Revista de Estudios Latinoamericanos

Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Revista de Estudios Latinoamericanos
“Es una idea grandiosa pretender formar de
todo el Mundo Nuevo una sola nación
con un solo vínculo que ligue sus partes
entre sí y con el todo.”
Simón Bolívar
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA
Caracas, Venezuela. Año IV, Nº 10 (Septiembre-Diciembre) 2012
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
FUNDACIÓN BICENTENARIO
DE SIMÓN BOLÍVAR
Rector:
Enrique Planchart
Junta Directiva:
Enrique Planchart
Guillermo Álvarez
Héctor Maldonado Lira
Klaus Jaffé
Guillermo Aveledo
Oscar Vallés
Aníbal Romero
Vicerrector académico:
Rafael Escalona
Vicerrector administrativo:
William Colmenares
Secretario
Cristian Puig
DIVISIÓN DE CIENCIAS
SOCIALES Y HUMANIDADES
Mundo Nuevo
Revista de Estudios Latinoamericanos
Director:
Héctor Maldonado Lira
Director:
Roger Martínez
Consejo Editorial:
Nicolay Dobronravin (Rusia)
Makram Haluani (Venezuela)
Christine Hunefeldt (EE.UU)
Francine Jácome (Venezuela)
Klaus Jaffé (Venezuela)
Alberto Navas (Venezuela)
Orlando Pérez (EE.UU)
Sandra Ornés (Venezuela)
Alfredo Ramos (Venezuela)
Carlos Romero (Venezuela)
Andrés Serbin (Argentina)
José Escribano Übeda Portugués (España)
Edgard Yerena (Venezuela)
INSTITUTO DE ALTOS
ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA
Director:
Héctor Maldonado Lira
Editor:
Ana Carrillo G.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Revista de Estudios Latinoamericanos
Yorelis Acosta Simbología e iconografía de la revolución bolivariana
William Bracho Rojas Acceso al mercado y conectividad en el transporte aéreo
entre América Latina y El Caribe
Jhonny A. Castro Trujillo Las misiones sociales como políticas públicas en Venezuela.
¿Un nuevo paradigma burocrático de ejercicio de gobierno?
Luis J. González Oquendo La renta mineral: del hecho económico al hecho político
Verena Hitner De Punto Fijo a Chávez: avances y continuidades en la
política venezolana
Yudey J. Rodríguez, Misión Barrio Adentro: balance y perspectivas
Marino J. González,
Elena Rincón,
Rodrigo Mijares
José G. Vargas-Hernández El Estado como problema y solución. Estado, administración
y políticas públicas. Agravamiento de los problemas de
Latinoamérica
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA
Caracas, Venezuela. Año IV, Nº 10 (Septiembre-Diciembre) 2012
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
El Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad
Simón Bolívar realiza actividades de investigación, docencia y extensión
referidas a la realidad de América Latina y a la que, fuera del área, afecta a su
desenvolvimiento. Mundo Nuevo, Revista de Estudios Latinoamericanos
es una publicación cuatrimestral del Instituto y, si bien difunde los
resultados de sus propias investigaciones y actividades académicas, acoge
con beneplácito los aportes científicos que le sean enviados en forma
de artículos o notas. Las opiniones en ellos vertidas no comprometen
necesariamente la del Instituto.
La correspondencia deberá dirigirse a:
Instituto de Altos Estudios de América Latina
Universidad Simón Bolívar
Campus Universitario. Edificio Biblioteca Central,
Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta.
Estado Miranda, Venezuela
Dirección electrónica: www.iaeal.usb.ve
Dirección IAEAL: [email protected]
Mundo Nuevo: [email protected]
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Revisión lingüística: Dra. Marina Meza S., Dpto. de Idiomas
Asesoría editorial: Profesora Daniela Díaz, Dpto. Lengua y Literatura
Control de calidad e indexación: Prof. Jesús María Alvarado Andrade,
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Asesoría de textos en inglés: Prof. Dana Mark Gold: [email protected]
Todos los artículos publicados en Mundo Nuevo, Revista de Estudios
Latinoamericanos, han sido sometidos a arbitraje conforme a sus normas
internas y está incluida en el índice LATINDEX.
Edición financiada por la Fundación Bicentenario de Simón Bolívar
Depósito Legal: P.P. 78-0075
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
LOS AUTORES
YORELIS ACOSTA. Psicóloga clínico egresada de la Universidad
Central de Venezuela, Especialista en Intervención Psicosocial, Magíster
en Psicología Social, candidata a Doctora en Ciencias Políticas en la
misma universidad. Actualmente es investigadora del Instituto de Estudios
Políticos de la UCV, profesora en la Especialización en Gobierno y
Políticas Públicas y en la Escuela de Estudios Políticos de la UCV en las
áreas de Metodología, Psicología Social y Psicología Política. Es profesora
invitada de la Universidad Metropolitana y profesora categoría agregada
en Universidad Católica Andrés Bello. Es miembro titular y pertenece
a la Junta Directiva de la Asociación Venezolana de Psicología Social
(AVEPSO).
WILLIAM BRACHO ROJAS. Profesor universitario. Piloto aviador,
abogado y licenciado en turismo. Especialista en D° Mercantil, D° de
la Navegación y Comercio Exterior. Maestría en Gestión del Turismo
Sostenible. Diplomado en Planificación Estratégica de la Aviación.
Responsable Capítulo Transporte Aéreo del Plan Nacional de Transporte
1982, (OMPT-MTC). Consultor de la CAN en “Facilitación Turística
en la Subregión Andina” (1986), y “Desarrollo del Transporte Aéreo e
Implantación del Cabotaje Andino” (1997). Comandante de aeronave,
Gerente Comercial y Director VIASA (1977-1997). Ex Director Ejecutivo
Cámara de Empresas Venezolanas de Transporte Aéreo (CEVETA),
y Asociación Venezolana de Aviación Civil (AVAC); Ex Presidente
CONSETURISMO. Miembro de: Asociación Latinoamericana de
Derecho Aeronáutico (ALADA) y Vicepresidente Asociación Venezolana
de Derecho Aeronáutico y Transporte Aéreo (AVEDAT).
JHONNY A. CASTRO. Politólogo egresado de la Universidad Central
de Venezuela, Especialista en Gobierno y Políticas Públicas de la UCV,
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Magister en Gestión Publica en el Instituto de Altos Estudios Nacionales
de Ecuador. Profesional de las Ciencias Políticas con más de nueve años
de desempeño en el sector público, administración central y regional.
Con experiencia en el diseño, formulación y ejecución de políticas
públicas, planes y proyectos de impacto social de distintos sectores
estratégicos, cooperación internacional, proceso de toma de decisiones,
seguimiento y control de la gestión. Especialidades: Políticas Públicas,
Gobernabilidad, Participación Ciudadana, Gestión, administración
Pública.
LUIS J. GONZÁLEZ OQUENDO. Sociólogo. Magister Scientiarum
en Desarrollo Social. Magíster en Ciencia Política, DEA en Ciencia
Política, DEA en Gobernabilidad y Gerencia Política. Candidato a
Doctor en Ciencias Humanas. Investigador adscrito al Centro de Estudios
Sociológicos y Antropológicos de la Universidad del Zulia.
MARINO GONZÁLEZ. Médico, Universidad Central de Venezuela
(1983). Magister en Ciencia Política, Universidad Simón Bolívar (1990).
Ph. D. en Políticas Públicas, Graduate School of Public and International
Affairs (GSPIA) de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos (1998).
Profesor Titular de la Universidad Simón Bolívar, desde 2003, adscrito al
Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas. Investigador
de la Unidad de Políticas Públicas, USB-FUNINDES.
VERENA HITNER. Politóloga, estudiante del Doctorado en Estudios
del Desarrollo en el Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad
Central de Venezuela (CENDES-UCV), estudió la maestría en Integración
de la América Latina en el Programa de Integración Latinoamericana de
la Universidad de Sao Paulo (PROLAM/USP) y tiene publicaciones en
el área de política interna y exterior venezolana y la cooperación BrasilVenezuela.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
RODRIGO MIJARES. Licenciado en Ciencias, Escuela de Aviación
Militar (1977). Ingeniero Civil, Universidad del Zulia (1989). Maestría
en Gerencia, IUPFAN (1993). Magister en Ciencia Política, Universidad
Simón Bolívar USB (2003). Especialización “Management du Secteur
Sanitaire et Social” Universidad de Nancy 2, Francia (2004). Doctor en
Ciencia Política, USB (2010). Profesor Titular, adscrito al Departamento
de Procesos Biológicos de la Universidad Simón Bolívar.
YUDEY RODRÍGUEZ. Licenciada en Ciencia Política, Universidad
Fermín Toro (1997). Magister en Ciencia Política, Universidad Simón
Bolívar (USB-2001). Especialización en Servicios Públicos y Políticas
Sociales en el Centro Nacional de la Función Pública Territorial de Francia
(CNFPT-ENACT 2003). Investigadora de la Unidad de Políticas Públicas,
USB-FUNINDES. Profesora Ordinaria de la Universidad Simón Bolívar
desde 2005, adscrita al Departamento de Ciencias Sociales.
ELENA RINCÓN. Abogada, Universidad del Zulia (1985). Magister en
Ciencia Política, Universidad Simón Bolívar (USB-2003). Especialización
en Gestión y Mejoramiento de Servicios Públicos en el Centro Nacional
de la Función Pública Territorial de Francia (CNFPT-ENACT 2004).
Especialización “Management du Secteur Sanitaire et Social” Universidad
de Nancy 2, Francia (2004). Doctora en Ciencia Política, USB (2013).
Investigadora de la Unidad de Políticas Públicas, USB-FUNINDES.
JOSÉ VARGAS. Profesor investigador del Centro Universitario de
Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara,
miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Visiting Scholar,
University of California-Berkeley, Carleton University, Ottawa, Canadá y
Universidad de Guayaquil, Ecuador (Maestría y Doctorado). Profesor del
Doctorado en Ciencias administrativas y organizacionales, Universidad
Lasalle, Asesor del Doctorado en Administración Universidad de
Querétaro. Asesor académico del Doctorado Interinstitucional en
Administración de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Profesor
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
del Doctorado de la Universidad Autónoma de Durango. Asesor
académico del Doctorado en Administración de Universidad Autónoma
de Aguascalientes. Profesor del Doctorado en Ciencias Sociales,
Universidad de Colima, Asesor del Doctorado en Ciencias Sociales del
Centro Universitario de Arquitectura, Arte y Diseño de la UDG. Asesor
académico del Doctorado en Ciencias Administrativas, Universidad
Popular Autónoma del Estado de Puebla.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
EDITORIAL
El número 10 de Mundo Nuevo, en su nueva época, encuentra una revista
fortalecida. Se nos comunicó recientemente que Mundo Nuevo, Revista
de Estudios Latinoamericanos, ya se encuentra registrada en CatálogoLatindex, con el número de folio 8.196 por haber cumplido con 29 de los
33 parámetros de calidad exigidos1.
Pasaron cerca de 13 años para que Mundo Nuevo regresara a formar parte
del Registro de Publicaciones Científicas y Tecnológicas auspiciado por
FONACIT y de Latindex.
En el año 2000 se interrumpió el proceso de publicación de la Revista que
fue reiniciado por decisión de mi antecesor en la Dirección de la misma,
profesor Makram Haluani, y que se ha continuado ininterrumpidamente
hasta la aparición de este número diez (10) que abarca el período
comprendido entre los años 2009-2013. Es conveniente recordar que la
Revista tiene un doble formato simultáneo, electrónico e impreso. Vamos
a trabajar para que el formato electrónico también sea indexado.
Este nuevo hecho de la indexación de la Revista va a fortalecer nuestro
papel de promover las publicaciones de los profesores de la USB en ella,
cumpliendo así cabalmente uno de nuestros propósitos iniciales.
En este período hemos visto cómo el Instituto de Altos Estudios de
América Latina (IAEAL) y Mundo Nuevo han complementado sus
respectivas áreas de trabajo. Nuestra Revista se nutre, entre otras fuentes,
1 Comunicación enviada por la licenciada Yasmín J. Durán M., Coordinadora del Centro
de Documentación Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Coordinador
de Latindex – Venezuela
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de los resultados de actividades desarrolladas por el IAEAL y éste a su
vez tiene a Mundo Nuevo como un recurso y una palanca para acrecentar
su presencia en el mundo académico y científico.
Debemos informar también acerca de la conformación de dos nuevos
centros que se han incorporado recientemente al IAEAL: el Centro
de Investigaciones Críticas y Socioculturales (CICS) y el Centro
Latinoamericano de Estudios de Seguridad (CELS).
Ambos están llamados a consolidar los estudios e investigaciones en
las respectivas temáticas aglomerando recursos humanos valiosos de la
USB y del país.
En este número se recogen materiales provenientes del XI Simposio
de Ciencia Política celebrado en la sede de Sartenejas de la USB y del
importante Seminario “Turismo y desarrollo sustentable en la Cuenca
del Caribe: Compartiendo experiencias” realizado en la Sede del Litoral
de la USB.
En el artículo “Simbología e iconografía de la Revolución Bolivariana”,
de la profesora Yorelis Acosta, se examina la evolución de estos aspectos
tanto en los sectores adeptos al gobierno de Hugo Chávez como también en
los de la oposición. Esta autora afirma que “en el actual escenario político
venezolano uno que resalta especialmente son los elementos materiales
que acompañan las acciones políticas devenidos en símbolos por parte
de los grupos involucrados en el actual conflicto político”.
Concluye que aparecen dos etapas: primera, heterogénea y cambiante,
desde 1999 con el ascenso de Chávez al poder, y una segunda desde
2006 luego de su reelección de mayor homogeneidad y permanencia.
Las recientes elecciones presidenciales en Venezuela son una muestra
palpable de lo que señala en el análisis.
El profesor William Bracho Rojas en su artículo “Acceso al mercado y
conectividad en el transporte aéreo entre América Latina y El Caribe”
hace un examen de los aspectos generales que limitan el acceso al
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
mercado en el área del Caribe: las políticas de transporte aéreo de los
Estados, los convenios internacionales, las relaciones internacionales, el
mercado de pasajeros y carga y factores de atracción, la infraestructura
aeroportuaria, la flota adecuada a los aeropuertos y/o mercados, los
contratos de utilización de aeronaves, las tarifas, los slots, la facilitación
del transporte aéreo internacional y las tasas e incentivos.
Concluye que es necesario lograr los cambios necesarios que conduzcan a
objetivos claves tales como: “garantía de acceso al mercado para mejorar
el transporte a pasajeros y carga, la flexibilización de los convenios
bilaterales existentes y suscripción de nuevos acuerdos entre Estados
latinoamericanos y del Caribe, buscando liberar los derechos de quinta
libertad, la adopción de ‘acuerdos administrativos’ con aquellos Estados
caribeños no autónomos, la facilitación del uso de aeronaves bajo
arrendamiento e intercambio, el desarrollo de políticas de competencia y
complementación y el reenfoque de la política de propiedad sustancial
y control efectivo”.
En “Las misiones sociales como política pública en Venezuela” Jhonny
Castro hace un examen de la Misión Barrio Adentro: cómo nace, cómo
es su desarrollo y sus vinculaciones con otras misiones creadas durante
el gobierno del presidente Chávez.
El trabajo explica el surgimiento de esta política pública en el contexto
venezolano y cómo, a lo largo de varios años de su aplicación, va a
convertirse en un modelo que ha sido promovido para su exportación a
otros países del continente. Un elemento que se resalta es cómo ello ha
contribuido a que Venezuela pueda cumplir con los Objetivos del Milenio.
Un aspecto importante del análisis es cómo esta política pública se
relaciona con la participación de la colectividad a la que va destinada en
los llamados Comités de Salud. Al extraer sus conclusiones menciona
su alta vulnerabilidad al depender de los acuerdos internacionales y de
la asistencia de los médicos cubanos.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En “La renta mineral: del hecho económico al hecho político” el profesor
Luis González Oquendo hace un análisis que nos compete, ya que se ocupa
en caracterizar las raíces más profundas de nuestro accionar político al
despejar lo que significa la renta, de dónde proviene y cómo han emergido
Estados que viven de la renta de la riqueza de su subsuelo y esto se traduce
en una manera de desarrollar la política en su seno.
Concluye el autor que “el Estado rentista -como categoría analíticaimplica una serie de problemas que desembocan en tipos de regímenes
que, debido a las patologías políticas que le acompañan, podrían dificultar
el establecimiento de la democracia política”. Son Estados con altas tasas
de corrupción, gobiernos autoritarios, inefectividad gubernamental, gasto
militar y guerras civiles.
El trabajo de Verena Hitner, “De Punto Fijo a Chávez: avances y
continuidades en la política venezolana”, intenta explicar la aparición del
gobierno de Chávez como un producto del rentismo, del agotamiento
del modelo de desarrollo económico y del modelo político en las décadas
previas. El análisis que lleva a cabo no es tanto sobre el rentismo y
sus consecuencias económicas sino más bien sobre las consecuencias
sociopolíticas de la dependencia petrolera.
El agotamiento del modelo económico se postula que comienza a finales
de la década de los 70. En el caso del agotamiento del modelo político se
dice que se manifiesta por una crisis de los partidos tradicionales y del
régimen “puntofijista”. Todo esto, según la autora, sirvió de base para
la emergencia de una nueva mayoría en ese momento encarnada por el
presidente Chávez.
En el trabajo “Misión Barrio Adentro. Balance y perspectivas”, realizado
por Yudey Rodríguez, Marino González, Elena Rincón y Rodrigo Mijares
se hace una caracterización de la Misión Barrio Adentro de acuerdo a
varios criterios (ámbito de acción, población objetivo, objetivos del
programa, resultados, recursos invertidos) y un análisis de la literatura
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
que ha venido surgiendo de las investigaciones sobre el desarrollo de la
Misión Barrio Adentro.
Se concluye que la literatura no es abundante, especialmente la venezolana,
pero “permiten confirmar la aceptación y satisfacción de la mayoría de
los beneficiarios del programa, no obstante, también indican algunas
fallas importantes relacionadas con la calidad de la atención y la falta de
equipos médicos”.
En “El Estado como problema y solución. Estado, administración y
políticas públicas. Agravamiento de los problemas de Latinoamérica”,
de José Vargas-Hernández, se hace énfasis en el estudio de forma
paralela del sistema político latinoamericano y su correlato con el sistema
económico a lo largo de las últimas décadas. Se hace un recuento de las
políticas económicas que se han venido aplicando y las correspondientes
aplicaciones de reformas estructurales y de la administración pública para
concluir que las mismas no han sido satisfactorias. Los retos prácticamente
siguen siendo los mismos: pobreza y desigualdad, profundización de la
democracia, política social y modernización del Estado.
Sin duda son buenos tiempos para nuestra revista, pero también de mayor
esfuerzo y compromiso en la búsqueda de la excelencia, valor fundamental
que acompaña el trabajo de la Universidad Simón Bolívar.
Héctor Maldonado Lira. Ph.D.
Director IAEAL
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 15-44
ESTUDIOS
Yorelis J. Acosta
SIMBOLOGÍA E ICONOGRAFÍA
DE LA REVOLUCIÓN BOLIVARIANA
RESUMEN: Los símbolos patrios en Venezuela se han convertido en símbolos
políticos para los grupos involucrados en el conflicto político. En este, dos
grupos se han hecho visibles, uno que agrupa a los seguidores del Presidente
Hugo Chávez y otro grupo que adversa al Presidente y su proyecto, denominados
opositores. La lucha por la apropiación de los símbolos y evolución de éstos a
través de diferentes iconos será el principal objeto de desarrollo del presente
trabajo. Comenzaré por describir los iconos que identifican a la revolución
bolivariana, haciendo referencia también a los elementos que identifican y
agrupan a los opositores, debido a que tanto el cambio como la evolución
de la iconografía y significados se dio en una dinámica conjunta de acción y
reacción.
Palabras clave: símbolos políticos, conflicto, Venezuela.
SYMBOLS AND ICONOGRAPHY
OF THE BOLIVARIAN REVOLUTION
ABSTRACT: The national patriotic symbols in Venezuela have become
political symbols for the groups involved in the political confrontation, in
which two factions are visible: one which consists of the followers of Hugo
Chávez, and the other which opposes the president and his project. The
struggle for appropriation of the symbols and their evolution through different
icons will be the main focus of this work. I begin by describing the icons
that identify the Bolivarian Revolution, also analyzing the elements which
identify and group the opposition, because both the change in and evolution of
the iconography and its meanings are products of dynamic processes of joint
action and reaction.
Keywords: Political symbols, conflict, Venezuela.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1. Introducción
El símbolo es el tema de este artículo: como cosa. No se hace referencia
a la historia del término “símbolo” sino a la recolección de elementos
que se han convertido en símbolos a través de un proceso de atribución
de significados colectivos en el proyecto político que lidera el presidente
Hugo Chávez en Venezuela. En consecuencia, el estudio a través
de la descripción de las diferentes maneras de aprehender y definir
los elementos “simbólicos” que dan forma e identifican el proyecto
bolivariano es el propósito principal del estudio.
Se puede decir que el campo de estudio de lo simbólico depende de la
teoría general de los signos o semiótica, sin embargo, su estudio vincula
varias tradiciones distintas como la filosofía, la lógica, la lingüística, la
semántica, la hermenéutica, la retórica, la estética y la poética.
El tema ha sido ampliamente tratado a partir de estudios acerca de la
función que se le ha dado a la propaganda política durante todo el siglo
XX y acerca de lo que ha sucedido durante las grandes conmociones
que han marcado la historia, tales como la revolución comunista y
el fascismo. El objetivo principal de la propaganda es influir en las
actitudes y en la opinión pública, en especial de la masa moderna. Sus
medios de acción son las nuevas tecnologías y la comunicación, siendo
la imagen uno de los elementos de más efecto y el más eficaz porque su
percepción es inmediata y no exige mayor esfuerzo de procesamiento.
El tema de la imagen y los símbolos ha sido estudiado en la historiografía
política en Venezuela, área donde se inserta este trabajo, por García
Pelayo (1964), y más recientemente algunos aspectos relacionados con
los elementos simbólicos han sido expuestos por Navarrete (2005),
González Deluca (2005) y Lozada (2004), entre otros.
En este trabajo no se propone una definición preliminar del término
símbolo, sino que se asume la propuesta teórica de García Pelayo (1964).
Para el autor un símbolo es un proceso de integración, de conversión de
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
una pluralidad social en una unidad de poder dotada de determinada
estructura y en situación de oponerse a otra del mismo tipo.
El símbolo está constituido por una realidad material o por una imagen
que se convierte en portador de significaciones, es decir, de algo
inmaterial o no sensible. Así, el símbolo da presencia material a una
realidad inmaterial.
Tomemos un ejemplo del mismo García Pelayo (1964) que ilustra
perfectamente el problema planteado en este ensayo:
una bandera consiste en un trozo de tela que lleva estampados
determinados colores en ciertas formas o dimensiones, a la que
van adheridas ciertas significaciones, o dicho de otro modo: para
explicar tales significaciones se ha buscado el elemento material
de la tela, de los colores y de las formas, en las que se hace visible
la realidad invisible de la patria, del partido, del movimiento, etc.
(pág. 138).
En el actual escenario político venezolano uno de los elementos que
resaltan especialmente son los elementos materiales que acompañan
las acciones políticas, devenidos en símbolos por parte de los grupos
involucrados en el actual conflicto político. En éste, dos grupos se
han hecho visibles: uno que está representado por los seguidores del
presidente Hugo Chávez, quienes conducen un proceso denominado
revolución bolivariana, y otro conformado por quienes adversan al
Presidente y su proyecto, denominados opositores.
La lucha por la apropiación de los símbolos y evolución de éstos a través
de diferentes íconos será el centro del desarrollo del presente trabajo.
Comenzaré por describir los íconos que identifican a la revolución
bolivariana, haciendo referencia también a algunos elementos que
identifican y agrupan a los opositores, debido a que tanto el cambio como
la evolución de la iconografía y significados se dio en una dinámica
conjunta de acción y reacción, de estímulo y respuesta.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Los elementos simbólicos los encontramos principalmente en las
manifestaciones públicas donde se expresa el apoyo o rechazo al
Presidente, donde las personas se han hecho acompañar de pancartas,
banderas, canciones, colores, franelas, imágenes, fotos de personajes;
pero también estos elementos han inundado las calles, los medios de
comunicación, el discurso político y la vida cotidiana. Este escenario
constante aturde, paraliza, polariza y afecta el comportamiento social.
Se distorsiona la realidad en medio de mensajes, imágenes y significados
lanzados con objetivos específicos.
El tiempo es siempre, no solo durante las campañas electorales. El
derroche de recursos económicos es enorme y los medios cada vez en
mayor número son instrumentos de tales estrategias. Por otra parte, los
mensajes estaban dados en nuestro medio por lo visual y lo acústico y
la televisión ha sido el medio por excelencia para su trasmisión. Sin
embargo, el ahora es diferente y los medios son diversos, por tanto
es relevante repensar e identificar cómo operan los mecanismos de
las imágenes y sus significados, el uso y abuso de los imaginarios y
representaciones colectivas existentes y los nuevos medios de difusión.
Hay una constante creación de imágenes, formas, figuras nuevas y
antiguas que se unen para cumplir un objetivo y dar forma a un proyecto
que busca consolidarse y vincularse con sus seguidores a través de
una realidad social que se naturaliza y universaliza sobre imágenes y
significados que sólo tienen valor en un momento y lugar determinados.
A continuación revisaremos la historia de la iconografía política de la
revolución bolivariana, proponiendo un conjunto de categorías para su
mejor descripción y comprensión.
2. La Venezuela Revolucionaria
Para la politóloga Rosa A. González (2003), el proceso de hacerse
evidente en distintos escenarios acompañado de íconos reaparece en
1998, impulsado por el presidente Hugo Chávez, quien implantó una
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
nueva forma de hacer política a través de las movilizaciones de calle.
A partir de entonces sus seguidores acudían al llamado del líder para
demostrar su apoyo, haciéndose acompañar de una indumentaria e
implementos que denotaban la intención de la movilización. En ese
momento, los seguidores del Presidente comenzaron a asistir a marchas
y otras manifestaciones utilizando principalmente la bandera nacional.
Por su parte, la oposición venezolana, que había quedado bastante
disminuida después de las elecciones de 1998, comenzó su levantamiento
y reestructuración. Las primeras apariciones en contra de la gestión del
Presidente tienen lugar en el 2001 como respuestas a la política educativa
del gobierno. Pequeñas concentraciones y marchas convocadas por
grupos, principalmente de clase media, llevaron a Chávez a calificarlas
de “escuálidas” y en especial a diferenciarlas de las concentraciones
multitudinarias realizadas por sus seguidores. Desde entonces esta
palabra la usarían los seguidores del Presidente para señalar de manera
despectiva a sus opuestos.
Además de la confrontación verbal, otra dimensión del conflicto
comienza a expresarse: la lucha por la apropiación de los símbolos
patrios. Veamos a continuación.
3. Los símbolos patrios
Muchos fueron los elementos que acompañaron las movilizaciones,
pero el que más se destacó fue el uso del tricolor nacional en diferentes
elementos como prendas de vestir, adornos y artículos comerciales.
Fueron los seguidores del presidente Chávez quienes comenzaron a
marchar acompañados por la bandera nacional. Pero, una vez que los
primeros opositores comenzaron a hacerse visibles, comenzó la batalla
por la propiedad de la bandera.
La bandera nacional, que por algún tiempo estuvo vinculada
exclusivamente a determinadas fechas patrias, comenzó a utilizarse
19
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
como uno de los principales atributos de los marchistas en ese momento,
y también es perceptible su transformación en producto comercial.
En el sector de la oposición predominó por un tiempo el color negro,
venido en símbolo a raíz de los sucesos del 11 de abril del 20021; pero
a medida que la composición de este grupo se hizo más heterogénea,
también su paleta de colores se amplió y el negro cedió el paso al tricolor
del pabellón nacional, que se reprodujo luego en una extensa gama de
artículos.
El hecho es que, como nunca antes en la historia del país, el amarillo, azul
y rojo de la bandera nacional estuvieron en el tope de la popularidad. Lo
que empezó como una tímida iniciativa en la que algunos conductores
lucían el tricolor nacional en la ventana de sus vehículos, se transformó
en una “ola expansiva” y la bandera estuvo presente en innumerables
objetos de uso personal. Hasta las mascotas entraron en esta moda y
lucieron los colores del símbolo patrio.
Ya en el año 2003, el canal de Televisión CNN en español señaló al
respecto que se trataba de una enloquecedora moda que creció en espiral
a lo largo de los cuatro primeros años del gobierno del presidente Hugo
Chávez y, para la fecha, tanto simpatizantes como adversarios del
mandatario estaban sumidos en una guerra por demostrar quién era más
patriota. Este uso del tricolor y otros símbolos traspasó las fronteras
de Venezuela y se manifestó en concentraciones de apoyo y protestas
contra Chávez y su gestión realizadas por venezolanos en el exterior.
Según el periódico venezolano El Universal (31-01-2003), ocurrieron
concentraciones y expresiones de descontento de opositores venezolanas
en más de 50 ciudades del mundo en el año 2003. Una gran bandera tricolor
1 Una marcha convocada inicialmente por Fedecámaras y a la que asistieron más de un
millón de personas fue desviada al Palacio Presidencial en Miraflores para solicitar
la renuncia del presidente Chávez. La misma terminó de forma violenta, con un fatal
desenlace de 19 personas muertas, decenas de heridos y una serie de hechos que
cambiaron momentáneamente el curso del mandato del presidente Chávez.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
se alzó en la ciudad de Madrid, con un escrito que decía “Venezuela
Libre y Democrática. Chávez No”, la concentración se desarrolló al pie
del monumento del insigne político y escritor venezolano Andrés Eloy
Blanco (1896-1955). Por otro lado, “Fuera Castro, fuera Chávez” era el
lema de otra de las pancartas enarboladas en la concentración.
En el grupo progobierno se vieron dos fenómenos aislados que llamaron
la atención: una versión donde el tricolor nacional se fusionaba al diseño
de la bandera cubana y un suceso, ocurrido en Charallave (población
cercana a la capital), donde el pabellón nacional fue incendiado por un
Edil y ondeada en su lugar la bandera del partido de gobierno (en ese
momento) Movimiento Quinta República (MVR).
4. Otras banderas
Las banderas que identificaban a las diferentes organizaciones políticas
también estaban presentes en concentraciones y marchas. En el grupo
progobierno era usual la presencia de los estandartes de Movimiento
Quinta República (MVR), Movimiento Bolivariano Revolucionario 200
(MBR-200), Partido Comunista de Venezuela (PCV), Patria Para Todos
(PPT) y Movimiento Revolucionario Tupamaros (MRT), entre otros.
Para el año 2007, con la conformación del Partido Socialista Unido de
Venezuela (PSUV: agrupación que pretende reunir todas las fuerzas que
apoyan al presidente Chávez), las banderas comienzan a desaparecer
de la visual para dar lugar al color rojo y a la bandera de esta nueva
agrupación política.
Mientras en el grupo opositor se concentran los pabellones de los partidos
políticos tradicionales, tales como Acción Democrática (AD), COPEI,
Movimiento al Socialismo (MAS) y Bandera Roja (BR); a éstas se
añaden otros pabellones de partidos de reciente data, tales como: Alianza
Bravo Pueblo (ABP), Primero Justicia (PJ), Convergencia y Solidaridad,
entre otros; además, se observaron estandartes de organizaciones civiles
como Mujeres por la libertad, Mujeres de morado y Movimiento 1.011,
entre otros.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Ya para el año 2005, el tricolor nacional identificaba a las movilizaciones
de la oposición. Entonces, el Presidente y su gabinete, a través de la
Comisión de Política Interior de la Asamblea Nacional, propusieron
una reforma de los símbolos patrios, haciéndola efectiva a través de la
reforma de la Ley de Bandera, Escudo e Himno Nacional, publicada en
Gaceta Oficial N° 38.394 del 9/3/2006. La modificación parcial de la
bandera consistió en agregar una estrella a las ya existentes en la franja
azul y al escudo se le hicieron cambios en la orientación de la cabeza del
caballo y modificaciones en el primer y segundo cuartel. Al primero le
agregaron cuatro espigas, que se sumaban a las veinte ya existentes, y al
segundo le sumaron el arco, la flecha y el machete en representación de
las armas indígenas, campesinas y afrodescendientes.
En las manifestaciones de la oposición del año 2007, las banderas de
los partidos políticos se hacen menos visibles y en su lugar aparecen
estandartes de los grupos estudiantiles de las diferentes universidades
del país con pancartas y afiches que contenían mensajes al gobierno en
relación a lo que fueron los dos eventos que estimularon la activación
de los estudiantes y de la sociedad opositora: la no renovación de la
concesión del canal privado Radio Caracas Televisión (RCTV) en mayo
y la consulta sobre la reforma constitucional en diciembre.
En este último periodo las manifestaciones eran, para el grupo
progobierno, rojas, denominadas marea roja, y para el otro grupo,
multicolor, sin banderas de partidos políticos pero con estandartes con
mensajes que denotaban la intención de las movilizaciones.
5. Los colores
Ya declarada la lucha por el uso de los símbolos patrios, y cuando el grupo
opositor pareció “apoderarse del tricolor nacional”, el grupo progobierno
comenzó a hacer uso de otros elementos teñidos fundamentalmente por
el color rojo.
Para el año 2004, los chavistas iban a las manifestaciones vestidos de
rojo y es frecuente observar hasta la actualidad cómo los representantes
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
del gobierno e institutos públicos entregan gorras y franelas rojas con el
logo que identifica el sentido de la movilización, que deben ser usadas
por los manifestantes.
Venezuela es roja, rojita. Fue la frase pronunciada por el Ministro de
Energía y Petróleo y Presidente de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA)
Rafael Ramírez, en el año 2006, quien en una reunión con empleados
de la industria dio al chavismo la frase que se convertiría en el eslogan
de la campaña electoral y que usarían en adelante sus partidarios; desde
entonces los institutos del Estado se vistieron con el color rojo.
Por otra parte, en ese año las concentraciones de la oposición tuvieron el
predominio del color azul, seleccionado para la campaña presidencial.
Quedaron definidos así los grupos: identificados con el color rojo, los
seguidores del Presidente y con el color azul, sus adversarios. Pero esta
connotación sólo fue circunstancial para los opositores, debido al evento
electoral.
Las manifestaciones en apoyo al Presidente a partir del año 2007 no
mostraron mayores cambios en su iconografía; por el contrario, tienden
a homogeneizarse cada vez más. Mientras que las de la oposición
estuvieron caracterizadas por la presencia de los estudiantes de las
universidades venezolanas, quienes, haciendo derroche de creatividad y
cultura de paz, se mantuvieron por meses en las calles en defensa de la
libertad de expresión y la autonomía universitaria. Prevalecieron en las
manifestaciones las manos en alto pintadas de blanco con el símbolo de
la paz de los años 60, así como los ojos vendados y las bocas entirradas,
como señal de protesta pacífica.
6. Lo visual y lo auditivo
Entre los objetos que se apreciaban en las movilizaciones, se encontró lo
siguiente: para el grupo progobierno, fotos a gran escala del Presidente
de la República en traje militar, afiches con la imagen de Bolívar, del
presidente de Cuba, Fidel Castro, del Che Guevara y ejemplares de la
Constitución de la República. El trabajo en las calles es evidente y grafitis
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
a gran escala han inundado la ciudad, en consecuencia las paredes son
otro escenario de expresión y confrontación (Dale, 2010).
Por su parte, en el grupo opositor eran frecuentes las cacerolas (que
dejan de ser expresión del hambre para transformarse en sonido de
protesta), las pancartas con mensajes al gobierno, pendones con
imágenes religiosas, radios y televisores portátiles, entre otros. Pero
llama la atención el uso de objetos sonadores como cacerolas, silbatos,
matracas, instrumentos de viento y campanas, entre otros. Este grupo
también realizó movilizaciones con velas, linternas y antorchas.
6.1 Gestualidad y consignas
La más notoria es la del puño que golpea la mano abierta, impuesta por
el Presidente y que rápidamente se hizo eco en sus seguidores; mientras
que el gesto más resaltante de la oposición fue el brazo extendido que
seguía al grito: “¡Fuera!”.
En los años 2003-2004, en las manifestaciones rojas se gritaba a viva
voz: “No volverán, no pasarán”, y el “¡Uh, Ah, Chávez no se va!” era
coreado también por los integrantes de la Corte Suprema de Justicia al
inicio del año judicial 2005.
Las dos manos extendidas para la campaña electoral 2006 significaba la
meta de 10 millones de votos que pretendía obtener el presidente Chávez
en la elecciones presidenciales, esto se hizo acompañar por la expresión
“10 millones por el buche2”.
6.2 Este y Oeste, ricos y pobres
Otra dimensión demarcada desde el discurso presidencial y reforzada
por sus voceros ha sido la lucha entre los ricos y los pobres y también
el hecho de plantear la revolución bolivariana como una lucha de clases
2 Buche: bolsa membranosa que comunica el esófago de las aves y donde se deposita
el alimento.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
que pretende formar al pueblo para que logre liberarse de la opresión por
parte de la oligarquía venezolana y del imperialismo norteamericano.
Esta división tiene su correlato en varios aspectos a saber. En primer
lugar, se pretende ubicar a los ricos en el Este de la ciudad y a los pobres
en el Oeste. Tal división territorial es incorrecta, por cuanto la ciudad de
Caracas está integrada por la conectividad de barrios y urbanizaciones
de diferentes estratos. Si observamos la zona del Country Club en el
Este, tiene a su margen el Barrio Chapellín; zonas como Terrazas del
Club Hípico tienen en sus límites Las Minas de Baruta (zona popular).
Aunque sí es evidente que en el Oeste de la ciudad hay predominio de los
sectores populares. Sin embargo, esta división trajo otra consecuencia:
la polarización territorial.
6.3 Control del espacio
Algunas ciudades venezolanas se territorializaron políticamente entre
espacios de quienes apoyan al gobierno y espacios de quienes lo
adversan, especialmente durante el periodo 2002-2005.
En Caracas, la plaza frente al edificio de Pdvsa en Chuao, bautizada como
Plaza de la Meritocracia, fue el primer lugar simbólico del territorio de
la oposición; posteriormente, la Plaza Francia en Altamira, fue el lugar
de encuentro de la oposición, una vez ocurrido el pronunciamiento de
un grupo de militares en octubre de 2002, quienes permanecieron por
meses en situación de alzamiento en este lugar.
Por otra parte, los seguidores del presidente Chávez se reúnen en
el centro de la ciudad y acostumbran rodear el Palacio de Miraflores
(sede de la presidencia) para demostrar su apoyo. Sin embargo, resulta
emblemático que las manifestaciones de los partidarios de Chávez
terminen en su mayoría en ese territorio o en la Av. Bolívar, mientras que
a la oposición no se le ha permitido la presencia en esos espacios; por el
contrario, reciben amenazas por parte de grupos progobierno de tomar
represalias si se acercan a Miraflores o a la Asamblea Nacional. Por
eso resultó todo un reto para el movimiento estudiantil, a partir del año
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
2007, realizar manifestaciones que culminaran en el centro de la ciudad;
de hecho, algunas de ellas terminaron en enfrentamientos violentos.
Otro espacio cargado de simbolismo para los chavistas es Puente
Llaguno, en la Av. Universidad hacia el Oeste de la ciudad. Éste fue
convertido en santuario a raíz de los hechos del 11A-2002, allí se
han realizado actos políticos revolucionarios y se erigió una bandera
nacional en los “actos conmemorativos” de esos hechos en el año 2008,
auspiciados por la directiva del PSUV.
Transitar por la ciudad de Caracas es clara evidencia del control político
imperante: afiches de sus gobernantes, vallas con los logros o “promesas”
de obras han inundado los espacios, en especial los dominados por las
fuerzas chavistas.
7. Lo religioso y lo mágico también están presentes
El conflicto político también hizo revivir en el imaginario social la lucha
entre el bien y el mal, entre lo profano y lo sagrado. En algunas de
las manifestaciones hubo imágenes religiosas y en la Plaza Francia en
Altamira, durante los años 2002 y 2003, acompañando las actividades de
la oposición y el pronunciamiento de los militares estaba la imagen de la
Virgen María. En este periodo se realizó también la marcha denominada
“Marcha de las Vírgenes”.
Por otra parte, hay algunas referencias, pero de poca solidez, que refieren
que el Presidente le teme a las vírgenes; entre otras cosas, porque
supuestamente es protegido de alguna deidad del culto afrocubano.
La imagen mítica representada por la escultura de María Lionza (diosa
indígena), figura principal de la magia negra, ubicada en medio de
una importante autopista de la capital, fue tomada como figura que
representaba parte de los imaginarios chavistas. Por esa razón intentaron,
los adeptos al gobierno, despegarla de su lugar para trasladarla a “su”
territorio en la Plaza Venezuela, pero eso trajo como consecuencia el
deterioro de la escultura.
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Más recientemente, en el año 2008, a raíz de la conversión monetaria
circularon varios documentos por Internet que aseguraban que los nuevos
billetes contenía las imágenes que reforzaban la adoración de la reina
María Lionza, el negro primero y el cacique Guaicaipuro, con la idea de
proteger al Presidente y perpetuarlo en el poder. En esta explicación, se
sostenía que la incorporación de estas imágenes en los nuevos billetes
(el negro primero en los billetes de BsF 5, el del cacique Guaicaipuro
en el de 10 y el de Luisa Cáceres de Arismendi, sustituyendo a María
Lionza, en el de 20) era una sugerencia de los babalawos cubanos,
quienes asesoraban al Presidente en cuestiones mágicas.
Pero sin duda, lo más llamativo recientemente fueron los actos de
exhumación de los restos del Libertador de la patria, Simón Bolívar, en la
madrugada del 15 de julio de 2010. Este acto fue transmitido por el canal
del Estado Venezolana de Televisión (VTV). El procedimiento tuvo una
duración de 19 horas. Presentes el ministro de Relaciones Interiores y
Justicia, Tareck El Aissami; la fiscal general, Luisa Ortega Díaz, y más de
50 personas. De acuerdo con las autoridades, la exhumación tenía como
objetivo examinar los restos de Bolívar y comprobar si efectivamente
murió de tuberculosis en 1830 (El Nacional, 16-07-2010).
Las incidencias del proceso estaban siendo comentadas por el
presidente Chávez en vivo a través de su cuenta en twitter, de donde
se extraen algunas expresiones: “Hola, mis amigos! Qué momentos tan
impresionantes hemos vivido esta noche! Hemos visto los restos del
gran Bolívar! Dije con Neruda: Padre nuestro que estás en la tierra, en el
agua y en el aire. Despiertas cada cien años cuando despierta el pueblo”,
“Confieso que hemos llorado, hemos jurado. Les digo: tiene que ser
Bolívar ese esqueleto glorioso, pues pude sentir su llamarada”, “Dios
mío, Dios mío; Cristo mío, Cristo nuestro, mientras oraba en silencio
viendo aquellos huesos, pensé en ti! Y cómo hubiese querido y cuánto
quise que llegaras y ordenaras como a Lázaro: levántate Simón, que no
es tiempo de morir. De inmediato recordé que Bolívar vive!”.
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Diez días antes, los “restos simbólicos” de Manuelita Sáenz (la amante
del Libertador) llegaban a Venezuela para descansar finalmente al lado
de los restos de Bolívar en el Panteón Nacional, en un acto que contó
con la presencia de los presidentes de Venezuela y de Ecuador. Estos
restos, traídos con honores, eran simplemente tierra del lugar donde
muere Sáenz, ya que ella murió desterrada en Paita, Perú, en 1856 y sus
restos biológicos fueron incinerados.
El presidente Chávez la ascendió al cargo honorífico de “General de
la Fuerza Armada Nacional Bolivariana de Venezuela” en actos que
contaron con la presencia del Presidente, de autoridades gubernamentales
y diplomáticas latinoamericanas, y que fueron transmitidos en cadena
nacional en los medios de comunicación del país; honor merecido por
sus virtudes de heroína de la independencia.
8. Cambios en la concepción tradicional de la historia y el imaginario
histórico
La revolución de Chávez al parecer traza sus lineamientos ideológicos
a partir de un imaginario del pasado histórico del país, donde hay
referencia a mitos heroicos y a la necesidad de borrar todo lo que resulta
contrario a la versión oficial del pasado. Este tema ha sido abordado en
amplitud por la historiadora María Elena González Deluca (2005), quien
ha concluido que la historia se ha utilizado en dos sentidos: cambiando
los significados a situaciones, episodios, personajes o coyunturas, y
apelando al pasado en apoyo de juicios sobre el presente o al servicio
del presente.
Así, desde el inicio de su gestión, hubo preocupación por reescribir
algunos espacios de la historia y acoplarla a los fines del proyecto
bolivariano. Uno de ellos es la nueva conceptualización sobre el
descubrimiento de América en 1492, ahora llamado y celebrado el
mismo 12 de octubre como “Día de la resistencia indígena”; en relación
a esto, los seguidores del presidente Chávez, el 12 de octubre de 2004,
derribaron la estatua de Cristóbal Colón, erigida por años en el Paseo
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
que lleva su nombre, y la arrastraron por algunas calles de la ciudad
como expresión de protesta ante el colonialismo español.
Por otra parte, se han incluido en la historia independentista del país
nombres que no figuraban antes, o se les ha dado una dimensión más
notoria, como: Ezequiel Zamora, Pedro Camejo “el negro primero”,
Maisanta, Simón Rodríguez y lo más importante, la exaltación de la
figura de Simón Bolívar asociándola a la figura de Chávez.
En el caso de la revolución bolivariana, resalta la trilogía Dios-BolívarChávez. Esta confluencia de imágenes la hemos observado en anuncios
y presentaciones emblemáticas del Presidente. Un ejemplo lo constituye
la alocución que tuvo lugar el 13 de abril de 2002 por el regreso de
Chávez a Miraflores después de los hechos del 11A-2002, y otro, el
relato anteriormente citado de los hechos sobre la exhumación de los
restos de Simón Bolívar.
La fotografía que se presenta a continuación corresponde a un ambiente
de un programa del canal VTV, donde el Presidente fue entrevistado
en diversas ocasiones e hizo pronunciamientos importantes, incluso
de interés nacional. Como vemos en la fotografía, hay un conjunto de
imágenes que reúnen parte de los íconos hasta ahora señalados y dan
vínculo a la revolución chavista. Quisiera llamar la atención sobre la
figura central donde aparece Jesús. En el lado derecho de Jesús, aparece
Chávez extendiendo la mano al “pueblo” que se encuentra en el lado
izquierdo, detalle que recuerda la obra del gran pintor Miguel Ángel,
La creación de Adán, por la postura de la extensión de las manos y
de los dedos que transmiten amor a sus fieles. Nótese también las
estrellas de la bandera de Venezuela que parecen coronar al Presidente.
Adicionalmente, las imágenes de Jesús Cristo, el Che Guevara, Lenin,
Bolívar, Chávez más joven en traje militar, en el golpe militar de 1992;
sobre la mesa figuras de próceres religiosos, históricos y líderes actuales
como Fidel Castro.
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Por otra parte, el historiador Juan Romero (2010) plantea que también
hay una relectura del pasado reciente, en especial el balance negativo
que hace Chávez de los primeros años de la democracia, del papel de los
partidos políticos y de las elites que no valoraron el trabajo económicosocial sino que respondieron sólo a sus intereses. Agrega además
Romero, que en esta reelaboración de la historia se quiere establecer
un lazo entre el siglo XIX y el siglo XXI, extendiendo la heroicidad y
los valores del primero hasta los del segundo, resaltando la noción de
sacrificio y esfuerzo de ambas coyunturas históricas, a fin de enlazar la
revolución de Bolívar con la revolución de Chávez.
Sirve, para ejemplificar lo anterior el uso en actos públicos, por parte del
Presidente, de la espada original de Simón Bolívar, guardada por años
en las bóvedas del Banco Central de Venezuela. El 4 de febrero de 2010,
Chávez juramentó al nuevo Ministro de la Defensa, 18 años después de
la intentona de golpe militar liderada por él. Se hizo acompañar de la
espada de Bolívar, lo cual significaba (según Chávez) la resurrección
de ésta ante el pueblo revolucionario. El 5 de enero de 2011, ante la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
juramentación de la nueva Asamblea Nacional (AN), el presidente
con los diputados electos de su grupo político y ante una multitud de
seguidores en la Plaza O´Leary, empuñó la espada de Bolívar a mano
limpia (las veces anteriores que sacó la espada lo hacía con guantes
blancos puestos) y se la entregó al nuevo Presidente de la AN, quien
tenía guantes blancos para recibirla. En ese momento el presidente
Chávez expresó: “Esta espada estaba dormida y hoy anda de nuevo por
las calles de Caracas” (alertaroja.net, 06-01-2011).
¿Y lo ideológico? A la revolución bolivariana se la ha señalado como
una propuesta carente de sustrato ideológico fuerte; sin embargo, más
allá de eso, lo cual no es el objeto de este trabajo, la propuesta de Chávez
está claramente identificada con el Socialismo. Para soportar esta idea
se han apoyado en la premisa de entender la democracia como “poder
de las élites”, no del pueblo, y por ende para la revolución ésta ha sido
portadora de miseria, corrupción, discriminación y exclusión social.
Se ha demonizado el Pacto de Punto Fijo de 19583, sus actores y sus
resultados, y así se ha construido una imagen negativa de la democracia.
Aunque es innegable que en las últimas décadas este concepto, que
antes era considerado como el más adecuado para el sistema político
venezolano, ha sufrido un importante deterioro en el imaginario
colectivo.
De allí la propuesta socialista. Sin embargo, éste ha sido uno de los
pilares simbólicos más difíciles de levantar, por cuanto la democracia
a pesar de sus fallas permanece en el imaginario del pueblo. Esto
explicaría parte de los resultados obtenidos el pasado 2 de diciembre de
2007 en la consulta por la reforma constitucional y por la propuesta de
un Estado Venezolano Socialista. Los resultados fueron favorables a la
propuesta democrática en el 2007.
3 Después del derrocamiento de la dictadura de Pérez Jiménez en 1958, un grupo de
partidos políticos, gremios, empresarios y la iglesia se reúnen y firman un acuerdo
de convivencia que da origen a la democracia en Venezuela. A este acuerdo se le
denominó Pacto de Punto Fijo.
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Venezuela en uniforme. Si bien Chávez llegó al poder por vía electoral,
su proceso lo ha denominado cívico-militar. El ejército ha tomado
mayor protagonismo y el militarismo se expresa, no solo en la cantidad
de militares activos y no activos que están formando parte de la toma de
decisiones del país, en la Asamblea Nacional y en el consejo de ministros,
sino también en otras dimensiones que revisaremos seguidamente. Al
respecto Chávez (2004) se refirió de la siguiente manera:
A medida que pasen los años, nuestro Ejército debe ser la proyección
inevitable del desarrollo social, económico, político y cultural de
nuestro pueblo.
Los hombres de uniforme seguiremos siendo el brazo armado de la
nación, dispuestos a derramar la última gota de nuestra sangre en
defensa de los intereses del pueblo, al cual debemos, cuya esperanza
representamos y estamos obligados a mantener (pág. 55).
Chávez se presentaba en diferentes actos con uniforme militar y su
discurso hacía referencia a la jerga militar, palabras que han penetrado
la cotidianidad de la sociedad venezolana. Al Presidente se le llama
Comandante Presidente y sus seguidores se organizan en comandos,
batallones, patrullas y pelotones en defensa del “proceso revolucionario”,
así como también han denominado a las campañas electorales batallas,
con la subsiguiente elaboración del otro (el opositor) como el “enemigo”.
Otro ejemplo de la penetración de la jerga militar es la utilización
de metáforas del tipo “rodilla en tierra” o “lanceros” en el discurso
cotidiano, lo cual nos da la idea de guerra que predomina en la revolución
bolivariana.
Pero también los valores de la vida militar están penetrando la vida civil:
los principios jerárquicos, la fiel obediencia, la uniformización, el no
debate propio de la vida militar; el hábito ya instaurado de uniformar
de rojo a los seguidores, no sólo en los actos de masas, sino también
en las oficinas de los ministerios; y la tendencia a hacerlos marchar,
aplaudir y gritar consignas de obediencia propias de las tropas militares.
Ej.: “Patria, socialismo o muerte”, grito utilizado ahora por las FAN.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Otro recurso que emplea la revolución para uniformar el país consiste
en la supuesta amenaza de agresión o intervención extranjera, que ha
servido de excusa para crear un ejército de reservistas y una “guardia
territorial”, que son ejércitos paralelos leales a Chávez, sometidos a su
control directo y exclusivo.
Por otra parte, es innegable el carácter simbólico que juega en el proyecto
revolucionario de Chávez el deseo de romper con la institucionalidad
política de los años precedentes a su gestión y construir un nuevo orden
cargado de otros valores, símbolos e imágenes.
Un punto polémico resultó el ascenso del mayor Henry Rangel Silva
de Mayor General al grado de General en Jefe de la Fuerza Armada
Bolivariana (FAB) en noviembre de 2010 (Gaceta Oficial N° 6.000
Extraordinario). Los méritos para el ascenso fueron, entre otros, las
declaraciones del entonces Mayor: “los militares venezolanos están
‘casados’ con la revolución socialista del presidente Hugo Chávez, y
que un hipotético gobierno de la oposición a partir de 2012 sería vender
el país, eso no lo va a aceptar la FAN, y el pueblo menos” (Diario de
Maracaibo, 11-11-2010).
Chávez, siempre Chávez. La imagen del Presidente la encontramos a
todo lo largo y ancho de la ciudad capital y del país, innumerables vallas
nos muestran su cara sonriente, abrazando ancianos y niños. En cada
Estado lo encontramos de cara con el gobernador correspondiente y en
los portales web de los entes del Estado también está Chávez con sus
emblemas, consignas y links a sus escritos y declaraciones.
Su exposición en los medios es evidente, en especial a través de su
programa semanal “Aló Presidente”, que podía durar entre 3 y 6 horas
los días domingo, y las cadenas4 de radio y televisión ante los actos
importantes y también ante los de menor importancia de su gestión.
4 Por cadenas entendemos la suspensión de la programación habitual de los canales de
TV y radios a nivel nacional para la trasmisión de los mensajes presidenciales.
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El comunicador social Antonio Pasquali (2006) refiere que han realizado
cálculos -basados en precisas cuentas llevadas por otros-, los cuales
arrojan una verborrea de 38 minutos diarios como promedio, lo que da
unas 3.705 palabras por día, las cuales necesitan no menos de 110.960
minutos de exposición en los medios, equivalente a 1.849 horas para ser
pronunciadas; todo lo cual arroja un total de 231 días hablando 8 horas
diarias, o 294 días hábiles, que son nueve meses y medio hablando.
La cara de Chávez también la tenemos en los Institutos del Estado, en
las escuelas bolivarianas y en productos de consumo masivo. La imagen
de Chávez es multifacética, por un lado se explota la imagen de origen
humilde y pueblerino del Presidente, pero también hay un Chávez en
uniforme, deportista, trasgresor de lo instituido, entre otras.
Los medios de comunicación. Merecedor de otro trabajo es el tema
relacionado con la inversión en medios de comunicación que ha hecho el
gobierno para difundir el mensaje de la revolución. Ludmila Vinogradoff
(2010) señala que,
En once años de gestión el gobierno tiene en su haber 720 medios
impresos, radiofónicos, televisivos y hasta un satélite de fabricación
china. Ha emitido más de 2.000 cadenas, a razón de 200 anuales, con
una media de 3 horas cada una, 352 emisiones dominicales de “Aló
Presidente” con una duración de 5 horas transmitidas por la estatal
Venezolana de Televisión, la Radio Nacional y todas las emisoras
aliadas que se conectan obligadas.
Emblemática es la relación del Presidente y los medios de comunicación
privados que no se han plegado a su mensaje revolucionario. Así, en
el año 2007 no se le renueva la concesión a Radio Caracas Televisión,
estación más antigua del país y que contaba con un importante rating
nacional. En agosto de 2009 el gobierno decide inhabilitar el espectro
radioeléctrico de 34 estaciones de radio mediante procedimientos
administrativos “legales”. Las frecuencias “liberadas” fueron entregadas
a emisoras comunitarias que apoyan al gobierno.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Por otra parte, el Presidente también ha resaltado la preocupación por
emitir sus mensajes a través de la Web y las redes sociales. Chávez
escribe en prensa semanalmente y todas las páginas de los organismos
públicos anuncian sus actividades y sus logros.
En mayo de 2010 anunció la creación de su cuenta en la red twitter,
definida como @chavezcandanga5, y desde entonces hasta el 2012 fue
un activo usuario de la misma.
El plano internacional. Parte de la política exterior del gobierno ha
tenido su eje en la confrontación ideológica con los Estados Unidos y en la
búsqueda de nuevos socios comerciales y políticos. El gobierno de Chávez
ha fortalecido las relaciones con líderes antiliberales emblemáticos y
antinorteamericanos, tal vez las relaciones con Cuba son el ejemplo más
evidente. Sin embargo, la confrontación “antiimperialista” y la política
de choque ha sido hasta ahora más retórica que real.
El año 2008 introdujo otros elementos a raíz de la liberación de
dos secuestradas colombianas por las FARC y de la mediación del
Presidente con esta fuerza para lograr el canje humanitario. Meses de
conversaciones con los grupos llevaron a Venezuela a tomar parte de
un conflicto con Colombia. Bastante polémica causó la alocución del
presidente Chávez posterior a la liberación de Ingrid Betancourt y Clara
Rojas en enero 2008, cuando solicitó se considerara a las FARC y al ELN
fuerzas beligerantes: “las FARC no son ningún cuerpo terrorista, son
verdaderos ejércitos que ocupan espacio en Colombia, hay que darles
reconocimiento, son fuerzas insurgentes que tienen un proyecto político,
un proyecto bolivariano, que aquí es respetado” (Chávez, 2008).
5 Candanga en Venezuela significa candela, también hombre fuerte, combativo, e
incluso hace referencia a elementos perturbadores como el demonio.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
9. Los nuevos enemigos de la revolución: los símbolos de estatus
social
Si bien hemos señalado hasta ahora los elementos simbólicos que han
servido para agrupar e identificar grupalmente a los seguidores del
presidente Chávez y su proyecto político, también han aparecido otros
elementos que forman parte del ideario simbólico de los venezolanos
y de sus propios seguidores. Algunos de ellos muy criticados por el
Presidente porque formarían parte del “ideario y valores capitalistas”
tan combatidos por su proyecto socialista. He aquí algunos de estos
elementos, que he denominado: enemigos de la revolución.
Durante el año 2007 varias referencias sobre el incremento en el
consumo de whisky y la venta de vehículos en el país llamó la atención.
Esto llevó al Presidente de la República a ordenar a la Comisión de
Administración de Divisas (Cadivi), en el programa dominical Nº 296
del domingo 30 de septiembre de 2007 a recortar la entrega de divisas
para esta categoría:
Apretar las tuercas porque hemos aflojado mucho el control de cambio,
no podemos estar gastando las reservas internacionales para importar
whisky, ¿qué país es este y qué revolución es esta, la del whisky, la de
los Hummer?, no, esto es una revolución de verdad y los que no la hayan
entendido es mejor que la vayan entendiendo. (Socialismo Petrolero, en:
http://boligarca.blogspot.com/).
Podemos identificar otros símbolos que están en el imaginario del
venezolano y han aflorado en la clase política emergente revolucionaria,
como son los elementos de estatus social: carros de lujo, consumo de
bienes suntuarios, ropas de marca, entre otros. Veamos los siguientes
datos.
La bebida nacional: el whisky. En el año 2007 se batieron en el país
récords de ventas de bebidas alcohólicas (en especial whisky 18 años) y
de carros importados, aunque este incremento se puede observar desde
el año 2005, cuando el consumo aumentó en un 55% en relación al año
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
2002, otro año récord en consumo para el país. Estos datos los refiere el
jefe de marca del segmento para Diageo, Juan Valcárcel.
Por otra parte, a pesar del alza en los impuestos a las bebidas alcohólicas,
el incremento continuó hasta alcanzar récord de ventas en el año 2007,
cuando aumenta el 10% las ventas de whisky de 18 años; también
aumentaron en un 4% la venta de whisky 4 años, los rones y la cerveza.
En la misma situación se encuentran los cigarrillos, a pesar de elevar su
precio en un 100%.
Algunos expendedores de licores señalan que los consumidores están
haciendo “compras nerviosas”, ya que existen rumores de que dicho
producto no estará en los anaqueles de venta de los expendios de licores
del país.
Los carros nuevos. La venta de autos nuevos se elevó en el 2007 en
un 43,3% según la Cámara Automotriz (Cavenez). En su último reporte
señalan que entre enero y diciembre de 2007 se vendieron en el país
491.899 carros. El crecimiento en la demanda agotó la producción
nacional de autos, que llegó a sólo 155.506 carros en 2007. Por otra
parte, la venta de carros importados creció en 81% en 2007 y su
cantidad es casi igual a las ventas totales de 2006, de 343.351 autos. Más
recientemente, en el primer mes del 2011 se vendieron 5.803 unidades
y en enero del año pasado las ventas se ubicaron en 7.401 unidades, a
pesar de la crisis económica y el aumento de los precios de los autos.
Pero a pesar del discurso presidencial censurando tal tendencia, Cadivi
otorgó un 18% más de divisas que el año anterior. Este sector recibió
casi el doble de lo autorizado para salud (que con 2.104 millones de
dólares se adjudicó 10,27% de las aprobaciones) y mucho más que lo
que correspondió al sector de alimentos, el cual obtuvo 2.348 millones
de dólares, equivalentes a 11,45%.
Crédito al consumo. Las estadísticas de la Superintendencia de Bancos
indican que entre diciembre de 2003 y diciembre de 2007 el crédito
al consumo, que incluye financiamiento con tarjetas y préstamos para
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
la compra de vehículos, registró un salto desde el equivalente a 1.028
millones de dólares, al tipo de cambio oficial, a 11.142 millones, lo que
se traduce en un salto de 984%, mientras que medido en bolívares, el
incremento es de 1.387%.
Adicionalmente, las ventas al por menor de aparatos, artículos y equipos
de uso doméstico registraron un salto de 119% entre septiembre de 2006
y septiembre de 2007, la de productos textiles, 96%; alimentos y bebidas,
37%; vehículos, 88% y artículos de ferretería, pintura y vidrio, 33%.
La anécdota: el caso Carreño. En diciembre de 2007, una periodista de
RCTV interpeló al entonces Ministro para el P. P. de Interior y Justicia,
Pedro Carreño, a raíz de unas declaraciones públicas que éste hiciera
sobre el socialismo del siglo XXI. Ella le señaló la corbata Luis Vuitton
y los zapatos Gucci que llevaba puestos y el Ministro tartamudeó al
explicar la razón de su uso. (http://www.el-nacional.com/www/site/
detalle_multimedia.php?q=med /6814).
Otros hechos que resaltan son: el carro Audi importado del
exvicepresidente de la República Jorge Rodríguez, los Hummer del
gobernador de Carabobo Acosta Carles, las mansiones y haciendas de
altos funcionarios públicos y, por supuesto, los gastos de representación
del presidente Chávez, contabilizados por el exdiputado de la Asamblea
Nacional Carlos Berrizbeitia.
Los gastos del Primer Mandatario, Hugo Chávez, para el año 2011,
superan los 75 millones de bolívares fuertes. Entre ellos encontramos: 8
millones de dólares sólo para viáticos en el exterior del país, 715 mil 696
dólares para sus gastos en prendas de vestir, 39 mil dólares para calzado,
232 mil dólares para revistas, libros y periódicos y otros extras cerca
del millón de dólares para utensilios de cocina y comedor (en http://
vprimero.blogspot.com/2011/01/carlos-berrizbeitia-gastos-de-chavez.
html).
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
10. A manera de cierre
Después de realizar este recorrido por la iconografía que ha caracterizado
la revolución bolivariana podemos encontrar dos etapas bien definidas. La
primera marca el inicio del proceso revolucionario en 1999 y la segunda
la podríamos ubicar a partir del año 2006 hasta la actualidad. Antes de
1999 hay escasas referencias, como el árbol de las tres raíces, nombres
de próceres de la independencia, pero que no llegan a consolidarse como
símbolos en el colectivo. Una etapa más clara del proceso comienza con
la llegada de Chávez al poder en 1998.
La primera etapa se caracteriza por una heterogeneidad y cambio constante
de las imágenes que intentan identificar la revolución, y la segunda
etapa, por una mayor homogeneidad, permanencia y consolidación de
algunos elementos que se han constituido como símbolos; ésta última
enmarcada desde la reafirmación política de Chávez después de las
elecciones presidenciales 2006.
Los significados de estos símbolos en nada se corresponden con los
significados que estos mismos elementos pudieran tener en otro espacio
geográfico o tiempo. Así, el color rojo identifica la revolución liderada
por Chávez, la cual es considerada por sus seguidores como única y
original en América, y las figuras del Che Guevara y Fidel Castro no se
relacionan con un pasado criminal, sino como amigos de la revolución
bolivariana.
Además, los significados de los elementos iconográficos devenidos en
símbolos políticos tienen una raíz emocional más que racional e integran
entonces lo material con lo simbólico; así por ejemplo, el color rojo se
usa para demostrar apoyo al Presidente y “es pasión, alegría, amor” para
sus seguidores. La relación Chávez-seguidores también está marcada
por un vínculo emocional más que racional, esta última afirmación la
señala Acosta (2007) en su trabajo ¿Por qué soy revolucionario?
El desarrollo de los símbolos se dio en una dinámica dicotomizada,
es decir, mientras se transformaban y consolidaban los íconos de
39
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
la revolución bolivariana también se modificaban los de los grupos
opositores. El uso y apropiación de los símbolos patrios demuestra esta
dinámica. Aparece entonces otra característica propia de los símbolos
políticos: los mismos elementos pueden generan sentimientos de
enemistad política por un lado y cercanía por otro, por esto los símbolos
son ambivalentes, es decir, tienen una connotación positiva para unos y
negativa para otros (García Pelayo, 1964).
Hay dos elementos que no tienen una referencia directa en el trabajo:
uno de ellos es el discurso verbal del presidente Chávez, y el otro es el
referido a un binomio simbólico presente en la revolución bolivariana:
la amenaza y el miedo.
Sin embargo, en relación al primero de ellos, hay referencias a lo largo
del trabajo sobre los discursos de Chávez, su jerga militar, las horas
de exposición en los medios audiovisuales, los cuales se enlazan y
refuerzan así otros referentes simbólicos y diversos procesos.
El segundo requiere un trabajo mayor que continuaré en otros artículos,
pero tengo importantes evidencias en mis trabajos de investigación de
cómo una parte significativa de los venezolanos se sienten amenazados
por dos razones fundamentales; por un lado, por los cambios de orden
educativo, económico y político generados en la gestión de Chávez, y
por otro, debido a las verbalizaciones del Presidente y de los líderes
medios de la revolución sobre la posible confiscación de bienes,
empresas, cierre de medios de comunicación, etc.; en fin, amenazas,
pero lo suficientemente poderosas como para generar miedo en los
venezolanos, miedo a hacerse evidente en ciertos espacios públicos, a
perder sus propiedades, la democracia, el país y el propio futuro.
En relación a los medios de comunicación, hay suficientes evidencias
sobre el uso de los mismos en varios sentidos: inversión en medios,
exposición de los mensajes de Chávez por todas las vías posibles, desde
vallas en las calles hasta las más modernas como la web y las redes
sociales. Adicionalmente se ha presionado, amenazado, multado y no
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
se han renovado las concesiones y permisos a medios privados con
orientación diferente a la oficial.
Finalmente, en el caso de la revolución bolivariana y de los símbolos
políticos podemos señalar varias funciones. Una de ellas es la de servir
de elementos de identificación de un grupo, es decir, los símbolos
cohesionan, dan sentido de pertenencia. Para García Pelayo (1964), esta
sería la función integradora.
Los símbolos políticos también tienen una función de movilización, es
decir, su evocación mueve a los grupos, como ha quedado en evidencia
en este proceso político, para la acción o para la pasión. En palabras
de García Pelayo (1964), “les proporciona esperanzas y fe en lo que
indudablemente ha de venir, les sostiene en los desfallecimientos, les
hace potenciar su esfuerzo”.
Otra función señalada por este autor es la función esclarecedora,
evidenciada en el proceso revolucionario. Los íconos y sus significados
sirven para mantener la esperanza en las promesas de cambio, en el
futuro, en el bienestar que ha de venir. Sirven como refugio emocional
en los momentos de desvanecimiento de la fe.
Adicionalmente, yo sumaría otra función: la de segmentar o dividir a
la población en propios y extraños. Este ha sido uno de los argumentos
más trabajados por la revolución bolivariana. Así, mientras el grupo
prochávez se consolida y sus seguidores se identifican como grupo con
un proyecto, con un líder, se construye el efecto contrario paralelamente,
se separan de los otros considerados opositores y se divide a Venezuela;
pero aún más, el mismo Chávez contribuye en la división al estigmatizar
y descalificar a los otros llamándolos traidores a la revolución, enemigos,
apátridas y oligarcas.
Este efecto de separación entre los grupos se refuerza al utilizar los
elementos simbólicos de enfrentamiento entre ricos y pobres, Este y
Oeste, ya señalados, y se agrava con las amenazas, la confrontación, la
violencia entre los grupos y el discurso bélico.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
La revolución bolivariana ha trabajado, como ha quedado evidenciado,
en varios planos del imaginario colectivo, sumando y combinando
dimensiones para potenciar su efecto en el pueblo. El efecto es el de unir
a un grupo en torno a un sueño, a una promesa, a un cambio, movilizarlos
emocionalmente en relación al proyecto que se debe defender y que se
apoya en la figura del líder, pero también separarlos de los otros, los
enemigos de la revolución.
Sin embargo, este proceso de establecimiento de los símbolos políticos
en el imaginario colectivo está inacabado, vivo y en constante cambio.
Debemos seguir mirando su desarrollo.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 45-66
William Bracho Rojas
ACCESO AL MERCADO Y CONECTIVIDAD EN EL
TRANSPORTE AÉREO ENTRE AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE
RESUMEN: El “Caribe” esa importante subregión del continente americano
ha estado históricamente mal relacionada y conectada con América Latina. El
problema tiene varios factores a considerar: jurídicos, económicos, políticos
y factores técnicos y de mercado. Como conclusiones, se definen estrategias
destinadas a mejorar sustancialmente la conectividad e integración regional: a.
Sostenibilidad del Transporte Aéreo; b. Iniciativa de la Comisión Latinoamericana
de Aviación Civil (CLAC) para Latinoamérica y el Caribe; c. Integración
de Acuerdos Regionales existentes; d. Voluntad Política de los Gobiernos y
Cambio de Actitud de las Autoridades Aeronáuticas; e. Incentivos Fiscales para
el desarrollo de nuevas empresas aéreas regionales; y f. Programa de mejoras
en los aeropuertos secundarios.
Palabras clave: Caribe, transporte aéreo, conectividad, acceso al mercado,
acuerdos.
MARKET ACCESS AND CONNECTIVITY IN TRANSPORTATION
TRAVEL BETWEEN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
ABSTRACT: The “Caribbean” that important sub region of the Americas
has been historically poorly related and connected with Latin America. The
problem has several factors to consider: legal, economic, political and technical
factors and market. As conclusions it have been defined a set of strategies
destined to improving the connectivity and regional integration: a. Air Transport
Sustainability; b. Latin America Civil Aviation Commission (CLAC) Initiative
for Latin America and the Caribbean; c. Integration of existing regional air
transport agreements; d. Political will of the governments involved and change of
attitude of the aeronautical authorities; e. Tax Incentives for the development of
new regional airlines, and f. Program of improvements at the secondary airports.
Keywords: Caribbean, air transport, connectivity, market access, agreement.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1. Introducción
En pleno siglo 21 el Continente americano luce aún lejos de una
integración comercial y cultural, las barreras idiomáticas entre los
principales Estados de América del Norte y Latinoamérica, así como
entre un importante número de países del Caribe y Latinoamérica no han
sido precisamente la excusa para la no integración, más sin embargo,
el poco desarrollo del comercio exterior y del turismo internacional
entre dichas áreas geográficas, parecen ser la excusa fundamental para
la falta de una adecuada conectividad entre estas últimas subregiones.
Durante varias décadas se ha venido discutiendo el problema de acceso al
mercado e insuficiente conectividad aérea entre las principales ciudades
latinoamericanas y el Caribe, y como solucionarlo, sin embargo, luego
de algunos buenos intentos de carácter subregional, hoy día padecemos
de los mismos males a pesar de que la población y la escala de negocios
se han duplicado en el continente. Podríamos resumir esta problemática
en los siguientes aspectos:
•
Un importante número de capitales de países no tiene conexiones
aéreas directas con otras capitales de Latinoamérica y el Caribe.
• La mayoría de las capitales de Estados interiores de los países
latinoamericanos y caribeños, no tienen conexión aérea directa
con ciudades de otros países de la región.
• Algunas capitales de países o de Estados interiores sólo son
accesibles a través de vuelos con dos o más escalas. Algunas
capitales sólo tienen conexión aérea directa dos o tres veces
por semana.
• Las conexiones a través de dos o más escalas son generalmente
más costosas y con largos tiempos de espera en aeropuertos
intermedios.
La falta de adecuada conectividad aérea genera una pérdida importante
de horas-hombre en los negocios y otras actividades públicas o privadas.
La mala o inexistente conectividad aérea entre ciudades latinoamericanas
y caribeñas genera una falta de facilitación que afecta al turismo y al
comercio exterior.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Un importante número de personas y mercancías dejan de transportarse
por vía aérea debido a la inadecuada o inexistente conectividad entre
Latinoamérica y el Caribe. La falta de conectividad aérea o su insuficiencia
tienen su causa raíz en problemas de orden jurídico, político, técnico, y
económico, los cuales han condicionado y limitado, a través de más de
cuatro décadas, el acceso a los mercados latinoamericanos y caribeños.
2. Antecedentes del acceso al mercado de transporte aéreo en
Latinoamérica y el Caribe
2.1. Conferencia de Chicago de 1944
Dentro de los productos resultantes de esta importante conferencia,
encontramos los primeros antecedentes del denominado acceso al
mercado. Como muchos recordarán, el principal promotor de esta
reunión, los Estados Unidos de América, llevó una propuesta de “libre
concurrencia” que implicaba un libre acceso al mercado, bajo la premisa
de que los Estados más capacitados económica y técnicamente explotaran
las rutas aéreas internacionales; mientras que Gran Bretaña y Canadá, con
el apoyo de Francia, promovían la creación de un organismo internacional
que asegurara la “repartición equitativa del tráfico internacional”.
Pues, para bien o para mal ninguna de las dos propuestas tuvo éxito, ya
que no se aprobó el principio de la libre concurrencia, pero tampoco la
creación del organismo internacional (OACI) garantizó una repartición
equitativa del tráfico. El Acuerdo de Tránsito de Chicago fue aprobado
y ratificado por la mayoría de las naciones del mundo, y eso significó
la eliminación de las primeras barreras, al permitirse el derecho de
sobrevolar el territorio de otro Estado sin aterrizar, y el derecho de aterrizar
sin fines comerciales; pero el Acuerdo de Transporte no tuvo la misma
suerte ya que la mayoría de los Estados consideraron que de ratificarse
se estaría aprobando indirectamente la libre concurrencia pregonada por
los Estados Unidos. De los demás instrumentos allí aprobados, sólo en
dos hay antecedentes importantes que mencionar: En el Acta Final, en su
Capítulo VIII quedó plasmado el Convenio Tipo Uniforme sobre Rutas
Aéreas Provisionales, suerte de guía para la redacción de los primeros
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
convenios bilaterales posteriores a la 2ª guerra mundial, en la cual se
recomendaba la no entrega de derechos exclusivos sobre rutas aéreas a otro
Estado o a sus líneas aéreas, y a no discriminar o excluir a algún Estado
o su línea aérea en el otorgamiento de derechos aerocomerciales. En este
capítulo también se incluyó una cláusula relativa a los condicionamientos
vinculados a la propiedad sustancial y control efectivo de las empresas
aéreas designadas por los Estados en dichos convenios. En el Convenio
Provisional de Aviación Civil encontramos una sección 9, que dispone
lo relativo a la designación de rutas y aeropuertos que deberán seguir o
utilizar los servicios aéreos autorizados en los convenios. Finalmente, en
el Convenio de Aviación Civil, encontramos varios artículos relacionados
con el acceso al mercado, de los cuales se consideran los más importantes
el N° 6 sobre Servicios Aéreos No Regulares, los cuales quedan sujetos
a autorizaciones especiales de los Estados Contratantes, y el N° 7 sobre
las operaciones de Cabotaje, el cual permite reservarlo a quien designe
el Estado, siempre que no lo haga sobre la base de una exclusividad a
otro Estado.
2.2. Acuerdo de las Bermudas (I)
El Acuerdo de Bermudas de 1946, significó el primer convenio bilateral
de la post guerra entre dos importantes aliados: Estados Unidos y Gran
Bretaña. Este acuerdo es una importante referencia debido a que ambas
naciones convinieron en utilizar los principios del no ratificado Acuerdo
de Transporte de Chicago como base para su intercambio de derechos
aerocomerciales, en combinación con una serie de cláusulas tomadas
del modelo uniforme recomendado en el Acta Final de Chicago y otras
generadas en proceso de discusión del mismo. A partir de 1946, la gran
mayoría de los convenios bilaterales firmados por Estados de la comunidad
internacional calcaron el modelo de Bermudas y se comenzaron a
denominar los así elaborados como “Convenio Tipo Bermuda”.
En relación al acceso al mercado las barreras principales eran: limitación
de ciudades a servir; limitación de frecuencias; limitación de capacidad
de oferta; definición de tipos de aeronaves a utilizar (Restringiendo la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
oferta de asientos cuando existían diferencias significativas entre los
tipos que usaban las líneas aéreas designadas); limitación de la vía
de enlace de ciudades con derecho de explotación, producto de otros
acuerdos bilaterales firmados por una de las partes; condicionamiento del
otorgamiento de derechos de terceras, cuartas o quintas libertades, a estricta
reciprocidad; posibilidad de múltiple designación de empresas sujeta a
reciprocidad absoluta; y tarifas sujetas al mecanismo de doble aprobación.
En 1976 se firmó el Acuerdo de Bermudas II, luego de un proceso de
“denuncia del tratado” incoado por Gran Bretaña por considerar injusto
y no proporcional el intercambio de derechos y capacidades existente en
el convenio precedente. El nuevo acuerdo no mejoró significativamente
el acceso al mercado y por tanto no influyó positivamente los nuevos
bilaterales firmados en Latinoamérica y el Caribe.
2.3. Acuerdos bilaterales
Constituyen el instrumento común de apertura y mantenimiento de las
relaciones aerocomerciales entre Estados soberanos. Como ya se explicó
anteriormente la gran mayoría de ellos fueron suscritos después de firmado
el Acuerdo de las Bermudas de 1946 y se clasifican como “Tipo Bermuda”,
tradicionalmente han sido protocolares y rígidos en cuanto a la libertad de
acceso, intercambio de derechos y manejo de la capacidad, aunque como
producto de la influencia de la liberación del transporte iniciada en USA
en 1978, muchos países asumieron la postura de flexibilizar los mismos,
liberando las cláusulas de capacidad y equipos a utilizar. Los aspectos más
álgidos todavía son los relativos a número máximo de frecuencias en un
período diario o semanal, intercambio de quintas libertades, y propiedad
sustancial y control efectivo de las empresas designadas en los mismos.
Un pequeño grupo de países, no cuenta en con este tipo de instrumentos
sino que mantienen Acuerdos Administrativos no diplomáticos tales
como Actas de Convivencia o Permisos Administrativos (Ej.: Caso
Venezuela – Perú). La falta de una mayor flexibilización o liberalización
en los Acuerdos Bilaterales latinoamericanos es una de las barreras más
importantes para mejorar la conectividad en la región, y la principal excusa
para que hoy se abogue por los Acuerdos de Cielos Abiertos.
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2.4. Modificaciones a la Ley Federal de Aviación USA
Luego de varias décadas de férreo control del acceso al mercado interno
y de las tarifas aéreas, el Congreso de los Estados Unidos propuso y
aprobó en 1978 una modificación de la Ley que se conoció como “Airline
Federal Deregulation Act” con dicho instrumento se abrió el camino para
la liberalización en la explotación de rutas internas, la libre fijación de
tarifas y en consecuencia la eliminación de los subsidios a las empresas
aéreas perdidosas. En 1979, surgió una segunda modificación conocida
como el “Canon Hill Act”, impulsada por un senador del mismo apellido
quien propuso que las nuevas políticas de liberación aplicadas al mercado
interno se aplicaran también al transporte aéreo internacional, auspiciando
la múltiple designación de empresas, el libre acceso al mercado y la
eliminación de restricciones de capacidad y equipos en los bilaterales
mantenidos por los Estados Unidos con terceros países. Se buscaba
también la ampliación del número de aeropuertos a utilizar y una mayor
libertad para la operación de vuelos charter.
En los años siguientes ambos instrumentos impactaron profundamente a
la comunidad internacional y en especial a América Latina y el Caribe,
región donde comenzó un período de cambios en los años 80.
2.5. Acuerdos multilaterales regionales
En la región conformada por Latinoamérica y el Caribe existen cuatro
(4) acuerdos regionales: El de la Comunidad Andina de Naciones -CAN(1991); el Acuerdo de Fortaleza (1996); el Acuerdo del CARICOM
(1996); y el de la Asociación de Estados del Caribe (1994) el cual
tiene además un Protocolo de incorporación de los Estados Miembros
Asociados a la Cuenca del Caribe (2008); y el Acuerdo de Cielos Abiertos
auspiciado recientemente por la Comisión Latinoamericana de Aviación
Civil –CLAC- (2011), apenas en proceso de ratificaciones o adhesiones.
El más antiguo y el más dinámico ha sido el de la CAN, el cual creó un
libre mercado aéreo entre los Estados miembros, consagrando derechos
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de libre acceso con garantía de terceras, cuartas y quintas libertades en el
transporte de pasajeros y carga dentro de la subregión, y con liberación
unilateral de las quintas libertades extra sub regionales en materia de carga.
En la última modificación del sistema (Decisión 582 de 2004) se dio
marcha atrás en cuanto al alcance de la liberalización de los vuelos charter
de pasajeros, volviendo al esquema de Bermudas, donde estos sólo deben
permitirse cuando no hay capacidad en el sistema regular y normalmente
asociados a paquetes turísticos. A pesar de este retroceso se considera el
acuerdo más liberal en toda la región.
El Acuerdo de Fortaleza de 1996, constituye el esfuerzo de MERCOSUR
por mejorar la conectividad en la subregión; introdujo la libertad de
acceso entre ciudades pares no servidas por ninguna línea aérea de los
países miembros, y una especie de quinta libertad para el transporte
de pasajeros que una misma línea aérea reembarca en la ciudad donde
previamente los desembarcó, y que ahora se dirigen a otra ciudad del
MERCOSUR, a la cual se tenga el derecho de volar en función de
algún bilateral. Actualmente los países miembros hacen un esfuerzo por
relanzarlo bajo un esquema más moderno, ya que en la práctica poco ha
contribuido a mejorar la conectividad en la subregión. En la sub región
del Caribe curiosamente coexisten dos acuerdos de transporte aéreo: el
del CARICOM y el de la Asociación de Estados del Caribe -AEC-, este
último promovió la incorporación de los países asociados que bordean
la cuenca del Caribe, logrando así que Venezuela, Colombia, Panamá,
Costa Rica y México suscribieran el mismo. Lamentablemente dichos
convenios, aunque reflejan cierta flexibilización, ésta no ha sido suficiente
para estimular un crecimiento de la red Caribe-América y mejorar la
conectividad interna y externa de ambas. Actualmente la mayoría de
las conexiones aéreas desde el Caribe hacia Centro y Sur América se
hacen vía Miami o vía Puerto Rico, con dos o tres escalas, a veces con
necesidad de pernoctar en las escalas o “stop over”. Desde hace varios
años la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil -CLAC- ha venido
promoviendo la integración y liberalización del transporte aéreo en la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
región, y finalmente en noviembre de 2010 se concretó un Acuerdo de
Cielos Abiertos al cual se integraron inicialmente República Dominicana,
Uruguay y Chile, incorporándose Guatemala y Paraguay en mayo de 2011.
Dicho organismo tiene esperanza que antes de finalizar el 2011 se hayan
agregado al menos diez (10) Estados Latinoamericanos y Caribeños,
lo cual contribuirá sensiblemente a mejorar el acceso al mercado de
transporte aéreo y a la conectividad entre los mismos.
2.6. Acuerdos de cielos abiertos
Estos novedosos acuerdos nos retrotraen a la Conferencia de Chicago de
1944, ya que persiguen los mismos objetivos planteados por los Estados
Unidos de América cuando solicitaban que “La libre concurrencia”
fuere aceptada por los Estados Contratantes como la principal política de
transporte aéreo internacional. En este tipo de acuerdos el intercambio de
derechos de rutas, la capacidad y número de empresas designadas carecen
generalmente de limitación, e incluso en los más liberales se incluye la
cesión de derechos de cabotaje. Los mismos han venido proliferando en
Latinoamérica, la mayoría de ellos promovidos por los Estados Unidos
de América.
Ciertamente este tipo de convenio es el que más garantiza el libre acceso
de las líneas aéreas al transporte internacional entre los países miembros,
pero no necesariamente garantiza la conectividad entre sus ciudades
principales, ya que, como analizaremos más adelante, la conectividad no
sólo requiere de la facilidad del libre acceso, también requiere de otras
condiciones económicas, técnicas y de mercado. En lo que va del siglo
21 se han negociado más de 150 nuevos Acuerdos de Cielos Abiertos
ente Estados soberanos, o entre estos y Comunidades de Estados (Fuente
OACI), de ellos 101 han sido firmados por USA (Fuente Departamento
de Estado, USA).
En la región América Latina y Caribe encontramos un número importante
de esta modalidad de convenios, Ej.: USA-Panamá (1997); USA-Aruba
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
(1998); Chile-USA (1999); República Dominicana-Chile (2009);
República Dominicana-Panamá (2008); República Dominicana-México
(2007), Chile-Panamá (2007); y recientemente en el 2011 Israel-Colombia,
Paraguay-República Dominicana, Costa Rica-Brasil, USA-Brasil, BrasilMéxico, Brasil-Canadá, Colombia-USA y Costa Rica-Canadá; también
está pendiente el refrendo de la ampliación del convenio entre Argentina
y USA, el cual hasta ahora es sólo para aviones de carga, y se busca
extenderlo a aviones de pasajeros.
2.7. Acuerdos horizontales
Son acuerdos entre dos Comunidades o Uniones de Estados, o entre un
Estado soberano y una Comunidad o Unión de Estados, con el objeto
de desarrollar servicios aéreos entre sus respectivos territorios. Europa
ha sido el gran promotor de los mismos ya que surgen a partir de la
aparición de la nueva directiva de la Unión Europea sobre negociación
de convenios con terceros países, cuyo texto establece que la Unión
Europea podrá negociar Acuerdos Horizontales entre esta y Estados no
parte de la Unión, respetando, a través de mecanismos de coordinación,
la soberanía de cada Estado, pero eventualmente sustituyéndolo cuando
puedan afectarse los intereses de la Unión en materia de acceso al mercado,
tarifas y capacidad. A pesar de su complejidad y modernidad, ya tenemos
varios convenios de ese tipo firmados por países latinoamericanos con la
Unión Europea: Chile, Uruguay, Paraguay, Panamá y Perú, los cuales, en
el papel, garantizan un mayor acceso a los mercados latinoamericanos
y europeos a las empresas pertenecientes a los Estados contratantes
(Incluso no contratantes pero pertenecientes a países del mismo grupo
de integración). Lamentablemente, tampoco estos acuerdos garantizan la
conectividad entre Latinoamérica y el Caribe.
2.8. Alianzas estratégicas y acuerdos de códigos compartidos
Este tipo de acuerdos pertenecen a la esfera de los convenios comerciales
entre líneas aéreas, sin embargo, es importante mencionarlos porque han
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
venido contribuyendo a mejorar el acceso al mercado de transporte aéreo
a través de los mecanismos de códigos compartidos y de las integraciones
estratégicas entre empresas latinoamericanas. Las Alianzas Estratégicas
han unificado sistemas de reservación, condiciones de venta de boletos
y programas de viajeros frecuentes; además han desarrollado, entre
otros aspectos, el intercambio y el sub arrendamiento de aeronaves,
y los códigos compartidos. Estos últimos han permitido a las líneas
aéreas miembros de la alianza, ofrecer como propios los vuelos de
los demás miembros de la alianza, sujeto a condiciones de asignación
y administración de cupos (Allotment). En Latinoamérica tenemos
algunas experiencias exitosas reflejadas en los Grupos LAN y TACA,
los cuales han desarrollado un conjunto de empresas subsidiarias con las
cuales mantienen una “intranet”, independientemente de los acuerdos
de códigos compartidos entre 9 tales empresas y otras internacionales.
Esas mismas empresas son hoy día protagonistas de importantes nuevas
alianzas: LAN-TAM y AVIANCA-TACA, las cuales se erigirán como
las más importantes de Latinoamérica y el Caribe. Sin duda, las nuevas
conformaciones ayudarán a mejorar la conectividad en el área.
3. Acceso al mercado y conectividad vs. desarrollo del turismo y del
comercio exterior
Las deficiencias en el acceso al mercado de pasajeros y carga, y en la
conectividad aérea entre ciudades latinoamericanas y caribeñas, afectan
fundamentalmente a las actividades económicas de turismo y comercio
exterior. Los visitantes extranjeros siempre buscan fluidez en sus
desplazamientos, y América Latina y el Caribe no ofrecen las facilidades
de movilización que tiene Europa, Estados Unidos y Canadá. Por esa
razón, el producto turístico multidestino no es de fácil comercialización en
todas las sub-regiones americanas ya que movilizarse entre dos ciudades
puede requerir de un mismo vuelo con más de dos escalas y de varios
vuelos sucesivos con altos tiempos de espera en aeropuertos intermedios;
además la insuficiencia de frecuencias y las inadecuadas conexiones
hacia destinos nacionales, obliga en muchos casos a pernoctar para poder
continuar hacia el destino final propuesto.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En materia de comercio exterior la afectación viene por la vía de
escasez de capacidades de barriga y de servicios regulares que permitan
la programación de los envíos de carga. Aunque un grupo de países
latinoamericanos han liberado los servicios no regulares internacionales
de carga, la mayoría de los cargadores se ven obligados a pagar los
servicios indirectos que generalmente resultan más costosos por estar en
manos de un oligopolio internacional que maneja su red internacional
con servicios de encomiendas (courier) y carga, o a buscar alternativas
más económicas a través del transporte multimodal o marítimo. Bien
es sabido que el mercado de productos para ser transportados por vía
aérea es restringido, ya que aparte de las cargas especiales, que son poco
común, por vía aérea se envían perecederos, flores, mercancías delicadas,
repuestos de urgencia, paquetería, mensajería y otros productos cuyo
valor o necesidad justifique el pago del precio por peso/volumen en las
aeronaves. Sin embargo, la existencia de una oferta superior a la demanda
siempre presionará la disponibilidad de buenas tarifas en este mercado,
por lo que lo deseable es que exista libre acceso que promueva mayor
competencia entre empresas, y una razonable conectividad entre países
y ciudades que permita mejorar las alternativas de ruta y los tiempos de
transporte.
4. Aspectos generales que limitan el acceso al mercado. Problemas
jurídicos, operacionales y de mercado
a. Políticas Públicas. Política de Transporte Aéreo de los Estados.
Entendiendo por políticas públicas al conjunto de criterios fijados
por un Estado o por el gobierno de turno, sobre cómo deben
orientarse los diferentes sectores y actividades económicos de un
país, nos encontramos que estas constituyen necesariamente uno
de los factores que determinará la facilidad con la cual las líneas
aéreas nacionales e internacionales podrán acceder al mercado
de transporte de pasajeros y carga.
Existen las políticas de Estado que se encuentran en la
Constitución y las leyes; asimismo existen las políticas de
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
gobierno que podrían o no convertirse en políticas de Estado.
Los gobiernos de turno generalmente propician cambios en
las políticas públicas, de allí que aquellos que andan buscando
mayores beneficios y facilidades para el desenvolvimiento de
la economía, propondrán apertura, liberación de sectores y
competitividad.
Un gobierno puede definir en su plan estratégico la importancia
para el país del desarrollo del comercio exterior y el turismo,
y para ello procurar una ampliación de la oferta de transporte,
una modernización de la misma, reestructuración de las
redes domésticas de transporte aéreo haciendo énfasis en
la conectividad de las redes regionales con las nacionales e
internacionales; liberación del acceso al transporte aéreo de
pasajeros y carga en los destinos nacionales e internacionales,
revisión de los convenios bilaterales de transporte aéreo a fin
de mejorar la dinámica y alcance de los mismos; promoción de
acuerdos de cielos abiertos con países específicos, hacia destinos
específicos en el territorio nacional, o con grupos de países o sub
regiones geográficas de interés estratégico para el estado. En
la definición de las políticas públicas en materia de transporte
aéreo puede reflejarse la voluntad de un gobierno para mejorar la
conectividad e impulsar el bienestar de los pasajeros, el turismo
y el comercio exterior.
Generalmente el mayor problema para la definición de adecuadas
políticas públicas en materia de transporte aéreo es la ignorancia y
falta de asesoramiento de los actores responsables de proponerlas,
pero otras razones como el proteccionismo mal entendido de las
empresas del Estado o de las empresas de bandera nacional, hacen
que no se avance en la modernización del sistema de transporte
aéreo. Una de las políticas en la que deben producirse cambios
importantes, es la referida a la propiedad substancial y el control
efectivo de las empresas de transporte aéreo, ya que esta sigue
siendo un obstáculo importante para el desarrollo de nuevas
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
empresas o la ampliación de las existentes, con participación de
capital extranjero.
b. Convenios Internacionales válidamente suscritos. Para muchos
países los convenios bilaterales de transporte aéreo significan
una camisa de fuerza que no les permite mejorar el acceso al
mercado, sin embargo, la voluntad política reflejada en modernas
políticas públicas de transporte aéreo, han permitido que un
importante número de países hayan derribado los paradigmas de
la restricción de capacidad, reciprocidad y proporcionalidad en el
intercambio de derechos de transporte aéreo. Si no fuese así no
tendríamos hoy Estados con nuevos convenios de cielos abiertos
u horizontales, o no hubiese sido posible dar a luz las Decisiones
297 y 320, que hoy se integran en la 582 de la CAN, y que
lograron liberar el acceso al mercado y optimizar la conectividad
entre los países miembros. Pero también las restricciones que
les impone un convenio multilateral pueden ser la excusa para
negar más acceso al mercado o más conectividad. Es el caso
del área del Caribe, donde los dos acuerdos multilaterales que
allí coexisten lamentablemente no han contribuido a mejorar
la conectividad, siendo este uno de los principales problemas
de acercamiento a Latinoamérica. En el caso de los bilaterales
tipo Bermuda, las trabas más importantes siguen siendo el
tema de capacidad, reducido hoy día a una mera limitación de
frecuencias diarias o semanales; el otorgamiento de quintas
libertades, que requieren aprobación de los terceros Estados
involucrados y el otorgamiento de un derecho recíproco para el
Estado cedente; el otorgamiento de autorizaciones para servir
nuevos destinos o nuevos aeropuertos, la ausencia de dinámica
para sus modificaciones por la falta de voluntad política de los
Estados contratantes. Es importante destacar que varios países
del Caribe aún manejan sus relaciones internacionales a través
de Estados europeos de los que fueron o aún son territorios de
ultramar, por lo que los convenios bilaterales de transporte aéreo
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
existentes fueron firmados entre Estados Latinoamericanos y
Estados de la hoy Unión Europea; sin embargo, en algunos casos
como Aruba, Curazao, Bonaire y San Martin, el nuevo estatus de
independencia o autonomía les permite negociar directamente los
convenios de transporte aéreo, lo cual puede facilitar la mejora
de conectividad con Latinoamérica.
c. Relaciones Internacionales. El interés y estado de las relaciones
internacionales se ha constituido en un factor determinante para
lograr un mejor acceso al mercado en materia de transporte
aéreo. Hemos comentado lo importante de los avances de la CAN
en este sentido en momentos en que sus relaciones intrínsecas
estaban en positiva efervescencia; así mismo observamos que
los países de la Alianza Bolivariana para los pueblos de América
-ALBA-, han incluido en su agenda mejorar la conectividad
entre sus territorios, e incluso han propuesto la creación de una
línea aérea para tales fines. Producto de las excelentes relaciones
internacionales entre Venezuela y Brasil, se modificó en 2009 el
Acuerdo Bilateral de Transporte Aéreo, obteniendo ambas partes
derechos de quinta libertad que estuvieron vedados por más de
25 años. La voluntad política de varios de sus presidentes y la
excelente relación internacional de Chile con diferentes Estados
latinoamericanos, ha traído como fruto importantes convenios
de cielos abiertos los cuales han aumentado significativamente
la conectividad de este país con la región. Recientemente
Colombia y Estados Unidos, aprovechando el marco de un
nuevo tratado de libre comercio, firmaron un acuerdo de cielos
abiertos que garantizará el libre acceso de las empresas aéreas
de ambos países a sus respectivos territorios. Las relaciones
diplomáticas de los Estados latinoamericanos con los países
del Caribe han estado signadas por diferentes intereses que van
desde las consideraciones geopolíticas las cuales incluyen ayuda
a cambio de votos de apoyo en los organismos internacionales, a
consideraciones comerciales a través de las cuales la sub región
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
es considerada un mercado importante para la colocación de
productos e intercambio turístico.
d. Mercado de pasajeros y carga y factores de atracción. Hasta ahora
habíamos analizado algunas limitantes jurídicas y políticas que
han obstaculizado el libre acceso al mercado y la conectividad
aérea latinoamericana y caribeña; sin embargo, nos toca ahora
comentar otro tipo de limitantes que subsisten aunque logremos
derribar las barreras anteriores. La primera de ellas es el mercado
de pasajeros y carga. El desarrollo de rutas aéreas que conecten
internacionalmente o internamente a los países de la región pasa
necesariamente por su sostenibilidad económica, y de no ser así
tendríamos que acudir a los indeseables subsidios, los cuales sólo
deben ser reservados para aquellas rutas internas que se puedan
reputar como sociales por no contar con otras alternativas de
transporte que les permitan conectarse a los centros neurálgicos
en su país. Esto no quiere decir que en los denominados “períodos
de exploración de rutas nuevas” las líneas aéreas no puedan
ser ayudadas por el Estado o sus instituciones para lograr su
estabilización, lo importante es que no se operen rutas a pérdidas
o bajo estricto subsidio, ya que esto, en ambos casos, no será
duradero. La conectividad debe lograrse integrando mercados,
para lo que serán necesarios tres factores: ruta de interés para
el mercado meta inicial (comerciantes, turistas y funcionarios);
aeronaves adecuadas a la capacidad estimada inicial; y servicios
aéreos en horarios útiles a los usuarios. Las empresas aéreas
buscarán inmediatamente su punto de equilibrio operativo lo
cual será imprescindible para el logro de la sostenibilidad. El
mercado no existe per se, hay factores de atracción que los
permiten identificar: Relación entre ciudades proveedoras y
consumidoras; Centros de trabajo vs. Ciudades dormitorios;
Centros de prestación de servicios vs. Centros de demanda de
servicios; Ciudades de servicios gubernamentales vs. Personas
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
demandantes de servicios de gobierno; Destinos turísticos vs.
Áreas de demanda turística; Centros de Producción Industrial
vs. Áreas de demanda, etc.
Los estudios de mercado son a veces costosos, pero bien vale que
los interesados en conocer los factores de atracción, las cifras de
viajeros, y las posibilidades de conectividad los provean, los cofinancien o los auspicien, para que de esta forma, bajo la premisa
del libre acceso, las líneas aéreas se interesen y arriesguen capital
y tiempo. En el caso de la sub región caribeña se observa que
hay poca carga de exportación por vía aérea, situación que es
necesario tomar en cuenta a la hora de la planificación operacional
del transporte internacional.
e. Infraestructura aeroportuaria. Otra limitante técnica para lograr
el acceso al mercado y la conectividad, es la infraestructura
aeroportuaria, donde la ubicación, la longitud de pista, los
servicios de navegación aérea, los servicios de apoyo a la
seguridad de personas e instalaciones, las facilidades de las
estructuras receptivas y la adecuada conectividad terrestre con
las ciudades servidas, son evaluadas por las líneas aéreas y por
las autoridades aeronáuticas antes de decidir o permisar cualquier
nueva operación. Todavía encontramos en Latinoamérica y
el Caribe aeródromos que por no cumplir con los requisitos
elementales exigidos por la OACI, no pueden contar con
operaciones de transporte aéreo de pasajeros o carga. Los
Estados deben incluir en sus planes estratégicos de transporte
cuales ciudades será necesario conectar por vía aérea y prever
la infraestructura necesaria para este cometido.
f. Flota adecuada a los aeropuertos y/o mercados. La necesidad
de flota adecuada es una importante limitación. Como antes
habíamos comentado, la escogencia de la aeronave a utilizar
se hace inicialmente en función del mercado a servir, pero
condicionado a las facilidades, longitud de pista y otras
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
limitaciones del aeropuerto a utilizar. Si hay libertad de tarifas
y el mercado lo resiste, los operadores buscarán aeronaves de
nueva generación adecuadas en capacidad técnica y de asientos.
El costo de las aeronaves se ha disparado en la última década y
la variedad de aviones adecuados a cada tipo de operación no es
muy extensa, por lo que las decisiones sobre flota a utilizar son
complejas. Las empresas denominadas de low cost operan bajo
la premisa de un solo tipo de aeronaves, y las rutas, aeropuertos
o mercados que no se adaptan al tipo de aeronave seleccionada,
generalmente son descartados. En el Caribe el mercado de
pasajeros que se mueve hacia o desde Latinoamérica ha sido en
promedio pequeño, principalmente por la falta de facilidades de
conexión, pero adicionalmente por las limitaciones de acceso al
mercado y la utilización de aeronaves no adecuadas en capacidad.
g. Contratos de utilización de aeronaves. Hoy día la tendencia en
las líneas aéreas es utilizar flota en arrendamiento financiero,
o bajo las modalidades de dry lease o wet lease, esto, entre
otras razones, por las descargas fiscales que se aceptan en estos
casos, y por razones de versatilidad logística y planificación
estratégica. En menor escala el intercambio de aeronaves también
es utilizado entre empresas bajo una misma alianza estratégica o
pertenecientes a una figura de “ mancomunidad de intereses”. Los
complicados, largos y costosos procedimientos para el registro de
un nuevo contrato de utilización de aeronave, y las imposiciones
que algunos países hacen sobre el contenido de las cláusulas en
los mismos, hacen poco atractivo el iniciar una operación hacia
un destino cuyo mercado aún no es plenamente conocido. Así, que
en la medida que los Estados faciliten la utilización de aeronaves
bajo estas modalidades de contratación, eliminarán también una
de las barreras para la toma de decisión por parte de la línea aérea
interesada.
h. Tarifas. El asunto de las tarifas no es una limitante en el desarrollo
del tráfico internacional donde poco a poco se ha ido aplicando la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
práctica de la libertad tarifaria, lo importante es que exista una
sana competencia que propicie una autorregulación de las mismas
en función de la diversidad y frecuencia de la oferta. Cuando hay
poca oferta de servicios aéreos internacionales las tarifas suben y
se hacen inaccesibles para buena parte de la población, por lo que
hay que lograr, que en interés del usuario, estas mantengan una
racionalidad que incentive el viaje y no lo limite sólo a algunos
estratos socioeconómicos.
i. Slots. En Latinoamérica y el Caribe todavía no estamos siendo
afectados por el grave congestionamiento de los aeropuertos
internacionales y la necesidad de fijar franjas horarias para el
arribo y despacho de las aeronaves (slots). Pero hay que tener en
cuenta que en la medida que liberemos el acceso al mercado esto
se convertirá en una nueva limitante para las empresas aéreas, y
para los propios países.
j. Facilitación del transporte aéreo internacional. El Anexo 9 de
la OACI, establece un conjunto de medidas que engloban dicha
expresión; lamentablemente a partir de los acontecimientos
de septiembre de 2001 en USA, los aspectos de facilitación
han estado muy condicionados a la seguridad operacional y
de personas e instalaciones. Ya en la segunda década del siglo
21 todavía hay muchas restricciones en Latinoamérica y el
Caribe en materia de arribo a los aeropuertos, visas, requisitos
aduaneros para pasajeros y carga, transporte terrestre desde y
hacia las ciudades servidas, cambio de moneda, servicios de
guardaequipaje en aeropuertos, requisitos de vacunas, etc. La
liberación del acceso al mercado debe ir acompañada de una
mejora en los aspectos precitados.
k. Tasas e Incentivos. Por último, es necesario mencionar el tema
de las tasas aeroportuarias (de aterrizaje, estacionamiento y de
uso de la infraestructura) y de los incentivos. Las primeras han
venido subiendo vertiginosamente lo cual crea un peso específico
en los costos de operación de las empresas, los segundos, son
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
necesarios para atraer inversiones privadas en aeropuertos,
servicios aeroportuarios, líneas aéreas, y renovación de flota. La
magnitud y variedad de los incentivos también pueden motivar
la toma de decisiones para la apertura de nuevas rutas, asimismo
los Estados pueden otorgar estos para promover la apertura y
mantenimiento de rutas sociales y comerciales.
5. Conclusiones: Estrategias para mejorar sustancialmente la
conectividad
a. Sostenibilidad del Transporte Aéreo. Para el desarrollo del
transporte aéreo internacional es imperativo que se promueva y
se comprenda la necesidad de que esta actividad sea sostenible
ambiental, económica y socialmente. Esta debe ser la estrategia
guía para mejorar el acceso al mercado y la conectividad, ya que
se requieren empresas sanas y con capacidad de crecimiento.
Mantener la operación de empresas aéreas a través de subsidios
conduce a un indeseable proteccionismo que se convertirá en
importante barrera para la viabilidad de estas.
b. Iniciativa de la CLAC para Latinoamérica y el Caribe. El esfuerzo que ha venido realizando la Comisión Latinoamericana de
Aviación Civil -CLAC-, para el desarrollo de un amplio convenio
de cielos abiertos en Latinoamérica y el Caribe, debe ser apoyado
sin temores por todos los Estados de la región, ya que esta es una
vía relativamente rápida para mejorar sustancialmente el acceso
al mercado de transporte aéreo y la conectividad entre países
y ciudades importantes. Los Estados que a través de esta vía
manifiesten su voluntad política para el desarrollo del turismo,
el comercio exterior y las relaciones internacionales en general,
le estarán endosando a los gobiernos regionales, comunidades,
cámaras de comercio, cámaras de turismo, y a las propias líneas
aéreas, la tarea de estudiar y proponer los nuevos enlaces aéreos
directos o indirectos en función del mercado y los factores de
atracción. En el caso de la sub región caribeña, los Estados u
países autónomos deberían propiciar una inmediata adhesión
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
a este convenio, y aquellos que aún no tienen autonomía por
constituir territorios de ultramar de otros Estados, deben procurar
que estos, busquen las vías adecuadas para integrarse al mismo.
c. Integración de Acuerdos Regionales existentes. Sería un éxito
para Sur América la inmediata integración del Acuerdo de
Servicios Aéreo de la CAN y el Acuerdo de Fortaleza, copiando el
esquema del Pacto Andino el cual ha sido probado como eficiente.
Otra unificación estratégica sería la de los dos acuerdos aéreos
existentes en el Caribe (CARICOM y Asociación de Estados
del Caribe), cuya ejecución sería la antesala para proponer un
Acuerdo de Transporte Aéreo para Latinoamérica y el Caribe.
Esta integración se puede ir adelantando independientemente de
los esfuerzos de la CLAC para un gran acuerdo de cielos abiertos.
d. Voluntad Política de los Gobiernos y Cambio de Actitud de
las Autoridades Aeronáuticas. Será clave para lograr una más
amplia conectividad en el transporte aéreo en Latinoamérica y
el Caribe, que los gobiernos den una señal importante en cuanto
a la existencia de “voluntad política” para lograr los cambios
necesarios que conduzcan a:
•
•
•
•
•
Garantía de acceso al mercado para mejorar el transporte a
pasajeros y carga.
Flexibilización de los Convenios Bilaterales existentes
y suscripción de nuevos acuerdos entre Estados latinoamericanos y del Caribe, buscando liberar los derechos de
quinta libertad.
“Adopción de “Acuerdos Administrativos” con aquellos
Estados caribeños no autónomos.
Facilitación del uso de aeronaves bajo arrendamiento e
intercambio. Desarrollo de políticas de competencia y
complementación.
Reenfoque de la política de propiedad sustancial y control
efectivo.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Asimismo, las Autoridades Aeronáuticas deben asumir el rol de
“Facilitadores” del desarrollo sostenible del transporte aéreo
nacional e internacional, lo cual es perfectamente compatible con
la vigilancia permanente para garantizar la seguridad operacional,
y la de personas e instalaciones.
e. Incentivos fiscales para propender el desarrollo del sistema. Los
programas de incentivos fiscales deben ser reales y efectivos;
además deben enfocarse hacia los objetivos que plantea el
mejoramiento del acceso al mercado, uno de los cuales es la
optimización de la conectividad aérea entre ciudades, regiones o
países. En este sentido debe orientar los mismos hacia los planes
de: Desarrollo de nuevas rutas aéreas que mejoren la conectividad
entre Latinoamérica y el Caribe. Desarrollo de rutas internacionales
que favorezcan el turismo y/o el comercio exterior. Adquisición
de flota adecuada a sistemas regionales o subregionales.
f. Programa de mejoras en los aeropuertos secundarios. Los
Estados interesados en mejorar su conectividad deben definir
un plan que permita incorporar paulatinamente a los aeropuertos
secundarios al tráfico comercial internacional, garantizando que
los mismos cumplan con los requerimientos exigidos por OACI
para tal fin.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
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66
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 67-97
Jhonny A. Castro Trujillo
LAS MISIONES SOCIALES COMO POLÍTICAS
PÚBLICAS EN VENEZUELA ¿UN NUEVO PARADIGMA
BUROCRÁTICO DE EJERCICIO DE GOBIERNO?
RESUMEN: En el año 2003, surgen en Venezuela las “Misiones Sociales,”
un conjunto de iniciativas gubernamentales en forma de programas de corte
social, que representan una nueva concepción y accionar del gobierno nacional
como administrador de los servicios públicos, teniendo por objetivo reducir las
brechas sociales saldar la deuda social acumulada en la atención a la población,
en el marco de un Estado definido como ¨Social, Democrático, de Derecho y de
Justicia” y en lo que constituye la redefinición de las relaciones Estado-Sociedad.
Un modelo de gestión, que naciendo para la atención de lo social, transcendió,
impactando, otras áreas de acción pública, instituciones, funcionarios, prácticas,
en síntesis, la cultura administrativa nacional.
Palabras clave: Políticas Públicas, Estado, Gestión, Burocracia, Administración
Pública.
SOCIAL MISSIONS AS PUBLIC POLICY IN VENEZUELA. A NEW
BUREAUCRATIC PARADIGM OF EXERCISE OF GOVERNMENT?
ABSTRACT: In 2003, in Venezuela the "social missions" arose: a number of
government initiatives in the form of social program cuts, representing a new
concept and action on the part of the national government as administrator of
public services, having as an objective the reduction of the social breaches in
order to pay off the social debt accumulated in the care of the population, as part
of a state defined as ¨Social Democratic law and Justice ", and what constitutes
a re-definition of state-society relations. A management model, that being born
to the attention of the social, transcended, impacting other areas of public action,
institutions, officials, practices- in short, the national administrative culture.
Keywords: Public Policy, Management, Bureaucracy, Public Administration,
public participation
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1. Introducción
A partir de la aprobación del nuevo texto constitucional en el año 1999,
se comienza a materializar la existencia y concreción de un proyecto de
aspiración nacional, y que en su devenir se ha revelado como un proceso
dirigido hacia la redefinición del modelo político, económico y social
y a la construcción de una nueva institucionalidad, con el objetivo de
reestructurar el Estado y por ende el establecimiento de unas nuevas
relaciones Estado-Sociedad. Esas relaciones estarán basadas en principios
como la igualdad, poder popular, soberanía, políticas sociales incluyentes,
universales, gratuitas, equitativas, participativas y corresponsables.
Con estos principios como premisa y en el marco de lo que el texto
constitucional del año 1999 denomina como Estado Democrático, Social
de Derecho y de Justicia, es que la actual administración rechaza la
ejecución, concepción y filosofía de los planes sociales que hereda del
último gobierno de la etapa anterior, programas sociales asistenciales de
tipo compensatorio y focalizados que fueron creados en el marco de lo que
fueron las políticas de ajuste macroeconómico y que tenían por fin mitigar
el efecto de los ajustes en los sectores mas vulnerables de la población.
Por tanto, en el marco del rediseño institucional y normativo y la creación
de la nueva institucionalidad de las instancias del Estado y del gobierno
se elimina el Ministerio de la Familia y se une al Ministerio de la Salud,
para crear el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). De esta
forma se le da un nuevo enfoque al Ministerio de Salud, un enfoque más
integral visto desde la perspectiva del ser humano y no necesariamente
asistencialita. “Lo social atraviesa como una línea de acción todos los
sectores del Ejecutivo de tal manera, que no existe propiamente un
ministerio de lo social pues esto es un asunto de la acción pública de
todos los órganos del Estado,... desde el Ministerio de la Defensa hasta
el de Minas presentan estas líneas de acción” La Cruz, Tito, en Maingon,
(2006, p. 167).
Dentro de los principios que caracterizan al nuevo Estado, en su
concepción Democrático, Social de Derecho y de Justicia, está el de la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
“corresponsabilidad”, principio que deberá regir la actuación del nuevo
gobierno y que por ende impregna en el ritmo de las políticas públicas
que este diseñe. Por ende, a partir de ese momento la gestión pública seria
impactada o incidida por la participación que en la toma de decisiones
tendría la sociedad organizada, el ciudadano activa o hace uso efectivo
de su ciudadanía convirtiéndose en un sujeto político y dejando de ser
el objeto o beneficiario del tal o cual política. Esto es lo que se conoce
como la Democracia Participativa y Protagónica.
2. Contexto Sociopolítico que sirve de marco para el surgimiento de
las Misiones
Programas Sociales de la Quinta República
Si bien el gobierno del Presidente Chávez toma posesión el 02 de febrero
de 1999, el grueso de las políticas públicas en el área social se iniciaron
después del año 2002, pues el cambio del sistema político, el rediseño
institucional y el cambio de ordenamiento jurídico abarcó los dos primeros
años de la gestión. No obstante, en 1999 se da inicio al primer programa
social de la V República denominado el “Plan Bolívar 2000”.
El Plan Bolívar 2000 fue implementado a partir de febrero de 1999.
Tenía por objetivo atender las emergencias sociales de la población
pobre de Venezuela. Para su ejecución este contemplaba tres etapas: el
Proyecto País (Propaís), Proyecto Patria (Propatria), Proyecto Nación
(Pronación), atendiendo de manera urgente a la población mas necesitada
y en máxima exclusión social e incorporando empleados públicos y
desempleados a la atención de la sociedad. Este plan fue relanzado en
el año 2001 como una forma de coadyuvar en la respuesta a la tragedia
presentada a finales del año 1999 en algunos estados del país a raíz de
las lluvias.
Entre de los signos característicos de este plan se destaca la participación
del estamento militar en el mismo, dentro de lo que se ha denominado la
unión cívico-militar, que implica la participación de efectivos militares
en importantes tareas nacionales no tradicionales para este sector.
69
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Igualmente, este plan respondía al carácter intersectorial de las políticas
sociales en esta etapa, pues en dicho plan participaban un importante
número de ministerios de las más diversas carteras del ejecutivo nacional.
En septiembre de 1999, y con la intención de mejorar la captación y
utilización de los recursos de las políticas, planes y programas sociales
se crea el Fondo Único Social (FUS). Tenía por función entonces, “...
garantizar la movilidad de los recursos financieros para los programas
sociales, aumentado así la eficiencia de la ejecución…” La Cruz, Tito en
Maingon (Ob. cit., p. 171). En principio, este Fondo estuvo adscrito al
Ministerio de Salud y Desarrollo Social, sin embargo luego de la tragedia
de Vargas asume un nuevo rol basado en la atención de los refugiados,
sus traslados a nivel nacional, siempre con el objetivo de coordinar
eficientemente la administración de recursos destinados a favorecer el
desarrollo social, por lo que es adscrito al Ministerio de la Secretaria de
la Presidencia.
En el año 2002, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), a
través del Vice Ministerio de Desarrollo Social impulsó el Pensamiento
Estratégico de la Salud (P.E.S). El mismo constituyó un esfuerzo por
adaptar las políticas sociales compensatorias tradicionales al Plan Nacional
de Desarrollo Económico 2001-2007 y la nueva visión del Estado. Su
fundamentación estuvo basada en la promoción para la calidad de vida
y salud. Su objetivo estratégico según la Organización Panamericana de
la Salud (OPS)1 es el siguiente: “…construir el Sistema Bolivariano de
Salud de acceso universal, en base a la atención primaria y a través de
la Salud Familiar y Comunitaria, el Escudo Epidemiológico, el Seguro
Básico, el Seguro Social a corto plazo y la promoción de Municipios
Saludables, con participación y controles sociales, que en un proceso
de reforma del sector, implemente la Ley de la Salud, convirtiendo las
políticas de gobierno del sector en políticas de Estado, para la lucha contra
1 [Documento en línea]. Disponible en http://www.ops.org.bo/chagas/politicassalud.
htm [Consulta: 2010, diciembre 15].
70
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
la pobreza y la universalización de la Salud.” El Ministerio de Salud y
Desarrollo Social (MSDS) había definido una red de servicios de atención
primaria y de especialidades ambulatorias que partía de un concepto de
salud entendido como calidad de vida y a tales se propuso la siguiente
estructura: Núcleos de Atención Primaria en Salud (NAPIS), Centros
de Atención Primaria Integral (CAPRI) y los Centros de Especialidades
Ambulatorias (CESPA).
Posteriormente, a finales del año 2003, se inician una serie de iniciativas
gubernamentales en el área social, conocidas como Misiones y que a los
pocos meses de su implementación se denominarían Misiones Sociales
dada las áreas que abordaban.
Después de un período de reformas y ajustes institucionales, de priorización
de la agenda política y de transformación del Estado, y luego de los hechos
de alta conflictividad política vividos entre el lapso de diciembre del año
2001 y enero del año 2003, período en el que se llevaron a cabo un paro
patronal, un golpe de Estado y un paro petrolero, se retoma de alguna
manera con cierta regularidad, aunque con gran ingobernabilidad, el
ejercicio de la gestión pública en el año 2003. Si bien algunas opiniones
refieren que es el inicio de un política estructurada, pensada y sostenida
para resolver los problemas sociales existentes de diverso índole, D´Elia,
Y. (2006) nos contextualiza el origen de las Misiones de la siguiente forma.
“…nacen de una estrategia política-electoral para llegar rápidamente a
los sectores de mayor respaldo al gobierno, estrategia que se diseña en un
momento crítico cuando el gobierno percibió como posible una amenaza a
su continuidad.” En este mismo orden de ideas La Cruz, Tito en Maingon
(Ob. cit., p. 176) nos refiere lo siguiente “…las misiones particularmente
las que alcanzan al momento un mayor grado de notoriedad: Barrio
Adentro, Robinsón, Sucre y Ribas, fueron usadas para movilizar a las
personas con el fin de dar su aprobación refrendaria al Presidente.” Más
allá de las consideraciones de tipo político, lo que se intenta es rescatar
o revivir el contexto político nacional del momento en el que aparecen
estas iniciativas gubernamentales.
71
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
De esta forma, y de manera sistemática y continua, comienza la aplicación
de un grupo importantes de programas sociales de carácter masivo y
en muy corto tiempo, caracterizadas por su gestión extra institucional,
en estructura nuevas que nada tienen que ver con la institucionalidad
tradicional con competencia en la materia. El soporte de las Misiones
ha estado fundamentado en el Convenio de Cooperación Integral CubaVenezuela2, el cual consistía en ofrecer de manera gratuita los servicios
médicos de especialistas y técnicos en salud que serían trasladados a las
zonas mas desatendidas del país.
3. Misión y Misiones Sociales, un intento de conceptualización
Ahora bien, cabe preguntarse, ¿Porqué ese nombre? ¿De donde viene?
¿A que responde esa categorización? Parece necesario para comprender
su accionar, su proceder, su configuración, conocer desde lo general
hasta lo especifico ¿Qué es una Misión? Según el diccionario de la
Real Academia Española de la Lengua3, Misión tiene los siguientes
significados: “Acción de enviar. Poder, facultad que se da a alguien de
ir a desempeñar algún cometido. Salida o peregrinación que hacen los
religiosos y varones apostólicos de pueblo en pueblo o de provincia en
provincia, o a otras naciones, predicando el Evangelio”. Por su parte en
un arqueo bibliográfico de fuentes electrónicas se puede conseguir lo
siguiente como un común denominador del concepto de Misión Religiosa:
“Es un asentamiento en el que los misioneros de la Iglesia Católica se
establecían en colonias para dar a conocer su fe, y todos los aspectos de la
religión a los nativos de dicho territorio. Por lo general, se instalaban en
zonas poco asequibles o inhóspitas.” No obstante se considera pertinente
acá incluir el significado o la acepción que el termino Misión tiene en
el ámbito o esfera militar, en tal sentido el Diccionario de Términos
Militares y Asociados del Ejercito de Venezuela (1997) define Misión de
2 Suscrito el 30 de octubre del año 2000, en la Ciudad de Caracas por ambos mandatarios.
3 [Documento en línea]. Disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_
BUS=3&LEMA=Mision [Consulta: 2010, enero 15]
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
la siguiente manera: “1.- La tarea, junto con el propósito, que claramente
indica la acción a ser tomada y la razón de la misma. 2.- En el uso común,
especialmente cuando se aplica a las unidades militares inferiores, un
deber asignado a un individuo o unidad; una tarea…”. La misma fuente
define el concepto de Misión Estratégica: “Una misión dirigida contra
uno o mas de una serie de blancos enemigos con el propósito de destruir
y desintegrar progresivamente la capacidad del enemigo de hacer una
guerra y de su voluntad para hacer la guerra…”. Por último, se considero
pertinente incorporar lo que el citado Diccionario de Términos Militares
y Asociados del Ejercito Venezuela conceptualiza como Misión Tipo
Orden: 1.- Una orden emitida a una unidad inferior que incluye el
cumplimiento de la misión total asignada al comando superior. 2.- Una
orden a una unidad para ejecutar una misión sin especificar como va a
ser llevada a cabo.
Iván Thompson4 nos da un concepto general de Misión mas vinculado
al pensamiento y la planificación estratégica "La misión es el propósito
general o razón de ser de la empresa u organización que enuncia a qué
clientes sirve, qué necesidades satisface, qué tipos de productos ofrece y en
general, cuáles son los límites de sus actividades; por tanto, es aquello que
todos los que componen la empresa u organización se sienten impelidos a
realizar en el presente y futuro para hacer realidad la visión del empresario
o de los ejecutivos, y por ello, la misión es el marco de referencia que
orienta las acciones, enlaza lo deseado con lo posible, condiciona las
actividades presentes y futuras, proporciona unidad, sentido de dirección
y guía en la toma de decisiones estratégicas".
Los conceptos anteriormente descritos nos dan una aproximación de las
concepciones tradicionales, según sea el caso, de lo que es una Misión.
Pudiéramos decir, que los elementos comunes a todas las definiciones
4 [Documento en línea]. Disponible en http://www.promonegocios.net/mercadotecnia/
mision-concepto.htm [Consulta: 2010, enero 18].
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
anteriormente citadas son en primer lugar, la asignación, poder, autoridad o
deber que se le da a alguien para ir a realizar un cometido de diverso tipo.
En segundo lugar, que se realizan en zonas de difícil acceso o inhóspitas.
Estos elementos comunes, se asemejan bastante al contexto en el que el
presente gobierno ha desarrollado las denominadas “Misiones Sociales.”
Es menester, recordar en estas líneas que cada una de las Misiones
Sociales cuenta con una importante participación de la Fuerza Armada
Nacional Bolivariana (FANB) en sus distintos componentes en lo que se
denomina la unión cívico-militar en la ejecución de programas sociales
y otras esferas gubernamentales, en lo que pudiera dar cuenta de una
nueva praxis de gobierno. Por ello, la importancia de contextualizar
en este trabajo el significado que el mundo militar tiene el concepto de
Misión, dado que una porción importante de las autoridades (decisores
e instrumentalizadores) que desde la administración pública dirigen el
desempeño de estas Misiones provienen de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana.
4. Misión Barrio Adentro, un caso de estudio
Origen y evolución de la Misión Barrio Adentro
La primera en aparecer fue justamente la Misión dedicada al tema médico
y de salud. No obstante, este programa tiene un antecedente a finales del
año 1999 con lo que fue la Tragedia de Vargas.
En el marco de la cooperación humanitaria, de personal y recursos que
diversos países prestaron a Venezuela durante el mes de diciembre del año
1999, una brigada médica cubana arribó a Venezuela el 17 de diciembre
de ese año, el personal estaba integrado por médicos, enfermeras,
epidemiólogos y técnicos de higiene. Al igual que otras brigadas médicas,
bomberiles y especialistas de otras áreas provenientes de países amigos,
la delegación cubana permaneció prestando servicios médicos en todo
el estado Vargas después de la tragedia, en el caso de la brigada médica
cubana la colaboración continuó hasta el año 2002.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En el año 2001, el entonces embajador de Venezuela ante la República
de Cuba, Julio Montes, anunció la intención de trasladar a 1.500 médicos
cubanos para atender a venezolanos en difíciles zonas de acceso. Este
antecedente de la actividad médica cubana en nuestro país da paso para
que en el año 2002, la Alcaldía del Municipio Libertador en la ciudad de
Caracas, se planteará un plan de desarrollo local que permitiera atender
de manera integral los sectores populares y barriadas5, este se ejecutaría a
través del Instituto para el Desarrollo Local (IDEL), el plan se denominó
“Plan Integral Barrio Adentro para Caracas.
Este antecedente de la actividad médica cubana en nuestro país da paso
para que en el año 2002, La Alcaldía del Municipio Libertador en la ciudad
de caracas, se planteará un plan de desarrollo local que permitiera atender
de manera integral los sectores populares y barriadas, este se ejecutaría a
través del Instituto para el Desarrollo Local (IDEL), el plan se denominó,
“Plan Integral Barrio Adentro para Caracas.”
Debido a la rápida expansión del programa y a la acogida que por parte
de las comunidades habían tenido los médicos cubanos en los sectores
populares, el 6 de julio del año 2003, el Presidente de la República, en el
programa “Aló Presidente” Nº 155, designó una Comisión Presidencial
para atender el Plan Barrio Adentro y ya el 14 de diciembre del año 2003
en el programa “Aló Presidente” Nº 174, en el marco de la inauguración
del primer consultorio popular, declaró que el Plan Barrio Adentro
se convertía en la Misión Barrio Adentro. En el decreto presidencial6
se le asigna el siguiente fin a la Misión: “…tendrá como objetivo la
implementación y coordinación institucional del Programa Integral de
prestación de Atención Primaria de Salud, estimulación e implementación
de expresiones de la economía social y transformación de las condiciones
sociales, económicas y ambientales de las comunidades bajo un modelo
de gestión basados en principios de interdependencia, coordinación,
5 Cabe destacar que el Municipio Libertador es el más poblado del área metropolitana
de Caracas, el de mayor densidad poblacional y también el que mayor numero de
barriadas concentra.
6 Publicado en Gaceta Oficial Nº 37.865 del 26 de enero de 2004.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
corresponsabilidad, cooperación y de participación activa y protagónica
de las comunidades organizadas.” OPS (Ob. cit., p. 30).
Esta primera etapa de la Misión, consistía en implementar a nivel nacional
la experiencia que se había tenido en el Municipio Libertador de la ciudad
de Caracas, en donde a través de los llamados Consultorios Populares,
que eran una especie de ambulatorios de atención primaria, ubicados en la
propia comunidad, con un médico residiendo allí de manera permanente,
se atenderían las necesidades de salud de la población, en especial la de
los sectores populares, con difícil acceso y los mas excluidos del sistema
de salud.
A la par del desarrollo de esta primera etapa, se implementó lo que
se denomina como Barrio Adentro Odontológico y Barrio Adentro
Deportivo. Esto puede ser interpretado como un complemento dentro del
servicio y en el contexto de la atención integral de la población. Barrio
Adentro Odontológico consistía en la atención gratuita de la población en
cuanto a afecciones bucales de baja complejidad. Esta sección de la Misión
tuvo su antecedente también en el Plan Barrio Adentro de la Alcaldía del
Municipio Libertador con lo que fue el programa “Dale una Sonrisa al
Barrio” que consistía en “…servicios de odontología y estomatología para
atender obturaciones, exodoncias y detención precoz del cáncer bucal,
así como realización de acciones de promoción y prevención de la salud
bucal en población excluida”. D´Elia, Y. (Ob. cit., p. 30).
Por su parte, Barrio Adentro Deportivo consistió, en una iniciativa para
la promoción de la práctica de ejercicios físicos, el empleo del tiempo
libre, la capacitación de promotores deportivos y la recreación sana de
niños, jóvenes y adultos. Barrio Adentro Deportivo llegó a implementarse
a través de los siguientes programas:” círculo de abuelos, bailoterapia,
cultura física, gimnasia laboral, gimnasia para niños, y preparación física
para embarazadas”.7
7 [Documento en línea]. Disponible en: http://ceims.mre.gob.ve/index.php?option=com_
content&view=article&catid=23&id=40:mision-barrio-adentro-deportivo [Consulta:
2011, enero 11].
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
La segunda etapa de la Misión Barrio Adentro inicia el 15 de junio del
año 2005 con el anuncio por parte del Presidente de la República en el
programa “Alo Presidente” Nº 225. Consistía en incorporar el segundo
nivel de atención compuesto por los Centros de Diagnóstico Integral
(CDI), Salas de Rehabilitación Integral (SRI) y Centros de Alta Tecnología
(CAT), con la idea de poder complementar con servicios de diagnóstico
la atención recibida en los consultorios populares.
La tercera etapa de la Misión Barrio Adentro se oficializa el 28 de agosto
del año 2005, nuevamente, a través de un anuncio del presidente en su
programa dominical Nº 232. Ésta tendría por fin fundamental adecuar la
infraestructura hospitalaria a través de la recuperación y modernización de
299 hospitales públicos y la creación de otros nuevos en varias regiones
del país.
La cuarta etapa de esta Misión se anuncia el día 22 de julio del año
2007, programa “Aló Presidente” Nº 287. El objetivo de esta etapa
sería la construcción de quince (15) hospitales especializados a nivel
nacional, esto con el objetivo de saldar el déficit de atención existente
por parte de la población sobre patologías especificas. “En los hospitales
que se construirán -en un plazo aproximado de tres años- se contemplan
especialidades como Cardiología Adultos, Bancos de Sangre y de
Cordón Umbilical, Oncología, Oftalmología, Nefrología y Urología,
Gastroenterología, Ortopedia, Toxicología, Neuroquirúrgico, Tratamiento
de las Adicciones, Caumatología”.8
Como se puede evidenciar, una experiencia de salud que surgió de un
hecho fortuito, natural y humanitario como fue la Tragedia de Vargas
del año 1999, poco a poco se fue configurando hasta estructurarse en la
principal iniciativa y política de salud del gobierno del Presidente Chávez,
hasta el día de hoy.
8 [Documento en línea]. Disponible en http://ceims.mre.gob.ve/index.php?option=com_
content&view=article&catid=23&id=39:mision-barrio-adentro-i-ii-iii-iv [Consulta:
2011, enero11].
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
5. Componente de participación ciudadana dentro de la Misión. Caso
de los Comités de Salud
El análisis y descripción de la Misión Barrio Adentro en su integralidad,
pasa por conocer su componente de participación ciudadana, ¿Qué
tanto participa o es tomada en cuenta la población, de manera colectiva,
cualquiera sea su forma de organización, o de manera individual? y ¿Qué
tanto inciden efectivamente dentro del desempeño de la Misión?
Si bien la participación y sobretodo la ciudadana, ha sido un anhelo
constante del ser humano, que por naturaleza, es un ser social, un ser
en constante interacción con los otros de su entorno, un entorno al que
pertenece y con el que se identifica e interviene, sea este un grupo social,
familia o sociedad; la participación se potenciará o se minimizará en
dependencia de las condiciones y contexto sociopolíticos que prive en
cada Estado o región.
La aprobación de la Constitución Nacional del año 1999, donde se
estipula que el Estado es Democrático, Social de Derecho y de Justicia,
y que establece entre sus principios la corresponsabilidad, empieza una
nueva era en las relaciones Estado-Sociedad, se propicia entonces una
nueva búsqueda de participación ciudadana y comunitaria en los asuntos
del Estado y una nueva manera de ejecutar los recursos públicos, por
tanto el Nuevo Estado demanda o requiere un Nuevo Ciudadano y una
Nueva Comunidad donde deben existir espacios de concertación y debate
colectivo y público.
La corresponsabilidad puede ser entendida como esa responsabilidad
compartida de la gestión pública entre el Estado a través de la
Administración Pública y los ciudadanos organizados. Si bien el Estado
es el responsable de ciertas áreas, por ejemplo proveer servicios públicos
como vivienda, salud, educación, seguridad, el individuo en su condición
de ciudadano, se activa tomando parte en la gestión de lo público, que
no necesariamente es estatal, para entre otras cosas, controlar que el
Estado esté desempeñando y bien sus funciones, se haga de acuerdo a
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
las necesidades sociales de los distintos sectores organizados y no quizás
impuesto en forma de planes homogeneizados o estandarizados.
A este respecto, la Constitución Nacional de la República Bolivariana de
Venezuela (CNRBV)9 nos dice: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen
el derecho a participar libremente en los asuntos públicos directamente
o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.” (CNRBV, 1999,
Art. 62).
Posteriormente, el texto constitucional, en su articulo 84 nos dice: “ la
comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma
de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política
específica en las instituciones públicas”. (CNRBV, 1999, Art. 84).
Los Comités de Salud
El Comité de Salud, tuvo su origen en la primera etapa de la Misión, en
lo que fue la ubicación de espacios, la instalación de los consultorios
populares y de los módulos de salud definitivos, así como la ubicación de
casas de familias en los que el médico pudiera residir hasta la culminación
del módulo. Estas funciones iniciales si bien, eran de apoyo logístico
lograron rápidamente la identificación en la comunidad del grupo de
personas que trabajaría por la salud.
Su estructura organizativa es totalmente horizontal, existe la figura de
coordinadores para los efectos de representar el Comité ante terceros,
pero no significa que el coordinador tiene poder de decisión, sino es el
comité de salud en asambleas quien toma las decisiones.
Entre las áreas a las que se dan cobertura se encuentran: salud, higiene,
desarrollo social, educación, alimentación y atención a personas con
características especiales, cultura, comunicación, deportes, recreación,
y club de la tercera edad.
9 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Situación actual de los Comités de Salud
En el primer trimestre del año 2006 estaban registrados 8.951 Comités
de Salud, según cifras del Ministerio de Salud y Desarrollo Social OPS,
(Ob. cit., p. 39), esta figura organizativa tomó gran impulso a partir de lo
que fue el “Plan Barrio Adentro” de la ciudad de Caracas y luego con la
expansión de la Misión Barrio Adentro a nivel nacional.
En el año 2006, se aprueba la Ley de los Consejos Comunales, en la
que define los términos y expresiones organizativas y funciones de las
organizaciones sociales y los espacios de participación comunitaria en
el poder público y los procesos de formulación, ejecución y evaluación
de políticas públicas.
6. Algunas limitaciones o inconvenientes encontrados en la ejecución
de la Misión Barrio Adentro
En primer lugar, existen muchas dificultades en la obtención de la
información en cuanto a la gestión del programa. Esto puede ser atribuido
a la característica extrainstitucional de las Misiones, y a la multiplicidad de
actores gubernamentales que participan en ellas, cada quién respondiendo
a sus estructura de mando, recursos y procesos distintos. Igualmente,
ocurre con las cifras económicas, dado que en los primeros años el
financiamiento del programa era manejado fuera del Ministerio de Salud,
se dificulta el precisar los datos de presupuesto y gasto del programa. Lo
que también, puede ser visto como una enorme discrecionalidad para el
uso de los recursos financieros, con la que cuentan los ejecutores de la
política, dada que esta no iba necesariamente consustanciada a un plan
operativo o a una distribución presupuestaria.
En segundo lugar, aún un gran porcentaje de los módulos de salud o
consultorios populares continúan funcionando en espacios provisionales,
generalmente casas de familia, y el equipo de salud de dichos consultorios
no esta operando por completo.
En tercer lugar, la coordinación del consultorio con el sistema de salud
público no funciona, puesto que los médicos cubanos no están autorizados
80
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
para hacerla. Esto también se evidencia, en la ausencia de un sistema de
referencia y contrarreferencia entre la atención primaria, conformada
por los consultorios populares provisionales o definitivos y la atención
médica especializada, en la que intervienen los establecimientos del
segundo y tercer nivel de atención. El personal venezolano de relevo
que se encargaría de esta labor está estudiando o lo estará por lo menos
durante cinco años más.
En cuarto lugar, en su estudio del año 2006, D´Elia y otros, nos señalan
acerca de la sistematización y utilidad de la información médica de los
pacientes lo siguiente: “En general, la información no es reportada ni
sistematizada regularmente por los organismos rectores y/o coordinadores
competentes de salud en el gobierno nacional. En un estudio de caso se
constatan que los datos de las personas atendidas, no son tabulados ni
procesados por los entes públicos, tampoco son revisados por éstos. Cada
médico/a cubano/a registra la información, elabora su propio informe y
lo entrega mensualmente al coordinador correspondiente, también de
nacionalidad cubana. Los órganos gubernamentales locales no manejan
estos datos, solamente el Ministerio de Salud cuando la coordinación
cubana lo suministra.” D´Elia, Y. (Ob. cit., p. 40).
Por último, la estructuración operativa inicial de la Misión, tuvo que ver
con la creación de las Coordinaciones Regionales Barrio Adentro, que
consistían en representaciones designadas por el Ministerio de Salud y
Desarrollo Social (MSDS) en los estados, de entrada, eran espacios de
decisión alternos, diferentes o distintos a las Direcciones Regionales de
Salud, a través de las cuales se coordinaban las políticas de salud por
medio de la distritalización, lo que representaba una dualidad en las
áreas de trabajo.
7. Identificación del tipo de política pública que constituye a la Misión
Barrio Adentro
Efectivamente, es una política pública, dado que su objeto establece
la transformación de las condiciones de salud pública de una forma
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
integral de la población venezolana más excluida. La operacionalización
de este objetivo implica la realización de una serie de actividades que
conducen a cursos o lineamientos de acción que tendrán una influencia
en los ciudadanos en cuanto al tema de la salud o a la modificación de
las condiciones de ese sector en la sociedad. Mas aún, esas acciones
o conjunto de actividades son impulsadas por el Estado a través del
gobierno, lo que implica la utilización de fondos y recursos públicos, para
así garantizar el ejercicio efectivo de uno de los derechos consagrados en
la Constitución Nacional de 1999, pero, además, en lo que se constituye
en un responsabilidad expresa para el Estado como lo es la salud.
Ahora bien, dado que es una política pública sanitaria, en cuanto a su
especificidad, forma parte de la atención de los asuntos sociales del Estado,
generalmente vinculado a áreas como las de vivienda, salud, educación,
seguridad y empleo. Por tanto, se inscribe dentro de lo que es conocido
como el componente social o cuestión social de las políticas públicas, en
otras palabras la política social.
Con respecto a los dos modelos restantes, se puede decir que la Misión
Barrio Adentro posee rasgos presentes de ambos esquemas de política
social. En cuanto al modelo institucional, ciertamente, la Misión Barrio
Adentro surge como iniciativa del Estado para corregir ciertas asimetrías
que se producen en la sociedad, en este caso en el plano de la salud, es
la protección que el Estado brinda a los ciudadanos y las familias para
el acceso a la salud de los sectores mas desposeídos que por las solas
mediaciones del mercado no alcanzarían. La idea es redistribuir la renta
y mejorar las condiciones de la población para activar el consumo como
una forma de activación económica con protección social. No obstante,
en este enfoque el ciudadano es solo un receptor de los servicios
sociales, no participa en el proceso y no está activado en forma alguna.
Es aquí donde se hace presente uno de los rasgos del modelo universal
y equitativo, en la Misión Barrio Adentro, desde su origen existen los
Comités de Salud, que como vimos en capítulos anteriores, son instancias
de participación ciudadana de estructura organizativa horizontal que
ejercen la corresponsabilidad en el marco del desarrollo de las actividades
de la Misión. Con esta modalidad, los ciudadanos, beneficiarios del
82
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
programa, participan activamente en la ejecución e implementación en
sus comunidades de la Misión, además de hacer los ajustes o adaptaciones
necesarias para su mejor efectividad, lo que genera además sentido de
pertenencia, todo este proceso se puede denominar ciudadanía activa.
La diferencia fundamental entre el modelo institucional o también
conocido como keynesiano y el universal equitativo es que no sólo está
presente el derecho sino también los medios para hacer efectivo el ejercicio
de ese derecho, en el caso de la Misión, en especial Barrio Adentro I, se
evidencia una real participación en torno a los consultorios populares
ejerciendo la corresponsabilidad de la gestión que está establecida en la
Constitución Nacional, además de reivindicar el papel de la asamblea
de ciudadanos y de otros mecanismos democráticos como espacios de
redistribución del poder político tendientes a reducir la exclusión.
Otro rasgo presente del modelo universal y equitativo en la Misión
Barrio Adentro, es en cuanto a su concepción, se parte de la promoción
de la calidad de vida desde un punto de vista colectivo e integral, es
decir, tomando en cuenta no sólo los factores meramente médicos sino
todas las dimensiones del ser humano que puedan incidir positiva o
negativamente en su condición de salud y por ende en su calidad de vida
lo que contribuye al bienestar y a la integración social. No sólo es vista
la salud del individuo, sino la del barrio, la calle, el sector, el vecindario,
lográndose justicia y pluralidad en la sociedad.
Otro nivel de análisis de la Misión Barrio Adentro, como política social,
lo constituye según sus logros o alcances, es decir, según el efecto o el
impacto. En este sentido, una política social puede ser directa o indirecta
en dependencia de si los resultados que se obtienen son a corto plazo, a
mediano o largo plazo. Evidentemente, Barrio Adentro, es una política
social de tipo directo, pues sus resultados se notan desde el primer día y
son medibles a corto plazo. Es muy probable que a su vez tenga un impacto
lógico indirecto a mediano plazo, que en este caso sería cambiar el perfil
de salud de la población venezolana, a través de las condiciones de morbimortalidad. Sin embargo, en la postura oficial del gobierno nacional, las
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
mediciones o los indicadores de medición de esta Misión son realizados a
través del número de consultas, el número de consultorios populares y de
personal médico y servicios disponibles; es decir, en cuanto a resultados,
acceso al servicio y cobertura. Visto desde esa perspectiva y en función
del objetivo de su creación representa la ejecución de una política social
directa, incluso en su componente de participación, pues ésta se realiza día
a día en todo momento aún y cuando no se haya instalado el consultorio
popular provisional o definitivo.
En el desarrollo de una política social operan tres principios,10 que
en dependencia de su aplicación le proporcionaran mayor o menor
coherencia y sostenibilidad, principio de la adecuación de los medios a
los fines, principio de economía o sencillez de los medios, principio de
compatibilidad de los fines. Según la definición vista, para el cado de
Barrio Adentro, pareciera estar operando el principio de la adecuación
de los medios a los fines, pues en aras de lograr una mayor cobertura del
servicio de salud, un mayor acceso de parte de la población e incluir a
los sectores mas vulnerables y tradicionalmente excluidos de la salud, se
modifican todos los medios, en este caso los tradicionalmente aplicados, al
crear nuevas instancias administrativas como comisiones presidenciales o
fundaciones, o incluso la utilización del personal de otras áreas o esferas
de la sociedad, que por la vía extra institucional lleven a cabo el objetivo
propuesto.
8. Análisis de las Misiones Sociales como iniciativas gubernamentales
Proyecciones de la Misión Barrio Adentro hacia el resto de las
Misiones Sociales
Hasta el momento, existen casi una treintena de Misiones Sociales, cada
una con su área de acción y su objetivo propio, pero suficientes en cantidad
10 El principio de la adecuación de los medios a los fines, principio de economía o
sencillez de los medios, principio de compatibilidad de los fines. Definidos ya
previamente en el Capítulo II de esta investigación.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
y en tiempo de ejecución para precisar algunos elementos que dan cuenta
de un nuevo ejercicio del gobierno. Entre los aspectos o rasgos comunes
de las Misiones Sociales se pueden destacar: carácter extra institucional,
alto componente cívico militar en su ejecución, poseen una instancia de
participación ciudadana, alta participación del Convenio Cuba Venezuela,
carácter masificador, evolutivas no representan una versión acabada o
definitiva, atienden a sectores prioritarios, vulnerables o excluidos de la
población.
El carácter extra institucional hace referencia al contexto en el que
surgieron casi todas las Misiones, a través de comisiones o instancias Ad
Hoc, fuera de la institucionalidad tradicional de la administración pública
nacional, que lleva consigo la asignación de recursos a través de fondos
y vías no tradicionales.
En cuanto al componente cívico-militar, hace referencia a la participación
de miembros de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana en el diseño,
ejecución e implementación de las Misiones. Sea desde la perspectiva
gerencial o netamente operativa, es notoria la amplia participación de
efectivos fundamentalmente del componente Ejército de la Fuerza Armada
Nacional en estas tareas.
La aplicación de estas Misiones, desde un principio requirió el apoyo de
la comunidad para su viabilidad, por tanto, prácticamente, todas cuentan
con una instancia de participación ciudadana, desde la cual se ejerce los
derechos políticos de participación, a la vez que se realiza la contraloría
social y se aplica la corresponsabilidad en la gestión sin dejar de nombrar
el necesario apoyo en tareas logísticas que cada una de estas demanda.
Por el hecho, de ser extra institucionales y muy probablemente por el
contexto de tensión política en el que surgen, todas, desde sus orígenes,
están soportadas en el Convenio de Cooperación Integral Cuba Venezuela.
De esta forma, gran parte del personal que trabaja en ellas tanto a nivel
gerencial u operativo es de origen cubano, quizás este elemento, por la
especificidad de cada Misión, obtenga mayor proporción en unas que en
otras, no obstante en todas está presente.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
La aplicación de estos programas desde un inicio se planteó saldar la deuda
social heredada, en otras palabras, incluir a los excluidos del sistema,
por ende serían la prioridad de las mismas, buscando llegar incluso a los
sitios mas recónditos de la geografía nacional. Su carácter es universal y
masificado a tal punto que la inversión en este tipo de políticas públicas
superaba o supera en mucho a la que se realiza en el sistema tradicional
o instituciones con la competencia natural en el ámbito de acción de esa
Misión en particular.
Por último, como hemos visto, las Misiones han evolucionado con el
tiempo, se han intentado adaptar a la realidad del momento político a la
vez que han ido ajustando su objetivo en función de las metas alcanzadas o
incluso del crecimiento de expectativas por parte de la sociedad. Por lo que
ninguna de ellas representa una versión estándar o acabada en su diseño
y aplicación, son flexibles y están en constante revisión, reestructuración
o reimpulso de su accionar.
9. Las Misiones Sociales una mixtura de administración de servicios
sociales entre Patrimonialismo y Postburocracia
Para determinar a que paradigma burocrático pertenecen las Misiones
Sociales, se realizará el análisis a través de los tres modelos administrativos
y/o burocráticos de gestión existentes: Patrimonialista, Burocrático y
Postburocrático.
Para iniciar este análisis, lo primero que se puede decir es, que, las
Misiones Sociales son extra institucionales, han sido creadas, diseñadas,
implementadas y financiadas a través de mecanismos, formas y figuras
distintas a las tradicionales, en otras palabras, distintas a la organización
burocrática, que para bien o para mal, desempeñaba o aún desempeña
los programas sociales. Esto con una justificación política entendible,
de dar rápida respuesta a las necesidades sociales, tratando de evitar o
saltar los vicios, trabas y procedimientos del sistema burocrático rígido e
ineficiente. Por ende, de entrada, se puede decir que las Misiones Sociales
en sus inicios rompen con la “hegemonía” del modelo burocrático en la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
administración pública venezolana. Se busca, quizás, dar al traste con esa
tradición del modelo burocrático donde los resultados se subordinan al
procedimiento formalmente establecido, además de obtener resultados
en corto tiempo.
Un hecho que refuerza lo anterior se da, cuando, en el año 2007, a cuatro
años de implementación de las primeras Misiones Sociales, el presidente
Hugo Chávez en su propuesta al país de reforma constitucional que
contemplaba la modificación de 58 artículos, propuso constitucionalizar
las Misiones, como formas no clásicas de la administración pública.
No obstante, las Misiones Sociales también pueden ser vistas desde la
perspectiva del modelo postburocrático ya que parecieran realizar la real
operacionalización de la nueva institucionalidad y de la nueva doctrina de
hacer política de corte social en Venezuela. Luego de la aprobación de una
nueva Constitución Nacional, que redefine las relaciones Estado-Sociedad,
que establece dentro de sus principios la corresponsabilidad en los asuntos
de la gestión pública, que amplia enormemente los derechos sociales y
políticos en especial el de participación y los mecanismos para ejercerla,
y en lo que fue la creación de la nueva institucionalidad que le daría forma
a ese nuevo Estado que estaba surgiendo, con alta influencia del modelo
post burocrático fundamentado entre otras premisas en la gestión por
resultados, la responsabilización de la gestión y la participación ciudadana
activa, faltando entonces políticas o programas ajustados con esa visión
que parecieran lograrse a través de las Misiones.
Otra de las premisas sobre las que se sostiene el modelo postburocrático,
es la de una administración volcada hacia la atención del ciudadano. En
ese sentido, las Misiones Sociales parecieran cumplir con esa premisa,
primero, por el carácter humanista que de ellas se deriva; y, segundo, por
activar en la práctica esa ciudadanía activa o social que se desprende de esa
nueva visión de Estado, en la que el ciudadano no es ya, solamente receptor
de los servicios sociales, sino que a través de la corresponsabilidad y la
participación directa incide en su desarrollo e implementación. Es decir,
en lo local, en lo micro, la política se adapta a las necesidades reales de
la comunidad y su priorización es realizada por esta, el ciudadano es a la
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
vez sujeto y objeto de la acción. Esto se pone en evidencia en los Comités
de Salud, en los Comités de Tierras, en los Comités de Alimentación.
De igual forma, con esta participación de las comunidades, se logra un
reforzamiento de lo público no estatal, pues si bien la política es impulsada
por el Estado, en su aplicación entran una multiplicidad de actores entre
ellos la sociedad, que a través de sus lazos y entramado de relaciones que
se van conformando en lo organizativo recupera protagonismo y gana
ciertos niveles de autonomía.
De los distintos Comités de participación o instancias de participación
ciudadana de cada Misión, se organiza la sociedad, se crea un entramado
de relaciones o un tejido social de participación, que genera un aprendizaje
colectivo y una nueva cultura, toda esta experiencia surgida a partir de la
implementación de las Misiones Sociales a finales del año 2003 derivó
en el nuevo paradigma de participación ciudadana a través de la creación
en el año 2006 de la figura de los Consejos Comunales.
De esta forma se Legitima y legaliza no solo la participación ciudadana
en las políticas públicas, con las funciones de contraloría, supervisión que
deriva de la misma, sino a la ejecución directa de actividades a través de
la transferencia de competencias o de recursos para ejecutarlas, lo que
constituye la fase primigenia del gobierno ciudadano y la consolidación
de la ciudadanía social, obviamente en perfecta correspondencia con los
postulados del paradigma post burocrático.
Sin embargo, las Misiones Sociales también parecieran poseer rasgos del
modelo patrimonialista o más bien de su etapa neo patrimonialista, pues
en la necesidad de romper con el modelo burocrático y crear instancias o
formas administrativas paralelas, se produjo la ausencia de una jerarquía
racional, de competencias fijas y claras y, sobretodo del rol de cada actor
en el marco de una Misión. Cabe destacar, que todas, en su ejecución
contaron con la participación de varios agencias gubernamentales como
Ministerios, alcaldías, gobernaciones, PDVSA, la Fuerza Armada
Nacional Bolivariana y el Convenio Cuba Venezuela.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Igualmente, por el contexto sociopolítico en el que surgen la Misiones,
como antesala a la convocatoria de un referéndum revocatorio, varios
autores han insistido en señalar su carácter instrumental y hasta clientelista
en las prestaciones de servicios sociales de las mismas, pues son percibidas
como movilizadoras de la base social y política de apoyo al proyecto
que encabeza el presidente Hugo Chávez. A esto se le suma el especial
liderazgo ejercido por el presidente Chávez en el tema de lo social, que
lo ha colocado como el primer exponente y defensor público del formato
de las Misiones, al punto de ser él quien las denomina de esta manera
lo que se asocia con la legitimación tradicional presente en el modelo
neopatrimonialista.
10. Aportes de las Misiones Sociales en el cumplimiento de las metas
del Milenio en Venezuela
En el mes de septiembre del año 2000, los ciento noventa y dos (192)
países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
firmaron un acuerdo donde se comprometían a un conjunto de metas
y objetivos a ser alcanzados para el año 2015, este acuerdo se conoce
como la Declaración del Milenio realizada en el marco de la “Cumbre del
Milenio de las Naciones Unidas” y en ella se fijan ocho (08) objetivos.
En Venezuela, la adopción de medidas para el cumplimiento de esas
metas en cada objetivo ha pasado por la implementación de las Misiones
Sociales. Esto se demuestra, en la participación que tienen en al menos
cinco de los objetivos del milenio y en siete metas de forma directa,
como lo demuestra el informe de avance de cumplimiento de objetivos
del milenio para el año 2010 en Venezuela del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)11.
Según dicho informe, en el objetivo Erradicar la Pobreza Extrema y
el Hambre, en la primera meta, que consiste en disminuir a la mitad la
11 [Documento en línea]. Disponible en: www.pnud.org.ve/content/view/176/169/
[Consulta: 2011, febrero 25].
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proporción de personas en pobreza extrema entre 1990 y 2015; dentro
de los lineamientos y políticas descritas como ejecutadas por el Estado
orientadas al disfrute de los derechos sociales de forma universal y
equitativa se encuentran las Misiones: “Madres del Barrio”, con el
objetivo de apoyar a las amas de casa en situación de pobreza extrema
mediante su incorporación a los programas sociales y el otorgamiento de
una asignación económica. “Negra Hipólita”, con el objetivo de brindar
atención integral de todos los niños, niñas, adolescentes y adultos en
situación de calle, mujeres embarazadas y adultos mayores en situación
de pobreza extrema. “13 de Abril”, con el objetivo de reimpulsar la
erradicación de la pobreza, dándole respuesta a las necesidades mas
sentidas de las comunidades y avanzar en la organización del pueblo en
la conformación de las comunas.
Otro ejemplo, dentro del mismo objetivo se nombran diversas iniciativas,
que pueden ser clasificadas en dos tipos, los programas ejecutados
regularmente y aquellos desarrollados en el marco de las Misiones.
En el primer grupo destacan: “Comedores Escolares”, destinados para
la población de escolares entre 7 y 14 años. “Comedores Populares”,
destinados para la población trabajadora con escasos recursos económicos.
“Elaboración de Guías de Alimentación”, pautas y estrategias para
promover hábitos de alimentación saludables en la población. “Programa
de Protección, Promoción y Apoyo a la Lactancia Materna”, centros de
atención integral que suministran alimentación a niños y niñas entre 0 y
6 años. “Programa de Alimentación Escolar”, suministro de alimentos
a las escuelas básicas públicas.
En el segundo grupo de iniciativas se destacan: “La Misión Alimentación”
con todos sus componentes, “Casas de Alimentación”, gratuitas para la
población ubicada en zonas económicamente deprimidas. “MERCAL”,
con el objetivo de comercializar y mercadear productos alimenticios y
otros de primera necesidad a precios solidarios. “PDVAL”, producción
y distribución de alimentos.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Los dos ejemplos señalados anteriormente, dan cuenta de la incorporación
oficial de las Misiones Sociales dentro de las estrategias para alcanzar
las metas de los objetivos del milenio. Cabe destacar, que según los
informes oficiales emitidos por el Instituto Nacional de Estadística (INE)
y avalados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en nuestro país, Venezuela ha logrado importantes avances en
el cumplimiento de los objetivos del milenio, alcanzando incluso los
mejores valores en algunos renglones frente al resto de los países en
América Latina, como es el caso del Índice de Gini que es el mas bajo
de la región. Otros datos al respecto, tiene que ver con alcanzar en el año
2005 la meta de acceso a la recolección de aguas servidas en redes, en
ese mismo año luego de cumplir con los porcentajes establecidos por la
UNESCO, Venezuela fue declarada “territorio libre de analfabetismo.”
11. Internacionalización de las Misiones Sociales como nuevo
paradigma de ejercicio de gobierno
A partir de la popularidad y propaganda con la que las Misiones
Sociales han contado en nuestro país, y, quizás, al estar Venezuela,
hace ya varios años, en el centro de observación mundial, debido a los
cambios jurídicos, institucionales, sociales y políticos que hace años se
vienen implementando, este formato fue rápidamente difundido a nivel
internacional.
En primer lugar, en los años de alta tensión política 2001 al 2004,
mas específicamente a finales del año 2003 y hasta tiempo después
del referéndum revocatorio del año 2004, se realizó una campaña de
divulgación de las medidas de corte social adoptadas por el gobierno
del Presidente Chávez a través de las representaciones diplomáticas de
Venezuela en el mundo, principalmente en América Latina. A este respecto,
en el año 2005, el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Exteriores crea la Comisión de Enlace para la Internacionalización de las
Misiones (CEIMS), adscrita al despacho del Ministro. Esto trajo como
resultado, que países que estuvieran interesados en aplicar o poner en
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
prácticas medidas similares, solicitaran la cooperación de la República
de Cuba. Entre estos países destaca en primer lugar Bolivia, poco después
Nicaragua.
En paralelo, a finales del año 2004, surge una iniciativa de integración
regional denominada Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
América (ALBA), que nace en franca contraposición al Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) impulsado por los Estados Unidos
de América. Los principios rectores del ALBA se definen de la siguiente
manera: “solidaridad, cooperación genuina y complementariedad entre
nuestros países, en el aprovechamiento racional y en función del bienestar
de nuestros pueblos, de sus recursos naturales -incluido su potencial
energético-, en la formación integral e intensiva del capital humano
que requiere nuestro desarrollo y en la atención a las necesidades y
aspiraciones de nuestros hombres y mujeres”.12
Hoy en día, en ALBA, aunque mantiene sus siglas iguales, ha pasado a
denominarse la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
y se encuentra integrado por nueve países a saber; Venezuela, Cuba,
Bolivia, Nicaragua y Dominica, Honduras, Ecuador, San Vicente y las
Granadinas y Antigua y Barbuda. Es desde esta plataforma de integración
regional, que comienzan a expandirse las Misiones Sociales, inicialmente
por países como Bolivia, Honduras y posteriormente Ecuador.
También se encuentra referencias, de otros países. Cabe destacar, que, el
gobierno de Venezuela, implementa la Misión Milagro, quizás la Misión
más internacional, puesto que hasta la fecha en ella participan veintiún
(21) países. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Italia, México, Nicaragua,
Paraguay, Perú, Portugal, Puerto Rico y República Dominicana, Uruguay
y Venezuela.
12 Documento político de la V Cumbre del ALBA [Documento en línea]. Disponible
en: http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpa
ge&pid=1 [Consulta: 2011, febrero 25].
92
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
12. Conclusiones y recomendaciones
Como conclusión general, se puede afirmar que las Misiones Sociales
representan un modelo de gestión, que naciendo para la atención de
lo social, ha trascendido impactando otras áreas de acción pública,
las instituciones, los funcionarios, las prácticas, en síntesis, la cultura
administrativa nacional. No obstante y de manera específica se puede
concluir que:
a. Las Misiones Sociales, representa políticas públicas. Dichas
Misiones, son una iniciativa de carácter gubernamental, aplicada
por el Estado con el objetivo de transformar las condiciones
sociales de una forma integral de la población venezolana,
priorizando por aquella más necesitada y tradicionalmente
excluida de los servicios como salud, educación formal, empleo
y vivienda. La operacionalización de ese objetivo, reviste la
realización de una serie de actividades que conducen a cursos
o lineamientos de acción que incidirán en los ciudadanos y
ciudadanas. Así, el Estado, a través del gobierno nacional, asume
la responsabilidad que a nivel constitucional tiene asignada y
busca garantizar el ejercicio efectivo de uno de los derechos
sociales consagrados en la Constitución Nacional de 1999. Como
todo política pública, para el logró de lo anterior, se hace necesario
la utilización de fondos y recursos públicos, la movilización de
personal, la toma de decisiones, así como la interrelación con
otros actores que pueden intervenir en el proceso de ejecución
de esa política.
b. Las Misiones Sociales representan políticas públicas
multisectoriales, como estrategias globales de desarrollo que
buscan el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Esto
se evidencia en el caso de la Misión Barrio Adentro, que naciendo
como un plan de carácter o alcance local, en su concepción y en
su práctica, es un programa con múltiples y diferentes propósitos
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
que integra las áreas de la salud, educación, economía
social, recreación, deporte, cultura, comunicación, seguridad
alimentaria, y consolidación urbana. Estas premisas son
perfectamente trasladables al resto de las Misiones Sociales.
c. La alta vulnerabilidad de estos programas, que a pesar de contar
con gran respaldo y participación popular, su dependencia
del Convenio de Cooperación Integral Cuba-Venezuela o
de profesionales y metodologías foráneas pone en duda su
sostenibilidad en el tiempo. Si bien el Estado ha puesto en
práctica programas de capacitación y de formación de personal
venezolano para progresivamente sustituir a los profesionales
y cooperantes cubanos, aún es insuficiente o avanza a un ritmo
muy lento en función de la demanda y necesidades de personal
que hay.
d. Las Misiones Sociales representan un hibrido o mixtura entre
el neopatrimonialismo y la nueva gerencia publica en cuanto
a la administración de servicios sociales. A esta conclusión se
llega, después del análisis que se hace a las Misiones Sociales
como un todo a partir de lo encontrado en Barrio Adentro y de
la identificación de algunos elementos comunes a casi todo el
universo de las Misiones Sociales como formato. Así, se pudo
evidenciar que del Postburocratismo o Nueva Gerencia Pública
están presentes lo siguientes elementos: la operacionalización
de la nueva institucionalidad y de la nueva doctrina de hacer
política de corte social en Venezuela. Las Misiones parecen ser
las primeras políticas y programas ajustados a la nueva visión
de ese nuevo Estado configurado a partir de la nueva Carta
Magna, fundamentado en premisas en la gestión por resultados,
la responsabilización de la gestión y la participación ciudadana
activa. Una administración volcada hacia la atención del
ciudadano, activar en la práctica esa ciudadanía activa o social que
se desprende de esa nueva visión de Estado, en la que el ciudadano
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
no es ya, solamente receptor de los servicios sociales, sino que a
través de la corresponsabilidad y la participación directa incide
en su desarrollo e implementación. En lo local, en lo micro, la
política se adapta a las necesidades reales de la comunidad y su
priorización es realizada por ésta, el ciudadano es a la vez sujeto
y objeto de la acción. Se logra un reforzamiento de lo público
no estatal, con esta participación de las comunidades, si bien la
política es impulsada por el Estado, en su aplicación entran una
multiplicidad de actores entre ellos la sociedad, que a través de
sus lazos y entramado de relaciones que se van conformando en
lo organizativo recupera protagonismo y gana ciertos niveles
de autonomía. Se legitima y legaliza no solo la participación
ciudadana en las políticas públicas, sino a la ejecución directa
de actividades a través de la transferencia de competencias y
recursos para ejecutarlas.
En cuanto a los rasgos del NeoPatrimonialismo presente en las
Misiones se encontró que se produjo la ausencia de una jerarquía
racional, de competencias fijas y claras y, sobretodo del rol de
cada actor en el marco de cada Misión. En su ejecución, todas, por
la forma sui generis en que surgen, contaron con la participación
de varios agencias gubernamentales como Ministerios,
Alcaldías, Gobernaciones, PDVSA, la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana y el Convenio Cuba Venezuela, entre otras, lo que
en muchos casos dificultó o generó problemas de coordinación.
En su ejecución, Las Misiones Sociales han adoptado carácter
instrumental y hasta clientelista en las prestación de servicios
sociales, pues son percibidas como movilizadoras de la base social
y política de apoyo al proyecto que encabeza el presidente Hugo
Chávez, esto tienen que ver con el contexto sociopolítico en el
que surgieron y con el especial y atípico liderazgo ejercido por
el presidente Chávez en el tema de lo social. También se apreció
en el desarrollo del trabajo cómo se manifiesta la legitimación
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
tradicional del líder, expresada en el especial liderazgo ejercido
por el presidente Chávez en el tema de lo social, que lo ha
colocado como el primer exponente y defensor público del
formato de las Misiones Sociales o Misiones Bolivarianas, al
punto de ser él quien las denomina de esta manera.
Referencias
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Aproximación a su análisis. Instituto Latinoamericano de
Investigaciones Sociales. Caracas, Venezuela, 2006.
Diccionario de Términos Militares y Asociados del Ejército de Venezuela.
Ministerio de la Defensa. Comando de las Escuelas. Venezuela,
1997.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
CEIMS. (s/f). [Documento en línea]. Disponible en: http://ceims.mre.
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CEIMS. (s/f). [Documento en línea]. Disponible en: http://ceims.mre.
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Documento político de la V Cumbre del ALBA [Documento en línea].
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 99-117
Luis J. González Oquendo
LA RENTA MINERAL: DEL HECHO ECONÓMICO
AL HECHO POLÍTICO*
RESUMEN: Aunque la renta mineral es un hecho esencialmente económico, en
ciencia política se ha convertido en un problema de investigación a través de la
presuposición de la existencia del llamado “Estado rentista”. Sin embargo, buena
parte de la reflexión al respecto asume de manera intuitiva que la sola presencia
de una importante exportación de commodities minerales hace presente a dicha
realidad. El objetivo del presente trabajo es analizar cómo es posible convertir
a la renta –que es una realidad esencialmente económica- en un problema de
investigación política. En primer lugar, se establecen las condiciones en la que
nace el problema de la renta: la discusión relacionada con la propiedad. Luego, se
desarrollan los dos principales criterios utilizados tanto para definir la existencia
de rentismo como para medirlo: por un lado, la economía mineral; por el otro,
la dependencia mineral. Finalmente, se dan cuenta las condiciones que permiten
convertir a la renta en un problema de interés de la ciencia política.
Palabras clave: Renta mineral, hecho político, Estado rentista, dependencia
mineral, economía mineral.
THE MINERAL RENT: FROM THE ECONOMIC
FACT TO POLITICAL FACT
ABSTRACT: Though mineral rent is –essentially- an economic fact, in political
science it has been inserted across the existence of the so-called “Rentier State”.
The objective of the present work is to analyze how it is possible to turn the rent
into a problem of political research. First, the conditions are established in which
the problem of revenue is born. Then, both principal criteria used to define and to
measure the rent are developed [mineral economy, mineral dependence]. Finally,
it accounts for the conditions that allow converting the rent into a problem of
interest of political science.
Keywords: Mineral “Rentier”, Political Fact, “Rentier” State, Mineral Dependence,
Mineral Economy.
* Este artículo forma parte de los resultados finales del documento “El rentismo y la
construcción de problemas de investigación en ciencia política”, tesis de grado para optar al
título de Magister en Ciencia Política de la Universidad Internacional de Andalucía, España.
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1. La renta: aproximación a su definición económica
Aunque la reflexión sobre la renta es de larga data en el pensamiento
económico (Wood, 2003), sin embargo, el presente trabajo está interesado
en su discusión moderna. Yates (1996: 15) señala que la renta -en la
teoría económica clásica- era comprendida como un excedente logrado
después que todos los costos de producción habían sido cubiertos y era
el pago al propietario de la tierra por el uso de los recursos naturales.
Sin embargo, esta idea simplifica un problema que es más complejo y
que tiene serias implicaciones de naturaleza política, tanto a nivel macro
social como micro social.
Se ha señalado que en la sociedad capitalista sólo se admite como
legítimas sólo dos fuentes de ingresos: por una parte la propiedad, por
la otra el trabajo. Dependiendo de donde provengan las remuneraciones
–en ambos casos, derechos socialmente reconocidos- los ciudadanos
serán propietarios o trabajadores. Los trabajadores reclaman parte de lo
producido a cargo del esfuerzo laboral prestado. Los propietarios, por
otro lado, reclaman para sí parte de lo producido en tanto que los objetos
materia de propiedad concurren a la producción y la facilitan: los medios
de producción. Sin embargo, estos necesitan ser diferenciados debido a
que –debido a su naturaleza- algunos de ellos pueden ser el resultado
de un proceso de producción o no. Aquellos que son resultado de un
esfuerzo humano deliberado para producir son los “medios de producción
producidos”, los cuales generan una relación social denominada
“capital” cuya remuneración es el “beneficio”. En cambio, los “medios
de producción no producidos”1 son aquellos que no son el resultado de
1 La expresión “medios de producción no producidos” se utiliza en economía política
para designar a aquellos multiplicadores de la productividad del proceso de trabajo que
se encuentran naturalmente determinados, que fueron descubiertos y conquistados por
el ser humano pero cuya existencia no es debida a él (Bolívar Echeverría, 2005). Así,
entre los medios de producción no producidos clásicos están los bosques, las minas y
los yacimientos (Baptista, s/f) mientras que más recientemente se habla de la tecnología.
Mientras que la remuneración a los primeros se denomina renta, la remuneración a la
tecnología se llama ganancias extraordinarias (Bolívar Echeverría, s/f). Así, cuando en el
presente trabajo se habla de medios de producción no producidos se hace referencia los
recursos naturales y, en consecuencia, a la renta.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
alguna actividad humana, por lo que su remuneración se denomina “renta
de la tierra” (Baptista, 1997: 5-7).
Estas distinciones ya fueron planteadas por Adam Smith, al momento de
redactar su obra clásica “An Inquiry into the Nature and Causes of the
Wealth of Nations” [Una investigación sobre la naturaleza y causas de
la riqueza de las naciones, 1776]. En esta obra, el padre de la economía
política moderna señala que beneficios, salarios y rentas son las fuentes
originales de ingreso y de todo valor de cambio a los salarios, beneficios
y rentas (Smith, 2001, 92-93).
Sin embargo, es necesario en este punto resolver un problema semántico
y de traducción. Smith resumía en su edición original en inglés la
problemática de ingreso [revenue] mediante el uso de tres conceptos clave:
beneficios [profits], salarios [wages] y renta de la tierra [rents] (Baptista,
1997: 7-8). El problema surgió al momento de realizar la traducción al
castellano2 ya que este idioma no tiene un término propio para la expresión
–renta de la tierra-3 como si lo tiene en inglés. Sin embargo, a pesar que
2 La primera traducción al castellano de The Wealth of Nations fue realizada por José
Alonso Ortiz de 1794 confundió la cuarta palabra con la primera, confinando a un
único término tanto el ingreso general como la remuneración pagada con cargo a la
propiedad sobre unos medios de producción no producidos (Baptista, 1997). En el
presente trabajo se utiliza la traducción contemporánea directa del original realizada
por Carlos Rodríguez Braun (Smith, 2001).
3 Así, cuando se hace investigación sobre la renta, es necesario prestar atención a la
semántica del castellano para tener cuidado con las limitaciones que este término
posee en ese ámbito lingüístico. Así, tiende a confundirse con cualquier forma de
ingreso o pago –p.e., impuesto sobre la renta, renta líquida imponible, renta básicaconduciendo la discusión a otros ámbitos analíticos. En el hablar cotidiano, por
ejemplo, el Diccionario de la Real Academia (1992: 1770) señala diversas acepciones
del término renta, todas están asociadas a la idea de una utilidad, beneficio, ingreso
debido a algo. Sin embargo, un rentista –en su segunda y tercera acepción- es alguien
que percibe renta sea de una propiedad o de un papel financiero o del Estado. En
este sentido, cuando se hace referencia al término “renta” se hace Sin embargo, es
necesario en este punto resolver un problema de semántico y de traducción. Smith
resumía en su edición original en inglés la problemática de ingreso [revenue] mediante
el uso de tres conceptos clave: beneficios [profits], salarios [wages] y renta de la tierra
[rents] (Baptista, 1997: 7-8). El problema surgió al momento de realizar la traducción
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este último idioma posee una palabra para designar a la renta de la tierra,
la confusión terminológica entre renta e ingreso se ha presentado tanto
en el uso coloquial-cotidiano4 como en el especializado.5 Para Baptista
(2004:17), esta equivalencia no haría más que reflejar la pérdida de
importancia que en el comercio mundial de los medios de producción
no producidos.
El papel del ingreso de los recursos naturales en el desarrollo económico
ha sido visto como un asunto de importancia decreciente en las últimas
tres décadas. En 1970, el 80,4% de las ganancias de las exportaciones del
al castellano ya que este idioma no tiene un término propio para la expresión “renta
de la tierra” como sí lo tiene el inglés. Sin embargo, a pesar que referencia a la
situación en la cual se percibe un ingreso que –a diferencia del beneficio y el salariono propiamente el resultado de un esfuerzo productivo sino del derecho generado por
una propiedad.
4 Aunque este es un problema terminológico propio del castellano, sin embargo, el mismo Adam Smith señalaba que era una situación que también sucedía en el inglés, al
menos en el hablar cotidiano de finales del siglo XVIII. Así, buena parte de los cultivadores ingleses en América del Norte y en las Indias Occidentales tendían a llamar
beneficio a todo lo que ganaban, confundiendo la renta con el beneficio. Al respecto,
ver Smith (1999: 93).
5 En economía petrolera, la renta es utilizada como sinónimo de “excedente petrolero”,
es decir, como la diferencia entre el precio de una determinada cantidad de petróleo
vendida a los consumidores en la forma de productos petroleros y el costo normal
promedio en el que se incurrió para descubrir, producir, transportar, refinar y
mercadear este crudo. Esta definición, señala Yates (1996: 17), oscurece la distinción
entre renta, regalías y beneficios en una forma como la teoría clásica no lo hizo.
Recientemente se hace evidente la emergencia de nuevas pérdidas de sentido de la
categoría “renta”, en especial en la desvinculación del término con respecto a la fuente
de origen. Así, la producción de un recurso no sería necesariamente la única fuente de
renta. Así, rentas externas también son aquellos pagos que reciben un Estado debido
a los derechos de tránsito, al paso de oleoductos así como pasaje a través de canales
como serían los casos de Jordania, Siria y Egipto. También pueden ser consideradas
rentas las remesas de dinero que remiten desde el extranjero a sus países de origen,
aunque éstas –en principio- no van al Estado sino a los actores privados. La ayuda
extrajera que fluye a determinados países -p.e. Israel, Jordania, Egipto- también
puede ser considerado como un tipo particular de renta económica (Ross, 2001: 329).
Asumiendo la necesidad de mantener claras las precisiones, se asume la definición
clásica de la renta como un ingreso derivado –no importa si desde el interior o del
exterior- de la posesión de un medio de producción no producido.
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Mundo en desarrollo provenían de commodities6 primarios. Para 1993,
este valor había disminuido a 34,2%. Buena parte de esta caída se debe
al rápido crecimiento de la exportación de manufacturas en Asia del Este
y un puñado de países de América Latina. Sin embargo, tres cuartos de
los países del África subsahariana y dos tercios de América Latina y el
Caribe, Norte de África y del Medio Oriente todavía dependen de sus
exportaciones de bienes primarios al menos en la mitad del valor de sus
exportaciones (Ross, 1999: 297-298).
2. La renta y el problema de la propiedad
Las distinciones analíticas dejan claro que la renta es una remuneración
factorial diferente al tradicional costo de producción: el salario es
pagado por el trabajo y el interés entregado por el capital empleado y
los beneficios por el manejo exitoso del riesgo. Para cada uno de estos
ingresos factoriales, existe la presencia de algún elemento de esfuerzo
o sacrificio. En el caso de la renta, la remuneración a la propiedad y la
recibe un agente social denominado “rentista”.
El rentista es un agente social que no participa activamente en el proceso
de producción, aunque participa activamente en los frutos del producto.
El rentista es miembro de un grupo social que está exento de semejante
agregación de valor. El rentista puro es un parásito que se alimenta de las
actividades productivas de otros en tanto que viola la norma más sagrada
del ethos cultural liberal (Yates, 1996: 17).7
6 En el idioma inglés, la palabra “Commodity” se utiliza para designar a cualquier
objeto de comercio. Su uso en el presente trabajo es para designar a cualquier materia
prima comercializada.
7 Esta concepción de “parasitismo” del rentismo no debe llevar a confundirlo con la
definición de “Estado parasitario” desarrollada por Escudé (2004), más interesada en
dar cuenta de aquellos países que, aunque disponen de grandes recursos naturales,
utilizan el crédito como mecanismo de financiación de sus actividades mientras
gran parte de su población se encuentra en la pobreza. El parasitismo del rentista
tiene que ver con el hecho de que su ingreso no depende del esfuerzo productivo. El
rentista es el agente social que no participa activamente en el proceso de producción,
aunque participa activamente en los frutos del producto. Dejando de lado el asunto
de los orígenes de la renta está claro que es una remuneración factorial diferente
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En lo referente a la identidad o naturaleza del rentista, se hace necesario
realizar algunas precisiones adicionales. El carácter de rentista se adquiere
a partir de la propiedad –no de la posesión- de un medio de producción
no producido. De este modo, la reflexión sobre la renta/rentista hace
necesario que se tome en cuenta el carácter o naturaleza de la propiedad
-noción clave de la ciencia económica-8 que se concretiza en instituciones
que dan cuenta de los derechos en que se puede aplicar la exclusión.9
El debate moderno sobre la propiedad fue diferente al debate medieval.
Para los pensadores medievales, aunque la ley natural –de definición
divina- planteaba la propiedad común vista como destino universal de
los bienes, pronto debieron dar diversas alternativas de respuesta para
hacer frente a la existencia de la propiedad privada.10 El debate moderno,
por otro lado debía hacer frente a un mundo cada vez más secularizado,
dejando atrás la lectura teológica para tener una mucho más económica.
al tradicional costo de producción fundamentado en los otros ingresos factoriales,
los cuales implican algún elemento de esfuerzo o sacrificio. En este sentido, al ser
miembro de un grupo social que está exento de semejante obligación, el rentista
se alimenta de las actividades productivas de otros. Para Adam Smith (1999) el
trabajo no es sólo la medida de valor: es un imperativo ético: señala que un hombre
si ha de vivir de su trabajo asumiendo que cada individuo estará esforzándose en
encontrar el mayor beneficio para cualquier capital que tenga. A principios del siglo
XX, Max Weber (2003: 78) planteaba que las fuerzas impulsoras de la expansión
del moderno capitalismo no versa sobre el origen de las disponibilidades monetarias
utilizables sino el desarrollo del espíritu capitalista basado en la ética del trabajo.
Más recientemente, Michael Porter (2000) y su crítica a la cultura campesina –basada
en una concepción fija de la riqueza y no relacionada con el esfuerzo- realizó una
propuesta en este sentido. La mentalidad rentista sería una condición psicológica
con profundas consecuencias en la productividad, constituyendo –en palabras de
Beblawi- un verdadero golpe a la ética del trabajo (Yates, 1996: 22).
8 Para Mancur Olson, la ciencia económica se apoya en tres nociones: la demanda, la
oferta y la propiedad. Al respecto, ver la introducción que Salvador Giner elaboró
para el trabajo de Nieves San Emeterio Martín (2005).
9 Con exclusión se hace referencia a cierto grado de exclusividad -de una o varias
personas físicas o jurídicas- al acceso a ciertas cosas (San Emeterio Martín, 2005).
10 Para una lectura más detallada sobre los alcances y límites de la propiedad privada y
la propiedad comunal en la Edad Media, ver Wood (2003: 35-67).
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Un ejemplo clave de ello lo constituyen Thomas Hobbes y Hugo Grocio
quienes plantean que la ley natural sólo rige la conciencia de los hombres
quedando el problema de la propiedad en manos del derecho civil de los
Estados, únicos que pueden establecerles límite (San Emeterio Martín,
2005). El problema de la propiedad había quedado en los límites del
individuo y del monarca –visto este último como soberano-.
En lo referente a los recursos naturales, la evolución fue desde la
propiedad privada a la propiedad pública. En el derecho romano, las
minas pertenecían –en principio- al propietario del terreno. En la Edad
Media, el subsuelo le pertenecía a la Corona entendiéndose como parte
del patrimonio real, pudiéndose sólo acceder a su uso por su autorización
bajo el pago por su uso.11 No es hasta siglo XVIII, esencialmente en la
Francia revolucionaria de 1791, cuando se toma en cuenta el principio
de que la Nación le asistía el derecho de obtener el máximo beneficio de
todos sus recursos naturales, concreción de los medios de producción no
producidos. Con respecto a la propiedad de la superficie se les otorgaban
derechos de propiedad a sus ocupantes aunque el Estado podía recurrir
11 En el ámbito Iberoamericano, la propiedad pública del subsuelo se explica sobre todo
por razones históricas ya que antes la monarquía se reservaba las principales riquezas
del reino para sí, la cual pasaría al pueblo con el establecimiento de las repúblicas.
La reglamentación de minas comienza con el Fuero Viejo de Castilla en la que se
establecía el señorío del Rey sobre las minas de oro, plata y plomo. También fueron
importantes las Partidas y las Ordenanzas de Alcalá (Zambrana Moral y Peláez,
2006). Luego se incorporarían las normas establecidas a partir de la experiencia
colonial americana: la Recopilación de las leyes de los reinos de las Indias (1680), las
Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno del importante cuerpo de
minería en Nueva España (1783) y la Novísima Recopilación (1806). Con respecto
a la Novísima Recopilación, la Ley Primera en su título XVIII señalaba: “Todas las
mineras de plata y oro y plomo, y de cualquier metal, de cualquier cosa que sea,
en nuestro señorío real, pertenece a nos; por ende ninguno sea osado de labrar sin
nuestra especial licencia y mandato…” (Cuervo Pontón, 2001: 75). Estas normas se
extendieron a lo largo de todo lo que entonces se denominaba “América Española”,
incluso después de consolidada la independencia política. Las Ordenanzas de minería
de la Nueva España se mantuvieron en Venezuela hasta 1854, cuatro décadas después
de constituida la República.
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a sus derechos de dominio eminente para prevenir abusos o fallas del
mercado. Con respecto a la propiedad del subsuelo, señaló –debido a sus
condiciones de extracción- la necesidad de mantenerlos bajo dominio
público para garantizar su explotación (Mommer, 2002).
Como se puede observar, la definición del propietario del medio de
producción no producido –es decir, de aquel que percibe la renta- no
tiene que ver directamente con procesos económicos sino con procesos
esencialmente políticos. A este respecto, dos han sido las tesis expuestas
en materia de propiedad de los recursos: (a) el dominio privado del
subsuelo; (b) el dominio público del subsuelo o sistema regalista. El
dominio privado es el resultado de las nociones del derecho romano en
la cual se autoriza a los propietarios de un inmueble para explotar los
minerales que se puedan encontrar en el subsuelo teniendo como única
limitación el interés público. La tesis del dominio público señala que los
minerales que se encuentran en el subsuelo pertenecen a la Nación o al
Estado haciéndolos así no-susceptibles de apropiación por los particulares.
Más allá de los aspectos técnicos particulares de cada uno de estos
regímenes de propiedad12, vale decir que un aspecto clave a considerar al
momento de analizar las implicaciones políticas de la renta es la precisión
de quién actúa como propietario del recurso. No es lo mismo que la
recepción de la renta esté en manos privadas que en manos públicas.
3. Las economías rentistas y los Estados rentistas
Asumir que una economía rentista es aquella que percibe rentas implica,
a pesar de lo que pudiese parecer, una lectura intuitiva que poco dice al
momento de llevar adelante alguna investigación. Como se sabe, cualquier
esfuerzo de investigación requiere que se consideren adecuadamente los
criterios de selección de observaciones para la extracción de inferencias
12 Lo relativo a los aspectos técnicos del régimen de propiedad privado frente al régimen
de propiedad público, aunque es un tema importante, escapa de los propósitos del
presente trabajo. Al respecto, se recomienda la lectura de los trabajos de Cuervo
Pontón (2001) y Mommer (2002).
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(King et al. 2000: 127). Aunque la definición de rentismo es una forma no
aleatoria de seleccionar países (Herb, 2002: 9), sin embargo, es necesario
señalar que una economía es rentista a partir de un determinado nivel de
generación de rentas sigue siendo un criterio ya que no se demarca el límite
mínimo necesario. Asimismo, vale preguntarse si cualquier tipo de renta
es igualmente válida al momento de analizar los problemas generados.
Para responder ambas interrogantes, la literatura sobre el rentismo
producida en ciencia política no da una posición unívoca. En este sentido,
resaltan dos criterios de selección que, aunque parten de variables muy
similares, sin embargo, utilizan diferentes puntos críticos para definir
la característica esencial. Mientras que uno parte de la definición
de “economía mineral”, el otro lo hace a partir de la definición de
“dependencia mineral”.
DiJohn (2002: 2) señala como criterio para catalogar a un país como
“estado rentista” o “economía rentista” la clasificación de economías
minerales desarrollada en el Banco Mundial por Gobind Nankani (1979:
2). Para este autor, un estado rentista a economía mineral es aquella en la
cual la producción mineral constituye al menos 10% del Producto Interno
Bruto [PIB] así como el 40% de las exportaciones de mercancías. Además,
se excluía de esta categoría a aquellos países cuya población fuese menor
al millón de habitantes. Por el otro, Ross (2004: 3-4) señaló que un
país con dependencia mineral es aquel cuyas exportaciones minerales
constituyen más del 5% del PIB. Cuando el valor de las exportaciones
minerales supere el 20% del valor del PIB, se estaría entonces en el caso
de un país con alta dependencia mineral. También incluye el criterio de
población: más de 200.000 habitantes.
Estos criterios de definición implican asociar el problema del rentismo
al conjunto de países que poseen un sector mineral-petrolero productor e
importador importante en su economía.13 Se excluye a los exportadores
13 Cuando se habla de sector mineral se hace referencia también al sector productor
de petróleo. De hecho, al interior de las economías minerales, Nankani (1979: 10)
distingue en primer lugar entre economías minerales y economías no-minerales. Al
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de commodities agrícolas debido a que estas generalmente no producen
rentas ya que –en la mayor parte de los casos- van directamente a los
actores privados y no al Estado y, por otro lado, la labor agrícola es una
actividad que emplea una mayor fracción de población por un valor
dado de exportaciones (Ross, 2001a: 331-332). La literatura reciente de
economía política señala que las economías ricas en minerales han de
ser consideradas –debido a sus implicaciones rentísticas- una categoría
de análisis separada. Esto, fundamentalmente, a que de ellas se extraen
rentas de recursos difusos y generan determinados formas de relación
interna14 así como modos específicos de implantación de relaciones
económicas con el exterior. Esta última es una variable importante
ya considerada anteriormente tanto por la ciencia política como por la
sociología.15
interior de las economías minerales, por otro lado, diferencia entre economías minerales
no-petroleras y economías petroleras. Karl (2006), por otro lado, señala que el petróleo
-como commodity- tiene características especiales: (a) tiene un rol único tanto como
herencia natural común de un país así como motor de la industrialización global; (b) su
agotabilidad; (c) la volatilidad de sus precios así como ciclos de incremento y depresión
de precios; (d) su sofisticación en intensidad de capital y tecnología; (e) su naturaleza
de enclave y (f) la excepcional generación de resultados tanto para el Estado como
los actores privados. Incluso en el World Development Indicators, el Banco Mundial
distingue en sus estadísticas económicas entre combustibles y minerales y metales.
14 Richard M. Auty (2006), uno de los autores contemporáneos más importantes en el área de
la economía política, diferencia entre recursos concentrados y recursos difusos utilizando
como criterio su concentración geográfica. Los recursos concentrados están asociados
con productos clave relacionados con el uso intensivo del capital, propiedad focalizada,
espacialmente concentrado, está asociado con altas rentas que pueden ser captadas
fácilmente por los gobiernos y las élites. Los recursos difusos, por otro lado, se extienden
por múltiples territorios y presenta mayor relación con una población que mantiene
relaciones mucho más horizontales. Como ejemplos de los recursos concentrados están
el petróleo, los minerales y los metales; como ejemplos de recursos difusos están los
productos agrícolas y los alimentos (Bulte et al., 2003; DiJohn, 2002: 2; Lujala, 2003).
15 Es importante señalar que este aspecto tiene que ver fundamentalmente con las
modalidades de incorporación del país al mercado mundial. O. Donnell (2004: 33-35) a
mediados de la década de 1970 incorporaba como elemento de análisis de la modalidad
de estancia frente a otras formas como la plantación o el enclave. Es importante señalar
que los recursos minerales –al ser recursos concentrados- generan relaciones de
enclave con el exterior y una actitud de competición por la renta en medio de relaciones
verticales (Bulte et al., 2003; Lujala, 2003).
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Señalar cuál de los dos criterios es el más adecuado para realizar la
selección de casos en un esfuerzo de investigación en ciencia política
supera los límites del presente trabajo. Sin embargo, el punto clave a
considerar es que el criterio de dependencia mineral es más inclusivo
que el de economía mineral.
Partiendo de la data acumulada de 152 países para el año 2003 (World
Bank, 2005), se puede observar cómo conjuntos definidos son diferentes
cuando se utilizan cada uno de los criterios. Así, asumiendo la dependencia
mineral, se registra un grupo de cuarenta y dos países.16 Por el contrario,
si se asume el criterio de la economía mineral el conjunto queda reducido
a diecinueve.17 La exclusión vendría por dos aspectos. Por un lado, el
límite inferior colocado al porcentaje de las exportaciones minerales en
las manufacturas ya que entre el 5-9,9% hay diecinueve países. Por el
otro, en menor grado, el porcentaje de las exportaciones minerales como
parte del PIB que excluyó a cinco países.
4. La emergencia de la renta como problema político
La definición de la renta es uno de los rasgos que identifican el carácter
del soberano. Es por ello que, aunque basado en un hecho económico, la
renta y sus implicaciones han sido siempre un hecho claramente político.
Ya a principios del siglo XX se utilizaba la expresión “Estado rentista”
para dar cuenta de aquellos Estados europeos que extendían préstamos
16 Los países catalogados como rentistas a partir del criterio dependencia mineral son
los siguientes: Arabia Saudita, Argelia, Armenia, Australia, Azerbaiján, Bielorrusia,
Bélgica, Bolivia, Bulgaria, Camerún, Canadá, Chile, Colombia, Costa de Marfil,
Ecuador, Ghana, Guinea, Indonesia, Irán, Kazajstán, Kirguisiztán, Kuwait, Lituania,
Malasia, Mauritania, Mongolia, Mozambique, Níger, Noruega, Papua-Nueva Guinea,
Perú, República Dominicana, Rusia, Singapur, Siria, Sudán, Sur África, Tailandia,
Trinidad y Tobago, Ucrania, Venezuela, Vietnam y Zambia.
17 Los países catalogados como rentistas a partir del criterio de economía mineral son
los siguientes: Arabia Saudita, Argelia, Azerbaiján, Camerún, Chile, Guinea, Irán,
Kazajstán, Kuwait, Mauritania, Mongolia, Mozambique, Noruega, Papua-Nueva
Guinea, Rusia, Siria, Trinidad y Tobago, Venezuela y Zambia.
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a Gobiernos no europeos (Ross, 2001a: 329).18 El concepto de Estado
rentista –tal como se le conoce hoy- es un fenómeno propio de los países
en desarrollo. Salvo los casos de política española del siglo XVI, la fiebre
del oro en los Estados Unidos y la Rusia contemporánea, éste ha sido
virtualmente desconocido en la historia de Europa o de cualquier otro
país rico (Moore, 2003: 13).19 Sin embargo, el uso contemporáneo del
término corresponde a la definición postulada por Hossein Mahdavy para
dar cuenta de la situación prerrevolucionaria en Irán en la década de 1970.
Para Mahdavy, el período 1951-1956 es un parte aguas en la historia
económica del Medio Oriente. Es la era histórica en la cual las
nacionalizaciones radicales transformaron el modelo de explotación
petrolera heredado del período colonial hacia un estatismo. La expresión
“Estado rentista” da cuenta de la etapa que –aunque es determinada
arbitrariamente- señala en sentido amplio cuando los países reciben una
base regular de cantidades sustanciales de renta económica externa y en
el cual los efectos del sector petróleo es significativo y todavía el resto
de la economía no tiene una importancia secundaria (Yates, 1996: 11-12).
Si para Mahdavy el estado y la sociedad formaban parte de una sola
estructura social, para Hazim Beblawi y Giacomo Luciani prefieren
definirlo en términos de la economía política: el Estado rentista es
un subconjunto de la economía rentista y la naturaleza del Estado se
18 Al respecto, V.I. Lenin daba cuenta de esta situación cuando analizaba las
consecuencias de la exportación de capitales como rasgo distintivo del capitalismo
en su fase imperialista. Al respecto, ver V.I. Lenin (1989), El Imperialismo, fase
superior del capitalismo, Moscú, Unión Soviética, Editorial Progreso, pp. 60-66.
19 Es necesario matizar esta aseveración. Aunque Moore (2003) señala que –con la
excepción del caso ruso- los ingresos rentistas no formaron parte esencial en la
formación de la política europea, sin embargo se debe dar cuenta del caso noruego.
Al revisar las listas derivadas de las estadísticas económicas mundiales para 2003
–ver supra notas al pie 12 y 13- el único país de Europa que puede se considerado
como rentista según ambos criterios es Noruega. El 68% de sus exportaciones de
mercancías corresponde a combustibles, metales y minerales lo que se traduce en un
20,77% del PIB. Según el criterio definido por Ross (2004: 4), Noruega sería incluso
un Estado de alta dependencia mineral.
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examina a través de su tamaño relativo en la economía y las fuentes y
estructuras de su ingreso. El Estado es el sistema social encargado de la
administración del poder, aparato u organización de gobierno o poder que
ejerce el monopolio del uso legal de la violencia (Yates, 1996: 12-13).20
Hazim Beblawi delinea cuatro características que deben estar presentes
para que un Estado pueda ser catalogado con rentista. Primero, en la
economía –donde el Estado es un subconjunto- debe predominar las
situaciones de renta. Segundo, el origen de la renta debe ser externa
a la economía, es decir, la renta debe provenir predominantemente
del extranjero: la renta doméstica, aunque tienda a predominar, no es
suficiente para caracterizar a un Estado rentista en tanto que debido a que
la renta económica es el pago a un factor que sólo resulta de la producción,
la inversión y el manejo de riesgo.21 Tercero, en un Estado rentista sólo
20 Considerar al Estado y la sociedad como unidad o como distinción es una discusión
básica de teoría política que es necesario precisar. Göran Therborn (1989), por
ejemplo, señala que existe de manera tácita al interior de la ciencia política una
tradición latino-alemana sobre el Estado diferenciada de la Si para Mahdavy el Estado
y la Sociedad formaban parte de una sola estructura social, para Hazim Beblawi y
Giacomo Luciani.20 tradición anglosajona. En la tradición latino-alemana concibe al
Estado como un entre diferenciado de la sociedad y, por lo tanto, es fuente específica
del derecho. En la tradición anglosajona, por otro lado, no existe el Estado no existe
como enfoque central en la ciencia política. Se puede observar cómo a lo largo del
presente volumen, los trabajos citados manejan concepciones diferentes del término.
En algunos casos, cuando se habla del Estado como ente diferenciado, se habla de
“Estado rentista”. En otros –fundamentalmente entre los trabajos de base pluralista y
de public choice- el término “estado” parece hacer referencia más bien a la sociedad,
utilizando así variables sociales que van más allá de la estructura organizativa
o funcional. Así, en el presente trabajo, cuando se haga referencia al primer caso
el término utilizado será “Estado” mientras que en el segundo será “país”. Así, la
presente nota queda como advertencia para los lectores.
21 Este criterio tiene una implicación económica política subyacente fundamental:
junto al agregado de cosas que se producen y distribuyen por el conjunto del
esfuerzo productivo nacional, la Sociedad y el Estado rentistas disponen de manera
continua de un ingreso de origen internacional que es significativo respecto de la
magnitud del esfuerzo creado internamente. Esta renta no tiene contrapartida ni en
el trabajo ni en el capital doméstico sino en la propiedad de un medio de producción
no producido. Además, es también objeto de distribución entre los diferentes ingresos
particulares percibidos de manera normal en la sociedad capitalista (Baptista, 1997:
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unos pocos están involucrados en la generación de la renta mientras que
la mayoría está activamente involucrada con su distribución y consumo.22
Finalmente, la renta está concentrada en manos de pocos (Yates, 1996: 14).
Así como en la economía se afirma la existencia de patologías económicas,
la teoría del rentismo plantea que éste fenómeno genera “patologías
políticas”. Ross (2001b) señala que los países con dependencia mineral
tienden a sufrir inusualmente altas tasas de corrupción, gobiernos
autoritarios, inefectividad gubernamental, gasto militar y guerras civiles.
Moore (2003), por otro lado, señala siete rasgos: (a) gran autonomía del
Estado frente a los ciudadanos, fundamentalmente porque no necesita de
ellos para garantizar sus ingresos; (b) intervención externa, resultado de
la visión del recurso como un commodity de naturaleza estratégica que
motiva al Estado a la intervención política y militar23; (c) la política en los
estados minerales tiende al golpismo en tanto que aquellos que no están
en el centro del poder se encuentran tentados a tomarlo, incluso por la
fuerza; (d) la ausencia de incentivos para la política cívica; (e) los Estados
rentistas son más vulnerables ante la subversión ya que, al no estar en
relación con sus ciudadanos, deja espacio para surjan competidores; (f)
la no transparencia en el gasto público, llegando incluso a una debilidad
en las instancias de control; (g) la inefectividad de la burocracia pública,
fundamentalmente relacionado con la inexistencia de una meritocracia
13). Mientras mayor sea la magnitud de este ingreso, el receptor de la renta será
más fuerte en tanto que será menos dependiente del nivel de productividad interna
de la economía, pero será más vulnerable a choques externos. Esta vulnerabilidad se
debe fundamentalmente a la disminución constante o a las fluctuaciones excesivas
externas del precio del commodity (South Centre, 2005).
22 Tómese el caso de Venezuela como emblemático de esta situación. Para 2002,
en la industria petrolera venezolana sólo trabajaban 44.305 personas, es decir, el
0,18% de la población total. Para decirlo de otra manera, el 0,39% de la población
económicamente activa generaba en el 2003 el 27% de las exportaciones de
mercancías y el 23,82% del PIB (Baptista, 2006).
23 Sobre el uso que el gobierno venezolano hace del petróleo como arma estratégica
en su política exterior, ver Elsa Cardoso (2006), “La gobernabilidad democrática
regional y el papel (des) integrador de la energía”, Nueva Sociedad (204): 136-149,
Buenos Aires, Argentina, Editorial Nueva Sociedad.
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eficiente. Todo esto lo relaciona con lo que se ha denominado “maldición
de los recursos”.24
Así, el Estado rentista –como categoría analítica- implica una serie de
problemas que conllevan a tipos de regímenes25 que debido a las patologías
políticas que le acompañan, podrían dificultar el establecimiento de la
democracia política.
24 Llama la atención la cantidad de autores que señalan a la renta como un obstáculo
para el desarrollo de los países, basándose en la especialización en la extracción
y exportación de recursos naturales poco procesados -rocas minerales, petróleo,
madera, exportaciones agrícolas- (Boeckh, 2003 y 2004; DiJohn, 2002; Ross, 1999
y 2001; Shuldt y Acosta, 2005. 2002; Ross, 1999 y 2001; Schuldt y Acosta, 2005).
A esta situación se le denominó “maldición de los recursos”, aunque también se le
conoce como “enfermedad holandesa”. Ross (1999: 298) ha señalado que es posible
utilizar como base los conjuntos de teorías de falla de política para intentar hacer
explicaciones políticas a la maldición de los recursos. En este sentido, se tiende a
enfatizar tres aspectos diferenciados. Las explicaciones cognitivas señalan que la
prosperidad generada por los recursos produce un tipo de perspectiva de corto plazo
entre aquellos que formulan políticas; la elección del concepto de economía rentística
está fundamentada sobre la presunción de que tal economía crea una específica
mentalidad (Yates, 1996: 21). Segundo, las explicaciones sociales que argumentan
que las exportaciones de recursos tienden a fortalecer el poder de sectores, clases y
grupos de interés que favorecen las políticas que impiden el crecimiento. Finalmente,
las explicaciones centradas en el Estado –tesis del Estado rentista- plantean que la
prosperidad generada por la exportación de recursos tiende a debilitar las instituciones
del Estado. Además de estas tres, Ross (1999) plantea dos explicaciones adicionales
que –aunque han recibido poca atención- podrían ser fructíferas. Por un lado,
aquellas que toman en cuenta que el carácter de la propiedad estatal del recurso hace
que los gobiernos y las economías de los países en desarrollo estén más expuestas a
las fluctuaciones del mercado internacional –tesis ya sostenida por Nankani (1979).
Finalmente, la relación entre la maldición de los recursos con la falla estatal de
reforzar los derechos de propiedad. Sin embargo, a pesar de la expresión, estudios
recientes dan cuenta que la maldición de los recursos no es fatum inevitable. Los
estudios empíricos sugieren que la enfermedad holandesa es menos común en los
países en desarrollo y mucho más fácil de enfrentar por los gobiernos que lo que se
pensaba (Ross, 1999: 306).
25 En el presente trabajo se utiliza la definición de régimen utilizada por F.H. Cardozo,
Guillermo O´Donnell y Philippe Schmitter citada por Przeworski et al (2000: 18): un
régimen es un sistema de reglas y prácticas que determinan quienes tienen derechos
políticos, cómo pueden ser ejercidos y los efectos de este control sobre el Estado. Así, la
noción de régimen da cuenta del sistema de relaciones entre la sociedad civil y el Estado.
113
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. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 119-138
Verena Hitner
DE PUNTO FIJO A CHAVEZ: AVANCES Y
CONTINUIDADES EN LA POLÍTICA VENEZOLANA
RESUMEN: El objetivo del trabajo es comprender el proceso de apertura al
mercado al final del siglo pasado que llevó en Venezuela a la ascensión del actual
gobierno. Se pretende comprender los límites internos del proceso, que además de
haber sido el primer país a elegir un candidato crítico al neoliberalismo, la crisis
del modelo de apertura económica de la década de los 90 tuvo como consecuencia
la crisis del modelo político vigente. La hipótesis del trabajo es que la elección
de un candidato con discurso de ruptura con el status quo se hace posible en una
sociedad como la venezolana, que históricamente tiene una conciencia rentística.
Palabras clave: Punto Fijo, gobierno Chávez, sistema político venezolano.
FROM PUNTO FIJO TO CHAVEZ: PROGRESS AND CONTINUITY
IN VENEZUELAN POLITICS
ABSTRACT: This paper aims to discuss the market -opening process in
Venezuela at the close of the last century, which was responsible for the ascent
to power of the current government. The work intends to understand the internal
limits of said process, a process which in addition to leading to Venezuela
becoming the first country to elect a president critical of so-called neoliberalism,
has had as a consequence of the crisis of the open market economic model of
the 1990s the crisis of its political model currently in force. The hypothesis of
this work is that the election of candidate with a radical discourse contrary to
the status quo is possible only in a society like that of Venezuela, which has had
a historically rentistica conscience.
Keywords: Punto Fijo, Chávez government, Venezuelan political system.
119
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1. Introdução
O trabalho tem por objetivo discutir a crise do modelo político do Punto
Fijo, que levou, em 1998, à eleição de Hugo Chávez, com ênfase em
três de seus principais fatores: o rentismo, o esgotamento do modelo
de desenvolvimento econômico e o esgotamento do modelo político.
Sobre o primeiro fator, ressalta-se que esse é um problema estrutural
e histórico venezuelano, que dá ao país a sua maior especificidade em
relação aos vizinhos sul-americanos que viveram, desde o fim da Segunda
Guerra Mundial, processos mais ou menos semelhantes aos ocorridos
na Venezuela, mas que nesse momento deve ser mais cuidadosamente
analisado para que se tenha uma melhor visão do significado das políticas
que seguiram a crise da dívida. Não se trata de uma discussão sobre as
consequências econômicas do rentismo1, mas sim das conseqüências
sociopolíticas da dependência petroleira, que gera uma consciência
rentística.
Sobre o esgotamento do modelo econômico, cabe dizer que é um processo
que se inicia no final da década de 1970, mas que ganha força em 1982,
com a crise da dívida, que teve como principais efeitos o alto déficit
fiscal, grande fluxo de capital saindo ao exterior, decrescimento do PIB,
aumento do desemprego e da inflação, a evidência da ineficiência do
aparato produtivo e ineficiência do setor público para controlar o gasto.
Em relação ao terceiro fator, o esgotamento do modelo político, discute-se
a crise de representatividade dos partidos que começa a surgir no início da
década de 1980. Esse esgotamento se expressa em uma crise dos partidos
tradicionais e da conciliação das elites, que teve como consequência uma
baixa capacidade de reorientar o modelo de desenvolvimento. Além disso,
nesse momento, o regime puntofijista passou por uma crise de efetividade,
1 Essa discussão pode ser bem analisada nos textos de Mommer, 1999, Baptista, 1997,
Barros, 2007, Severo, 2009.
120
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
ou seja, o governo não ganhava eleições2, o que demonstra uma grande
insatisfação popular. Associado a esses fatos, o esgotamento do modelo
político também contava com um fator político cultural forte: havia a
percepção de que a Venezuela era um país rico governado por corruptos
e que, por isso, os ganhos com o petróleo não chegavam à maior parte
da população, o que, provavelmente, se justifica pelo fim da bonança
petrolífera. Essa descrença popular por não ter suas expectativas atendidas
gerava dificuldade de apoio dos setores mais empobrecidos: pobres,
setores médios, mandos militares intermediários e parte da sociedade
civil organizada.
Por todos esses motivos, houve uma crise de legitimidade do sistema
tradicional puntofijista, que se expressou, notadamente, no Caracazo
(1989), nas tentativas de golpe militar (1992), no surgimento de um
multipartidarismo instável depois de quase 40 anos de bipartidarismo e
na alta e crescente abstenção eleitoral, que serão tema desse artigo.
2. O rentismo
Historicamente, a Venezuela depende do petróleo. A partir de 1958, com
o Pacto de Punto Fijo, a divisão do poder político teve como uma de suas
consequências a divisão da renda petroleira entre os agentes centrais do
regime (Urbaneja, 2009). A discussão proposta nessa seção é uma tentativa
de esclarecer o significado dessa divisão política da renda petroleira. Ou
seja, trata-se de uma interpretação das consequências da dependência
petroleira para a política nacional.
Em países como a Venezuela, cuja dinâmica econômica é determinada
pela exportação de um único produto, se manifesta o chamado rentismo3.
De maneira geral, em uma economia rentista, a riqueza não tem relação
2 A exceção a isso foi a segunda vitória do adeco Carlos Andrés Perez, que sucedeu
Jaime Lusinchi, também membro do Partido Acción Democrática.
3 O capitalismo rentístico foi muito bem discutido por Asdrúbal Baptista (1997), que
seve de referencia básica para a discussão proposta nesse tópico.
121
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
com o trabalho e o aumento da renda não tem a ver com o aumento da
produtividade, como acontece na maior parte dos países do mundo e o
crescimento do consumo não tem relação com o crescimento da produção
interna. Dessa forma, o crescimento do PIB, os gastos governamentais,
os salários e as importações não dependem da dinâmica da relação
entre capital e trabalho, mas do preço internacional do petróleo naquele
momento.
Uma vez que o Estado é o proprietário do recurso petroleiro, ele goza
de margens de ação extraordinárias. Uma delas é a distribuição dos
recursos. Isso porque a renda petroleira deve ser entendida como uma
transferência de recursos financeiros do exterior para a Venezuela sem
contrapartida de esforços produtivos internos. Essa transferência de
recursos é apropriada pelo Estado e por ele distribuída. O rentismo,
portanto, tem como consequência o aumento da dependência em relação
ao produto exportado, aumento da desigualdade estrutural da sociedade
e aumento da dependência em relação ao Estado.
A organização do Estado e da política venezuelana devem ser entendidos
como reflexos do rentismo. Desde a descoberta do petróleo e de seu uso
comercial nos anos 1920 até os anos 1970, o impacto do produto na
economia do país era visto como bastante positivo. Apesar da percepção
por parte dos atores políticos da necessidade de “semear o petróleo”,
a dependência em relação a ele, nesse momento, não era colocada em
cheque. Baptista argumenta que, pelo menos entre os anos 1920 e 1960,
a distribuição da renda petroleira e a sobrevalorização da taxa de cambio
beneficiaram a Venezuela, pois impulsionaram o crescimento econômico,
incentivaram a expansão do mercado interno e garantiram o acesso fácil
às importações de bens de capital e intermediários na etapa inicial do
processo de industrialização (Baptista, 2005, p. 100). Entretanto, devido
aos seus problemas estruturais, com o tempo, foi diminuindo a capacidade
da economia de absorver as divisas internacionais de forma eficiente.
As razões do “capitalismo rentístico” para Asdrúbal Baptista eram
o crescente aumento da renda distribuída pelo Estado de maneira
desconectada da produção e a má distribuição e aplicação desses recursos
122
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
internamente. Uma vez que, nessa estrutura econômica, o dinamismo é
ditado pela apropriação de uma renda internacional, a disputa entre as
classes sociais pela participação no excedente é uma disputa pelo poder
político. Por essa razão, uma vez pactuado entre os partidos políticos um
programa mínimo comum4, e entre as duas principais classes da sociedade
venezuelana um acordo de entendimento e auxílio mútuo5, o Estado
venezuelano nunca se viu obrigado a pensar mecanismos de conciliação
institucional entre as classes.
De acordo com Auty & Gelb (2001) a concentração de renda apenas
em um setor favorece a formação de instituições públicas para executar
políticas de redistribuição sob formas patrimonialistas, clientelistas
ou corporativistas. Para eles, a construção dessas instituições rentistas
transforma as relações entre os atores sociais e o Estado de tal modo
que uma “cultura social rentista” se impõe. Desta forma, o acesso às
benesses das riquezas naturais é determinado predominantemente por
troca de favores, o que dificulta a organização autônoma dos setores
sociais desfavorecidos e gera uma situação de dependência clientelista.
O modelo de crescimento e acumulação baseado na renda do petróleo
garante sua repartição, ainda que desigual, a grande parte dos estratos
da população, centralizando no político a tomada de decisões pertinentes
para o desenvolvimento de tal modelo; esta função distribuidora da renda
petroleira, que gerava lealdades, combinou com o regime democrático
como forma de processar consensos e processar acordos entre os atores
sociais (Sonntag & Maingon, 1992, p. 83). Desse modo, a sociedade
rentista apresenta uma característica patrimonialista, em que é mais
satisfatório encontrar uma posição social que permita uma aproximação
4 O programa mínimo comum estava previsto no Pacto de Punto Fijo 31 de outubro de
1958, em seu parágrafo 3º, o qual determinava os princípios de caráter geral aos quais
se comprometiam AD, Copei e URD.
5 Pacto de Avenimiento Obrero-Patronal assinado em 24 de abril de 1958 pela
Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción
(FEDECÁMARAS) e pelo Comité Sindical Unificado (CSU).
123
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
maior em relação ao Estado do que encontrar uma maneira de aumentar
a produtividade do trabalho. O regime puntofijista foi, portanto, um
sistema de repartição do poder político no qual os partidos tinham um
papel central e dividiam, por isso, a renda petroleira entre os atores que
julgavam centrais para a estabilidade democrática.
Outro elemento do regime o modo de decisão (Urbaneja, 2009, p. 13),
que regia a distribuição das cotas da renda petroleira aos distintos setores
e aos distintos objetivos. Desse elemento derivam o que Urbaneja (2009,
pp. 13-15) chamou de regras de Punto Fijo. De acordo com a primeira
regra, a repartição dos recursos provenientes da renda petroleira deveria
ser feita de tal forma que nenhum setor significativo6 do país sinta que
seus direitos estão sendo sistematicamente renegados em beneficio de
outro setor. A outra regra é a aversão ao conflito, consequência da anterior.
Ou seja, o objetivo de tal diretriz era evitar a confrontação com algum
setor significativo do país. Tratava-se, portanto, de um mecanismo que o
autor sintetizou como “maximizar o consenso e diminuir o conflito”. A
aplicação dessas duas regras, e a correspondente distribuição dos recursos,
refletia os diferentes níveis de importância e de capacidade de pressão
que tinham os diferentes grupos da sociedade. Assim, por exemplo,
empresários tinham maior participação na renda que trabalhadores,
esses participavam mais do que os camponeses e assim sucessivamente.
Também os partidos participavam da renda petroleira, por meio de sua
presença maciça nos organismos do Estado e pelas práticas clientelistas
para atender a seus militantes.
A aplicação de tais regras era possibilitada pela existência do petróleo,
que gera uma lógica rentística na sociedade, que extrapola o âmbito
econômico. A lógica rentista permeou a história venezuelana desde o início
da produção comercial de petróleo na década de 1920 e teve consequências
6 Para Urbaneja (2009, p. 14) setores significativos são os “sectores con un poder real
de amenazar la estabilidad política y el proceso de consolidación de la democracia.
En especial aquello que demostraron tener tal poder en los años del trienio 45-48”.
124
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
estruturais desastrosas para a política e para a economia do país. A lógica
prevaleceu na década de 1950, na assinatura do Pacto de Punto Fijo que
estabeleceu o regime político que perdurou por quarenta anos no país;
aprofundou-se na década de 1970 com a nacionalização da indústria
petrolífera venezuelana, e seguiu ao longo dos anos 1990, até hoje7.
3. A crise do modelo de desenvolvimento
A Venezuela, tal como os demais países da região, sobretudo ao longo da
década de 1970, optou pelo crescimento via endividamento e em 1982,
quando teve início à crise da dívida latino-americana, não ficou imune.
Nesse período, a dívida externa venezuelana teve um crescimento de
71,8% ao passar de Bs. 54.533 milhões em 1979, a Bs. 93.661 milhões8
em 1983, significando um crescimento médio anual de 13,7%. A maior
expansão da dívida ocorreu em 1982, quando cresceu 28,8% (Luongo,
2007, pp. 40-114).
Muitos autores (Baptista, 1997, Mommer, 1998, Barros 2007, Severo,
2009) discutem o problema da falência do capitalismo rentístico ocorrido
nesse momento da economia venezuelana. Segundo esses autores, a partir
de 1978, a economia venezuelana tornou-se incapaz de absorver a renda
do petróleo, o que foi agravado pela adoção de políticas econômicas
equivocadas que implicaram a privatização da renda. Apesar de o petróleo
e a sua renda terem tido efeitos positivos sobre economia venezuelana
e sobre o desenvolvimento industrial até a metade dos anos 1960, a
7 Vale frisar mais uma vez que a lógica rentística da sociedade não mudou com a queda
do regime de Punto Fijo. Trata-se de uma característica estruturante da sociedade
venezuelana que, para ser transformada, necessitaria mudanças na construção cultural
do imaginário coletivo. Para Baptista (2004, p. 17) esgotamento do modelo rentístico
ocorreria a partir do ponto que é inviabilizada a compatibilidade entre a rentabilidade
dos investimentos e a manutenção da remuneração dos trabalhadores. Neste momento,
a sociedade entraria em estagnação, que apenas poderia ser superada dentro de outro
modelo de acumulação. Esse trabalho não tem o objetivo de debater esse assunto; essa
seção trata de explicitar o problema da lógica rentística para as relações políticas e
estatais do país.
8 Não há dados confiáveis sobre o crescimento da dívida em dólares.
125
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
sobrevalorização estrutural da moeda a partir do final dos anos 1970 se
converteu em obstáculo ao desenvolvimento de um setor exportador não
petroleiro, o que aumentou a dependência do país em relação a um único
produto e fragilizou a economia nacional. O resultado político disso foi
que o petróleo se transformou praticamente na única fonte de receita
do Estado, o que dificultou a possibilidade de planejamento estatal e
contribuiu para o aprofundamento da lógica rentística e para a instituição
do neoliberalismo no país.
Em 1989, na eleição de Carlos Andrés Pérez, a mudança na política
econômica se concretizou. Carlos Andrés Pérez foi reeleito com discurso
nacionalista, de retorno aos bons tempos da década anterior, mas, já em
seu discurso de posse, apareceu uma agenda bem distinta da que o elegera.
As regras não eram mais as de satisfazer o maior número de interesses
politicamente significativos, mas a de distribuir os recursos da renda
petrolífera de modo economicamente mais eficiente.
O programa de governo que tentou colocar em prática, assim como a forma
que foi madurado e anunciado ao país, implicava uma mudança no estilo
de formulação de política que até aquele momento havia caracterizado o
regime puntofijista. Passou-se de um estilo de máximo consensualismo
para um estilo tecnocrático. Miriam Kornblith (1997, p. 117) argumenta
que o programa de ajuste econômico apresentado em discurso de 16 de
fevereiro de 1989 pelo recém-eleito presidente Carlos Andrés Pérez e as
ações e formulações subsequentes definiram um novo conjunto de regras
do jogo para reger as relações políticas, sociais e econômicas da Venezuela.
Segundo a autora, se o pacto de Punto Fijo foi instrumento fundamental
para garantir a consolidação de um regime baseado no reconhecimento
da pluralidade de interesses sociais, econômicos e políticos e esse regime
deu lugar a um estilo decisório baseado em um sistema de negociação
e acomodação de interesses, os anos que sucederam a eleição de Carlos
Andrés Pérez colocaram em cheque esse alicerce do modelo puntofijista.
Em 16 de fevereiro de 1989, depois de haver criado uma enorme
expectativa, o presidente eleito apresentou ao país um programa de
126
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
ajuste econômico, o chamado “paquete económico”: Foram anunciadas
medidas de aplicação imediata e outras de aplicação gradual, em prazos
relativamente breves. O programa de ajuste compreendia decisões sobre
política cambial, dívida externa, comércio exterior, sistema financeiro,
política fiscal, serviços públicos e política social. O anúncio dessas
medidas causou reação imediata na população e, entre os dias 27 e 28
de fevereiro de 1989, aconteceu em Caracas uma enorme manifestação
popular, que ficou conhecida como Caracazo. A partir desse episódio,
algumas crenças básicas sobre as quais estava assentada a ordem
democrática instituída em 1958, como que a estabilidade política e
social estava assegurada, que os partidos políticos e outras agrupações
gremiais eram os únicos e indiscutíveis canais de expressão das aspirações
coletivas, que existia na população uma enorme confiança na democracia
e sua liderança, sofreram enormes questionamentos.
As consequências econômicas imediatas do paquete foram que ainda no
ano de 1989 o PIB caiu 8,3 pontos e a inflação chegou a 80,5%. (BCV,
1990). O gasto total do governo em 1989 caiu 5 pontos em relação ao
gasto total de 1981. A renda média da população economicamente ativa
do país foi de 7,6 em 1981 para 4,5 em 1990.
O paquete económico teve caráter unilateral, já que foi feito de forma
alheia aos interesses partidários tradicionais de Punto Fijo e sem apoio
popular, uma vez que afetava de maneira direta, imediata e quase exclusiva,
o nível de vida dos setores empobrecidos e médios da população, além de
carecer de medidas que impactassem seletivamente os setores mais ricos.
Em janeiro de 1990 foi apresentado ao Congresso Nacional o VIII
Plan de la Nación, conhecido como Gran Viraje, formulado na antes
mencionada alocução presidencial de fevereiro de 1989. Nesse Plano, o
diagnóstico de crise do modelo anterior aparecia de maneira explicita e
as medidas de cunho liberal apresentadas no paquete foram mantidas. No
Plano, o modelo de desenvolvimento baseado no Estado era visto como
ultrapassado na medida em fechava a economia e fazia discriminação
127
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
entre os diversos setores produtivos, desprotegendo a capacidade de
geração de valor agregado9.
O programa continha, em sua formulação original medidas de aplicação
imediata e outras de aplicação gradual, mas em prazos relativamente
curtos, pensadas tanto como medidas de estabilização macroeconômica
como um programa de ajuste estrutural. Como parte importante da
crítica em relação ao modelo anterior, o Gran Viraje propunha uma
nova forma de relacionamento entre Estado e setor privado, assim como
uma nova definição do papel e tamanho do Estado e do setor público
e do setor privado nacional e estrangeiro. Sobre a nova estrategia de
desenvolvimiento, argumenta o plano:
La gestión del Estado concentrará sus esfuerzos y sus recursos en lograr
el propósito fundamental de una mejor distribución del ingreso. Sin
embargo, la verdadera base de una política redistributiva se logrará con
niveles de empleo crecientes, creando condiciones materiales y culturales
que proporcionen el crecimiento a través de políticas económicas que
protejan los equilibrios básicos y produzcan los cambios estructurales
en el funcionamiento del aparato productivo (Venezuela, VIII Plan de la
Nación, 1990, p. 5, grifo da autora).
Ou seja, a estratégia de desenvolvimento mudou radicalmente ao deixar
de considerar a questão social como uma função prioritária do Estado,
transformando-a em consequência dos bons resultados das políticas
econômicas e da mudança estrutural no funcionamento do setor produtivo.
O programa defendia que a única maneira de haver mudança estrutural no
9 “La base del modelo de desarrollo sustitutivo fue la protección a ultranza de la industria
nacional, lo cual tendió a favorecer la producción de diversos tipos de bienes, incluso
de aquellos donde el país no era eficiente. Esta protección se fundamentaba en un
manejo discrecional de múltiples instrumentos: aranceles, licencias, prohibiciones y
exoneraciones arancelarias, los cuales determinaban los precios internos y con ellos
las decisiones de inversión. Al fundamentar la protección en la discrecionalidad de los
funcionarios, la estructura de protección tendió a discriminar ampliamente entre los
sectores productivos, desprotegiendo el valor agregado de aquellos que no tenían la
capacidad de influencia suficiente y sobreprotegiendo a unos pocos” (Venezuela, VIII
Plan de la Nación, 1990, p. 52).
128
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
funcionamento do aparato produtivo é por meio da “integración política
del país a los câmbios culturales y tecnológicos universales” (Venezuela,
VIII Plan de la Nación, 1990, p. 6). Para tal, a abertura da economia
torna-se questão preeminente.
A industrialização, que no período anterior era pensada como um
instrumento de desenvolvimento nacional e que, portanto, antes
de exportar, o país deveria produzir mais e melhor a fim de poder
desenvolver uma indústria nacional forte capaz de competir nacional e
internacionalmente, passa a ser entendida como um processo que deve
buscar tecnologia em outras partes do mundo e deixa de ser pensada desde
dentro e passa a ser vista dentro de um projeto de desenvolvimento para
fora, ou de competitividade internacional.
Dentro desse projeto, o setor privado teria papel protagônico. Propunha-se
“la expansión acelerada de la inversión privada, que generará un efecto
multiplicador de crecimiento económico” (Venezuela, VIII Plan de la
Nación, 1990, p. 10). Desse modo, foi transferido ao setor privado um
papel ativo, autônomo e central na economia. Em contrapartida, esperavase do Estado um incremento de sua produtividade, disciplina fiscal e
desregulamentação. Ou seja, a discricionariedade, o protecionismo, a
orientação ao mercado interno, a escassa preocupação com os custos,
a eficiência e a eficácia foram substituídos pelas leis de mercado,
pela competitividade, pela orientação ao mercado internacional, pela
seletividade e eficiência no uso dos recursos. O Estado se comprometia
a criar as condições mais gerais para garantir esse programa,
descomprometendo-se com a necessidade de regulação, intervenção e
investimento.
Um importante recurso com que contou o governo para a consecução
desse novo modelo de desenvolvimento foi a política de privatização
de empresas do Estado. É importante ressaltar, contudo, que o ciclo
de privatizações venezuelanas não teve a velocidade do argentino e do
chileno e, como no caso brasileiro, não se completou. A PDVSA, por
seu tamanho e importância na vida do país, estava no fim da lista das
129
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
privatizações, o que não impediu que várias pequenas mudanças fossem
tomadas com o objetivo de desmantelar o arcabouço institucional que
fora erguido no período da nacionalização (Barros, 2007, p. 92). O Gran
Viraje, apesar de não questionar o marcos gerais de Punto Fijo, dava
início a uma reestruturação política e institucional do Estado, que teria,
futuramente, consequências que marcariam o fim da IV República.
No governo seguinte, de Rafael Caldera, a crise política e econômica
vivida pelo país era evidente. Em 1996, a inflação havia chegado a níveis
nunca antes vistos na história venezuelana, de 103,9% ao ano e mostrava
uma tendência ascendente. Como consequência desse quadro inflacionário
o investimento privado foi reduzido, se contraiu o consumo e a taxa de
desemprego chegou a 12,4% (BCV, 1996).
Nesse momento, Caldera, que se elegera com um discurso crítico ao
modelo neoliberal, repactua com a AD, nomeia Teodoro Petkoff ministro
do planejamento e, em comum acordo com o FMI, dá início a um conjunto
de medidas econômicas de austeridade, pelo qual se eliminaria o controle
de cambio, voltaria à livre conversibilidade do Bolívar, se incrementaria o
preço da gasolina, novos impostos seriam decretados, assim como seriam
feitas novas privatizações de empresas públicas e a chamada Apertura
Petrolera, mediante a qual se entregava às companhias estrangeiras o
direito de exploração de campos petrolíferos. Argumenta Caldera:
Las definiciones son claras. La Agenda Venezuela ha sido aceptada
como una posición propia, adaptadas incluso para las conversaciones
con el Fondo Monetario Internacional. Esa Agenda requiere decisiones
y estoy dispuesto a tomarlas. Todas son un conjunto. Las que no pueden
ser simultáneas serán sucesivas, pero en muy breve lapso (apud Luongo,
2007, p. 481).
O discurso de inevitabilidade das políticas econômicas vindas de fora
deixava claro para a população a insustentabilidade desse modelo de
democracia, que, mostrava sinais de que independente do grupo que
estava no poder, a situação econômica não melhoraria.
130
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
4. A crise do modelo político
Essa seção tem por objetivo discutir a crise de representatividade
dos partidos que começou a surgir no início da década de 1980. Esse
esgotamento se expressou em uma crise dos partidos tradicionais e da
conciliação das elites, que teve como consequência uma baixa capacidade
de reorientar o modelo de desenvolvimento.
Na década de 1980, havia a percepção por parte dos atores sociais de que
o regime político estava dando sinais de crise. Nesse período, ao diminuir
a renda petroleira, produziu-se uma redução concomitante da capacidade
do Estado de atender as diversas demandas sociais (Kornblith 1997, p.
169). Diferente do que acontecia no passado, cada vez ficava mais difícil
assegurar a harmonia social e política por meio da renda do petróleo e da
função mediadora do Estado. A consequência foi uma crise no mecanismo
de geração de consenso associada a uma crise de representatividade e
legitimidade da política tradicional.
No que diz respeito a esse segundo ponto, ressalta-se que tanto no âmbito
da prática política como nos princípios jurídicos e constitucionais, os
partidos políticos tinham uma posição privilegiada no sistema político
venezuelano. Eram organizações policlassistas, de alcance nacional,
com estruturas internas hierarquizadas, centralizadas e disciplinadas.
Assim, os partidos em Punto Fijo, se converteram no principal canal de
vinculação entre o Estado e a sociedade civil. As dificuldades econômicas
da década de 1980, a implantação de um programa de ajuste econômico
em 1989 e os seguidos casos de corrupção envolvendo os partidos e seus
líderes, entretanto, levaram ao questionamento da capacidade dos partidos
políticos como administradores da coisa pública.
Se nas eleições de 1958, 1963, 1968 e 1973 a abstenção eleitoral foi em
média 5,3% da população, nas eleições de 1978 as abstenções alcançaram
12,5% da população, em um país onde o voto era obrigatório e a abstenção
era penalizada com sanções. Com o passar dos anos, a apatia eleitoral
aumentou, chegando a 39,8% de abstenções dos eleitores nas primeiras
131
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
presidenciais com o voto facultativo, em 1993 (Rey, 2009, p. 134).
Outro dado que remete à análise da falência do modelo de representação
estabelecido em Punto Fijo é o aumento no número de partidos que
disputam as eleições. O número cresceu nos anos 1980, demonstrando a
perda de hegemonia dos partidos tradicionais (Rey, 2009, p. 139).
No que se referem às candidaturas presidenciais, nos seis pleitos que
abarcam os trinta primeiros anos, somente os candidatos respaldados por
AD e Copei triunfaram nas eleições e somente um candidato sem respaldo
desses partidos obteve o segundo lugar10.
O corte realmente significativo no bipartidarismo, entretanto, ocorreu nas
eleições presidenciais de1993, quando Rafael Caldera, um dos fundadores
da Copei e um dos três signatários do pacto de Punto Fijo, obteve 30,46%
dos votos para presidente encabeçando uma nova legenda, chamada
Convergencia. Os partidos tradicionais, que nas eleições de 1988 haviam
obtido 92% dos votos, nesse processo eleitoral de 1993 obtiveram apenas
45%. Outro fato que torna essa eleição significativa foi o crescimento da
Causa R. Pela primeira vez desde 1968 um candidato de esquerda, como
Andrés Velásquez, obteve mais de 20% dos votos. Desde 1973 o terceiro
lugar das eleições presidenciais era preenchido por um candidato da
esquerda. O que torna essa eleição diferente é o fato de que o candidato da
esquerda saltou de 5% do total de votos nas votações em que a esquerda
teve os melhores resultados, para 21,95% do total de votos nacionais.
Pode-se dizer, portanto, que as eleições de 1993 representaram a volta de
um multipartidarismo instável depois de mais de trinta anos de disputa
política entre apenas dois partidos. Rafael Caldera ganhou as eleições,
mas, uma vez que a legitimidade do governo e do próprio sistema estavam
abaladas, o novo presidente tinha a inglória missão de reorganizar a
democracia venezuelana com base em um novo sistema de objetivos e
10 O vice-almirante Wolfgang Larrazábal, com apoio da URD e do PCV, foi o segundo
colocado no pleito de 1958, atrás do adeco Rómulo Betancourt (1959-1964).
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
com novas regras de decisão. Essa situação de crise por que passava o
regime levou o governo a uma política casuística destinada a manter o
prestígio de Caldera, entendido, então, como o pilar central da estabilidade
política que se tinha e que se queria reconsolidar (Urbaneja, 2009, p. 102).
Nesse momento, o que sobrou do regime puntofijista eram resíduos do
outrora coerente sistema.
Fazia tempo que a ideia de maximizar o consenso pela via de satisfazer a
maior gama possível de interesses significativos, por meio de um sistema
decisório armado para isso, havia perdido vigência. A crise política,
portanto, contribuiu para a queda do sistema puntofijista e, em 1998, foi
possível, pela primeira vez, em quarenta anos, a eleição de um outsider,
que propunha mudanças institucionais e políticas com o fim de refundar
a república.
5. Considerações finais
A eleição de um candidato com discurso radical de ruptura com o
status quo foi possível em uma sociedade como a venezuelana, que,
historicamente, tem uma consciência rentista, responsável por retirar
do Estado a necessidade de interiorizar o capital e o trabalho em sua
estrutura. Essa característica da política venezuelana, associada à perda
de legitimidade política e econômica do modelo de Punto Fijo permitiu
a ascensão de Chávez.
A Venezuela apresenta distorções entre os setores econômicos mais
acentuados do que o padrão da América do Sul. Por ser um país
petroleiro, consegue, em vários momentos, ampliar consideravelmente
seu excedente. Esse aumento do excedente, porém, não advém do
aprofundamento, no tempo e no espaço, da divisão social do trabalho.
Desta maneira, o excedente não viabiliza a acumulação e asfixia as
possibilidades de desenvolvimento da sociedade, embora sirva para
ampliar o acesso a novos padrões de consumo. O responsável por esta
asfixia é a característica rentística do capitalismo venezuelano, que se
apresenta tanto na esfera econômica, como na esfera sócio-política,
133
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
criando uma consciência rentística que perpassa a história do país desde
a descoberta do ouro negro até os dias de hoje.
O Pacto de Punto Fijo foi um sistema que garantiu a repartição do poder
político entre os três principais partidos da época e da renda petroleira entre
os diversos setores da sociedade. A construção de instituições societais
rentistas transforma as relações entre os atores sociais e o Estado de tal
modo que uma “cultura social rentista” se impõe. Desta forma, o acesso
às benesses das riquezas naturais é determinado predominantemente
por troca de favores, o que dificulta a organização autônoma dos setores
sociais desfavorecidos e gera uma situação de dependência clientelista.
O final da década de 1970 marca o início da crise desse modelo rentista.
Por um lado, começam a surgir iniciativas políticas, especialmente
governamentais, que tendem a ignorar os mecanismos e instancias de
negociação institucionalizada em Punto Fijo. Por outro, a partir de 1978 a
economia venezuelana tornou-se incapaz de absorver a renda do petróleo,
o que foi agravado pela adoção de políticas econômicas que implicaram,
entre outras coisas, na política de apertura petrolera.
Os programas de ajuste neoliberal implantados na América Latina, fruto
das medidas apresentadas à região pelos organismos internacionais para
conter os efeitos da crise da dívida externa davam prioridade ao problema
econômico, deixando para segundo plano os efeitos sociais das políticas
aplicadas. Entre outras consequências, ficava evidente que os custos da
crise não seriam repartidos entre os distintos setores sociais uma vez que
o impacto da crise recaiu fundamentalmente nas classes mais vulneráveis
da sociedade. Nos anos 1990, de uma estratégia voltada ao crescimento
das exportações, desvalorização cambial e compressão das importações
(responsável pela estagnação e inflação dos anos 1980), passou-se a uma
estratégia voltada à obtenção de crescentes fluxos de capitais externos
de forma a deslocar a restrição externa, controlar a inflação e integrar os
mercados financeiros domésticos aos circuitos financeiros internacionais.
134
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
A Venezuela, por ter optado na década de 1970 pelo crescimento via
endividamento, tal qual fizeram os outros países da região, também sofreu
com a crise da dívida, sendo, como a maioria dos países da região, obrigada
a recorrer ao auxílio financeiro do Fundo Monetário Internacional. Essa
conjuntura garantiu que na década seguinte o país tivesse uma orientação
econômica muito similar à dos demais países da região.
Para a Venezuela, o período que se iniciou em 1989 foi caracterizado
pela inter-relação de uma crise global, que atingiu também o país com
os efeitos da implantação de uma política de ajuste macroeconômico e
de conversão de uma economia mista, com elevada influência do Estado,
em uma economia liberal de mercado. Ou seja, o programa econômico
implantado na Venezuela por Carlos Andrés Pérez no seu segundo mandato
e continuado na segunda gestão de Rafael Caldera foi responsável pela
diminuição da força do Estado na economia venezuelana. A diminuição do
Estado era defendida como sendo a única solução possível para diminuir
a dependência petrolífera. O que se verificou, entretanto, foi que, apesar
da diminuição da força estatal, não houve diminuição da dependência
petrolífera.
A especificidade da falência desse modelo na Venezuela advém do fato
de que junto com a crise econômica, se explicita uma crise política em
um país no qual por quarenta anos existiu uma democracia representativa
mais ou menos estável. Esse era um componente importante que distinguia
o processo venezuelano dos demais ocorridos na América Latina.
Enquanto na maioria dos países da região a maior abertura econômica
foi acompanhada pela abertura política, uma vez que os países saiam
de anos de ditadura, na Venezuela, o liberalismo ocorreu em um regime
político aparentemente estável e foi implantado por dois dos principais
líderes políticos do passado, que além de terem sido importantes figuras
na elaboração do pacto político de Punto Fijo, também tinham sido
presidentes defensores do modelo anterior de predomínio do Estado sobre
a economia. Na verdade, Carlos Andrés Pérez, responsável pela verdadeira
virada ao neoliberalismo, havia sido, no passado, o presidente da época de
ouro do modelo nacional-desenvolvimentista venezuelano (1974-1978).
135
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
A transição venezuelana para o neoliberalismo aponta não apenas para a
desconexão entre a população e o governo, como para a crise do sistema
partidário, que já não era capaz de oferecer alternativas concretas à
população. Além do Caracazo, outro desafio ao governo Pérez foi a
tentativa de golpe em 4 de fevereiro de 1992 liderada pelo coronel Hugo
Chávez. Apesar de fracassado o golpe, ficou nítido o apoio popular a
qualquer tentativa de retirar o presidente Carlos Andrés Pérez do poder.
O segundo governo de Andrés Pérez, como já prenunciava a estreia com
o Caracazo em 1989, foi um fracasso, sendo o presidente deposto por
acusações de corrupção em 1993.
O segundo governo Caldera enfrentou grandes dificuldades para superar
a crise econômica herdada do governo anterior, e ao buscar o apoio do
FMI, Caldera formaliza a opção pelo ajuste estrutural, opondo-se ao que
havia defendido na campanha eleitoral. A abertura petroleira acabou por
criar um “estado dentro do estado”, na medida em que a empresa tornouse autônoma e grande competidora do Estado Nacional. Com a abertura,
o Estado venezuelano perdeu sua principal fonte de ingresso e, portanto,
sua possibilidade de fazer política distributiva. Além disso, o ideário
neoliberal foi utilizado pelo governo de Andrés Pérez para substituir
a antiga burocracia estatal por uma nova, técnica. Esse processo gerou
uma crise política no governo e no país, pois foi responsável por terminar
de destruir os mecanismos de construção de consenso que eram a base
do modelo político puntofijista. Por fim, o fato de os governos terem
apresentado os ajustes econômicos como a única alternativa possível
de política econômica para o país gerou uma descrença popular na
democracia. Ou seja, uma vez que o programa econômico vem de fora e
é inevitável, a disputa política torna-se mera disputa por estar no poder,
não podendo o presidente exercer a política para a qual ele fora eleito.
Essa percepção ficou evidente no governo de Carlos Andrés Pérez e foi
reforçada no segundo governo de Caldera.
No governo, Caldera anistiou os militares que protagonizaram o golpe
contra o governo Pérez. Libertado, o coronel Hugo Chávez organizou a
oposição ao governo Caldera e iniciou a preparação para as eleições de
136
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1998. A vitória de Hugo Chávez expressou o fracasso do governo Caldera,
a insatisfação popular com a crise econômica gerada pela adoção das
políticas neoliberais, e o colapso do pacto político que sustentava o Estado
venezuelano desde 1958. O desafio que se colocou para o governo Chávez
foi o de transformar um sistema político, que desde o fim da ditadura em
1958 viveu eleições periódicas, mas que não comportava a participação
popular ativa na política e no Estado, em uma democracia participativa.
Além disso, cabia ao novo governo renovar a estrutura econômica do país
a fim de que a grande massa da população venezuelana se beneficiasse dos
frutos da economia petroleira e ao mesmo tempo diversificar a economia
do país. Era o fim da democracia bipartidária. Surge, então, o que Chávez
chamou de V República.
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. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 139-181
Yudey J. Rodríguez M., Marino J. González R.,
Elena Rincón O., Rodrigo Mijares S.
MISIÓN BARRIO ADENTRO, BALANCE Y
PERSPECTIVAS
RESUMEN: Este artículo pretende dar a conocer el impacto que ha tenido la
Misión Barrio Adentro (MBA) en la sociedad venezolana, en sus diferentes
niveles: I, II y III. Como objetivos específicos se plantearon los siguientes: 1)
Describir la MBA, según diversos criterios como: ámbito de acción, población
objetivo, objetivos del programa, recursos invertidos, resultados, entre otros;
2) Realizar una Revisión Sistemática de la Literatura (RSL) en bases de datos
nacionales e internacionales, durante el período 2003-2010; 3) Determinar sus
principales alcances y limitaciones. Con la finalidad de profundizar en el análisis
y evaluación de políticas públicas de salud en Venezuela, la presente investigación
se orientó al estudio y aproximación, cualitativa y cuantitativa, de la MBA.
Palabras clave: Misión Barrio Adentro, políticas públicas, programas de salud,
Venezuela.
MISSION BARRIO ADENTRO, ASSESSMENT AND PERSPECTIVES
ABSTRACT: This article presents the impact that Mision Barrio Adentro,
through its different levels (I, II and III), has had in society. The objectives of
the study are threefold. Firstly, to describe the program using criteria which
include the field of action, target population, program objectives, invested
resources and results. Secondly, to undertake a review of the literature in national
and international data bases for the period 2003-2010 and finally to determine
the scope and limitations of the program. This research used both qualitative
and quantitative methods to analyze and evaluate this public health policy in
Venezuela.
Keywords: Mision Barrio Adentro, public policy, health program, Venezuela.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1. Introducción
Entender la MBA requiere como punto de partida considerar el contexto
político, económico y social que caracterizó la realidad y el momento
histórico en el que ésta surgió; la instauración de un nuevo modelo de
atención en salud en Venezuela, inspirado en el modelo cubano; así como
los diferentes momentos de la política de salud, implementada durante el
gobierno del Presidente Hugo Chávez.
Según Mujica y Rincón (2006), la trayectoria de la acción política del
gobierno actual ha transcurrido por cuatro (4) momentos históricos. El
primero comprende el período 1999-2000, en el cual la política social
fue expansiva en gasto y centralizada en estructura, siendo los programas
compensatorios la estrategia fundamental de intervención social. En el
segundo, entre el 2000 y el 2001, el gobierno establece las premisas
sobre las que se fundamenta la política social de la Quinta República.
Durante este período la estrategia se mantuvo centrada en los programas
compensatorios alrededor del Fondo Único Social y el Plan Bolívar
2000. El tercero, ubicado a comienzo del año 2002, se caracterizó por la
definición del Plan Estratégico Social 2001-2007, cuyo principal objetivo
era transformar las condiciones de vida de la población, garantizando los
derechos sociales contenidos en la nueva Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. En este momento se restringen y priorizan las
áreas de atención de la política social, los programas que lo componen
y las poblaciones objetivos. A finales del año 2002 y durante el primer
trimestre del 2003, se da inicio al cuarto momento de la política social
implementada durante el gobierno del Presidente Chávez, caracterizado
por el surgimiento de las misiones sociales.
Es precisamente durante este período, que surge la MBA, en un momento
histórico en el que tanto la salud como la política estaban en crisis. Luego
del golpe de Estado del 11 de abril de 2002 y el paro petrolero suscitado
entre diciembre de 2002 y febrero de 2003, el deterioro del sector salud
140
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
se hizo evidente, especialmente con los brotes de fiebre amarilla y dengue
(Aguirre, 2008, p. 226).
La MBA nace veinticinco años después de la Declaración de Alma Ata, en
la cual se establecen los principios de Atención Primaria de Salud (APS),
como alternativa para contribuir a mejorar los niveles y condiciones de
salud de la población (Rincón y Rodríguez: 2010, p. 516). Sus inicios
se remontan a febrero de 2003, fecha en que la Alcaldía del Municipio
Libertador, contacta a la Embajada de Cuba en Venezuela para solicitar
la colaboración de la Misión Médica Cubana y se firma el Acuerdo
de Cooperación Técnica con Cuba. Esta Misión venía trabajando en
Venezuela desde diciembre de 1999, a raíz de la atención humanitaria
prestada durante las inundaciones en el estado Vargas (Borroto et al.
2010, p. 118).
En marzo de 2003, un equipo integrado por tres médicos cubanos llegó
a Caracas para trabajar, en conjunto, con el Instituto Municipal de
Desarrollo Endógeno de Caracas (IDEL), en el diseño de lo que para ese
momento, se denominó “Plan Barrio Adentro”. Así surgió la idea de hablar
con las comunidades de los barrios, las cuales se fueron organizando en
grupos, seleccionados en asambleas de vecinos, que constituyeron lo que
posteriormente se conocería como los Comités de Salud.
El 16 de abril de 2003, llegó el primer grupo de médicos cubanos
solicitado y se da inicio al Plan Barrio Adentro, en el marco del Convenio
Venezuela-Cuba, como respuesta del Estado venezolano para la solución
de las principales necesidades sociales y de salud, constituyéndose en el
punto de partida para el desarrollo de la Red de Atención Primaria Integral,
prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(MSAS, 2005, p. 50).
En diciembre del año, antes citado, el Plan Barrio Adentro se transformó
en lo que hoy se conoce como la Misión Barrio Adentro, mediante un
decreto presidencial. En el año 2004, se extendió a los estados Barinas,
Lara, Miranda, Trujillo, Vargas y Zulia, posteriormente al resto del país.
141
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Iniciándose, de esta manera, el camino hacia un cambio estructural en
el acceso a la atención en salud para millones de venezolanos que hasta
entonces habían estado excluidos de esa atención (Borroto et al., 2010,
p. 118).
La MBA, según el MSAS (2005), se ha desarrollado en las siguientes
fases: una primera de experimentación, durante el período abril-junio de
2003, que consistió en medir el impacto y el apoyo de las comunidades,
la constitución de los primeros Comités de Salud, la adaptación de los
médicos y médicas cubanas y la evaluación de las enfermedades más
frecuentes en cada localidad. Esta fase piloto se desarrolló en el Municipio
Libertador, a través del Instituto de Economía Local (IDEL) de la alcaldía
de dicho municipio. Una segunda fase, durante el período junio-agosto de
2003, que consistió en la expansión del Plan Barrio Adentro hacia diversos
estados del territorio. Y una tercera fase, representada por la extensión
masiva del Plan, hasta alcanzar todos los estados y el Distrito Capital,
así como la realización de 26 actividades médicas diarias que incluyen
consultas, educación para la salud, promoción de la salud, entre otras.
Barrio Adentro es un sistema de atención integral de salud que, basado
en la estrategia de atención primaria de salud, y en correspondencia con
los principios de Alma Atá, garantiza la salud para todos los venezolanos,
se constituye en el eje central del Sistema Público Nacional de Salud
de la República Bolivariana de Venezuela (Barroto et al., 2010, p. 119).
Este nuevo sistema de salud, está inspirado en el modelo de salud cubano
y, en su primer nivel de atención, responde a los principios establecidos
en la Declaración de Alma Ata. Barrio Adentro es un programa orientado
formalmente al cumplimiento de estos principios, que busca combatir la
exclusión y darles a los pobres la posibilidad de mejorar sus condiciones
de vida (Rincón y Rodríguez: 2010, p. 524).
Este trabajo presenta los resultados parciales de una investigación cuyo
objetivo general consiste en dar a conocer el impacto que ha tenido la
MBA en la población venezolana, en sus diferentes niveles de atención:
142
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Barrio Adentro I, II y III. Los objetivos específicos planteados fueron: 1)
Caracterizar la MBA, según diversos criterios como: ámbito de acción,
definición, población objetivo, objetivos del programa, resultados, entre
otros. 2) Realizar una RSL en bases de datos nacionales e internacionales,
durante el período 2003-2010. 3) Determinar sus principales alcances y
limitaciones.
Del mismo modo, con la finalidad de profundizar en el análisis y
evaluación de políticas públicas en Venezuela, la presente investigación
estuvo orientada al estudio y aproximación, cualitativa y cuantitativa, de
la MBA.
La estrategia metodológica consistió en la realización de una RSL1
disponible, en bases de datos nacionales e internacionales, para el período
antes mencionado; así como una revisión documental de trabajos o
publicaciones disponibles en internet.
El trabajo está dividido en 4 capítulos: el primero presenta algunos
antecedentes y premisas de la MBA, los objetivos de la investigación
y la estrategia metodológica utilizada; el segundo está dedicado a la
caracterización de la MBA; el tercero describe los hallazgos de la RSL
y el cuarto las conclusiones.
2. Caracterización de Barrio Adentro
En este capítulo se presenta la información encontrada para cada uno
de los niveles de atención que contempla Barrio Adentro, tomando en
consideración los siguientes criterios: nombre de la misión o nivel de
atención, fecha de creación, órgano de adscripción, población objetivo,
objetivos del programa, recursos invertidos, resultados obtenidos, metas
programadas y ejecutadas. En la tabla 1, se presenta la información
1 Para Mulrow (1994) las revisiones sistemáticas de literatura son estudios pormenorizados,
selectivos y críticos que permiten identificar, valorar y resumir los resultados de la gran
cantidad de investigaciones que produce el conocimiento científico.
143
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
correspondiente a la mayoría de los criterios, antes mencionados, para
la MBA 1. En la tabla 2 se comparan las metas programadas con las
ejecutadas para el período 2004-2006.
La mayoría de los datos disponibles en el sitio web de la Fundación
Escuela de Gerencia Social, para las distintas misiones, aparecen
incompletos para todo el período en estudio, a saber: 2003-2010. Como
puede observarse en la Tabla 2, correspondiente a las metas programadas
y ejecutadas para Barrio Adentro I, sólo se muestran datos para el período
2004-2006, pero éstos no se corresponden por ítem por año, lo que
dificulta verificar el cumplimiento de las metas. La mayoría de las metas
programadas que reportan corresponden al año 2006 y las ejecutadas para
el 2005. La única meta que podemos verificar es la correspondiente al
número de consultorios populares, a construir, a saber: 5000 programados
para el 2004, versus 6.428 que fueron construidos y dotados para el 2005.
Tabla 1. Caracterización de Barrio Adentro I
Nombre de la
Barrio Adentro I
misión
Fecha de creación 14/12/2003
Órgano de
adscripción
Población
objetivo
Objetivos del
programa
Ministerio de Salud
Toda la población; comunidades pobres y excluidas del
sistema de atención en salud.
General:
Garantizar el acceso a los servicios de salud de la población
excluida, mediante un modelo de gestión de salud integral
orientado al logro de una mejor calidad de vida, mediante
la creación de Consultorios y Clínicas Populares, además
de los hospitales del pueblo, dentro de las comunidades
de poco acceso a los ya existentes.
144
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Objetivos del
programa
Específicos:
1. Implantar un modelo de gestión participativo que
responda a las necesidades sociales de los grupos
de población excluidos, mediante la organización
y participación de las comunidades apoyadas en la
contraloría social como expresión de poder popular
2. Fortalecer la Red Ambulatoria aumentando su capacidad
resolutiva mediante la implantación, consolidación y
extensión de consultorios populares, haciendo énfasis
en la promoción de salud y calidad de vida.
3. Potenciar capacidades y habilidades de los recursos
humanos institucionales y comunitarios mediante la
educación y formación permanente.
Componentes
1. Red de Atención Integral en Salud. Comprende los
Consultorios Populares, las Clínicas Populares, Centros
Diagnósticos Integrales, Servicios de Rehabilitación y
los Hospitales del Pueblo, que ofrecen: atención médica
gratuita domiciliaria las 24 horas, distribución gratuita
de medicamentos, articulación con las comunidades
organizadas para la resolución de problemas y dificultades
de índole logística, mediante la contraloría social.
2. Barrio Adentro Deportivo: Actividades deportivas
y recreativas dirigidas a niños, jóvenes y adultos,
con el propósito de promover la actividad física y
generar espacios de encuentro entre los miembros de
la comunidad.
Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social.
145
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Tabla 2. Metas programadas/ejecutadas Barrio Adentro I,
período 2004-2006
Metas programadas
Año Denominación
2004 Número de consultorios
populares construidos
2006 Número de pacientes
atendidos en Ambulatorios
2006 Número de casos de violencia
atendidos por fármaco dependencia
2006 Número de casos atendidos
en consultorios populares
2006 Número de Comités de Salud
organizados
2006 Número de consultorios populares
a equipar
2006 Construcción de Consultorios
populares
5.000
32.060
20
Año
2004
2004
2004
2005
2005
25.000
6.425
2005
2005
2005
2005
8.500
2005
83
Metas ejecutadas
Denominación
Número de casos atendidos
18.400.000
Número de vidas salvadas
1.779
Número de médicos y odontólogos
15.586
incorporados
Número de consultas
75.298.063
Número de personas atendidas
28.965.284
su casa
Número de familias visitadas
10.276.554
Número de Primeros Auxilios
9.291
Número de partos en proceso atendidos
801
Número de Consultorios Populares
6.428
construidos y dotados
Número de evaluaciones y
2.419
certificaciones de terrenos a nivel nacional
Adaptación y equipamiento de casa y
121
locales que funcionan como puntos
de consulta
Centros de Medicina Integral
1.559
Comunitaria
Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social.
Otro sitio web visitado con el fin de obtener información, para todo el
período en estudio, fue el portal de Barrio Adentro2. En este, sólo se
hallaron estadísticas, para todos los estados por diferentes categorías, al
cierre del 31 de enero de 2004. Tal como se refleja a continuación: casos
vistos 18.366.628, número de familias visitadas 2.189.194, acciones de
enfermería realizadas 1.586.750, MNT aplicada 2.981.361, vidas salvadas
6.447, partos realizados 275, vacunas aplicadas 27.913, actividades
educativas 6.074.401, actividades docentes 53.104.
En la tabla 3, se muestra la información correspondiente a Barrio Adentro
II, para la cual se encontró como dato adicional el presupuesto asignado
para el período 2005-2006.
2 Portal Barrio Adentro, http://www.barrioadentro.gov.ve (consulta, 04 de abril de 2011).
146
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Tabla 3. Caracterización Barrio Adentro II
Nombre de la misión Barrio Adentro II
Fecha de creación
12/06//2005
Órgano de
Ministerio de Salud
adscripción
Descripción del
Programa
Población objetivo
Objetivos del
programa
Presupuesto
asignado
El desarrollo de la MBA II fue anunciado por el
Presidente de la República, Hugo Chávez Frías, durante
su mensaje anual al país ante la Asamblea Nacional el
14 de enero del 2005. Allí se informó que se pondrían
en funcionamiento 600 Centros de Diagnóstico Integral,
instalaciones que consistirían en locales no muy grandes
en los que se pudiera incorporar equipos básicos de
diagnóstico: rayos x, electrocardiógrafos, ultrasonido,
laboratorio, entre otros. Además se contempló poner
en funcionamiento durante el mismo año, 600 Salas de
Rehabilitación Integral y 35 Centros de Alta Tecnología.
Toda la población
Garantizar la atención integral a la salud a través del
diagnóstico, tratamiento y rehabilitación oportuna,
eficaz y eficiente de las diversas patologías de alta
incidencia en la población, por medio de centros de
salud con equipos básicos y de alta tecnología, con
sistema permanente de monitoreo, supervisión y
evaluación para el cumplimiento de las acciones.
Año
2005
2005
2006
2006
Presupuesto asignado
Bs. 463.113.393.750
Bs. 82.000.000.000.000
(Construcción de CDI)
Bs. 5.311.839.984
Bs. 252.546.210.660 (insumos, equipos,
materiales, sustancias químicas y lencería)
147
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Componentes
Centros de Diagnóstico Integral (CDI). Establecimientos
donde se brinda atención en salud del segundo nivel y
se garantiza asistencia médica de emergencia, así como
estudios diagnósticos fundamentales las 24 horas del
día, todos los días de la semana. Es importante destacar
que para esta misión, se planteó como meta por cada
4 CDI, habrá uno dotado con quirófano y ambulancia.
Adicionalmente, los CDI ofrecen los siguientes
servicios: rayos X, ultrasonido diagnóstico, endoscopia,
electrocardiograma, laboratorio clínico, Sistema
Ultra Micro Analítico (SUMA), oftalmología clínica,
emergencia, constituida por las áreas de urgencia, apoyo
vital, terapia intensiva y quirófano.
Salas de Rehabilitación Integral (SRI). Apoyan la
recuperación de los pacientes que hayan sufrido
algún tipo de lesión que les impida desenvolverse
apropiadamente y que requieran de una asistencia
rehabilitadora de partes móviles del organismo.
Comprende como servicios: electroterapia, ultrasonido
y laserterapia. Tracción cérvico-lumbar. Termoterapia
(Tratamiento con calor infrarrojo). Hidroterapia
(hidromasajes). Gimnasio pediátrico. Gimnasio de
adultos. Terapia Ocupacional. Medicina Natural y
Tradicional (acupuntura, ventosas, electro-estimulador,
para el tratamiento de bursitis, lumbago y dolores
agudos). Logopedia y Foniatría. Podología.
Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social.
En la tabla 4, se muestran las metas programadas y las ejecutadas en Barrio
Adentro II, para el período 2005-2006. En la página web de la FEGS no
se encontró información disponible para los años siguientes, razón por
la que surgió la necesidad de verificar el cumplimiento de estas metas
durante el período 2006-2010 en otras fuentes de información.
148
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Tabla 4. Metas programadas/ejecutadas en Barrio Adentro II
(2005-2006)
Año
2005
2005
2005
2005
2006
2006
2006
2006
Año
2005
2005
2005
2005
2005
2005
Denominación
Número de Centros de Diagnósticos Integral (CDI)
Número de Salas de Rehabilitación Integral (SRI)
Número de Centros de Alta Tecnología (CAT)
Número de personas a atender
Número de pacientes atendidos en CDI y SRI
Número de Centros de Diagnóstico Integral (CDI)
Número de Salas de Rehabilitación Integral (SRI)
Número de Centros de Alta Tecnología (CAT)
Denominación
Número de Centros de Diagnósticos Integrales
funcionando
Número de Salas de Rehabilitación Integral
Número de Centros de Alta Tecnología (CAT)
Número de Pacientes atendidos en CDI
Número de Pacientes en consulta en SRI
Número de Pacientes en rehabilitación en SRI
Número de Pacientes con tratamientos aplicados
en SRI
Metas programadas
600
600
34
23.760.000
15.000
145
127
Metas ejecutadas
60
60
4
373.826
72.259
291.676
826.644
Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social.
Asimismo, los datos cuantitativos encontrados a la fecha actual, no
permitieron medir el impacto de la MBA, expresado en las mejoras de las
condiciones de salud en la población y en la prevención de enfermedades,
razón por la cual se propone continuar la investigación con una revisión
documental de las metas programadas y ejecutadas por año en cada uno
de los niveles de atención de la MBA, a través de la revisión y el análisis
de las Memorias y Cuentas del MPPPS para el período 2004-2010.
En la tabla 5 se presenta la información correspondiente a Barrio Adentro
III. Para este nivel de atención se encontró como dato adicional, la
descripción detallada del presupuesto asignado para el momento de su
creación, 28 de agosto de 2005, y el ejecutado para el 2006.
149
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Tabla 5. Caracterización de Barrio Adentro III
Nombre de la misión
Barrio Adentro III
Fecha de creación
28/08/2005. Durante la Edición N° 232 del
Programa Aló Presidente de fecha 28/08/05,
el primer mandatario nacional dio a conocer
el inicio de la nueva fase de la MBA: Barrio
Adentro 3
Órgano de adscripción
Ministerio de Salud
Descripción del Programa
Contempla el desarrollo de programas para
atender la demanda de atención por concepto de
enfermedades crónicas como cáncer, insuficiencia renal, insuficiencia hepática, traumatismos
y cardiovasculares; con financiamiento para
trasplante de órganos, tejidos y células, intervenciones de corazón, dotación de material de
osteosíntesis, tratamiento médico y de radiación
para el cáncer. Se refiere al fortalecimiento de
la red hospitalaria de todo el país, a fin de dar
respuesta a la demanda proveniente de Barrio
Adentro I (Consultorios de Atención Primaria)
y Barrio Adentro II (CDI, SRI y CAT). Este
proyecto implica la modernización de los centros hospitalarios con equipamiento médico y
electromecánico. También significa un cambio
en la prestación de servicios con ampliación de
los horarios de atención mañana y tarde, además
del incremento en la capacidad resolutiva de
servicios como Salas de Parto, Quirófanos y
Terapia Intensiva.
Población objetivo
Toda la población.
150
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Objetivos del programa
General: Constituir la gran red de salud que
coordinará el Ministerio de Salud para toda
la colectividad, sin exclusión, basada en los
principios de universalidad, equidad, gratuidad,
integralidad y solidaridad, tal como lo expresa
el artículo 84 de la Constitución Nacional
Específicos: Modernizar y actualizar los
equipos médicos y electromecánicos
que garanticen el funcionamiento de los
hospitales. Esta actualización tecnológica
lleva implícita dotación de equipos de acuerdo
a las necesidades de atención médica de la
población, disponibilidad de servicios en
área de influencia, pertinencia tecnológica en
relación a grado de complejidad de atención
que brindan los hospitales y disponibilidad
del recurso humano para la operatividad de
los mismos. Remodelar, reparar y/o ampliar la
infraestructura para adecuarla a las necesidades
de la renovación y actualización tecnológica
de los equipos médicos y no médicos.
Coadyuvar al desarrollo del Sistema Público
Nacional de Salud, único descentralizado,
intergubernamental, intersectorial y participativo. Promover la salud privilegiando la
calidad de vida y superación de inequidades.
Presupuesto asignado
Año
2005
2005
2005
2005
2005
2005
Presupuesto asignado
Bs 50.000.000.000 para
equipamiento
Bs 15.000.000.000 para hospitales
Bs 224.000.000.000 para insumos
Bs 700.000.000 en material médico
quirúrgico
Bs 214.000.000.000 en recursos
adicionales para hospitales
Bs 240.000.000.000
151
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Presupuesto Ejecutado
Año
2006
2006
2006
2006
2006
Componentes
Presupuesto ejecutado
Bs 41.296.000.000 para estudios de
vulnerabilidad en hospitales tipo IV
Bs 40.000.000.000 para dotación de
Insumos
Bs 393.851.338 para gestión
hospitalaria
Bs 34.000.000 red de biología
molecular
Bs 6.400.000 suministro de
reactivos para laboratorios.
No se encontró información para este criterio
de caracterización
En la tabla 6 se muestran las metas programadas y ejecutadas de Barrio
Adentro III, para el período 2005-2006, pero éstas no se corresponden
por ítem por año. Asimismo, las metas programadas parecieran metas
ejecutadas, por la manera como están redactadas.
Tabla 6. Metas programadas/ejecutadas Barrio Adentro III (2005-2006)
Año
2005
2005
2006
Año
2005
Denominación
Centros de atención recuperados
y modernizados
Dotación a hospitales
Recuperación de hospitales tipo I y tipo II
equiparables con los CDI
Número de pacientes evaluados en todas las
patologías
Pacientes atendidas en consulta prenatal,
postnatal y por abortos
Intervenciones quirúrgicas
Emergencias médicas atendidas
Pacientes con riesgo potencial
Análisis de laboratorio
Personas atendidas en oncología
Denominación
Intervenciones quirúrgicas
Partos
Cesáreas
Consultas
Estudios radiológicos
Exámenes de laboratorio
Usuarios beneficiados
Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social.
152
Metas programadas
79
79
229
215.793
26.004
8.565
176.500
26.004
26.004
3.640
Metas ejecutadas
294.422
310.903
88.255
12.900.000
2.900.000
31.400.000
1.500.000
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
3. Resultados de la revisión sistemática de la literatura
En este capítulo o sección se presentan los principales hallazgos de la RSL,
relacionada con la MBA, en las bases de datos consultadas. La búsqueda
de publicaciones científicas y arbitradas sobre el tema, se hizo en 2 etapas:
a. Revisión de EBSCO3. Se consultaron diversas bases de datos
relacionadas con ciencias de la salud y ciencias sociales, sin
embargo, sólo se encontraron publicaciones en las siguientes
bases de datos: Academic Search Premier4, ERIC5 y Medline6. Los
descriptores utilizados fueron Barrio Adentro y Evaluation Barrio
Adentro. El período de búsqueda contemplado fue de 6 años, que
van desde el 2004 hasta el 2010, esto considerando que la MBA
se inició en Venezuela como programa piloto en el Municipio
Libertador, en abril de 2003. La búsqueda con el criterio título,
arrojó 8 artículos, de los cuales se seleccionaron y analizaron 8.
La búsqueda con el criterio full texto, arrojó como resultado 15
artículos, de los cuales fueron seleccionados y analizados 14,
3 EBSCO, fundada en 1944, es un proveedor de servicios de información mundial que
ofrece servicios de consultoría y tecnología de vanguardia para la gestión y el acceso
a contenidos de calidad, incluyendo la impresión y revistas electrónicas, paquetes
electrónicos, bases de datos de investigación, libros electrónicos y mucho más.
4 Academic Search Premier: Esta base de datos multidisciplinaria proporciona el texto
completo de más de 8.500 publicaciones, incluso el texto completo de más de 4.600
títulos arbitrados. Dispone de versiones en PDF de más de cien publicaciones que se
remontan hasta 1975 y permite buscar referencias citadas de más de mil títulos.
5 ERIC (siglas en inglés del Education Resource Information Center) contiene más de
1.300.000 registros con referencias a más de 323.000 documentos en texto completo
que se remontan a 1966.
6 MEDLINE proporciona información médica de la mano de autoridades en ciencias
de la salud, enfermería, odontología, veterinaria, la asistencia de la salud, ciencias
preclínicas y mucho más. El índice de esta base de datos, creada por la National
Library of Medicine, está ordenado en función de los encabezamientos de tema
médico (MeSH). Este sistema de indexación hace uso de jerarquías, subtítulos y la
posibilidad de expandir las búsquedas para consultar citas procedentes de más de
4.800 publicaciones actuales del campo de la biomedicina.
153
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
ya que uno de éstos no correspondía a Barrio Adentro. Cabe
destacar, que en este segundo grupo de artículos, se repiten los
mismos hallados en el primer grupo y 2 aunque tratan el tema, no
corresponden a artículos arbitrados sino a reportajes de prensa.
b. Revisión de la Red de Revistas Científicas de América Latina
y el Caribe, España y Portugal (REDALYC7). Los descriptores
fueron: barrio adentro, MBA, plan barrio adentro y evaluación
barrio adentro. El período de búsqueda indefinido y los resultados
9 artículos, de los cuales 8 hacían referencia a barrio adentro, 1
a las misiones en general y otro, Rodríguez et al. (2006), estaba
repetido en EBSCO.
Para el análisis de los artículos encontrados, en las bases de datos
consultadas, se tomaron en cuenta los siguientes criterios: tipo de
investigación, metodología, insumos, productos y resultados; éstos
últimos, adoptando el Modelo Lógico de Hatry (1999, p. 55-100). Este
modelo (Ilustración 1) permite medir el desempeño institucional y hace
énfasis en que la medición debe basarse en los resultados, outcomes, más
que en los productos, outputs. Ya que los resultados están relacionados
con los beneficios finales que los ciudadanos y ciudadanas obtienen de
los servicios prestados.
Ilustración 1. Modelo Lógico de Hatry
Fuente: Rincón 2003, p. 37.
7 Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
disponible en http://redalyc.uaemex.mx
154
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Básicamente, un modelo lógico presenta, de manera sistematizada,
información relativa al funcionamiento de una institución o programa
y permite comprender las relaciones entre los recursos de los que se
dispone, las actividades planificadas y las realizadas, así como los cambios
o resultados obtenidos.
En la categoría insumos se consideraron criterios relacionados con
la calidad técnica del programa, como son: recursos financieros,
recursos humanos (número de médicos y enfermeras por habitantes,
capacitación, títulos y nacionalidad), condiciones de la infraestructura y
el equipamiento. En la categoría productos, se consideró la cobertura del
programa, en función del número de consultas realizadas. En la categoría
resultados, se adoptó el criterio calidad percibida por los beneficiarios
(as) del programa, en cuanto al impacto en la mejora de sus condiciones
de salud y en la prevención de enfermedades.
A continuación se presenta el análisis de los artículos científicos/
arbitrados, encontrados en las bases de datos consultadas, de acuerdo con
los criterios señalados en el párrafo anterior y la información disponible
en cada uno de éstos.
Aguirre (2008)
En el trabajo realizado por Aguirre (2008) no se precisa el tipo de
investigación realizada, pero luego de su revisión puede catalogarse como
descriptiva. En cuanto a la metodología utilizada, no se indica.
Para la categoría insumos y el criterio infraestructura, la autora reporta
la inauguración de los primeros 20 Consultorios Populares el 14 de
diciembre de 2003, como primer paso para alcanzar la meta estimada de
5000 consultorios para el año 2004 (Aguirre, 2008: p. 229).
Para el criterio capacitación, en el marco de la MBA, la Universidad
Nacional Experimental de las Fuerzas Armadas (UNEFA) y la Universidad
Bolivariana de Venezuela (UBV) diseñaron e implementaron el Programa
de Medicina Integral Comunitaria y Gestión de la Salud Pública (Aguirre,
155
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
p. 227). Asimismo, la autora señala el ingreso de 4.500 estudiantes al
Programa de Formación en Enfermería Integral Comunitaria; la creación
del Programa de Salud para los Pueblos Indígenas y dos postgrados,
directamente coordinados por los Ministerios de Salud y de Educación
Superior de Venezuela, a través de la Misión Sucre y la Misión Cubana
en Venezuela, a saber: Medicina General Integral y Odontología General
Integral.
En la categoría productos, la autora reporta mejoras en el acceso de
atención primaria en salud, ya que para 1998 era de 15% y para el año
2007, con Barrio Adentro se había incrementado a 60%.
En cuanto a los resultados, según Aguirre (2008, p. 227) la instalación
de la red de consultorios populares ha permitido al gobierno identificar
no sólo problemas de salud sino también otros problemas que han sido
atendidos por otras misiones. Asimismo, considera que el primer impacto
que ocasionó Barrio Adentro, fue la expresión de felicidad de la población
pronunciando la frase “ahí va mi médica/o” con sentido de propiedad.
Alayón (2005)
El trabajo realizado por Alayón (2005) es una investigación de tipo
descriptiva y ofrece un aporte especial a la RSL de Barrio Adentro,
debido a la participación del autor en la elaboración e implementación
del programa, desde sus inicios en el Municipio Libertador.
Para la categoría resultados, el autor considera que el éxito de Barrio
Adentro se debe al hecho de que fue ideado bajo la concepción
revolucionaria de la democracia participativa y protagónica y responde
a los valores más básicos de la revolución bolivariana. Haciendo especial
énfasis en las experiencias y contribuciones de los Comités de Salud.
Armada et al. (2009)
El trabajo realizado por Armada et al. (2009) es una investigación
descriptiva y exploratoria, ya que presenta una caracterización de Barrio
Adentro y explora algunos indicadores epidemiológicos para el período
156
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
2004-2005. La metodología consistió en una revisión documental y
entrevistas a diversos actores involucrados en el diseño y ejecución de
la MBA.
En la categoría insumos para el criterio recursos humanos reportan
que el número de médicos cooperantes aumentó rápidamente entre el
grupo inicial de 54, de manera tal que en 1998, habían 1.628 médicos
y a mediados del 2007, esta cifra se había incrementado a 19.571. Para
el criterio infraestructura señalan que el número de centros de atención
primaria aumentó cerca de tres veces entre 1998 y 2007. El número de
módulos de Barrio Adentro aumentó de 13 a finales de 2003 a 2.708 a
mediados de 2007.
En la categoría productos, destaca la información relacionada con la
cobertura del programa MBA, expresada en el número de consultas
médicas realizadas. Al respecto, los autores señalan que entre el 2004 y
el 2005, éstas fueron tres veces más numerosas en la red Barrio Adentro
(150 millones) que en la red tradicional (58 millones).
En la categoría resultados, los autores atribuyen parte del éxito de Barrio
Adentro, a la participación popular, la cual se logró con la colaboración
de los Comités de Salud y, más recientemente, con los Consejos
Comunales. Asimismo, consideran que la revisión de algunos indicadores
epidemiológicos, para los años 2004 y 2005, revelan su impacto positivo
en la atención a la salud, particularmente en su componente de atención
primaria, conocido como Barrio Adentro I.
Algunos indicadores epidemiológicos, analizados por los autores, para
los años 2004 y 2005 sugieren un posible impacto de Barrio Adentro a
través del aumento en el diagnóstico y seguimiento de los pacientes con
enfermedades crónicas como la hipertensión y la diabetes. Para algunas
enfermedades infecciosas, el número de casos ha aumentado (lo que
sugiere una mayor tasa de detección), pero el número de muertes ha
disminuido (lo que sugiere un mejor seguimiento y oportunidades para
el tratamiento).
157
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Durante el período 2003-2005, los casos de diarrea entre los niños menores
de 1 año de edad, aumentaron de 241.360 a 435.396, lo que representa
80,4% de aumento; mientras que el número de muertes se redujo de 1.148
a 574, lo que representa 50% de reducción. Tendencias similares en la
morbilidad y mortalidad por diarrea se han observado entre los niños
de 1 a 4 años, y lo mismo ha ocurrido para la neumonía, una vez más
observable tanto en menores de 1 año y niños de 1 a 4 años.
Borroto, et al. (2010)
Este trabajo corresponde a una investigación descriptiva, en el que luego
de presentar la experiencia cubana en la formación médica, durante los
últimos 50 años, se exponen la metodología y los resultados obtenidos
en la evaluación del Programa de Formación del Médico Integral
Comunitario8 (PFMIC), implementado en Venezuela.
La evaluación del PFMIC, se inició con una evaluación curricular del
programa, siguiendo los principios de la investigación-acción y utilizando
métodos de investigación cuantitativos y cualitativos. Del universo
docente nacional, los autores seleccionaron una muestra conformada por
124 núcleos docentes (12,1%), de 108 ASIC (18,4%) en los 24 estados del
país, donde participaron 57 profesores preparados al respecto, integrados
en 8 equipos, que visitaron cada estado entre 3 a 5 días, según la magnitud
de las instituciones a visitar.
Asimismo, aplicaron una guía de observación con el fin de evaluar
aspectos relacionados con la disciplina, el orden interior y exterior, higiene
y seguridad de cada institución. Visitaron y evaluaron 124 actividades
docentes impartidas en esos días. Encuestaron 1.199 profesores (15%),
2.552 estudiantes (12%) y 1.988 ciudadanos que concurrieron a recibir
8 Este programa fue diseñado a partir de las necesidades de Barrio Adentro y
fundamentalmente ha sido inspirado en el modelo cubano de formación médica. Fue
aprobado por el Consejo Nacional de Universidades de la República Bolivariana de
Venezuela, en el año 2007.
158
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
los servicios. Entrevistaron de forma grupal 1.277 profesores y 2.594
estudiantes. Aplicaron un examen comprobatorio de conocimientos sobre
los contenidos impartidos hasta la semana anterior de la visita, de forma
sorpresiva, a 7.806 estudiantes de 1º, 2º y 3º año de la carrera (37%).
En la categoría insumos para el criterio recursos humanos, los autores
afirman que a finales de 2008, la MBA estaba integrada por 14.000
médicos, 2.900 estomatólogos, 2.500 licenciados en enfermería, 1.600
enfermeros técnicos y más de 7.500 técnicos.
Entre los principales resultados de la evaluación del PFMIC, los autores
afirman que, en el curso académico 2008-2009, se impartieron los cuatro
primeros años de la carrera. Para el 2009 se contaba con una matrícula
de 24.703 estudiantes, distribuidos en los 24 estados de Venezuela, 317
municipios y 580 áreas de salud integrales comunitarias. La matrícula
estaba distribuida de la siguiente manera: 1º año (4.262); 2º año (4.566);
3º año (5.697) y 4º año (10.178).
Para ese mismo año se contaba con 6.601 profesores, todos cubanos, de
los cuales 70% poseían categorías docentes principales, de acuerdo con
lo establecido por el Reglamento del Ministerio de Educación Superior de
Cuba. Asimismo, se contaba con 5.400 consultorios populares acreditados
docentemente y 958 aulas multipropósito.
Entre los principales problemas detectados en la evaluación del PFMIC,
resaltan algunas dificultades en el manejo de los diferentes métodos de
simulación y poco empleo de los modelos anatómicos por los profesores.
También, que los profesores no siempre logran la integración de los
contenidos de las asignaturas que imparten, tal y como está establecida
en las guías orientadoras.
En lo relacionado con el criterio infraestructura, los autores señalan
que el sistema de atención integral, a finales de 2008, estaba compuesto
por 6.531 consultorios populares, 420 Centros Médicos de Diagnóstico
Integral (CMDI), 502 Salas de Rehabilitación Integral (SRI) y 18 Centros
Médicos de Alta Tecnología (CMAT).
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En la categoría productos, reportan algunas cifras relacionadas con la
cobertura del programa. La MBA cubre a más de 20 millones de personas
de una población total estimada en poco más de 26 millones de habitantes.
En los años transcurridos desde que se inició Barrio Adentro hasta la fecha
en que Borroto et al., realizaron esta investigación, se había salvado la vida
a más 286.612 venezolanos. En los consultorios populares se realizaron
un promedio de 2 consultas anuales por habitante. En los CMDI, desde
mayo de 2005, se han atendido más de 19,6 millones de personas. En las
SRI una cifra similar de venezolanos se ha rehabilitado. En los CMAT,
desde febrero de 2006, se han realizado más de 4,6 millones de estudios
diagnósticos especializados. Finalmente, los autores destacan que toda
esta atención de salud, ha sido brindada de forma gratuita y a todos los
que la han solicitado.
En la categoría resultados, no se encontró información que permitiera
analizar el impacto en la mejora de las condiciones de la salud y en la
prevención de enfermedades. En esta investigación sólo se presentan
los resultados obtenidos de la evaluación del PFMIC, para el año 2008.
Bravo y Alfonso (2007)
El estudio realizado por Bravo y Alfonso, corresponde a una investigación
de tipo descriptiva y transversal. Entre sus principales objetivos se planteó
la necesidad de caracterizar el desarrollo de los estilos de aprendizaje, a
través de las guías didácticas de la asignatura Morfofisiología Humana
I, en el Programa de Formación de Medicina Integral Comunitaria, en el
municipio San Fernando de Apure, durante el período enero-junio de 2006.
La metodología utilizada estuvo integrada por métodos empíricos, teóricos
y procedimientos estadísticos como números absolutos y porcentajes.
El método empírico utilizado fue el cuestionario (Alonso et al., 2000,
citado en Bravo y Alfonso, 2010: p. 4) de estilos de aprendizaje. Este
cuestionario se aplicó a los estudiantes de primer año de formación como
Médico Integral Comunitario, del municipio de San Fernando de Apure,
escogidos por muestreo probabilístico, aleatorio simple. El universo
estuvo constituido por 105 estudiantes y la muestra por 41.
160
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En la categoría insumos, para el criterio capacitación de los recursos
humanos se ubican los principales aportes de la investigación realizada
por Bravo y Alfonso al PFMIC:
a. Caracterización de los estilos de aprendizaje a través
de la revisión de las guías didácticas de la asignatura
Morfofisiología Humana I.
b. Los hallazgos de la investigación apuntan a que
la mayoría de los estudiantes tienen un estilo de
aprendizaje reflexivo, mientras que la mayor parte de
las guías didácticas, elaboradas por los profesores,
tenían preferencia por el estilo teórico y un equilibrio
adecuado de actividades asociadas a los distintos estilos
de aprendizaje. El diseño de las guías ajustado a los
estilos de aprendizaje del grupo de educandos, con
mayor frecuencia fue inadecuado para las actividades
que fomentan el estilo reflexivo.
c. Mejoramiento de las guías didácticas en función del
comportamiento de los estilos de aprendizaje, de los
educandos del municipio en estudio. Beneficiándose
el desarrollo de esta asignatura en el programa y
principalmente el alumnado, ya que se aportaron
elementos para enfocar el proceso docente-educativo,
teniendo en cuenta las preferencias de los educandos en
el proceso de asimilación del contenido, así como para
favorecer el desarrollo del pensamiento crítico.
Brigss y Mantini (2007)
Este trabajo se puede clasificar como etnográfico/descriptivo, dada la
metodología utilizada, la cual se fundamentó principalmente en una
aproximación etnográfica a diversos actores involucrados en la MBA y
la realización de un trabajo de campo. Éste último, fue realizado durante
el periodo julio-agosto de 2005, principalmente en tres sectores del
occidente de Caracas, a saber: Santa Teresa, 23 de Enero y San Juan; dos
161
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
sectores del Estado Vargas, la Guaira y Naiguatá; tres sectores del Estado
Carabobo, la ciudad de Morón y las comunidades de Alpargatón y Urama.
En la categoría insumos para el criterio recursos humanos, los autores
reportan 63 médicos cubanos en abril de 2003, 23.789 médicos cubanos y
9.532 venezolanos en septiembre de 2006. Para el criterio infraestructura
y equipamiento, señalan que para el 25 de julio de 2007, se habían
construido y equipado 2804 consultorios populares, cada uno con por
lo menos un médico o médica con especialidad en medicina integral o
familiar, una promotora o promotor de la salud y un miembro del Comité
de Salud u otra organización social derivada de la comunidad. Asimismo,
la MBA intenta brindar 1 consultorio popular por cada 250 a 350 familias,
utilizando un Modelo de Atención Integral, que abarca no solamente a
especialidades médicas sino a los determinantes económicos y sociales
de la salud, como educación, vivienda, alimentación e infraestructura.
Otro dato interesante señalado por Briggs y Mantini, está relacionado
con la segunda fase de Barrio Adentro que comenzó en el año 2004, ésta
contemplaba para julio de 2007, la creación de 319 Centros de Diagnóstico
Integral, 430 centros de Rehabilitación Integral y 15 Centros de Alta
Tecnología.
En la categoría productos no se encontró información relacionada
con la cobertura del programa. En la categoría resultados, los autores
consideran que el acceso a servicios médicos con profesionales capaces,
con disposición de trabajar y vivir en comunidades pobres, para los cuales
el trabajo no se enfoca principalmente en compensaciones materiales, ha
sido crucial en el éxito de la MBA.
Brigss and Mantini (2009)
Este trabajo se planteó como objetivo explorar el surgimiento y la eficacia
de la MBA en Venezuela. Es una investigación exploratoria que se realizó
en tres (3) barrios de la región capital, dos (2) pequeñas ciudades y dos
(2) zonas rurales.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
La metodología consistió en la combinación de observaciones sistemáticas
y entrevistas a 221 residentes, 41 profesionales de la salud y 28
funcionarios del gobierno. También aplicaron una encuesta a 177 mujeres
y 91 hombres jefes de hogar.
En la categoría insumos, presentan algunos datos relevantes para el criterio
recursos humanos, relacionados con su capacitación y nacionalidad.
Señalan que en la fase inicial de Barrio Adentro, específicamente en abril
de 2003, se incorporaron 58 médicos cubanos. A partir de diciembre de
2006, la MBA, contaba con 23.789 médicos cubanos, entre especialistas
dentales, optometristas, enfermeras y demás personal.
En cuanto a la infraestructura, señalan que en julio de 2007, la red de
Barrio Adentro, contaba con 2.804 puestos de atención primaria, los cuales
estaban siendo atendidos por médicos, trabajadores de salud comunitaria
y promotores de salud.
En la categoría resultados, Briggs y Mantini, consideran que la MBA
surgió de la interacción creativa entre los responsables políticos, médicos,
trabajadores comunitarios y los residentes; así como la adopción de
estrategias flexibles para resolver problemas. Adicionalmente, los datos
indican que la relación igualitaria entre el médico y el paciente, así como
la participación directa de los Comités Locales de Salud en el programa,
lograron superar la desconfianza y le generó apoyo popular.
Hernández et al. (2007)
El trabajo realizado por estos autores puede ser catalogado como una
investigación descriptiva. La metodología fundamentalmente corresponde
a una revisión documental sobre el tema.
En la categoría insumos, para el criterio recursos humanos, los autores
señalan que en abril de 2003, al inicio de Barrio Adentro 1, se tenían 57
médicos internacionalistas cubanos.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Entre los principales aportes de Hernández et al. (2007), para el desarrollo
de esta investigación, resaltan los relacionados con el criterio capacitación
del recurso humano:
•
Elaboración de propuesta del sistema organizacional para la
implementación del programa de Licenciatura en Tecnología
de la Salud, en el perfil de Optometría y Óptica. Con el objeto
de responder a la necesidad de formación de los cooperantes de
salud, vinculados a esta especialidad en la MBA de la República
Bolivariana de Venezuela, los cuales están distribuidos en 459
puntos a lo largo de los 24 estados del país.
•
En el componente docente se proponen 3 figuras docentes, a saber:
tutor, profesor y activista docente9, apoyados en la estructura de
la misión cubana10 en Barrio Adentro y en la participación activa
de los líderes juveniles en cada territorio.
•
Preparación y formación del personal en Cuba, a fin de garantizar
estos servicios en Venezuela, con la premisa de no afectar
los servicios que se brindan en la República de Cuba y sin
comprometer la continuidad en la formación de recursos humanos
necesarios para su sistema de salud. Con el fin de alcanzar este
objetivo se consideró necesario utilizar varias fuentes para la
preparación de esta tarea en Cuba:
- Personal que labora en el sistema como técnico en
optometría y óptica (352).
- Estudiantes de la carrera de Licenciatura de Tecnología de
la Salud en el perfil de Optometría y Óptica que cursaban
el primer año (278).
- Jóvenes que recibieron curso intensivo y se habilitarían
como operarios de corte y monta (790).
9 Se proponen 3 figuras docentes pero no se define el perfil para cada cargo ni las
responsabilidades.
10 Cubanización de la salud en Venezuela.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Otro hallazgo interesante en este trabajo, para la categoría insumos, es el
relacionado con el criterio infraestructura, ya que los autores hicieron un
recorrido por todo el territorio nacional y afirman que 100% de los estados
y municipios que tienen ópticas, cuentan con los recursos necesarios para
el aprendizaje de la Licenciatura de Tecnología de la Salud en el perfil
de Optometría y Óptica.
Asimismo, señalan que en cada óptica, se ubican 3 compañeros, 1 con
mayores posibilidades de desarrollar la actividad de optometría y 2
que dominan la actividad de corte y monta, garantizando además otras
funciones administrativas como: el control del almacén, la entrada y
salida de productos, la información que se procesa y la entrega de los
lentes terminados. En 90% de los centros, la labor de recepción la realiza
un activista de la comunidad y en 10% la desarrolla el personal cubano.
Todos los locales visitados por los autores, poseen equipamiento de
moderna tecnología y materiales para el desarrollo de los servicios de
optometría y óptica. También cuentan con las condiciones estructurales
mínimas para su funcionamiento y están organizados en 4 áreas, a saber:
1) área de recepción y espera; 2) área de consulta de optometría; 3) área
de corte, montura y reparaciones menores; 4) Almacén.
Leyva L., et al. (2007)
Este trabajo es una investigación descriptiva. Su objetivo principal era
caracterizar el proceso de formación del recurso humano en Medicina
Integral Comunitaria, a partir del nuevo paradigma de la Universidad
Barrio Adentro, en el Estado Trujillo durante en el período 2005-2006.
La caracterización del proceso de formación se hizo en función de las
siguientes variables: edad, sexo, procedencia escolar, núcleos docentes,
profesores por municipio para asumir el proceso y los resultados obtenidos
en los exámenes por asignatura.
En la categoría insumos, la información más relevante tiene que ver con
el criterio recursos humanos y su capacitación, así en el Estado Trujillo,
165
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
durante el curso 2005-2006, se tenían 557 estudiantes y 237 profesores.
Los escenarios docentes quedaron conformados por 28 núcleos, donde
los municipios Valera y Pampán, quedaron constituidos por 7 y 3 núcleos
respectivamente, dada la mayor cantidad de estudiantes matriculados en
éstos.
La investigación realizada por Leyva et al. (2007) no ofrece información
que permita medir la efectividad de este modelo de formación, expresada
en la cobertura y la calidad del Programa de Formación del Médico
Integral Comunitario. Pues sólo se limita al análisis y caracterización de
la población matriculada en una sola materia, a saber: morfofisiología
humana I, II y III.
No presenta información relativa a la demanda y oferta de esta carrera,
ni tampoco acerca de su diseño curricular, contenidos y métodos de
enseñanza-aprendizaje. Si bien es cierto que esta investigación reconoce
el esfuerzo en el acondicionamiento de diversos espacios, a lo largo de
todos los municipios que conforman el estado Trujillo, eso no es garantía
absoluta de la efectividad del programa.
Martín et al. (2008)
Este trabajo es una investigación descriptiva. La metodología consistió en
la observación al desarrollo de las prácticas docentes de las asignaturas
Morfofisiología Humana I y II, siendo observadas 70 prácticas y el
desempeño de 300 estudiantes, mediante una guía de observación
que consideró 5 aspectos, a saber: organización general, introducción,
desarrollo, conclusiones y desempeño de los estudiantes. Las variables se
operacionalizaron tomando en consideración 3 parámetros cualitativos:
Bien (B), Regular (R) y Mal (M).
Asimismo, como estrategia metodológica, los autores elaboraron y
aplicaron una encuesta cerrada a 380 profesores de los estados andinos
e hicieron una entrevista semi-estructurada a 9 coordinadores docentes
considerados como informantes clave.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En la categoría insumos para el criterio capacitación de recursos humanos,
los autores encontraron tanto aspectos positivos como algunas dificultades
relacionadas con la implementación del Programa Nacional de Formación
del Médico Integral Comunitario (PNFMIC). Entre los aspectos positivos
destacan los siguientes:
•
En el contexto en que se desarrolló el nuevo PNFMIC, existe
una serie de recursos y escenarios novedosos que deben ser
explotados al máximo y con eficacia, en función del reforzamiento
de los conocimientos, así como la adquisición de habilidades y
hábitos, a la vez que permiten cimentar concepciones cada vez
más científicas, humanistas, solidarias y éticas, como garantía
del compromiso social de dicho programa encaminado a un
cambio radical en la condición de la vida y salud del venezolano,
colocándose al frente de la misma a los mejores recursos tanto
humanos como materiales.
•
En la mayoría de las prácticas docentes se destaca la disciplina,
seriedad y responsabilidad de profesores y estudiantes, así como
el desarrollo de valores y autopreparación del profesor como
modelo de profesional.
•
Se constataron aspectos que deben ser mejorados para garantizar
una práctica docente exitosa como: la vinculación teóricopráctica y clínico-básica, a partir del patrón morfofisiológico;
la preparación previa de la práctica docente; el desarrollo de
tareas docentes que promuevan la búsqueda y apropiación de un
aprendizaje activo y efectivo por parte de los estudiantes y una
mayor utilización de los recursos para el aprendizaje, en especial
del paciente sano y enfermo.
Entre los aspectos negativos, señalan los siguientes:
•
Durante la preparación metodológica de la práctica docente no
se insiste lo suficiente en la importancia de seguir un patrón
morfofisiológico en el tratamiento de las temáticas durante el
167
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
desarrollo de dicha actividad, dificultades que fueron evidenciadas
en observación paralela realizada a la preparación metodológica
de la práctica docente en el mismo contexto.
•
La encuesta aplicada a los profesores demostró que más de 50%
no prepara metodológicamente la práctica docente centrándola
en patrones morfofisiológicos, no se selecciona previamente a
los pacientes idóneos utilizando básicamente a los que acuden
al consultorio y muy pocos preparan simulaciones y tareas con
enfoque de promoción de salud.
Ministerio de Salud y Asistencia Social (2005)
El artículo publicado por el MSAS en la Revista Educere, no corresponde
a los resultados de una investigación científica sino a un artículo
informativo y promocional de la MBA. Presenta en tres (3) páginas una
breve caracterización de la MBA, en la cual se presenta la filosofía del
programa, algunas de sus principales metas, logros, proyección y fases
de ejecución. A continuación se presenta la información relevante para
el análisis de la RSL.
En la categoría insumos destaca la información correspondiente al criterio
recursos humanos. Así, se tiene que una de las principales metas de la
Misión Barrio Adentro es contar con 1 médico por cada 250 familias o
por cada 1.200 habitantes.
En la categoría resultados que sería interesante encontrar datos cualitativos
o cuantitativos que reflejen el impacto de la MBA en las condiciones
de salud y la prevención de enfermedades para esa fecha, sólo se hace
mención a unos logros en la red de atención primaria pero no se especifica
cuáles son.
Monteagudo et al. (2007)
Este trabajo es una investigación descriptiva y su metodología estuvo
fundamentada en una revisión documental y en el análisis de la experiencia
cubana en la formación de médicos integrales comunitarios.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
El principal aporte de este trabajo para el análisis de la RSL de Barrio
Adentro, se ubica en la categoría insumos y el criterio capacitación de
recursos humanos. Tomando como base el modelo de educación cubano
y como resultado de la colaboración médica entre Cuba y Venezuela,
en el año 2005, surge el Programa de Formación del Médico Integral
Comunitario (PFMIC).
Los autores hacen énfasis en las múltiples ventajas del video didáctico
como herramienta de enseñanza, citando diversas experiencias en el uso
de este recurso, en el contexto mundial y, particularmente, la experiencia
de universalización de la educación en Cuba. No obstante, entre las
principales limitaciones a superar en el uso de este recurso, destacan:
•
el video didáctico propone al estudiante cierto nivel de pasividad
dado por la recepción continua de información sin participar
activamente en el tratamiento del tema
•
el video didáctico no permite satisfacer las necesidades
individuales de los estudiantes, tanto los más aventajados como
los más atrasados tienen que recibir de forma sincrónica y lineal
la misma información, lo cual dificulta la construcción de su
propio camino al conocimiento.
Asimismo, los autores señalan que en Venezuela se está desarrollando
el PFMIC, en su primera versión, el cual cuenta con recursos técnicos
suficientes, a nivel de cada escenario, para enfrentar una tipología de
medios de enseñanza soportada en DVD. Partiendo de esta realidad,
defienden la idea de que el video interactivo será de gran valor para el
diseño del PFMIC.
Moreno y Quintana (2009)
La investigación elaborada por Moreno y Quintana es descriptiva. Se
plantearon como objetivo caracterizar el examen estatal escrito de la
especialidad en Medicina General Integral (MGI), primera convocatoria,
aplicado a residentes cubanos que trabajaban en la República Bolivariana
de Venezuela en mayo del 2006.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
La metodología utilizada consistió en la combinación de tres estrategias
metodológicas: a) métodos teóricos, específicamente se realizó un análisis
documental de la literatura; b) métodos empíricos, se realizó grupo focal;
c) métodos estadísticos, se analizó y sistematizó la información con
números enteros, frecuencia simple y distribución porcentual.
En este sentido, los autores elaboraron una guía para la caracterización
del examen, en el que se consideraron las siguientes variables: tipo de
examen, tiempo de duración del examen, cantidad y tipo de preguntas
que contiene el instrumento, 3 ítems por pregunta y tema que aborda
cada pregunta. Revisaron los exámenes, tomando su calificación por
preguntas y analizaron los resultados, en función de dos indicadores de
calidad: índice de dificultad y coeficiente punto de correlación biserial.
Como método empírico se organizó un grupo focal coordinado por las
autoras. Para lo cual fueron seleccionados 7 profesores cubanos11 de más de
10 años de experiencia en la especialidad de medicina general integral, con
categoría docente principal, responsabilidades docentes y administrativas
en las Facultades de Ciencias Médicas en Cuba. Realizaron dos sesiones
de trabajo, donde tuvo lugar el análisis de la calidad del examen estatal
escrito. Para ello se diseñó una guía tomando como punto de referencia,
los criterios planteados por Guilbert (citado en Moreno y Quintana, p.
30), relacionados con: objetividad, pertinencia, equilibrio y equidad para
medir la calidad de los instrumentos de evaluación.
En la categoría insumos, para el criterio recursos humanos, se tiene que
la mayoría de los médicos y profesores de medicina son de nacionalidad
cubana. Asimismo, a los médicos cubanos que trabajan en Venezuela,
se les da la oportunidad de mejorar su nivel académico, a través de la
realización de estudios de postgrado, facilitados por profesores cubanos
en Medicina General Integral.
11 Para el momento en que las autoras realizaron esta investigación, estos profesores
fungían como asesores del grupo de diseño de la asignatura Proyecto Comunitario en
la República Bolivariana de Venezuela.
170
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
En la categoría resultados vale la pena destacar algunas conclusiones del
análisis realizado por un grupo de expertos (profesores cubanos, con más
de 10 años de experiencia) sobre la calidad del examen. Particularmente,
porque estos expertos hacen diversos señalamientos que reflejan la
baja calidad en el diseño del examen estudiado y esto pudiera incidir
en la calidad de la atención que brindarían los egresados del PNFMIC.
Específicamente, relacionados con:
•
Objetividad del examen: “Se utilizaron diversos formatos de
preguntas, no existió una adecuada proporción entre ellas. Para
este tipo de examen deben predominar las preguntas de selección
múltiple, no las preguntas de ensayo. En las preguntas 3 y 4 los
contenidos explorados son pobres y con un nivel de profundidad
simple para un examen de residencia” (Moreno y Quintana,
2009, p. 35).
•
Pertinencia: “Las preguntas utilizadas en el examen dan salida
a las funciones que se expresan en el modelo del especialista en
Medicina General Integral. Debió explotarse más la promoción,
prevención y la rehabilitación. En las preguntas de familia,
preeclampsia, embarazo y enfermedad de Parkinson debieron
explorarse acciones de rehabilitación” (Moreno y Quintana,
2009, p. 35).
Muntaner et al. (2006)
Este trabajo es una investigación descriptiva/explicativa, en la que no se
explica la metodología utilizada. Para el análisis de la RSL, se encontró
información para la categoría insumos y los criterios recursos humanos
e infraestructura.
Para el criterio recursos humanos, los autores reportan que entre abril
y diciembre de 2003, más de 10.000 médicos cubanos, dentistas y
oftalmólogos comenzaron a prestar atención primaria de salud y la
dispensación libre de medicamentos suministrados para los cubanovenezolanos pobres en cientos de barrios.
171
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Para el criterio infraestructura, se tiene que para el año 2006, de los
8.000 centros de salud comunitarios que se habían planificado, se habían
construido más de 2.000. Entre los objetivos de Barrio Adentro, destaca
la construcción de un centro de salud comunitario por cada 250 familias.
Además de las 8.000 clínicas de atención primaria de salud previstas, en
Barrio Adentro se tienen planes para la construcción de 1.200 centros
de diagnóstico y rehabilitación (atención secundaria) y mejorar la
infraestructura existente de atención terciaria de 300 hospitales.
En la categoría resultados, los autores consideran que en lo relacionado
con la ampliación del acceso a la atención de la salud, los resultados
alcanzados por la MBA han sido impresionantes y bien puede producir
una mejora significativa en el estado de salud de la población. Asimismo,
resaltan que los próximos años serán críticos para evaluar el programa y
evaluar su generalización a otros países (Muntaner et al. 2006, p. 808).
Rincón y Mujica (2009)
Este trabajo corresponde a la evaluación del capital social en la MBA,
desde la perspectiva de los beneficiarios, en las comunidades de El Callao,
Municipio San Francisco y la Urb. La Paz, Municipio Maracaibo, estado
Zulia. La investigación es descriptiva transectorial de campo. Mediante el
diseño, validación y aplicación de una entrevista estructurada a 393 jefes
de familia, beneficiarias en las dos comunidades, se logró determinar que
no existe capital social generado a partir de Barrio Adentro.
En la categoría insumos, para el criterio equipamiento, el estudio
contempló una pregunta relacionada con la percepción que tienen del
cuidado de los consultorios y los equipos médicos, los beneficiarios
del programa. Ante la pregunta ¿cree Ud. que los consultorios y sus
equipos son cuidados tanto por los médicos como por los usuarios? Las
respuestas obtenidas reflejan que 280 personas, lo que representa 71,25%
de la muestra, respondieron que sí; 25 que no, 6,36% y 88 no sabían o
no contestaron, 22,39%. Lo que permite deducir que los consultorios y
los equipos son cuidados tanto por los médicos como por los usuarios.
172
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Finalmente, otro dato interesante que revela esta investigación, en
relación con las condiciones de la infraestructura y el equipamiento, en
las dos comunidades estudiadas, es que aproximadamente 60% de los
entrevistados afirman que sí se les realizan mantenimientos preventivos a
las instalaciones, equipos y edificaciones en las que funciona el programa
Barrio Adentro.
Rincón y Mujica (2010)
Este trabajo es una evaluación de la participación ciudadana, desde la
perspectiva de los beneficiarios, del Programa MBA, en las comunidades
de El Callao, municipio San Francisco y La Paz, municipio Maracaibo,
estado Zulia.
En cuanto a la metodología se realizó un estudio evaluativo, descriptivo
transeccional de campo y se elaboró una entrevista estructurada, luego
se validó el instrumento para ser aplicado a una muestra de 393 jefes de
familias beneficiarias en las dos comunidades estudiadas.
El principal aporte para el análisis de la RSL sobre la MBA, está
relacionado con los resultados de su implementación, a partir de la
percepción que tienen las familias beneficiarias del programa. Lo que
permitió tener una idea del impacto que éste ha tenido en la mejora de
sus condiciones de salud y en la prevención de enfermedades.
Los resultados de la investigación realizada por Rincón y Mujica (2010)
revelan que, a pesar de la asistencia de las comunidades estudiadas a
las consultas, la participación ciudadana es casi nula; tanto así que los
elementos fundamentales de la participación de las comunidades en la
MBA, constituidos por los Comités de Salud, así como sus funciones,
selección y actividades son totalmente desconocidas por los habitantes
de las comunidades en las que se realizó la investigación.
En este sentido, la respuesta a la pregunta de si participa en los clubes de
la MBA, refleja que 96% de los entrevistados, la mayoría de la comunidad,
no participa en ninguno de los clubes contemplados en la MBA. Lo que
173
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
representa una limitación importante para su éxito, ya que es a través de
éstos que se realiza la labor preventiva de la salud y corresponde a uno
de los objetivos fundamentales de la misión.
Rodríguez et al. (2006)
Este trabajo es exploratorio y la metodología consistió en la selección de
una muestra no probabilística con cincuenta y cuatro (54) informantes, a
quienes se les administró un cuestionario semi-estructurado y entrevistas
efectuadas en la dirección domiciliaria del entrevistado. Para la obtención
de la información se utilizó como técnica de recolección de información
la encuesta, conformada por preguntas cerradas y de opción, así como
una sección de preguntas abiertas. La cual fue administrada durante el
período octubre-noviembre de 2004.
En la categoría insumos se encontró información para los criterios
infraestructura y recursos humanos. Así, se tiene que para el año 2003,
en el municipio Maracaibo, se habían establecido 220 consultorios con
424 médicos cubanos, posteriormente se incorporaron 220 médicos de
nuestro país para atender los problemas de salud de los habitantes de
todas las parroquias del Municipio Maracaibo (Bianco, 2003, citado en
Rodríguez et al., 2006: p. 629).
En la categoría productos, se presentan algunas conclusiones de las
autoras, relacionadas con la cobertura de Barrio Adentro. Así, ellas afirman
que en su investigación la ejecución del Programa Barrio Adentro, fue
considerada como oportuna y es apreciada por la población estudiada.
Lo que les permitió inferir que la estrategia adelantada por el gobierno
nacional, para el momento en que se realizó el estudio, arrojó algunos
resultados congruentes con las directrices de la política en salud, que
persigue ampliar la cobertura y atacar la exclusión social.
El estudio de la variable gratuidad de los servicios, sirvió para evidenciar
que la disminución en la cobertura del Ambulatorio Cujicito, no obedeció
a la presencia del Programa Barrio Adentro como originalmente fue
sostenido en entrevista efectuada a la Directora del ambulatorio (Estrada,
174
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
2005, citado en Rodríguez et al. Año, p. 635), sino por el contrario, los
informantes manifestaron que el hecho de que se les cobrara por los
servicios, se constituyó en un factor limitante para ellos, por lo que
preferían buscar otras alternativas. En este caso, la opinión emitida por
56% de los informantes fue que en el ambulatorio Cujicito, se les exigía
colaboración directa por los servicios prestados.
En la categoría resultados, se ubica el principal aporte de este artículo para
la RSL relacionada con la MBA, ya que corresponde a una evaluación de
Barrio Adentro, en función de la calidad percibida por sus usuarios. Las
autoras indican que éstos se sintieron bien atendidos en Barrio Adentro y
consideran el trato dado por el médico como satisfactorio y humanizado.
Finalmente, otro aspecto importante a resaltar de este artículo es el relativo
al suministro de los medicamentos en el PBA, ya que al consultar la
opinión de los usuarios sobre la efectividad del tratamiento suministrado
en el programa, 96% manifestó que fue efectivo.
Valero y Rincón (2007)
Este trabajo corresponde a una evaluación de Barrio Adentro, desde
la perspectiva del beneficiario. Según los autores es una investigación
descriptiva y exploratoria, porque el objeto de estudio, específicamente
el Programa Barrio Adentro, ha sido poco estudiado en sus inicios y el
acceso, así como la búsqueda de información, dificultó una visión de sus
resultados.
La metodología consistió en el diseño y aplicación de una entrevista
semi-estructurada, a través de un trabajo de campo realizado en el 2005,
a una muestra de 133 jefes de familias beneficiadas en el sector Los Altos
II del Municipio Maracaibo, Estado Zulia.
Los resultados de esta investigación, revelan que la mayoría de los
entrevistados, afirman estar satisfechos con la ejecución del Programa
Barrio Adentro y mejorado sus condiciones de salud. No obstante, algunos
175
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
consideran necesario mejorar aspectos como la adquisición de equipos
médicos.
4. Conclusiones
Los datos cuantitativos encontrados a la fecha actual, no permitieron medir
el impacto de la MBA, expresado en las mejoras de las condiciones de
salud en la población y en la prevención de enfermedades, razón por la
cual se propone continuar la investigación con una revisión documental de
las metas programadas y ejecutadas por año en cada uno de los niveles de
atención de la MBA, a través de la revisión y el análisis de las Memorias
y Cuentas del MPPPS para el período 2004-2010.
La RSL permitió constatar que existe un reducido número de publicaciones
científicas/arbitradas, relacionadas con el Programa MBA. De los 22
artículos encontrados, sólo 20 eran publicaciones científicas. Asimismo,
es notoria la ausencia de evaluaciones de impacto del programa en
estudio, expresado tanto en las mejoras en las condiciones de salud de
la población como en la prevención de enfermedades. No obstante, se
encontraron 3 evaluaciones de la calidad percibida por los beneficiarios
de Barrio Adentro.
Los hallazgos de la RSL de la literatura disponible sobre Barrio Adentro,
se pueden resumir en:
a. Reducido número de publicaciones científicas arbitradas;
b. De los 20 artículos arbitrados encontrados, 7 fueron publicados
en la Revista de Educación Médica Superior de Cuba, los cuales
corresponden a trabajos realizados por médicos cubanos; 5 en
revistas de otros países y sólo 8 fueron publicados en revistas
venezolanas, lo que llama particularmente la atención por
la escasa producción de conocimiento científico que se está
produciendo en el país, relacionada con Barrio Adentro;
c. Las publicaciones realizadas por los médicos cubanos, en general,
están relacionadas con la capacitación de los recursos humanos
176
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de Barrio Adentro. Específicamente con el diseño y ejecución
del Programa Nacional de Formación de Medicina Integral
Comunitaria. Al respecto cabe destacar que, los mismos médicos
cubanos, reconocen serias fallas que pueden incidir en la calidad
de la atención (Hernández et al. 2007, p. 2) que se brinda en los
diversos servicios que ofrece Barrio Adentro.
d. Predominio de investigaciones descriptivas, aunque los autores
no lo mencionan a lo largo de sus trabajos;
e. La mayoría de las publicaciones presentan información relevante
para esta investigación pero sólo se relaciona con el origen,
caracterización y evolución de Barrio Adentro para sus primeros
años;
f.
De las 20 publicaciones encontradas sólo 3 corresponden a
evaluaciones de la calidad percibida por los beneficiarios del
programa. Las cuales contribuyen al análisis de la efectividad
de Barrio Adentro, expresada en cobertura y calidad, en función
de sus resultados.
g. La mayoría de los trabajos permiten confirmar una marcada
tendencia a la cubanización de la salud en Venezuela, puesto
que Barrio Adentro ha sido inspirado desde sus primeras fases
en el modelo de salud cubano y la formación del médico integral
comunitario, bajo el esquema de la medicina integral comunitaria
h. En ninguno de los artículos analizados se realizó una RSL
disponible sobre Barrio Adentro.
i.
El principal aporte de los trabajos que corresponden a la
evaluación de Barrio Adentro, permiten confirmar la aceptación
y satisfacción de la mayoría de los beneficiarios del programa, no
obstante, también indican algunas fallas importantes relacionadas
con la calidad de la atención y la falta de equipos médicos.
177
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
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. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 183-233
José G. Vargas-Hernández
EL ESTADO COMO PROBLEMA Y SOLUCIÓN.
ESTADO, ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS.
AGRAVAMIENTO DE LOS PROBLEMAS DE
LATINOAMÉRICA*
RESUMEN: Este trabajo tiene por objetivo analizar el agravamiento de
los problemas de la administración y las políticas públicas en el Estado
latinoamericano para delinear las posibles soluciones. Desde una perspectiva
histórica de análisis se inicia haciendo una revisión al sistema político, el
constitucionalismo latinoamericano, la evolución de la política económica en
América Latina y su impacto en el crecimiento económico y el desarrollo social
principalmente en las crisis financieras y presidenciales latinoamericanas.
Palabras clave: Administración pública, Estado latinoamericano, políticas
públicas, reforma del Estado, sociedad civil.
THE STATE AS A PROBLEM AND SOLUTION. STATE
ADMINISTRATION AND PUBLIC POLICY ISSUES.
THE WORSENING OF LATIN AMERICA*
ABSTRACT: The aim of this paper is to analyze the worsening of problems
in public administration and policies in the Latin American State in order to
outline possible solutions. From a historical perspective of analysis it begins by
reviewing the political system, Latin American Constitutionalism, the evolution of
economic policy in Latin America, and its impact on economic growth and social
development, mainly in the Latin American financial and presidential crises.
Keywords: Public Management, Latin American State, public policies, state
reforms, civil society.
*Proyecto de investigación: Relationships of co-operation and conflict between firms,
communities, new social movements and the role of government. University California
Berkeley-Universidad de Guadalajara.
183
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1. Introducción
A pesar de dos décadas de aplicación de la política económica basada
en los preceptos neoliberales del Consenso de Washington en los países
Latinoamericanos y del Caribe, los problemas económicos, políticos
y sociales tienden a agravarse, más que a resolverse a pesar de las
múltiples fórmulas y planes recomendados por los organismos financieros
internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. América Latina
renació a la democracia en la década de los ochenta (Feldman,
2001). Los principales desafíos a que se enfrentan las democracias
emergentes latinoamericanas son el crecimiento económico sostenido
y la consolidación de una gobernabilidad democrática que se encuentra
amenazada y pone en riesgo las instituciones políticas. Esta persistencia
y agravamiento de los problemas demuestra que el modelo económico
neoliberal no es efectivo para lograr el desarrollo de los pueblos. Aquí
el desarrollo es entendido en términos de oportunidades y libertades, de
acuerdo con el concepto de Sen (1999). La experiencia latinoamericana,
argumenta Stiglitz (1998) sugiere que se debería reexaminar, rehacer y
ampliar los conocimientos acerca de la economía de desarrollo que se
toman como verdad.
El Estado Latinoamericano estuvo caracterizado por valores de bienestar
social que le dieron forma y que por tanto, influyeron en la organización
y desempeño de los mercados. Tanto el mercado como el Estado son
mecanismos que asignan y distribuyen los recursos en forma imperfecta,
por lo que se requiere de un conjunto de instituciones democráticas que
establezcan las reglas del juego en un Estado de Derecho, a efecto de
que todos los agentes económicos realicen contribuciones al crecimiento
económico y al desarrollo social. No obstante, North (1981, 1990)
sentencia que el desarrollo de los pueblos latinoamericanos estuvo
limitado por las instituciones que favorecen un sistema económico con
altos costos de transacción, relaciones entre los sectores público y privado
184
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
con deficientes delimitaciones de propiedad que generan el rentismo
más que economías abiertas y de libre mercado. Estos mecanismos de
la economía son los responsables de los altos niveles de desigualdad y
pobreza. La lógica del rentismo, el patrimonialismo y el populismo que
impregna las políticas públicas, limitan el desarrollo de las instituciones,
los mecanismos de competencia, propician las imperfecciones del
mercado, etc.
En las últimas dos décadas los países de América Latina y el Caribe
están pasando por una etapa de profundas transformaciones económicas,
políticas y sociales, mediante la orientación de una política económica que
persigue el libre mercado y la consolidación de un sistema democrático.
La estructura social y política de cada uno de los países latinoamericanos
influye en el desarrollo y los resultados de los cambios implementados,
tomando en cuenta que dichas estructuras todavía mantienen fuertes
debilidades y confrontan serios obstáculos. El papel que las fuerzas
sociales han jugado como actores del cambio son cuestionables, puesto
que el modelo neoliberal ha implantado la política económica desde la
cúspide de las decisiones entre las alianzas y coaliciones políticas que
acuerdan las transiciones.
2. El sistema político y el constitucionalismo latinoamericano
El sistema político latinoamericano se ha caracterizado por sistemas
presidencialistas con amplio poder dictatorial en la mayoría de los países,
y en el mejor de los casos por una difícil cohabitación entre los sistemas
presidencialista y multipartidista de representación proporcional que
ocasiona inestabilidad e incertidumbre en el ejercicio del poder y en la
puesta en acción de las políticas públicas. El ejercicio autoritario del poder
es la principal característica del presidencialismo, que al ser incapaz de
aceptar la convivencia de otro poder en una coexistencia que acepte el
conflicto, genera una crisis de gobernabilidad. Además se caracteriza
por la presencia fuerte de jefes políticos que concentran el poder bajo
figuras de caudillismo, cacicazgo, etc., que favorecen comportamientos
185
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
políticos clientelares, corporativistas y de corrupción. La integración de
los modernos Estados nacionales en Latinoamérica ha estado marcada
por una lucha contra estas figuras de poder.
Las constituciones latinoamericanas han sido producto de intensas
negociaciones de intereses entre los liberales y los conservadores, las
cuales han permitido perpetuar el “status quo” de las elites (Burgos,
2000) Son estas elites políticas las que ajustan las transiciones a sus
propios intereses. El carácter declarativo de los derechos consagrados
en la constitución difi culta la solución de problemas políticos y
limita al sistema para ofrecer los consensos que la gobernabilidad
democrática requiere, es decir consensos fl exibles y adaptables,
de los que dependerá que las reformas sean exitosas. Así, se puede
lanzar el supuesto de que los niveles de desarrollo de los pueblos
latinoamericanos están asociados a los niveles de democracia de sus
sistemas políticos.
Fue un presidencialismo tecnocrático el que aceleró las reformas
macroeconómicas de los años ochenta y noventa impuestas autoritariamente. La rigidez en el mandato es una de las principales
características de este presidencialismo tecnocrático que no acepta
los conflictos con los demás poderes. Los riesgos de la rigidez del
presidencialismo es la causa principal de la rigidez de las instituciones,
lo que lleva a concluir que el sistema presidencialista no solamente
es incapaz de resolver las crisis de gobernabilidad, sino que las crea.
Las reformas estructurales de los ochenta y noventa debilitaron estas
figuras de poder y desmantelaron el sistema clientelar y corporativista,
como el caso de los sindicatos, para tratar de dejar la responsabilidad
del desarrollo en la sociedad. Sin embargo, el presidencialismo sigue
presentándose como un fenómeno político que se resiste a perder el
control sobre las formas de hacer política a pesar de los procesos de
descentralización.
186
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
3. Evolución de la política económica en América Latina y su impacto
en el crecimiento económico y el desarrollo social
La sociedad latinoamericana consolida el Estado nacional como
un producto histórico en los últimos cien años, con lo cual se pudo
atemperar la acción del capitalismo, sobre todo en las épocas en que se
aplicó la política económica basada en el modelo de industrialización
por sustitución de importaciones y la del populismo. Las políticas de
sustitución de importaciones implantado en la mayoría de los países
latinoamericanos desde la década de los treinta y hasta los setenta del siglo
pasado, dieron sus máximos beneficios en las décadas de los cincuenta
y parte de los sesenta. No obstante las altas tasas de crecimiento del
Producto Interno bruto alcanzados, el PIB por habitante creció a un ritmo
mucho menor, manifestándose una disfuncionalidad entre crecimiento
económico y demográfico (Yáñez, 2001). Sin embargo, en las décadas de
los sesenta, setenta y ochenta surgen regímenes autoritarios de derecha
en Latinoamérica que violan los derechos civiles y políticos, por lo que
la legitimidad de los procesos de modernización es cuestionada. Surgen
organizaciones de la sociedad civil, la misma Iglesia católica y algunos
medios de comunicación críticos empiezan la defensa de los derechos
civiles, sociales y políticos de grupos marginados y excluidos, así como
de los derechos humanos de los perseguidos.
El Estado empresario controla la producción en mercados monopólicos
junto con un grupo de intereses privados bajo un modelo de administración
patrimonialista. Se impulsa la reforma administrativa del Estado y el
patronazgo como sistema permitió el control socio-político, sin que se
desarrollara un modelo burocrático basado en la racionalidad-legalidad
de un sistema de méritos. No se alcanzan los beneficios de un modelo de
administración pública burocrática porque no se presentan las condiciones
políticas, económicas y sociales para la institucionalización e implantación
del modelo en los países latinoamericanos. Así, a pesar de que el modelo
de sustitución de importaciones alcanzó altos niveles de crecimiento
económico, se realizaron fuertes inversiones en infraestructura y se
187
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
aumentó el gasto social que permitió elevar los niveles de calidad de vida,
reducir la pobreza y las desigualdades, pero la reforma administrativa no
logró institucionalizar burocracias genuinas. La transición de un sistema
de administración patrimonialista propia del modelo de sustitución
de importaciones a un sistema burocrático moderno, basado en una
racionalidad y legalidad de un esquema de méritos atado a una carrera
de servicio civil, tiene serios obstáculos Entre otros, la fuerte presencia
de la cultura patrimonialista y la ausencia de condiciones económicas,
políticas y sociales, limitan la aplicación del modelo burocrático.
En muchos de los casos, el modelo de sustitución de importaciones y
de Estado de Bienestar favoreció la aplicación de una política social y
económica, aunque en algunos haya derivado en una aplicación populista.
El modelo promovió el desarrollo de una estructura de producción menos
especializada, pero no logró hacer la economía menos dependiente de
productos primarios en su economía internacional. La estructura de
producción protegida o de economía cerrada, no competitiva, generó sus
propias disfunciones. Desde la segunda mitad de la década de los setenta
el modelo de industrialización por sustitución de importaciones comenzó
a agotarse hasta alcanzar saldos negativos de crecimiento económico en
toda la década de las ochenta y una leves recuperaciones en la década de
los noventa. A partir de 1974, los países Latinoamericanos empiezan a
tener bajos índices de crecimiento económico debido a la crisis petrolera
mundial y al avance de la doctrina económica neoliberal en los países
avanzados. Una de las formas de allegarse recursos para sostener el
crecimiento, fue mediante la adquisición de deuda vía financiamiento
externo.
El pago del servicio de la deuda externa fue uno de los factores apremiantes
de la crisis económica de los ochenta y noventa. La deuda externa como
porcentaje del PIB alcanza hasta el 40 por ciento anual en los países
latinoamericanos y del Caribe. La liberalización del mercado laboral
aumenta los niveles de desempleo y subempleo y se expande la economía
subterránea e informal Estos niveles de desempleo no son transitorios,
por lo que tienen que tomarse medidas más efectivas para limitar los
188
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
efectos negativos de su expansión. La concepción del Estado nacionalista
latinoamericano es suplantada por la concepción del Estado neoliberal,
debido entre otras causas al impacto negativo de los flujos de capitales y
la poca disponibilidad de recursos financieros, el endeudamiento excesivo
de los Estados nacionales, el pago de intereses y el principal de la deuda
externa, el crecimiento burocrático y sus ineficiencias, etc. Los grandes
logros que los progresistas latinoamericanos habían alcanzado en la
promoción del desarrollo social centrado en el Estado, son derrumbados
por un movimiento económico-político que centra la acción del desarrollo
en la hegemonía del mercado.
Para algunos analistas (Apolonia, 2000), en América Latina durante los
años ochenta y los noventa se llevó a cabo el proceso de reconstrucción
y reinstitucionalización político estatal, en el mercado y en la sociedad
civil. Sin embargo, los cambios económicos no se correspondieron
con los cambios políticos y la crisis económica desestructuró la
recomposición institucional, a pesar de que en los noventa aumenta la
actividad económica y en general se presenta un período de recuperación
económica. El crecimiento económico se caracterizó por su volatilidad,
por una fuerte profundización de las divergencias entre los países y las
subregiones y por su escasa entidad. México y el Cono Sur fueron las
regiones con mayor crecimiento en la década de los noventa (Matus,
2001). Las economías latinoamericanas siguen siendo muy vulnerables
a la volatilidad de los mercados financieros mundiales que aunado a los
errores en la administración de la política monetaria y cambiaria apenas
logró una tasa promedio de crecimiento de 1.5 por ciento en la década de
los noventa. Una política monetaria restrictiva combinada con una política
fiscal, difícilmente logran estabilizar el tipo de cambio y los precios.
Los signos de la inestabilidad económica siguen presentes en Latinoamérica
y ha tenido serias repercusiones durante las crisis económicas del 95, 98 y
99. El caso nulo crecimiento económico en las últimas dos décadas para
Latinoamérica y el Caribe, si se considera que el bajo crecimiento de los
noventa debe compensar el crecimiento negativo de la década anterior,
189
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
ha arrojado los mayores índices de pobreza y desigualdad en el mundo
y por tanto de exclusión económica, social y política. Igualmente, el
crecimiento per cápita del PIB durante la última década apenas compensa
la pérdida de ingreso registrada en los ochenta. El poder económico
concentra sus beneficios mientras que el sistema social se caracteriza
por la exclusión de las mayorías a las oportunidades de desarrollo. Las
condiciones estructurales e institucionales del proceso de desarrollo en
Latino América impidieron un crecimiento económico sostenido a pesar
de que se lograron importantes avances en el incremento de la capacidad
para vivir más años y con mejor salud (Yáñez, 2001). La marginación
económica, política y social afecta a importantes segmentos de la población
latinoamericana. El sistema político privilegió el corporativismo de los
empresarios, trabajadores, campesinos, etc., quienes atraparon al Estado
con sus demandas. Por otra parte, para continuar con el gasto público sin
una correcta política fiscal que lo financiara, fue necesario incrementar
la deuda externa con altos intereses debido a una inflación galopante
propiciada por el entorno económico internacional.
4. Crisis financieras y presidenciales latinoamericanas
La crisis de la deuda fue un período en el cual los mercados
latinoamericanos fueron expuestos potencialmente al mismo shock
exógeno de los movimientos de interés que en Estados Unidos e Inglaterra.
Finot (2000) ha caracterizado a la crisis de la deuda como la crisis del
centralismo. El auge de préstamos desde finales de los ochenta e inicios
de los noventa, hizo a la economía considerablemente más volátil y
vulnerable a una crisis de la balanza de pagos y financiera (Gourinchas,
Valdés y Landerretche, 2001). Los ochenta fueron tiempos muy difíciles
para Latinoamérica en términos de crecimiento, que es considerada
como la “década perdida” para Latinoamérica, caracterizada por una alta
volatilidad económica, estancamiento económico y un deterioro profundo
en la distribución del ingreso. La década de los noventa fue de estabilidad
macroeconómica y de una lenta recuperación económica
190
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
México confió en los flujos de capital extranjero y experimentó una
nefasta crisis financiera que combina una quiebra bancaria y monetaria, así
como el colapso en la balanza de pagos. Las variables macroeconómicas
despliegan un patrón que es similar al resto del mundo, con algunas
excepciones en el comportamiento de algunas variables que permiten
asociar el auge en los préstamos a la liberalización y desarrollo financiero.
Para el caso específico de la crisis del Peso mexicano, se contó con el
apoyo de un Washington resuelto a ayudar a resolver sus dificultades
financieras Durante la crisis financiera latinoamericana de 1982, los
flujos de inversión directa extranjera a los países en crisis, fueron más
estables que las entradas de inversiones de portafolio y otros tipos de
inversiones. Todos los tipos de ingresos de inversiones a los países
latinoamericanos declinaron después de la crisis, excepción hecha de
los flujos de inversión directa que permanecieron positivas aunque a un
menor nivel que anteriormente.
Los flujos de inversiones netas de portafolio respondieron más
sensiblemente a la crisis. Los flujos de inversiones directas sobrevivieron
a la crisis latinoamericana del 82, debido a que las filiales de empresas de
Estados Unidos cambiaron sus mercados locales por los de exportación,
aumentando también sus ventas (Lipsy, 2001). La inversión directa
extranjera continúa siendo la fuente principal de ingresos de capital para
los países latinoamericanos atraídas por las altas tasas de interés de la
región, pero lamentablemente no existen los controles adecuados para
reducir los efectos de la volatilidad de los capitales foráneos altamente
especulativos. Mientras que los países latinoamericanos estuvieron
relativamente aislados en términos comerciales y de inversiones, sin
embargo, encontraron motivos para conectarse debido a su dependencia
económica generada por la deuda externa (Heany, Hooper y Jaugietis,
2001). Los flujos externos de capital contribuyen a financiar el déficit
de la cuenta corriente, pero representan riesgos por los altos niveles de
volatilidad, la cual se transfiere también a las operaciones comerciales.
Por lo tanto, las crisis financieras están estrechamente vinculadas a las
reformas económicas en los países de América Latina. Los programas
191
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de austeridad puestos en práctica generan inestabilidad. La obtención de
cuantiosos créditos y el ingreso de inversiones extranjeras dan origen a una
mayor vulnerabilidad, fragilidad y dependencia externa. No obstante, la
irresponsabilidad del manejo macroeconómico ha provocado altos niveles
de volatilidad que repercuten en la inestabilidad económica.
Por otra parte, las crisis presidenciales en los países latinoamericanos que
han puesto en riesgo su gobernabilidad, se deben en parte a estrategias
propias de los actores, a problemas socioeconómicos, a determinantes
institucionales o a la irrupción de escándalos políticos (Costafreda,
2000a). La crisis presidencial es una crisis de gobermabilidad que
involucra un conflicto extremo entre los dos poderes”, es “toda forma de
conflicto constitucional en el cual uno de los dos poderes electivos del
presidencialismo (ejecutivo o congreso) promueve o acepta la disolución
del otro de acuerdo a Pérez Liñan (2001).
La crisis presidencial siempre implica una crisis de gobernabilidad, que
tiene su origen en la “doble legitimidad” en la división de poderes de
los sistemas presidencialistas. Las limitaciones del presidencialismo
latinoamericano derivan en la falta de “cohabitación” política e
incongruencias entre los poderes ejecutivo y legislativo. La crisis
presidencial repercute en una rigidez institucional que a su vez
deriva de la rigidez del presidencialismo, es decir, de los “peligros
del presidencialismo”. Las crisis presidenciales no son privativas
del presidencialismo autócrata, también ocurren en los gobiernos
democráticos y no democráticos. La estabilidad de la democracia se pone
a prueba y la debilidad de las instituciones democráticas de los países
latinoamericanos disminuye la efectividad del sistema de gobernabilidad.
Esta debilidad institucional también repercute en el desempeño de la
economía. La gobernabilidad amenazada pone en riesgo a las instituciones
políticas. Las constituciones políticas de los países latinoamericanos
son rígidas y contemplan pocos mecanismos para la resolución de los
conflictos interinstitucionales. América latina continental experimentó
39 crisis presidenciales entre 1950 y 1996 Pérez Liñán (2001). Las
192
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
causas de las crisis presidenciales crean incertidumbre e inestabilidad que
alimentan la gestación y desarrollo de las crisis financieras, al igual que
la incertidumbre y la inestabilidad de los mercados financieros foráneos.
La crisis económica y la crisis política coincidieron en las décadas de
los ochenta y noventa en los países latinoamericanos. El “Consenso
de Washington” suple la falta de acuerdos nacionales para establecer
programas de modernización económica y democratización política. La
lógica del desarrollo del “Consenso de Washington” es la imposición
de políticas económicas ortodoxas bajo el modelo basado en teorías
neoliberales de libre mercado y prescribe medidas políticas para el diseño
de las políticas públicas y de un sistema de gobierno. El modelo de Estado
Neoliberal que propone el Consenso de Washington tiene una concepción
del “Estado mínimo” que ataca el concepto, diseño y acción del Estado
de Bienestar que venía operando en las democracias occidentales desde la
década de los treinta. Este modelo impone estrictas reformas financieras
para mantener el equilibrio macroeconómico, reducción de la estructura
del Estado y reformas institucionales para redefinir las relaciones entre
el Estado, el mercado y la sociedad para favorecer el funcionamiento
del mercado por sobre el Estado. Según el análisis de Matus (2001),
la tendencia apunta a que la presencia del Estado se ha reducido
significativamente en Latinoamérica, aunque en forma más marcada en
los países del Cono Sur, México y la región Andina. Sin embargo, los
altos niveles de crecimiento de la economía informal y los incrementos
de los costos de transacción, disminuyen el papel de los mercados.
América Latina continúa siendo muy vulnerable a las crisis financieras
mundiales, por lo que el desarrollo de los pueblos latinoamericanos
depende en gran parte de la incertidumbre que prevalece en los niveles
domésticos y en el ambiente internacional de la incertidumbre que
prevalece sobre el comportamiento de los mercados financieros. Las
instituciones de los sistemas bancarios y financieros de los países
Latinoamericanos son débiles frente a las recesiones expansivas de la
economía mundial que desencadenan crisis regionales. Estas debilidades
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
quedan más manifiestas frente al rezago en infraestructura privada y
social a la tecnología y redes de información que inciden en el grado
de integración a la nueva economía centrada en la información y el
conocimiento, la cual es una economía global. Las crisis financieras en
los países latinoamericanos terminan con un incremento de los índices de
pobreza, ampliación de la brecha en la distribución del ingreso, desempleo,
conflictos sociales, cierre de empresas, etc.
5. Las generaciones de reformas
Como una respuesta a las constantes crisis presidenciales y económicas, los
países Latinoamericanos implementaron un programa radical de reformas
económicas desde los 80 y a través de los 90. Estas reformas económicas
implicaron una reasignación intensa de los recursos que ha tenido y tendrá
efectos en la distribución del ingreso. Las reformas introducidas bajo
una agenda de política económica neoliberal comprendían programas
de estabilización económica, ajuste estructural y un crecimiento basado
en exportaciones.
En una primera etapa de puesta en práctica de cambios, la sociedad
civil se mantuvo pasiva, mientras que en una segunda etapa se inicia
el “ajuste político” (Ciurlizza, 2000) mediante una reforma a las
instituciones del Estado para que fortalezca sus capacidades requeridas
para un mejor desempeño de la economía de mercado. Esta reforma del
estado es impulsada por los regímenes tecnocráticos neoliberales y por
los organismos financieros internacionales. En la coyuntura actual, la
reforma del Estado en los países latinoamericanos y del Caribe, representa
un gran desafío por el acentuado legado centralista. Las condiciones
de incertidumbre del medio ambiente y los resultados logrados por las
instituciones son dos factores importantes en el diseño de las nuevas
instituciones. Así, desde la década de los ochenta, que se inicia la primera
generación de reformas económicas en los países latinoamericanos y del
Caribe, denominada como programas de ajuste estructural y estabilización
económica, los formuladores e implementadores de las políticas debaten
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
intensamente acerca de la segunda generación de reformas denominadas
como reformas institucionales. Sin embargo, la falta de claridad de lo que
la segunda generación de reformas de políticas debe lograr, las ha hecho
vulnerables al criticismo (De León, 2000). Estas reformas de primera
generación fueron impuestas en los países latinoamericanos mediante el
uso de las prerrogativas que otorgan las constituciones al poder ejecutivo,
y el uso de facultades meta constitucionales como una característica de
los regímenes presidencialistas, sin tomar en consideración a otros actores
del sistema político, económico y social.
Algunos analistas demuestran que los modos de gobierno que permitieron
llevar a cabo las reformas económicas ortodoxas dichas de ‘primera
generación’ a finales de los años 1980 y principios de los años 1990 (el
decretismo) no son adecuados para sustentar el proceso reformador e
iniciar las reformas estructurales dichas de ‘segunda generación (Santiso,
2001). La política de ajuste estructural y estabilización monetaria aplicada
en Latinoamérica limitó las funciones del Estado en la dinámica del
desarrollo para trasladarlas al mercado. La “segunda generación de
reformas” delineadas bajo el Consenso de Santiago, también conocido
como Neo-consenso de Washington, pretende incorporar reformas
institucionales que incluyen la reforma del Estado, el desarrollo
institucional y la consolidación de la gobernabilidad democrática, bajo la
concepción de un nuevo papel de un Estado orientado a saldar la deuda
social que dejó la primera generación y a mantener la estabilidad social
y política.
La introducción de las reformas económicas en la región introdujo nuevos
lineamientos para el diseño de las políticas públicas que reconsideraron
las funciones del Estado, su papel de intervención y regulación de las
actividades económicas y los derechos económicos individuales. En vez
del término políticas públicas se empieza a usar el concepto de políticas de
Estado, la cual se concibe como el conjunto de mecanismos institucionales
a través de los cuales el Estado puede restringir la conducta oportunista
de los agentes económicos incluido el gobierno (Ayala, 2001). Tanto los
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
programas de la primera generación como de la segunda generación se
fundamentan en la premisa de que el desarrollo económico traerá consigo
el desarrollo político, de acuerdo a las teorías de la modernización.
6. Programas de ajuste estructural y estabilización económica
La respuesta a la crisis financiera de los países latinoamericanos fue la
aplicación común a todas las economías latinoamericanas, de programas
de ajuste económico estructural instituido por el Fondo Monetario
Internacional. Los gobiernos latinoamericanos adoptan o se adaptan
al modelo de desarrollo que propone la política económica neoliberal.
Estos programas generaron inestabilidad y conflictos sociales debido a la
orientación neoliberal del diseño de las políticas macroeconómicas que
tenían como objetivo lograr la estabilidad macroeconómica con cargo a
la reducción a su mínima expresión del gasto social.
La primera generación de reformas consistió en un conjunto de iniciativas
dirigidas a recobrar el crecimiento perdido mediante la corrección de
la falta de balance que afectaron la posición económica de los países
latinoamericanos y del Caribe. Las políticas de ajuste estructural y
estabilización económica tenían como objetivo primordial reducir la
tasa de inflación y establecer equilibrio macroeconómico mediante un
programa con fuerte orientación neoliberal que impuso una reducción al
gasto público, reinvención del sector público, estricta política monetaria,
procesos de privatización, desregulación y reformas institucionales
al mercado. La nueva estrategia de desarrollo bajo la orientación de
estas reformas denominadas de “apertura” que fueron en realidad un
conjunto de recomendaciones y prescripciones económicas, que luego se
acompañaron de cambios políticos importantes y por el establecimiento de
nuevas instituciones económicas, políticas y sociales. Los resultados de la
aplicación de estos programas dejaron una economía débil y vulnerable
frente al comportamiento de los flujos externos de capital. Durante la
década de los ochenta, América Latina experimentó un crecimiento del
producto interno bruto de alrededor de –1 por ciento, mientras que para
la década de los noventa la tasa promedio de crecimiento anual fue del
196
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
1.5 por ciento. Este crecimiento de la década de los noventa recupera
la caída de los ochenta (Matus, 2000) La tendencia de crecimiento de
la década del noventa muestra resultados negativos en 1995 con una
tasa de –0.4 por ciento y en 1999 con –0. Ambas tasas negativas son el
resultado del impacto de la crisis mexicana de 1995 y de los efectos de la
crisis asiática de 1999. El análisis concluye que las subregiones que han
mostrado más dinamismo son México y el Cono Sur, aunque si bien ha
existido una situación regional de moderado crecimiento, hay que señalar
que se trata de un crecimiento que no puede ser interpretado como de
plena recuperación.
Las tasas anuales de inversión pública y privada en los países
latinoamericanos son inferiores al 20 por ciento anual, una de las más
bajas del mundo. Las reformas introducidas a la política monetaria, de
acuerdo al análisis del The Wall Street Journal (La Jornada, 2000) son
insuficientes, por lo que aún debe abrir sus mercados para recuperar el
ímpetu a favor de una mayor libertad económica. De acuerdo al mismo
informe, del total de los 26 países latinoamericanos, para el año 2000,
12 mejoraron su desempeño y 10 mostraron un retroceso en factores
tales como los flujos de capital e inversión extranjera, actividad bancaria
y financiera, salarios y precios, derechos de propiedad, regulación y
actividad del mercado negro. En resumen, América Latina ocupa el tercer
lugar en liberalización económica en el mundo.
7. Apertura comercial
Cuando se inicia la apertura de las economías Latinoamericanas en los 80
y 90, los analistas pensaron en los desequilibrios y efectos económicos
de una región con escasez de capital y abundante mano de obra (Gavin y
Hausmann, 1998) Posteriormente se comprendió que este punto de vista
es incompleto y desorientador. Latinoamérica cuenta con una importante
dotación de recursos naturales, lo cual ha impactado a la liberalización
económica y comercial mediante el crecimiento de inversiones extranjeras
directas y exportaciones de productos intensivos en recursos naturales y
un poco menos en productos manufacturados. Si Latinoamérica se confía
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
en la exportación de recursos naturales, deja a su economía altamente
vulnerable a los términos de los shocks comerciales, como ha quedado
claro anteriormente. Los programas de ajuste estructural implementados
en la región han tenido limitaciones por la naturaleza de las exportaciones
con base en poca diversificación de productos y con escaso valor
agregado. Las exportaciones de manufacturas orientadas principalmente
a Norteamérica tienen un bajo nivel de contenido nacional Sin embargo,
una especialización en industrias basadas en recursos y con una deficiente
estructura productiva tiende a asociarse con tasas bajas de crecimiento y
por lo tanto empeoran la desigualdad del ingreso, haciendo la economía
más vulnerable a los shocks externos. Así, la economía Latinoamericana
queda expuesta a posibles disturbios.
El multilateralismo ha sido una estrategia de integración económica
para Latinoamérica, más efectiva que el regionalismo, a pesar de que la
tendencia apunta más hacia ésta última estrategia. El ejemplo se observa
durante la crisis de la deuda que afectó a Latinoamérica durante los
ochenta. Los noventa fue un período que se caracteriza por una mayor
integración para Latinoamérica (Heany, Hooper y Jaugietis, 2001). Desde
Washington, dice Gasco (2001) se sigue haciendo hincapié en el libre
comercio y la integración económica, aunque pasaron a ser prioridad
las cuestiones percibidas como amenazas a su seguridad nacional, tales
como la inmigración, el tráfico ilícito de drogas y la Cuba comunista. La
participación de América Latina en el comercio mundial es todavía muy
incierta a pesar de la prioridad. América Latina ha entrado en procesos
de marginalización en su participación en la economía global demostrada
con una tendencia negativa de participación en el comercio internacional
que va del 8 por ciento en 1960 a un 4 por ciento en 1995 (Reyes, 2000).
En los años recientes ha crecido el valor de las importaciones debido más
a incrementos en los volúmenes, en especial de aquellos países que son
importadores de hidrocarburos y aquellos con industria maquiladora, más
que a aumentos en los precios.
La salud financiera de un país es uno de los factores que atraen capital
foráneo y que alientan el desarrollo económico. La inversión directa
198
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
extranjera mantiene una participación constante la cual se canaliza al
desarrollo industrial, de servicios y a ampliar los flujos de comercio
internacional. Los mercados de capitales latinoamericanos se han
desarrollado por las empresas multinacionales que han incrementado
las inversiones extranjeras directas. Con ello, las multinacionales tienen
mayor influencia que muchos gobiernos nacionales y locales. La situación
financiera de un país representada por el premio al riesgo financiero, juega
un importante papel en el desempeño de los mercados de acciones de los
países latinoamericanos. Clark y Kassimatis (2001) encontraron que el
premio al riesgo financiero macroeconómico es una variable significante
explicativa con signo correcto para cinco de los países latinoamericanos
(Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela) que cuentan con el 12%
de las variaciones anuales en los índices de mercados accionarios.
8. Privatización
Durante los noventa, de acuerdo con las políticas neoliberales que
prescriben una menor injerencia del Estado en las actividades económicas,
los gobiernos latinoamericanos profundizaron los programas de
privatización de empresas propiedad del Estado que se consideraban
ineficientes y con poca liquidez. Por lo tanto, requerían de inversiones
de recursos frescos provenientes de los inversionistas extranjeros y
nacionales a quienes vendieron las empresas. Sin embargo, las dinámicas
de los arreglos institucionales mediante la reducción de la presencia del
Estado en las actividades económicas y el índice de libertad económica
alcanzado en Latinoamérica, no son suficientes para generar entornos
más favorables. Los arreglos institucionales defectuosos y entornos
económicos con altos niveles de volatilidad, arrojan resultados negativos
de los procesos de liberalización, tal como puntualiza Matus (2001), porque
El error ha consistido en suponer que la mera reducción de la injerencia
del Estado traería per se un entorno estimulante para el desarrollo de
potentes mecanismos de mercado, cuando en realidad, la liberalización en
muchos casos no ha hecho más que trasladar las perjudiciales injerencias
de los agentes políticos tradicionales a un complejo escenario de lobby
dominados por la concentración, formas oligopólicas y ausencia de
199
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
regulaciones eficaces para reducir su influencia en las nuevas formas de
política, situaciones que no son fielmente testimoniadas por el rol del
Estado en la economía.
9. La política de competencia en la promoción de la competitividad
El principal argumento para la privatización de las empresas propiedad
del Estado es que estas tenían que ser más competitivas, mediante una
política que estimulara la competencia. No obstante, como lo demuestra
De León (2000), el papel de la política de competencia en la promoción
de la competitividad y el desarrollo en Latinoamérica estuvo delimitada
en un inicio por los valores sociales que enfatizan una cultura y una
ideología contrarias a los principios del libre mercado. Hasta hace
poco, América Latina se reconocía por su homogeneidad más que en su
diversidad social. Las instituciones económicas en Latinoamérica nacieron
y se desarrollaron en valores que son diferentes a los propuestos por la
política de competencia.
En términos generales, la productividad laboral es baja en Latinoamérica,
en comparación con otras partes del mundo. La puesta en práctica
de la política de competencia chocó contra la cultura empresarial
prevaleciente, retrasando la creación de un medio ambiente competitivo
de la productividad que estimulara la innovación. Los valores del
bienestar social integran el bagaje cultural que dan contenido y forma a
las actividades que desarrollan las personas en el mercado. El cambio de
estos valores culturales es el principal reto que se plantean las agencias
que promueven la competencia en Latinoamérica.
10. Los grandes desafíos de América Latina
La aplicación de las reformas estructurales y de estabilización
macroeconómica ha dejado como saldos un incremento de los niveles de
pobreza, de la desigualdad en la distribución del ingreso, mayor nivel de
injusticia social, incremento de la violencia y mayor ingobernabilidad. Los
grandes desafíos para el desarrollo de América Latina son la eliminación
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de las barreras que constituyen los altos niveles de desigualdad
socioeconómica y la pobreza, así como fortalecer a la endeble democracia
participativa. Se puede hipotetizar que existe una correlación entre la
implementación del modelo económico neoliberal y la ampliación de la
brecha de las desigualdades económicas y sociales en Latinoamérica. Tanto
el crecimiento de la desigualdad, como la promoción de una democracia
representativa que degeneró en una democracia delegativa o limitada
(O´Donnell, 1994), la cual concentra el poder en la presidencia y el
recurso a decretos ejecutivos para gobernar, son características distintivas
del actual modelo de desarrollo implantado en Latinoamérica. O´Donnell
(1996) denomina como poliarquías informalmente institucionalizadas a
aquellos países latinoamericanos con deficiente aplicación del Estado de
Derecho que dificulta la gestión de la gobernabilidad democrática.
En América Latina, argumentan Birdshall, Ross y Sabot (1996), la
asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad, se debe
en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí
misma un obstáculo para el crecimiento”. Con base en un estudio de casos
de 10 países latinoamericanos Altimir (1994) concluye que “la nueva
modalidad de funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de
estas economías puede implicar mayores desigualdades de ingresos. Berry
(1997:27) argumenta que “La mayoría de los países Latinoamericanos
que han introducido reformas económicas promercado (sic) en el curso
de las últimas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la
desigualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos eventos
sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeoramiento
de la distribución”.
11. Política social y modernización del Estado social en América
Latina
El Estado de bienestar se orientaba a la provisión de las necesidades
básicas de la sociedad a través del ejercicio de una política social que
destinaba una gran proporción del gasto a solucionar problemas sociales
201
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
y a proporcionar educación, salud, empleo, alimentación y vivienda. El
hecho de estos derechos sociales se estén revirtiendo, se debe a que se
otorgaron en forma paternalista. La diversidad social y cultural de América
Latina da el sustento a la formación del Estado multicultural y a los
cambios denominados post nacionales, con una orientación para lograr la
administración de esa diversidad. Los grupos indígenas, por ejemplo, han
empezado procesos de organización con fines de reivindicación social.
El diseño y aplicación de la política social debe tener como objetivo la
construcción de una sociedad más democrática e igualitaria. Este objetivo
debe considerar las aportaciones al capital social de nuestros pueblos
latinoamericanos a través de programas de apoyo y protección de la
familia, que fortalezcan y garanticen el ingreso y el consumo necesario
para reducir los niveles de pobreza y la brecha de las desigualdades
económicas y sociales. Estos programas sociales deben proporcionar una
mejor distribución de las oportunidades mediante subsidios e inversiones
que fortalezcan el capital social. La formulación e implantación de
la política social requiere del rediseño del Estado Social para encajar
en un nuevo paradigma que racionalice al gasto social, focalice a los
beneficiarios de los programas, simplifique los trámites burocráticos,
reduzca los niveles de clientelismo, corporativismo político y corrupción,
introduzca mecanismos participativos de los sectores privado y público. El
clientelismo político es un mecanismo de intermediación entre el Estado y
la sociedad que se usa para el control político, al otorgar preferentemente
ciertos beneficios a aquéllos grupos, quienes ha cambio comprometen su
voluntad política para apoyar a sus benefactores.
El hecho de que el desarrollo social y el insuficiente crecimiento
económico sean insostenibles en los países latinoamericanos, ofrecen una
oportunidad para el cambio Hopenhayn (2000) puntualiza que la política
social se reconstituye en la polaridad del lenguaje entre los términos
focalización-universalismo de las políticas, eficiencia social-burocracia
estatal, gestión descentralizada-centralismo y verticalismo, y participación
democrática-paternalismo y/o clientelismo. Su propuesta delinea el
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
paradigma del Estado Democrático Moderno con amplias funciones
de regulación en el desarrollo social y recupera también funciones
redistributivas aunque indirectas, pero a la vez amplía los espacios de
concertación estratégica con actores sociales para legitimar el ejercicio
de estas funciones. El mercado cumple una función racionalizadora
pero con permanentes “correcciones” desde entes reguladores. El gasto
social público se expandió el 38 por ciento en promedio en el período
comprendido entre 1990 y 1997. La política educativa, de salud, empleo,
alimentación y vivienda con la anterior orientación requieren de una
revisión a profundidad de la política fiscal a fin de que contribuyan al
desarrollo aquellos que más beneficios reciben del mismo y no al revés
como paradójicamente es hasta ahora.
Algunas experiencias de desarrollo son exitosas porque el factor
determinante es la existencia de capital social en grupos con marginación
económica, política y social. En América Latina, el reconocimiento del
capital social como una herramienta de desarrollo de los gobiernos locales
necesita de otorgamiento de poder a las comunidades para que generen
las transformaciones bajo un proyecto nacional. Así, por ejemplo, se
innovan mecanismos para lograr una mayor eficiencia en el gasto social
mediante la movilización de actores múltiples y la gestión comunitaria
como en Bolivia donde se transita del Fondo Social de Emergencia al
Fondo de Inversión Social, el que través de una promoción activa se
orienta la demanda hacia áreas de mayor pobreza, incentiva la demanda
de grupos y pequeños proyectos. El programa de la Red Comunitaria
de Atención Infantil en Ecuador, el Programa Beca Alimentaria de
Venezuela, el Programa de Desarrollo Rural Integrado en Ecuador, el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) (Hopenhayn, 2000) y el
Programa para la Educación, la Salud y la Alimentación (Progresa) en
México. Programas que impulsan el empleo con orientaciones sociales
se han establecido en Venezuela con el programa Bolívar que apoya a
las pequeñas y medianas empresas y el programa que apoya a mujeres
pobres, el programa Chile Joven dirigido a beneficiar a la juventud chilena,
203
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
programa que incorpora a la productividad a mujeres solas jefas de hogar
en Costa Rica (Kliksberg, 1998).
La política social debe orientarse a mejorar las condiciones y elevar
la calidad de vida de los grupos sociales que proporcionan apoyo
político a los gobiernos a efecto de mantener la estabilidad política y
la gobernabilidad del sistema. De suceder lo contrario, los gobiernos
mantienen la legalidad formal del sistema, pero no tienen la legitimidad
para la aplicación de políticas públicas y pierden la gobernabilidad del
sistema. El autoritarismo de los gobiernos latinoamericanos llamados
“democráticos”, que impusieron la política neoliberal en las últimas dos
décadas, ha dado por resultado un ambiente de inestabilidad social y
política que amenaza la existencia misma de las instituciones del Estado
y la gobernabilidad del sistema. La inestabilidad política sigue teniendo
una presencia significativa en Latinoamérica.
12. Las reformas de la segunda generación
Las reformas de la segunda generación tienen como objetivo “profundizar,
completar y corregir las insuficiencias de las reformas de mercado
de la ´primera generación’ (Santiso, 2001, 45). Las deficiencias en la
implementación de la segunda generación de reformas tienen su origen en
las debilidades del sistema institucional democrático, tales como la falta
de legitimidad y credibilidad. La premisa fundamental de las reformas
de la segunda generación es que el desarrollo de las instituciones del
Estado es el requisito fundamental para consolidar la gobernabilidad de
las democracias, lograr un crecimiento económico y desarrollo social
sostenido, así como enfrentar el reto que representa lograr una mayor
equidad y justicia social, es decir, reformar los modos de gobierno
mediante el fortalecimiento de las instituciones democráticas. Así mismo,
lo que las reformas deben perseguir en América Latina, es el compromiso
político y social por la justicia en todas sus dimensiones.
Esta premisa descansa en un cambio de estrategia que tiene como finalidad
que las instituciones asimilen las reformas y logren su sustentabilidad.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Así, el diseño y puesta en práctica de las reformas de segunda generación
requiere de un tipo de gobernabilidad diferente y bajo condiciones
distintas, de tal manera que permitan la continuidad y profundización de
las reformas de la primera generación. Los métodos y procedimientos
empleados para impulsar la primera generación de reformas, limitan y
obstaculizan la aplicación de la segunda generación. Así, la segunda
generación de reformas pretende consolidar las reformas económicas
mediante la reforma política centrada en modificar los métodos y modos
de gobernar y en una reinvención de las instituciones democráticas.
Las reformas económicas de la segunda generación contienen la
promoción de programas de gobernabilidad y desarrollo de las
instituciones democráticas a fin de acelerar la reforma del Estado y los
procesos de democratización de su sistema político. Las propuestas
de reforma y desarrollo de las instituciones del Estado van desde la
revisión al sistema legal y de regulación de las instituciones económicas
y la privatización, reforma al sistema financiero, reforma a los poderes
judicial y legislativo, reforma fiscal, reforma laboral, reforma electoral,
reformas a la administración pública, descentralización y federalización
de las instituciones de gobierno, modernización de los partidos políticos,
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, promoción de la
participación ciudadana y de la sociedad civil, etc.
Los principios democráticos que deben guiar la acción gubernamental
y el comportamiento político, de acuerdo con Santiso (2001) son la
inclusión y participación de ciudadanos de acuerdo a sus preferencias
de representación en un sistema de partidos políticos, la responsabilidad
política vertical y horizontal con capacidad de respuesta de las políticas
públicas, rendición de cuentas (accountability) y transparencia de la acción
pública, presencia de un Estado de Derecho y autonomía e independencia
de los poderes. La deficiente rendición de cuentas horizontal del ejecutivo
para otras agencias debilita la gobernabilidad democrática. En grandes
rubros, la segunda generación de reformas comprende como acciones la
reforma del estado, el desarrollo de las instituciones y la implantación de
mecanismos que fortalezcan la gobernabilidad, mediante procesos que
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Lasagna (1999:3) denomina de “re-invención de la política.” La reforma
del sistema político es el punto central de la agenda de las reformas de
la segunda generación.
12a. La reforma institucional del Estado
La reforma institucional del Estado se propone lograr que los procesos
institucionales del Estado y el diseño e implantación de sus políticas
públicas sean responsivas a las demandas ciudadanas y que atiendan a
la satisfacción de sus necesidades. Más que una reforma del Estado, lo
que las condiciones del entorno económico, político y social exigen es la
reinvención o refundación del Estado con nuevas capacidades y funciones
para la promoción y regulación de un nuevo modelo de desarrollo. La
preocupación por lograr la gobernabilidad de un complejo de relaciones
sociales y económicas en una economía de mercado, requiere de un marco
de instituciones democráticas que garanticen los procesos de desarrollo.
Así entonces, la reforma del Estado persigue la profundización de los
procesos de democratización de las instituciones.
La gobernabilidad se refiere a la habilidad para gobernar, a la capacidad de
procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el
marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática, según los
conceptos de Altman (2001). Gobernabilidad es el ejercicio de la autoridad
económica, política y administrativa para administrar los asuntos de
un país en todos los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e
instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan
sus intereses, ejercitan sus derechos jurídicos, cumplen sus obligaciones
y median sus intereses (PNUD, 1997:2).
Las relaciones existentes entre gobernabilidad democrática y desarrollo
económico son estrechas. La gobernabilidad democrática es la capacidad
que tienen los gobiernos par el ejercicio del “poder político democrático
de forma continua en condiciones de legitimidad” (Castro, 2000, 53).
La reforma institucional del Estado en los países latinoamericanos es ya
el requisito prioritario para consolidar la gobernabilidad democrática y
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
sustentar el desarrollo económico, tal como lo señala Lasagna (1999): la
reforma del Estado quedará hipotecada en caso de no impulsar cambios
sustantivos en la gobernabilidad democrática que tiendan a hacerlo más
transparente, eficaz, inclusivo y legítimo. Cambios que deberían tender a
mejorar la capacidad de gobernar en un marco de mayor responsabilidad,
eficiencia y legitimidad de la acción gubernamental. Ciurlizza (2000)
argumenta que la reconfiguración de las instituciones del Estado y
la necesidad de darle (o restablecerle) suficientes herramientas para
convertirse en una poderosa fuerza de regulación. Este nuevo elemento
puede ser llamado un ajuste político. Este ajuste particular está diseñado
para reconstruir el Estado en orden a fortalecer sus capacidades y cumplir
el rol requerido en una economía de mercado. Sin embargo, darle al
Estado suficientes elementos para cumplir con su nuevo deber supone
aumentar significativamente su rol y esto puede entrar precisamente en
contradicción con una sociedad de mercado. El Estado debe orientar su
función principal a la promoción del desarrollo mediante mecanismos de
regulación de la gobernabilidad de los mercados y la propia limitación
que le impone el concepto de “Estado mínimo”.
La nueva generación de reformas institucionales va dirigida a la ejecución
y evaluación de mecanismos innovadores de participación comunitaria y
de relaciones de cooperación intergubernamental. La reforma del Estado
debe establecer mecanismos de mayor equidad territorial mediante
compromisos de solidaridad federalizada para lograr un mejor equilibrio
entre los gobiernos locales y los Estados nacionales. El espacio territorial
local es el privilegiado para las decisiones públicas, pero este espacio
necesita ser conceptualizado bajo una nueva dimensión territorial que
considere al espacio geopolítico como una respuesta concreta a los
desafíos de la globalización, la democratización de la gobernabilidad
y para la promoción del desarrollo social. Esto hace necesario el
fortalecimiento de las instituciones del municipio para la promoción
directa del desarrollo de las comunidades locales. Los municipalistas
reconocen que el municipio debe constituir una verdadera democracia
de proximidad, de participación de todos los ciudadanos en la gestión
207
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de los asuntos públicos, de reforzamiento de las identidades colectivas
integradas (DHIAL, 2001). El centro de las reformas es la política,
orientada a modificar los modos de hacer política mediante el desarrollo
de las instituciones de gobernabilidad democrática. La reforma política
pretende otorgar y garantizar la autonomía e independencia de los poderes
y de los órganos electorales, así como también modificar los modos de
hacer política de los partidos políticos y otros actores políticos y sociales,
a efecto de promover la correcta aplicación y continuidad de las políticas
públicas.
Hasta ahora, los procesos de democratización en Latinoamérica son el
resultado de la mezcla de intereses de grupos que constituyen alianzas
para la defensa propia. El modelo democrático exige cambios de
comportamiento en las expresiones del Estado, los partidos políticos y la
sociedad civil como elementos complementarios y no en la lógica de juegos
de suma cero. Sin embargo, ante la pérdida de credibilidad de los partidos,
los ciudadanos actúan a través de las organizaciones no gubernamentales.
Con la terciarización de la economía, sindicatos y partidos políticos
requieren de una mayor vinculación con los demás sectores sociales bajo
acuerdos que están centrados en programas de incentivos. Ciurlizza (2000)
formula como hipótesis de que el establecimiento de alianzas políticas es
un elemento crucial para garantizar la estabilización económica dentro
de las premisas neoliberales. Así, las políticas que se formulan dentro de
los patrones neoliberales sobreviven mejor bajo el establecimiento de
alianzas que producen los acuerdos políticos para estabilizar la economía
y consolidar las reformas orientadas al libre mercado y a los procesos de
democratización. Sin embargo, paralelamente a las instituciones creadas
por las reformas inducidas por las legislaciones, se conforman también
las instituciones informales, y se establece una mezcla de formas una
mezcla de formas y procedimientos políticos tradicionales con formas y
procedimientos más acordes a las políticas de libre mercado
Tanto la formulación como la puesta en práctica de estas reformas
institucionales se llevan a cabo en procesos de transición inducidos
208
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desde arriba que tienden a consolidar el Estado de Derecho, el cual se
significa cuando las normas formales se vuelven públicas y predecibles
por la aplicación de mecanismos transparentes. Los grupos de presión
formados por estructuras asociativas clientelares y corporativistas para
la representación de sus propios intereses mediante el empleo eficiente
de sus propios recursos para cabildear y ejercer influencia para lograr
la satisfacción de sus demandas. Los movimientos de ciudadanos y
sociales se encuentran al margen de la consolidación de estos procesos
de transición y en todo caso las movilizaciones resisten y presionan
para exigir una mayor participación por parte de los diferentes actores,
en ambientes cargados de conflictos, que ponen en evidencia la falta de
una gobernabilidad democrática. La incapacidad de las instituciones
democráticas para asumir y procesar democráticamente el conflicto, dice
Prats (2000), constituye un elemento común de la crisis de gobernabilidad.
Esta crisis de gobernabilidad es el resultado de la incapacidad para
coexistir que tienen las partes en conflicto. La teoría de la resolución de
conflictos se fundamenta en procesos de negociación, a veces dolorosos,
que implican empatar intereses entre las partes, a costa de conceder ciertos
beneficios para alcanzar otros. En el mejor de los casos, estos movimientos
legitiman las reformas impuestas por las elites económicas y políticas
A pesar de que partidos políticos han experimentado pocos cambios
organizacionales, sus funciones tradicionales se han modificado en parte
debido a las dinámicas de cambio poblacionales y a la creciente influencia
de los medios de comunicación. Los procesos de democratización interna
de los partidos políticos son graduales pero muy lentos. Por lo tanto, no
resulta arriesgado argumentar que los partidos políticos en Latinoamérica
se encuentran en crisis. Cualesquiera que hayan sido los cambios
ocurridos, fueron el resultado de un desplazamiento de los viejos partidos
por los nuevos partidos que desempeñaron nuevas funciones en formas
diferentes (Coppedge, 2000). Las dos principales razones por la falta
de cambio de los partidos se deben a la continuidad de la reproducción
de su cultura organizacional y a los pocos incentivos que tienen para
adaptarse a los aspectos de su vida organizacional. Los partidos políticos
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
se encuentran en una lucha fuerte para sobrevivir, y solo tienen entre sus
opciones: hacer los cambios necesarios mediante reformas estatutarias
y comportamentales o estructurar nuevas formaciones políticas con
nuevos proyectos Los partidos nacionalistas revolucionarios practicaron
el clientelismo rampante y el corporativismo a través de organizaciones
estructuradas para atraer y movilizar a los diferentes sectores sociales. El
clientelismo y el corporativismo siguen siendo elementos de una cultura
política que moldea el comportamiento de muchos sistemas políticos de
América Latina. Pero también, una cultura política democrática construida
sobre sólidos cimientos de los partidos políticos ha normalizado la
democracia de países que se desviaron con gobiernos militares, como el
caso de Chile y Uruguay.
Por lo tanto, el clientelismo y el corporativismo todavía en tiempos de
la aplicación de las políticas económicas neoliberales, siguen siendo
instrumentos poderosos de apoyo a las decisiones gubernamentales.
Además, el modelo cultural de América Latina se acerca más a un
simbolismo dramático proveniente del barroco, más que del racionalismo
ilustrado. Este simbolismo dramático se manifiesta más en una
“racionalidad sapiencial” que enfatiza las imágenes, representaciones
dramáticas y ritos y apela a la sensibilidad de acuerdo a Larraín, citado por
Blacarte (2001). Coppedge (2000) argumenta que mientras que la pobreza
y las desigualdades profundas plaguen la sociedad latinoamericana, el
clientelismo continuará siendo el instrumento para la movilización de
las masas. Los partidos con una base sólida de apoyo encontraron que
es costoso electoralmente gobernar y electoralmente beneficioso estar
en la oposición. Los partidos que se resisten al cambio pierden el apoyo
de la ciudadanía y son reemplazados en el poder por otros partidos,
como sucedió en el caso del PRI en México que contaba con una base
sólida de apoyo. Los partidos emergentes tienden a reaccionar contra
algún partido mayor que no pudo adaptarse a los cambios y que por lo
tanto tienden a ser opositores en algunos aspectos. La mayoría de los
partidos ganadores ideológicamente se establecieron en la derecha o
en el centro-derecha.
210
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
12b. Desarrollo de las instituciones
El desarrollo institucional tiene por objetivo facilitar los cambios de
estructuras, procesos, tecnologías, comportamientos de las instituciones
mediante el diseño e implantación de estrategias que logren el equilibrio
mediante la absorción de la incertidumbre y simplifiquen la complejidad
del entorno político, económico y social, a efecto de lograr altas tasas de
crecimiento económico, desarrollo social y mejorar la gobernabilidad del
sistema. Las instituciones se definen como el conjunto de reglas formales e
informales compartidas por una comunidad que estructuran las diferentes
formas de interacciones (North, 1990).
La reforma a las instituciones se ha centrado en cambios estructurales
y financieros y en reajustes administrativos de las organizaciones que
transforman la economía, la política y lo social. La modernización de la
administración pública latinoamericana apura la transición de la cultura
burocrática del Estado a una cultura de tipo gerencial en el Estado. Sin
embargo, no existe una agenda precisa que establezca los fundamentos
para el diseño y la implantación de la reforma institucional del Estado. La
falta de este cuerpo teórico ha llevado a aceptar como válido el modelo
de la efectividad gerencial del Estado en la administración pública. El
Estado burocrático patrimonialista y autoritario está en tensión con su
entorno y no da respuesta a una sobrecarga de demandas sin que pierda sus
características, capacidades y funciones. Prats Catalá (2001) argumenta
que para la urgencia de la reforma administrativa para el desarrollo
latinoamericano es la creación de verdaderas burocracias capaces de
asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de
seguridad jurídica y que para un mejor desempeño de dichas funciones, el
sistema de gestión más racional es la administración burocrática, aunque
redescubierta y reinventada, es decir, con una estructura organizacional
responsiva a las contingencias y cambios económicos, políticos y sociales
internos y del entorno internacional.
Más que la implantación de un modelo de Nueva Gerencia Pública, lo que
se requiere en la administración pública es la construcción o reinvención
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de un modelo burocrático que responda a los cambios y exigencias del
entorno. El diseño de las nuevas instituciones tiene que tomar en cuenta
los resultados anteriores y las condiciones de incertidumbre del nuevo
ambiente competitivo del mercado. La creación de nuevas instituciones es
parte de trasplantes legales que se orientan a marcar las nuevas políticas
y estrategias en las cuales los diferentes actores deben involucrarse. El
diseño institucional tiene que fundamentarse en las restricciones, arreglos y
negociaciones que establecen los diferentes agentes económicos, así como
en los procesos electorales que definen las preferencias de las políticas
públicas. La condición de trasplante limita sus resultados. Parte esencial
de la agenda de Reforma institucional del Estado es la gestión y desarrollo
de los recursos humanos a través de políticas orientadas a sustentar los
cambios. Estos cambios tienen por objetivo mejorar las condiciones y
la calidad del personal, así como la evaluación de su desempeño para
proporcionar los programas de incentivos adecuados. De acuerdo con la
tesis básica de Prats (2001), pare el aseguramiento de los bienes públicos
se exige la superación de los aspectos patrimoniales y clientelares que
siguen impregnando la mayoría de nuestras administraciones públicas.
Dicha superación debe hacerse mediante la construcción decidida pero
progresiva de verdaderas burocracias modernas, configuradas conforme l
sistema de mérito, dotado de autonomía técnica bajo la dirección política
de los gobiernos, sujeto al imperio de la ley, transparente, accesible,
receptivo y responsable. Así, la reforma a la administración pública debe
superar la concepción de obtención de eficiencia y capacidad para alentar
la aplicación de mecanismos de responsabilidad, rendición de cuentas y
transparencia de las funciones y actividades del gobierno.
13. Descentralización
El modelo económico neoliberal implementado mediante las reformas
de cambio estructural y ajuste macroeconómico, promueve los procesos
de descentralización para instaurar la hegemonía del libre mercado y
debilitar las funciones del Estado en el crecimiento económico y desarrollo
social. Esta promoción de los procesos de descentralización es paralela a
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
los procesos de globalización en los que el capital en la globalización no
tiene barreras mientras pero el trabajo se delimita en espacios territoriales
locales. Los acontecimientos que ocurren en el ámbito mundial, en las
instituciones globales e internacionales, afectan las decisiones de los
gobiernos locales. La economía del Estado nacional es acotada por la
fuerza del mercado internacional, la cual se transfiere a los ámbitos locales
mediante complejas redes de intercambio que democratizan las relaciones
y la participación de los ciudadanos.
Por lo tanto, para contrarrestar estos impactos, los gobiernos locales
y mejorar sus funciones en el desarrollo económico-social local, para
hacerlo más competitivo en términos de prosperidad para su comunidad,
en el escenario de la globalización, se requiere el fortalecimiento de
sus instituciones mediante procesos efectivos de descentralización. El
desarrollo local, declaran los municipalistas, es el espacio del desarrollo
humano por excelencia y es una realidad intangible que pasa por la
generación de un ambiente favorable a la cooperación de todos los
agentes ubicados en la localidad, que favorezca un capital social con
suficiente capacidad (DHIAL, 2001). Los gobiernos de América Latina
han tenido hasta ahora una tendencia centralista. El centralismo sigue
siendo extraordinariamente acentuado y su persistencia ha sido el principal
obstáculo de los procesos de federalización. Las principales decisiones
de los Estados Latinoamericanos siempre se tomaban en las instancias
centrales del poder político nacional. Este centralismo en los procesos de
decisión y formulación de las políticas relega la función de ejecución a
los gobiernos locales, con recursos muy limitados. De acuerdo al estudio
de Nickson (1996), en la primera mitad de los noventa, los gobiernos
municipales de México manejaban en promedio anual el 3 por ciento del
total del gasto público ejercido en la República, cuando los municipios de
Brasil tenían el 18 por ciento y los de Colombia el 24 por ciento.
Los procesos de descentralización es uno de los puntos importantes de
la agenda de reforma que ha estado determinado por el contexto político
y no por una racionalidad fiscal. La descentralización transfiere el poder
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
de tomar decisiones para asignar recursos de las instancias centrales a
las instancias locales. Entendida la descentralización como el proceso de
devolución formal de poder a los decisores públicos locales siguiendo a
(Costafreda, 2001), de tal forma que contribuyan a solucionar los grandes
déficits sociales, económicos y políticos, como la pobreza, la distribución
desigual de los ingresos, la ingobernabilidad de las instituciones, etc. Los
gobiernos locales requieren de un fortalecimiento de sus instituciones,
programas para impulsar el desarrollo económico local y de una política
social tendiente a abatir las causas de la pobreza y a reducir la brecha
de la desigualdad en la distribución de la riqueza. Los procesos de
descentralización pueden ser de naturaleza política, administrativa y
económica. La descentralización administrativa la define Finot (2000)
como la transferencia, a procesos administrativos subnacionales, de
competencias operativas para ejecutar decisiones sobre provisión y
producción de bienes públicos adoptadas a niveles superiores. La
descentralización económica implica la transferencia de decisiones sobre
asignación de factores para la producción de bienes públicos a mecanismos
del mercado. Durante las últimas dos décadas, la tendencia a los procesos
de descentralización en Latinoamérica tienen más una explicación política
que una argumentación de racionalidad fiscal y de fortalecimiento de la
capacidad de gestión, excepción hecha de Argentina y Chile. Entre estas
causas de naturaleza política se encuentran el incremento de la estabilidad
del gobierno y la reducción de los niveles de corrupción.
En general, Finot (2000) concluye que los alcances de los procesos
de descentralización en América Latina son limitados. La forma de
descentralización de la gestión pública predominante en América Latina
es la descentralización política del gasto.” Se han transferido de los
gobiernos nacionales a los gobiernos locales, funciones de “provisión
de infraestructura básica y de servicios de educación y salud. Define la
descentralización política como aquélla que implica una transferencia
de competencias para decidir sobre gasto público y, simultáneamente,
sobre los recursos que la comunidad que ejerce este derecho aportará para
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
cubrir ese gasto, requisito que corresponde al concepto político-jurídico
de autonomía. Así, el objetivo de la eficiencia de la descentralización
política se contradice con los mejores resultados que se obtienen del
objetivo de creación de igualdad de oportunidades. Así, los procesos
de descentralización se convierten en un instrumento de la reforma del
Estado que tiene como finalidad lograr un mejor desempeño mediante la
reducción de sus funciones. Los procesos de descentralización en América
Latina se vinculan a las estrategias de desarrollo y modernización que
promueve el modelo de política económica neoliberal. La implementación
de los procesos de descentralización se realiza por “decreto” y se imponen
de arriba hacia abajo y trastocan las formas de hacer política.
Sin embargo, vista como reforma del Estado los procesos de
descentralización no incluyen todas las decisiones, ni todas las decisiones
se descentralizan a las mismas instancias de poder. Al trastocar las formas
de hacer política, se generan tensiones en el ámbito nacional y a escala
local. La efectiva puesta en marcha de la descentralización parece requerir
de una fase transitoria de cooperación y coordinación entre los fuertes
sistemas presidenciales y nuevos centros de poder al nivel subnacional.
La coordinación debería ser usada como una herramienta de construcción
de confianza para estimular en los niveles más altos de gobierno la
trasferencia de responsabilidades hacia los niveles más bajos. Así como
las agencias (ministerios) nacionales y los gobiernos subnacionales
desarrollan una supervisión y monitoreo uniforme, también desarrollan
su capacidad de grupo para actuar con la misma aptitud que como si
estuviesen actuando por sí mismos (Rojas, 1999:24).
En términos generales, la traslación del poder de las instancias nacionales
a las instancias locales y de las comunidades puede ser el principal
instrumento de la reforma política del Estado, la cual ocupa un lugar
preponderante en las reformas de segunda generación. Esta transferencia
del poder entraña tensiones tanto en el ámbito central como local,
sobre todo por que implican cambios en las formas de hacer política.
Las estructuras participativas substituyen a las estructuras clientelares,
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
las relaciones intergubernamentales se modifican por la autonomía
concedida a las instituciones y por tanto las funciones de coordinación
y supervisión también se modifican para dejar de ser menos verticales
y más horizontales. Sin embargo, la falta de claridad en los procesos
ha fomentado la irresponsabilidad y la confusión en las funciones. Los
gobiernos locales adquieren relevancia en las agendas de la reforma
del Estado por la cercanía que mantienen con la ciudadanía, por los
recursos y funciones asignadas para su atención. Sin embargo, el rezago
del presidencialismo que trata de mantener una estructura férrea de
poder central mediante el mantenimiento de un control e influencia
sobre los procesos de descentralización, ha dado como resultado lo que
Rojas (1999:18) denomina como una descentralización híbrida, cuando
sostiene que La combinación de fuerzas opuestas ha generado un tipo
híbrido de descentralización. Dado que la fuerzas invisibles en pro de una
rápida descentralización chocaron con las resistencias de los gobiernos
nacionales y de los partidos políticos nacionales, el resultado ha sido una
descentralización controlada y monitoreada. El control eficaz de estos
procesos de descentralización se realiza mediante el diseño de estructuras
de governance formadas por comisiones presidenciales o intersecretariales
de especialización técnica que, entre otras funciones y causas, vinculan
los gobiernos locales, reducen los niveles de corrupción y dan seguridad
y estabilidad del personal. La corrupción es un mal endémico de las
democracias latinoamericanas, que debilita los sistemas políticos y
demerita la calidad de las instituciones.
Por lo tanto, estos procesos de descentralización presentan como objetivos
la eficiencia, reducción de costos, equidad, participación ciudadana en
los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas,
combate a la corrupción, etc. Se dice que también la corrupción se ha
descentralizado con estos procesos. Pero el problema de erradicación
de la corrupción, no es tanto un problema en sí, sino que se reduce a un
problema de erradicación de la impunidad. La reforma del Estado, de
acuerdo con la Declaración de Baeza (DHIAL, 2001) tiene que superar el
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
tradicional enfoque de las políticas de descentralización que en la práctica
han relegado al Gobierno local a un espacio marginal en la agenda de la
reforma pública articulada en torno a principios de descentralización y
autonomía local, ha de complementarse con una visión nueva que prime la
corresponsabilidad y reconstruya el espacio de decisión pública de abajo
a arriba, sin poner en peligro la eficacia de la gestión, y que privilegie los
espacios de decisión local capaces y eficientes para el ejercicio integro
competencial. En el nuevo espacio geopolítico, el gobierno local tiene la
responsabilidad de promover el desarrollo de las instituciones y fomentar
el capital social de comunidades a través de mecanismos emprendedores
del desarrollo socioeconómico. No obstante, se acepta que no existe un
único modelo de construcción de lo local.
Los procesos de reingeniería política y “reinvención política” de los
gobiernos locales pretenden reorientar una administración pública que
comete excesos mediante las técnicas propias de lo que se ha denominado
la Nueva Gerencia Pública o de una tendencia gerencialista burocrática.
El gobierno local debe involucrar más la participación ciudadana en
sus procesos de decisiones y de ejecución de políticas y programas,
mediante procesos planificación estratégica, democrática y participativa,
trabajo en equipos, evaluación del desempeño e introducción de
mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. Los gobiernos
locales deben promover las relaciones intergubernamentales y con
los sectores privado y social para la negociación de programas de
desarrollo estratégicos conjuntos. De acuerdo a Rojas (1999:25) la
coordinación intergubernamental es la forma que está reemplazando
a la descentralización para la solución de problemas y realización de
funciones y tareas.
14. Implantación y fortalecimiento de mecanismos de gobernabilidad
Los mecanismos de gobernabilidad de las instituciones democráticas
son la participación ciudadana, la responsabilidad y rendición de cuantas
(accountability) de los funcionarios, la transparencia y efectividad de las
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
acciones de gobierno, entre otras. En los gobiernos por decreto, estos
mecanismos han sido débiles, lo cual ha repercutido negativamente en la
gobernabilidad democrática. Así por otra parte, una creciente participación
ciudadana en la política se encuentra limitada por el poco avance que ha
tenido la ciudadanía civil y social, lo que no ha permito el desarrollo de una
ciudadanía completa asumida por un pacto que delimite responsabilidades
y obligaciones dentro de un Estado de Derecho.
La gobernabilidad en Latinoamérica, de acuerdo con Costafreda (2000b)
denota que el desafío democrático trasciende la mera conquista de la
libertad política, al exigir la construcción de una legitimidad y de unas
capacidades de gobierno suficientes para cambiar el modelo de desarrollo.
En el uso consciente de gobernabilidad democrática, lo específico de las
democracias latinoamericanas, dice, consiste en que no expresan meros
cambios de régimen político dentro de un mismo modelo de desarrollo,
sino cambios de régimen político para impulsar el cambio del modelo
de desarrollo, e decir, la construcción sistémica de la democracia, el
mercado y la equidad.
15. La sociedad civil en América Latina
La sociedad civil es la sociedad políticamente organizada fuera del
Estado y constituye el principal agente de cambio en las reformas
institucionales orientadas a perfeccionar la gobernabilidad del sistema
político democrático. En el tipo de democracia que Bresser-Pereira (2001)
denomina como democracia de sociedad civil, el buen gobierno depende
de las instituciones existentes y de la propia dinámica de la sociedad civil.
La sociedad civil Latinoamericana se encuentra debilitada, fragmentada,
falta de cohesión y atomizada, por lo que la construcción de una sociedad
civil más fuerte y cohesionada es una de las principales tareas a realizar
por individuos conscientes del cambio. La incorporación de la sociedad
civil en los acuerdos para la transición democrática, incrementa la
gobernabilidad del sistema. La gobernabilidad democrática se fortalece
más cuando hay mayor complejidad en la distribución del poder entre
los individuos que forma una sociedad.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
La sociedad civil se mantiene como una esfera separada del Estado y
de los partidos políticos, cuando lo que se requiere es un cambio de
comportamiento, de tal forma que sean entidades complementarias
y no se mantengan aisladas como en el modelo de democracia
representativa o modelo neo-corporativista (Murillo Castaño, 2000),
sino que deben superponerse e intersectarse coincidiendo en intereses
y acciones realizadas en beneficio de lo público proyectándose en un
“espacio público” que incorpore la sumatoria de los comportamientos
coincidentes expresados por todos los actores. El capital social generado
por instituciones que alientan la confianza, el respeto y la cooperación en
las relaciones comunitarias entre los diferentes actores, es el pilar sobre
el que se desarrolla la sociedad civil.
Desgraciadamente, estos actores siguen participando con proyectos en
forma aislada en la mayoría de los países de América Latina, bajo un
conjunto de relaciones fácilmente localizables en el modelo de juego
suma cero y sin estar conscientes de una acción conjunta, deliberada y
complementaria. Todavía más, en América Latina hay fuerzas que se
oponen a los principios de libre mercado y que han iniciado una rebelión
contra el libre mercado. De León (2000) señala entre estas fuerzas a
los sectores de la elite que sienten que pierden frente a otros sectores,
por las clases medias que incluyen a burócratas y por los sindicatos de
trabajadores que sienten las presiones por la productividad sin que tengan
mejoras en los pagos equivalentes.
No obstante, para que la sociedad civil se fortalezca, se requiere de un
gobierno local promotor de capital social que fomente las relaciones
comunitarias de confianza entre los diversos actores económicos, políticos
y sociales. La sociedad civil, dice (Bresser-Pereira, 2001) es el agente
por excelencia de las reformas institucionales en un régimen político
democrático, es la que reforma a las instituciones y las legitima y por lo
tanto la variable política estratégica del desarrollo de las comunidades.
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
16. Discusión: hacia un nuevo perfil del Estado latinoamericano
El modelo proteccionista del Estado benefactor y el modelo del Estado
neoliberal o de libre mercado están agotados y la socialdemocracia se
apresta a proponer la reconciliación entre los anteriores en el modelo de
la “tercera vía” para la nación cosmopolita, una nación activa, construida
sobre un significado diferente al del Estado nacional. Destacados
neoliberales están retomando concepciones más intervencionistas del
Estado. El mejor acercamiento es una amalgama de instituciones de
mercado y de Estado. El hecho de que los individuos actúen solos en un
mercado no regulado no necesariamente logran maximizar la satisfacción
de sus preferencias, aunque tampoco sugiere que el gobierno mejorará
o empeorará las situaciones mediante instituciones legales. A pesar de
ciertos avances en los procesos de democratización, sin embargo, hay
que reconocer que la democracia, como forma de vida política, no se ha
consolidado en Latinoamérica y que por lo contrario, existe el peligro
latente de retrocesos.
El rol estratégico del Estado Latinoamericano es adoptar políticas que
maximicen los beneficios y minimicen los costos de la integración
mediante acuerdos estratégicos regionales. Así, la función principal
del nuevo Estado regulador es mantener la estabilidad de los mercados
financieros para proteger los movimientos especulativos de los capitales
de la volatilidad de los mercados emergentes, mediante la movilización de
recursos financieros de otras fuentes, pero principalmente los provenientes
de mayores cargas impositivas a contribuyentes con ingresos bajos. En
los procesos de consolidación democrática, las reglas del juego político se
institucionalizan. La institucionalización y racionalización de conceptos
prevalecientes hasta convertirse en mitos racionalizados, son fuentes
de la estructura formal de las organizaciones. La institucionalización
puede prescribir normativamente ciertas respuestas o adaptaciones a las
nuevas condiciones manteniendo el status quo institucional, a pesar de
que las organizaciones no se adhieren perpetuamente a las instituciones.
Un Estado democrático aplica con legitimidad el monopolio de la fuerza
con una relativa independencia de los intereses socioeconómicos de tal
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
forma que facilita y apoya la participación social y protege el ejercicio
de los derechos civiles, políticos y económicos.
La administración del desarrollo debe superar los viejos esquemas y
moldes creados en torno a la dicotomía entre un modelo de desarrollo
centrado en una economía planificada, propiedad del Estado y una
economía centrada en el mercado y en la privatización de los medios
de producción. El Estado es uno de los actores sociales que puede
promover un desarrollo más equitativo y justo. Existe un reconocimiento
generalizado de que un desarrollo exitoso requiere de un Estado fuerte. El
Estado de Derecho de un país es el creador de un conjunto de incentivos
que inciden en el desarrollo económico a través de un marco institucional
para el control y la accountability del poder público. En la promoción de
la equidad, por ejemplo, el Estado acepta e institucionaliza las diferencias.
La equidad es el eslabón perdido entre el crecimiento y la reducción de
la pobreza. La función del Estado está en la elaboración de programas
de combate a la pobreza y en el desarrollo de una red de instituciones y
de relaciones que faciliten dichos programas.
La desigualdad socio-económica y política de la población de la región
de Latinoamérica y el Caribe es la más pronunciada del mundo, la cual
presenta en forma persistente y continuada los mayores índices de
iniquidad hasta presentar un “exceso de pobreza”. Desigualdad e injusta
distribución del ingreso se asocian a un patrón histórico social que acepta
la estratificación, jerarquización y diversificación de la sociedad, pero
también a una política económica emitida por el modelo neoliberal que
deja a los mecanismos del mercado la distribución de las oportunidades y
beneficios, los cuales se concentran en algunos sectores. La pobreza es el
también el resultado del nivel de responsabilidad y rendición de cuentas
(accountability) que tienen las instituciones. Los efectos de esta creciente
desigualdad económica y social son alarmantes. Así los programas de
ajuste y reestructuración ampliaron la brecha de la distribución del
ingreso e incrementaron los niveles de pobreza. Las condiciones de
vida empeoran, la esperanza de vida de los más pobres se reduce, los
índices de violencia y criminalidad aumentan. La desigualdad también
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
se manifiesta en la diferenciación de oportunidades al mercado laboral,
el cual requiere altas tasas de productividad en condiciones de mayor
flexibilidad y sueldos más bajos.
Los acentuados procesos de crecimiento de las desigualdades económicas
y sociales en Latinoamérica representan barreras estructurales
infranqueables al desarrollo social y al crecimiento económico.
Simplemente existen aquellos que no tienen las oportunidades para
desarrollar las habilidades que exige el desarrollo de la nueva economía
en un ambiente de procesos de globalización. Para la promoción del
desarrollo con una mayor participación de los pobres y el respeto a los
derechos humanos es urgente la erradicación de la pobreza. Para abatir
la desigualdad en la distribución del ingreso se requiere de programas
económicos que equilibren el crecimiento en sectores económicos de
mayor acceso, sin dejar de lado la preocupación por la implementación
de programas que logren abatir la pobreza. Mucha de la desigualdad es
producto de la corrupción, la cual va en aumento a pesar de los programas
para abatirla.
A partir de estos hechos, lo importante es formular e implantar estrategias
para que las instituciones del gobierno combatan la pobreza y reduzcan
la brecha de la distribución inequitativa del ingreso. Corresponde al
Estado aplicar las estrategias para que los pobres se organicen con el
objetivo de que confronten y resuelvan sus propios problemas, mediante
acciones que fomenten los canales de comunicación y de coordinación
con la comunidad y la ciudadanía. Por lo tanto, se requiere formular
e implementar una política económica que tome en consideración
los desarrollos de los procesos de la globalización y de apertura de
mercados internacionales pero que sobretodo sea aplicable a la realidad
latinoamericana, orientadas a lograr la equidad, reducción de la pobreza,
inclusión y la democratización del pueblo latinoamericano. De no hacerse,
se corre el riesgo de que las reivindicaciones populares siempre latentes,
entren en acción colectiva como parte del repertorio de contestación bajo
escenarios de oportunidad
222
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
A pesar de las limitaciones burocrático-políticas y su incompatibilidad
con los objetivos, el Estado Latinoamericano puede intentar alcanzar
una mayor igualdad sin menoscabo de la eficiencia. Las políticas
redistributivas del Estado tienden a igualar las oportunidades y opciones de
elección de los individuos que la desigualdad limita y que se manifiesta en
una falta de libertad para tener acceso en igualdad de circunstancias a los
bienes. En muchos Estados Latinoamericanos no hay acuerdos en torno a
su naturaleza y tareas propias, sus funciones, obligaciones y límites frente
a los desafíos de la globalización en sus dos vertientes, como proceso
y como ideología. Sin embargo, los analistas y teóricos de los procesos
de globalización se equivocan cuando sentencian la muerte prematura
del Estado nación, cuando en realidad se aprecia fuertes procesos de
transformación de sus funciones en la economía política mundial. Las
naciones-estados Latinoamericanos, organizaciones y administradores
son actores que responden a los retos de las instituciones existentes. El
estado ya no es concebido como el conjunto de mecanismos de poder
y dominación de una sociedad, pero los imbalances de poder entre los
Estados pequeños y las grandes corporaciones transnacionales necesitan
ser regulados globalmente.
El modelo coordinativo, desde un enfoque normativo, no se desarrolla a
partir de la creación de la comunidad como el integrador, sino que lo hace
a partir de las prácticas y puntos de vista compatibles que logra mediante
demandas a los diversos grupos que forman parte de los Estado-nación
Latinoamericanos. Así las comunidades locales pueden ser instrumentos
de coordinación más eficiente si logran ventajas de eficiencia por sobre
los mecanismos del mercado cuando los contratos son incompletos, y del
Estado en los casos en que se tiene la información local.
La democracia no es garantía del Estado de Bienestar porque los
ciudadanos pueden votar por un gobierno que elimine los programas
asistenciales. El incremento del gasto del Estado de Bienestar es influido
por las normas constitucionales y por arreglos institucionales que resultan
más en sistemas donde hay tendencias de votación mayoritaria que
tiende a proteger a ciertos grupos más que en sistemas donde hay más
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
proporcionalidad en las votaciones. La dinámica del Estado de Bienestar
es potencialmente importante para entender la emergencia de nuevos
arreglos y su reingeniería cuando tienen problemas financieros y cuando
nuevos desarrollos socio-económicos los hacen menos relevantes, tales
como crisis económicas, desarrollos demográficos no esperados, bajas
tasas de crecimiento de productividad y desempleo que genera disturbios
macroeconómicos. Las políticas para restaurar la viabilidad financiera del
Estado de Bienestar se orientar a reducir las tasas de la generosidad de
beneficios, altas tasas de impuestos y alargamiento de la edad de retiro.
La estructura de los nuevos arreglos del Estado de Bienestar tiende a
depender de la estructura anterior. Los procesos de industrialización por
los que atravesaron los diferentes países incrementaron la demanda de
arreglos formales de protección de ingresos para algunas eventualidades
como desempleo, enfermedad y retiro. Los arreglos del Estado de
Bienestar pueden contribuir a la estabilidad social y política y por lo tanto,
favorece la inversión real y el crecimiento económico. Ciertos tipos de
interdependencia dinámica entre las conductas privadas y los arreglos
del Estado de Bienestar puede caracterizarse como espirales virtuosas,
al igual que ciertos tipos de políticas del Estado de Bienestar sobre todo
cuando operan simultáneamente en otros fenómenos sociales, como por
ejemplo las políticas diseñadas para mejorar la calidad y cantidad de
capital humano entre los grupos de bajos ingresos.
En un mundo de alta movilidad geográfica laboral se esperaría que el
incremento de las demandas para la provisión de servicios asistenciales
al Estado de Bienestar se trasladaría desde los mismos Estados hacia
los niveles internacionales, las cuales son probablemente más fáciles
de satisfacer en los sistemas basados en contribuciones con cuentas
individuales atadas a los individuos independientemente de donde vivan.
El riesgo para emprender puede ser reducido por determinados arreglos del
Estado de Bienestar los cuales pueden tener serias consecuencias como un
elemento importante para estimular la dinámica económica. No obstante,
en sistemas de arreglos de Estado de Bienestar universal, los conflictos
de intereses que surgen entre los diversos grupos tienen a incrementarse
224
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
una vez que se despliega el velo de la ignorancia de la posición
socioeconómica de los individuos. Las normas sociales cambian con el
número de beneficiarios estableciendo posiciones de equilibrio político
diferentes dependiendo de los patrones del gasto del Estado de Bienestar.
Cambios inducidos en las normas sociales son importantes en el caso de
los Estados de Bienestar selectivos o residuales y en los universales en
donde los beneficios se atan más a la ciudadanía o residencia que a los
bajos ingresos, lo que no hace evidente que los costos de administración
sean menores en el sistema universal que en el selectivo. Mientras que
promueven los valores democráticos apoyan dictaduras de los Estados
clientes que reprimen movimientos democráticos para beneficiar a sus
empresas y productos.
La reforma del Estado Latinoamericano debe vincularse con las formas
de gobierno y organizaciones de poderes públicos democráticos. La
reforma del Estado debe fortalecer los gobiernos para realizar prácticas
más efectivas de coordinación, comunicación, flexibilidad y participación,
que tienden a la eficiencia adaptativa pública y privada, promueve
el aprendizaje social para la formulación e implantación de políticas
públicas que garantizan un mejor desempeño del crecimiento económico
y desarrollo social. Por lo tanto, la reforma del Estado debe partir de
una visión de su papel en el nuevo modelo de desarrollo. Se propone la
formación de un Estado ampliado como una esfera o espacio de acción
donde concurran y colaboren en forma sostenida las instituciones de las
esferas del Estado y la sociedad civil para impulsar proyectos que sean
comunes, sin que ninguna pierda su identidad, la cual se manifiesta y s
expresa en las diferentes instancias espaciales.
El Estado resulta ser una entidad económica y política demasiado grande
para ser local y demasiado pequeña para ser global. Para atender las
diferencias locales, bajo un enfoque de federalismo, el Estado debe
formular e implementar políticas diferenciales que consideren sistemas
de incentivos a los comportamientos de los actores sociales y políticos
para desactivar la relación perversa existente entre la clase política y
el clientelismo y operen como articuladores del desarrollo económico
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
social local. La ampliación de la participación de los gobiernos locales
en la solución de sus propios problemas, requiere de estructuras político
burocráticas diferentes a las actualmente adoptadas por el Estado nación,
por lo que será necesaria su transformación para adaptarse a desempeñar
un nuevo papel. Los cambios en la política social tienen un impacto
desigual en los papeles y responsabilidades del Estado en los diferentes
sectores y un impacto moderado en el éxito en el fortalecimiento de la
capacidad de administración social de los gobiernos locales. El papel del
Estado democrático entra en conflicto con el capitalismo postindustrial
globalizador entre los procesos de mercantilización y desmercantilización
de la política social. El surgimiento del Estado pos nacional evoluciona
el concepto de nación como el invento moderno que legitima el dominio
de un pueblo politizado sobre un territorio determinado. La ciudadanía
ha estado alcanzando nuevos espacios de participación frente al Estado
en las últimas décadas, pero además emergen nuevos actores sociales que
se reconocen en su ser ciudadano conscientes para involucrarse como
agentes en el nuevo sistema social en prácticas concretas de participación
ciudadana que puede ser distributiva, relacional y representacional. El
buen gobierno propicia beneficios que facilitan la participación ciudadana,
mantienen la estabilidad política, garantizan la transparencia y la existencia
de un estado de derecho que crea confianza entre los ciudadanos.
Una ciudadanía activa en el ejercicio de sus derechos políticos, civiles y
sociales y un Estado de Derecho legitimado son requisitos de un sistema
democrático. La naturaleza del poder político que expresa el Estado se
delimita en función del grado de legitimidad alcanzado por la participación
ciudadana. La ciudadanía ha estado alcanzando nuevos espacios de
participación frente al Estado en las últimas décadas, pero además emergen
nuevos actores sociales que se reconocen en su ser ciudadano conscientes
para involucrarse como agentes en el nuevo sistema social en prácticas
concretas de participación ciudadana que puede ser distributiva, relacional
y representacional. El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos
en un Estado de Derecho y un sistema democrático, constituyen la base de
los procesos de descentralización y el control social. La ciudadanía tiene
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
que participar en la gestión de los servicios públicos para legitimar las
acciones de un Estado ágil, con un gobierno que integración y equilibrio
social y que atiende a las demandas sociales. El Estado de Derecho
sustentable en una democracia radical se define como el ideal en el que
la ley se aplica igualmente a todos los individuos, es decir en forma
de isonomia que incluye a gobernantes y gobernados por igual. En la
agenda del Estado de Derecho, quedan por resolverse algunas cuestiones
importantes, entre las que se destacan, la diversidad de legalidades que
coexisten en un mismo territorio y cuyos marcos comunes pueden ser
el fundamento para una más avanzada, la institucionalidad informal que
sustituye o coexiste con la formal y contribuye al debilitamiento de las
instituciones. Los límites de la legalidad no son los mimos de lo legítimo.
La reforma política implica la reforma del Estado y la reforma de las
instituciones de gobernabilidad. De hecho, los contenidos de un pacto
de gobernabilidad deben quedar trazados en la agenda de la reforma del
Estado, de tal forma que vincule la gobernabilidad con la democracia en
la transición del Estado, que aliente la participación ciudadana como base
de los procesos de democratización. La mayor parte de las actividades
económicas pueden estar representadas como procesos continuos con
transiciones de Estados a Estados en los cuales los agentes pueden
afectar el curso de las transiciones, y la aprobación de algunos agentes se
requiere para las transiciones. El orden político tiene como principios la
relación que existe entre los fines legítimos del gobierno y los derechos
de los ciudadanos, establecimiento de límites a la toma de decisiones
gubernamentales, la relevancia de decisiones políticas sobre derechos que
son ampliamente y valiosamente aceptados da lugar a mayores niveles
de captura de rentas. Una reducción en la relevancia de las decisiones
políticas permite al Estado la creación de compromisos más creíbles,
esenciales para mantener los derechos políticos.
Finalmente, el nuevo modelo de gestión pública requiere que los
procesos de formulación e implementación de las políticas públicas
están estrechamente vinculados con las capacidades del Estado y sus
contribuciones al logro de la gobernabilidad democrática.
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233
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
SUMARIO
ESTUDIOS
Págs.
Yorelis J. Acosta
Simbología e iconografía de la Revolución Bolivariana....
15
William Bracho Rojas
Acceso al mercado y conectividad en el transporte aéreo
entre América Latina y El Caribe ......................................
45
Jhonny A. Castro Trujillo
Las misiones sociales como políticas públicas
en Venezuela. ¿Un nuevo paradigma burocrático
de ejercicio de gobierno?...................................................
67
Luis J. González Oquendo
La renta mineral: del hecho económico al hecho político..
99
Verena Hitner
De Punto Fijo a Chávez: avances y continuidades
en la política venezolana ...................................................
119
Yudey J. Rodríguez, Marino J. González,
Elena Rincón, Rodrigo Mijares
Misión Barrio Adentro: balance y perspectivas.................
139
José G. Vargas-Hernández
El Estado como problema y solución.
Estado, administración y políticas públicas.
Agravamiento de los problemas de Latinoamérica ...........
183
235
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a
Revista de Estudios Latinoamericanos
para su publicación
1. Los estudios enviados a
deberán ser inéditos.
, para su publicación
2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año.
En algunos casos, la revista podría decidir publicar un número
especial referido a un tema monográfico, en este sentido, solicitará
los estudios y pautará con los autores una fecha determinada.
3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revista
y a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas;
excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones
no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar
escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables
y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio
incluye cuadros, tablas y gráficos, si no pueden ser reproducidos
tipográficamente, deberán enviarse en originales para la impresión
directa.
4. Las referencias bibliográficas deberán agruparse por orden alfabético
al final del estudio y contener todos los elementos habituales de
identificación. Es indispensable que las referencias y notas se
realicen de acuerdo al Manual de Chicago, números consecutivos en
el texto para citas y notas a pie de página. Ejemplo de referencia a
un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latinoamericana y régimen
internacional. Instituto de Altos Estudios de América Latina.
Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Las citas de Internet
deben contener el apellido y nombre del autor y página web.
5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada,
los resultados originales de proyectos terminados de investigación.
La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes
importantes: introducción, desarrollo y conclusiones. Igualmente
debe incluir un resumen, con una extensión máxima de cien (100)
236
Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
palabras, incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés.
Asimismo, incluirá una síntesis curricular de cien (100) palabras
como máximo.
6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser
publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor,
si lo desea, podrá corregir esa versión.
7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una
primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Redacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos
al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para
tal fin. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios
o devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. En
algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las
ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario,
simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redacción
decida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista.
8. El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar los cambios de estilo o de edición que considere imprescindibles.
Todos los estudios deben ser entregados en la siguiente dirección: Instituto
de Altos Estudios de América Latina.
Revista de
Estudios Latinoamericanos, Edificio Biblioteca Central. Planta Baja.
Universidad Simón Bolívar, y la versión electrónica al siguiente correo:
[email protected]. Para cualquier información adicional puede
comunicarse a los Telfs: 0212- 9063116, 9063117.
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