentalmente en el aumento
de la producción primaria y en la expansión de la oferta exportable de bienes agrícolas y
de productos agroindustriales.
Sobresale de manera preocupante el aumento en la volatilidad de la tasa de crecimiento
económico. Esto, al tiempo de significar un aumento en el nivel de riesgo de la actividad
económica, afecta negativamente las condiciones de desigualdad de ingresos y pobreza del
país. La evidencia empírica revela que en periodos recesivos la pobreza tiende a aumentar
más que proporcional a la tasa caída de la actividad económica; y contrariamente a esto, en
los periodos de expansión la pobreza tiende a mantenerse estable (efecto histéresis)5.
En el periodo 2003-2013 la volatilidad6 de la tasa de crecimiento es de 108,5 por ciento, más que
el doble respecto a los periodos anteriores7. Este incremento en la incertidumbre económica se
debe a la mayor concentración de la producción en unos pocos bienes primarios y a la mayor
dependencia del crecimiento del PIB en relación a la dinámica de producción de dichos bienes.
Tabla 1: Fases del crecimiento económico y volatilidad (1962-2012)
Periodos
Fases
Estrategia
Var. PIB Volatilidad
Contribución
al Crecimiento
19621981
Expansión económica y
consolidación de
la dictadura.
Desarrollo de infraestrucuras,
en especial las de integración
física con Brasil. Construcción
de hidroeléctricas (Acaray, Itaipú
y Yacyreta) y expansión de la
frontera agrícola.
6,9
43,1
Consumo: 53%
Gobierno: 6%
Inversión: 29%
Exportac.: 12%
19841997
Expansión comercial
con Brasil, Apertura
democrática,
económica y comercial.
Fortalecimiento del comercio
de reexportación y apertura
comercial orientada a la
exportación. Integración de
Paraguay al MERCOSUR.
3,5
51,3
Consumo: 32%
Gobierno: 6%
Inversión: 16%
Exportac.: 46%
20032013*
Periodo de reformas
institucionales y de
alternancia política.
Reformas institucionales,
fortalecimiento del estado y
la fiscalidad, consolidación de
las reexportaciones y aumento
de las exportaciones.
Se observan los primeros indicios
de agroindustrialización.
4,5
108,5
Consumo: 44%
Gobierno: 5%
Inversión: 12%
Exportac.: 39%
4,4
89,7
Todo del periodo 1962-2013
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central del Paraguay.
(*) Para finales del 2012 se prevé una caída del PIB del 1,5%, Ministerio de Hacienda (2012).
5
Salama (2005).
7
En la Tabla 2 se puede observar que en el periodo 1962-1981, cerca del 22% del crecimiento económico del país se debió al aumento en la actividad agropecuaria (Agricultura 16%
y Ganadería 6%), mientras que en el periodo 2003-2011 el nivel de dependencia se incrementó al 43%8 (Agricultura 37% y Ganadería 6%).
La mayor dependencia de la agricultura en los últimos años sería mayor debido a que tanto
la industria como el comercio dependen también de la actividad agropecuaria. Al respecto,
un estudio del Ministerio de Hacienda9 revela que incrementos del 10% en la agricultura
conduce a aumentos del 1% en la actividad comercial y de 0,5% en la actividad industrial.
En cuanto a la ganadería, el informe sostiene que aumentos en el orden del 10% en la producción de carne produce aumentos del orden del 2% en la producción industrial.
De los datos de la Tabla 2 se pueden extraer además dos hechos llamativos. En primer lugar, la mayor dependencia del crecimiento del PIB respecto al sector primario se da en un
contexto de participación relativa, más o menos similar, pero con diferencias en cuanto a
la contribución al crecimiento del PIB. Así, mientras que en el periodo 1962-1981 el sector
agrícola y ganadero representó en conjunto cerca del 28% del PIB, solo contribuía con un
22% del crecimiento del PIB. En cambio, en el periodo 2003-2011 la contribución al crecimiento del PIB aumenta hasta alcanzar el 43%.
En segundo lugar, la industria muestra una declinación, tanto en términos de participación
relativa (desde un promedio de 17% del PIB entre 1962-1981 a 13% en 2003-2011) como
en su capacidad por contribuir con el crecimiento económico: en 1962-1981 el 19% del
crecimiento del PIB se explicó por incrementos en la actividad industrial mientras que en el
periodo 2003-2011 fue de apenas 7%.
La pérdida de terreno de la industria en relación a la agricultura es consecuencia de la menor dinámica exhibida por este sector frente a la producción primaria. Mientras la agricultura creció a tasas muy elevadas en todos los periodos, la tasa de crecimiento de la industria
ha sido positiva pero decreciente, llegando a alcanzar una tasa de crecimiento promedio de
apenas 1,5% en el periodo 2003-2011.
Calculada mediante el Coeficiente de Variación (CV=σ/μ*100), donde σ es la
desviación estándar de la tasa de crecimiento y μ la tasa de crecimiento promedio del periodo. Un valor elevado de CV indica que en ese periodo la tasa de
variación del PIB tuvo una dispersión elevada en relación a la tasa de crecimiento
promedio.
7
Esta conclusión no cambia si se toma en cuenta solamente los años efectivamente
transcurridos 2003-2011, periodo en el que la volatilidad, medida por el Coeficiente de Variación fue equivalente a 99%, el doble respecto a los demás periodos.
8
Si el PIB aumenta en 10%, el 43% de este incremento es contribución de la actividad agropecuaria.
6
9
8
Ministerio de Hacienda (2012).
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Tabla 2: Estructura sectorial del PIB y contribución
al crecimiento (1962-2012)
Periodo
Agricultura
Ganadería
Industria
Construcción
Comercio y
Finanzas
Otros
Sectores
total
Estructura sectorial del PIB (Participación relativa promedio, en %)
1962-1981
1984-1997
2003-2011
17
16
19
11
8
6
17
16
13
3
6
4
26
26
20
25
29
37
100
100
100
7,1
2,8
2,1
5,1
2,5
3,0
6,9
3,5
4,8
21
26
33
100
100
100
Tasa de crecimiento real (Promedio, en %)
1962-1981
1984-1997
2003-2011
6,1
4,4
8,6
3,5
3,0
2,6
7,3
2,5
1,5
15,1
0,8
5,8
Contribución al crecimiento del PIB (Promedio, en %)
1962-1981
1984-1997
2003-2011
16
25
37
6
7
6
19
13
7
8
4
4
30
25
13
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central del Paraguay.
En el periodo 1962-2011 la producción agregada crecía a un ritmo promedio del 4,3%.
Aunque alentador este ritmo de crecimiento, es necesario tener en cuenta, sin embargo,
que en ese mismo periodo la población del país crecía a un promedio de 2,4% anual acumulativo, una de las más altas de Latinoamérica.
Por ende, un aumento de la “producción agregada” es un elemento necesario pero no
suficiente al momento de analizar las posibilidades de desarrollo de un país. En rigor, esta
variable debe ser contrastada con la capacidad de cubrir la demanda derivada del aumento
anual de la población. Por tanto, el análisis del crecimiento económico de largo plazo, debe
concentrarse en el comportamiento del PIB per cápita en lugar del PIB agregado.
Crecimiento de largo plazo: la dimensión económica del desarrollo
Crecimiento económico no es sinónimo de desarrollo. Cualquier estrategia de desarrollo
debe estar basada en aquellos aspectos que hacen al crecimiento económico y también
a la dimensión social. La dimensión económica se analiza fundamentalmente a partir del
desempeño de largo plazo del PIB per cápita, mientras que la dimensión social se asocia
con la “calidad” del crecimiento económico (mayor bienestar).
A criterio de la Comisión de Crecimiento y Desarrollo del Banco Mundial, la experiencia
internacional indica que en el periodo post guerra, los países que se posicionaron con ma-
9
yor éxito en la senda de desarrollo fueron aquellos que lograron crecer a una tasa superior
al 7% durante al menos 25 años10. Según dicho informe, solo trece naciones en el mundo
lograron este resultado11.
El PIB per cápita del Paraguay en los últimos sesenta años logró crecer a una tasa muy
baja del orden del 1,5% (1951-2011). Al segmentar los periodos se observa que el periodo
1952-1968 se caracterizó por un estancamiento prolongado, seguido posteriormente de
una etapa que podría denominarse como la época “dorada” (1969-1981). Aunque esta
última se extinguió para dar paso a un periodo de crecimiento negativo (1982-2002), y
finalmente, en los últimos años, a un periodo de recuperación económica (2003-2011).
A pesar del buen desempeño de los últimos años, el crecimiento económico del Paraguay
sigue siendo débil, especialmente cuando se compara el PIB per cápita del país respecto a
otras economías de la región, algunas de los cuales han experimentado aumentos sostenidos en el nivel de producción por habitante en los últimos años. Uno de ellos es Chile que
desde 1986 ha crecido a una tasa promedio del 4,3%. Otro país es Perú, que desde 1993 ha
visto crecer su PIB per cápita a un ritmo promedio de 3,8%; y finalmente Bolivia, que si bien
es cierto que no ha crecido a una tasa muy elevada, desde 1987 logró mantener un ritmo
bajo (1,6%) pero continúo12 de su PIB per cápita.
Gráfico 2: PIB por habitante en US$ PPA periodo 1951-2011*
4.100
Variación
Prom. 5,3%
Pib per cápita (PPa)
3.600
3.100
2.600
Variación
Prom. 0,8%
Variación
Prom. -0,4%
Variación
Prom. 2,8%
*
2.100
2011*
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
1.600
Fuente: elaboración propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B. (2012).
(*) Estimación propia.
Spence (2008).
Bostwana, Brasil, China, Hong Kong, Indonesia, Japón, Corea del Sur, Malasia,
Malta, Omán, Singapur, Taiwán y Tailandia.
12
De los 23 años que abarca el periodo 1987-2010, en 20 de ellos la variación del
PIB per cápita de Bolivia fue positiva.
10
11
10
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
En 1986 el PIB per cápita de Chile era 31% más que el de Paraguay, actualmente es el triple;
Bolivia, por su parte, en 1986 tenía un PIB per cápita 25% inferior al de Paraguay; en la actualidad casi lo ha igualado; y finalmente Perú, que en 1993 igualaba a Paraguay en ingreso
por habitante, mientras que en la actualidad lo duplica.
Gráfico 3: PIB por habitante en US$ PPA periodo 1951-2011*
Chile
Pib per cápita (PPa)
11.250
9.250
Perú
7.250
5.250
Paraguay
3.250
Bolivia
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
1.250
Fuente: elaboración propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B. (2012)
Utilizando como referencia las tasas de crecimiento promedio del PIB per cápita desde el
año en que cada uno de estos países ha comenzado a crecer sostenidamente, podría entonces emplearse esta información a los efectos de calcular el tiempo que a cada uno de
ellos les tomaría duplicar su PIB per cápita. A Chile le llevaría 17 años, a Perú 19, a Bolivia
45 y a Paraguay 28.
Para un país como Paraguay que cuenta con elevados niveles de pobreza y de desigualdad, esperar 28 años para duplicar el ingreso per cápita resulta poco aceptable. El país no
logrará combatir eficazmente estos flagelos si no cuenta con políticas de “aceleración” del
crecimiento económico.
A los efectos de observar en perspectiva los beneficios que trae consigo las políticas de
aceleración del crecimiento económico, en el Gráfico 4 se presenta un ejercicio muy sencillo
sustentado en tres posibles escenarios.
El primero de ellos consiste en fijarse como meta el mismo nivel de crecimiento alcanzado
durante la década del setenta (época dorada) cuando el PIB per cápita creció a una tasa
promedio de 5,3%. En ese caso, en lugar de esperar 28 años para duplicar el PIB per cápita,
11
solo se esperarían 14 años, y de mantenerse ese ritmo durante 28 años se lo podría cuadruplicar. Un segundo escenario consiste en lograr crecer a un ritmo similar al que lo hicieron
los 13 países exitosos relevados por la Comisión de Crecimiento y Desarrollo (7%)13. En ese
caso el PIB per cápita se duplicará en 9 años y a los 28 años se sextuplicaría.
Gráfico 4: PIB por habitante en US$ PPA periodo 1951-2011*
29.000
7%
Pib per cápita en us$ PPa
24.000
5,3%
19.000
14.000
2,6%
9.000
4.000
27
25
23
21
19
17
15
13
11
9
7
5
3
1
Años
Fuente: elaboración propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B. (2012).
Teniendo en cuenta los niveles de pobreza y de desigualdad del país, es prioritario buscar
el aumento del ritmo actual del crecimiento del PIB per cápita. Sumado a este hecho, la evidencia sugiere que un aumento en la volatilidad del crecimiento de la economía, restringe las
políticas y medidas a ser adoptadas para obtener una tasa de crecimiento adecuada y sostenida. Esta volatilidad es el resultado de la creciente dependencia de la economía en relación
a la producción agropecuaria, y por lo tanto a factores poco controlables como el clima, la
variación de la demanda mundial y la cotización internacional de los commodities.
Si el crecimiento económico depende significativamente de la agricultura, y esta a su vez
depende de factores exógenos, la política económica entonces dispone de poco margen
de actuación para implementar una estrategia de desarrollo sostenible. El aumento en la
volatilidad de la actividad económica impone en la actualidad desafíos adicionales a la política económica del país, especialmente si se pretende mejorar el empleo y reducir la desigualdad social y la pobreza. Para hacer frente a estos desafíos, se debe pensar en opciones
de política que modifiquen la estructura productiva, buscando los factores que reduzcan y
eventualmente anulen los efectos de la volatilidad.
13
12
Spence (2008).
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Crecimiento económico y pobreza
La reducción de la pobreza depende fundamentalmente de dos factores14. El primero de
ellos tiene que ver con nivel del crecimiento económico, que debe ser lo suficientemente
alto y sostenido en el tiempo si se pretende afectar los niveles de pobreza. Sin embargo, el
simple hecho de crecer a tasas muy elevadas no implica per se que la pobreza disminuya
automáticamente. Por esta razón, resulta necesario considerar una segunda condición y es
que el ingreso de los pobres también debe incrementarse cuando se produzca el crecimiento económico (elasticidad pobreza-crecimiento).
En ocasiones los países experimentan elevados niveles de crecimiento económico pero los
sectores más pobres de la población no se ven beneficiados con la bonanza económica.
Este fenómeno se da principalmente en sociedades con elevada desigualdad económica,
política y social. Para que los beneficios del crecimiento económico lleguen a los sectores
más pobres y vulnerables, la política pública debe articular los mecanismos necesarios a fin
de mejorar las condiciones de desigualdad.
Condiciones de la pobreza en el Paraguay y la Región
A nivel regional, Paraguay se encuentra entre los países con mayor nivel de pobreza extrema. Utilizando la tasa de incidencia de la pobreza extrema calculado por el Banco Mundial
se observa que en el 2009 el 7,6% de la población total del país disponía menos de 1,25
dólar por día para vivir15. En una muestra de 15 naciones latinoamericanas Paraguay se ubica en el grupo del tercio con mayores niveles de pobreza extrema, mientras que a nivel del
MERCOSUR, el país es el primero.
El indicador de pobreza extrema del Banco Mundial es de suma utilidad cuando se desea
realizar comparaciones entre países, pero resulta siempre conveniente analizar los niveles
de pobreza siguiendo los estándares de vida definidos por el país. Por este motivo, es interesante complementar el análisis empleando los datos de pobreza, según lo definido por la
Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos (DGEEC).
Los datos publicados por la DGEEC para el 2011 revelan que la población paraguaya considerada en situación de pobreza fue de 32,4%. Esto implica que existen en el país cerca de
2 millones 96 mil personas que no tienen el ingreso suficiente para satisfacer un mínimo de
consumo de alimentos y otras necesidades básicas.
Tomando en cuenta el indicador de pobreza de la DGEEC se observa que la misma aumentó significativamente en el año 2002 y a partir de ese entonces, con algunas excepciones,
14
15
Saavedra y Arias (2007).
Calculado sobre la base del porcentaje de la población que vive con menos de
US$1,25 por día, expresados a precios internacionales del año 2005.
13
la tendencia ha sido a la baja. No obstante, a pesar del importante crecimiento del PIB per
cápita de los últimos años, los niveles actuales de pobreza siguen siendo similares a los
vigentes hace 15 años atrás16.
Así, la pobreza extrema en Paraguay se ha mantenido relativamente estable. En el 2011 la
tasa de indigencia (pobreza extrema) promedio fue del 18% apenas 1,7% por debajo del
promedio 1997-2011 (19.7%). Tampoco se observa mejoras significativas en aquellos años
en que el PIB per cápita aumentó significativamente. Por ejemplo, entre el 2003 y 2011 el
PIB per cápita creció a un ritmo promedio de 2,8% y en todo ese tiempo la tasa de la pobreza extrema se mantuvo en 19,7%, o sea, a un nivel igual que el promedio 1997-2011.
Paraguay es uno de los pocos países de América Latina donde los resultados de combate
a la pobreza extrema han dado resultados insatisfactorios. Algunos estudios para la región
muestran que, a diferencia de Paraguay, en la gran mayoría de los países de América Latina
las tasas de la pobreza extrema han descendido de manera importante17.
La pobreza, en cualquiera de sus versiones, es un problema esencialmente rural. En el 2001
de las 2,1 millones de personas pobres del país el 56% (1,2 millones) vivían en las zonas rurales. Esta diferencia es más profunda en el caso de las personas que viven bajo condiciones
de extrema pobreza (1,2 millones) pues dos de cada tres de ellas habitan áreas rurales.
Gráfico 5: Pobreza extrema y no extrema (1997-2011)
50
45
40
25,3
35
16,7
2000-01
16,3
15,3
19
18,8
19,4
18,0
2011
17,7
18,9
2010
18,8
18
22,1
2009
20,2
23
2008
17,3
1999
25
19,6
1997-98
30
19,9
22,8
14,4
20
15
24,4
23,7
18,3
16,5
2005
21,2
2004
10
23,2
5
2007
Pobreza No Extrema
2006
2003
2002
0
Pobreza Extrema
Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Permanentes de Hogares (2011), DGEEC (2012).
En el periodo 1997-1998 la pobreza total fue de 36,1%, mientras que en el 2011
alcanzó 32,4%.
17
Saavedra y Arias (2007).
16
14
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Los datos de pobreza del Paraguay revelan dos características importantes: aumentan sensiblemente en los periodos en el que el PIB per cápita cae y se mantienen relativamente
estables en los periodos de crecimiento económico. La escasa incidencia del crecimiento
económico sobre la reducción de la pobreza se debe esencialmente a las condiciones de
desigualdad social18. En países como Paraguay donde existe una gran brecha en la distribución del ingreso y en el acceso a las oportunidades, el crecimiento económico tiende a
favorecer esencialmente a los deciles de más altos ingresos. Esto genera un círculo vicioso
que profundiza aún más las condiciones de desigualdad.
Desigualdad, falta de oportunidades y exclusión
El Banco Mundial define la equidad como el estado en el cual todas las personas deberían
tener las mismas oportunidades para orientar su vida en la forma que ellas decidan y estar
a salvo de privaciones graves en cuanto a las consecuencias19.
La reducción de la desigualdad en una sociedad genera un círculo virtuoso que tiene dos
efectos positivos en la lucha por reducir la pobreza. Por un lado, una mejora en las condiciones de igualdad, hace posible un crecimiento económico de largo plazo. Por otro lado,
también ayuda a reducir los niveles de pobreza gracias a que brinda mayores oportunidades a los grupos marginados. La lucha por la reducción de la desigualdad debe por lo tanto
integrar la agenda prioritaria del país, con el objetivo de generar un entorno más equilibrado en el que las personas tengan oportunidades similares en ser activos en lo social,
influyentes en lo político y productivos en lo económico20.
La desigualdad en el Paraguay y la Región
Junto a África, América Latina es una de las regiones con mayor desigualdad en el mundo.
La fuente de la desigualdad regional en gran medida es consecuencia de la concentración
de ingresos en el decil superior. La brecha de ingresos entre los ricos latinoamericanos y el
resto de las demás personas, es muy superior respecto a otras regiones en el mundo21.
El Gráfico 6 muestra los valores para el 2009 del Coeficiente Gini22 de la desigualdad en los ingresos para un grupo un grupo de 13 países de Latinoamérica y el Caribe. En el mismo se puede observar que en el 2009 Paraguay se ubicaba en el centro de la muestra de naciones con un
Coeficiente Gini equivalente a 51%, igual que el nivel promedio de la muestra. A nivel regional
Honduras, Colombia, Bolivia, Chile y Panamá mostraban un Gini superior al de Paraguay, mientras que a nivel del MERCOSUR, Brasil es el único con Gini superior al del país (55%).
Lustig (2007) y Saavedra y Arias (2007).
Banco Mundial (2005).
20
Banco Mundial (2005), “Equidad y Desarrollo”, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, Washington
D.C., 2005.
21
Saavedra y Arias (2007).
22
El índice de Gini mide hasta qué punto la distribución del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de
consumo) entre individuos u hogares dentro de una economía se aleja de una distribución perfectamente equitativa. Un índice Gini de 0 representa una equidad perfecta, mientras que un índice de 1
representa una inequidad perfecta.
18
19
15
Gráfico 6: Coeficiente de Gini por países y promedio regional (2009)
57
Honduras
Colombia
57
Bolivia*
56
55
Brasil
52
Chile
52
Panamá
51
Paraguay
Ecuador
49
Perú
49
48
México*
48
El Salvador
Uruguay
46
Argentina
46
0
10
20
30
40
50
60
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Desarrollo (2012).
(*) Corresponden a datos del 2008.
En el periodo 1997-2011 el Gini de ingreso del Paraguay se ha mantenido en el orden del
52%, y en todo ese tiempo el índice ha fluctuado entre valores mínimos de 49% en el 2009 y
máximo de 55% en el año 2003. Considerando el coeficiente de Gini en estos años, es poco
probable encontrar una correlación entre desigualdad y crecimiento económico. De hecho,
el coeficiente de correlación entre estas dos variables es insignificante (0,04)23.
Más llamativo aún resulta el hecho que el mayor valor del Gini se registró en un año donde
el PIB per cápita creció a una tasa del 2,3%, mientras que el menor valor se dio en un año en
el que el PIB per cápita cayó en 4,2%. Esta regularidad fue observada en un trabajo anterior
para el Paraguay en el que se señalaba cuanto sigue: “Tampoco los ciclos económicos de
estancamiento y recuperación económica explican cabalmente una distribución de los
ingresos menor o mayormente desigual. La desigualdad de ingresos está más determinada por factores que hacen a la estructura socio-económica y a las políticas económicas
de los países”24.
Al igual que la pobreza, la desigualdad del ingreso en las áreas rurales es significativamente
superior al de la de las zonas urbanas. En el año 2011 por ejemplo, el Gini del ingreso de las
personas que residían en las áreas rurales fue equivalente al 57%, diez puntos porcentuales
por encima de los residentes en áreas urbanas (47%).
Al estimar la correlación entre la tasa de crecimiento económico y el coeficiente
de Gini no se pudo determinar una relación positiva (mayor crecimiento, mayor
desigualdad) ni tampoco negativa (mayor crecimiento, menor desigualdad) entre las variables de desigualdad y crecimiento económico.
24
Masi (2000).
23
16
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Gráfico 7: Evolución del Coeficiente GINI-Paraguay (1997-2011)
0,55
0,54
Promedio 0,52
0,53
0,52
0,51
0,50
0,49
0,48
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2000-01
1999
1997-98
Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Permanentes de Hogares (20011), DGEEC (2012).
Concluyendo, se puede afirmar que un crecimiento económico sostenido no es necesariamente una garantía de mayor calidad de vida, especialmente cuando este crecimiento
económico se experimenta en una estructura social y económica con elevados niveles de
desigualdad de ingresos y de oportunidades. Tampoco es posible obtener buenos resultados sociales cuando la tasa de crecimiento del PIB es muy volátil. Aún mas, el crecimiento
económico puede verse frenado cuando un porcentaje importante de la población permanece bajo la línea de pobreza, significando con ello menor demanda agregada y, por lo
tanto actores sociales o agentes económicos con poca incidencia en el mercado.
Situación del empleo en el Paraguay
El desempeño insatisfactorio del mercado de trabajo es una herencia de años de bajo nivel
de crecimiento con un patrón indeseable y socialmente ineficiente. Este desempeño, contribuye, necesariamente, a mantener los actuales niveles de pobreza y desigualdad en el país.
Los datos revelan que actualmente existen unas 180 mil personas que buscan trabajo activamente pero que no lo encuentran. Además de ello, entre las personas que trabajan
existen aproximadamente unas 700 mil cuyos empleos no cumplen los derechos adecuados
de protección social.
17
El problema estructural del mercado laboral del país reside principalmente en el subempleo
y en la informalidad. La tasa de subempleo25, afectaba al 22% de la población económicamente activa (PEA) en el 2011. Por otro lado, cerca del 80% de la PEA permanecía sin
acceso a la seguridad social, para ese mismo año. A este indicador de informalidad laboral
se agrega otro relativo a los trabajadores asalariados que en una proporción del 60% eran
empleados informalmente en el 201126.
Por otro lado, un reciente estudio destaca como un dato alarmante la situación de 257 mil
jóvenes entre 15 y 29 años que ni estudian ni trabajan (NINI). Además de ello, el documento
resalta que aproximadamente unos 100 mil jóvenes entre 15 y 19 años solo se dedican a
trabajar (no acumulan capital humano). Los primeros constituyen prácticamente una generación perdida mientras que los segundos están hipotecando su futuro al dejar de estudiar
(Imas, 2012).
Un estudio focalizado en el caso de la generación de empleo para el Paraguay sostiene que
el principal desafío de la política del país es la generación anual de casi 100.000 puestos de
trabajo. Para lograr este desafío el autor sostiene que será necesario alcanzar y sostener
tasas de crecimiento económico de por lo menos 5% anual, junto con un patrón de crecimiento intensivo en mano de obra y favorable a buenos empleos (Berry, 2010).
Las actuales limitaciones de la estructura económica del Paraguay se asocian en primer
lugar a que uno de los sectores más dinámicos de la producción, los commodities agropecuarios, no es generador de trabajo. En segundo lugar, el otro sector dinámico de la economía, el comercio y la reexportación, es altamente inestable y los puestos laborales que
generan son de baja calidad.
Si bien la producción primaria dual (agricultura empresarial vs.agricultura de subsistencia),
se ha ido modificando en la última década, la agricultura familiar de renta necesita progresar en términos de mayores encadenamientos agro-industriales, y por lo tanto en mayor
empleo de mano de obra.
A su vez, el sub-empleo, fenómeno particularmente urbano, necesita ser absorbido por una
mayor actividad manufacturera, en cualquiera de sus modalidades.
Por lo tanto, existen dos sectores interesantes a los que la política económica debe apuntar
en materia de apoyo al fomento y la generación de empleos en los próximos años: la industria, particularmente la agroindustria, y la integración a estas de la agricultura familiar.
Personas que no ganan el salario mínimo o que trabajan menos de las horas normales laborales en una semana. Trabajadores independientes o cuentapropistas.
26
Datos de la DGEEC.
25
18
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
OPCIONES DE POLÍTICA
Las dificultades de un ritmo más acelerado de la reducción de la pobreza en Paraguay es
consecuencia de i) una tasa de crecimiento económico volátil y poco sostenible; y ii) altos
niveles de desigualdad en la distribución del ingreso y de las oportunidades.
Una de las formas de combatir el problema de la desigualdad desde las políticas públicas
es a partir de una mejor distribución de los activos. Es decir, políticas que impliquen mayores recursos para los gastos sociales y que se orienten a mejorar el acceso a los servicios
universales básicos como programas focalizados a la extrema pobreza. Todo ello se inscribe
dentro de un sistema de protección social que constituye la base para la reducción de la
pobreza y la desigualdad y sobre la cual se debe montar otras políticas que vinculen el crecimiento económico con las oportunidades de movilidad social.
Estas últimas son aquellas que se dirigen a alentar la creación de empleo en diversos segmentos de la producción, teniendo como motor a la inversión en el sector industrial. El
empleo es lo que finalmente asegura mantener a la población por encima de la línea de pobreza y es el vínculo fundamental entre las políticas sociales y el crecimiento económico.
En esta nota se presentan insumos para la elaboración de una hoja de ruta que podría contribuir con la identificación, diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas
hacia un crecimiento sostenido con menores niveles de pobreza y desigualdad social. No se
abordarán los temas relativos a los programas básicos de protección social – que podría ser
objeto de otra nota – sino temas relativos a los condicionantes del crecimiento económico
con énfasis en el desarrollo industrial y la creación de empleo como estrategia principal para
la sustentabilidad de este crecimiento.
Acelerar el crecimiento económico
Cualquier agenda de desarrollo debe tener como plataforma central los temas relacionados
con el crecimiento económico de largo plazo. En dicho contexto es necesario abordar los
aspectos que obstaculizan el crecimiento e impiden avanzar hacia la senda del desarrollo.
En las últimas décadas algunas naciones lograron acelerar su crecimiento económico mediante la implementación de medidas de política y de reformas estructurales (motores del
crecimiento económico) que consiguieron mejorar la acumulación del capital físico y humano. A continuación se presentan algunos de los más importantes.
19
Estabilidad Macroeconómica
La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para toda política de crecimiento de largo plazo. La administración de gobierno 2013-2018 debe apuntar a mantener dos
elementos esenciales de esta política: una baja inflación, y el equilibrio fiscal.
Nivel de inflación bajo y estable
Alcanzar y mantener este objetivo genera previsibilidad económica, mejora la eficiencia de
los precios en su función de trasmisión de información, mejora las perspectivas de largo
plazo con lo cual contribuye a la acumulación del capital, elimina los efectos distorsivos que
profundizan la pobreza y favorece el poder de compra y el sostenimiento de la demanda
agregada.
Sin embargo, la incertidumbre relacionada con una mayor volatilidad en la inflación podría
desalentar a las empresas a invertir en proyectos que tengan un alto rendimiento, pero
también un mayor grado de riesgo inherente. La evidencia sobre la relación entre la inflación y el crecimiento es algo mixto: mientras que existe evidencia que la inversión sufre en
los casos de alta inflación, la relación es menos clara en el caso de una inflación moderada
o baja27. Esto implica que tanto el nivel de inflación y su variabilidad deben ser incorporados
a cualquier consideración de crecimiento.
Para ello resulta necesario complementar las reformas iniciadas en el pasado que fortalezcan la capacidad institucional del Banco Central del Paraguay (BCP). La tasa de inflación
en el país es baja, no obstante es necesario analizar con la debida profundidad crítica si el
BCP cuenta con suficiente capacidad institucional para gestionar una política monetaria de
“inflación por objetivo” (5%). En la práctica, la “meta” fijada por el BCP pasó a ser la excepción y no la regla. Además de ello, es conveniente apuntar a otros aspectos, tales como, la
profesionalización de los cuadros técnicos, la modernización y transparencia de los procesos de recolección, gestión y publicación de la información económica y el fortalecimiento
patrimonial del Banco.
Política fiscal equilibrada orientada a promover mayor igualdad, a estabilizar
los ciclos económicos y a apoyar la transformación productiva
La política fiscal puede contribuir con el crecimiento de varias maneras. La primera de ellas
es manteniendo una disciplina de gastos que no comprometa la estabilidad macroeconómica del país. En el periodo 2004-2011 dicha condición se ha cumplido satisfactoriamente,
lográndose como resultado el mantenimiento de 8 años consecutivos de superávit fiscal
27
20
Edey (1994), Bruno y Easterly (1998).
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
cuyo promedio se situó en el orden del 1% del PIB. Sin embargo, en el 2012 el equilibrio
fiscal se ve comprometido debido a que el Congreso ha incrementado sustancialmente el
nivel de gasto (especialmente en los “Servicios personales”) respecto a la versión del Presupuesto remitida por el Poder Ejecutivo.
La recurrencia a este tipo de prácticas compromete seriamente la potencialidad de la política fiscal como instrumento de estabilización y de promotor para el desarrollo. Como
consecuencia, para el 2012 se estima un déficit fiscal en el orden del 3,5% del PIB y en el
Presupuesto del 2013 se vuelve a repetir la historia con lo cual se estima que el próximo año
cerraría nuevamente con un déficit equivalente a 2,5% del PIB.
En segundo lugar, la política fiscal puede llegar a convertirse en una importante herramienta
contra la desigualdad. Por el lado del ingreso, se puede utilizar esta herramienta, haciendo
que el sistema tributario aumente la progresividad de la carga fiscal a través de una mejora
en el diseño y una mayor recaudación de impuestos directos (a la renta o al patrimonio). En
América Latina Paraguay es el país con la estructura tributaria más regresiva. Los impuestos
directos representan tan solo 18% de los tributos totales, muy por debajo de otros países
como Bolivia (27%), Argentina y Uruguay (34%), Brasil (40%), Colombia (49%) y Venezuela
(50%)28.
En tercer lugar, se debe trabajar para superar la inequidad existente entre los contribuyentes. En el caso del Impuesto a la Renta a las empresas (IRACIS), claramente resalta la escasa
y casi inexistente contribución de la agricultura empresarial, siendo la misma la más beneficiada del crecimiento económico de la última década. Esto último está explicado por una
contribución ínfima por la propiedad de la tierra (impuesto inmobiliario) y un complicado
sistema de aplicación del impuesto a la renta al agro (IMAGRO). Las reformas necesarias
para estos dos tipos de impuestos para el agro pueden llevar varios años. Mientras tanto se
deben arbitrar otras medidas impositivas para reducir las inequidades en el sistema tributario y favorecer la disminución de la pobreza y la desigualdad.
En cuarto lugar, otra forma de atacar la desigualdad es también mejorando la focalización
del gasto público. En la última década, el gasto público para fines sociales ha crecido significativamente, pero todavía permanece como insuficiente para atender las necesidades
básicas de la población29. La razón es que el gasto público se encuentra concentrado en
un 77% en gastos corrientes y apenas en un 23% en gastos de capital30. Esto reduce la
CEPALSTAT (2012).
El promedio anual de gastos sociales del Paraguay todavía se encuentra por debajo del promedio latinoamericano y de los países del Mercosur (Guillen, S., 2011).
30
Al interior de los gastos corrientes el 58% corresponde a “Servicios personales”
(salarios, gratificaciones y bonificaciones) mientras que en los gastos de capital la
inversión física representó en el 2011 apenas 2,4% del PIB.
28
29
21
capacidad del Estado de causar un impacto favorable para el desarrollo, porque limita los
gastos de capital orientados a la infraestructura física y social. Esta desigual distribución de
los gastos también es resultado de lo mencionado anteriormente, en cuanto a la práctica
del Congreso Nacional de un incremento continuo de los gastos de servicio de personal en
desmedro de las otras erogaciones del Estado.
Además, la capacidad del Estado paraguayo de utilizar el gasto público a favor de una
política que contribuya a reducir las inequidades de ingresos y oportunidades en la población, se encuentra con los límites que impone la presión fiscal, y por lo tanto la capacidad
recaudatoria del Estado. La presión tributaria es una de las más bajas de la región (12,4%
en el 2011).
Finalmente, la política fiscal puede contribuir a estabilizar los choques externos desarrollando mecanismos estabilizadores del ciclo económico. La valla para echar a andar este
tipo de programa fiscal constituye la limitada disponibilidad de ingresos tributarios. Ello se
suple, coyunturalmente, con recursos de organismos financieros multilaterales, aunque los
tiempos de aprobación de estos créditos por parte del Congreso Nacional no respetan las
prioridades del Poder Ejecutivo.
En la actualidad se está logrando desarrollar algunos programas que actúan como estabilizadores del ciclo y que al mismo tiempo tiene un fuerte énfasis social, tales como las transferencias condicionadas y las pensiones no contributivas de adultos mayores. Si se consigue
mejorar las recaudaciones, la política fiscal puede profundizar el diseño y la implementación
de algunos estabilizadores automáticos del ciclo, especialmente aquellos que brinden protección social.
El éxito en este tipo de programas consiste en elaborar un diseño que minimice los incentivos para el riesgo moral. El énfasis social es importante teniendo en cuenta que la volatilidad del crecimiento del producto en el Paraguay es hoy día el doble respecto a cualquier
periodo y que además existe evidencia significativa que una mayor volatilidad del crecimiento tiende a afectar a los sectores más vulnerables de la sociedad.
Además, una política fiscal sólida con mecanismos contracíclicos que operan adecuadamente puede contribuir a sostener la demanda agregada en periodos de recesión y con
ello dotar de mayor previsibilidad a los planes de producción e inversión por parte de las
empresas.
No obstante, los beneficios de este tipo de políticas son limitados y en paralelo a esta política las autoridades deberían ensayar alternativas de reformas fiscales que permitan aumentar la presión tributaria.
22
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Política de Crecimiento
El papel de la política y de las instituciones es crucial para lograr el aumento en la tasa de
ahorro de la economía. Esto a su vez contribuye a incrementar la acumulación del capital y
con ello se logra acelerar el crecimiento económico en el corto y mediano plazo.
Acumulación de capital físico
La acumulación de capital físico es una de las principales fuerzas motoras del crecimiento
económico de corto y mediano plazo. Un país puede incentivar una mayor acumulación
del capital físico a través de políticas e instituciones adecuadas. Los datos a nivel mundial
muestran que una de las principales causas de las diferencias en el ingreso de los países se
debe a las diferencias que existen en sus tasas de inversión.
El análisis económico generalmente considera a la empresa privada como la fuente de acumulación del capital físico. Sin embargo, la inversión pública también puede llegar a ejercer
un impacto “directo” significativo sobre la acumulación del capital físico y el crecimiento
económico. Además, existe una estrecha entre relación entre las dos fuentes de inversión.
Es decir, generalmente las empresas privadas tienden a aumentar la tasa de inversión privada cuando los gobiernos aumentan la inversión pública.
Por otro lado, es necesario tener en cuenta que en los países en desarrollo los gobiernos,
frecuentemente, enfrentan dificultades de financiamiento para incrementar la inversión y la
provisión de infraestructura. En esos casos, la alternativa de los Acuerdos-Público-Privado
podría constituirse en un instrumento importante para mejorar los resultados en materia
de acumulación de capital físico y crecimiento económico. No obstante, se debe tener en
cuenta que para llegar a este medio los Gobiernos primeramente deben fortalecer su capacidad regulatoria a fin de evitar la “captura del regulador”.
Finalmente, si el país desea lograr tasas de crecimiento del orden del 5% al 7%, la tasa de
inversión debe necesariamente aumentar a niveles cercanos al 30%, tal como lo registrado
en los años de la “era dorada” del crecimiento económico del Paraguay.
Acumulación de capital humano
Los conocimientos formales y la experiencia acumulada por la fuerza de trabajo representan
una forma de capital. La política puede acelerar la acumulación del capital humano cuando
establece una adecuada estructura de incentivos que motivan a los agentes a incrementar
su inversión en el desarrollo de capacidades y la adquisición de habilidades de la fuerza de
trabajo; o cuando el gasto público destina una parte importante de recursos a la educación
y la salud.
23
La inversión en capital humano puede llegar a tener un impacto más permanente en el
proceso de crecimiento económico si los conocimientos y la formación van mano a mano
con una mayor intensificación de las actividades de investigación y desarrollo y si existen
políticas que faciliten la adopción y el acceso a nuevas tecnologías.
Investigación y Desarrollo (I+D)
El gasto en I+D es considerado inversión en conocimiento que se traduce a su vez en
nuevas tecnologías, así como en el descubrimiento de formas más eficientes de utilizar los
recursos existentes de capital físico y humano.
Los gobiernos pueden influenciar en la asignación de recursos en la producción de I+D.
Un aspecto central de este tipo de política constituye la identificación, asignación y defensa
de los derechos de propiedad de los descubrimientos e invenciones. Si los inventores no
pueden apropiarse correctamente del retorno de sus inventos, el sector privado no tendrá
incentivos para invertir en I+D. Los gobiernos pueden participar en la producción de I+D, ya
sea mediante la provisión directa y de financiación, o a través de medidas indirectas, como
ser los incentivos fiscales y la protección de los derechos de propiedad31.
Actualmente, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) está desarrollando una
labor de incentivos a través de la creación del Programa Nacional de Incentivo a los Investigadores (PRONII), como también por medio de concursos de investigación de diversas áreas.
Es importante el apoyo presupuestario constante a este tipo de programas como una fuente de fomento a la innovación e investigación.
ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL
DEL PARAGUAY
La actividad económica en el Paraguay ha sido muy volátil en estos últimos años, explicado
en parte por la mayor dependencia de cuatro factores exógenos a la política: i) clima, ii)
demanda mundial, iii) precio de los commodities y iv) desempeño económico de países de
la región (Brasil y Argentina, especialmente).
Una mayor industrialización del país ayudará a reducir los niveles de volatilidad del crecimiento económico. Proveerá de mayor valor agregado a nuestros recursos naturales. Se
convertirá en una fuente de empleo importante, como de formalización creciente de la
economía. Reducirá los altos niveles de exclusión social y aumentará la inversión hacia niveles más adecuados de sostenibilidad del crecimiento económico.
31
24
Bassanini y Scarpeta (2001).
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
El Paraguay debe trazar una estrategia industrial que sea coherente con su competitividad
internacional. Es poco probable que el país pueda articular una estrategia industrial exitosa
basada exclusivamente en el mercado doméstico. El mercado mundial ofrece actualmente
oportunidades inmejorables para que el Paraguay pueda impulsar una transformación industrial basada en el liderazgo de las exportaciones.
Bases para la Estrategia de Desarrollo Industrial
Cualquier Estrategia de Desarrollo Industrial enfrenta el dilema de adoptar medidas sesgadas en favor de ciertos sectores o bien adoptar medidas genéricas con efecto neutral. Existen evidencias que permiten concluir que las políticas de “desarrollo industrial selectivo”
son preferibles a las políticas genéricas.
En el caso de la Estrategia de Desarrollo Industrial que se propone para el Paraguay, esto
equivale a identificar sectores que tengan perfil “ganador”, es decir, que puedan crecer de
manera significativa, generar buena cantidad de mano de obra, promover una mejor distribución del ingreso y asegurar la inserción internacional de la producción.
En primer lugar porque cada producto en sí mismo define una estructura de propiedad
(contenido factorial). En segundo lugar, al promover productos con determinada estructura
de propiedad (intensivo en capital, en recursos humanos o en trabajo) al mismo tiempo se
define un sistema de distribución del ingreso32. Finalmente, el fomento para la inclusión de
estos sectores al comercio internacional permitirá a la Estrategia de Desarrollo Industrial
asegurar un impacto económico y social importante.
La producción destinada a la exportación puede contribuir a encontrar los sectores que
cumplan estos criterios. Para este efecto es necesario analizar el nivel de valor agregado
industrial y el contenido factorial de los productos exportados. En el año 2011 por ejemplo
el 55% de lo exportado correspondía a productos primarios y el 45% a productos de la
industria (agroindustriales y manufacturas).
El valor de las exportaciones de bienes primarios en el 2011 fue US$ 3.047 millones, siete
veces más respecto a lo registrado en el año 2000 (US$ 466 millones). A la par del crecimiento de las exportaciones primarias, las exportaciones industriales crecieron de manera
relevante. En el 2011 se exportó bienes de la industria (agroindustria y manufactura) por
valor de US$ 2.470 millones, 6 veces más que lo exportado en el 2000 (US$ 403 millones).
A su vez, en el año 2011 las exportaciones de productos agrícolas primarios totalizaron US$
2.953 millones y de estos cerca del 84% (US$ 2.470 millones) correspondieron a productos
32
Porto y Vallarino (2009).
25
intensivos en capital y tan solo el 16% (483millones) correspondieron a bienes intensivos en
trabajo, vinculados esencialmente con la agricultura familiar.
Esta situación se invierte en el caso de las exportaciones de productos agroindustriales. En
el 2011 se exportó un total de US$ 2.470 millones de bienes industriales: 82% corresponde a
bienes de la agroindustria (US$ 2.030 millones) y 18% a Bienes de la manufactura (US$ 440
millones). A diferencia de la exportación de productos primarios, los bienes de la agroindustria exportados en el 2011 en un 97% (US$ 1.977 millones) correspondieron a productos
que utilizan intensivamente mano de obra.
A partir de los datos expuestos en la Tabla 3 se puede extraer conclusiones relevantes en
el marco de la construcción de una Estrategia de Desarrollo Industrial que contemple los
siguientes aspectos:
i) Existe una complementariedad virtuosa entre la expansión de la producción agrícola
(intensiva en capital) y el aumento de la producción y exportación de bienes agroindustriales (intensivos en trabajo).
ii) La exportación de manufacturas (fuera de las agro-industrias) por valor de US$ 440
millones constituye un dato alentador considerando que en este sector se concentran
puestos de trabajo con elevados niveles de productividad y de inclusión social.
iii) El 55% de bienes de la agroindustria (US$ 1.120 millones) y el 88% de los productos de
la manufactura (US$ 389 millones) se exportan al Mercosur y a los Estados Asociados
(Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).
iv) La exportación de bienes agrícolas intensivos en trabajo, por valor de US$ 480 millones,
revela que el comercio internacional ofrece ventajas de inclusión a los sectores de la
producción agrícola de pequeña escala. El 72% de estos productos (US$ 346 millones)
se exportan al Mercosur y Estados Asociados.
26
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Tabla 3: Intensidad factorial de las exportaciones 2011
(en millones US$)
2000
2011
total
part.
relativa
total
part.
relativa
1. Primarios
1.1. Ganadería
1.2. Agrícola
1.2.1. Agrícola RRNN-Capital intensivo
1.2.2. Agrícola RRNN-Trabajo intensivo
1.3. Forestal
1.4. Mineral
466
10
403
294
109
51
2
54%
2%
86%
73%
27%
11%
0%
3.047
3
2.953
2.470
483
45
45
55%
0%
97%
84%
16%
1%
1%
2. Industrias
2.1. Agroindustria
2.1.1. Agrícola Trabajo intensivo
2.1.2. Agrícola Capital intensivo
2.1.3. Otros intensivos en RRNN
403
319
303
15
1
46%
79%
95%
5%
0%
2.470
2.030
1.966
51
13
45%
82%
97%
2%
1%
84
29
41
14
21%
35%
49%
16%
440
200
128
112
18%
45%
29%
26%
0
0%
0
0%
869
100%
5.517
100%
2.2. Manufacturas
2.2.1. Intensiva en ciencia
2.2.2. Dominada por proveedores
2.2.3. Intensiva en escala
3. Otros
Total general
Fuente: elaboración propia con datos de Guillén, S. (2012).
La economía paraguaya tiene grandes posibilidades de iniciar un proceso de despegue
industrial focalizado en productos agroindustriales, alimentarios y no alimentarios, donde
el país cuenta con ventajas comparativas reveladas en el mercado internacional y regional. Además de recursos naturales, los sectores agro-industriales utilizan mano de obra en
forma intensiva, mayormente no calificada, factores de producción que se encuentran en
abundancia en el país.
La focalización de una estratega industrial en rubros del procesamiento de recursos naturales, no significa, necesariamente dejar de lado otros sectores incluidos en manufacturas de
baja, media y alta tecnología, algunos de los cuales33 han demostrado ser competitivos en
el mercado local y externo. Significa sencillamente, que un programa estatal de alentar un
proceso más acelerado de industrialización del país debe priorizar sectores que permitan
aprovechar los recursos o factores más rápidamente disponibles. Con ello se contribuye no
33
Por ej. Químicos, plásticos, metalmecánicos.
27
solo a un aumento de la participación del sector industrial en el PIB del país, sino también
a una mayor creación de empleo y de inclusión social.
Esta focalización se debe realizar en una primera etapa del despegue industrial (5 a 10
años) donde el énfasis debe ser puesto en potenciar la competitividad actual de rubros
agro-industriales, crear competitividad en otros rubros agro-industriales y generar la mayor
cantidad de empleo, tanto en el agro como en las industrias, aprovechando la oferta importante de mano de obra no calificada.
Una estrategia de despegue industrial basada en el procesamiento de recursos naturales no
puede dejar de tener en cuenta la situación de la pequeña agricultura o agricultura familiar.
Este sector, cuya producción debe vincularse necesariamente a las cadenas de valor agroindustriales, contribuirá necesariamente con una cantidad importante de nuevos empleos
en el corto y mediano plazo. Un fortalecimiento del sector de la economía rural puede
contribuir a incrementar el empleo rural, generar incentivos para afincar a las familias y reducir la pobreza en el campo.
En este sentido, la distribución de la tierra ha sufrido de muchas fallas, contribuyendo a una
concentración extrema de este recurso en el país. El 68% de los ocupantes de pequeños
lotes para el cultivo no tienen títulos de propiedad. El 65% de las unidades de producción
campesinas posee el 5% de la tierra34. Esta estructura dual se manifiesta además en un
contexto de inestabilidad social permanente. El acceso más igualitario al recurso tierra y
la formalización de este acceso se convierte así en una condición indispensable para una
estrategia de desarrollo industrial con inclusión social.
Por lo tanto, en esta primera etapa, esta estrategia debe contemplar los siguientes aspectos:
1.Priorizar el procesamiento agro-alimentario de sectores con demostrada alta productividad (soja, granos, carne), como también de otros sectores crecientemente competitivos
y que necesariamente implican cadenas de valor con la pequeña y mediana producción
agrícola.
2.Priorizar otros sectores agro-industriales no alimentarios que también impliquen formación de cadenas de valor y por lo tanto creación de empleo.
3.Potenciar la experiencia de la última década de la diversificación productiva de la agricultura
familiar de renta (sésamo, hierbas, mandioca-almidón, azúcar orgánica, frutas-jugos, stevia,
etc…) para la creación de un número mayor de cadenas productivas agro-industriales.
4.Alentar los encadenamientos productivos de la agricultura familiar mediante el apoyo de
asistencia técnica, capacitación y créditos concesionales, a través de diversas modalidades público-privadas.
5.Dado que la pequeña/mediana finca rural es la principal unidad económica generadora
34
28
Datos del Censo Agrícola 2008.
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
de empleo agrícola, no sólo habría que aumentar el acceso de los pequeños agricultores
a la tierra sino también diseñar mecanismos reguladores que impidan su concentración
en el futuro.
6.Mejorar los caminos rurales existentes y abrir nuevos de manera a permitir la llegada de
los rubros de la pequeña producción a los mercados respectivos, favoreciendo los encadenamientos.
7.Facilitar el crédito a los pequeños productores rurales, fortaleciendo el sistema de financiamiento público actual y ampliando las ventanas de crédito mediante acuerdos públicoprivados.
Una segunda etapa puede iniciarse al finalizar los primeros cinco años del despegue industrial. En ella, la estrategia de desarrollo industrial debe estar focalizada en esfuerzos por
contribuir a la reducción de la volatilidad del crecimiento económico mediante el incremento de las inversiones en sectores diferentes a los agro-industriales y por lo tanto no tan
expuestos a los efectos climáticos y otros factores que afectan a los recursos naturales.
A su vez, en esta segunda etapa, se debe incentivar el desarrollo de industrias intensivas en
el uso de empleo calificado. Para ello se deben promover inversiones de complementación
productiva y programas de desarrollo de proveedores tecnológicos. La labor de la capacitación de la mano de obra es clave para este tipo de industrias.
Asimismo, se pueden incentivar industrias que combinen intensidad en escala (grandes
industrias) con mano de obra calificada y con un uso más intensivo de la energía eléctrica. Este tipo de industrias ayuda a reducir más la volatilidad del crecimiento económico al
aumentar sustancialmente la participación del sector industrial en el PIB y, por lo tanto, al
contribuir con una mayor sostenibilidad de este mismo crecimiento.
En esta segunda etapa, se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:
1.Priorizar sectores no agro-industriales, de tecnología baja o media que ya tienen una
trayectoria de competitividad en el país o con potencial competitivo revelado.
2.Considerar las capacidades de estas industrias en los mercados interno y/o externo,
como una forma de selección y priorización de sectores.
3.Promover a las pymes industriales en este segmento tanto como industrias proveedoras
como de complementación productiva.
4.Crear mecanismos institucionales para exigir a las empresas que invierten en estos sectores, el empleo y calificación de mano de obra nacional.
5.Determinar la pertinencia de empresas industriales con economías de escala, de acuerdo
a los tipos y características de estas empresas, los costos y beneficios para el crecimiento
económico y para el desarrollo de los principales actores industriales en el país (pequeños y medianos).
29
Además de las medidas que se deban arbitrar para cumplir con las diferentes acciones que
abarcan una estrategia de desarrollo industrial en sus dos etapas, existen acciones que son
transversales a las mismas. Estas corresponden ponerlas en marcha para crear las condiciones de un impacto importante de esta estrategia sobre el crecimiento económico y la
reducción de la pobreza.
Sistema de Incentivos
En primer lugar, todas las medidas de incentivos a la inversión industrial, que datan de la
década del 90 y que se siguen sumando en los últimos años, deben ser revisadas y mejor
estructuradas dentro de un sistema de incentivos donde se midan los impactos reales sobre
el PIB industrial.
Además, todos los mecanismos de incentivos actuales no tienen una fecha de maduración,
extendiendo en forma indefinida los beneficios fiscales. En un país de muy baja presión
tributaria, con niveles, también, bajos de impuestos, mantener incentivos a través de las
exoneraciones tributarias, aparece como un contrasentido.
Existen otros dos problemas con el sistema actual de incentivos. Todos ellos consisten en incentivos otorgados con anterioridad a la inversión y sin ningún seguimiento posterior a los
resultados de la inversión en términos de empleo, valor agregado, competitividad, niveles
de exportación, diversificación productiva etc…
El otro problema consiste en la diversidad de modalidades que cada uno de estos incentivos adopta: exoneraciones fiscales para importación de materias primas y bienes de capital,
exoneraciones fiscales para la industria de la maquila y exoneraciones fiscales especiales para
promover la industria de ensamble automotor y la industria de capitales de alta tecnología.
En otras palabras, todo este conjunto de incentivos no se inscribe dentro de ninguna estrategia de desarrollo industrial. Por lo tanto no existe una priorización de sectores o de líneas
de producción de acuerdo a metas y objetivos. Tampoco se especifica cuáles son los factores que se pretenden influir o beneficiar, de manera a lograr un impacto importante sobre
el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.
Dos son las opciones de una acción estatal en relación al tema de incentivos . La primera
de ellas es dejar de lado todas las medidas actuales de incentivos teniendo en cuenta una
muy baja presión tributaria en el país. La otra alternativa es la de estructurar un sistema único de incentivos, priorizando sectores de acuerdo a una estrategia de desarrollo industrial,
con un cronograma que lleve a finalizar estos incentivos con el proceso de maduración de
las industrias. Los incentivos o beneficios deberan ser otorgados a las empresas luego de
conocer los resultados (impactos) de sus inversiones y no antes.
30
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Atracción de Inversiones y promoción de la competitividad
A diferencia de la década del noventa, la inversión extranjera directa (IED) ha tenido una
acumulación de flujos importante en el sector industrial en los últimos cinco años. Esta
tendencia puede responder, en parte, a los diversos tipos de incentivos existentes para el
sector industrial. Pero principalmente responde a las tendencias del mercado sean ellas un
aumento de demanda internacional de rubros agro-industriales, o de ventajas para exportar rubros industriales al Mercosur desde el Paraguay.
El Estado paraguayo carece de una estrategia definida de atracción de inversión extranjera.
Si bien REDIEX es la agencia estatal que cumple este papel, sus actividades se concentran
principalmente en la promoción de exportaciones.
La atracción de inversiones para el sector industrial, sean ellas nacionales o extranjeras,
debe mínimamente poseer un plan que se encuadre dentro de una estrategia de desarrollo
del mismo sector.
En términos de competitividad, los programas estatales que se han desarrollado para apoyar la capacidad de producción y de exportación de rubros industriales, se han repartido
entre varios ministerios y/o secretarías. Estos programas no han aparecido como conexos
o de trabajo conjunto entre instituciones gubernamentales y, por lo tanto, los resultados no
han sido auspiciosos. Han existido esfuerzos público-privados para apoyar un programa de
competitividad, pero solo han tenido éxitos parciales en cuanto a la constitución de mesas
sectoriales para la promoción de exportaciones, principalmente agro-industriales.
La atracción de IED necesita de un programa específico que promueva la llegada de un
mayor flujo de este tipo de capitales de largo plazo al país, dentro de las modalidades
priorizadas por una estrategia de desarrollo industrial. Por otro lado, es necesario que las
inversiones extranjeras de mayor porte, tengan un marco jurídico específico de manera a
asegurar reglas claras en cuanto el trato legal y tributario de las mismas.
En relación a la promoción de la competitividad, se sugiere un nuevo marco institucional
para coordinar programas y proyectos de apoyo al desarrollo productivo. Así se propone
la creación de una Agencia Nacional de Desarrollo (AND) y de Agencias Regionales de
Desarrollo (ARDs), con la coordinación del sector público y la participación del sector privado, académico y de organizaciones locales de la sociedad civil. Cada una de las ARDs
desarrollará dos tipos de programas: el Programa de Mejoramiento de la Competitividad
(PMC) orientada a la creación de cadenas productivas, principalmente agro-industriales; y
los Centros de Transferencia de Capacidades (CTC), para apoyar a la mejora de las capacidades gerenciales de las pequeñas y medianas empresas (pymes)35.
35
La propuesta de la AND y las ARDs, se ha prestado de Servin, B. (2011). “ Coordinación Pública para el Desarrollo Productivo”. CADEP-CINVE: Nuevos Aportes
para las Políticas Públicas en Paraguay. Asunción.
31
Empleo, pymes y mercados de exportación
La generación de empleo en sectores agro-industriales y no agro-industriales es uno de los
principales objetivos de una estrategia de desarrollo industrial. Siendo las pymes aquellas de
mayor generación de empleo en la economía nacional y las principales responsables de las
exportaciones de manufacturas (concentradas en la región de América del Sur), las mismas
deben ser objeto de un trato especial dentro de la estrategia mencionada.
En primer lugar, se deben facilitar las operaciones de los sectores industriales que son competitivos en el mercado nacional e internacional y que mayormente se encuentran encadenadas a pymes proveedoras de materias primas e insumos.
En segundo lugar, se debe fomentar la asociatividad de pymes nacionales para la colocación de productos en los mercados. También deben ser alentadas las asociaciones con
pymes extranjeras para la búsqueda de mercados externos36. La exportación de bienes a
países de la región, especialmente las provenientes de las pequeñas unidades agrícolas y de
las pymes contribuyen con una mayor escala a estos rubros y con ello inducen una mayor
demanda de mano de obra.
En tercer lugar y en términos institucionales, se debe iniciar la operacionalización de la ley
de fomento de las mipymes que, hasta el momento, ya cuenta con el establecimiento de
un nuevo viceministerio dentro del Ministerio de Industria y Comercio. El mismo debe ocuparse de la elaboración de proyectos de fomento de la productividad de las pymes y de
las facilidades para sus encadenamientos productivos, dentro de la estrategia de desarrollo
industrial, principalmente en los rubros priorizados por esta estrategia.
Finalmente, las instituciones estatales responsables de proyectos de capacitación de mano
de obra y de facilitación de creación de empleo (Ministerio de Justicia y Trabajo y sus agencias) deben coordinar sus acciones, metas y resultados con las instituciones encargadas de
llevar adelante la estrategia de desarrollo industrial. En esta tarea, las pymes deben aparecer
como las más beneficiadas.
Financiamiento e Infraestructura
Por último, y no por eso menos importante, dos desafíos mayores se deben encarar dentro
de una estrategia de desarrollo industrial, y que hacen relación a factores externos y condicionantes para un aceleramiento del proceso de industrialización en el Paraguay.
En primer lugar, el necesario financiamiento a la producción de mediano y largo plazo,
para evitar que las inversiones en el sector industrial sigan dependiendo exclusivamente de
36
32
Esto último ya viene ocurriendo entre pymes de Paraguay y Brasil, por ejemplo.
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
los capitales propios de las empresas. En segundo lugar el necesario aceleramiento de las
obras públicas en transporte y en infraestructura energética, vitales para mayores inversiones en el sector industrial.
En el primer caso, la reforma parcial de la banca pública ha dado origen a la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), como banca de segundo piso. Esto permitió a la AFD proveer a las
instituciones financieras intermedias (IFIs) de la facilidad correspondiente para otorgar créditos
de mediano y largo plazo, creando una nueva cultura financiera en el sistema nacional de
créditos. A su vez, la AFD cuenta actualmente con un apoyo importante de parte de un fondo
especial proveniente de la venta de energía eléctrica via Itaipu (FONACIDE), para aumentar el
capital disponible. Sería aconsejable que una mayor porción de los capitales manejados por la
AFD se canalicen a inversiones del sector industrial, principalmente pymes.
Por otro lado, la deuda pendiente en el financiamiento público es la banca de primer piso.
El Banco Nacional de Fomento (BNF) no ha sido objeto de una reforma profunda, y la politización del ente impide que el mismo se convierta en un instrumento adecuado para apoyar
la producción con créditos de mediano y largo plazo.
Se hace urgente la reforma del BNF o eventualmente el establecimiento de un Banco Nacional de Desarrollo que reemplace al BNF y que se oriente exclusivamente a proveer de
créditos al sector productivo y de preferencia al industrial.
En términos de infraestructura, el déficit de pavimentación y mantenimiento de rutas principales y rutas secundarias en el país impide conectar los mercados internos, constituyéndose
en un cuello de botella importante, principalmente para el desarrollo agro-industrial y sus
encadenamientos respectivos. Este mismo déficit existe con otras formas de transporte en
el país, principalmente el aeroportuario, muy poco aprovechado para las vías alternativas
de exportación a los mercados internacionales.
Las limitaciones de los recursos públicos para financiar estas urgentes obras de infraestructura, hacen que inmediatamente se deba recurrir, como lo han hecho otros países en América Latina, a los proyectos público-privados, subsanando así en el menor tiempo posible un
obstáculo formidable para el desarrollo industrial.
El recurso energético, motor del desarrollo industrial, no ha sido considerado como tal por
los gobiernos en los últimos treinta años. Se ha preferenciado la venta de energía hidroeléctrica a países vecinos para el desarrollo industrial de esos países. La construcción de
líneas de transmisión de alta potencia se ha iniciado solo en los últimos años y todavía son
necesarias varias otras conexiones de esta envergadura, de manera que la energía eléctrica
en el Paraguay pueda ser utilizada para un creciente número de establecimientos manufactureros.
33
Aquí , nuevamente los recursos públicos son limitados. Sin embargo el financiamiento para
este tipo de infraestructura puede provenir tanto del fondo especial de Itaipú, como de
fuentes financieras internacionales, teniendo en cuenta una tasa actual muy baja del endeudamiento público externo.
En definitivas, una estrategia de desarrollo industrial con inclusión social debe orientarse,
preferentemente, a promover sectores que emplean intensivamente mano de obra no calificada, que contengan ventajas comparativas reveladas y que al mismo tiempo sirvan para
diversificar la producción y encadenar a la agricultura familiar y medianos productores agrícolas, como una forma de crear oportunidades de empleo, y de reducir la pobreza.
Un proceso más acelerado de desarrollo industrial contribuirá a aumentar los niveles del
crecimiento económico, a través de una participación más significativa de este sector en el
PIB del país, a proveer de mayor sustentabilidad y menor volatilidad a este crecimiento, y a
crear más rápidamente mayores y mejores fuentes de empleo como la forma más eficaz de
reducir la pobreza y crear igualdad de oportunidades.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Diagnóstico
1.El Paraguay se encuentra en un estado de crecimiento económico moderado y poco
sustentable, escasa industrialización, precariedad en el empleo y persistentes condiciones de pobreza extrema y de desigualdad. Los problemas del país siguen siendo similares a los de hace varias décadas atrás, aunque con algunos matices de modernidad.
2.El crecimiento económico del Paraguay ha estado determinado, históricamente, por factores exógenos que han determinado bases de alta volatilidad de este mismo crecimiento, principalmente en los últimos diez años. La elevada contribución del sector agrícola
al crecimiento del PIB explica, en gran medida, los niveles de volatilidad del crecimiento
económico en el Paraguay.
3.El PIB per cápita (medida de desarrollo económico) del Paraguay en los últimos sesenta
años logró crecer a una tasa muy baja del orden del 1,5% (1951-2011). En el último período (2003-2012), el crecimiento promedio anual ha sido mayor pero tan solo de 2,5%.
Comparativamente a otros países de América Latina, el crecimiento del PIB per cápita en
Paraguay ha sido exiguo, y con la tasa actual llevará 28 años para que el Paraguay pueda
duplicar la misma.
4.Una alta volatilidad del crecimiento económico no permite asegurar una reducción sostenida de la pobreza. De hecho, en el período de recuperación económica (2003-2012),
la pobreza extrema se ha mantenido en los mismos niveles. Los datos de pobreza del
Paraguay revelan dos características importantes: aumentan sensiblemente en los perio-
34
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
dos en el que el PIB per cápita cae y se mantienen relativamente estables en los periodos
de crecimiento económico.
5.La escasa incidencia del crecimiento económico sobre la reducción de la pobreza en
Paraguay se debe esencialmente a las condiciones de desigualdad social. Donde existe
una gran brecha en la distribución del ingreso y en el acceso a las oportunidades, el
crecimiento económico tiende a favorecer esencialmente a los deciles de más altos ingresos. Aún mas, el crecimiento económico puede verse frenado cuando un porcentaje
importante de la población permanece bajo la línea de pobreza (32%), significando con
ello menor demanda agregada.
6.En términos de empleo, los datos revelan que actualmente existen unas 180 mil personas que buscan trabajo activamente pero que no lo encuentran. Además de ello, entre
las personas que trabajan existen aproximadamente unas 700 mil cuyos empleos no
cumplen los derechos adecuados de protección social. Para el 2011, el 22% de la PEA
se encontraba subempleada y cerca del 80% de la PEA carecía de acceso a la seguridad
social.
7.Las actuales limitaciones de la estructura económica del Paraguay se asocian en primer
lugar a que uno de los sectores más dinámicos de la producción, los commodities agropecuarios, no es generador de trabajo. En segundo lugar, el otro sector dinámico de la
economía, el comercio y la reexportación, es altamente inestable y los puestos laborales
que generan son de baja calidad.
Opciones de Políticas
8.Las políticas que se recomiendan seguir apuntan a los condicionantes y motores del crecimiento económico, con énfasis en el desarrollo industrial y la creación de empleo como
estrategia principal para la sustentabilidad de este crecimiento.
9.Para acelerar el crecimiento económico, algunos de los motores tienen relación con la
estabilidad macroeconómica y políticas de crecimiento basadas en el aumento de ciertos
activos.
10. En términos de la estabilidad macro, las metas consisten en mantener un nivel de inflación bajo y estable, y en implementar una política fiscal equilibrada, orientada a promover mayor igualdad, a estabilizar los ciclos económicos y a apoyar la transformación
productiva.
11. Los gastos del Estado deben dirigirse preferencialmente a la infraestructura física y a
los gastos sociales, de manera a reducir la desigualdad y facilitar la inversión productiva. Para ello deberá superar dos obstáculos: una muy baja presión tributaria y una
práctica del Congreso Nacional de incrementos sistemáticos de los gastos de servicio
de personal en desmedro de las otras erogaciones del Estado.
12. En términos de políticas de crecimiento, se deben arbitrar medidas para una mayor
acumulación de capital físico, incrementando los niveles de inversión a cerca del 30%
del PIB, de manera a lograr un crecimiento económico anual del 5 al 7%. Si bien es
35
cierto que la inversión privada es el principal componente de este capital, la inversión
pública, principalmente en infraestructura, puede alentar a elevar sustancialmente los
niveles de inversión privada.
13. La política de crecimiento puede acelerar la acumulación del capital humano cuando
establece una adecuada estructura de incentivos que motivan a los agentes a incrementar su inversión en el desarrollo de capacidades y la adquisición de habilidades de
la fuerza de trabajo; o cuando el gasto público destina una parte importante de recursos a la educación y la salud.
Estrategia de Desarrollo Industrial
14. Una mayor industrialización del país ayudará a reducir los niveles de volatilidad del crecimiento económico. Proveerá de mayor valor agregado a nuestros recursos naturales.
Se convertirá en una fuente de empleo importante, como de formalización creciente
de la economía. Reducirá los altos niveles de exclusión social y aumentará la inversión
hacia niveles más adecuados de sostenibilidad del crecimiento económico.
15. Se debe iniciar un proceso de despegue industrial focalizado en productos agroindustriales, alimentarios y no alimentarios, donde el país cuenta con ventajas comparativas
reveladas en el mercado internacional y regional. Además de recursos naturales, los
sectores agro-industriales utilizan mano de obra en forma intensiva, mayormente no
calificada, factores de producción que se encuentran en abundancia en el país.
16. Una estrategia de despegue industrial basada en el procesamiento de recursos naturales no puede dejar de tener en cuenta la situación de la pequeña agricultura o
agricultura familiar. Este sector, cuya producción debe vincularse necesariamente a las
cadenas de valor agro-industriales, contribuirá necesariamente con una cantidad importante de nuevos empleos en el corto y mediano plazo.
17. Una segunda etapa de esta estrategia se debe focalizar en sectores no preferentemente agro-industriales, que hagan uso intensivo de mano de obra calificada, que algunos
de ellos sean intensivos en escala, haciendo mayor uso de la energía eléctrica. Con ello
se logrará reducir más significativamente la volatilidad del crecimiento económico, se
aumentará la participación de las industrias en el PIB, proveyendo de mayor sostenibilidad al crecimiento económico y capacitando a la mano de obra.
18. Existen medidas transversales que deben acompañar a una estrategia de desarrollo
industrial. La primera de ellas es proveer de mayor racionalidad al sistema actual de
incentivos para las inversiones industriales encuadrando a los mismos dentro de metas y resultados. La segunda es crear una facilidad pública para atraer a la inversión
externa directa (IED) mediante lineamientos establecidos en la estrategia de desarrollo
industrial. La tercera es la creación de una Agencia Nacional de Desarrollo (AND) y de
Agencias Regionales de Desarrollo (ARDs) para coordinar una política de promoción de
la competitividad industrial en el país.
19. Otras medidas transversales tienen relación con el fomento de la productividad de las
36
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
pymes, principalmente en cadenas agro-industriales, como de dotar de mayor capacidad de las mismas para su participación en el mercado de exportaciones. Todo ello,
teniendo en cuenta que las pymes son las mayores creadoras de empleo en el país.
20. El financiamiento de mediano y largo plazo es fundamental para el crecimiento del sector industrial. Se propone seguir dotando de mayores recursos a la AFD, como agencia
financiadora pública de segundo piso, iniciar la reforma del BNF, como banca de primer
piso, o reemplazar al mismo con la creación de un Banco Nacional de Desarrollo.
21. Se precisa acelerar el proceso de pavimentación de rutas de todo el país y de contar
con terminales aeroportuarias más eficientes, de manera a conectar los mercados internos y aprovechar nuevas vías de exportación de los rubros industriales. Las asociaciones público-privadas son la clave para el financiamiento de la infraestructura física
necesaria, ante los limitados recursos públicos.
22. Un desarrollo industrial no es posible planear sin un aprovechamiento pleno de la energía hidroeléctrica, principal fuente de energía del país. La construcción de varias líneas
de transmisión de alta potencia debe acelerarse. También aquí los recursos públicos
son limitados y se deberá recurrir al endeudamiento público y a fondos especiales.
37
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•
•
•
•
•
Anexos
Anexo 1: Componentes de la Oferta y Demanda Agregada
Periodo
consumo gobierno inversión
export.
total
Import.
pib
total
92
75
64
100
100
100
Participación relativa respecto a la Oferta y Demanda Agregada (en %)
1962-1981
1984-1997
2003-2011
71
55
49
7
6
6
16
17
14
7
21
32
100
100
100
8
25
36
Tasa de crecimiento de los componentes de la Oferta y Demanda Agregada (en %)
1962-1981
1984-1997
2003-2011
6,1
3,1
5,9
7,0
5,3
6,3
15,1
5,4
6,1
17,6
16,1
8,5
7,9
5,5
6,6
18,8
14,8
10,3
7,1
3,5
4,8
7,9
5,5
6,6
81
48
48
100
100
100
Tasas de contribución al aumento de la Oferta y Demanda Agregada (en %)
1962-1981
1984-1997
2003-2011
53
32
44
6
6
5
29
16
12
12
46
39
100
100
100
19
52
52
39
Anexo 2: Periodos de crecimiento del PIB per cápita (US$ PPA)
Periodo
total de años
Años de
crecimiento
Años de
disminución
Variación PIB
por hab. (en %)
Volatilidad1
(en %)
1952-1968
1969-1981
1982-2002
2003-2011
1952-2011*
17
13
21
9
60
10
13
9
8
40
7
0
12
1
20
0,8
5,3
-0,4
2,8
1,5
535
67
-512
155
260
Fuente: elaboración propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B., (2012).(*) Estimación propia.
Anexo 3: Tiempo que tomaría duplicar el PIB per cápita
de los países de la región
país
Tasa de
crecimiento
del PIB
percápita
Bolivia
Chile
Paraguay
Perú
1,6
4,3
2,6
3,8
2010
Años que
tardaría en
duplicar su PIB
per cápita
Año en que
se concretaría
3.743
12.527
4.069
7.411
45
17
28
19
2055
2027
2038
2029
Fuente: elaboración propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B., (2012).
40
LINEAMIENTOS
para una estrategia de
crecimiento económico inclusivo
Fernando Masi / Francisco RuÍz DÍaz
Nº3
nota de política
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EDiciembre
2012
41