documento - Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0314/2016-S2
Sucre, 1 de abril de 2016
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional
Expediente:
Departamento:
13478-2015-27-AAC
La Paz
En revisión la Resolución 100/2015 de 16 de diciembre, cursante de fs. 884 a 890,
pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por
Rino Vásquez Sánchez en representación legal de Rosa Ruth Chambi Acho,
Natalio Quisbert Quiroga, Freddy Pacífico Bráñez Serrillo, Javier
Fernández Mamani, Hortencia Lisidro Guzmán, Reynaldo Silva Calderón,
Jenny Morillas Siquita, Valerio Eduardo Condori, Victoria Macedonia
Quisbert Flores, Elizabeth Tapia Ríos, Lucio Chuquimia Zenteno, Avelino
Cachi Zapana, Ángela Francy Soria Vargas, Antonio López Ulo, Mario
Mamani Quispe, Martha Alanoca Solares, Rosa Elizabeth Quiroga Cadima
Vda. de Gabriel, Freddy Cáceres Rodríguez, Julio Velásquez Gutiérrez,
Miriam Janneth Durán Sanjinez, Cristina Ticona Huanca, Martha Calle
Calle, Felicidad Maira Cuentas Aliaga, Martha Verónica Solares
Quintanilla, Beatriz María Aliaga Ticona, Germán Orlando Uría López,
Miriam Jiménez Benavidez y Carla Giovanna Iturralde Flores contra Luís
Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La
Paz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 18 de noviembre de 2015 y 9 de diciembre del
mismo año, cursantes de fs. 966 a 987 vta.; y, 989 a 993 vta., los accionantes, a
través de su representante, manifestaron que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 17 de julio de 2014, Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno
Autónomo Municipal de La Paz, junto al Directorio del Sindicato de Trabajadores
Municipales, suscribieron un convenio laboral aprobado por el Ministerio de
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Trabajo Empleo y Previsión Social, homologado por el Concejo Municipal de la
indicada entidad, comprometiéndose a garantizar la estabilidad laboral de todos
los trabajadores municipales.
Refieren, que el 29 de marzo de 2015, se llevó a cabo las elecciones para alcaldes
en todo el territorio nacional; en el caso del Municipio de La Paz, para garantizar
la estabilidad laboral realizaron gestiones, emitiéndose la Resolución Ejecutiva
Municipal 805 de 8 de diciembre de 2014, suscrito por el demandado, avalando la
estabilidad laboral. Asimismo, mediante RM 045/14 de 17 de diciembre de 2014,
se garantizó la estabilidad laboral de todos los trabajadores del citado Municipio,
suscrito por Omar Rocha Rojo y Felipe Jorge Silva Trujillo, Presidente y Secretario
del Concejo Municipal, respectivamente.
Posteriormente, el 22 de diciembre de 2014, Luis Antonio Revilla Herrero, junto a
Marco Antonio Saavedra Mogro, Director de Gestión de Recursos Humanos,
(RR.HH.) emitieron memorándums de ratificación a todos los trabajadores con
ítems para la gestión 2015.
Asimismo, el 6 de enero de 2015 las entidades sindicales, los contratantes y Omar
Rocha Rojo, Alcalde interino, garantizaron la estabilidad laboral de los
trabajadores municipales; por ello, el 7 del mismo mes y año se pronunció la
Resolución Ejecutiva Municipal “002/2015”, que garantizó la estabilidad laboral de
los trabajadores, tantas veces señalada.
El Sindicato de trabajadores del nombrado Municipio, en la “gestión de 2015”,
amparados en el art. 149 y ss. del Decreto Reglamentario de la Ley General del
Trabajo, presentaron ante Omar Rocha Rojo, entonces Alcalde a.i., su pliego de
peticiones que posteriormente fue reiterado a Luís Antonio Revilla Herrero, actual
Alcalde, generándose de esta manera un conflicto colectivo; y, que por mandato
del art. 150 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo, ningún
trabajador puede ser suspendido de su fuente laboral; por ello, el mes de junio de
2015, la autoridad demandada, por intermedio de la Dirección de Gestión de
RR.HH. pronunció los memorándums de ratificación de sus cargos de acuerdo al
presupuesto anual, aprobado por el Concejo Municipal de La Paz, para la gestión
2015 a favor de todos los trabajadores municipales de esa urbe con ítems.
Sin embargo de todos los antecedentes descritos precedentemente, de manera
intempestiva, unilateral, abrupta, prepotente, arbitraria y desconociendo los
compromisos asumidos, sin causal ni justificativo alguno, sin haber transgredido
disposición alguna y sin tomar en cuenta los años de trabajos en la comuna
paceña, “en un claro acto de MASACRE BLANCA” (sic), mediante la entrega de
memorándums, dispusieron el agradecimiento de servicios de todos ellos.
En relación al personal a contrato a plazo fijo, el citado Municipio, incumplió con el
art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, que dispone que no
están permitidos más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, evidenciándose que
el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz no consideró los años continuos e
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ininterrumpidos de los trabajadores al haber suscrito con cada uno de ellos más
de dos contratos de trabajo a plazo fijo. Tampoco respetaron a varios de los
trabajadores que tienen a su cargo personas con discapacidad, inclusive las bajas
médicas.
Del mismo modo, manifiestan que han sido víctimas de acoso laboral, violencia
laboral, discriminación, hostigamiento, intimidación, violencia psicológica y
violencia institucional, llegándose en algunos casos al extremo de intentar quitarse
la vida por el constante e insoportable acoso.
Indican también, que ante la flagrante vulneración de sus derechos y garantías
constitucionales, acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz,
dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que pronunció
tres conminatorias, J.D.T.L.P/D.S. 0495/LFJG/ 040/2015 de 3 de agosto;
J.D.T.L.P/D.S. 0495/LFJG/ 045/2015 de 20 de agosto; y, J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJG/ 049/2015 de 27 de agosto.
La primera conminatoria J.D.T.L.P/D.S. 0495/LFJG/ 040/2015, fue notificada al
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el 10 de agosto de 2015, el empleador
presentó al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social recurso de
revocatoria; consiguientemente, se pronunció la Resolución Administrativa (RA)
508-15 de 13 de octubre de 2015, confirmando la Conminatoria recurrida en
todas sus partes; empero, no obstante de haber transcurrido el plazo legal
establecido la autoridad conminada no presentó recurso jerárquico, por lo que
dicha conminatoria, ha adquirido la calidad de cosa juzgada.
Respecto de la Conminatoria J.D.T.L.P/D.S. 0495/LFJG/ 045/2015, una vez
interpuesto el recurso de revocatoria por el empleador, el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Previsión Social, confirmó la misma en todas sus partes a través de la
Resolución Administrativa correspondiente.
En lo que corresponde a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 049/2015, el
Alcalde demandado no hizo ninguna observación, tampoco presentó recurso
alguno.
Empero, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no ha cumplido con la
reincorporación inmediata de los trabajadores a sus fuentes de trabajo; por ello,
el 26 de agosto de 2015, el Sindicato de Trabajadores Municipales de La Paz,
ingresó en huelga de hambre en instalaciones de la Central Obrera Boliviana
(COB); con esta medida se logró que Mario Mamani Quispe y Avelino Cachi
Zapana, sean restituidos.
Indicaron, que a partir del 24 de septiembre de 2015, la Dirección de RR.HH. del
citado Municipio, a través de llamadas telefónicas y por celular citaron a algunos
de los trabajadores con ítems para que se reincorporen; sin embargo, cuando se
apersonaron, se hizo entrega de memorándums que dejaron sin efecto los
memorándums de agradecimientos de servicios pero no señalaron si se trata de
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una reincorporación y cuáles las circunstancias en las que se estarían ejecutando
dichas reincorporaciones; tampoco, se hizo mención al pago de los sueldos
devengados por el tiempo de perjuicio.
Finalmente, refirieron que el 24 de septiembre de 2015, se ha restituido a sus
fuentes de trabajo a Jenny Morillas Sequita, Valerio Eduardo Condori, Martha
Alanoca Solares, Julio Velásquez Gutiérrez, Antonio López Ulo, Victoria Macedonia
Guisbert Flores, Avelino Cachi Zapana, Hortencia Lisidro Guzmán, Mario Mamani
Quispe, Javier Fernández Mamani, Reynaldo Silva Calderón, Elizabeth Tapia Ríos,
Freddy Cáceres Rodríguez, Freddy Pacífico Brañez Serrillo y Rosa Elizabeth
Quiroga Cadina Vda. de Gabriel; y, no así a “Ángela Francy Soria Vargas, Miriam
Janneth Durán Sanjinez, Rosa Ruth Chambi Acho, Lucio Chuquimia Zenteno,
Natalio Quisbert Quiroga, Felicidad Maira Cuentas Aliaga, Beatriz María Aliaga
Ticona, Martha Calle Calle, Carla Giovana Iturralde Flores, Cristina Ticona Huanca,
Martha Verónica Solares Quintanilla y Germán Orlando Uria López” (sic).
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Estiman lesionados sus derechos al trabajo, a la percepción de un salario justo, a
la estabilidad laboral, a la salud, y a la “seguridad social”, citando al efecto los
arts. 46, 48 y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la presente acción tutelar; y, consiguientemente: a) Se
disponga el cumplimiento de las tres conminatorias de reincorporación emitidas
por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz: J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/
040/2015, J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/045/2015 y J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/
049/2015; y, b) La reincorporación a los cargos que ocupaban al momento del
despido, al pago de sus sueldos devengados y el reconocimiento de sus derechos
sociales.
I.2. Audiencia del Tribunal de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se realizó
el 16 de diciembre de 2015, según consta en acta cursante de fs. 872 a 883,
produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
Los accionantes, por intermedio de sus abogados, ratificaron y reiteraron los
fundamentos de la demanda de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz,
mediante sus representantes, por informe escrito cursante de fs. 834 a 846 vta.,
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indicó que: 1) A través de la Citación Única de Presentación Caso 2780/2015-DO
emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se realizó
oportunamente la representación mediante nota cite: DGRH Od. 996/2015 de 23
de julio, misma que el 27 de julio de 2015 en la audiencia llevada a cabo no fue
tomada en cuenta por la Inspectora de Trabajo Isabel Hinojosa Flores, que hizo
caso omiso a la reclamación oral de fundamentación de nulidad, presentada
respecto a la legitimación pasiva del demandado, toda vez que existían en los
antecedentes de los demandantes que pedían su reincorporación, servidores
públicos de diferentes categorías; es decir, aquellos que se encuentran dentro de
la Ley General del Trabajo y los del ámbito de competencia de la Ley de
Municipalidades (LM), así como el incumplimiento de la Resolución Ministerial
(RM) 868 de 26 de octubre de 2010; 2) Con relación a que la conciliación de
reincorporación sea tratada de forma individual y de acuerdo al ámbito de
competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por cuanto,
existe personal sujeto a la Ley de Municipalidades vigente a partir del 28 de
octubre de 1999 así como de Normas Básicas del Sistema de Administración de
Personal (NB-SAP), se ha desarrollado en cumplimiento al art. 9 de la Ley de
Administración y Control Gubernamentales (LACG); 3) El reclamo efectuado por el
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se fundó sobre la base de la legitimación
pasiva por no haber citado a los personeros del Concejo Municipal para que
defiendan su posición con relación a la no recontratación de este tipo de
servidores; por cuanto el legislativo municipal es independiente administrativa y
financieramente y no depende del ejecutivo, motivo por el cual se planteó la
nulidad de la citación; 4) Fuera de todo procedimiento, mediante Conminatoria
J.D.T.L.P/D.S 0495/LFJG/ 040/2015, se determinó la reincorporación inmediata de
diecinueve trabajadores de planta, siete eventuales con contrato a plazo fijo,
contra la que el 10 de agosto de 2015 se interpuso recurso de revocatoria ante la
misma Jefatura de Trabajo para que derive ante la jurisdicción laboral por
contener hechos controvertidos, toda vez que la RA 452/15-B de 1 de septiembre
de 2015 desconoció los principios procesales del derecho general en cuanto a
recibir una respuesta justa y fundamentada a cada uno de los argumentos de
derecho establecidos en el recurso interpuesto; 5) Existe desconocimiento del
organigrama del Órgano Ejecutivo Municipal, en aplicación a lo previsto en la Ley
de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014, respecto a la
separación administrativa económica y financiera de dos órganos; es decir, el
Ejecutivo Municipal y el Concejo Municipal, en cuanto a los trabajadores del
Concejo Municipal correspondiente a contrato determinado administrativo y son
de libre nombramiento, toda vez que se sujetan a la Ley del Estatuto del
Funcionario Público de 27 de octubre de 1999 y no gozan de la Ley General del
Trabajo; 6) El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, interpuso recurso
jerárquico contra la RA 452/15-B, que se encuentra en trámite por ante la
Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, signado con
número de trámite 54627-TO; 7) Rino Vásquez Sánchez, apoderado de los
accionantes, subsanó las observaciones recién el 9 de diciembre de 2015, cuando
por Auto de 20 de noviembre del citado año, se le otorgó plazo de tres días de
conformidad al art. 30 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 8) El art. 4 y 5
de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, está referida a la separación de
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los Órganos municipales legislativo y ejecutivo, no pudiendo los mismos ser
reunidos en un solo Órgano, menos delegados entre sí, por lo que la solicitud de
reincorporación de supuestos funcionarios no corresponde, cuando no forman
parte del Ejecutivo municipal, los miembros del Órgano Legislativo municipal no
fueron demandados, tampoco citados, ya que es independiente administrativa y
financieramente y no puede el Ejecutivo contar con legitimidad pasiva en la
presente acción de amparo constitucional; por lo que en cumplimiento del art.
53.1 y 3 del CPCo, solicitaron declarar “improcedente” la presente acción tutelar;
9) El Municipio, reincorporó a todo el personal de planta sujeto a la Ley General
del Trabajo, no pudiendo nuevamente solicitar el cumplimiento de reincorporación
de Rosa Ruth Chambi Acho, Natalio Quisbert Quiroga, Freddy Pacífico Brañez
Serrillo, Javier Fernández Mamani, Hortencia Lisidro Guzmán, Reynaldo Silva
Calderón, Jenny Morillas Sequita, Valerio Eduardo Condori, Victoria Macedonia
Quisbert Flores, Elizabeth Tapia Ríos, Lucio Chuquimia Zenteno, Avelino Cachi
Zapana, Ángela Francy Soria Vargas, Antonio López Ulo, Mario Mamani Quispe,
Martha Alanoca Solares, Rosa Elizabeth Quiroga Cadima Vda. de Gabriel, Freddy
Cáceres Rodríguez, Julio Velásquez Gutiérrez y Miriam Janneth Durán Sanjinez;
por una parte; y, Cristina Ticona Huanca, Martha Calle Calle, Felicidad Maira
Cuentas Aliaga, Martha Verónica Salares Quintanilla, Beatriz María Aliaga Ticona,
Germán Orlando Uria López y Carla Giovana Iturralde Flores, dado que se trata de
un hecho superado como lo prevé el art. 53.2 del CPCo; 10); Respecto al
personal de planta fueron reincorporados, procediéndose a revertir y dejar sin
efecto los memorándums de conclusión de la relación laboral, motivo por el cual
no les corresponde un nuevo pago de salarios devengados, por cuanto se
cancelaron los mismos mediante planilla independiente; 11) Sobre el personal a
contrato con discapacidad, no corresponde su reincorporación, al estar regido su
contrato por las NB-SAP, a la cual están obligados como institución pública,
contrato que no se puede prorrogar indefinidamente, para ello, debería crearse un
ítem, que es posible a través de la Ley Financial y una previsión presupuestaria,
que no puede ser dispuesta por el Tribunal de garantías; 12) En relación al
programa “barrios y comunidades de verdad”, la conminatoria de reincorporación
de 3 de agosto de 2015, es inaplicable para el ordenamiento jurídico municipal, no
pudiendo restituirse a este tipo de personal; por cuanto la ex servidora pública
Martha Calle Calle se encontraba sujeta al Reglamento para la Contratación de
Personal Eventual aprobado por el Decreto Municipal 007 de 17 de junio de 2013;
13) Sobre los contratos del Concejo Municipal, la Ley de Gobiernos Autónomos
Municipales, determinó el nuevo marco normativo institucional de acuerdo a lo
previsto por el art. 4.III; en consecuencia, el Ejecutivo municipal no tiene tuición
ni competencia para tratar reincorporaciones de personal dependiente del
Legislativo municipal; por cuanto, tampoco se ha citado a los representantes
legales de ese Órgano, menos se podrá ejecutar eventualmente lo determinado
por el Tribunal de garantías; 14) En relación al personal de contrato eventual a
plazo fijo dependiente del Ejecutivo municipal, de acuerdo a la naturaleza de su
relación de servicios ocuparon cargos eventuales sujetos a las NB-SAP, cuyos
contratos de trabajo a plazo fijo tienen fechas de inicio y conclusión de la relación
de servicios como se describió en la cláusula tercera de los contratos suscritos; es
decir, que el sustento normativo de este tipo de contratos tiene base legal el
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servicio por necesidad temporal descrito en el Decreto Municipal 007, que aprueba
el Reglamento para la Contratación Eventual en el Gobierno Autónomo Municipal
de La Paz en su art. 5; 15) La Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/040/2015,
no cuenta con los requisitos esenciales de procedencia para una reincorporación,
ya que el Jefe Departamental de Trabajo no fundamenta ni expone las razones
por las cuales ordena al Municipio de La Paz, proceda a la restitución de personas
que se encontraban sometidas a contratos a plazo fijo, no sustentaron de manera
adecuada a la determinación de instruir la reincorporación de Felicidad Cuentas
Aliaga, Beatriz María Aliaga Ticona, Martha Calle Calle, Carla Giovana Iturralde de
Flores; 16) La RA 508-15, respecto a la reincorporación de personal sujeto a
contrato temporal, no cumple el debido proceso ni respeta la normativa vigente
para el tratamiento del personal a contrato que se encuentra sujeto al margen de
competencia del Decreto Supremo (DS) 26115 de las NB-SAP y la normativa
interna representada en el Decreto Municipal 007, siendo ilegal y arbitrario aplicar
la supuesta tácita reconducción establecida en la RM “193/73” y el art. 2 del DL
16187; por cuanto, esta normativa ya derogada, se aplica para empresas privadas
y no entidades descentralizadas y autónomas como es el caso del Gobierno
Autónomo Municipal de La Paz; 17) Sobre el pago de salarios devengados de los
meses de julio y agosto de 2015, fueron debidamente cobrados por la parte
accionante, por lo que no existe causal de reintegro; y, 18) Desvirtuado lo
señalado por los accionantes y no habiendo la autoridad demandada lesionado los
derechos invocados forma, procedencia, contenido, fundamento, al no existir
subsidiariedad, y no ser la autoridad legitimada contra quien debió deducirse la
presente acción de amparo, solicitaron declarar su improcedencia por existir
hechos controvertidos que deberían ser atendidos y subsanados en las instancias
ordinarias correspondientes, debiendo denegarse la acción impetrada.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Epifania Colque Mamani, Secretaria de Relaciones del Sindicato de Trabajadores
Municipales de La Paz, como tercera interesada, mediante memorial de
apersonamiento, presentó informe cursante de fs. 869 a 870 vta., manifestando
que: i) Los meses de junio y julio de 2015 tomó conocimiento de una “MASACRE
BLANCA” por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz contra sus
compañeros que asciende a un número de cien trabajadores, por lo que acudieron
ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a objeto de hacer
prevalecer los derechos de los citados funcionarios; ii) Emitidas las citaciones, los
abogados de la Alcaldía Municipal de La Paz, pretendieron intimidar a la
Inspectora de trabajo para suspender la audiencia indicando que previamente se
debe de cumplir con la RM 868; es decir, que cada trabajador tendría que
interponer recurso de revocatoria ante los despidos injustificados; iii) El mes de
agosto de 2015, se pronunciaron las resoluciones de reincorporación de los
trabajadores afectados tanto a contrato como los con ítems; sin embargo, cuando
quisieron ingresar los guardias municipales no les permitieron y cuando lo
lograron fueron agredidos físicamente, se los maltrató, privándoles el acceso a la
salida del mencionado edificio, es más, fueron encerrados entre las rejas por un
tiempo de más de treinta minutos, después de ese tiempo fueron liberados en
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medio de insultos y agresiones verbales de una funcionaria dependiente de
RR.HH.; iv) Tomaron conocimiento, que la Alcaldía Municipal de La Paz, interpuso
recurso de revocatoria contra las resoluciones de reincorporación que fueron
ratificadas por la Jefatura Departamental de Trabajo; empero, no se ejecutaron
las restituciones de los trabajadores, motivo por el cual tuvieron que ingresar en
huelga de hambre en los ambientes de la COB hasta el 6 de septiembre de 2015,
donde consiguieron que solo dos de sus compañeros fueran reincorporados;
posteriormente, a fines de septiembre del citado año, otros trece funcionarios; sin
embargo, existen doce trabajadores que no han sido restituidos; v) Refieren que
su persona y los funcionarios que han sido reincorporados, son víctimas de acoso,
intimidaciones, hostigamiento y discriminación por parte de funcionarios de
medios mandos y otros descalificados en actitud de provocarlos e inducirlos a que
presenten sus cartas de renuncia, inclusive, les hicieron llegar mensajes a sus
celulares con adjetivos peyorativos, indicándoles que hasta el mes de diciembre
los soportaran; y; vi) A través de esta acción de amparo, solicitan la “legalidad” y
lo que por derecho les corresponde y se ordene el cumplimiento de las tres
resoluciones de reincorporación más el pago de salarios devengados y demás
derechos sociales.
Virginia Velasco Condori, Ministra de Justicia, a través de sus representantes,
mediante memorial cursante a fs. 850 y en audiencia, al haber sido citada como
tercera interesada, manifestó que de acuerdo a sus competencias en el caso
presente no le corresponde intervenir, al tratarse de un tema laboral y no así del
Ministerio de Justicia, por lo que se declaró autoridad no competente.
Evelyn Mery Viscarra Gutiérrez, encargada de la Jefatura Departamental de
Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión
Social; Hugo Luís Torres Quispe, Secretario Ejecutivo de la Central Obrera
Departamental (COD) y Raúl Alejandro Garrón, funcionario de la Defensoría del
Pueblo, pese a su legal citación cursante de fs. 995 a 997, no asistieron a la
audiencia de amparo constitucional; tampoco presentaron informe escrito.
I.2.3. Resolución
La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz,
constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 100/2015 de 16 de
diciembre, cursante de fs. 884 a 890, por la que denegó la tutela solicitada, bajo
los siguientes fundamentos: a) La parte accionante en audiencia pública,
reconoció que se ha procedido a la reincorporación de los funcionarios de planta
al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, situación que genera la
“improcedencia” de la presente acción de amparo constitucional; b) Si bien se
alegó que sobre los reincorporados se ha ejercido acoso laboral, hostigamiento,
violencia laboral, discriminación, intimidación, violencia psicológica, institucional
con la finalidad de que a futuro se desvincule a estas personas de la entidad
Municipal, no es menos evidente que estos fundamentos y extremos no han sido
acreditados; en el caso en particular, por el carácter sumarísimo de esta acción de
defensa, la carga de la prueba le corresponde a la parte accionante; c) Al no
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existir elementos de convicción, respecto al acoso laboral, violencia laboral que
han sido denunciados, tampoco corresponde considerar o en su defecto conceder
la acción de amparo constitucional para los reincorporados y funcionarios de
planta; d) El acoso laboral, la violencia laboral, discriminación, hostigamiento,
intimidación, violencia psicológica, violencia institucional, genera hechos
controvertidos, denunciados por los accionantes y desmentidos por la autoridad
demandada; en consecuencia esos hechos, el Tribunal de garantías no los puede
resolver, debiendo los accionantes acudir ante las instancias competentes y
correspondientes; e) Sobre los funcionarios con contrato a plazo fijo y que no han
sido reincorporados, se ha acreditado la existencia de la conminatoria de
reincorporación, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, el
Tribunal de garantías concluyó que se trata de hechos controvertidos; es decir, la
parte accionante deberá acreditar en la instancia administrativa o en la instancia
laboral dicho extremo, así como la parte demandada, quienes determinarán a
través de resoluciones expresas si corresponde o no la reincorporación de los
funcionarios a contrato a plazo fijo; y, f) El Recurso Jerárquico, interpuesto por
Fernando Martín Velásquez Miranda y Nancy Toro Mérida, respecto a las
resoluciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se encuentran
pendientes; por tanto, no se ha cumplido con el principio de subsidiariedad, toda
vez que debe aguardarse el resultado de las mismas.
II. CONCLUSIONES
De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el
expediente, se establece lo siguiente:
II.1.
Por conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 040/2015 de 3 de agosto,
Luis Felipe Jiménez Gálvez, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz,
dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó
la reincorporación inmediata de Chino Apaza Genaro Walter, Morillas
Sequita Jenny, Eduardo Condori Valerio, Alanoca Solares Martha,
Velásquez Gutiérrez Julio, Mamani Manríquez Bernabé Fernando, López
Ulo Antonio Guisbert, Flores Victoria Macedonia, Ramos Blanco César
Javier, Antezana Mamani Willma Inés, Cachi Zapana Avelino, Lisidro
Guzmán Hortensia, Mamani Quispe Mario, Fernández Mamani Javier, Silvia
Calderón Reynaldo, Tapia Ríos Elizabeth, Cáceres Rodríguez Freddy,
Ángela Francy Soria Vargas, Miriam Janneth Durán Sanjines, Miriam
Jiménez Benavidez, Felicidad Cuentas Aliaga, Beatriz María Aliaga Ticona,
Martha Calle Calle, Ana María Lazarte Chávez, Carla Giovanna Iturralde
Flores y Juana Cristina Tarquino Pérez a su fuente laboral en el Gobierno
Autónomo Municipal de La Paz, al mismo puesto que ocupaban al
momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás
derechos sociales (fs. 617 a 620).
II.2.
Mediante memorial de 10 de agosto de 2015, los asesores legales de la
Dirección de Gestión de RR.HH., interpusieron ante la Jefatura
Departamental de Trabajo de La Paz, un Recurso de Revocatoria contra la
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Resolución de Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/L.F.J.G./040/2015,
solicitando revocar y dejar sin efecto la Conminatoria de reincorporación
J.D.T.L.P./48-VI-CPE/D.S 0496/LFJG/ 028/2015, a fin de no provocar daño
económico al Estado; asimismo, se regularice procedimiento y se instruya
a la Inspectora del Trabajo de estricto cumplimiento a lo dispuesto por el
art. 5 de la RM 868, toda vez que, el Gobierno Autónomo Municipal de La
Paz, es una institución pública y se encuentra sujeto al ámbito de
aplicación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; del
mismo modo, se proceda a una nueva notificación con citaciones
individualizadas a objeto de que sean analizados caso por caso, como se
viene negociando al presente con el Sindicato de Trabajadores del mismo
Municipio, en la vía de negociación directa (fs. 898 a 904 vta.).
II.3.
Cursa la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/045/2015 de 20 de
agosto, a través de la misma, Luís Felipe Jiménez Gálvez, Jefe
Departamental de Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó la reincorporación inmediata de
Rosa Elizabeth Quiroga Cadima Vda. de Gabriel (fs. 912 a 913).
II.4.
Por Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 049/2015 de 27 de agosto, el
Jefe Departamental de La Paz, ordenó la reincorporación inmediata de
Rosa Ruth Chambi Acho, Primo Wilfredo Ramos Castro, Freddy Pacífico
Bráñez Serrillo, Lucio Chuquimia Zenteno, Cristina Ticona Huanca, Martha
Verónica Solares, Natalio Quisbert Quiroga y Germán Orlando Uria López,
a su fuente laboral en el Municipio de La Paz, al mismo puesto que
ocupaban al momento del despido, más el pago de salarios devengados y
demás derechos sociales (fs. 918 a 920).
II.5.
Por RA 452/15-B de 1 de septiembre de 2015, Luís Felipe Jiménez Gálvez,
Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, resolvió confirmar la
conminatoria de reincorporación J.D.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 040/2015; y,
consiguientemente rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por los
asesores legales de la Dirección de Gestión de RR.HH. de la Alcaldía de La
Paz (fs. 905 a 910).
II.6.
Asimismo, el 23 de septiembre de 2015, Fernando Martín Velásquez
Miranda y Nancy Genoveva Toro Mérida, presentaron ante la Jefatura
Departamental de Trabajo de La Paz, en aplicación del art. 66 de la Ley de
Procedimiento Administrativo (LPA) recurso jerárquico contra la RA
452/15-B, que confirmó la Conminatoria de reincorporación J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJG/040/2015, pronunciada por la Jefatura Departamental de
Trabajo, solicitando se declare la ilegalidad de la citación única de
presentación del caso 2780/2015-DO de 23 de julio, por privación al
derecho a la defensa, debiendo instruirse se emita una nueva citación
para que se apersonen los representantes legales del Concejo Municipal
así como de las unidades y organizaciones descentralizadas; asimismo, se
deje sin efecto la Conminatoria de reincorporación J.D.T.L.P./D.S
10
0495/LFJG/040/2015, a fin de regularizar y respetar el debido proceso y el
derecho a la defensa, se declare la falta de competencia del Ministerio de
Trabajo para conocer controversias laborales del personal sujeto a
contrato eventual a plazo fijo del Municipio de La Paz por estar sujeto a lo
previsto por el Decreto Municipal 007; y, consiguientemente anular todo lo
obrado hasta que se regularice el procedimiento conforme a ley (fs. 633 a
641 vta.).
II.7.
Cursa RA 508-15 de 13 de octubre de 2015, por la cual Evelyn Viscarra
Gutiérrez, Jefa Departamental de Trabajo de la Paz, en uso de sus
atribuciones y de conformidad a lo previsto por el DS 27113, Reglamento
a la Ley de Procedimiento Administrativo, resolvió confirmar la
Conminatoria de Reincorporación J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 049/2015 y
consiguientemente rechazar el recurso de revocatoria interpuesto por
Nancy Genoveva Toro Mérida, Asesora Legal de la Dirección de Gestión de
RR.HH. en representación del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (fs.
928 a 932).
II.8.
Nancy Genoveva Toro Mérida, en representación legal del Municipio de La
Paz, el 5 de noviembre de 2015, interpuso Recurso Jerárquico contra la RA
508-15, que confirmó la Conminatoria de Reincorporación J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJG/049/2015 pronunciada por la Jefatura Departamental de
Trabajo, solicitando: 1) Declarar ilegal la Citación Única de Prestación
Caso 3080/2015-DO de 11 de agosto, por privación al derecho a la
defensa, debiendo instruirse se pronuncie una nueva citación para los
casos que corresponda y se apersonen los personeros legales del Concejo
Municipal, así como de las unidades de organizaciones descentralizadas;
2) Dejar sin efecto la Conminatoria de Reincorporación J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJD/049/2015, a fin de regularizar y respetar el cumplimiento del
derecho al debido proceso y a la defensa; 3) Declarar la falta de
competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para
conocer controversias laborales del personal sujeto a contrato eventual a
plazo fijo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por encontrarse
sujeto a lo dispuesto por el Decreto Municipal 007 y otras normativas
conexas; y, 4) Anular todo lo obrado hasta que se regularice
procedimiento conforme a Ley (fs. 624 a 631).
II.9.
Aldo Rolando Ortiz Troche y Edwin Castro Escóbar, en mérito al poder
especial y bastante 858/2015 de 16 de diciembre, en representación de
Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde Municipal de La Paz, informaron al
Tribunal de garantías, que se interpuso Recurso Jerárquico contra la RA
452/15-B, el mismo que se encuentra pendiente de trámite en la Dirección
General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión
Social, signado con el número 54627-TO (fs. 834 a 846 vta.).
II.10. Por Resolución 100/2015 de 16 de diciembre, la Sala Penal Tercera del
Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de
11
garantías, en uno de sus fundamentos señaló que existe un recurso
jerárquico interpuesto por Fernando Martín Velásquez Miranda y Nancy
Toro Mérida, respecto a las resoluciones del Ministerio de Trabajo, Empleo
y Previsión Social, que se encuentran pendiente de resolución; por tanto,
no se ha cumplido con el principio de subsidiariedad, por lo que deberá
aguardarse el resultado del mismo (fs. 884 a 890).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes, estiman lesionados sus derechos al trabajo, a la percepción de
un salario justo, a la estabilidad laboral, a la salud, y a la “seguridad social”, toda
vez que Luís Felipe Jiménez Gálvez, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz,
pronunció las Conminatorias de reincorporación J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/
040/2015, J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/045/2015 y J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/
049/2015; sin embargo, la autoridad demandada, hizo caso omiso a su
cumplimiento.
En consecuencia, compele en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a
fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
La SCP 1138/2012 de 6 de septiembre, expresó: “La acción de amparo
constitucional se encuentra establecida en el art. 128 de la CPE, como una
acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de
los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan,
supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la
misma Norma Suprema y las leyes.
Según expresa, José Antonio Rivera Santiváñez, en su libro 'Jurisdicción
Constitucional -Procesos Constitucionales en Bolivia-' el constituyente y
legislador boliviano establece que es una acción constitucional, de
configuración procesal autónoma e independiente, diferente de los demás
recursos procesales ordinarios; es un medio de tutela inmediata, eficaz e
idónea para los derechos y garantías constitucionales, frente a las
amenazas o restricciones ilegales o indebidas de autoridades públicas o
personas particulares; por ello tiene una tramitación especial y sumarísima
(RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. 'Jurisdicción Constitucional -Procesos
Constitucionales en Bolivia-'. Tercera Edición. Cochabamba: Editorial
Kipus, pág. 381).
En ese sentido, la acción de amparo constitucional, tiene por finalidad
única resguardar los derechos fundamentales de quien acude buscando
tutela, lo que determina su alcance con relación a la protección de
derechos y garantías constitucionales, y no así, de principios; empero, por
la misma naturaleza jurídica del amparo constitucional como acción
12
extraordinaria de defensa, no puede omitirse considerar el resguardo y la
materialización de los principios ordenadores de la administración de
justicia”.
III.2. Sobre los derechos invocados
Los accionantes, a tiempo de interponer la presente acción invocaron
lesionados sus derechos al trabajo, a la percepción de un salario justo, a
la estabilidad laboral y a la salud.
III.2.1. Respecto al derecho a la estabilidad laboral
En este mismo contexto constitucional el art. 49.III de la CPE,
establece que: “El Estado protegerá la estabilidad laboral”,
prohibiendo expresamente el despido injustificado y toda forma
de acoso laboral, dejando para el desarrollo normativo, las
sanciones correspondientes ante el incumplimiento de lo
establecido.
Al respecto la SCP 0177/2012 de 14 de mayo señaló: “En base a
este entendimiento, la estabilidad laboral es un derecho
constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos
elementales, a este efecto consideramos que se debe
abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos
en que una trabajadora o un trabajador demande la
reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin
causa legal justificada; con el único requisito previo de
recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo
denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades
una vez establecido el retiro injustificado conmine al
empleador a la reincorporación inmediata en los términos
previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se
hace viable la tutela constitucional a través de la acción
de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a
que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al
trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a
la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho
al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta
a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende
de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se
atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí
que el derecho al trabajo constituye uno de los principales
derechos humanos.
Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la
estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia,
a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la
13
modulación sobre el tema:
En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la
estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes
supuestos:
1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un
eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por
su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las
Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán
asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si
corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos
previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla
la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la
acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea
en estos casos por las razones antes expuestas.
2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de
Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495,
no constituye una resolución que defina la situación laboral de la
trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede
impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme
previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo
una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65
del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la
posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en
una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá
si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia
constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión
unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo
sin causa legal justificada”’ (las negrillas son nuestras).
III.2.2. Derechos al trabajo y a una remuneración justa
El art. 46.I.1 y II de la CPE, prevé que: “I. Toda persona tiene
derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y
salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o
salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y
su familia una existencia digna. (…). II. El Estado protegerá el
ejercicio del trabajo en todas sus formas”. En concordancia con
ello, el art. 23.1 y 3 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH), señala que: “1. Toda persona tiene derecho al
trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones
equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el
desempleo. (…). 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a
una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así
como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana
14
y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros
medios de protección social”.
En correspondencia, la SC 0883/2010-R de 10 de agosto, expresa
que es un: “Derecho de naturaleza social y económica que
significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su
capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder
al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las
circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden
normativo que lo regula, de tal manera que en base a este
derecho quien desarrolla la actividad física o mental también
tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con
el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia,
para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana”.
En el mismo orden, la SCP 0432/2012 de 22 de junio, precisó que
debe considerarse: “…como un aspecto fundamental dentro el
desarrollo de los derechos sociales, toda vez que el derecho al
trabajo asegura para el trabajador y su familia una existencia
digna, es decir, proporciona un sustento diario, que se encuentra
al mismo tiempo vinculado con las necesidades básicas de
alimentación, salud y la propia existencia del ser humano, por
consiguiente, relacionado con el derecho a la vida.
(…)
El derecho al trabajo es importante, el cual es fundamental, como
ya se explicó, para la subsistencia del trabajador y de su familia,
así como para el propio desarrollo de nuestro país, por ser fuente
de ingresos y que influye directamente en el desarrollo
económico entre otros aspectos, debiéndose otorgar tutela, a los
trabajadores en caso de evidenciarse vulneración a sus derechos
reconocidos por la Norma Fundamental, las leyes y los Tratados
Internacionales ratificados por el país".
Finalmente, en relación al derecho a recibir una justa
remuneración, la SCP 0365/2012 de 22 de junio, citando a su vez
a la SC 0572/2010-R de 12 de julio, expresó que: “Desde su
concepción constitucional, el derecho a una remuneración justa
es de carácter social y económico previsto por el art. 46.I.1 de la
CPE vigente…".
Al precepto señalado se suma lo previsto por el art. 48.II de la
misma Carta Fundamental, cuyo mandato prevé que las
disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento
obligatorio; y que las normas laborales se interpretarán y
aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y
de los trabajadores como principal fuerza productiva de la
15
sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y
estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la
prueba a favor del trabajador así como el contenido del parágrafo
III, que imperativamente determina que los derechos y
beneficios reconocidos a favor de las trabajadoras y trabajadores
no pueden renunciarse y son nulas las convenciones contrarias o
que tiendan a burlar sus efectos.
III.2.3. El derecho a la salud
Respecto a este derecho, la SC 2493/2010-R de 19 de
noviembre, dispuso: “Este Tribunal a través de la citada SC
0653/2010-R, ha referido: 'También previsto como derecho
fundamental en el art. 18.I de la CPE, desarrollado por los arts.
35 al 44, de dicha norma Suprema Sección II «La salud y a la
seguridad Social» del Capítulo Quinto sobre los «Derechos
Sociales
y
Económicos»,
Título
Segundo
«Derechos
Fundamentales y garantías», de la Primera Parte de la «Bases
Fundamentales del Estado, Derechos, Deberes y Garantías»'.
Derecho, sobre cuyo entendimiento este Tribunal en la SC
0026/2003-R de 8 de enero, estableció que: «es el derecho en
virtud del cual la persona humana y los grupos sociales especialmente la familia- como titulares del mismo, pueden exigir
de los órganos del Estado, en cuanto sujetos pasivos, que
establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan
alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y
garanticen el mantenimiento de esas condiciones. El derecho a la
salud no significa solamente el derecho a estar en contra de la
enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de
vida». Entendimiento que en el actual orden constitucional
encuentra mayor eficacia puesto que la salud es un valor y fin del
Estado Plurinacional, un valor en cuanto el bienestar común
respetando o resguardando la salud, conlleva al vivir bien, como
previene el art. 8.II de la CPE; pero también es un fin del Estado,
tal cual lo establece el art. 9 num. 5) de la CPE, al señalar que
son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que
establece la Constitución y la Ley «Garantizar el acceso de las
personas a la educación, a la salud y al trabajo»'”.
III.3. Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Protección al Trabajador
Con referencia al caso en particular, la SCP 0479/2015-S2 de 7 de mayo,
sostiene que: “El trabajador goza de protección laboral del Ministerio de
Trabajo y Previsión Social, que ha creado las Jefaturas Departamentales,
para que asuman conocimiento y resuelvan, las situaciones denunciadas
de abuso o actos arbitrarios por parte de los empleadores o empleadoras,
sean particulares o de funcionarios públicos, que sin causal justificada
proceden al despido o retiro del trabajador, quien se encuentra en
16
desventaja al ser dependiente de quien ejerce la autoridad y el poder. Por
ello, ante un retiro intempestivo e injustificado, el trabajador afectado —
como se ha referido—, puede acudir en protección de su derechos al
trabajo y estabilidad laboral, a la Jefatura Departamental del Trabajo,
entidad que ante la verificación del acto denunciado, emitirá la respectiva
conminatoria de reincorporación a la fuente laboral del afectado, para que
sea ejecutada inmediatamente por parte del empleador o empleadora; sin
embargo, en caso de incumplimiento el trabajador puede optar por acudir
a la vía ordinaria, o a la jurisdicción constitucional, como lo establece,
entre otras, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, citada en lo pertinente, que
señaló: ‘…la estructura normativa en sus diferentes ámbitos está dirigida
en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país
contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias
atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra
legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el
principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la
reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el
pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente. Es
decir, entre la estabilidad absoluta y la estabilidad relativa. La primera
entendida como el derecho del trabajador a reincorporarse a su fuente de
trabajo cuando éste fue objeto de un despido intempestivo y sin una
causa legal justificada y la segunda, como el derecho del trabajador a ser
indemnizado por la ruptura injustificada de la relación laboral. A este
objeto se crea un procedimiento administrativo sumarísimo otorgándole
facultades al Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, para
establecer si el retiro es justificado o no para luego proceder a una
conminatoria de reincorporación y finalmente recurrir a la jurisdicción
constitucional en caso de resistencia del empleador a su observancia,
medida adoptada con el fin de garantizar el cumplimiento inmediato de un
acto administrativo a través de la jurisdiccional constitucional cuyos fallos
están revestidos por esta característica’.
Conforme a la Sentencia Constitucional Plurinacional citada, entre otras,
advierte y establece que ante un despido injustificado y arbitrario,
denunciado ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, mediante las
Jefaturas Departamentales, la conminatoria de reincorporación que
emitan, debe ser de cumplimiento inmediato por parte del empleador,
empleadora, empresa pública o privada; restableciendo de esta manera el
derecho o derechos vulnerados. Sin embargo puede ocurrir, que esta
conminatoria de reincorporación no sea cumplida, caso en el cual el
trabajador afectado puede optar acudir a la vía judicial ordinaria
o a la jurisdicción constitucional, para el restablecimiento de su
derecho al trabajo.
Este derecho cobra más relevancia, al ser considerado como un derecho
humano laboral, tal como lo menciona Miguel Francisco Canessa Montejo,
en su publicación jurídica ‘Los Derechos Humanos Laborales en el Derecho
Internacional’, cuando refiere que: ‘…Los derechos humanos laborales son
17
todos aquellos derechos en materia laboral consagrados en instrumentos
internacionales de derechos humanos que reconocen universalmente
como titular a la persona, respetan la dignidad humana y satisfacen las
necesidades básicas en el mundo del Trabajo. Los derechos laborales se
insertan dentro de la categoría de los derechos humanos con la
peculiaridad de estar ubicados, a su vez, dentro de una relación entre
particulares —empleadores y trabajadores— en la que el Estado cumple
un importante rol tutelar. El equilibrio del derecho laboral consiste en
proteger la libertad de los trabajadores y conseguir la estabilidad del
sistema productivo’. Advirtiéndose, que este derecho al trabajo o derecho
humano laboral, está vinculado con la dignidad, gozando de protección
por parte del Estado, en el caso concreto, a través de las Jefaturas
Departamentales, dependientes del Ministerio del Trabajo y Previsión
Social”.
III.4. Obligatoriedad en el cumplimiento de las conminatorias de
reincorporación
El art. 46.I.2 de la CPE, señala que toda persona tiene derecho “A una
fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”;
precepto constitucional que ha sido objeto de desarrollo a través del DS
0495 de 1 de mayo de 2010, al establecer un procedimiento sumarísimo
en la vía administrativa, a los efectos de que el trabajador que considere
que el despido de su fuente laboral fue injustificado, pueda revertir esa
situación en dicha instancia. Al respecto, la SCP 0583/2012 de 20 de julio,
desarrolló el siguiente entendimiento: “… cabe hacer énfasis en que de
acuerdo a lo que se instituye en el parágrafo IV incluido por el DS 495 al
art. 10 de su similar 28699, respecto a la conminatoria emitida por la
autoridad del trabajo, se establece que ésta únicamente puede ser
impugnada en la vía judicial por el empleador, pudiendo el trabajador de
acuerdo al parágrafo V de la misma disposición, acudir directamente a las
acciones constitucionales, observando la inmediatez de la protección del
derecho constitucional de estabilidad laboral, quedando así plenamente
determinado que con el incumplimiento de la conminatoria por parte del
empleador, el trabajador está totalmente habilitado para acudir a la
jurisdicción constitucional, prescindiendo inclusive -el trabajador- de la vía
judicial ante la judicatura laboral, la cual en todo caso permanece expedita
para el empleador a los efectos de que en ejercicio de su derecho a la
defensa, pueda impugnar la conminatoria, sin que empero su interposición
suspenda la ejecución de la misma, la que en todo caso tendrá carácter
provisional, en tanto se sustancie y resuelva el caso en sede judicial.
Es decir, aquello que se determine en la conminatoria deberá ser
acatado por el empleador entre tanto se definan los derechos
controvertidos en la vía judicial; en consecuencia, la tutela que
obtenga el trabajador o trabajadora en sede administrativa
laboral, conforme a los términos de las disposiciones legales
antes señaladas, será siempre de carácter provisional;
18
interpretación ésta que resulta conforme a los principios de protección a
las trabajadoras y los trabajadores, de primacía de la relación laboral y de
continuidad y estabilidad laboral, consagrados en el art. 48.II de la CPE”
(las negrillas nos pertenecen).
Es decir, ante la reincorporación dispuesta por la autoridad administrativa
mediante resolución expresa dictada por las Jefaturas Departamentales de
Trabajo, sin perjuicio de que la misma pueda ser impugnada en la vía
administrativa o en la vía judicial por la parte patronal para su eventual
revisión posterior; en tanto ocurra este supuesto, ésta debe ser cumplida
sin excusa alguna, dada la protección que merece el derecho al trabajo
por parte del Estado y la observancia de los principios de continuidad y
estabilidad de la relación laboral; este es el entendimiento expresado
en la SCP 1165/2013 de 30 de julio, siguiendo la SCP 0177/2012 de 14 de
mayo, habiéndose establecido lo siguiente: “…dicha conminatoria, de
conformidad a lo establecido por el art. 10.IV del Decreto Supremo (DS)
28699, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2006, es obligatoria;
así, la norma citada señala: 'La conminatoria es obligatoria en su
cumplimiento a partir de su notificación y [únicamente] podrá ser
impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión
de su ejecución’. La palabra ‘únicamente’ fue declarada inconstitucional
por la SCP 0591/2012 de 20 de julio, abriendo la posibilidad de que la
decisión administrativa de reincorporación sea también impugnada en
sede administrativa; sin embargo, esto de ninguna manera afecta a la
obligación del cumplimiento de la conminatoria , conforme lo entendió la
misma Sentencia, al señalar: '…la obligación de cumplimiento de la
decisión administrativa de reincorporación impuesta por la norma
cuestionada, debe ser analizada conforme a los principios que manda la
Constitución Política del Estado aplicar a tiempo de interpretar las normas
laborales; siendo uno de ellos el de continuidad y estabilidad de la relación
laboral; mandatos que obligan a que la comprensión de las normas
laborales sea aquella que genera la prolongación de la relación laboral;
por ello, cuando las normas impugnadas obligan a la reincorporación del
trabajador, dado el caso de que la autoridad administrativa así lo haya
dispuesto, están aplicando el principio de mantener la relación laboral
hasta la revisión de la decisión judicial posterior…””; concluyendo que, una
trabajadora o un trabajador podrán acudir ante las Jefaturas
Departamentales de Trabajo a fin de que éstas dispongan, en caso de
retiro injustificado e intempestivo, su reincorporación mediante
conminatoria que deberá ser cumplida por el empleador, caso contrario el
trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo
constitucional.
En tal sentido, la conminatoria de reincorporación en favor del trabajador
resulta de carácter provisional, por cuanto puede ser impugnada en vía
administrativa o judicial para definir la situación laboral del trabajador,
según el entendimiento de la SCP 0633/2014 de 25 de marzo, que
expresa: “2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de
19
Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no
constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora
o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta
determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido
Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los
alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT),
precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte
demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se
establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia
constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral
del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal
justificada”.
De conformidad con el entendimiento jurisprudencial citado, se concluye
que ante un despido injustificado el trabajador acude en reclamo ante el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de sus Jefaturas
Departamentales, y la conminatoria que emita esa instancia para la
reincorporación a su fuente laboral debe ser cumplida de inmediato por el
empleador o empleadora y en caso de incumplimiento por parte de éstos,
puede acudir a la vía ordinaria o a la constitucional para el
restablecimiento de sus derechos.
III.5. Análisis del caso concreto
De la compulsa de los antecedentes, se evidencia que Rosa Ruth Chambi
Acho, Natalio Quisbert Quiroga, Freddy Pacífico Bráñez Serillo, Javier
Fernández Mamani, Hortensia Lisidro Guzmán, Reynaldo Silva Calderón,
Jenny Morillas Siquita, Valerio Eduardo Condori, Victoria Macedonia
Quisbert Flores, Elizabeth Tapia Ríos, Lucio Chuquimia Zenteno, Avelino
Cachi Zapana, Ángela Francy Soria Vargas, Antonio López Ulo, Mario
Mamani Quispe, Martha Alanoca Solares, Rosa Elizabeth Quiroga Cadima
Vda. de Gabriel, Freddy Cáceres Rodríguez, Julio Velásquez Gutiérrez,
Miriam Janneth Durán Sanjinez, Cristina Ticona Huanca, Martha Calle
Calle, Felicidad Maira Cuentas Aliaga, Martha Verónica Solares Quintanilla,
Beatriz María Aliaga Ticona, Germán Orlando Uría López, Miriam Jiménez
Benavidez y Carla Giovana Iturralde Flores, estiman que la autoridad
ahora demandada, lesionaron sus derechos al trabajo, a la percepción de
un salario justo, a la estabilidad laboral, a la salud y a la “seguridad
social”, toda vez que Luís Felipe Jiménez Gálvez, Jefe Departamental de
Trabajo de La Paz, pronunció las Conminatorias de reincorporación
J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/040/2015, J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/045/2015
y J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/049/2015; sin embargo, la citada autoridad,
hizo caso omiso a las referidas conminatorias.
De la revisión de la documentación y conclusiones detalladas en la
presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que,
efectivamente, tal y como denuncian los accionantes, la Conminatoria de
reincorporación J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/040/2015, emitida por Luís
20
Jiménez Gálvez, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, dependiente
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó la
reincorporación inmediata de Chino Apaza Genaro Walter, Morillas Sequita
Jenny, Eduardo Condori Valerio, Alanoca Solares Martha, Velásquez
Gutiérrez Julio, Mamani Manríquez Bernabe Fernando, López Ulo Antonio
Guisbert, Flores Victoria Macedonia, Ramos Blanco César Javier, Antezana
Mamani Willma Inés, Cachi Zapana Avelino, Lisidro Guzmán Hortensia,
Mamani Quispe Mario, Fernández Mamani Javier, Silvia Calderón Reynaldo,
Tapia Ríos Elizabeth, Cáceres Rodríguez Freddy, Ángela Francy Soria
Vargas, Miriam Janneth Durán Sanjines, Miriam Jiménez Benavidez,
Felicidad Cuentas Aliaga, Beatriz María Aliaga Ticona, Martha Calle Calle,
Ana María Lazarte Chávez, Carla Giovanna Iturralde Flores y Juana Cristina
Tarquino Pérez a su fuente laboral en el Gobierno Autónomo Municipal de
La Paz, al mismo puesto que ocupaban al momento del despido, más el
pago de los salarios devengados y demás derechos sociales conforme a
derecho, misma que no fue cumplida; así se infiere de lo señalado en
audiencia por la parte accionante.
Mediante memorial de 10 de agosto de 2015, los asesores legales de la
Dirección de Gestión de RR.HH., interpusieron ante la Jefatura
Departamental de Trabajo de La Paz, Recurso de Revocatoria contra la
Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/040/2015, a fin de no provocar
daño económico al Estado; asimismo, se regularice procedimiento y se
instruya a la Inspectora de Trabajo dé estricto cumplimiento a lo dispuesto
por el art. 5 de la RM 868, toda vez que, el Gobierno Autónomo Municipal
de La Paz, es una institución pública y se encuentra sujeto al ámbito de
aplicación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales del
mismo modo, se proceda a una nueva notificación con citaciones
individualizadas a objeto de que sea analizado caso por caso, como se
viene negociando al presente con el Sindicato de Trabajadores Municipales
de La Paz en la vía de negociación directa. Recurso de Revocatoria, que
ha sido resuelto como se tiene descrito en la Conclusión II.5 del presente
fallo, a través de RA 452/15-B, a través de la cual el Jefe Departamental
de Trabajo de La Paz, resolvió confirmar la conminatoria de
reincorporación J.D.L.P./D.S. 0495/LFJG/040/2015; y, consiguientemente
rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por los asesores legales de
la Dirección de Gestión de RR.HH. en representación del Municipio de La
Paz.
A partir de la documental descrita en el acápite de Conclusiones II.6, II.8
y II.9 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se desprende,
que como consecuencia de la emisión de la citada conminatoria, por
memorial de 23 de septiembre de 2015, el Alcalde demandado, presentó
ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, en aplicación del
art. 66 de la LPA recurso jerárquico contra la RA 452/15-B, que confirmó
la Conminatoria de reincorporación J.D.T.L.P./D.S. 495/LFJG/040/2015,
solicitando se declare la ilegalidad de la citación única de presentación del
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caso 2780/2015-DO, por privación al derecho a la defensa, debiendo
instruirse se emita una nueva citación para que se apersonen los
personeros legales del Concejo Municipal así como de las unidades y
organizaciones descentralizadas; asimismo, se deje sin efecto la
Conminatoria de reincorporación J.D.T.L.P./D.S 0495/LFJG/040/2015, a fin
de regularizar y respetar el debido proceso y el derecho a la defensa,
debiendo declararse la falta de competencia del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Previsión Social para conocer controversias laborales del
personal sujeto a contrato eventual a plazo fijo de la entidad demandada,
por estar sujeto a lo previsto por el Decreto Municipal 007; y,
consiguientemente anule todo lo obrado hasta que se regularice el
procedimiento conforme a ley.
Posteriormente, como se tiene ampliamente descrito en la Conclusión II.8
del presente fallo constitucional, se evidencia que el Gobierno Autónomo
Municipal de La Paz, el 5 de noviembre de 2015, interpuso recurso de
jerárquico contra la RA 508-15, que confirmó la Conminatoria de
reincorporación J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/049/2015 pronunciada por la
Jefatura Departamental de Trabajo, a través del cual solicitó: i) Declarar
ilegal la Citación Única de Prestación Caso 3080/2015-DO, por privación al
derecho a la defensa, debiendo instruirse se pronuncie una nueva citación
para los casos que corresponda y se apersonen los personeros legales del
Concejo Municipal, así como de las unidades de organizaciones
descentralizadas; ii) Dejar sin efecto la Conminatoria de reincorporación
J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/049/2015, a fin de regularizar y respetar el
cumplimiento el derecho al debido proceso y a la defensa; iii) Declarar la
falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social
para conocer controversias laborales del personal sujeto a contrato
eventual a plazo fijo del Municipio de La Paz, por encontrarse sujeto a lo
dispuesto por el Decreto Municipal 007 y otras normativas conexas; y, iv)
Anular todo lo obrado hasta que se regularice procedimiento conforme a
Ley, solicitud que a la fecha se encuentra pendiente de Resolución en la
Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, signado con el número
54627-TO.
Ahora bien, complementando lo anterior e ingresando al análisis del caso
en concreto, se tiene que la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz,
pronunció tres conminatorias de reincorporación que hoy son objeto de
reclamo a través de la presente acción tutelar.
a) La Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/040/2015, dispuso la
reincorporación de Chino Apaza Genaro Walter, Morillas Siquita Jenny,
Eduardo Condori Valerio, Alanoca Solares Martha, Velásquez Gutiérrez
Julio, Mamani Manríquez Bernabé Fernando, López Ulo Antonio
Guisbert, Flores Victoria Macedonia, Ramos Blanco César Javier,
Antezana Mamani Willma Inés, Cachi Zapana Avelino, Lisidro Guzmán
Hortensia, Mamani Quispe Mario, Fernández Mamani Javier, Silvia
Calderón Reynaldo, Tapia Ríos Elizabeth, Cáceres Rodríguez Freddy,
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Ángela Francy Soria Vargas, Miriam Janneth Durán Sanjines, Miriam
Jiménez Benavidez, Felicidad Cuentas Aliaga, Beatriz María Aliaga
Ticona, Martha Calle Calle, Ana María Lazarte Chávez, Carla Giovanna
Iturralde Flores y Juana Cristina Tarquino Pérez; sin embargo, de esta
nómina descrita líneas arriba, no han sido reincorporadas a su fuente
de trabajo, Ángela Francy Soria Vargas, Miriam Janneth Durán
Sanjinez, Miriam Jiménez Benavidez, Felicidad Maira Cuentas Aliaga,
Beatriz María Aliaga Ticona, Martha Calle Calle, Ana María Lazarte
Chávez, Carla Giovanna Iturralde Flores y Juana Cristina Tarquino
Pérez.
b) La Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/045/2015, ordenó al
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, reincorporar a su fuente de
trabajo a Rosa Elizabeth Quiroga Cadima Vda. de Gabriel, al mismo
puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los
salarios devengados y demás derechos sociales; misma que fue
cumplida conforme lo indicado.
c) Asimismo, la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 049/2015, obligó
a que se restituyan a su fuente de trabajo a Rosa Ruth Chambi Acho,
Primo Wilfredo Ramos Castro, Freddy Pacífico Brañez Serrillo, Lucio
Chuquimia Zenteno, Cristina Ticona Huanca , Martha Verónica Solares,
Natalio Quisbert Quiroga y Germán Orlando Uria López; empero, solo
se restituyó a Freddy Pacífico Bráñez Serrillo y Primo Wilfredo Ramos
Castro, que decidió cobrar sus beneficios sociales; y, no así a Rosa
Ruth Chambi Acho, Lucio Chuquimia Zenteno, Cristina Ticona Huanca,
Martha Verónica Solares, Natalio Quisbert Quiroga y Germán Orlando
Uria López.
En ese orden, de la documental que cursa en el expediente se concluye
que la autoridad demandada, sólo dio cumplimiento a la Conminatoria
J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/045/2015 y no así a las conminatorias
J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJG/040/2015
y
J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJG/049/2015 de 27 de agosto; como reconocen los propios
accionantes en el memorial de interposición la presente acción tutelar, en
el listado que se encuentra de manera detallada de las personas que
fueron reincorporadas y las que no han sido restituidas.
También, de la documental aparejada al efecto, se colige claramente el
desconocimiento por parte del Tribunal de garantías, de la jurisprudencia
glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional, emitida en base a la normativa laboral
existente al respecto; estableciendo la misma que ante la constancia de
conminatorias emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo,
éstas deben ser cumplidas de manera inmediata por los empleadores, a
partir de su notificación; no pudiendo ser óbice para aquello la existencia
de la vía administrativa u ordinaria laboral de reclamo; mismas que
pueden ser activadas sin suspender la ejecución de la conminatoria
dictada, en beneficio de los intereses y derechos del trabajador.
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En ese sentido, ante el incumplimiento de Luis Antonio Revilla Herrero,
Alcalde Municipal de La Paz, a las conminatorias de reincorporación
J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/ 040/2015 de 3 de agosto y J.D.T.L.P./D.S.
0495/LFJG/ 049/2015 de 27 de agosto, que hasta la fecha de interposición
de la presente acción de defensa, no fue acatada, se lesionó el derecho al
trabajo, establecido por el
art. 46 de la CPE, como un derecho
fundamental que tiene toda persona para acceder a una fuente de trabajo
que le permita obtener una remuneración justa para su manutención;
derecho que repercute a su vez en el derecho a la estabilidad laboral,
puesto que se convierte en un medio de subsistencia para los accionantes
así como para quienes dependen de ellos económicamente; en
consecuencia, al haberse evidenciado la vulneración de los derechos
invocados por el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación
referida, que fue pronunciada como consecuencia del despido injustificado
que no se enmarca dentro de las previsiones establecidas por los arts. 16
de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario, corresponde conceder la
tutela.
Conforme a lo expuesto, corresponde revocar la decisión inicialmente
asumida por el Tribunal de garantías, que denegó la tutela pretendida por
los accionantes; siendo evidente para esta Sala que la entidad demandada
no cumplió las Conminatorias de reincorporación J.D.T.L.P./
0495/LFJG/040/2015 y J.D.T.L.P./D.S. 0495/LFJG/049/2015, pronunciadas
por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, tutela que se
entiende y aclara es provisional, ya que la autoridad demandada,
presentó un recurso jerárquico contra la conminatoria de reincorporación
J.D.T.L.P./ 0495/LFJG/040/2015 de 3 de agosto, en virtud a que la justicia
constitucional, en casos similares a la problemática analizada, únicamente
viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que
opta por un despido intempestivo sin causal legal justificada, constriñendo
a la observancia de la conminatoria de reincorporación emitida al efecto;
sin que dicha determinación defina la situación laboral de la
trabajadora o trabajador, toda vez que se halla abierta la
posibilidad de que el empleador impugne lo obrado agotando la
vía administrativa y posteriormente, en la justicia ordinaria,
conforme a lo previsto en el DS 0495, citado en el Fundamento Jurídico
III.3 del presente fallo.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada,
no ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al
mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala segunda; en virtud de la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia; los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.2 del
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Código Procesal Constitucional, en revisión resuelve: REVOCAR en todo, la
Resolución 100/2015 de 16 de diciembre, cursante de fs. 884 a 890, pronunciada
por los Vocales de la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de
La Paz, y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.
CORRESPONDE A LA SCP 0314/2016-S2 (viene de la pág. 24)
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Plurinacional.
Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
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