las capacidades y la autonomía del estado en brasil y la

Juan Carlos Garavaglia. Los Labradores de San Isidro ( Siglos XVII-XIX).
Desarrollo Económico Vol 32 N°128. 1993.
LAS CAPACIDADES Y LA AUTONOMÍA DEL
ESTADO EN BRASIL Y LA ARGENTINA. UN
ENFOQUE NEOINSTITUCIONALISTA
KATHRYN SIKKINK
∗
I. Introducción
Si bien los estudiosos de la política latinoamericana comenzaron a
referirse al papel de las instituciones del Estado mucho antes de que
estuviera en boga el “nuevo institucionalismo”1, el valor del enfoque
institucional radica en que permite superar las concepciones
totalmente abstractas acerca de la autonomía estatal y centrar la
atención en los atributos más concretos de las estructuras,
instituciones y procedimientos del Estado que gravitan en las políticas
resultantes2. En este artículo compararemos el Estado en Brasil y la
Argentina teniendo en cuenta principalmente los efectos que ejerció
su estructura institucional sobre las políticas públicas de los gobiernos
de Juscelino Kubitschek en Brasil (1956-1961) y de Arturo Frondizi en
la Argentina (19581962). Estos dos presidentes representaron los
ejemplos más puros de la ideología desarrollista en América Latina3;
∗
Departamento de Ciencia Política, Universidad de Minnesota. [ * 1414 Social
Sciences / 267 19th Avenue South / Minneapolis / ( 55455 / 8 612-624-7513.]
1
Para esta investigación se contó con un subsidio de la Comisión Conjunta para
América Latina del Social Science Research Council y el American Council of
Learned Societies (con fondos provenientes de la Fundación Ford, la Fundación
Hewlett, el Fondo Nacional para las Humanidades y la Fundación Andrew E. Mellon).
La autora desea agradecer los comentarios y sugerencias de Douglas Chalmers,
Margaret Keck, Liliana De Riz, Catalina Smulovitz, Alfred Stepan y Juan Carlos
Torre.
2
Se encontrará un panorama general del enfoque institucional en James G. MARCH
y Johan P. OLSEN: “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political
Life”, American Political Science Review, vol. 78, setiembre de 1984, y G. John
IKENBERRY: “Conclusion: An Institutional Approach to American Foreign Economic
Policy”, International Organization, vol. 42, 1988.
3
Se hallará una extensa comparación de las ideas y políticas de Kubitschek y
Frondizi en Kathryn SIKKINK: Ideas and Institutions: Developmentalísm in Brazil
and Argentina, Ithaca, Cornell University Press, 1991. Debates básicos sobre el
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al mismo tiempo, sin embargo, pocos programas de gobierno
sufrieron un destino político tan diferente como el de ellos.
Kubitschek, uno de los pocos presidentes brasileños que llegaron a
completar su mandato, logró un amplio apoyo de las elites de su país
con su ambicioso Plan de Metas, y pudo llevar a la práctica la mayor
parte de sus políticas; por el contrario, Frondizi fue depuesto por un
golpe militar tras haberse granjeado la antipatía de quienes lo
siguieron en un primer momento y de haber interrumpido su
programa de desarrollo. La explicación de las diferencias en la
ejecución de las respectivas políticas económicas reside en parte en
las características internas del Estado en uno y otro país.
Los escasos estudios comparativos existentes sobre el Estado
argentino y el brasileño suelen coincidir en que este último es más
poderoso. Guillermo O’Donnell ha caracterizado las relaciones entre el
Estado y la sociedad en la Argentina diciendo que el aparato estatal
ha bailado al compás de las fuerzas de la sociedad, más como campo
de batalla que como instancia de formulación de intereses más
generales, en tanto que en el Brasil ha sido tan poderoso y decisivo
que llegó a monopolizar la vida política del país4. Pero aunque
O’Donnell señala algunos contrastes interesantes entre las relaciones
Estado-sociedad en ambos países, no aclara los rasgos precisos de
ese poderío estatal en una forma que permita llevar a cabo un
análisis más cuidadoso.
En su mayor parte, la bibliografía sobre el Estado gira en torno de
su poderío o de su autonomía, concebidos en función de una relación
recíproca entre el poder del Estado y el de la sociedad civil5, según la
desarrollismo son los de Fernando Henrique CARDOSO y Enzo FALETTO:
Dependency and Development in Latin America, Berkeley, University of California
Press, 1979, y Marcelo CAVAROZZI: “El desarrollismo y las relaciones entre
democracia y capitalismo dependiente en Dependencia y desarrollo en América
Latina”, Latin American Research Review, vol. 17, N° 2, 1982, págs. 152-165, que
constituye una reflexión sobre el análisis de Cardoso y Faletto y una ampliación del
mismo.
4
Guillermo O’DONNELL: “¿Y a mí qué me importa? Notas sobre sociabilidad y
política en Argentina y Brasil, Estudios CEDES, N° 10, noviembre de 1984, págs.
20, 33.
5
Alfred STEPAN: “State Power in the Southern Cone of Latin America”, en Peter
EVANS, Dietrich RUESCHEMEYER y Theda SKOCPOL (eds.): Bringing the State Back
ln, Nueva York, Cambridge University Press, 1985, pág. 318) nos recuerda que el
poderío de los estados en relación con las sociedades respectivas no es
necesariamente un juego de suma cero, y que es dable concebir cambios que
provoquen un aumento de la fuerza de ambos.
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cual el Estado es fuerte o autónomo en la medida en que puede
formular y perseguir metas que no constituyen meramente el reflejo
de las exigencias o intereses de los grupos y clases sociales
dominantes. Pero ni el concepto de poderío del Estado ni el de su
autonomía se centran en los aspectos más concretos de sus
estructuras o instituciones, con lo cual no logran captar las
diferencias importantes que presentan en su propia naturaleza el
Estado brasileño y el argentino. Dichas diferencias se refieren, más
que al poderío o a la autonomía del Estado, a su capacidad, entendida
como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar
sus objetivos oficiales. Esta capacidad del Estado es relacional
también en un segundo sentido: en el de las tareas que se le fijan o
que éste se impone a sí mismo. La capacidad del Estado no puede
medirse, pues, en términos absolutos, sino según la adecuación o
inadecuación de esa capacidad respecto de las funciones que debe
cumplir.
A fin de comprender las diferencias entre el Estado brasileño y el
argentino, hay que dejar atrás las vagas nociones de poderío o de
autonomía del Estado. El enfoque institucional pone de relieve el
papel de los funcionarios y de las estructuras organizativas en la
determinación de los desenlaces políticos6. Una vez establecidas, las
instituciones estatales tienden a perdurar, y por ende su influencia va
más allá de las particulares coaliciones y condiciones que llevaron a
su surgimiento. Como este enfoque tiene fundamentos históricos, en
cualquier explicación de corte institucionalista la secuencia y las fases
históricas son decisivas7. En este artículo examinaremos la evolución
histórica de ciertas características propias de las estructuras del
Estado en Brasil y la Argentina, y el modo en que ellas contribuyeron
a la adopción a instrumentación de las políticas desarrollistas o las
obstaculizaron.
La diferencia entre la capacidad del Estado en Brasil y la Argentina
no se vincula primordialmente con su tamaño en términos absolutos
ni con el número de funciones que cumple en ambos países. Si bien
la ampliación de las funciones del Estado en materia de regulación y
conducción de la economía puede ser un indicador de una autonomía
estatal creciente, si no se da junto con la correspondiente ampliación
6
Ver, por ejemplo, Peter HALL: Governing the Economy, Nueva York, Oxford
University Press, 1986.
7
IKENBERRY, op. cit, págs. 224-25.
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de la capacidad del Estado para llevar a cabo esas funciones (como
sucedió en la Argentina), puede terminar minando la confianza
pública en él. El dilema de la capacidad del Estado en estos dos
países es que en ambos se expandieron sus funciones económicas,
pero en la Argentina la desconexión entre dicha capacidad y las
tareas que el Estado debía abordar fue particularmente aguda.
Las diferencias más importantes en este caso radican en la índole
de las estructuras organizativas de ambos países, en las normas y
procedimientos que rigen a la burocracia y en la idoneidad técnica de
los funcionarios. Las comparaciones ponen de manifiesto que no
tenemos por qué suponer que una característica definitoria de las
burocracias es una transacción entre el clientelismo y la meritocracia.
Puede sostenerse que en el período estudiado el Estado brasileño fue
a la vez más clientelista y más meritocrático que el argentino; dado
que en Brasil el Estado cumplió un papel político más destacado, fue
el ámbito en que se dieron tanto políticas de corte más clientelista
como también una mejor movilización de los recursos técnicos. La
diferencia esencial entre ambos estados fue la existencia en la
burocracia de Brasil de un pequeño sector “aislado”8, al que
Kubitschek recurrió para formular y poner en práctica los
lineamientos fundamentales de su política económica. A fin de que
una “burocracia aislada” resulte eficaz, no sólo debe ser
relativamente ajena a las presiones políticas, sino que debe estar
regida por criterios basados en el mérito, que le aseguren contar con
un personal de alto nivel. En la Argentina no existió una burocracia de
esta índole; por ello, mientras que Kubitschek pudo aprovechar y
ampliar las instituciones estatales existentes, Frondizi debió tratar de
sortear la burocracia para formular e instrumentar sus políticas.
Diversos autores han destacado las condiciones que favorecen la
capacidad del Estado y su autonomía de acción9. Entre las
8
Para un análisis de la burocracia aislada en Brasil, ver Edson de OLIVEIRA NUNES:
“Bureaucratic Insulation and Clientelism in Contemporary Brazil: Uneven
State-Building and the Taming of Modernity”, tesis de doctorado, University of
California at Berkeley, 1984, y Barbara GEDDES: “The Insulation of Economic
Decision Makers in the Brazilian Bureaucracy, 1930-1964”, trabajo presentado en el
XIII Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Boston, octubre de
1986.
9
Geddes enuncia, entre las características de un gobierno que engendran
autonomía, las siguientes: 1) pericia técnica de los funcionarios; 2) coherencia
interna del grupo gobernante; 3) existencia de instrumentos que permitan influir en
la economía; 4) aislamiento de los responsables de las políticas de gobierno
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mencionadas con mayor frecuencia se hallan la existencia de un
conjunto de funcionarios de carrera relativamente aislados de los
intereses socioeconómicos predominantes10, así como de un aparato
burocrático amplio y coherente11. Este conjunto de funcionarios o
este aparato estatal no se crean de la noche a la mañana ni por
decisiones ad hoc; tampoco son el producto de una mera
reorganización de las estructuras, sino el fruto de un largo proceso
histórico de construcción institucional12.
Los procesos históricos del desarrollo del Estado en Brasil y la
Argentina presentan diferencias notorias. Aquí nos interesa el
desarrollo de la estructura del Estado en lo tocante a la mayor
capacidad de intervención en la economía, la creación de instituciones
para supervisar dicha participación y la sanción de procedimientos de
administración de la burocracia que facilitan el surgimiento de
funcionarios capaces de realizar las nuevas tareas económicas.
Aunque la Argentina y Brasil enfrentaron cambios externos e internos
similares, que tendieron a estimular todo empeño por ampliar la
capacidad de gobierno, en uno y otro país las reacciones relativas a la
construcción del Estado fueron cualitativamente distintas: en ambos
se expandieron sus funciones, pero en Brasil se colocó el acento en
mayor medida en reformas que desembocaran en una mayor
capacidad administrativa13.
respecto de las presiones sociales, y 5) habilidad de los dirigentes para utilizar la
persuasión y manipular los incentivos de modo de lograr apoyo para los cambios
políticos que promueven. GEDDES, op. cit., pág. 3.
10
SKOCPOL, en EVANS et al., op. cit., pág. 9.
11
Dietrich RUESCHEMEYER y Peter EVANS: “The State and Economic
Transformation: Towards an Analysis of the Conditions Underlying Effective
Intervention”, en EVANS et al., op. cit., pig. 50.
12
Para un análisis del carácter histórico del aparato burocrático, ver
RUESCHEMEYER y EVANS, op. cit., págs. 51-52, 59.
13
Skoworonek aduce que en el período 1877-1920, el efecto combinado de la crisis
internacional, los conflictos de clases y el aumento de la complejidad estimuló los
empeños en favor de una expansión de las capacidades del Estado norteamericano.
Sin embargo, los cambios que sobrevienen en el medio son meros estímulos para el
desarrollo institucional; la forma que adopten las innovaciones institucionales
dependerá de la reacción concreta de los funcionarios oficiales. Stephen
SKOWORONEK: Building a New American Stale: The Expansion of National
Administrative Capacities, 1877-1920, Nueva York, Cambridge University Press,
1982, pág. 12.
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II. Expansión del Estado brasileño
Muchos autores han puesto de relieve que la residencia temporaria
de la corte portuguesa en Brasil (1808-1820) y el período de la
monarquía independiente fueron elementos decisivos, que sentaron
las bases y actitudes prevalecientes en la posterior evolución de las
instituciones del Estado brasileño moderno14. Durante los primeros
años de la República también tuvieron lugar importantes sucesos
ligados a la construcción del Estado15. El Banco do Brasil, eje del
sistema financiero nacional, por ejemplo, fue fundado en 1890 y
nacionalizado en 190516.
La mayoría de las transformaciones que nos interesan del Estado
brasileño se produjeron luego de la Gran Depresión. Dos estrategias
innovadoras en relación con la burocracia coadyuvaron a su
capacidad para intervenir con eficacia en la economía. La primera fue
una reforma general de la función pública iniciada durante el gobierno
de Vargas con posterioridad a 1930; la segunda fue, en varios
aspectos, una reacción ad hoc frente al fracaso de la primera
estrategia: al no universalizarse la reforma, se crearon ciertos
“reductos de eficiencia” y de autonomía fuera de la burocracia
tradicional, incluso en algunas empresas públicas y grupos
ejecutivos17. Los protagonistas de esta segunda estrategia fueron con
frecuencia los remanentes de los empeños anteriores por reformar la
función pública; ella se basó en un largo proceso previo de
institucionalización llevado a cabo por individuos que pretendieron
instaurar un sistema burocrático basado en el mérito, pero que no
14
Lawrence S. GRAHAM: Civil Service Reform in Brazil: Principles Versus Practice,
Austin, University of Texas Press, 1968, págs. 17-20.
15
Topik sostiene que el Estado brasileño fue uno de los más intervencionistas de
América Latina mucho antes aún de la Gran Depresión, en su afán de representar y
defender la economía exportadora del país. No obstante, esta intervención fue una
respuesta ante la crisis económica más que el resultado de un desarrollo
planificado, y no implicó ningún gran cambio en los procedimientos estatales. No se
creó una función pública independiente ni se institucionalizó la carrera burocrática.
Steven TOPIK: The Political Economy of the Brazilian State, 1889-1930, Austin,
University of Texas Press, 1987, págs. 23 y 161-63.
16
TOPIK, op. cit., págs. 30-47.
17
GEDDES, op. cit., págs. 14, 22-23.
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compartían necesariamente las metas desarrollistas a las que adhirió
la burocracia aislada durante el gobierno de Kubitschek.
La revolución de 1930, que llevó al poder a Getulio Vargas, fue un
punto de viraje decisivo para el desarrollo del Estado brasileño.
Vargas procuró centralizar la autoridad en el Poder Ejecutivo
reorganizando la administración pública a fin de tornarla más
eficiente y autónoma respecto de las presiones sociales. Entre otras
reformas, reforzó el principio de que sólo podría accederse a la
carrera de funcionario a través de exámenes públicos18. Tras la
instauración del Estado Novo en 1937, Vargas creó un nuevo
organismo centralizado, el Departamento Administrativo del Servicio
Público (DASP), con el fin de supervisar la centralización del aparato
burocrático. El DASP se basó en modelos de administración pública
norteamericanos y era una mezcla de la Oficina del Presupuesto de
Estados Unidos con la Comisión de Servicio Civil del mismo país19.
Gozaba de amplia autoridad para elaborar el presupuesto, centralizar
el control del personal y de los materiales, y supervisar los exámenes
de ingreso así como los cursos de capacitación previos o los que se
dictaban dentro del horario de trabajo.
Durante la vigencia del Estado Novo, el DASP se convirtió en “una
suerte de superministerio”20 a cargo de la instauración de un nuevo
aparato burocrático y de la creación de un funcionariado de
excelencia. Si bien después de que Vargas fuera depuesto, en 1945,
sus sucesores limitaron las facultades y la autoridad del DASP, el
legado que éste dejó siguió surtiendo efectos en la administración
pública brasileña. Aunque no logró crear a largo plazo una moderna
carrera de la función pública libre de todo favoritismo político, dejó
detrás un grupo de elites técnicas que infundieron en ciertos sectores
del Estado las nuevas ideas de la meritocracia. Cuando Vargas fue
elegido nuevamente presidente, en 1951, se empeñó en robustecer
las reformas administrativas llevadas a la práctica durante el Estado
Novo, poniendo énfasis en los concursos de ingreso y restableciendo
las diferencias salariales entre los funcionarios permanentes y los
nombramientos políticos temporarios. Después de estas iniciativas de
la década del treinta, surgió en Brasil un núcleo de expertos y de
defensores de la administración pública, concentrados en dos
18
GRAHAM, op. cit., pág. 25.
Beatriz M. de SOUZA WAHRLICH: Administraçao de pessoal: principios a ténicas,
Río de Janeiro: Fundaçao Getúlio Vargas, 1964, pág. 29.
20
GRAHAM, op. cit., pág. 29.
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organismos oficiales: el DASP y la Fundación Getulio Vargas,
autárquica, establecida en 1945. Ambas entidades contaban con
amplios programas de capacitación, lo cual hizo que sus ideas y las
destrezas específicas impartidas en sus cursos tuvieran un efecto
multiplicador dentro de la burocracia en su conjunto.
El movimiento en pro de la reforma administrativa se inició en
Brasil veinte años antes, como mínimo, que en la Argentina, cobró
mayor impulso y tuvo mayores repercusiones en la estructura del
Estado. Aunque luego se intentó desmantelar en parte algunas de las
reformas impuestas por el Estado Novo, el núcleo del sistema
sobrevivió lo suficientemente intacto como para conferir poder
durante el gobierno de Kubitschek a la burocracia aislada.
Pese al esfuerzo de Vargas por crear y mantener un funcionariado
de carrera, tanto él como otros presidentes brasileños posteriores
adoptaron en esencia una actitud ambigua respecto de la burocracia.
Vargas se afanó por fortalecer el sistema meritocrático en ciertos
sectores de ésta, pero en otros siguió recurriendo al favoritismo
político. El resultado fue un sistema que ha sido llamado “burocracia
dual”21, en el cual ciertas instituciones y ministerios seguían una u
otra tendencia; por ejemplo, el favoritismo prevaleció en las prácticas
de contratación de personal vigentes en los organismos de seguridad
social, en tanto que en el Ministerio de Hacienda se impuso más bien
un sistema de selección de personal basado en el mérito22. En
ocasiones, estas tendencias duales operaron simultáneamente en una
misma institución23.
La “burocracia aislada”, compuesta por algunas empresas públicas,
ciertos bancos controlados por el Estado (como el Banco Nacional de
Desarrollo Económico, BNDE) y los diversos consejos y grupos del
Poder Ejecutivo encargados de las políticas públicas, fue desde la
década de 1940 la principal responsable de instrumentar las políticas
21
GRAHAM, op. cit., pág. 170.
GRAHAM, op. cit., pág. 185.
23
Barbara Geddes y Edson Nunes denominan “modelo político sincrético a la
burocracia dual brasileña, entendiendo por sincretismo el mantenimiento del
clientelismo en ciertos ámbitos de la ejecución de las políticas, al par que otros son
aislados para permitirles funcionar aparte del sistema político tradicional”. Edson de
OLIVEIRA NUNES y Barbara GEDDES: “Dilemmas of State-Led Modernization in
Brazil”, Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro, Serie Estudos N° 39,
julio de 1985, pág. 14.
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económicas24. La burocracia aislada fue surgiendo a medida que
ciertos organismos, como el Banco de Brasil, adoptaban
procedimientos de contratación meritocráticos, en tanto que se
creaban nuevas entidades -como la Superintendencia de la Moneda y
el Crédito (SUMOC) en 1945 y el BNDE en 1952- con el propósito de
establecer en ellas centros profesionales autónomos para la
formulación y ejecución de las políticas.
A fin de formular e instrumentar sus políticas económicas, el
gobierno de Kubitschek se basó en las instituciones ya existentes de
la burocracia aislada y creó otros organismos y grupos para facilitar la
coordinación. Entre sus innovaciones más notables desde el punto de
vista administrativo cabe mencionar el Consejo de Desarrollo y los
Grupos Ejecutivos y de Trabajo que funcionaban bajo su égida. El
Consejo de Desarrollo se pobló fundamentalmente de individuos
procedentes del BNDE, pero tuvo a su cargo establecer una política
general de coordinación institucional para el desarrollo. Sin embargo,
en contraste con lo que sucedió en la Argentina, es interesante
destacar que el Plan de Metas de Kubitschek fue formulado y puesto
en práctica básicamente por instituciones que ya existían antes de
que él asumiera el gobierno, y en muchos casos por funcionarios que
también eran anteriores a él. Si Kubitschek fue capaz de utilizar estas
instituciones y este personal de la burocracia aislada, ello se debió a
los esfuerzos previos realizados por Vargas y otros gobiernos para
crear reductos de especialización y de autonomía administrativa
dentro del Estado25.
24
NUNES y GEDDES, op. cit., pág. 2. Wanderley Guilherme dos Santos subraya
asimismo la naturaleza dual del aparato estatal brasileño, aduciendo que en general
la división se produce entre el nivel centralizado, donde el clientelismo es flagrante,
y el descentralizado, que desde sus inicios fue protegido respecto del favoritismo
político. Wandefley Guilherme DOS SANTOS: “Relatorio de pesquisa, centralizaçao
burocrática a renovaçao de elites: estudo preliminar sobre a administraçao federal
descentralizada”, Río de Janeiro, IUPERJ, 1979, mimeog., pág. 60.
25
Al igual que Vargas, Kubitschek favoreció a numerosos individuos con
nombramientos políticos personales al par que utilizaba y modificaba a la parte
aislada de la burocracia para instrumentar su política económica. Se estima que a
poco de hacerse cargo del gobierno, ya había hecho unas siete mil designaciones de
esta índole, gran parte de ellas como retribución a su socio en la campaña
presidencial, el PTB, por el apoyo que éste le brindó. Pero si bien todo el período
1946-64 se singulariza por la gradual expansión del funcionariado, no hay pruebas
de que Kubitschek se dedicara al favoritismo político en medida mucho mayor que
sus antecesores. GRAHAM, op. cit., Civil Service Reform in Brazil, págs. 134-135 y
147.
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III. Expansión del Estado argentino
A fines del siglo pasado y comienzos del presente, la Argentina
atravesó una intensa y exitosa etapa de “construcción del Estado”, a
cuya cabeza estuvo la llamada “generación de 1880” -grupo
equivalente, por sus ideas y su influencia, a los “científicos”
mejicanos-. En este período de organización nacional se estableció un
nuevo régimen centralizado que desplazó a los poderes encarnados
en los caudillos regionales. La generación del ochenta creó el ejército
nacional, un sistema judicial nacional y la burocracia dependiente del
Poder Ejecutivo. La guiaban motivaciones de orden liberal: el objetivo
del Estado era sentar las bases de un marco jurídico que garantizara
el buen funcionamiento del sistema agroexportador, amén de apoyar
y estimular las actividades comerciales y financieras, en especial
mediante la creación de una serie de instituciones respaldadas por el
Estado, como el Banco de la Nación y el Banco de la Provincia de
Buenos Aires26.
Después de que asumiera el poder el presidente Yrigoyen en 1913,
la actividad del Estado adoptó un carácter más nacionalista a
intervencionista, como lo muestra la creación de Yacimientos
Petrolíferos Fiscales (YPF) y los Ferrocarriles del Estado. Con
posterioridad al golpe militar conservador de 1930, el Estado continuó
interviniendo a fin de aliviarles a los grupos económicos las
conmociones externas producidas por la Gran Depresión. Se creó el
Banco Central y diversas juntas para la coordinación de otras tantas
producciones agropecuarias (Junta Nacional de Granos, Junta
Nacional de Carnes). En este período cobraron prominencia ciertas
figuras públicas denominadas “procónsules”, uno de cuyos máximos
representantes fue Raúl Prebisch, director del Banco Central. Eran
“brillantes administradores, que manejan con competencia y muy
amplia autonomía de decisión áreas enteras del aparato estatal”27.
Pero pese al éxito de esta etapa de construcción del Estado
argentino, la capacidad de este último no se institucionalizó y su
autonomía respecto de las clases dominantes siguió siendo escasa.
Los cargos de los organismos oficiales que fueron creándose se
26
Jorge E. ROULET y Jorge Federico SÁBATO: “Estado y administración pública en
la Argentina: ¿frenos o motores del proceso de cambio social?”, Polémica, N° 78,
Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1971, págs. 202-05.
27
Ibíd., pág. 213.
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llenaban de modo tal que la mayoría del directorio quedaba en manos
de los “representantes de las organizaciones de la producción”, vale
decir, de individuos provenientes de los grupos agroganaderos e
industriales. De este modo, los administradores del Estado formaban
parte de un círculo selecto de “caballeros” muy ligados a las clases
acaudaladas, en lugar de integrar un funcionariado leal en primer
término al propio Estado.
En la Argentina, la organización del servicio civil tuvo lugar más
tardíamente que en Brasil. Antes del gobierno peronista no existió ni
en el gobierno nacional ni en los provinciales ningún control uniforme
o centralizado de la selección, promoción, normas de conducta laboral
o despido de los agentes públicos; sólo había unas pocas normas
generales sobre su contratación, como la que requería que los
empleados públicos fuesen ciudadanos argentinos de 18 o más años
de edad. Dado que no existía ningún organismo central que pusiera
en ejecución ciertas normas, en la práctica cada institución oficial
gozaba de total autonomía para “contratar con o sin concurso previo
y despedir con o sin razones admisibles”, lo cual provocó que cada
cambio de gobierno generase una gran rotación de empleados
públicos. En 1942 un autor estimó que el 99% de éstos eran elegidos,
directa o indirectamente, por motivos políticos28.
Esta costumbre siguió en pie cuando accedió al poder el gobierno
peronista, y las diversas carteras ministeriales fueron vaciadas de
personal a fin de hacer lugar a los partidarios de Perón, aun cuando
ya en diciembre de 1943, bajo el gobierno militar del general Ramírez
(en el cual Perón había ocupado la Secretaría de Trabajo y Previsión
Social), se había dictado el primer reglamento de la administración
pública vigente en el país. Entre las condiciones que fijaba dicho
reglamento estaba la de contar con enseñanza primaria completa
para ingresar a un puesto público29.
Durante el primer gobierno peronista aumentaron notablemente
las funciones desarrolladas por el Estado así como la cantidad de
28
Jean-Claude GARCÍA-ZAMOR: Public Administration and Social Changes in
Argentina, Río de Janeiro, Casa Vallelle, 1968, págs. 139-140.
29
Decreto 16.672/43, del 16 de diciembre de 1943, tal como lo cita UNIÓN
PANAMERICANA, Departamento de Asuntos Económicos: Estudios sobre
administración pública en América Latina: Argentina, Washington, D.C., Secretaría
General de la Organización de Estados Americanos, 1968, pág. 63.
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empleados públicos30. El Estado asumió un papel activo en el
mantenimiento del pleno empleo, absorbiendo personal que no
encontraba trabajo en la actividad privada. Al mismo tiempo, el
gobierno peronista congeló o aún disminuyó los niveles salariales de
los altos funcionarios31. El Estado fue extendiendo su control de la
economía nacional a través de la nacionalización de la banca, la
compra de los ferrocarriles y de la mayoría de los servicios públicos,
la expansión de las facultades del Poder Ejecutivo con la reforma
constitucional de 1949, y las medidas adoptadas en el Primer y
Segundo Plan Quinquenal.
Pero si bien con estas medidas económicas Perón amplió la
envergadura y las funciones del Estado, no aseguró una expansión
concomitante de su capacidad para cumplirlas. El sistema no estaba
preparado para manejar el aumento de dichas funciones y las
exigencias que planteaba a la administración pública el mayor nivel
de desarrollo económico. El gobierno peronista experimentó con una
variedad de medidas institucionales destinadas a dotar de una mejor
organización al Poder Ejecutivo, pero virtualmente ninguna de ellas
sobrevivió a la caída de Perón en 195532.
En el período peronista el Estado gozó por primera vez de un alto
grado de autonomía respecto de las clases dominantes tradicionales
en la Argentina33, pero desde el punto de vista de estas últimas se
trataba de un caso de “institucionalismo invertido”, en que ciertos
grupos subordinados eran capaces de adueñarse del Estado y
30
En el período 1943-52 se sumaron 349.000 trabajadores (un aumento del
144,4%) a la nómina de empleados públicos, totalizando aproximadamente
600.000 en 1952. Benjamin A. MOST: “Authoritarianism and the Growth of the
State in Latin America: An Assessment of Their Impact on Argentine Public Policy,
1930-1970”, Comparative Political Studies, N° 13, julio de 1980, pág. 182.
31
ROULET y SÁBATO, op. cit., pág. 217.
32
José Alberto BONIFACIO: ‘Diseño organizacional de la Presidencia en la Argentina
entre 1943 y 1983 (Cambios organizacionales e instituciones de formulación de
políticas)”, Dirección General de Investigaciones, INAP, 1985 (mimeog). GARCÍA
ZAMOR, op. cit., pág. 109. Wynia sostiene que “si bien Perón anunció muchos
planes para la reorganización del Estado argentino, pocos de ellos fueron realmente
puestos en práctica”. Gary WYNIA: Argentina in the Postwar Era, pág. 56.
33
Carlos Waisman argumenta que las políticas peronistas fueron un ejemplo de
autonomía estatal porque no beneficiaron a los sectores principales de la clase
dominante ni le fueron impuestos al país por contingencias externas ineludibles.
Carlos
WAISMAN:
Reversal
of
Development
in
Argentina:
Postwar
Counterrevolutionary Policies and Their Structural Consequences, Princeton:
Princeton University Press, 1987, pág. 137.
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12
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Desarrollo Económico Vol 32 N°128. 1993.
utilizarlo para sus propios fines34. La propia eficacia y transparencia
de los empeños del gobierno peronista por utilizar al Estado como un
medio de redistribución del ingreso reforzó la idea de que el Estado
no estaba al servicio de los “intereses nacionales” sino que era un
arma esgrimida por los grupos que se hallaban en el poder contra los
que quedaban fuera de él. Esta percepción de un “instrumentalismo
invertido” por parte de los sectores dominantes llevó a los
productores privados a desconfiar cada vez más del Estado, y “este
legado, junto con la mayor injerencia del Estado en el manejo de los
asuntos económicos, dejó a sus sucesores [los de Perón] la tarea casi
imposible de cumplir el papel mucho más amplio asignado al Estado
buscando para ello la cooperación de ciudadanos que, por otra parte,
veían con recelo las motivaciones del gobierno y estaban resueltos a
evitar la ejecución de sus políticas”35. Podría decirse que durante el
período peronista prevaleció la “autonomía de gobierno” más que la
autonomía del Estado, ya que no existía en la población la percepción
de un Estado neutral que defendiera los intereses del país, y luego de
la caída de Perón tanto las instituciones del Estado como sus políticas
o funcionarios tuvieron muy poca continuidad. Por lo demás, no se
hizo casi nada a fin de robustecer la capacidad estatal.
Hasta mediados de la década de 1950 no se tomó ninguna
iniciativa destinada a crear una administración pública profesional. El
Reglamento de la Administración Pública sancionado en 1943 tuvo
una aplicación más coherente a partir de 1957, cuando se creó un
departamento para supervisarla. No obstante, las facultades y
capacidades de dicho departamento eran mucho menores que las del
DASP en Brasil, ya que no estaba entre sus atribuciones determinar el
presupuesto o supervisar la capacitación de los agentes públicos. Fue
así que la postura adoptada por el gobierno de Frondizi respecto de la
acción estatal respondió a las actitudes prevalecientes y la falta de
agilidad del aparato burocrático. Sintiéndose imposibilitado de
controlar las funciones del Estado, el gobierno de Frondizi, en vez de
instrumentar, como hizo Kubitschek, un programa apoyado en éste
-introduciéndole algunas modificaciones administrativas a fin de
conferirle mayor rapidez y flexibilidad-, trató de eludirlo.
34
El concepto de ‘instrumentalismo invertido” es analizado en RUESCHEMEYER y
EVANS, en Evans et al., op. cit., pág. 63.
35
WYNIA, op. cit., pág. 76.
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Al principio, Frondizi procuró encauzar algunas de sus principales
iniciativas económicas (como las políticas relacionadas con el petróleo
y con las inversiones extranjeras) fuera de los canales burocráticos
normales. Designó a un representante personal al frente de YPF y le
dio facultades a fin de que entablase negociaciones secretas para la
firma de contratos petroleros sin vincularse con el resto del personal
superior de YPF. Rogelio Frigerio, su secretario personal, fue puesto al
frente de la Secretaría de Asuntos Económicos y Sociales dependiente
de la Presidencia, con el objeto de sortear la injerencia del Ministerio
de Economía en la formulación e implementación de la política
económica. Bajo el control de Frigerio, Frondizi creó la Comisión
Nacional de Inversiones Extranjeras, organismo encargado de
aprobar o rechazar los proyectos de inversión. Al igual que los grupos
que en Brasil dependían del Ejecutivo, esta Comisión incluía
representantes de otras varias instituciones involucradas en las
decisiones económicas oficiales. No obstante, la opinión pública
percibía que la Secretaría de Asuntos Económicos y Sociales de la
Presidencia, en vez de constituir una entidad útil para agilizar y
flexibilizar la ejecución de las medidas oficiales, era un medio
empleado por Frigerio -un hombre visto con recelo por muchos
integrantes de la elite- para incrementar su poder político.
Como consecuencia de todas estas medidas, los opositores de
Frondizi lo acusaron de tratar de establecer un “gobierno paralelo”.
Como explicó luego uno de sus colaboradores:
“Frondizi no contó, para su obra de gobierno, con el dominio total
del aparato del Estado. (...) Por ello, tuvo que buscar colaboradores
fuera de ese marco. (...) En realidad, el nudo focal del supuesto
‘paralelismo’ estaba constituido por Frigerio, totalmente identificado
con Frondizi en cuanto a los objetivos que debía alcanzar el gobierno.
(...) Sin embargo, para cubrir las zonas desguarnecidas, en todos los
niveles, hubo que acudir al equipo ‘paralelo’ que, durante los cuatro
años del gobierno constitucional, funcionó como un aparato piloto de
gobierno, supliendo con creces la lentitud y la resistencia de una
administración hipertrofiada y renuente en el cumplimiento de los
altos fines de una política de sentido nacional”36.
36
Juan Ovidio ZAVALA: Desarrollo y racionalización, Buenos Aires, Ediciones Arayú,
1963, págs. 25-26.
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Frondizi lanzó un programa destinado a revisar y racionalizar la
administración pública, iniciado en 1958 con la creación de la
Comisión Ejecutiva del Plan de Racionalización y Austeridad (CEPRA).
Como el nombre lo indica, el plan estaba concebido dentro del
contexto del programa de estabilización económica en ejecución, y su
objetivo primordial era reducir el costo de la administración pública
mediante la privatización de las empresas del Estado y la supresión
del personal excedente. Su propósito no era crear un sector aislado
dentro de la burocracia, basado en criterios de mérito y protegido de
las presiones sociales, sino aumentar la eficiencia de la administración pública en general -aunque no la capacidad del Estado para
instrumentar las políticas económicas.
El Plan de Racionalización radicaba en un ataque frontal contra el
sistema ferroviario del Estado. Tanto en la Argentina como en Brasil,
el sector transporte ocupaba un lugar central en los programas
desarrollistas, y en ambos países el acento estaba colocado no tanto
en el transporte ferroviario como en la ampliación de la red de
carreteras y del transporte automotor. En la Argentina se entendía
que este último era más flexible y se adecuaba mejor a las
necesidades de desarrollo del país. Para los desarrollistas, el corolario
lógico de la decisión de fortalecer el transporte automotor era un
programa simultáneo de reducción y racionalización del sistema
ferroviario, eliminando las líneas antieconómicas y el personal
superfluo. Dado que el déficit de los ferrocarriles constituía una parte
importante del déficit público global, este programa de racionalización
satisfacía a la vez los objetivos fijados en materia de desarrollo y de
estabilización.
Como sucedió con su política petrolera, al procurar racionalizar los
ferrocarriles Frondizi no sólo enfrentó poderosos intereses (incluido
uno de los sindicatos más fuertes del país) sino que afectó además
uno de los principales símbolos de la independencia y la soberanía
nacional. En efecto, el sistema ferroviario, construido por los ingleses,
había simbolizado desde mucho tiempo atrás la injerencia extranjera
en sectores importantes de la economía argentina. Cuando Perón
compró a los ingleses los viejos ferrocarriles recurriendo a libras
esterlinas inconvertibles que se habían acumulado desde la Segunda
Guerra Mundial, la población vio en ello una gran victoria del
nacionalismo. La acalorada disputa política que generó el programa
de racionalización de Frondizi provocó la renuncia del ministro de
Economía, Roberto Aleman, y del secretario de Transporte, Juan
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Ovidio Zavala, uno de los principales gestores de dicho programa. A
la larga, ello generó una de las crisis que debilitaron al gobierno y
contribuyeron a su caída a comienzos de 1962.
En cuanto a sus otros dos objetivos (privatizar las empresas del
Estado y reducir el personal), el programa tuvo éxito. A fines de
1961, el gobierno comunicó, a través de la prensa, que desde 1958 el
Estado había prescindido de 157.081 empleados públicos, sobre todo
merced al congelamiento de los cargos vacantes37. El estudio de la
magnitud de la administración pública argentina muestra que esta
estimación fue correcta, a incluso la cifra puede ser inferior a la real;
la mayoría de los empleos suprimidos pertenecían a empresas del
Estado, probablemente como consecuencia de la privatización. El
programa de racionalización de Frondizi hizo que, al tercer año de su
aplicación, se redujera en un 12% el total de empleos públicos38.
Si bien Frondizi pudo imponer esta drástica reducción del personal
total del Estado, no consiguió mantener ni siquiera a sus más
próximos colaboradores en los cargos oficiales de ejecución de la
política pública. Cuando en 1959 se designó como ministro de
Economía a Álvaro Alsogaray, éste volvió a centralizar la política
económica en el ministerio a su cargo y designó al frente de los
principales bancos nacionales y de los organismos económicos a
miembros de su equipo. Durante más de dos años el aparato de
formulación de políticas públicas estuvo esencialmente en manos de
Alsogaray y su gente, y el presidente de la República pasó a ser un
huésped de su propio gobierno. Pero aunque más tarde Frondizi
recobró cierto control de dicho aparato, las reformas que introdujo
tendieron más a modernizarlo que a fortalecer la capacidad del
Estado a largo plazo. No se produjeron reformas básicas en la
burocracia ni se incorporaron procedimientos que podrían haber
mejorado su autonomía y capacidad.
37
ZAVALA, op. cit., pág. 199.
José Alberto BONIFACIO: “El empleo en la Administración Pública Nacional entre
1959 y 1985”, INAP, Dirección Nacional de Investigaciones, agosto de 1986, págs.
10, 25. Bonifacio señala que la administración pública argentina no recobró la
dimensión que tenía al comienzo del gobierno de Frondizi hasta 1976, y volvió a
reducirse con posterioridad al régimen militar instaurado ese año. La reducción de
personal durante el gobierno de Frondizi fue la mayor en el período 1958-76.
38
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IV. Actitudes sobre el Estado en Brasil y la Argentina
J. P. Netti ha señalado que el reconocimiento de que el Estado
cumple un papel significativo en la vida social y política “no depende
únicamente de los problemas empíricos vinculados con la actividad y
estructura de un Estado en particular, sino también de la disposición
de la cultura a otorgar reconocimiento a su existencia conceptual”39,
y sugiere que las características que componen la “noción de Estado”
en determinados países pueden examinarse pasando revista a sus
tradiciones históricas, intelectuales y culturales respecto del Estado.
El repaso de tales tradiciones es más arduo que la comparación de
los rasgos específicos del Estado, pero puede arrojar útiles
esclarecimientos acerca de la diferencia entre el Estado argentino y el
brasileño.
En Brasil existe una fuerte tradición intelectual y un gran interés
por el Estado y sus instituciones, que se remonta a la época del
imperio portugués. En la década de 1930, cuando Vargas inició sus
reformas administrativas, esta inquietud intelectual dio lugar a un
floreciente discurso sobre el “manejo científico” de los asuntos
públicos, derivado en gran medida de los debates a la sazón vigentes
en los Estados Unidos y Europa. La creación del DASP y de la
Fundación Getulio Vargas dio albergue a las nuevas investigaciones y
enseñanzas, y promovió la traducción y publicación de obras sobre
administración pública, convirtiendo a Brasil en un centro regional en
esta materia.
El desarrollo de las ciencias sociales en Brasil puso de manifiesto
en sus investigadores una preocupación por el Estado mucho más
intensa que la de sus colegas norteamericanos o de otros países
latinoamericanos. El peso que tuvo el Estado Novo, así como el
predominio del Estado en la estructuración de las relaciones sociales,
dio origen a una visión “estadocéntrica” de la política. Sólo en los
últimos tiempos la ciencia social brasileña revisó lo que ahora se
considera un excesivo interés por conceder al Estado una posición y
un poder centrales, como se aprecia cada vez más en las actuales
investigaciones sobre los partidos, las asociaciones empresariales, los
39
J.P. NETTL: “The State as a Conceptual Variable”, Word Politics, julio de 1968,
pág. 566.
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productores rurales y campesinos y el movimiento obrero, todas las
cuales destacan que el grado de autonomía y de maniobrabilidad que
poseen estos grupos en relación con el Estado es mucho mayor de lo
que a menudo se sostuvo en el pasado. A pesar de este nuevo
revisionismo, empero, sigue imperando en la vida intelectual
brasileña la tradición estadocéntrica.
En la Argentina, por el contrario, no ha habido una gran tradición
intelectual de investigaciones y de escritos relativos al Estado.
Durante el siglo pasado fueron más comunes las descripciones, en
gran medida de corte legalista, sobre la evolución de las instituciones
públicas, pero éstas virtualmente desaparecieron después de 1930.
En comparación con Brasil, el área de la administración pública
permanece muy poco desarrollada y son escasos los estudios que se
ocupen en detalle de los perfiles, funciones y atributos de la
burocracia y del funcionariado argentino modernos40. El hecho de que
en la Argentina no haya existido una amplia reforma de la
administración pública hizo que este tema no atrajera la atención de
los estudiosos, mientras que en Brasil la reforma de Vargas fue el
acicate para los grandes proyectos de investigación en este terreno.
Los estudios de ciencia social argentinos tendieron a centrarse en
otras fuerzas sociales más vitales, en especial los partidos políticos y
el movimiento obrero, y en los diferentes tipos de regímenes
políticos, como el populista y el autoritarismo burocrático41.
Esta falta de una tradición intelectual que pusiera el acento en el
Estado se sumó a una intensa inquietud nacionalista. A su vez, el
debate en torno del nacionalismo giró a menudo en torno de la
expansión de las funciones del Estado y del desarrollo de ciertas
instituciones, como la creación de YPF y la nacionalización del Banco
40
En un estudio sobre el Estado y la administración pública argentina publicado en
1971 se lee: “Nos preocupa profundamente que sean tan pocos los que estudien,
investiguen y reflexionen sobre la naturaleza del Estado argentino, el papel que
cumple, lo que hace y lo que debería hacer”. ROULET y SÁBATO, op. cit., pág. 223.
41
Las investigaciones de ciencia social llevadas a cabo en la Argentina en los
últimos tiempos están revertiendo esta tendencia, ya que ponen mucho más el
acento en el análisis institucional. Ver, por ejemplo, Dieter NOHLEN y Liliana DE
RIZ: Reforma institucional y cambio político, Buenos Aires, Editorial Legasa/CEDES,
1991; Oscar OSZLAK: “La reforma del Estado en la Argentina”, Buenos Aires,
Documento CEDES/36, 1990; Oscar OSZLAK: Teoría de la burocracia estatal,
Buenos Aires: Paidós, 1984; y Catalina SMULOVITZ: “Constitución y consolidación
democrática en la Argentina: ¿reformar o no reformar”, Buenos Aires, Documento
CEDES/3, 1988.
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Central y de los ferrocarriles. Quizás por la propia debilidad del
Estado argentino, algunas de estas instituciones fueron identificadas
en demasía con la Nación misma, considerando un ataque a la
nacionalidad o a la soberanía cualquier tentativa de modificarlas. Fue
así que el intento de Frondizi por modernizar o modificar el Estado,
como parte de su programa desarrollista, se interpretó como un
ataque a la Nación, a la que se percibía frágil ante el constante
embate de determinados intereses nacionales y, sobre todo,
extranjeros.
Entre el surgimiento de ciertas estructuras y costumbres
vinculadas con el Estado y las actitudes de la población acerca de la
naturaleza de éste hay una relación recíproca. Vale decir, en la
medida en que se concibe al Estado como un organismo que favorece
el interés general del país, es más probable que se adopten medidas
que fortalezcan el aparato estatal; al mismo tiempo, un Estado más
fuerte y aislado será capaz de tomar medidas que persuadan a la
población de que protege los intereses del país. Por el contrario, si el
Estado es débil o goza de escasa autonomía, se lo percibirá como
ineficaz, o como un vehículo para la acción de los intereses
particulares dominantes, inhibiendo todo intento de darle más poder
por temor a realzar el poder de que gozan estos grupos dominantes.
Cabe imaginar, pues, que se genera un círculo vicioso: ciertos
atributos y prácticas del Estado generan actitudes relacionadas con él
que, a su vez, intensifican tales características.
La comparación de Brasil y la Argentina avala la argumentación de
Skocpol, quien sostiene que “diversos tipos de Estado... dan origen a
diversas concepciones sobre el significado y los procedimientos
propios de la ‘política’, concepciones que influyen en el
comportamiento de todos los grupos y clases de una sociedad
nacional”42. La estructura y los procedimientos vigentes en las
instituciones del Estado de Brasil y la Argentina condicionaron las
actitudes desarrollistas respecto del Estado, y conformaron las
estrategias políticas que adoptaron a fin de llevar a la práctica sus
respectivos programas económicos; a su vez, estas distintas
estrategias generaron reacciones radicalmente diferentes en las
fuerzas sociales, cuya propia visión del Estado gravitó en su
comportamiento.
42
Theda SKOCPOL: ‘Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current
Research”, en EVANS et al. , op. cit., pág. 22.
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V. Indicadores de la capacidad y la autonomía del Estado
Stephen Skowronek ha expuesto una tipología útil para clasificar y
comparar los atributos del Estado, distinguiendo entre los factores
organizativos, de procedimiento e intelectuales que determinan su
modalidad de funcionamiento43. Skowronek describe la tendencia
organizativa del Estado en función de la concentración, penetración y
centralización de la autoridad, así como de la especialización de las
tareas institucionales44. Brasil y la Argentina no difieren
significativamente en lo vinculado a la concentración, penetración y
centralización de la autoridad, sino más bien en el plano de la
especialización de las tareas institucionales. En la década de 1950 el
Estado brasileño contaba ya con una red más compleja y
especializada de instituciones estatales para llevar a cabo la política
económica. Sin embargo, la diferencia más notable entre el Estado de
Brasil y el de la Argentina radica en el ámbito de los procedimientos y
en el ámbito intelectual -en particular, en lo que respecta al
reclutamiento, retención y capacitación de un núcleo de funcionarios
públicos capaces de otorgar continuidad a la política económica-. En
nuestra próxima sección compararemos estas dimensiones para los
casos de Brasil y la Argentina.
1) Tendencia organizativa
a. Magnitud de la administración pública en la Argentina y Brasil
La magnitud del aparato estatal en cifras absolutas, así como la
cantidad de funciones que se presume que debe cumplir, son
condiciones que pueden favorecer o no la capacidad del Estado. No
todo Estado de gran tamaño es fuerte o autónomo, y existe la
posibilidad muy concreta de que uno pequeño sea poderoso. Sin
embargo, es válido preguntarse si un Estado de mayor tamaño, que
cumple un número más amplio de funciones, goza de mayor
capacidad que uno pequeño o tiene más probabilidades de ser
autónomo.
Un indicador de la magnitud del Estado es el número de empleados
públicos. Aunque es difícil obtener datos comparables para Brasil y la
43
44
Stephen SKOWRONEK: Building a New American State, págs. 19-24.
Ibíd., pág. 20.
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Argentina, se han hecho algunos intentos. De acuerdo con un
importante estudio sobre la administración pública argentina, en
1960-61 el país tenía 289.058 agentes en la “administración central”
más 140.566 en los “organismos descentralizados”, como el Banco
Central y el Banco Industrial, lo que daba un total de 429.724
empleados del gobierno nacional45. En Brasil, una fuente estimó que
en 1960 había 273.645 cargos en la “administración directa” y
142.179 en los “organismos autárquicos”, que sumados daban
415.824 cargos públicos del gobierno federal, incluidos los cargos
vacantes. La “administración directa” abarca los ministerios,
organismos y comisiones subordinados directamente al presidente de
la República; los “organismos autárquicos” son los organismos,
empresas públicas y empresas mixtas autónomos46. Si bien no es
seguro que estas cifras sean comparables47, el cuadro que surge de
ellas muestra que la cantidad total de empleados nacionales era más
o menos similar en ambos países. Como la población argentina era
mucho menor que la brasileña, se infiere que el porcentaje de
empleados públicos nacionales era mayor en la Argentina que en
Brasil. Así pues, las diferencias que estamos analizando entre los
respectivos estados no se relacionan primordialmente con la
diferencia de magnitud de la administración pública de uno y otro,
computada por la cantidad de empleados públicos.
El cuadro 1, que sólo se refiere a la administración pública central
de ambos países, pone de relieve que durante el gobierno de
Kubitschek (1956-61) hubo un moderado crecimiento de la
administración pública directa y que durante el gobierno de Frondizi
(1958-62) la cantidad de empleados públicos se redujo, como parte
45
Esta cifra no incluye las empresas del Estado ni a los empleados de los gobiernos
provinciales o municipales. Además, incluye todos los puestos, aun los que
permanecieron vacantes en un momento dado. UNIÓN PANAMERICANA, op. cit.,
pág. 67. Otro estudio da cuenta de que en 1960 había 296.697 empleados en la
administración central, más 209.670 en los organismos descentralizados, lo que da
un total de 506.367. Si a esta cifra se le agregan los 415.457 individuos empleados
en las empresas del Estado, se llega a una cifra total de 921.824 agentes del
Estado. BONIFACIO, op. cit., pág. 10. En este estudio se indica que en 1985 el nivel
de empleos públicos era aún mucho menor que en 1960.
46
GRAHAM, op. cit., pág. 132.
47
Por ejemplo, en Brasil algunas empresas del Estado están incluidas dentro de la
categoría de organismos autárquicos, en tanto que en la Argentina son excluidas de
los totales.
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del programa de racionalización administrativa a que ya hemos
aludido.
b. Infraestructura institucional
Más importante que el tamaño real del Estado, empero, es la
especialización de la infraestructura institucional del Estado que tiene
a su cargo llevar adelante las políticas de desarrollo y las funciones
económicas. Desde 1943, la Argentina sufrió a lo largo de los años
una gran discontinuidad institucional y la consecuente insuficiencia de
su infraestructura institucional. En 1955 se desmantelaron la mayoría
de las innovaciones del gobierno peronista en esta materia, y se
crearon muy pocas instituciones nuevas para la formulación y
ejecución de las políticas económicas. El gobierno de Frondizi no se
interesó particularmente por las innovaciones institucionales,
prefiriendo llevar a cabo sus políticas a través de una red paralela ad
hoc48. Como consecuencia de esta discontinuidad y falta de interés
por lo institucional, en la Argentina muchos organismos básicos para
la participación del Estado en el desarrollo se crearon más tarde que
en Brasil. Por ejemplo, la Oficina Nacional del Presupuesto no se creó
hasta 1964; el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) fue creado
en 1961, en los últimos años del gobierno de Frondizi, pero no
48
49 Las cifras correspondientes a Brasil proceden de GRAHAM, op. cit., pág. 132;
las de la Argentina, de UNIÓN PANAMERICANA, op. cit., pág. 67.
50 Uno de los más cercanos colaboradores del presidente afirmó que Frondizi veía
en la organización institucional un obstáculo para su programa, porque
incrementaba el poder de los funcionarios de menor nivel y por ende debilitaba el
poder decisorio del presidente. Nicolás BABINI: Frondizi, de la oposición al
gobierno, Buenos Aires, Editorial Celtia, 1987, pág. 212.
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comenzó a desempeñar un papel importante en la política económica
hasta el gobierno de Illia49.
En ausencia de dichas entidades auxiliares, recayó un mayor peso
en la formulación e instrumentación de la política de desarrollo sobre
la Presidencia de la Nación y los correspondientes ministerios, pero
ninguno de éstos contaba con la infraestructura o la organización
necesarias para dicha tarea. Un informe de la Unión Panamericana
acerca de la administración pública argentina llegó a la conclusión, en
1965, de que la Presidencia “no posee una organización adecuada
para llevar a cabo sus amplias y diversas facultades” y que la falta de
coordinación era un obstáculo en la labor del Ministerio de Economía.
“Sin una reforma profunda de las instituciones ministeriales como
instrumento del Poder Ejecutivo -de sus normas jurídicas, sus
procedimientos administrativos formales y sus hábitos laborales-”,
continuaba diciendo dicha publicación, “parece poco probable que la
actual administración pueda transformarse con vistas al desarrollo”50.
En Brasil, la infraestructura institucional combinó entidades
existentes desde hacía tiempo, como el Banco de Brasil y la
Cancillería (Itamaraty), con otras nuevas establecidas durante el
segundo gobierno de Vargas y el de Kubitschek, como el Consejo
para el Desarrollo Económico (con sus Grupos de Trabajo y sus
Grupos Ejecutivos), la Superintendencia del Desarrollo del Nordeste
(SUDENE) y la NOVACAP. En el centro de esta red institucional se
hallaba el Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE), que
actuaba como coordinador de la estrategia de desarrollo económico
del país. Con frecuencia los funcionarios pasaban de una institución a
otra, lo cual se veía facilitado por una costumbre propia de la función
pública brasileña, que permitía esta adscripción de funcionarios sin
que éstos perdieran su antigüedad ni el cargo que ocupaban en la
entidad que los “prestaba”.
En la Argentina, durante el gobierno de Frondizi, ningún organismo
cumplió en el plano nacional un papel semejante al de las entidades
49
En 1959 se creó una importante entidad de planificación interprovincial, el
Consejo Federal de Inversiones (CFI). Aunque este organismo no tenía carácter
nacional, pasó a ser la entidad planificadora más permanente en el país, con un
grado de continuidad administrativa inusual en la Argentina. Antonio Federico
MORENO: El planeamiento y nuestra Argentina, Buenos Aires, Ediciones Corregidor,
1978, pág. 111, y “La historia del C.F.I.”, Todo es Historia, N° 106, marzo de 1976,
pág. 32.
50
UNIÓN PANAMERICANA, op. cit., págs. 94-95.
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brasileñas que acabamos de mencionar en cuanto a la capacitación y
la coordinación. No hubo instituciones en las que se formasen
economistas ni eran comunes los desplazamientos de funcionarios de
una institución a otra. La falta de una fuerte infraestructura
institucional dificultó aún más la realización de adecuadas
investigaciones económicas mediante las cuales el Estado pudiese
planear mejor su política51.
2) Procedimientos operativos
Los métodos de reclutamiento, promoción y despido, así como de
la fijación del escalafón y de las categorías salariales, pueden
contribuir enormemente a que la administración pública sea eficaz,
además de crear condiciones que incrementan los talentos
disponibles para el aparato del Estado, amplían la memoria
institucional y mejoran el aprendizaje que se lleva a cabo en cada
institución. Los concursos de ingreso al empleo público, destinados a
atraer a las personas más calificadas, favorecen la capacidad
administrativa; y si se pretende conservar al personal calificado a lo
largo del tiempo, debe dársele adecuadas oportunidades de
promoción basadas en el mérito, la seguridad laboral y escalas de
sueldos que puedan competir con las del sector privado.
En Brasil, los cargos civiles de la burocracia eran llenados en
general, antes de 1930, apelando al favoritismo político. Hubo
algunas excepciones; por ejemplo, desde la época del imperio el
Ministerio de Hacienda requirió aprobar exámenes de ingreso para
ciertos puestos; pero en líneas generales prevalecía un sistema de
favoritismo y no eran habituales los métodos de reclutamiento
fundados en el mérito52. Estos exámenes sólo se generalizaron
durante el primer gobierno de Vargas, cuando se inició la
implantación de un sistema basado en el mérito. Este nuevo sistema
estableció como principio que para cualquier cargo público debía
51
Entre las recomendaciones incluidas en un informe sobre el desarrollo industrial
en la Argentina realizado en 1961 por una consultoría privada se hallaba la de crear
un equipo de investigaciones económicas a fin de efectuar los estudios pertinentes
y diseñar sólidas políticas de desarrollo económico para el gobierno. “Some Aspects
of Industrial Development in Argentina. Contrato ICAC-1866”, informe presentado
al gobierno de la Argentina y la Administración para la Cooperación Internacional
por Arthur D. LITTLE, Inc., Cambridge, Mass., 25 de agosto de 1961, pág. 2.
52
WAHRLICH, op. cit., pág. 23.
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rendirse un examen, pero en la práctica la mayoría de los cargos de
la administración pública siguieron llenándose con nombramientos
políticos.
Un informe muestra que, durante un período de tres años, sólo el
17,8% de los nuevos agentes habían llegado al cargo a través de
exámenes públicos. Esta cifra es por cierto muy baja; durante el
gobierno de Kubitschek, muchos de los organismos responsables de
la formulación y ejecución de la política económica reclutaron una
proporción mucho mayor de su personal mediante concursos. En
especial, en esa etapa sólo podía ingresarse al BNDE y a los puestos
de Itamaraty aprobando tales concursos53.
En la Argentina no se establecieron procedimientos más
minuciosos de ingreso a ciertos puestos públicos hasta 1957, pero las
condiciones que debían cumplirse siguieron siendo vagas: el
candidato tenía que ser argentino nativo, estar dotado de buena
salud y de las aptitudes morales y de conducta que el puesto exigía,
y “tener probada capacidad” para ocuparlo54. La promoción se basaba
en el mérito. Se garantizaba la estabilidad sólo después de tres años
continuos, o cinco discontinuos, de servicio efectivo55, condición esta
última que se cumplía con escasa frecuencia, dada la extremada
inestabilidad de la política argentina.
3) Talento intelectual
Es difícil separar el análisis de los procedimientos utilizados del
análisis del talento intelectual disponible. Las costumbres vigentes en
materia de contratación y promoción pueden permitir incrementar la
capacidad del Estado para atraer y retener a individuos dotados de
habilidades gerenciales y técnicas; o sea, la orientación del Estado en
cuanto a sus procedimientos influye en los talentos y destrezas que
es capaz de convocar. El nivel educativo de los funcionarios es uno de
los índices de un reclutamiento apropiado. En Brasil, el nivel
educativo de los altos funcionarios era muy alto; una encuesta
realizada en 1968-69 mostró que un 86% de ellos tenían título
universitario, en comparación con un 81% en los Estados Unidos,
53
Beatriz WAHRLICH: “Normas para a preservaçao e revigoramento do sistema do
mérito”, Brasil, Ministro Extraordinario para a Reforma Administrativa, 1963,
mimeog., tal como se cita en GRAHAM, op. cit., pág. 129.
54
Ibíd., pág. 561.
55
UNIÓN PANAMERICANA, op. cit., pág. 81.
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pese a que en este último país la educación superior está mucho más
generalizada56. No existe información completa para la Argentina,
pero una encuesta llevada a cabo en 1960 entre 41 altos funcionarios
reveló que todos ellos se habían graduado en universidades o en
colegios militares57. Entre los antecedentes educativos de los
funcionarios argentinos, el más común era la formación militar,
seguida por el derecho y el periodismo; un estudio efectuado entre
funcionarios de primer nivel de 1943 a 1983 comprobó que sólo un
2,9% se habían graduado como economistas58.
a. Capacitación de los empleados públicos en Brasil y la Argentina
Amén de los métodos de contratación y promoción, el Estado
puede instrumentar programas de capacitación a fin de mejorar el
talento intelectual indispensable para la formulación de las políticas
económicas. Dicha capacitación no sólo puede incrementar la pericia
técnica, sino además contribuir a establecer valores que apunten a la
racionalidad común, el surgimiento de un espíritu de grupo y el
mayor prestigio de los funcionarios.
En Brasil, la capacitación en gran escala de los empleados públicos
fue iniciada por el DASP a fines de la década del treinta y comienzos
de la del cuarenta. Después de 1939, muchos de ellos recibieron
becas para perfeccionarse en el extranjero. En 1941 el DASP
comenzó a dictar cursos de administración pública para funcionarios,
por los cuales ya habían pasado en 1943 más de cuatro mil
alumnos59. En 1958 se creó una Escuela de Servicio Público
dependiente del DASP con el fin de ofrecer una gama más amplia de
cursos de formación. Cuando asumió el gobierno Kubitschek, la
capacitación de funcionarios ya era una función institucionalizada en
la burocracia desde hacía más de quince años.
56
Robert DALAND: Exploring Brazilian Bureaucracy. Performance and Pathology,
Washington, University Press of America, 1981, pág. 310.
57
Kalman H. SILVERT: ‘Liderazgo político y debilidad institucional en la Argentina ,
Desarrollo Económico, vol. 1, N. 3 (oct: dic. 1960), pág. 172.
58
Este estudio abarcó a 136 funcionarios que ocuparon secretarías o subsecretarías
de Estado en diversas carteras. José Alberto BONIFACIO: “Diseño organizacional de
la Presidencia en la Argentina”, op. cit., pág. 173.
59
FUNDAÇAO GETULIO VARGAS: Fundaçao Getúlio Vargas: 30 anos a servigo do
Brasil, Río de Janeiro: Editora da Fundaçao Getúlio Vargas, 1964, pág. 306.
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Además de estos empeños del DASP, existían otros programas de
formación en ciertos organismos y ministerios. De lejos, el programa
de capacitación más amplio fuera de los que impartía el DASP era el
de la Escuela Brasileña de Administración Pública, creada en 1952
como parte de la Fundación Getulio Vargas con el fin de brindar
cursos de administración pública de nivel universitario (función que
no cumplían los cursos del DASP). Estados Unidos proporcionó a esta
escuela asistencia técnica y financiera en sus primeros cuatro años de
existencia, lo cual incluyó el envío de especialistas internacionales en
administración pública para organizar la escuela y su plan de
estudios, asignar becas a profesores brasileños para estudiar en el
extranjero y a los estudiantes de otros países de América Latina que
quisieran asistir a la nueva escuela. Más adelante, ésta recibió
también asistencia técnica de universidades norteamericanas,
contratada por el gobierno de Estados Unidos como parte del
Programa del Punto IV60.
La experiencia brasileña en materia de administración pública es
otro ejemplo de la permeabilidad de las instituciones de este país a
las ideas y tendencias internacionales, así como de la idoneidad de
sus funcionarios para solicitar y recibir apoyo internacional en favor
de sus esfuerzos institucionalizadores. Gran parte de las reformas
administrativas de las décadas de 1930 y 1940 se basaron en un
transplante al contexto brasileño de las teorías sobre la
administración pública en boga en Estados Unidos. A menudo estos
programas de formación se aplicaron con un formalismo excesivo,
inapropiado para el medio brasileño, pero pronto se convirtieron en
los más sólidos del subcontinente y contribuyeron a formar un cuerpo
permanente de funcionarios a los que el Estado podía recurrir en
cualquier momento.
En la Argentina, la idea y la puesta en práctica del
perfeccionamiento de los empleados públicos cobraron vigencia
mucho después. Hasta 1957, cuando se creó el Instituto Superior de
la Administración Pública (ISAP), no existía ninguna otra entidad de
60
Marina BRANDAO MACHADO: O ensino de administraçao pública no Brasil, Río de
Janeiro, Fundaçao Getúlio Vargas, 1966, págs. 19-23. Dentro del programa del
Punto IV, la Comisión Mixta Brasileño-Norteamericana ofreció becas a los brasileños
que quisieran estudiar administración pública en los Estados Unidos. Ver el informe
de la Comisión en Washington, D.C.: Institute of InterAmerican Affairs, Foreign
Operations Administration, U.S. Government Printing Office, 1955, pig. 82.
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propósitos similares61. A fines de la década de 1950 y comienzos de
la siguiente se crearon asimismo otros institutos de formación más
especializada62. En 1968, un informe comentaba que los esfuerzos
destinados a la capacitación en el empleo aún no habían conducido “a
la transformación de la administración del país en un instrumento
adecuado para la ejecución de los planes de gobierno”63. Si
Kubitschek heredó una burocracia en la que ya habían comenzado a
dar sus frutos los empeños previos en lo tocante a la capacitación,
Frondizi se encontró en cambio con una burocracia que apenas había
empezado a ocuparse del mejoramiento de sus funcionarios.
El efecto que tiene la capacitación en el comportamiento de un
funcionario depende de los cursos que recibe pero también de su
continuidad en el puesto para incorporar lo aprendido. Por ejemplo,
Daland examinó el efecto de la capacitación en el empleo sobre la
orientación al desarrollo de los funcionarios brasileños, y comprobó
que esta última se reducía de hecho cuando habían recibido la
formación en el organismo en que se desempeñaban, mientras que si
se graduaban en otras instituciones o en el extranjero, el efecto era
el opuesto64.
El vínculo entre el efecto potencial de la formación recibida y la
continuidad burocrática se puso en evidencia en los resultados de un
estudio que comparó la carrera posterior de participantes argentinos
y brasileños en un curso de formación básica organizado por la CEPAL
en Santiago de Chile. La cantidad de participantes argentinos fue
mayor que la de brasileños, pero el efecto potencial fue menor en su
caso, ya que los argentinos que hicieron el curso tendieron a
abandonar luego el sector público para pasar al sector privado o para
ocupar puestos en el extranjero. De una muestra de los argentinos
formados por la CEPAL, el 41% habían dejado el país y el 55% habían
pasado del sector público al privado, ya sea dentro de la Argentina o
61
Durante el período peronista no funcionó regularmente ninguna escuela para
empleados públicos. La Escuela Superior Peronista impartía adoctrinamiento sobre
las bases teóricas del peronismo, pero sin incluir ningún elemento de
administración pública. GARCIA-ZAMOR, op. cit., pág. 145.
62
Entre ellos el Instituto del Servicio Exterior de la Nación, creado en 1963, que
había tenido como antecedente el instituto de Especialización Diplomática de
1960-61; la Escuela Nacional de Aduanas, dependiente del Ministerio de Economía,
de 1961; y la Escuela de Salud Pública, dependiente del Ministerio de Salud y
Bienestar Social, de 1959.
63
UNIÓN PANAMERICANA, op. cit., pág. 73.
64
DALAND, op. cit., págs. 166-67.
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en el exterior. Los resultados correspondientes a los brasileños fueron
sumamente diferentes: el sector público tuvo una capacidad de
retención del 72% respecto de los técnicos formados por la CEPAL, y
en la muestra examinada se puso de manifiesto incluso que algunos
de los participantes en el curso habían pasado del sector privado a
funciones de gobierno65.
b. Continuidad en el empleo de los altos funcionarios argentinos y
brasileños
La burocracia brasileña tiene una continuidad mucho mayor que la
argentina. Un estudio de 325 altos ejecutivos del gobierno nacional
realizado en 1968-69 halló que el 85% había ingresado a la función
pública alrededor de los 30 años y permaneció en ella virtualmente
durante toda su vida laboral productiva. No sólo hay una gran
continuidad dentro de la burocracia, sino que también es alto el grado
de movilidad de un sector de ésta a otro, de modo tal que la
permanencia media en cada puesto es de 3,5 años.
Muchos de los funcionarios brasileños de carrera se identificaron
particularmente con un gobierno en especial, durante el cual
obtuvieron sus principales ascensos; sin embargo, al contrario de lo
que es corriente en la Argentina, al final de ese gobierno tales
funcionarios no abandonaban o perdían su puesto, sino que solían
realizar algún desplazamiento lateral dentro de la burocracia hasta
alcanzar algún cargo en el que podían volver a ser promovidos. Esta
movilidad lateral dentro de la burocracia cumple lo que Daland
denomina la “función de conservación y de banco de talentos”,
dotando al país de funcionarios que eventualmente pueden ser
necesarios en algún otro puesto clave. “Estos datos refuerzan la
imagen de una burocracia estable y experimentada, cuyo nivel de
partidismo es relativamente bajo. (...) Dentro del espectro de los
países del Tercer Mundo, y también probablemente en el mundo en
general, la burocracia brasileña se encuentra por cierto en el extremo
más estable del continuo”66.
No existen estudios comparables sobre la burocracia argentina. Los
escasos datos disponibles sugieren que la permanencia en el cargo de
65
David BRUCE: ‘The U.N. Economic Commission for Latin America and National
Development Policies: A Study of Noncoercive Influence”, tesis de doctorado,
University of Michigan, 1977, págs. 148-49, 162.
66
DALAND, op. cit., págs. 306, 310.
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los funcionarios (sobre todo de los altos funcionarios) era mucho
menor. En Brasil no ha sido infrecuente que aun los cargos políticos
más altos fueran llenados con funcionarios de carrera, en tanto que
en la Argentina los nombramientos políticos parecerían llegar hasta
un grado más profundo del escalafón burocrático, y hay puestos que
rara vez son ocupados por funcionarios públicos. Esto no significa que
los nombramientos políticos no recaigan a veces en individuos con
experiencia previa de gobierno. Un estudio de 131 altos funcionarios
del Poder Ejecutivo comprobó que el 57% había tenido experiencia en
puestos públicos de medianos a altos67. Si bien no se dispone de
datos específicos sobre el gobierno de Frondizi, en mi opinión el nivel
de experiencia previa de sus funcionarios era mucho menor. Ninguno
de los ejecutores de la política económica durante la época de
Frondizi a quienes entrevisté había sido empleado público, y la
mayoría no había tenido ninguna experiencia previa en el gobierno.
En Brasil, por otro lado, más de la mitad de los altos funcionarios
entrevistados ocupaban cargos permanentes en la burocracia. Una
encuesta llevada a cabo entre los funcionarios argentinos reveló que,
a raíz de la mayor fragilidad de la función pública en la Argentina,
éstos tendían a dar más importancia a la seguridad laboral; no
tomaban iniciativas y optaban por “una estrategia segura,
absteniéndose de jugar el papel de intermediario político”68.
Este cuadro de estabilidad presente en la función pública brasileña
se ve corroborado por un estudio acerca de los cambios de puestos
públicos durante el período 1946-64. Si bien los índices de rotación
ministerial y burocrática varían de un gobierno a otro, sólo durante el
período de Goulart hubo altos niveles de inestabilidad. En el gobierno
de Dutra, la duración promedio de un cargo ministerial fue de 25
meses, en el segundo gobierno de Vargas de 17,8 meses, en el
período de Kubitschek de 22,7 meses y en el de Goulart, de 6,7
meses. Algo similar sucedió con la permanencia promedio en el cargo
en el Ministerio de Hacienda: 20 meses con Dutra, 21 con Vargas, 20
con Kubitschek y 6,2 con Goulart69. Aunque estas cifras ya nos dan
67
BONIFACIO: “Diseño organizacional de la Presidencia en la Argentina”, op. cit.,
pág. 174.
68
ASCHER: ‘Planners, Politics and Technocracy in Argentina and Chile’, tesis de
doctorado, Yale University, 1975, pág. 153.
69
Wanderley Guilherme DOS SANTOS: ‘The Calculus of Conflict: Impasse in
Brazilian Politics and the Crisis of 1964”, tesis de doctorado, Stanford University,
1979, págs. 201, 210.
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una idea acerca de la continuidad de los nombramientos políticos bajo
diversos gobiernos, no transmiten necesariamente el grado efectivo
de continuidad inter e intragubernamental, que también fue alto en el
período en cuestión. Por ejemplo, de los 30 ministros que ocuparon
alguno de los 11 ministerios durante los cinco años del gobierno de
Kubitschek, 7 habían ocupado con anterioridad cargos ministeriales
en alguno de los gobiernos posteriores a 1951.
Los índices de estabilidad en los altos puestos públicos en general
durante los cuatro períodos presidenciales son aún mayores que los
índices de estabilidad ministerial. Con Dutra, seis de los doce puestos
claves fueron llenados por una misma persona a lo largo de todo el
mandato, en tanto que con Kubitschek, ocho de los quince (más del
50%) lo fueron durante los cinco años que duró su mandato. Los
presidentes brasileños se empeñaron en proteger a un sector del
aparato estatal de las influencias y las transacciones propias del
juego político normal70.
La decadencia de la continuidad ministerial en la Argentina
muestra una pauta notoria. Durante el gobierno peronista, la
permanencia promedio en el cargo de los ministros de economía fue
de 56 meses, durante el de Aramburu de 10 meses, durante Frondizi
de 9 meses y de sólo 4,5 meses durante el gobierno provisional de
Guido, quien ocupó el lugar de Frondizi cuando éste fue depuesto.
Una pauta semejante, aunque no tan rotunda, evidencian otros dos
cargos económicos claves en la Argentina: el del presidente del Banco
Central y del Banco Industrial. En el período peronista, el promedio
de permanencia del presidente del Banco Central fue de 28 meses, en
el de Aramburu de 10 meses, en el de Frondizi de 15 meses y en el
de Guido de 9 meses; con respecto al presidente del Banco Industrial,
duró también 10 meses en promedio con Aramburu y 15 meses con
70
DOS SANTOS, ibíd., págs. 216-17. Un segundo estudio sobre los índices de
rotación del personal de los organismos descentralizados del Estado en Brasil
durante un período de veinte años (1945-74) comprobó que en dichos organismos
el gobierno de Kubitschek fue el más estable para los burócratas que ocupaban
posiciones estratégicas, salvo los máximos dirigentes, que tuvieron una estabilidad
algo mayor durante el gobierno de Medici. Wanderley Guilherme DOS SANTOS:
“Relatorio de pesquisa, centralizaçao burocrática a renovaçao de elites: estudo
preliminar sobre a administraçao federal descentralizada”, Río de Janeiro, IUPERJ,
1979, mimeog., págs. 62, 67-68.
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Frondizi71. Un estudio sobre los nombramientos políticos de alto nivel
dependientes del Poder Ejecutivo (secretarías y subsecretarías) en
todo el período 1943-83 comprobó que la permanencia media era de
18,3 meses. Más del 40% de los funcionarios duraron menos de un
año en el cargo. Esta falta de continuidad resulta aún mayor si se
excluye el período peronista, durante el cual los funcionarios
disfrutaron de una estabilidad relativamente alta72.
VI. Comparación de los organismos de fomento del desarrollo
He aducido que la mayor solidez del marco institucional existente
en Brasil respecto de la Argentina facilitó la aceptación y ejecución de
las ideas desarrollistas en ese país. Con frecuencia, las instituciones
de ambos países eran similares pero operaban con distintos
procedimientos, y en el caso brasileño siempre con mayor autonomía;
y aún cuando los procedimientos establecidos fueran semejantes
(p.ej., en lo referente a la permanencia del personal en sus puestos),
la práctica efectiva difería. A fin de dar una idea de esta diferente
dinámica institucional haré una breve comparación entre dos
entidades bancarias fundamentales: el BNDE brasileño y el Banco
Industrial argentino.
Si bien las responsabilidades de ambos eran más o menos
parecidas, su función real dentro del proceso de desarrollo fue muy
distinta. El BNDE fue la principal entidad a cargo de la formulación a
instrumentación del Plan de Metas, mientras que el Banco Industrial
cumplió un papel bastante marginal en las políticas económicas del
período desarrollista.
1. Banco Industrial de la República Argentina
En la década de 1950, no había en la Argentina ninguna institución
oficial, fuera del Ministerio de Economía, que desempeñase un papel
central en la dirección o promoción del desarrollo. Un candidato obvio
a cumplir ese papel era el Banco Industrial, y el hecho de que no lo
71
Cifras calculadas a partir de los datos que presenta Juan Carlos DE PABLO: La
economía que yo hice, Buenos Aires, Ediciones El Cronista Comercial, 1980, págs.
31-41, y la Memoria y Balance del Banco Industrial de la República Argentina.
72
BONIFACIO: “Diseño organizacional de la Presidencia argentina”, op. cit. págs.
176-78.
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haya cumplido constituye justamente un interesante enigma, que
arroja luz sobre la índole del Estado argentino73.
El Banco Industrial fue creado en 1944, durante el gobierno de
Edelmiro Farrell74. Su objetivo original era la concesión de créditos
industriales a mediano y largo plazo, en especial a las industrias que
utilizaban materias primas nacionales, con preferencia las pequeñas y
medianas industrias así como las vinculadas a la defensa nacional y al
desarrollo de determinadas regiones del país75. En un comienzo se
previó que el Banco Industrial fuese un banco para el desarrollo y no
duplicase el accionar de los bancos oficiales y privados existentes. Su
acento estaba puesto en industrias intermedias como la textil, la de la
alimentación y la de artículos de cuero -reflejo de la política
económica populista encarada en el plano nacional por el gobierno de
Perón, que se centraba en la industrialización horizontal para el
mercado interno.
El Banco estaba dirigido por un presidente y una junta de diez
directores, designados todos ellos por el presidente de la Nación. Los
directores representaban a los ministerios y otros organismos
pertinentes, y los candidatos a ocupar ese cargo eran propuestos al
presidente de la Nación por los correspondientes grupos; dos de ellos
procedían del Ministerio de Agricultura y tres de la Unión Industrial.
Esta organización daba a la entidad menor autonomía de la que
hubiera disfrutado en caso de que los directores hubiesen sido
nombrados en forma independiente76.
73
En las entrevistas que realicé con importantes ejecutores de la política económica
jamás se mencionó al Banco Industrial, ni tampoco se alude a él en los principales
textos acerca del desarrollo económico argentino.
74
BCIA (Banco de Crédito Industrial Argentino): Memoria y Balance, 1944, Buenos
Aires, 1945, pág. 27.
75
“Por lo tanto, si un país no procura ampliar su mercado interno y avanzar
procurando ser el primero en transformar sus propias materias primas, queda
peligrosamente expuesto a las conmociones producidas por estas variantes
impredecibles y en una situación de inestabilidad permanente”. BCIA, op. cit., pág.
16.
76
Aunque luego se redujo el número de directores, se siguió considerando que
éstos debían representar a los sectores económicos atendidos por el Banco. BANCO
INDUSTRIAL ARGENTINO: “Carta Orgánica”, Memoria y Balance, Buenos Aires,
1954, pág. 94. Un informe de consultoría recomendó en 1961 que los directores del
Banco fueran designados durante un período de tres años a fin de darles mayor
continuidad y reducir las influencias políticas, y que sólo se los removiera de sus
cargos en caso de haber incurrido en malversaciones. “Some Aspects of Industrial
Development in Argentina”, pág. 3.
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La potencial autonomía del Banco se vio limitada aún más por el
hecho de que no se previó ningún mecanismo especial que
posibilitara una financiación permanente: se operaba con fondos que
provenían del Banco Central. A poco de su creación, comenzó a
funcionar más como un banco comercial que como un banco de
desarrollo, tomando depósitos y concediendo créditos industriales no
sólo de largo plazo sino también de corto plazo. El Banco Industrial
cumplió un importante cometido en la expansión del crédito
industrial: en 1952, concedía ya el 50% del monto total de los
créditos otorgados por el sistema bancario en su conjunto a la
industria77. A lo largo de todo el período peronista, la mayor parte de
estos créditos beneficiaron a las industrias textil, de la alimentación y
de máquinas y herramientas.
Raúl Prebisch, como parte del Plan que llevó su nombre,
recomendó que el Banco Industrial se convirtiera en una entidad
autónoma bajo el nuevo rótulo de Banco de Desarrollo Económico,
transfiriendo sus operaciones de corto plazo y dedicándose
únicamente a financiar inversiones de mediano y largo plazo, para lo
cual emitiría títulos y llevaría a cabo operaciones de crédito internas e
internacionales78. Prebisch confiaba en que el nuevo Banco de
Desarrollo serviría además para encauzar hacia los industrialistas
argentinos los fondos del Eximbank y para promover la creación de
nuevas industrias, en lugar de conceder préstamos meramente a las
ya existentes79.
Pero las recomendaciones de Prebisch generaron controversias,
sobre todo entre algunos industrialistas y nacionalistas. Los primeros
temían perder la posibilidad de acceso a los créditos de corto plazo de
los que dependían80; a los segundos les inquietaba que, como
consecuencia de las operaciones de crédito internacionales,
77
Eduardo JACOBS, Néstor HUICI y Jorge SCHVARZER: “El Banco Nacional de
Desarrollo y el desarrollo tecnológico. El caso de la industria argentina”, Centro de
Investigaciones Sociales sobre el Estado y la Administración”, informe preliminar,
mimeog., sin fecha, pág. 8.
78
Review of the River Plate, 20 de enero de 1956, pág. 38. Algunas de estas
recomendaciones fueron reiteradas en 1961 por la consultoría privada a que ya
aludimos, en su informe sobre el desarrollo económico argentino (“Some Aspects of
Industrial Development in Argentina”, pág. 3).
79
Raúl PREBISCH, “Desarrollo económico y política social”, mesa redonda en la
Universidad de Córdoba, Buenos Aires, Secretaría de Prensa de la Presidencia de la
Nación, 1956, págs. 61-62.
80
UNIÓN INDUSTRIAL ARGENTINA: Memoria y Balance 1957, pág. 25.
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aumentase la injerencia de otros países en la Argentina. Un artículo
publicado en la revista Qué, dirigida por Rogelio Frigerio, daba
expresión a este punto de vista:
“Por dicho anteproyecto, el Banco Industrial se transformaría en un
omnipotente organismo de inversión, que puede comprometer a la
Nación con préstamos en el extranjero y colocar obligaciones en la
Bolsa de Comercio. (...) En realidad, es exactamente el tipo de
organismo financiero que los grandes consorcios internacionales
procuran crear en los países coloniales a fin de transferir a éstos todo
riesgo posible para sus futuras inversiones”81.
En 1957 el Banco fue reorganizado, incorporando algunas de las
sugerencias de Prebisch, pero al año siguiente, ya bajo el gobierno de
Frondizi, nuevamente comenzó a conceder préstamos industriales de
corto plazo84. Como parte de la drástica reformulación del sistema
bancario que tuvo lugar en 1957, dejó de percibir fondos
provenientes del Banco Central, y en 1959 sus créditos sólo
alcanzaban al 15,9% del total de los concedidos a la industria. Se vio
obligado a recurrir a nuevas fuentes de fondos y por primera vez
acudió para ello a lineamiento externo82. En 1959 el Eximbank
norteamericano le otorgó una línea de crédito de diez millones de
dólares destinados a financiar la importación de bienes de capital
producidos en los Estados Unidos83.
Aunque se dispone de escasa información acerca de la capacidad
técnica del Banco Industrial, un informe elevado por un consultor en
1961 recomendaba establecer programas de perfeccionamiento para
los miembros del personal superior y medio, concediéndoles la
oportunidad de recibir un adiestramiento práctico en instituciones
financieras extranjeras. El informe subrayaba que los empleados del
Banco Industrial debían tener prioridad entre todos los funcionarios
oficiales para esta clase de perfeccionamiento en el exterior, y que la
capacidad del Banco para la evaluación de proyectos debía
incrementarse mejorando la instrucción de su personal84. A lo largo
de todo el período 1944-62, una buena proporción de los fondos
81
84
82
83
84
Qué Sucedió en Siete Días, N° 144, agosto de 1957, pág. 14.
BANCO INDUSTRIAL ARGENTINO, Memoria y Balance 1958, pág. 11.
JACOBS, HUICI y SCHVARZER, op. cit., págs. 9, 13.
BANCO INDUSTRIAL ARGENTINO, Memoria y Balance 1959, págs. 8-9.
“Some Aspects of Industrial Development in Argentina”, op. cit., págs. 3-4.
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(entre el 40 y el 59%) fue asignada permanentemente a actividades
industriales simples, como la elaboración en el país de las materias
primas procedentes de la agricultura. Esto era coherente con las
finalidades primitivas del Banco, o sea, con su objetivo de centrarse
en las necesidades de la pequeña y mediana industria, poniendo
énfasis en particular en las agroindustrias; pero no era congruente
con una política desarrollista. El desarrollismo exigía un apoyo más
masivo del Estado a la infraestructura, en especial en materia de
transporte y energía, y a la industria básica, donde los empresarios
nacionales encontraban dificultades a raíz de que los requisitos de
capital y de tecnología actuaban como barrera para su ingreso al
mercado.
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Los desarrollistas no lograron hacer del Banco un vehículo para la
promoción de sus metas económicas. Como lo revela el gráfico 1, las
prioridades fijadas por ellos en cuanto a la política económica no
dieron lugar a ningún cambio importante en la política crediticia de la
entidad. El porcentaje de préstamos acordados a la industria básica
fue virtualmente el mismo en el período predesarrollista (1953-56)
que en el periodo desarrollista (1958-60); además, en ambos
períodos sólo se destinó a proyectos de infraestructura una fracción
de los préstamos del Banco, y el grueso de éstos estuvo dirigido al
tipo de industrias livianas que no constituían una prioridad para los
desarrollistas y que fácilmente podrían haber obtenido fondos de los
bancos comerciales.
La recurrente inflación que prevaleció en el país hizo que las tasas
de interés oficiales fueran, por lo común, muy inferiores a la tasa de
inflación, con lo cual los créditos del Banco terminaban constituyendo
un considerable subsidio para el prestatario85. Como los desarrollistas
no consiguieron imponer al Banco sus prioridades, éste siguió
subsidiando indiscriminadamente la industrialización horizontal, sin
labrarse un papel como promotor del financiamiento del desarrollo a
largo plazo.
Una explicación de este fracaso es la altísima tasa de rotación del
personal superior del Banco Industrial. En el período 1954-61, hubo
un solo presidente de la entidad que durara más de un año en el
cargo, y duró apenas dos; en esos siete años, sólo uno de los
directores cumplió su mandato durante los cuatro años que le correspondían. Esta rotación puede atribuirse en parte a los cambios de
gobierno, pero en cierta medida también tuvo lugar incluso durante el
mandato de un mismo presidente de la República, como consecuencia
de los cambios de ministros de economía. Teniendo en cuenta que en
la posguerra el plazo promedio de permanencia en el cargo de los
ministros de economía argentinos fue inferior a un año, esto
explicaría la elevada tasa de rotación de los altos directivos del
Banco86. Como resultado, cuando se nombró como presidente de la
institución a un desarrollista, apenas conservó el puesto un año,
antes de ser reemplazado por un hombre de confianza de Álvaro
Alsogaray.
85
JACOBS, HUICI Y SCHVARZER, op. cit., pág. 9.
DE PABLO , op. cit., pág. 31. El plazo promedio de duración en su cargo del
ministro de Economía fue de 347 días en el período 1946-76, y el del presidente del
Banco Central, de 363 días.
86
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Pese al pasaje efímero de los altos dirigentes por el Banco, la
política de préstamos de éste fue significativamente coherente. El
requisito de que entre los directores estuvieran representados los
sectores económicos atendidos por el Banco creó un bloque de
intereses que tendía a apoyar en las votaciones la concesión de
préstamos de corto plazo a las empresas industriales ya existentes.
La falta de autonomía institucional y la breve permanencia de los
dirigentes al frente de la entidad le impidieron, pues, cumplir un
papel más activo como banco de desarrollo. Este podría ser un
ejemplo de lo que O’Donnell denomina un Estado “ampliamente
colonizado por la sociedad civil”87.
2. El Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE)
El BNDE brasileño fue creado con posterioridad al Banco Industrial
argentino. En 1950, representantes de los Estados Unidos, del Banco
Mundial y del gobierno brasileño se reunieron para discutir la
posibilidad de que el Banco Mundial y el Eximbank financiasen los
esfuerzos de desarrollo llevados a cabo por Brasil. Uno de los
obstáculos que se oponían a dicho financiamiento era la falta de un
plan integral de desarrollo y de los correspondiente fondos
presupuestarios destinados a cubrir los gastos internos que
implicasen los proyectos financiados. Así, en 1952, por
recomendación de la Comisión Mixta Brasileño-Norteamericana, el
gobierno creó un Fondo de Rehabilitación basado en un impuesto/
préstamo obligatorio del 15% a las personas y empresas cuyo
impuesto al ingreso superara cierta suma. El propósito de este Fondo
era obtener financiación local para los proyectos de desarrollo. A fin
de administrarlo, el gobierno creó entonces el BNDE (medida que no
habían exigido ni el Banco Mundial ni la Comisión Mixta)88.
El Fondo de Rehabilitación proporcionó al BNDE una fuente de
financiación independiente que no generaba inflación; pero el
“préstamo” obligatorio al Estado fue temporario y el Congreso debía
renovarlo en 1956. Tras un período en que no se produjo dicha
87
Guillermo O’DONNELL: “Estado y alianzas en la Argentina, 1955-1976”,
Documento CEDES/G.E. CLACSO/ N° 5, Buenos Aires, octubre de 1976, mimeog.,
pág. 37.
88
Eliza WILLIS: ‘The State as Banker: The Expansion of the Public Sector in Brazil”,
tesis de doctorado, University of Texas at Austin, 1986, pág. 176.
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renovación, finalmente fue renovado por diez años con el fuerte
apoyo del gobierno de Kubitschek89.
El BNDE cumplió asimismo el cometido de canalizar el
financiamiento externo de los proyectos de desarrollo internos, ya
que tenía la facultad de dar garantías del gobierno brasileño para los
préstamos externos provenientes de fuentes públicas o privadas.
Aunque la financiación prevista del Banco Mundial nunca se
efectivizó, se recibieron fondos del Eximbank, del Banco
Interamericano de Desarrollo y de diversos bancos europeos. El
89
No obstante, las finanzas del BLADE eran aún precarias por momentos, ya que la
Tesorería controlaba la entrega de los Fondos de Rehabilitación, que no siempre
pasaban en su totalidad a aquél. WILLIS, op. cit., pág. 65.
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grueso de los recursos externos procedió del Acuerdo del Trigo
firmado con Estados Unidos como parte del programa P. L. 480.
Pese a que su autonomía estaba sujeta a ciertos límites, el BNDE
fue a todas luces una institución más independiente que el Banco
Industrial argentino. En primer lugar, fue concebido específicamente
como banco de desarrollo; le estaba vedado tomar depósitos y debía
dedicarse primordialmente a la concesión de préstamos de largo
plazo, destinados “a aquellas iniciativas que ejerzan una influencia
importante en favor de la expansión económica del país”90. Se
interpretaba que esto significaba aquellas áreas de la producción
caracterizadas como cuellos de botella para el crecimiento económico,
en especial los servicios esenciales y la infraestructura industrial, así
como ciertas actividades no infraestructurales pero consideradas
“puntos de crecimiento” que podrían fomentar en otros aspectos el
crecimiento. El hecho de que los conceptos de “cuello de botella” y de
“puntos de crecimiento” fueron los principios rectores de la política de
préstamos del Banco fue consecuencia de la labor de Roberto Campos
y de la Comisión Mixta Brasileño-Norteamericana; tanto Campos
como otros integrantes de dicha Comisión ocuparon importantes
cargos en el Banco desde sus inicios a fines de la década de 1950 y
pudieron supervisar la instrumentación apropiada de sus enfoques
teóricos.
Como resultado de las finalidades con que se lo creó, los
préstamos del BNDE se centraron en torno de tres áreas: energía
(especialmente eléctrica), transporte (especialmente ferrocarriles) e
industrias básicas91. En general, los préstamos del BNDE se
encaminaron hacia estas áreas, pero durante el gobierno desarrollista
de Kubitschek hubo un cambio significativo en las prioridades, como
reflejo de las fijadas en el plan de desarrollo del gobierno, que
privilegiaban en mayor medida aún la industria básica. Si nos
atenemos a la lógica de los cuellos de botella y los puntos de
90
BLADE: IX Exposiçao sobre o programa de reaparelhamento económico, exercicio
de 1960, Rio de Janeiro, pág. 8.
91
Según la definición del personal del BLADE, la ‘industria básica’ incluía once áreas
prioritarias: las industrias del cobre, el aluminio y sus aleaciones, el acero y sus
productos, el ácido sulfúrico, el amoníaco sintético, la soda cáustica, los
fertilizantes, la maquinaria eléctrica pesada, el material ferroviario, la maquinaria
agrícola y los vehículos y medios de transporte. Esta definición no se aplicaba
rígidamente, y se contemplaba la posibilidad de financiar otras actividades
industriales si se entendía que satisfacían los criterios fijados. BLADE, “IX
Exposiçao”, op. cit., pág. 27.
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crecimiento, puede sostenerse que el énfasis se desplazó de los
primeros (fundamentalmente la infraestructura) en el período
1952-56, a los segundos (fundamentalmente las industrias básicas)
en el período desarrollista, 1957-61. El gobierno de Kubitschek pudo
ver reflejadas así sus metas de desarrollo en la política crediticia del
Banco, como resultado de la convergencia entre los objetivos
perseguidos y las perspectivas de los funcionarios de Kubitschek y de
los directivos del Banco (ver el gráfico 2.).
El BNDE estaba dirigido por un presidente un consejo
administrativo y una junta de directores, todos ellos designados por
el presidente de la República. Como no se fijaban requisitos en
materia de representación, tanto el presidente del Banco como otros
de sus altos funcionarios podían ser profesionales de formación
económica, y de hecho lo fueron en muchas oportunidades. Como es
obvio, el hecho de que el presidente pudiera nombrar a los
integrantes del directorio daba al Poder Ejecutivo un gran control
sobre el Banco, pero en el caso brasileño el mandato de los directores
era respetado en mayor medida que en la Argentina. Una anécdota
servirá para ejemplificar este punto.
En 1954, apenas un mes antes de que Vargas se suicidara, éste
volvió a designar a Cleantho de Paiva Leite como director del BNDE
por un nuevo período de cuatro años. Cuando asumió el poder Cafe
Filho, adoptó una política económica de corte más liberal, a cuyo
frente puso a Eugenio Gudin en el Ministerio de Economía. Gudin
envió a un alto funcionario del Banco do Brasil para solicitar a Leite
que renunciara a su cargo como director del BNDE; Leite le respondió
que no renunciaría al mandato que le había sido conferido por el
presidente Vargas, y agregó que se le comunicara al ministro que él
esperaba continuar en su puesto mucho después de que Gudin dejase
el Ministerio. Esta profecía se cumplió pocos meses después92.
3. Comparación entre el Banco Industrial y el BNDE
El BNDE fue un instrumento mucho más central y coherente de la
política desarrollista que el Banco Industrial argentino. Esto fue
resultado de las diferencias que ambos presentaron en sus
92
Cleantho de PAIVA LEITE: Cleantho de Paiva Leite (Testimonio), Río de Janeiro,
Fundación Getulio Vargas, Centro de Pesquisa a Documentaçao de História
Contemporanea do Brasil, Historia Oral, 1986, pág. 177.
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finalidades, base de financiación y estructuras y normas
administrativas.
El BNDE fue creado con la expresa finalidad de actuar como una
institución al servicio del desarrollo, en tanto que los propósitos
originales del Banco Industrial trasuntaban las ideas pro
industrialistas pero no desarrollistas comunes en la Argentina durante
la época peronista. En segundo lugar, al suministrar al BNDE una
fuente de financiamiento independiente, el gobierno de Brasil le
permitió asumir los préstamos de largo plazo indispensables para
cumplir con el proyecto desarrollista; el Banco Industrial, al carecer
de tales fuentes, debía depender de los depósitos y de un rápido
movimiento de los préstamos, lo que hacía que se asemejase más a
un banco comercial que a un banco de desarrollo. En tercer término,
por su estructura administrativa, los directivos del Banco Industrial
estaban más atentos a los intereses externos que a la supervisión de
un proyecto de desarrollo nacional. El BNDE, en cambio, tuvo una
primera generación de dirigentes que habían compartido la
experiencia de participación en la Comisión Mixta de Desarrollo
Brasileño-Norteamericana93 y traían consigo un marco teórico común,
que dio continuidad a la política del Banco. Como sus gerentes no
representaban a ningún sector de la producción en particular,
pudieron orientar sus medidas más claramente en función de los
propósitos del Banco y de su propio enfoque teórico, que era muy
similar. El periodo de Kubitschek constituyó el apogeo de la actividad
del BNDE, ya que la singular confluencia de objetivos y perspectivas
entre el Poder Ejecutivo y el Banco dio origen a un fructífero apoyo y
colaboración mutuos.
VII. Conclusiones
El desarrollo de la Argentina y Brasil presentó divergencias que
afectaron profundamente la actividad política y la política económica
adoptada en ambos países. Las diferencias en las respectivas
estructuras estatales que aquí nos interesan se dieron básicamente
en el lapso 1930-55, sobre todo como consecuencia del diferente
legado de Vargas y Perón en cuanto a la construcción del Estado. El
93
Cuatro de los cinco primeros presidentes del BLADE (Ary Torres, Glycon de Paiva,
Lucas Lopes y Roberto Campos), así como su primer director-superintendente (Jose
Soares
Maciel
Filho),
habían
colaborado
con
la
Comisión
Mixta
Brasileño-Norteamericana.
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régimen de Vargas pudo traducir sus propias normas en un Estado
perdurable, cosa que no logró Perón94. Las instituciones que Vargas
dejó tras de sí (el DASP, la Compañía Siderúrgica Nacional, el BNDE,
Petrobrás, la Fundación Getulio Vargas, etcétera) continuaron siendo
la columna vertebral de la burocracia aislada dentro del Estado, en
tanto que las creadas por Perón fueron desmanteladas luego de su
caída95. A su vez, la herencia de uno y otro en cuanto a la
construcción de un Estado generó una infraestructura institucional
que luego sirvió de base a los gobiernos desarrollistas de Frondizi y
Kubitschek para edificar sus propios programas. La diferente
naturaleza de las instituciones brasileñas y argentinas hizo que
Kubitschek pudiera instrumentar con más éxito sus políticas
desarrollistas. Como sugiere la comparación del BNDE con el Banco
Industrial argentino, el hecho de que las prioridades de Kubitschek en
materia de desarrollo se reflejasen claramente en las medidas
crediticias del BNDE contribuyó al logro de dichas prioridades, en
tanto que el fracaso del Banco Industrial en la consecución de una
política desarrollista en materia de crédito fue uno de los indicios de
una quiebra general en la materialización del desarrollismo en la
Argentina.
A pesar de que su gobierno tuvo fama de ser el más moderno y
tecnocrático de toda la historia argentina, Frondizi hizo poco por
aumentar la capacidad del Estado para conducir la política económica.
La importancia del Estado en la formulación a instrumentación de
políticas no significa sólo su aptitud técnica para trazar y cumplir
planes de desarrollo, sino también el grado en que es capaz de
generar apoyo o acatamiento a su política económica a través de un
proceso político que se percibe como legítimo. La debilidad
institucional del Estado argentino, su falta de autonomía y de
capacidad, obligaron a Frondizi a recurrir a un proceso secreto ad hoc
de formulación e instrumentación de políticas. Sus mayores “éxitos”
económicos fueron los que dependieron exclusivamente de la
94
Netti sugiere que en los países en vías de desarrollo sólo puede surgir un Estado
“si un régimen que cuenta con apoyo político permanece en el poder un tiempo
considerable y puede transponer sus propias normas... en una situación de Estado”.
NETTI, op. cit., pág. 589.
95
Sería inconcebible en la Argentina que una entidad imaginaria denominada
Fundación Juan Perón quedara intacta y pudiese seguir funcionando como instituto
autónomo para la investigación y la enseñanza dentro del Estado, como ocurrió con
la Fundación Getulio Vargas en Brasil.
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iniciativa privada; así, el aumento de la producción petrolera y la
instalación de una industria automotriz fueron el resultado de los
empeños privados, donde el papel del gobierno se limitó a remover
obstáculos, ofrecer incentivos y dar luz verde. Las partes del
programa desarrollista que requerían una participación más activa del
Estado (como el planeamiento en general, la expansión de la
producción de acero mediante empresas mixtas, la construcción de
carreteras y otros proyectos de infraestructura, la supervisión
cuidadosa de los proyectos de inversión privados y la asistencia a la
industria nacional para su desarrollo) fueron ámbitos en los que
Frondizi tuvo mucho menos éxito, en parte porque el aparato del
Estado no contaba con la capacidad ni la continuidad para asumir ese
papel.
Pero la diferencia de las respectivas estructuras estatales explica
sólo parcialmente el éxito o fracaso de Frondizi y Kubitschek96. Si
bien la índole de las instituciones de los dos países no gravitó en el
surgimiento de las ideas desarrollistas o en su contenido, sí influyó en
la instrumentación de esas políticas. Los enfoques institucionales son
sólo marcos de referencia que dirigen nuestra atención a ciertas
áreas de estudio, sin brindarnos argumentos teóricos específicos
sobre el tipo de relaciones que allí encontraremos. Si queremos
avanzar en esta línea, es preciso esclarecer en qué situaciones y de
qué manera las instituciones revisten importancia para comprender
los resultados políticos efectivos.
Una buena parte de la bibliografía sobre la autonomía del Estado
ha adoptado un enfoque muy mecanicista, según el cual el Estado es
autónomo si emprende políticas que se oponen a los intereses de la
clase dominante. En este artículo hemos sostenido que para
comprender las diferencias entre el Estado brasileño y el argentino
que afectaron los desenlaces en materia de política económica es más
útil un enfoque institucional que se centre en la capacidad del Estado
y examine sus orientaciones concretas en materia organizativa, de
procedimientos e intelectual. Que un Estado tenga mayor capacidad
que otro no implica que sea de mayor magnitud: el tamaño del sector
público es mucho menos importante que la calidad y continuidad de
las instituciones y del personal existente. La diferencia más notoria
entre el Estado brasileño y el argentino radica en la índole de las
96
Ver SIKKINK, op. Cit., donde se realiza una comparación en profundidad de las
dos experiencias de desarrollo.
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estructuras organizativas de ambos países, las normas y
procedimientos que rigen la burocracia y la capacidad técnica de los
funcionarios. Ciertas condiciones fundamentales, como la existencia
de instituciones especializadas sólidas y duraderas, relativamente
aisladas del juego político, y dotadas de procedimientos de
reclutamiento, capacitación y promoción que se basen en el mérito y
sepan retener al personal calificado, pueden constituir un aporte
significativo para una instrumentación exitosa de las políticas
económicas.
Traducido por Leandro Wolfson
RESUMEN
Este trabajo propone un enfoque neoinstitucionalista para el
estudio del Estado en América Latina. El valor del enfoque
institucional radica en que permite superar las concepciones
totalmente abstractas acerca de la autonomía estatal y centrar la
atención en los atributos más concretos de las estructuras
institucionales y procedimientos del Estado que gravitan en las
políticas resultantes. Se explora el argumento teórico a través de un
examen del desarrollo histórico del Estado en Brasil y la Argentina, y
una comparación de los efectos que ejerció su estructura institucional
sobre las políticas públicas de los gobiernos de Juscelino Kubitschek
en Brasil (1956-1961) y de Arturo Frondizi en la Argentina
(1958-1962). La explicación sobre el mayor éxito en la ejecución de
las políticas económicas en Brasil reside en parte en las
características internas del Estado en uno y otro país, consecuencia
del diferente legado histórico en cuanto a su construcción.
SUMMARY
This article proposes a neo-institutional approach to the study of
the state in Latin America. The value of the institutional approach is
that is takes us beyond overly abstract conceptions of state
autonomy, and focuses our attention on the more specific attributes
of state structures, institutions, and procedures that influence policy
outcomes. The theoretical argument is explored through an
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examination of the historical development of the state in Brazil and
Argentina, and a comparisons of the effects of state structure on
policy making during the developmentalist governments of Juscelino
Kubitschek in Brazil (19561961) and Arturo Frondizi in Argentina
(1958-1962). The internal characteristics of the states in the two
countries, largely a result of the different historical state-building
legacies, provide part of the explanation for the more successful
implementation of developmentalist policies in Brazil than in
Argentina.
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