La implementación de la Estrategia de la UE para el Sahel: entre

Nº114
NOVIEMBRE 2012
documento de trabajo
La implementación
de la Estrategia de
la UE para el Sahel:
entre arenas
movedizas
Oladiran Bello
Acerca de FRIDE
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democráticos, la seguridad y el desarrollo sostenible.
Documentos de trabajo
Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate más amplio sobre estas cuestiones y ofrecer
consideraciones pertinentes para las políticas públicas.
La implementación
de la Estrategia de
la UE para el Sahel:
entre arenas
movedizas
Oladiran Bello
Investigador en Fride
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Depósito Legal: M-45716-2010
Contenido
Introducción ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1
I. El enfoque de la UE: integrar el desarrollo y la seguridad ---------------------------------------- 2
II. Los “países centrales” del Sahel --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5
III. Argelia y Nigeria: la ausencia de los países “periféricos” clave --------------------- 12
IV. Reajustar el compromiso de la UE ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 16
Conclusión ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
ENTRE ARENAS MOVEDIZAS
OLADIRAN BELLO
1
La implementación de la Estrategia para la Seguridad y el Desarrollo en el Sahel1
ha coincidido con drásticos cambios en la región. Las transformaciones en la
configuración geopolítica del Sahel –especialmente tras el conflicto de Libia– han
llevado a la Unión Europea (UE) a recalibrar sus planes de implementación con el fin
de adaptarlos mejor al nuevo contexto. Sin embargo, los cambios en la orientación
geográfica de la estrategia y el enfoque político no han sido lo suficientemente
consistentes ni flexibles. El diseño de una estrategia de la UE para la región se debió,
sobre todo, a amenazas como Al-Qaeda en el Magreb islámico (AQMI) y las actividades
criminales transnacionales en los espacios sin gobierno de la región. A principios de
2012, el establecimiento de una teocracia de facto en Mali por parte de una coalición
de grupos radicales islamistas vinculados a AQMI ha exacerbado en gran medida esas
preocupaciones iniciales.
Lejos de ser un lugar remoto colindante con la vecindad exterior de la UE, el nuevo
Sahel es ahora una parte funcional del remodelado norte de África tras la primavera
árabe. Ante la creciente inseguridad en muchos de los Estados del Sahel y el declive de
la capacidad regional para abordar los potenciales efectos negativos colaterales, la UE
debe renovar su compromiso hacia la región. Los intereses europeos en el Sahel incluyen
la seguridad de los principales proveedores de energía,2 los gasoductos del Sahara3
y los intereses comerciales asociados,4 así como frenar la inmigración clandestina y
combatir las amenazas ocultas en los territorios contiguos a la Unión5 y en el propio
continente europeo. No obstante, al centrar la Estrategia para el Sahel inicialmente en
los Estados regionales más débiles como Mali, Níger y Mauritania –en detrimento de
Nigeria y Argelia, los dos actores centrales de la región– la UE cometió un serio error
geoestratégico. Los recientes acontecimientos han puesto de manifiesto los límites de
la acción europea sin un compromiso coherente por parte de las potencias regionales.
1. En lo sucesivo, la “Estrategia para el Sahel”. La Estrategia para la Seguridad y el Desarrollo en la región del Sahel de la UE se publicó en
septiembre de 2011. Disponible en: http://eeas.europa.eu/africa/docs/sahel_strategy_en.pdf
2. Argelia, la patria de los principales líderes de AQMI, es un proveedor estratégico de energía para la UE.
3. Por ejemplo, se prevé que el Gas Licuado Natural (GLN) de Nigeria, que se abastece a través de gasoductos transsaharianos, crezca en
importancia, en la medida que la UE pretende diversificar sus fuentes de energía.
4. Estos incluyen DESERTEC, el proyecto de energía solar de €400 mil millones localizado en el desierto del Sáhara con una capacidad estimada
para proveer el 17 por ciento de la energía de Europa para 2050. Ver The Africa Report, septiembre de 2012, p.18.
5. Los enclaves españoles (Ceuta y Melilla, ambos limítrofes con Marruecos), las islas Canarias españolas, y varias islas mediterráneas que
pertenecen a Estados miembros de la UE están todos muy cerca de territorios directamente afectados por el conflicto y la inestabilidad en el
Sahel.
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2
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Este documento analiza cuatro tipos de retos interconectados para la puesta en marcha
de la Estrategia para el Sahel. La primera parte examina el cambio de enfoque de la UE
hacia la región, dirigido a conciliar las políticas y corregir los desequilibrios geográficos.
La segunda sección analiza la crisis en Mali tras la intervención occidental en Libia y sus
efectos desalentadores sobre la cooperación entre los Estados del Sahel. Tercero, se explora
cómo el papel secundario originalmente atribuido a Nigeria y Argelia limitó el impacto
de la estrategia. Por último, se ofrecen algunas ideas sobre cómo la UE puede recalibrar su
compromiso para reflejar mejor las nuevas realidades geopolíticas de la región.
I. El enfoque de la UE:
integrar el desarrollo y la seguridad
Según la Estrategia para el Sahel, los grupos terroristas y criminales aliados
en el Sahel representan riesgos inmediatos y de largo plazo para los intereses
europeos, debido a su creciente habilidad para aprovechar la débil presencia estatal
y otras condiciones imperantes en la región, incluyendo “la extrema pobreza… las
frecuentes crisis de alimentos, el rápido crecimiento de la población, la frágil gobernanza,
la corrupción [y] las tensiones internas sin resolver”.6 Para hacer frente a estos retos,
aboga por intervenciones políticas que integren mejor las dimensiones de desarrollo y de
seguridad de las políticas de la UE. En marzo de 2011, el Consejo de Asuntos Exteriores
de la Unión Europea adoptó la Estrategia para el Sahel y sentó la identificación de
tres países “centrales” –Mali, Mauritania y Níger– como su objetivo principal.7 Tras la
reciente consolidación de AQMI en el norte de Mali, la UE ha empezado a prestar más
atención a la evolución de esta amenaza junto a los desafíos de gobernanza y el desarrollo
en el Sahel, y a actuar a través de su Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).
Un año tras la puesta en marcha de la Estrategia para el Sahel y en medio del deterioro
del panorama de seguridad y humanitario en la región, el Consejo de Asuntos Exteriores
en su reunión del 23 de marzo de 2012 reafirmó su compromiso para ayudar a
abordar los desafíos de la zona. Desde el principio, la Estrategia estuvo mal concebida
geográficamente, apenas reflejando las complejas relaciones entre los distintos conflictos
a lo largo del Sahel. En palabras de un observador, “la UE tiende a seguir una orientación
vertical de Norte a Sur en el Sahel. De hecho, uno podría estirar la región desde el norte
de Níger hasta Nigeria [a través del] Chad”.8 Además, la UE ha sobre enfatizado los
instrumentos de desarrollo de forma desproporcionada en detrimento de respuestas más
basadas en la seguridad y adaptadas a la creciente inseguridad en la región.
6. Estrategia para el Sahel, op. cit., p.2.
7. Conclusiones del Consejo sobre la Estrategia de Seguridad y desarrollo en el Sahel, 21 de marzo de 2011, para. 3.
8. Bérangère Rouppert, “The European Strategy for Development and Security in the Sahel: Rupture or Continuity?”, Suiza: GRIP, 16 de enero de
2012, p.12.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
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Los recientes cambios en el Sahel se deben a múltiples factores. El papel regional de
Libia se ha transformado en la era pos-Gadafi; el grupo Boko Haram en Nigeria es
ahora un actor principal en la inseguridad del Sahel, mientras que Argelia se opone
rotundamente a la participación de la Unión en la seguridad del área. El compromiso
regional de Europa también ha sido selectivo: organismos regionales tales como la
Comunidad de Estados de África Occidental (CEDEAO) y la Unión Africana (UA) han
sido sólo gradualmente incorporados en los esfuerzos de implementación. Al mismo
tiempo, la desestabilización de Mali y el establecimiento de un régimen islamista en sus
territorios del norte socavan la esperanza de la UE de que la estabilidad democrática
afiance la asociación con los Estados frágiles del Sahel. El entorno regional cada vez
más incierto, en el cual tanto la autoridad estatal y la cooperación regional se han
debilitado, pone en tela de juicio los supuestos clave de la Estrategia para el Sahel.
Mientras la UE analiza junto con otros socios regionales y demás stakeholders los pasos
a seguir para intentar restablecer el Estado de derecho y reconstruir los cimientos de
la estatalidad de facto en los Estados más débiles del Sahel, es necesario aprender las
lecciones de los últimos acontecimientos.
Recientemente, como parte de los esfuerzos de la UE para adaptarse a las nuevas
realidades del terreno, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) estableció un
Grupo de Trabajo para el Sahel, encargado de evaluar la evolución de la estrategia
europea. El grupo hace recomendaciones sobre cómo mejorar la estrategia para producir
resultados concretos en el terreno. Entre sus miembros se encuentra el coordinador
europeo para la lucha contra el terrorismo, algunas importantes divisiones geográficas,
el equipo de planificación militar y representantes del Instrumento para la Estabilidad
(IpE). El grupo se reúne informalmente dos o tres veces al mes. La recién creada
función de Coordinador Regional para el Sahel también desempeña un papel clave en
este proceso.
Durante las presidencias sueca (2009) y española (2010) de la UE, se desplegó una
serie de misiones de investigación a Mali, Mauritania, Níger y Argelia. Se organizó
una segunda ronda de visitas a Nigeria, la UA y la CEDEAO. Pero ni la CEDEAO
ni otras organizaciones regionales pudieron participar en el diseño de la estrategia.9
Mientras que la propia UE hace hincapié en la “apropiación” regional, las misiones
de investigación no han podido compensar la falta de un verdadero diálogo entre la
UE y los Estados regionales con el fin de incorporar sus preocupaciones. Los recientes
esfuerzos de la UE para incluir más a las organizaciones regionales reflejan el mayor
entendimiento por parte de la UE de las dinámicas regionales, el coste de la falta
de coordinación y los efectos negativos que éstos están teniendo sobre los modestos
logros de la cooperación al desarrollo de la Unión. Poco a poco y de manera más bien
reactiva, la UE también está expandiendo el enfoque geográfico de la estrategia para
reflejar la nueva situación de inestabilidad en el Sahel tras el conflicto de Libia.
En septiembre de 2011, la UE comenzó a priorizar el compromiso de los gobiernos
de la región hacia los esfuerzos antiterroristas como condición para la asignación de
fondos. De esta manera, Mauritania y Níger han sido muy cortejados. Asimismo, la
9. Estrategia para el Sahel, op. cit., p. 4.
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UE ha incrementado su ayuda financiera, incluso a través del Fondo Europeo para
el Desarrollo (FED), que hasta finales de 2013 aportará €150 millones adicionales.10
Este incremento está en parte dirigido a promover la implicación operativa de los
stakeholders locales. La Cruz Roja, por ejemplo, lleva a cabo acciones en nombre de la
UE en el norte de Níger.
En 2011, la UE estimó que aproximadamente €650 millones del total de la ayuda
europea, ya asignada o proyectada, estaba contribuyendo directamente a los objetivos
de la Estrategia para el Sahel.11 Con todo, hace muy poco que se decidió invertir
directamente en la reforma del sector de la seguridad (RSS) en la región. En algunas
partes de la estrategia, se han unido los desafíos policiales y en materia de Estado de
derecho con los retos de la RSS.12 La poca claridad en la perspectiva de la UE sobre la
seguridad ha limitado las actividades europeas en el terreno. Ha sido particularmente
difícil reclutar personal experimentado para cubrir puestos de peligro sin una adecuada
seguridad.13 No obstante, la progresiva adaptación de la estrategia está ayudando a
abordar estas limitaciones de manera paulatina.
En este sentido, los esfuerzos en materia de RSS se han convertido en una prioridad
política para cubrir los déficits de seguridad en el enfoque inicial de la estrategia. En el
verano de 2012 se desplegó una misión civil de la PCSD en Níger. La EUCAP SAHEL
Níger tiene un mandato de dos años y un presupuesto estimado de cerca de €8,7
millones en su primer año. La misión tiene como objetivo fortalecer la capacidad de
las fuerzas de seguridad del país para enfrentar las amenazas del terrorismo y el crimen
organizado mediante la formación y el asesoramiento. Los repetidos ataques de AQMI
sobre ciudadanos e intereses europeos en Níger han demostrado la débil capacidad
del Gobierno frente a la amenaza islamista.14 Tras el despliegue en Níger, el Consejo
de Asuntos Exteriores del 15 de octubre solicitó la planificación de una operación
militar de la PCSD, con vistas a desplegar 150 militares de alto rango para ayudar a
reorganizar el ejército de Mali.
Estos despliegues militares están inspirados en el experimentado formato de la RSS, más
que en una misión armada antiterrorista o de estabilización.15 Sin embargo, las misiones
podrían ser demasiado pequeñas como para ser eficaces. La misión EUCAP SAHEL
Níger estará compuesta en pleno funcionamiento por una plantilla internacional de
50 miembros, la mayor parte de ellos expertos civiles en materia judicial y policial
integrados en la delegación de la UE. Debido a su pequeña escala y su enfoque poco
sistemático, tampoco está claro cómo la misión de Níger y la operación prevista en Mali
se vincularán con las acciones que contemplan actualmente otros actores subregionales
en el marco de la CEDEAO.
10.Ibíd., p.8.
11.Ibíd., p.8.
12. Ibíd., sección 2 sobre “Desafíos”, p.3.
13.Entrevista en la Delegación de la UE en Níger, 11 de noviembre de 2011.
14.“EUCAP SAHEL Níger”, Política Común de Defensa y Seguridad (PCSD), 16 de julio de 2012. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/
eeas/security-defence/eu-operations/eucap-sahel-niger?lang=en
15.El despliegue de EUNAVFOR para combatir la piratería en la costa de Somalia y el océano Índico se diferencia porque es una operación coercitiva
en el mar que complementa a otras fuerzas multinacionales que están presentes en el Índico.
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A pesar de los esfuerzos del Grupo de Trabajo del Sahel, sigue habiendo muchas
carencias que limitan el impacto de la estrategia. Uno de los principales retos ha sido
la dificultad del SEAE para cumplir con su papel de coordinación de toda la presencia
y acción europea en la región. Francia en particular y en menor medida otros Estados
miembros con importantes intereses en la región a menudo operan en paralelo a la
Unión. París ha estado intentando europeizar sus esfuerzos impulsando las misiones de
la PCSD en Níger y Mali. Con todo, el papel de Francia en el Sahel ha sido uno de los
mayores obstáculos a la hora de asegurar el apoyo regional para la Estrategia de la UE.
Por ejemplo, Argelia desconfía de Francia y frecuentemente equipara las posiciones de
la UE con las de este país. Más allá de Argelia, la hiperactividad diplomática de Francia
en el Sahel, sus lazos ubicuos y a menudo complejos con varios actores regionales, así
como su papel de portavoz virtual de la UE en la alta política de la diplomacia de crisis
en Mali en el Consejo de Seguridad de la ONU contribuye a reforzar esta impresión.
Asimismo, no se sabe si las acciones específicas de los Estados miembros han ayudado a
la UE a alcanzar sus objetivos de debilitar a las fuerzas extremistas y ayudar a reconstruir
las capacidades de los Estados regionales. Un ejemplo de ello es la controvertida
decisión hispano-italiana de pagar un rescate a los grupos insurgentes islamistas en
Mali en julio de 2012 para asegurar la liberación de cooperantes secuestrados por
grupos afiliados a Al-Qaeda. Tanto el SEAE como la Comisión guardaron silencio ante
las críticas al pago del rescate. Pareciera que a pesar de los esfuerzos colectivos para
avanzar en la implementación de la estrategia, se sigue buscando un enfoque coherente
hacia el Sahel.16
Las consecuencias del conflicto en Libia también constituyen un reto clave para la
coherencia funcional de la estrategia de la UE en el terreno. La Unión Africana tenía
razón al advertir sobre las implicaciones de seguridad de la campaña libia sobre el
Sahel. Un efecto colateral y no anticipado ha sido la disminución de la cooperación
regional debido a la creciente inestabilidad. Ésta se encuentra en sus niveles más bajos
desde el impasse de Mali y la consecuente división regional.
II. Los “países centrales” del Sahel
La Estrategia para el Sahel enfrenta grandes retos debido a la complejidad de la
región, los diferentes enfoques de los actores clave respecto de la crisis de Mali
y el lento ritmo de la UE para ajustarse a las nuevas realidades del terreno. Si bien
la Estrategia para el Sahel depende de una mayor cooperación regional para marcar
una real diferencia, ha conseguido esconder las crecientes divisiones regionales, sobre
16.Thomas Renard, Terrorism and other Transnational Threats in the Sahel: What Role for the EU?, Bruselas: Centre on Global Terrorism Cooperation,
2010, p.5.
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todo desde el conflicto de Libia. Está claro que ahora una cooperación significativa
entre los actores locales e internacionales en el Sahel es muy improbable. La situación
se complica debido al fracaso de la UE para vincular su estrategia con las iniciativas
regionales existentes o complementarlas de manera explícita. Así, la fragmentación de
las respuestas regionales a los retos del Sahel se ve exacerbada por las acciones europeas
y las de otros actores regionales.
De hecho, las divisiones en el Sahel se deben a las realidades regionales. En primer
lugar, el análisis de las amenazas a la seguridad en la región ha estado muy centrado en
la preocupación sobre AQMI. No obstante, la percepción sobre la amenaza a menudo
no ha correspondido con la respuesta necesaria.17 Segundo, la reticencia argelina sin
duda representa un problema para la UE, pero la determinación de Argel en la gestión
de la crisis de Mali es sólo uno de los muchos retos. La desconfianza general entre los
actores regionales se ve agravada por la falta de capacidad y visión de los Estados más
débiles.
2.1. La crisis de Mali: nuevo hervidero de inestabilidad
A raíz del conflicto de Libia, Mali está en el epicentro del nuevo Sahel. Se están
redefiniendo los cálculos estratégicos y las configuraciones de actores. Los flujos de
armas y combatientes han exacerbado las inseguridades existentes en Estados como
Níger y Mauritania, pero los efectos más devastadores se han visto en Mali.18 La
significativa inversión de la UE en el país no se ha visto recompensada. Mali ha recibido
importantes cantidades de ayuda a través del FED y el IpE, con un total de €244
millones a finales de 2011, de lejos la mayor suma de los tres países “centrales” de la
Estrategia para el Sahel. En 2011, la UE se quejó de la laxa actitud de Bamako respecto
del terrorismo en el Sahel, pero siguió expresando al mismo tiempo su disposición para
ayudar a restablecer el Estado de derecho y extender la autoridad central a las zonas en
contienda del norte. En lugar de la esperada mejora, una rebelión en enero de 2012
dejó el norte de Mali en manos de una coalición similar a la de los Talibán integrada
por yihadistas y nacionalistas. Estos acontecimientos tienen serias implicaciones para
el país, la región y la Unión Europea.
Primero, la escala y la capacidad de la ofensiva rebelde liderada por el Movimiento
Nacional para la Liberación de Azawad (MNLA)19 no tienen precedentes. Reforzada
con armamentos sofisticados desde Libia, la rebelión abrumó rápidamente al mal
equipado y desmoralizado ejército maliense. La escala de la crisis también empequeñece
la limitada capacidad de respuesta militar regional. Además, el Gobierno de Mali no
ha sabido manejar ni los viejos ni los nuevos retos del país. Mientras que los tuareg
moderados se han acercado al Gobierno central en Bamako, el ejército maliense ha
mantenido una postura inflexible a pesar de ser incapaz de imponer una solución
17.Algunos analistas argumentan que además de suponer una amenaza extrarregional poco significativa, la fuerza de AQMI se sobreestima por
parte de las agencias de inteligencia occidentales. Varios expertos calcularon que el batallón sur de AQMI contaba con alrededor de 300
hombres antes de la rebelión al norte de Mali. Ver http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2012/07/20127119230807934.html
18.La reunión del Consejo de la UE del 22-23 de marzo de 2012 subrayó su determinación de apoyar a los países del Sahel en la gestión de los
efectos secundarios de la crisis de Libia.
19.El nombre del grupo en francés es Mouvement National pour la Libération de l’Azawad (MNLA).
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militar en el norte. Esto sigue un patrón bien establecido: en 2010, el Gobierno había
rechazado las ofertas de los líderes rebeldes tuareg para luchar y expulsar a AQIM del
norte del país. Esa respuesta de Bamako ha estado influida, sin duda, por la desconfianza
mutua entre ambas partes.
En segundo lugar, los grupos terroristas y los movimientos separatistas han resurgido
más reforzados en el Sahel, y la inseguridad generalizada está minando la cooperación
necesaria entre los Estados de la región. En particular, los grupos aliados de AQMI han
expulsado de manera oportunista a los separatistas tuareg para consolidar el control
islamista en el norte de Mali.20 AQMI también es cada vez más capaz de proyectar su
influencia en toda la región, desde el inestable sur de Libia, a través de Mauritania
y Níger, hasta el volátil norte de Nigeria. Debido a ello, grupos marginales o poco
conocidos como Ansar Deen o Boko Haram de Nigeria han cobrado fuerza a raíz de la
convulsión de Mali. Estos acontecimientos han complicado todavía más la capacidad
de la UE para dominar el terreno.
Tercero, las respuestas regionales e internacionales a la desintegración territorial de Mali
han sido incompletas y, potencialmente, podrían empeorar los niveles de inseguridad.
La evolución de AQMI de un grupo local a un gobierno de facto, dominando un
enclave del tamaño de Francia en el norte de Mali, tiene enormes implicaciones para
la implementación de la Estrategia para el Sahel. Las instituciones estatales malienses
se han visto muy afectadas por la crisis política y militar en varios niveles, perjudicando
el trabajo de la estrategia para fortalecer los actores estatales en la región. La UE ha
suspendido su ayuda humanitaria al país tras el golpe militar del 21 de marzo en la capital,
pero la reanudación gradual de la cooperación al desarrollo es esencial para reforzar la
prestación de servicios sociales y ayudar a la nueva y frágil administración de transición.
Mauritania
Malí
Níger
S
Senegal
Guinea
Bissau
A
Burkina Faso
H
Togo
Benín
Ghana
Nigeria
Chad
E
Sudán
L
República Centroafricana
Camerún
Aunque el archipiélago de Cabo Verde no esté incluido en el mapa, también se define como Sahel.
20.El aliado de Al-Qaeda, MUJAO, y Ansar Deen pretenden extender la sharia a lo largo de Mali en su conjunto. Por el contrario, el MNLA tiene el
objetivo secular de fundar un Estado Azawad en el norte de Mali.
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8
DOCUMENTO DE TRABAJO 114
Mientras tanto, los esfuerzos diplomáticos regionales no han conseguido avanzar
de manera significativa. Grupos afiliados a AQMI tales como el Movimiento por la
Unidad de la Yihad en el África Occidental (MUJAO, por sus siglas en inglés) y Ansar
Deen han conseguido utilizar el control de facto del territorio en el norte de Mali
en las negociaciones diplomáticas con los insurgentes lideradas por la CEDEAO. La
fragmentación entre los grupos insurgentes en el norte también está disminuyendo
las perspectivas para una solución política negociada, tal como demuestra el violento
desplazamiento de los nacionalistas del MNLA por parte de sus antiguos aliados
islamistas. Las circunstancias no parecen muy propicias para avanzar con la vía
diplomática. Por consiguiente, la CEDEAO ha reforzado sus esfuerzos diplomáticos
con preparativos militares paralelos. La base central de los esfuerzos de la CEDEAO es
el despliegue de una fuerza de intervención regional de 3.300 efectivos para proteger
al tambaleante Gobierno de transición maliense y garantizar la estabilidad durante
el período transicional. Esto podría antagonizar a Argelia y su fuerte oposición a un
despliegue militar extranjero en Mali. Por ello, promover la RSS en el país con vistas
a restablecer una fuerza militar y profesional capaz de liderar un asalto contra los
rebeldes islamistas en el norte se ha convertido en otro elemento de la gestión de
crisis de la CEDEAO. El 12 de octubre, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó
la resolución 2071, solicitando a la CEDEAO una clara descripción de los medios y
modalidades de su intervención en Mali.
2.2. El cambio de enfoque de la UE hacia la crisis de Mali
El estallido de la crisis en el norte de Mali ha puesto en evidencia la debilidad de los
esfuerzos de la UE para integrar sus políticas de desarrollo y seguridad en el Sahel. El
limitado enfoque de la UE hacia la crisis en Mali a menudo contradice la reiterada
determinación de la Unión de desempeñar un papel más importante en la región. La
crisis maliense ha retrasado de forma significativa los planes de recuperación económica
y la reintegración política del norte de Mali.
La Estrategia para el Sahel preveía un aumento de fondos para responder a crisis en el
corto plazo a través del IpE, junto con intervenciones orientadas a objetivos de más
largo plazo. El Programa Especial para la Paz, la Seguridad y el Desarrollo en el Norte21
(al cual la UE contribuye a través de IpE) fue lanzado en 2010 con vistas a fortalecer
las funciones estatales malienses, pero las iniciativas, incluyendo la construcción de
carreteras, han sido suspendidas.22 El objetivo europeo de proveer alternativas a la
juventud del norte más propensa a ser reclutada por AQMI continúa siendo más válido
que nunca. Los futuros esfuerzos para relanzar el programa deben aprender de las ideas
emergentes en las diversas posiciones de los diferentes actores en el norte. Más allá
de las intervenciones dirigidas por el Estado, se necesitan iniciativas más específicas
para fortalecer a grupos y jóvenes líderes que han criticado el extremismo violento
de los islamistas. Como se ha visto en las diferentes reacciones tras la declaración de
la República de Azawad liderada por los tuareg en abril de 2012, también existen
21.Oficialmente conocido como el Programme spécial pour la paix, la sécurité et le développement dans le nord du Mali (PSPSDN), cuenta con 32
mil millones de francos CFA (US$ 69 millones) y tiene componentes que incluyen la gobernanza, la seguridad, el desarrollo, la comunicación y
la gestión.
22.Entrevista con un alto funcionario de la UE, 8 de marzo de 2012.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
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oportunidades para identificar a seculares, moderados y nacionalistas malienses más
proclives a la visión de progreso y desarrollo de la Unión.
Una de las acciones en curso de la UE es el apoyo a la recién creada Red del Norte
de Mali para la Paz y la Seguridad. Esta iniciativa reúne a individuos de distintas
comunidades, facciones y profesiones. Actualmente, la red sirve como el principal
punto de contacto para las autoridades malienses y los socios internacionales, entre
los que se encuentran la Embajada suiza en Bamako, la UE y el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La UE no fue capaz de prever la catástrofe humanitaria a raíz de la intervención en
Libia. En enero de 2012, más de 200.000 tuaregs malienses que huyeron del caos en
Libia llegaron a áreas vulnerables del Sahel afectadas por la escasez de alimentos. Ello
exacerbó las condiciones humanitarias y avivó las tensiones existentes entre las distintas
comunidades en el norte de Mali. La UE se ha unido a los esfuerzos internacionales
para abordar la seria crisis alimentaria en el Sahel, a través de la mejora de la capacidad
de recuperación de largo plazo del área. Esto presenta una gran oportunidad para que
la UE vincule mejor las dimensiones de desarrollo y seguridad.
En este sentido, el 18 de julio la UE aumentó su ayuda a través de la Alianza Mundial
para la Iniciativa de Resiliencia en el Sahel.23 Senegal, Gambia, Mauritania, Mali,
Burkina Faso, Níger, Chad y Nigeria se encuentran entre los socios internacionales y
locales involucrados.24 También se incrementaron los fondos europeos en €40 millones,
llegando a elevar la respuesta total a la crisis alimentaria en el Sahel a €337 millones. A
pesar de aún necesitar impulso, una Estrategia para el Sahel rejuvenecida podría tener
un gran valor añadido en el campo humanitario, dados los recursos y la experiencia
inigualable de la UE.
Ante la crisis maliense, la UE debe ser más que una “potencia blanda” en la región.
Esto podría requerir la integración de una dimensión militar más fuerte en el conjunto
de políticas de la Unión, no sólo en apoyo de un posible despliegue de la CEDEAO.
Por el momento, como se ha mencionado antes, se está planificando una operación
militar que tendrá a cargo la reorganización y la formación de las fuerzas de seguridad
malienses.
2.3. Níger y Mauritania: el frágil “centro”
En Níger, finalmente se implementó en octubre de 2011 una estrategia nacional
antiterrorista para abordar la inseguridad interna y responder a la crisis en el Sahel. La
estrategia se centra en el desarrollo social y económico en seis de las ocho regiones del
norte del país.25 Sus cinco áreas principales de intervención son el fortalecimiento de
la seguridad de los bienes y personas, la creación de oportunidades económicas para
la población, la mejora del acceso a los servicios básicos (agua, educación y salud),
23.Esto se conoce en francés como Alliance Globale pour l’Initiative Résilience (AGIR).
24.“La crisis alimentaria del Sahel– la Comisión aumenta la ayuda y lanza la Asociación para la resiliencia en el Sahel”, ver http://europa.eu/rapid/
pressReleasesAction.do?reference=IP/12/613&type=HTML
25.Rouppert, op. cit, p.8.
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DOCUMENTO DE TRABAJO 114
la aplicación de la gobernanza local y la integración de los retornados desde Libia,
Nigeria y Costa de Marfil.26
El presidente nigerino Mahamadou Issoufou ha estado al frente de los esfuerzos para
recabar el apoyo occidental a la acción militar de la CEDEAO en Mali, llegando a
afirmar durante su gira por las capitales europeas en junio que Mali podría convertirse
en el próximo Afganistán.27 Mientras que su país acogió con beneplácito el despliegue
de la misión civil EUCAP SAHEL Níger, el presidente también argumentó que se debía
hacer más, tanto por parte de la UE como por otros actores para ayudar a contener la
amenaza yihadista maliense. La inquietud de Níger es comprensible por varias razones.
Debido a la proximidad de áreas afectadas por el conflicto, Níger ha recibido un gran
flujo de refugiados. El descontento entre su propia población tuareg no es distinto
al que desencadenó el conflicto en Mali. Históricamente, los levantamientos de los
tuareg en ambos países han tendido a seguir patrones similares. Además, Níger se
siente acorralado por los grupos islamistas violentos que operan en Nigeria y Mali y se
opone al rechazo argelino de los planes de intervención de la CEDEAO.28
Desde la llegada a la presidencia de Mauritania de Mohamed Ould Abdel Aziz en julio
de 2009, y pese a las subsecuentes mejoras en las relaciones con Marruecos, Argelia
ha expresado su preocupación por ser superado o incluso rodeado por Marruecos,
su tradicional rival. Por ejemplo, la campaña antiterrorista de Mauritania desplegada
entre julio de 2010 y febrero de 2011 fue recibida con ambivalencia por parte de
Argelia. De igual modo, Argel se mostró hostil ante la operación conjunta franconigerina contra el secuestro de dos jóvenes ciudadanos franceses en 2011. Para evitar
el riesgo de desestabilización debido al conflicto de Libia, Mauritania ha destinado
recursos a un Programa para la Prevención de Conflictos y la Consolidación de la
Cohesión Social (liderado por mauritanos negros retornados de Libia). Ello brinda
una oportunidad esencial para el trabajo de la UE con el Gobierno en varias áreas de
política interna clave para garantizar una mayor estabilidad en el país y una seguridad
más amplia en el Sahel. Aun así, la posición regional de Mauritania ha sido variable, a
menudo yendo desde la cooperación con Níger, al aumento de tensiones con Mali al
apoyo a la obstrucción argelina de la CEDEAO.
2.4. Burkina Faso
La visión de la UE sobre el papel de Burkina Faso en la implementación de la Estrategia
para el Sahel no está clara. Sin ser uno de los países “centrales” originalmente incluidos
en la estrategia, Burkina Faso fue uno de los cuatro países del Sahel cuyos ministros
de Asuntos Exteriores participaron en las conversaciones con el SEAE en diciembre de
2011. El creciente papel de Burkina Faso en la diplomacia de crisis en Mali ha llevado
al país a la primera línea de las iniciativas diplomáticas de la CEDEAO. El presidente
burkinés, Blaise Campaore, fue nombrado por la CEDEAO como mediador jefe desde
26.Ibíd, p.8.
27.“Mali: Dangers of dealing with ‘Afghanistan of West Africa”, BBC website, publicado el 13 de junio de 2012. Disponible en: http://www.bbc.
co.uk/news/world-africa-18427541
28.“Mali an international terrorist base”, North Africa United. Disponible en: http://www.northafricaunited.com/Northern-Mail-an-internationalterrorist-base_a1691.html [Consultado el 27 de agosto de 2012].
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
ENTRE ARENAS MOVEDIZAS
OLADIRAN BELLO
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el inicio de la crisis de Mali. El ministro de Asuntos Exteriores del país, Jibril Bassole,
también ha desempeñado un papel clave en las negociaciones con los insurgentes.
La cooperación bilateral de Burkina Faso con la UE y sus Estados miembros ha girado,
sobre todo, en torno a cuestiones de desarrollo como la energía y la generación de
electricidad. A diferencia de los Estados “centrales”, la UE solo ha reconocido que
la estrategia “afecta” a Burkina Faso y Chad. Al mismo tiempo, la Estrategia para el
Sahel reconoce el papel protagónico de Burkina Faso en el combate al terrorismo en
la región. Una franja del norte del territorio del país se encuentra geográficamente en
la zona del Sahel, en la que habita una considerable población de etnia tuareg. Dada
la reciente reorientación de la UE que recompensa a Níger y Mauritania por “buenas
prácticas” en materia de seguridad, Burkina Faso ha bajado unos cuantos escalones en
la lista de prioridades de ayuda de la Unión. No obstante, algunas estimaciones cifran
ahora el número de refugiados malienses en Burkina Faso en alrededor de 62.000.
Adicionalmente, la ayuda europea a los campos de refugiados en Burkina Faso ha
generado tensiones entre los refugiados y la población local, la cual también sufre la
escasez de alimentos pero no recibe asistencia ya que nos se les considera como víctimas
de una crisis. Mientras tanto, algunos observadores han expresado su preocupación
respecto de la interpretación cada vez más amplia de Ouagadougou sobre su mandato
de negociación. Algunos ven con recelo el hecho de que el diálogo del ministro Bassole
con los insurgentes en Mali haya excluido a algunos grupos, entre ellos el MUJAO. En
cambio, Bassole ha mantenido extensas discusiones con Iyad Ag Ghali, líder del grupo
Ansar Deen. También los suministros de armas al MUJAO han pasado presuntamente
a través de Burkina Faso.29 Mientras tanto, el embajador francés ha expresado su
inquietud sobre el papel del país en la negociación de los pagos de rescates. Estos
pagos han aumentado en importancia desde la ocupación islamista del norte de Mali.
Los Gobiernos español e italiano supuestamente pagaron €15 millones a militantes
en Mali para la liberación de tres rehenes europeos el 18 de julio de 2012.30 Voces
críticas dudan de si el ministro de Asuntos Exteriores burkinés priorizó la opinión
de la CEDEAO o la de su país en estas negociaciones.31 Recientemente, Francia ha
reiterado su papel de “facilitador” del rol de liderazgo de Burkina Faso en la diplomacia
de crisis regional, reafirmando así los fuertes lazos históricos existentes entre ambos
países. El 9 de agosto, el enviado especial del secretario general de las Naciones Unidas
para África Occidental, Said Djinnit, también reafirmó el papel de Burkina Faso
pero a su vez advirtió que el país y sus vecinos de la CEDEAO deberían embarcarse
en una intervención militar sólo si el Gobierno de Mali lo solicita. Para estimular
la cooperación regional y actuar con eficacia junto a la ONU y las organizaciones
regionales que trabajan para estabilizar Mali, la UE debe aumentar sus relaciones con
Ouagadougou.
29.«Qui livre des armes au MUJAO? », Jeune Afrique 2695, 2-8 septiembre 2012, p.7. Otras fuentes señalan a Qatar como origen de esas armas. Ver
Africa Confidential 53/18, 7 de septiembre de 2012.
30.“Tres rehenes europeos liberados en Mali, por $15 millones”. Ver http://au.news.yahoo.com/world/a/-/world/14276733/three-european-hos
tages-freed-in-mali-islamists-say-ransom-paid/
31.Justificando tales sospechas, Burkina Faso solicitó un mayor papel diplomático de Qatar en la crisis de Mali, una proposición rápidamente
rechazada por Francia. Ver Africa Confidential 53/18, op.cit.
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DOCUMENTO DE TRABAJO 114
III. Argelia y Nigeria: la ausencia de
los países “periféricos” clave
Las limitaciones de un enfoque basado solo en el “Sahel central” se han hecho evidentes
en la medida que Mali se ha sumergido en el caos y la estrategia de la UE no ha sido
capaz de impulsar a los actores regionales hacia una cooperación más coherente y eficaz. El éxito
de la implementación de la Estrategia para el Sahel requiere que las relaciones con los Estados,
las organizaciones regionales y los diversos stakeholders locales sean complementarias y no
exclusivas. Las dinámicas en el “Sahel central” no pueden ser fácilmente separadas de aquéllas
de sus Estados vecinos considerados periféricos. Durante demasiado tiempo, la distinción
que hizo la UE ha dificultado la puesta en práctica de algunos aspectos de la estrategia,
particularmente aquellos que requieren de una cooperación económica, humanitaria y en
materia de seguridad y de gobernanza dentro de marcos regionales coherentes. Si la UE
no incluye de manera significativa a los países periféricos clave como actores centrales en la
Estrategia para el Sahel, es probable que la cooperación europea con los actores regionales,
incluyendo con la CEDEAO, continúe siendo diluida y de poca utilidad.
3.1. Argelia: el actor clave del norte
Argelia es un interlocutor renuente que continúa siendo uno de los eslabones más débiles
en los planes de la UE en materia de coordinación y colaboración regional en el Sahel. Pese
a la reciente mejora de las relaciones, el diálogo UE-Argelia sobre el Sahel aún tiene que
producir resultados tangibles. Incluso tras haber participado en una presentación sobre la
Unidad argelina de Enlace y Fusión, que coordina la seguridad con los países vecinos, los
diplomáticos de la UE admiten que siguen sin entender con claridad el funcionamiento
de la unidad.32 Debido al papel central de AQMI en la promoción del terrorismo y la
radicalización en el Sahel, la UE necesita mucho más que una mínima cooperación por
parte de Argelia para hacer avances significativos. Además, AQMI tiene sus raíces en
Argelia, que es también el país de origen de los líderes de la organización.
El grupo ha sido una herramienta útil para la geopolítica argelina. Por ejemplo, Argelia
instrumentaliza las actividades yihadistas para obtener ayuda y apoyo militar de Estados
Unidos, especialmente desde los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Argelia
también usa a AQMI para aumentar su prestigio regional promoviéndose como baluarte
contra el terrorismo en el Sahel. En realidad, el país sufre muy pocos efectos directos de
la violencia y la criminalidad de AQMI. La zona de Kabylie en la costa mediterránea es la
única parte de Argelia en la cual el grupo mantiene una presencia operacional latente.
La insistencia de Argelia en que el diálogo y la coordinación regional excluyan a potencias
extranjeras como la UE probablemente sirva para crear un espacio para las proyecciones
32.Ver Rouppert, op.cit, p. 9. Argelia dirige aparentemente la Unidad de Enlace y Fusión en nombre de otros Estados del Sahel.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
ENTRE ARENAS MOVEDIZAS
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hegemónicas argelinas y la consolidación de una esfera de influencia sobre los Estados más
débiles en el Sahel.33 El compromiso del país con la lucha antiterrorista ha sido cuestionado
repetidamente. En el norte de Mali, por ejemplo, se considera que Argelia ha seguido un
doble juego al tolerar un nivel bajo de inestabilidad. Supuestamente, eso ha sido para
evitar la exploración de petróleo que unas condiciones adecuadas de seguridad hubieran
permitido. A Argel le preocupa que el descubrimiento de petróleo en los pozos malienses
pueda agotar las reservas de petróleo en sus propias fronteras meridionales.34
Las sospechas europeas sobre Argelia han aumentado también debido a la política
inconsistente del país hacia los insurgentes islamistas que controlan el norte de Mali desde
comienzos de 2012. Se sabe que Iyad Ag Ghali, jefe del grupo Ansar Deen afiliado a
AQMI, se comunica con los servicios de inteligencia argelinos. Argelia sólo apoyó de
manera ambigua los esfuerzos regionales e internacionales iniciales para organizar una
respuesta militar regional que permitiera restaurar el control del Gobierno en el norte de
Mali. Por ejemplo, mientras que Argelia condena oficialmente el control islamista sobre
algunas ciudades malienses tales como Gao, donde siete diplomáticos argelinos fueron
secuestrados en abril, el país ha mantenido su vehemente oposición al despliegue de una
fuerza de estabilización de la CEDEAO en ese lugar.
Los orígenes de la no cooperación de Argelia con la UE son variados y están muy arraigados.
En abril de 2010, Argelia estableció un Comando Militar Conjunto (CMC) con Mali,
Níger y Mauritania. Esta iniciativa, aparentemente con vistas a tener un enfoque común
a través de la organización de fuerzas de vigilancia conjuntas, integradas por alrededor de
75.000 efectivos, fue parte de un intento de Argel de reducir la participación europea en las
cuestiones de seguridad. Cuando estalló la crisis maliense en 2012, los Estados participantes
todavía no habían enviado las tropas necesarias. El 2 de junio de 2011, Argelia lideró los
preparativos regionales para enfrentarse a las consecuencias del conflicto de Libia con un
ejercicio militar trifronterizo con Mauritania y Mali, seguido una semana más tarde por un
ataque conjunto mauritano-maliense contra un campamento de suministros de AQMI en
un bosque cerca de Segou, Mali.
En diciembre de 2011, Argelia envió instructores al norte de Mali a pesar de haber expresado
repetidamente su fuerte oposición al papel de ese país como facilitador del pago de rescates
a terroristas. Mientras tanto, Mali y otros Estados de la región señalan algunas políticas
argelinas controvertidas. Primero, el servicio de inteligencia del país fue el que condujo a
los yihadistas argelinos al norte de Mali. El mismo servicio presuntamente había apoyado
varias rebeliones de los tuareg para contrarrestar la influencia de Gadafi. En diciembre de
2010, el presidente de Mali, Toure, temiendo un golpe, apartó a algunos oficiales malienses
cercanos a los servicios de inteligencia argelinos.
Como ya se ha mencionado con anterioridad, Argelia parece querer mantener la
percepción de que existe una continua amenaza terrorista con el fin de promover
sus propios intereses. La actitud de Argelia respecto de las unidades de AQMI que
33.Laurence Aida Ammour, “The Sahara and Sahel after Gaddhafi”, CIDOB Briefing 44, enero de 2012.
34.Annette Lohmann, “Who Owns the Sahara? Old Conflicts, New Menaces: Mali and the Central Sahara between the Tuareg, Al Qaida and organised
crime”, Peace and Security Series 5, Friedrich Ebert Stiftung, 2011.
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DOCUMENTO DE TRABAJO 114
están operando en el Sahel profundo, lejos de su capital, podría verse como un medio
término entre la táctica evasiva de Mali y la confrontación directa de Mauritania. Pese
a que el Sahel se enfrenta a una mayor desestabilización, se ha pospuesto una reunión
de la Unión del Maghreb Árabe (UMA) prevista para octubre de 2012 en Túnez.35
Las persistentes diferencias entre Marruecos y Argelia han retrasado los planes de una
cumbre del Maghreb desde que se celebrara la última reunión en 1994.
Las sospechas argelinas sobre las intenciones de la UE también se deben a las históricas
animosidades con Francia, como un Estado líder en Europa. Como observara un
analista: “Argelia cuenta con reservas estimadas en $230 mil millones. Si Francia
quiere desempeñar un papel en el mundo árabe … sabe muy bien que la reconciliación
con Argelia es un requisito previo esencial. Una Argelia más abierta al exterior y con
confianza podría tener un impacto muy positivo en el futuro de la región noroccidental
de África y la mediterránea-occidental. Argelia es una pieza clave en el tablero de la
región y, a sus 50 años, puede dirigir su futuro. Pero, ¿se atreverá?”36 De hecho, las
posiciones incoherentes de Argel sobre el conflicto de Mali han confundido a muchos
observadores, especialmente debido a que los intereses más amplios del país se podrían
alcanzar mejor en un Sahel estable.
Mientras que la CEDEAO estaba trabajando para asegurar la autorización del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas para el uso de la fuerza contra los grupos islamistas
en el norte de Mali, la Comisión Conjunta de Personal Militar de la región del Sahel se
reunió en Mauritania los días 11 y 12 de julio bajo el liderazgo argelino. En la reunión
estaban presentes jefes militares de Argelia, Mali, Mauritania y Níger, con el objetivo
de encontrar una solución común a los problemas de seguridad compartidos en Mali
y más allá. No obstante, la CEDEAO y otros importantes actores diplomáticos como
Senegal, Burkina Faso y Nigeria no fueron invitados. Asimismo, Argelia insiste en
la inclusión de todas las partes en las negociaciones diplomáticas, incluyendo a los
radicales de Ansar Deen liderados por Iyad Ag Ghali.37 Sin embargo, ante la presión de
Estados Unidos, Argelia parece estar suavizando su postura en la medida que avanzan
los preparativos para una acción militar internacional en Mali.
3.2. Nigeria: el eje central del sur La expansión de Boko Haram y la creciente sofisticación de sus ataques ponen de relieve
la amenaza que representa no sólo para Nigeria sino también para la estabilidad regional
en su conjunto. Inicialmente, se consideró como un fenómeno interno nigeriano con
pocas conexiones externas, pero la participación del grupo en operaciones de combate
en Mali ha llevado a Nigeria a implicarse en los esfuerzos para estabilizar Mali y el
resto del Sahel.38 Hasta comienzos de 2012, los diplomáticos de la UE insistían en que
35.“Maghreb summit risks another delay”, Al Magharebia, 13 de agosto 2012. Disponible en: http://www.magharebia.com/cocoon/awi/xhtml1/
en_GB/features/awi/features/2012/08/13/feature-01
36.Francis Ghilès, « Algeria 1962-2012: more questions than answers », Opinión CIDOB 154, 3 de julio de 2012. Disponible en: http://www.cidob.
org/es/publicaciones/opinion/mediterraneo_y_oriente_medio/algeria_1962_2012_more_questions_than_answers
37.Al Magharebia, 16 de julio de 2012.
38.Antes que Mali, la única señal de las posibles ambiciones internacionales de Boko Haram había sido el devastador ataque con un coche bomba
en la sede de la ONU en la capital de Nigeria, Abuja, en 2011.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
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Abuja no era una potencia del Sahel.39 Pero la creciente participación de BH en Mali
y la exposición directa de Nigeria a los efectos negativos de la crisis maliense están
cambiando gradualmente ese panorama. Para Nigeria, la participación de BH en la
conquista de Gao en el norte de Mali por parte de grupos islamistas representó una
seria escalada en las acciones del grupo.
A diferencia de Argelia, que ha conseguido limitar la presencia de AQMI a sus franjas
meridionales y el Mali septentrional, la recién descubierta profundidad estratégica de
BH en Mali y la alianza con grupos afiliados a Al-Qaeda allí expone gran parte del
norte de Nigeria a una amenaza terrorista existencial. La aparente falta de experiencia
antiterrorista del país se hizo evidente en el desacuerdo con Estados Unidos sobre las
propuestas para clasificar a BH como un grupo terrorista.40 En la medida de lo posible,
Nigeria prefiere mantener a nivel local las respuestas a BH, lo que explica en parte su
lentitud para movilizar a la CEDEAO con vistas a una acción militar en Mali. Nigeria
es un Estado ancla clave en las franjas meridionales del Sahel y la UE debe establecer
un compromiso más proactivo con el país en su estrategia para la región. Dado que
los múltiples conflictos de Nigeria se ven gradualmente cubiertos por la insurgencia
islamista en el norte, sería prudente que Abuja tuviera un papel central en los esfuerzos
de la UE para contener las inestabilidades transfronterizas y el contagio desde Mali.
La insurgencia de BH tiene sus orígenes en la disfunción política local y los problemas
económicos. No obstante, existen signos de posibles vinculaciones logísticas, ideológicas
y operativas entre BH y grupos yihadistas internacionales. Recientemente, algunos
análisis de los servicios de inteligencia occidentales han reforzado las preocupaciones
nigerianas. En junio de 2012, el comandante del Comando de África de Estados
Unidos subrayó la existencia de pruebas de una cooperación operativa entre militantes
de BH y Al Shabab en Somalia.41 En respuesta, hace poco la UE ha intensificado su
compromiso en materia de seguridad con Nigeria.
La UE ha estado llevando a cabo diálogos de alto nivel con Abuja. A principios de marzo de
2012, se celebró una reunión entre el coordinador de la lucha antiterrorista de la UE y el asesor para la Seguridad Nacional de Nigeria. Adicionalmente, en febrero se celebró un diálogo
entre Nigeria y la UE en Abuja. Sin embargo, podría ser necesario ampliar el enfoque limitado de la Unión de utilizar la ayuda al desarrollo para mejorar la gobernanza en Nigeria con el
fin de abordar la desigualdad y los problemas económicos en el norte, donde BH ha atraído
simpatizantes. También hace mucho que se espera la puesta en marcha de los planes para
una asociación estratégica entre Nigeria y la UE. Reactivar los planes para un compromiso
estratégico estructurado y global es vital para ambos socios y para la seguridad del Sahel.
A pesar de ello, hasta ahora no se ha actuado con la urgencia necesaria. El documento
UE-Nigeria Joint Way Forward de 2009 simplemente reafirma los compromisos conjuntos
tales como la Estrategia Conjunta UE-África. Se necesita un enfoque más centrado que
priorice los asuntos nigerianos como base para lanzar diálogos más amplios sobre la contribución de Nigeria a los objetivos regionales compartidos, entre ellos la seguridad.
39.Entrevista con un alto cargo de la UE, 24 de febrero de 2012.
40.“Boko Haram: Jonathan under fresh US pressure”, The Guardian (Nigeria) [Consultado el 29 de julio de 2012].
41.“Africa militant groups training fighters together and sharing funds, explosives”, Reuters [Consultado el 26 de junio de 2012].
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DOCUMENTO DE TRABAJO 114
Además, aún no se han aprovechado por completo las significativas oportunidades que
existen para ampliar los compromisos de desarrollo actuales. Teniendo en cuenta el tamaño
de Nigeria y las necesidades del país, hacen falta mayores intercambios económicos con
la UE con el fin de reducir sustancialmente la pobreza. Nigeria alberga casi un sexto de
los africanos y abordar desafíos tales como la creación de empleo, el bienestar social y
la gobernanza pública en Nigeria puede contribuir mucho al éxito de la cooperación al
desarrollo de la UE en todo el continente africano.
La reacción nigeriana a la crisis de Mali y las respuestas regionales a la amenaza de BH
en Nigeria están todavía en evolución. En noviembre de 2011, Nigeria se unió a la
Unidad de Enlace y Fusión liderada por Argelia. Una cooperación más estrecha entre
la UE, Abuja y Argel, acompañada por un mayor apoyo de la CEDEAO, daría un gran
impulso a la Estrategia para el Sahel y mejoraría de manera significativa la cooperación regional. Por ejemplo, los militantes de BH fueron presuntamente reclutados por
un argelino, Khaled Bernaoui, para ser entrenados en el sur de Argelia ya en 2006.
Además, la sospecha de la presencia de BH en Lagdo (Camerún) llevó al cierre de las
fronteras de Camerún, Chad y Níger con Nigeria en enero de 2012. El presidente de
Chad Déby también visitó Camerún el 29 de diciembre de 2011 para debatir sobre
la cooperación contra la amenaza islamista. Poco después, ambos países implementaron un programa de defensa común dirigido por comisiones de seguridad fronteriza
conjuntas.42 Tras destacar la falta de una clara división del trabajo entre la UA y las
organizaciones subregionales, el gobierno de Chad propuso enviar sus mal equipadas
tropas a Mali, lo que desató la protesta de la oposición en el país.43
La muy debatida idea de las brigadas regionales africanas continúa siendo un tigre de
papel44 y, por tanto, es muy probable que una fuerza ad hoc de la CEDEAO con efectivos
principalmente nigerianos lidere la intervención en Mali. Si la Estrategia para el Sahel
ha de tener efectos transformadores, deberá invertir más directa y sistemáticamente
en cuestiones internas vitales para la estabilidad de Nigeria con vistas a fortalecer al
gigante de África Occidental para que pueda cumplir un papel estabilizador regional.
IV. Reajustar el compromiso de la UE
La inadecuada atención de la UE a los Estados “centrales” y la necesidad de abordar
los retos en el Sahel dentro de un marco más amplio que incluya tanto al África
Occidental como al Maghreb se han hecho evidentes. La incertidumbre sobre cómo incluir
completamente a Argelia y Nigeria continúa siendo una de las principales debilidades a
42.Ammour, op. cit.
43.Radio France International (RFI) informe, 20 de agosto de 2012.
44.“Standing by to Standby: the African peacekeeping force with more problems than solutions”, The Daily Maverick (South Africa), 14 de agosto de 2012.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
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la hora de implementar la Estrategia de la UE para el Sahel. Aunque ahora se reconoce
esa necesidad, durante mucho tiempo se desestimaron las sugerencias en este sentido por
considerar que desviaban la atención lejos de los países “centrales”. A pesar de los debates
a nivel europeo sobre cómo establecer una relación más estrecha con Nigeria y Argelia,45
eso aún no es una prioridad. Algunos estudios han subrayado la necesidad de superar
la desconfianza mutua existente entre la UE y Argelia como parte de los esfuerzos para
desarrollar un compromiso significativo con los “socios imprescindibles” de la región.
Tanto Argelia como Nigeria son “potencias hegemónicas” en sus respectivos subsistemas
del Maghreb y de África Occidental que limitan con el Sahel. Ambos tienen cada vez más
un interés directo en abordar los retos de seguridad en la región. Argelia siente que tiene la
suficiente influencia como para dar forma unilateralmente a la arquitectura de cooperación
en el Sahel.46 Además, la priorización de los Estados “centrales” por parte de la UE ha
cerrado el camino para que Nigeria actúe como movilizador regional y lidere la CEDEAO
en la gestión de crisis ante la creciente inestabilidad en el patio trasero del Sahel.
Los profundos vínculos institucionales de la CEDEAO con los Estados afectados –el
núcleo original de Mali, Mauritania y Níger, más Burkina Faso, Senegal y Nigeria–
habrían justificado la participación del organismo subregional en el diseño de la Estrategia
para el Sahel desde el principio. Sin embargo, a pesar del objetivo de la UE de “apoyar a
los países del Sahel y sus iniciativas y no sustituirlas”,47 la participación sustantiva de la
CEDEAO no comenzó hasta mucho después de la elaboración de la estrategia.
La CEDEAO está considerada como uno de los socios regionales privilegiados de la UE
en África. Se beneficia cada vez más de la ayuda antiterrorista de la UE, incluyendo en
términos de la recopilación de inteligencia y la capacitación a nivel general. Los proyectos
concedidos a la CEDEAO hasta ahora han incluido el Proyecto de Paz y Seguridad y el
Plan de Acción contra las Drogas y el Crimen, los cuales conjuntamente recibirán €60
millones de la UE desde 2012 a 2017. Asimismo, la UE ha estado apoyando iniciativas
multilaterales entre los actores regionales, entre ellos el Colegio de Seguridad del Sahel y el
sistema de información de la Policía del África Occidental. Pero a pesar de estos programas
la amenaza terrorista en la región ha crecido, lo que exige una mayor presencia de la Unión.
Propuestas específicas en este sentido incluyen una contribución de la UE a los activos de
vigilancia y aire móviles para fortalecer las capacidades regionales.48
Tras la decisión de la UE de comenzar a planificar una misión de la PCSD en Mali,
la CEDEAO ha incrementado sus solicitudes de apoyo militar europeo adicional.
Después de celebrar algunas reuniones de alto nivel en el marco de la Asamblea
General de la ONU en septiembre de 2012, el Consejo de Seguridad de la ONU
autorizó una intervención de la CEDEAO, supuestamente aumentando así la presión
para un mayor compromiso de la UE, tanto directo o indirecto a través del apoyo
a las fuerzas de la CEDEAO. Al inicio de la crisis, la UE había declarado, en un
45.EEAS presentation, Transatlantic Symposium on Dismantling Transnational Illicit Networks, Lisboa, 18 de mayo de 2011, p.6.
46.Tales ambiciones de organización regional son evidentes en los marcos liderados por Argelia, como el Comando Militar Conjunto basado en
Tamanrasset y establecidos en 2009 para coordinar la cooperación antiterrorista entre Argelia, Mauritania, Mali and Níger.
47.Presentación del SEAE, op. cit., p.13.
48.Ver por ejemplo, Simon, Mattelaer y Hadfield, op.cit, p. 29.
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DOCUMENTO DE TRABAJO 114
comunicado de la Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad del 23
de julio, su apoyo, en principio, a una acción militar de la CEDEAO.49 El Consejo de
Asuntos Exteriores celebrado en octubre invitó a la Alta Representante y a la Comisión
a explorar opciones para un apoyo adicional, incluso en el ámbito de la planificación,
y el Consejo Europeo aprobó el 19 de octubre el apoyo de la UE a una fuerza militar
internacional en la región. La UE debe apoyar, de manera urgente, los planes de la
CEDEAO para un compromiso conjunto más coordinado y orientado al futuro para
contener la crisis de Mali. Esto podría resultar decisivo, dado que la propia CEDEAO
posee considerable experiencia en la consolidación de la paz regional.
Para la CEDEAO, la insurgencia en el norte de Mali ha alcanzado un umbral crítico sin
precedentes para la intervención militar. Sus condiciones para una intervención incluyen
la existencia de un conflicto entre sus Estados miembros, así como otros factores desencadenantes como un conflicto interno que ocasiona un desastre humanitario, una amenaza
para la paz o incluso atrocidades masivas tales como la violación de los derechos humanos a
gran escala. El conflicto maliense es una situación sin precedentes para la CEDEAO y, por
tanto, a diferencia de sus intervenciones previas, la organización busca un amplio apoyo
internacional, incluyendo la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU para iniciar
acciones militares.50 La eventual aprobación podría también crear un mayor margen para la
colaboración de la CEDEAO con Estados no miembros como Argelia, Marruecos, Libia y
Chad.51 También será una oportunidad para testar la interpretación matizada y amplia de
la CEDEAO del principio de responsabilidad de proteger (R2P). El organismo regional ha
tratado de segmentar medidas relacionadas con la R2P en tres diferentes elementos, entre
ellos la responsabilidad de prevenir, reaccionar y reconstruir.
La crisis de Mali y sus potenciales ramificaciones regionales refuerzan la necesidad de
una intervención liderada por la CEDEAO con respaldo de la UE. Por ejemplo, una
de las mayores amenazas para la seguridad regional y los intereses europeos es una
alianza a gran escala entre las redes de narcotráfico que cuentan con respaldo estatal.
Esto ya se ha hecho evidente en la presunta colaboración entre las organizaciones criminales que operan en países del África Occidental, como Guinea Bissau, y en el caso
de los grupos yihadistas en Mali.52 Por otra parte, unos buenos incentivos a la vez que
presiones por parte de la UE podrían alentar a Argelia a participar más en la región,
lo que potencialmente podría poner en marcha el apenas existente diálogo entre la
CEDEAO y Argelia sobre seguridad regional.53
Con el tiempo, recalibrar el compromiso de la UE con la CEDEAO podría complementar la influencia de Argelia en el Sahel. Ello es vital ya que el dominio de Argelia
de las disposiciones de seguridad ha resultado problemático con los “países centrales”
49.“EU ready to back African stabilisation force in Mali”, EUbusiness, 23 de julio de 2012. Disponible en: http://www.eubusiness.com/news-eu/
mali-politics.hu8/
50.Reflejando este esfuerzo, la UA proporcionó un apoyo temprano a todas las decisiones de la CEDEAO sobre Mali. Ver http://news.CEDEAO.int/
presseshow.php?nb=198&lang=en&annee=2012
51.La resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 2056 del 5 de julio de 2012 expresó su deseo de revisar el pedido de mandato de la CEDEAO,
pero enfatizó la necesidad de sanciones para restaurar la paz.
52.Ver Ammour, op.cit.
53.Melanie Cathelin, “EU’s Africa policy after Lisbon”, informe de conferencia, 18 de octubre de 2011, p.3. Disponible en: http://www.iss.europa.
eu/uploads/media/Conference_Report_EU_Africa_Foreign_Policy_FINAL.pdf
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
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más pequeños. Las sospechas sobre las intenciones argelinas están muy extendidas
entre sus vecinos contiguos. Si esta cuestión no se aborda, se corre el riesgo de acabar
con la cooperación cuando la colaboración decisiva es más necesaria que nunca. Parte
de la evidencia radica en la insistencia argelina en que la fuerza conjunta regional antiterrorista de alrededor de 75.000 efectivos excluya de manera explícita la posibilidad
de la participación extra regional. Un compromiso más hábil por parte de la UE con
las potencias regionales tales como Argelia y Nigeria y los organismos regionales como
la CEDEAO darían voz y tranquilidad a los Estados más pequeños mientras que inhibiría los efectos adversos de las ventajas de poder asimétricas de Argelia, así como la
crisis interna y las distracciones de Nigeria.
Conclusion
La Estrategia para el Sahel se ha ido adaptando lentamente a las cambiantes dinámicas
de una región muy compleja. A pesar de sus deficiencias, se va convirtiendo en un
proyecto que podría ayudar a movilizar a los actores regionales fragmentados en torno a
objetivos compartidos. Aunque sigue siendo un reto importante para la UE cómo involucrar
con éxito a todos los actores regionales importantes –incluidos la CEDEAO, Nigeria y
Argelia–, que son imprescindibles para un enfoque regional viable. Las conexiones negativas
entre los sistemas de conflicto en las áreas centrales y periféricas en el Sahel demuestran que
es necesario un enfoque más holístico por parte de la UE que vaya más allá de los limitados
compromisos bilaterales. Por consiguiente, la UE necesita aprovechar de manera proactiva
el potencial regional de Estados clave como Nigeria y Argelia.
El impacto de la estrategia se ha visto limitado por un ámbito geográfico inadecuado,
una conexión operativa poco clara con los grandes marcos regionales y la reticencia
inicial en considerar un compromiso más serio y directo en materia de seguridad. Entre
los acontecimientos imprevistos se encuentran la onda expansiva de desestabilización
provocada por el cambio de régimen en Libia y la implosión de Mali. Las acciones de la
UE no han conseguido impedirlos y éstos han afectado la ejecución de la estrategia. La
Estrategia para el Sahel requiere de una mayor flexibilidad operativa para poder responder
a las perspectivas de evolución, pero la adaptación se complica por los problemas de
coordinación en la región.
En el frente humanitario, la región estará en mejores condiciones para hacer frente a la
cada vez peor crisis humanitaria si la ayuda internacional se centra en promover una mayor
capacidad de recuperación en la región. El conflicto de Libia ha provocado desplazamientos
masivos a la vez que ha diseminado armas y combatientes a lo largo de la región. A
principios de 2012, estos desplazamientos a su vez han exacerbado las vulnerabilidades
ecológicas de larga data como la inseguridad alimentaria hasta crear una de las peores
emergencias humanitarias que se han visto en la región en décadas. Los incipientes
esfuerzos internacionales para fortalecer los mecanismos de recuperación regional y local,
entre ellos la Asociación para la Resiliencia en el Sahel encabezada por la UE, deben estar
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DOCUMENTO DE TRABAJO 114
mejor dirigidos. Tales esfuerzos no han conseguido aprovechar las capacidades naturales
de recuperación de la región. Un aumento de las inversiones en iniciativas tales como la
Iniciativa Gran Muralla Verde para el Sáhara y el Sahel podría tener repercusiones positivas
para respaldar la auto-sustentabilidad de las comunidades.
Las acciones de la FAO, la ONU y otras organizaciones también podrían no pasar la
prueba de sustentabilidad en el largo plazo a menos que se tenga en cuenta, de manera más
sistemática, la experiencia y los conocimientos locales. Existe la necesidad de sintetizar más
claramente los puntos de vista de las ONG, las comunidades, los activistas y los expertos
para informar mejor a los actores externos en cuanto a la gestión del medio ambiente,
la agricultura, la seguridad alimentaria y el cambio climático como impulsores clave del
conflicto en el Sahel.
Si la UE quiere tener finalmente un impacto sostenido en los retos interconectados de esta
vasta región que limita con la vecindad sur de Europa, debe prestar un apoyo militar sin precedentes a la CEDEAO y a la región. Como mínimo, esto debería implicar un serio apoyo
militar y logístico a una fuerza regional con un claro mandato del Consejo de Seguridad de
la ONU. De manera más inmediata, se debe restituir la ayuda financiera de la UE a Mali,
suspendida tras el golpe. Sin ella, el país no tiene ninguna posibilidad de superar el profundo
impasse político y no será capaz de detener el deterioro cada vez mayor a nivel político y de
seguridad. El Consejo de Asuntos Exteriores de octubre ha condicionado la reanudación de
la ayuda a una hoja de ruta política y a un progreso tangible de la transición en Mali. Sin embargo, la ayuda de la UE para expedir el despliegue de una fuerza internacional en Mali ofrece
una de las mejores esperanzas para superar el estancamiento en el triunvirato gobernante en
el país, integrado por el líder de la junta, Amadou Sanogo, el presidente de la transición,
Dioncounda Traore y el primer ministro Cheik Modibo Diarra.
Sin duda, la crisis de Mali es de naturaleza diferente –y potencialmente de una mayor dimensión– a las que ha experimentado el África Occidental hasta ahora. Por ello, contener el
potencial contagio regional debe ser la mayor prioridad de la UE. La participación yihadista
global anima a grupos insurgentes regionales como Boko Haram y, por tanto, algunas franjas
de la región corren serios riesgos de desestabilización desde Senegal, pasando por Níger hasta
llegar a Chad. Al mismo tiempo, las capacidades de respuesta nacional y regional parecen
ser muy insuficientes. Por otra parte, el peligro potencial de una rivalidad geopolítica entre
actores regionales como Argelia y la CEDEAO, precisamente cuando se necesita una mayor
cooperación regional, debe alentar a la UE a vincular más estrechamente a ambos actores a los
esfuerzos de ejecución de la Estrategia para el Sahel. Por consiguiente, la UE debería orientar
mejor su diálogo político y su apoyo financiero para impulsar a los principales actores regionales a armonizar sus a menudo fragmentadas iniciativas políticas, diplomáticas y militares.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE LA UE PARA EL SAHEL:
ENTRE ARENAS MOVEDIZAS
OLADIRAN BELLO
DOCUMENTOS DE TRABAJO RECIENTES
113 La ambivalencia de los Islamistas sobre los Derechos Humanos, Moataz El Fegiery, Octubre 2012
112 Cómo puede la UE adoptar un nuevo tipo de apoyo a la democracia, Milja Kurki, Marzo 2012
111 El impacto de la crisis del euro en la política exterior europea, Richard Youngs, Noviembre 2011
110 Francia y la primavera árabe: una política oportunista, Barah Mikail, Octubre 2011
109 ¿Profundizar el multilateralismo a través de las Asociaciones Estratégicas de la UE?,
Susanne Gratius, Septiembre 2011
108El déficit de seguridad en el sur del Cáucaso, Jos Boonstra, Neil Melvin, Mayo 2011
107 La construcción de un estado inclusivo: el género en las situaciones de post-conflicto,
Clare Castillejo, Marzo 2011
106 Los malentendidos de la promoción de la democracia, Richard Youngs, Enero 2011
105 Asociaciones estratégicas más eficaces para la UE, Giovanni Grevi, Diciembre 201o
104 Sucesiones orquestadas y estabilidad en el mundo árabe, Kristina Kausch, Noviembre 2010
103 Alcanzar la seguridad mediante la democracia: Entre la aspiración y la pretensión,
Richard Youngs, Octubre 2010
102 El fin de la condicionalidad democrática, Richard Youngs, Septiembre 2010
101 El Golfo en el nuevo orden internacional: ¿una potencia emergente olvidada?, FRIDE,
Septiembre 2010
100 Cómo revitalizar la ayuda a la democracia: la perspectiva de los receptores, Richard Youngs,
Junio 2010
99 La Asociación Oriental de la Unión Europea: Un año de retrocesos, Jos Boonstra y
Natalia Shapovalova, Mayo 2010
98 La UE y el círculo vicioso entre pobreza y seguridad en América Latina, Susanne Gratius,
Mayo 2010
97 The Gulf takes charge in the MENA region, Edward Burke and Sara Bazoobandi, Abril 2010
96 Is there a new autocracy promotion?, Peter Burnell, Marzo 2010
95 ¿Cambio o Continuidad? La política estadounidense hacia Oriente Medio y sus implicaciones para
la Unión Europea, Ana Echagüe, Marzo 2010
94 Las políticas europeas de resolución de conflictos: una construcción de la paz truncada,
Fernanda Faria y Richard Youngs, Marzo 2010
93 Por qué la Unión Europea necesita una política más amplia hacia Oriente Medio, Edward Burke,
Ana Echagüe y Richard Youngs, Febrero 2010
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