Diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de

DIAGNÓSTICO DEL FUNCIONAMIENTO DEL
SISTEMA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA
EN MATERIA ADMINISTRATIVA
A NIVEL NACIONAL
SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ
ADRIANA GARCÍA GARCÍA
DIRK ZAVALA RUBACH
El presente Diagnóstico fue elaborado bajo la Coordinación general del Dr. Sergio López Ayllón
por el siguiente equipo:
Ana Elena Fierro Ferráez
Adriana García García
Juanita Gómez
Gerardo Medina
Mario Sánchez de Aparicio I.
Martha Trejo González
Lorenia Trueba Almada
Dirk Zavala Rubach
Asistentes de investigación:
Jesús Rogelio Alcántara Méndez
Zayra Carbajal
Rosa Ivonne Enríquez Romero
Felipe García Cuevas
Raquel López Hernández
Paulina Madrigal
Liliana Montiel Matamoros
Xiao Recio Blanco
Luis José Rivero Pérez
Adriana Rosas Cerecer
Ximena Santaolalla Abdó
Jonathan Velázquez Flores
Coordinación administrativa:
Wendolyn Veana
i
ÍNDICE GENERAL
1. Introducción ............................................................................................................................. 1
2. Objetivos del estudio ............................................................................................................... 4
3. Metodología ............................................................................................................................. 5
3.1 Marco teórico ................................................................................................................... 5
3.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 6
3.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 7
3.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 7
3.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 8
3.3.2.1 Cálculo de errores de estimación y de tamaño de muestra .............................. 9
3.3.2.2 Diseño de muestreo y de estimación y cálculo de estadísticos ....................... 11
3.3.2.3 Ficha metodológica – Datos nacionales ........................................................... 11
3.4 Dimensión organizacional .............................................................................................. 13
3.5 Recopilación de información .......................................................................................... 16
4. Marco teórico ......................................................................................................................... 17
4.1 Introducción ................................................................................................................... 17
4.2 Misión de la Justicia Administrativa ............................................................................... 18
4.3 Objetivos de los OJA ....................................................................................................... 20
4.3.1 Justicia pronta y de carácter expedito .................................................................... 22
4.3.2 Completitud ............................................................................................................ 24
4.3.3 Imparcialidad .......................................................................................................... 25
4.3.4 Acceso a la justicia .................................................................................................. 27
4.3.5 Independencia ........................................................................................................ 29
4.3.6 Autonomía .............................................................................................................. 31
4.4 Organización y competencias de los OJA ...................................................................... 34
4.4.1 Competencia de los OJA ......................................................................................... 39
4.4.2 Nuevas competencias de los OJA los Medios Alternativos de Solución de
Controversias MASC ............................................................................................................ 40
5. Dimensión normativa ............................................................................................................. 43
5.1 Jurisdicción Contenciosa Administrativa en México ...................................................... 43
5.2 Indicadores ..................................................................................................................... 44
5.3 Análisis normativo .......................................................................................................... 46
5.3.1 Normas analizadas .................................................................................................. 47
5.3.2 Normatividad referida a la estructura y organización de los OJA .......................... 50
5.3.2.1 Ámbito poder del Estado. ................................................................................ 50
5.3.3 Ámbito institucional. .............................................................................................. 52
5.3.3.1 Gobierno judicial .............................................................................................. 52
5.3.3.2 Administración de recursos.............................................................................. 54
5.3.3.3 Función jurisdiccional administrativa............................................................... 54
5.3.4 Proceso administrativo o juicio de nulidad ............................................................ 55
5.3.4.1 Objeto del juicio ............................................................................................... 55
ii
5.3.4.2
5.3.4.3
Partes ............................................................................................................... 55
Proceso ............................................................................................................. 56
6. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 61
6.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 61
6.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 67
6.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 67
6.2.1.1 Demanda de tutela judicial .............................................................................. 67
6.2.1.2 Materia ............................................................................................................. 69
6.2.1.3 Órganos a quien concierne la litigiosidad ........................................................ 70
6.2.1.4 Cuantía ............................................................................................................. 72
6.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 74
6.2.2.1 Defensoría ........................................................................................................ 75
6.2.2.2 Suspensión ....................................................................................................... 76
6.2.2.3 Tiempos procesales .......................................................................................... 77
6.2.2.4 Fallos de primera o única instancia .................................................................. 80
6.2.2.5 Recurso de revisión .......................................................................................... 82
6.2.2.6 Amparo ............................................................................................................. 84
6.2.2.7 Notificaciones ................................................................................................... 85
6.2.3 Agregado estadístico para el año 2008 .................................................................. 85
6.2.4 Comparativo entre OJA .......................................................................................... 87
7. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 90
7.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 90
7.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA .......................................................... 103
7.3 Análisis de prácticas en materia de organización ........................................................ 110
7.3.1 Prácticas de Reclutamiento y Selección ............................................................... 119
7.3.2 Prácticas de Compensaciones .............................................................................. 119
7.3.3 Prácticas de Capacitación y Desarrollo ................................................................. 119
7.3.4 Prácticas de Evaluación del desempeño y planes de carrera ............................... 120
7.4 Áreas de oportunidad de naturaleza organizacional ................................................... 120
8. Conclusiones y líneas de acción ........................................................................................... 124
9. Anexos .................................................................................................................................. 127
9.1 Anexos Dimensión procedimiento ............................................................................... 127
9.1.1 Anexo 1 Relación de demandas ............................................................................ 127
9.1.2 Anexo 2 Proporción de demandas por número de habitantes ............................ 128
9.1.3 Anexo 3 Nota en relación a las cuantías ............................................................... 129
9.1.4 Anexo 4 Duración promedio del proceso ............................................................. 131
9.1.5 Anexo 5 Sentido de las sentencias pronunciadas ................................................. 132
9.1.6 Anexo 6 Tablas de frecuencias – análisis de expedientes .................................... 133
9.2 Anexos Dimensión organizacional................................................................................ 134
9.2.1 Anexo A: Fuentes de información utilizadas ........................................................ 135
9.2.2 Anexo B: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por persona. ......... 136
9.2.3 Anexo C: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por Sala. ................ 138
9.2.4 Anexo D: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los
Magistrados de los OJA ..................................................................................................... 140
9.2.5 Anexo E: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los
Secretarios de los OJA ....................................................................................................... 142
9.2.6 Anexo F: Tablas de género .................................................................................... 144
iii
9.2.7
Anexo G: Tabla y Distribución Nacional de Escolaridad de los Magistrados por OJA.
146
9.2.8 Anexo H: Tabla de escolaridad de los Magistrados y relación con los juicios
atendidos en promedio. .................................................................................................... 148
9.2.9 Anexo I: Tabla de distribución de actualizaciones de Magistrados por cada OJA.149
9.2.10 Anexo J: Tabla y gráfica del costo promedio por juicio. ....................................... 150
9.2.11 Anexo K: Tabla de mínimos y máximos en costo promedio por juicio. ................ 152
9.2.12 Anexo L: Organigrama Aguascalientes ................................................................. 153
9.2.13 Anexo M: Organigrama Baja California ................................................................ 154
9.2.14 Anexo N: Organigrama Baja California Sur ........................................................... 155
9.2.15 Anexo O: Organigrama Campeche ....................................................................... 156
9.2.16 Anexo P: Organigrama Chiapas ............................................................................ 157
9.2.17 Anexo Q: Organigrama Colima ............................................................................. 158
9.2.18 Anexo R: Organigrama Distrito Federal ................................................................ 159
9.2.19 Anexo S: Organigrama Durango ........................................................................... 165
9.2.20 Anexo T: Organigrama Estado de México ............................................................ 166
9.2.21 Anexo U: Organigrama Guanajuato...................................................................... 167
9.2.22 Anexo V: Organigrama Guerrero .......................................................................... 168
9.2.23 Anexo W: Organigrama Hidalgo ........................................................................... 171
9.2.24 Anexo X: Organigrama Jalisco ............................................................................... 172
9.2.25 Anexo Y: Organigrama Michoacán ....................................................................... 173
9.2.26 Anexo Z: Organigrama Morelos ............................................................................ 174
9.2.27 Anexo 1: Organigrama Nayarit ............................................................................. 175
9.2.28 Anexo 2: Organigrama Nuevo León ...................................................................... 176
9.2.29 Anexo 3: Organigrama Oaxaca ............................................................................. 177
9.2.30 Anexo 4: Organigrama Querétaro ........................................................................ 178
9.2.31 Anexo 5: Organigrama Sinaloa ............................................................................. 179
9.2.32 Anexo 6: Organigrama Tamaulipas ....................................................................... 180
9.2.33 Anexo 7: Organigrama Yucatán ............................................................................ 181
9.2.34 Anexo 8: Organigrama Zacatecas ......................................................................... 182
9.2.35 Anexo 9: Distribución de OJA conforme a su naturaleza e instancias con las que
cuenta, así como juicios recibidos y plantilla total ........................................................... 183
9.2.36 Anexo 10: Distribución de uso de tecnología por OJA ......................................... 184
9.2.37 Anexo 11: Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que
son utilizados ..................................................................................................................... 185
10.Bibliografía ........................................................................................................................... 186
iv
1. INTRODUCCIÓN
En 2006 la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicó el “Libro Blanco de la Reforma
Judicial. Una agenda para la Justicia en México”. Este importante documento, resultado de una
amplia consulta nacional, identificó los avances realizados en el sistema de impartición de
justicia y estimó necesario consolidarlos. Más allá, reconoció que éstos eran insatisfactorios y
que resultaba necesario prolongar el esfuerzo de una manera más articulada y profunda, para
lograr una mejor justicia en el país. El mismo documento estimó que “carecemos de la
información básica para elaborar un diagnóstico riguroso, basado en datos duros, sobre el
estado que guarda el sistema de impartición de justicia en el país” (p. 387). Así, “de contar con
esa información, la elaboración de una agenda para la reforma judicial tendría mejores
cimientos que los de un mero análisis de opiniones y percepciones, por documentadas y
certeras que puedan resultar” (idem). Una de las conclusiones centrales del Libro Blanco fue
que resultaba urgente desarrollar estudios e investigaciones empíricos sobre el desempeño de
las instituciones que intervienen en la impartición de justicia en el país.
A principios de 2009, la Asociación Mexicana de Tribunales Contenciosos Administrativos de
los Estados Unidos Mexicanos A.C. (en adelante AMTCAEUM), adoptó la decisión de presentar
al Fondo Jurídica un proyecto para realizar el diagnóstico nacional del estado que guarda la
justicia administrativa en todo el país. Desde su concepción, este diagnóstico contó con el
decidido apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (en adelante AMIJ),
quien en consonancia con las conclusiones del Libro Blanco consideró que su realización era
una de las condiciones indispensables para poder plantear acciones que incidieran en una
mejora sustantiva de la calidad de la justicia administrativa a nivel nacional.
En efecto, un estudio con las características que planteaba el proyecto de la AMTCAEUM no
sólo permitiría conocer con certeza las características de la justicia administrativa en el país y
las condiciones de operación de los órganos responsables de administrarla, sino también
sentaría una línea de base para poder identificar acciones de mejora y poder medir su eficacia
en el tiempo.
El proyecto, luego de ser cuidadosamente evaluado por el Comité Técnico del Fondo Juríca, fue
aprobado por unanimidad y se le asignaron los fondos necesarios para su realización. La
AMTCAEUM, tras considerar diversas opciones, encomendó al Centro de Investigación y
Docencia Económica (CIDE) la ejecución del estudio, pues estimó que esta institución le
garantizaba las mejores condiciones para desarrollarlo, tanto desde el punto de vista
financiero como del rigor científico que se requería.
La realización del estudio implicaba retos muy importantes, tanto desde el punto de vista
metodológico como operativo. En efecto, a nivel nacional sólo existía como precedente un
1
estudio equivalente con cobertura nacional que fue publicado en el año de 2001 por un equipo
del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 1 Este diagnóstico, pionero en la materia,
tuvo como propósito presentar una visión general de los que ocurría en los Poderes Judiciales
en todo el país, mediante una combinación de técnicas cuantitativas y cualitativas, para
mostrar las tendencias o patrones de comportamiento en la estructura y funcionamiento de la
justicia local. Desde su publicación no se había realizado en el país un esfuerzo semejante.
El diagnóstico propuesto inicialmente por la AMTCAEUM, y revisado después por el equipo de
investigación interdisciplinario integrado por el CIDE, retomó algunos elementos
metodológicos del trabajo de Concha y Caballero, pero tiene un planteamiento mucho más
ambicioso. En efecto, al análisis estrictamente jurídico-institucional que necesariamente
requiere un diagnóstico de la justicia administrativa, se suma una dimensión organizacional
nunca antes aplicada de manera sistemática al estudio de los órganos de impartición de
justicia en el país. Adicionalmente, se diseño una metodología empírica que permitió,
mediante un trabajo de campo que implicó la revisión de 5,400 expediente efectivos a nivel
nacional, generar una base de datos que permite conocer, con un nivel de confianza de 95%, el
estado concreto que guarda la justicia administrativa del país. Esta es una experiencia inédita
en México –incluso en el mundo- que genera una base de información de enorme utilidad
como lo muestran los resultados del estudio.
Desde el punto de vista operativo, el estudio suponía un reto mayor tanto por su cobertura
nacional, como por los tiempos que implicaba su realización. A pesar de diversas dificultades
operativas el diagnóstico fue completado en un tiempo record de siete meses.
La AMTCAEUM, una asociación relativamente nueva y modesta, que agrupa a órganos de muy
diferente naturaleza y tamaño pero con una vocación común, adoptó una decisión valiente,
crítica y con una ambiciosa visión de largo plazo. En efecto, el ejercicio suponía sujetarse a un
escrutinio profundo y detallado que identificara con toda claridad sus fortalezas y debilidades,
sus problemas y su potencial. Por otro lado, suponía intentar responder a preguntas que hasta
antes de su ejecución sólo admitían las respuestas intuitivas de quienes cotidianamente
laboran en los tribunales administrativos. Así cuestiones tales como ¿qué cambios?, ¿con qué
propósitos y recursos? ¿con qué objetivos y metas? pueden ahora tener mejores respuestas
que permitan elaborar una agenda de reforma razonada y precisa, y que además podrá ser
evaluada en el tiempo.
El estudio que ahora se presenta contiene, con la mejor información disponible, un diagnóstico
amplio y documentado del estado que guarda la justicia administrativa del país. Los lectores
juzgarán si se cumplieron los objetivos propuestos.
Véase Concha Cantú, Hugo Alejandro y José Antonio Caballero. Diagnóstico sobre la administración de
justicia en las entidades federativas. Un estudio institucional sobre la justicia local en México, México,
UNAM - National Center for State Courts, 2001.
1
2
El estudio jamás hubiera podido realizarse sin la colaboración estrecha, decidida y
comprometida de todos y cada uno de los tribunales administrativos que participaron en el
esfuerzo. A pesar de sus escasos recursos, el equipo de investigación encontró siempre un
espíritu de colaboración que debe ser ampliamente reconocido. Lamentablemente los breves
tiempos fijados para completar el estudio impidieron por diversas razones que algunos
órganos de justicia administrativa pudieran completar en tiempo la información que se les
solicitó y por ello quedaron fuera de algunas dimensiones que plantea el estudio. A pesar de
ello, el tamaño de la muestra garantiza que las conclusiones generales del diagnóstico son
suficientemente robustas.
Este estudio no habría llegado a buen término sin el apoyo y compromiso de muchas personas.
El equipo de investigación quiere agradecer especialmente la confianza y asistencia de la
Magistrada Xochitl Raquel Pérez Cruz, Presidenta de la AMTCAEUM, así como a todo su
consejo directivo, al Dr. Rolando de Lasse, Secretario Ejecutivo de la Asociación Mexicana de
Impartidores de Justicia, a la maestra María Novoa, a Alfredo Orellana, Secretario Técnico el
Fondo Jurídica, y a todos los miembros del Comité Técnico del Fondo, en particular los
Ministros Guillermo Ortiz Mayagoitia, José Ramón Cossio Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo. A
todos muchas gracias.
3
2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
El presente estudio empírico y multidisciplinario es un esfuerzo de diagnóstico de los aspectos
centrales del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a
nivel nacional, que tiene los siguientes objetivos.
•
•
•
•
Identificar los problemas de primer orden como la dilación, la seguridad jurídica, el
acceso a la justicia, la excesiva litigiosidad y la ineficacia de la ejecución.
Identificar de los problemas de organización y gestión.
Determinar la magnitud de los principales problemas, en consideración de los datos
disponibles.
Elaborar recomendaciones o líneas generales de acción para la mejora en la
impartición de justicia administrativa a nivel nacional, considerando los puntos arriba
enunciados.
4
3. METODOLOGÍA
El diseño metodológico considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso
de metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue
aplicada en cada dimensión del Diagnóstico.
3.1
MARCO TEÓRICO
El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el presente
diagnóstico de la justicia administrativa. Al efecto, se determina cual es la misión y objetivos de
los OJA, el modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los
poderes del Estado, así como las características y efectos principales de los procesos
contenciosos.
En esta sección se tomó en cuenta, como punto de partida los presupuestos y acciones
establecidas en el Libro Blanco de la Reforma Judicial publicado por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Así mismo, se llevó a cabo un análisis documental tanto de la doctrina
mexicana, como de las experiencias de derecho comparado, con el objeto de definir los
paradigmas medulares de la justicia administrativa, para ello se exploraron los siguientes
aspectos:
•
•
•
Fines de la justicia contenciosos administrativa
o El estado de derecho y el principio de legalidad
o Control de la actividad administrativa
Principios que regulan la justicia administrativa
o Principios del artículo 17 de la CPEUM
o Principios del artículo 116 de la CPEUM
Organización de los OJAS
o Fundamentos, origen y organización
 Tribunales autónomos
 Tribunales parte del Poder Judicial
o Competencia de los OJAS
o Garantías del juzgador
En relación al marco de referencia se analizaron las dos principales tendencias en cuanto a la
organización de la jurisdicción administrativa a saber:
•
•
La tradición francesa, que propugna por un órgano y proceso especializados, y
La tradición anglosajona, donde se opta por recurrir al juicio ordinario ante la
autoridad jurisdiccional.
5
Además se realizó un breve análisis de la evolución del contencioso administrativo en México.
Con todo ello, se desarrollan los modelos de ubicación de los tribunales administrativos, tanto
en el poder ejecutivo en su calidad de órganos autónomos, como en el poder judicial.
Asimismo, se identificaron estas dos tendencias en la regulación de los tribunales contenciosos
en el país, en la actualidad y se analizan tanto las fortalezas, como las áreas de oportunidad
que cada uno de los modelos presenta.
En conjunción con la revisión de la doctrina y el derecho comparado se llevó a cabo un análisis
de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), la legislación local en la materia, tanto por lo que respecta al proceso jurisdiccional,
como a la organización de los OJAS, hasta la jurisprudencia. A partir de este análisis teórico
normativo se elaboró el marco conceptual que explica la función de la justicia administrativa,
los diferentes modelos que existen en el país, así como las tendencias en cuanto a la
modernización de la administración de justicia y los retos que enfrenta. Este marco, establece
los parámetros teóricos que guiaron el análisis en las tres dimensiones: normativa,
procedimental y organizacional.
3.2
DIMENSIÓN NORMATIVA
Tras un análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa,
tanto por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA se elaboró un
sistema de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis
comparativo del diseño normativo de los OJAS en México. Este sistema generó un cúmulo
importante de información comparada que permite identificar los principales modelos en el
diseño organizacional de los OJAS, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan
cada una de las matrices son los siguientes:
•
Normatividad referida a la estructura y organización de los OJA
o Ámbito poder del Estado.
o Ámbito institucional.
o Gobierno judicial
o Administración de recursos
o Función jurisdiccional administrativa
•
Proceso administrativo o juicio de nulidad
o Objeto del juicio
o Partes
o Proceso
o Demanda
o Contestación
6
o
o
o
o
o
Suspensión
Audiencia
Sentencia
Recurso de revisión o apelación
Queja
El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los
tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas
con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM y
desde este vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales,
las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAS. A partir de las matrices
se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así
como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y
derechos contenidos en dichas normas.
Una vez generado el modelo y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así
como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAS se desarrollaron
los indicadores a partir de los cuales realizar el análisis individualizado de la regulación
correspondiente a cada uno de los 29 OJAS. Para ello se creó una matriz a partir de la
determinación de indicadores como una medida objetiva que permita el análisis de los
distintos cuerpos normativos para compararlos entre si y contrastarlos con un modelo ideal.
Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma:
•
•
•
•
•
•
•
Análisis de constituciones locales.
Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales.
Análisis de reglamentación adicional
Análisis de regulación en materia de transparencia
Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial
Análisis de gobierno del tribunal
Análisis de jurisprudencia
Del análisis normativo se desprendieron un conjunto de buenas prácticas dentro de los
diferentes OJAS. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser
abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de
meras prácticas al interior de los órganos en lo individual que es recomendable modificar.
3.3
DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
3.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Como parte del enfoque multidisciplinario e integral del presente estudio se abordo el
quehacer de los OJA desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas
7
instituciones procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido
como:
“Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de
recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el
cliente” (Rummler y Brache).
Entrada
PROVEEDOR
Actividad
1
Actividad
2
Actividad
N
Salida
CLIENTE
De esta forma, y considerando únicamente el marco normativo vigente al momento de realizar
el mapeo se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos mediante
los cuales los OJA desarrollan sus funciones.
3.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO
En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se hizo empleo de técnicas
matemático-estadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Dichas técnicas
tienen como principal objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un
conjunto completo de elementos (población) a partir de información proveniente de un
subconjunto de elementos (muestra).
El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea en
términos probabilísticos de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación y la
remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como sesgos o
subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se logró que
la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las
características de interés de la población objetivo.
Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del
estudio, de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados
asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes, o en su
defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de
estimación preasignados como aceptables.
8
3.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA
Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en
proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente las expresiones a
utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Ahora sea P la
probabilidad de un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de
aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario.
Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los
tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una
aproximación Normal mediante el Teorema Central del Límite:
n N Z

e = k 1 − 
 N  N −1 n
(1)
donde:
n
N
k
Z
e
es el tamaño de la muestra preasignado.
es el tamaño de la población de expedientes.
es percentil teórico correspondiente a una distribución Normal(0,1) acorde con
el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un nivel
del 95%, por lo que k = 1.96).
es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no
presente determinado atributo en un expediente. Varianza que siendo
conservadores en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Esta tiene su
valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a
P=1/2, es decir Z = 1/4.
es el error absoluto teórico que desconocemos.
Es posible realizar el cálculo para los Tribunales por separado:
DELIMITACIÓN GEOGRÁFICA O
DOMINIO DE ESTIMACIÓN
EXPEDIENTES
ESTUDIADOS
ERROR ABSOLUTO
TEÓRICO MÁXIMO (95%
DE CONFIANZA)
Nacional
5,400
1.4%
Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de
expedientes debido a restricciones en tiempo y recursos, es por ello que es de nuestro interés
aproximar nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado.
Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error
máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática que es
9
equivalente a la anterior (1) pero haciendo el álgebra correspondiente para cambiar la
incógnita en la ecuación.
N k2Z
N − 1 e2
n=
1 k2 z
1+
N − 1 e2
(2)
donde ahora:
n
es el tamaño de la muestra que desconocemos.
e
es el error absoluto teórico preasignado.
Tomando en cuenta que N varía en cada Tribunal, y si se establece un error absoluto teórico de
5% para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra total de
5,400 expedientes a nivel nacional, con las siguientes características:
ID
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
1
Aguascalientes
2,713
340
17 al 20 de agosto
2
3
4
5
6
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Colima
Chiapas
732
58
177
2,427
313
263
39
142
334
209
7
Distrito Federal
17,789
450
8
9
10
Durango
Guanajuato
Hidalgo
406
612
295
202
215
171
11
Estado de México
11,952
453
12
13
14
15
16
17
18
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
218
1150
200
2,421
391
322
990
140
302
131
344
195
175
281
19
Tabasco
686
251
20
21
Tamaulipas
Tlaxcala
209
3977
140
199
3, 4, 7 y 8 de septiembre
21 y 23 de septiembre
21 y 22 de septiembre
8 al 10 de julio
23 al 25 de septiembre
30 de junio
1,2,3 y 6 de julio
24 al 26 de agosto
17 al 19 de septiembre
12 al 14 de agosto
3 al 7 de agosto
21 de agosto
16 y 17 de julio
9 al 11 de septiembre
16 y 17 de julio
14 al 16 de octubre
6 y 7 de julio
2 y 3 de julio
13 al 15 de julio
31 de agosto al
2 de septiembre
10 y 11 de agosto
27 y 28 de agosto
10
22
23
Yucatán
Zacatecas
211
476
209
215
13 y 14 de agosto
13 y 14 de julio
Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los
niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de
las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda
aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas
anteriores.
3.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS
El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación
por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada
estrato (Tribunal).
Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo
correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto es que al momento de
estimar se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población objetivo
de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al
diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra
preasignado de expedientes para éste.
Lo anterior se logó mediante el uso de teoría estadística conocida como “Estimadores de
Horvitz-Thompson”, que asignan a cada elemento un peso equivalente al inverso de su
probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión).
3.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA – DATOS NACIONALES
A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos en el ámbito nacional.
•
•
•
•
•
•
Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el
periodo 2006 – 2008.
Cobertura del análisis: Nacional (23 Entidades Federativas participantes).
Periodo de levantamiento: De junio a octubre del 2009.
Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de
cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas).
Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de
expediente) interpuestos en los años 2005, 2006, 2007, 2008. El total de expedientes
considerados es de 45,145.
Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado.
o Cada estrato representa un OJA y es en sí un dominio de estudio.
11
La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población
objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por
dominio.
Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y
dominio de estudio (OJA), se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión
del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%.
Tomando en cuenta el tamaño del universo objeto de estudio en cada caso. Para el
valor de la proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5 que maximiza la
varianza en la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad.
o
•
•
Fórmula:
n=
Np (1 − p)
p(1 − p) + ( N − 1)δ 2 / Z 2confianza
donde
p = proporción a estimar
N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio
δ = Precisión
Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a un nivel de
confianza deseado
•
•
•
Total de expedientes en muestra: 5,400 expedientes efectivos.
Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se
utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) para obtener
los estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se
calcularon: el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos
de diseño.
Calidad de las estimaciones:
o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%,
para el nivel global es de 1.4%, y ambos con un nivel de confianza del 95%.
o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo,
en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 2.5%.
o El efecto de diseño obtenido está contenido dentro del rango [1.0, 4.7].
La siguiente tabla resume la información obtenida para cada OJA.
Estado
Lista de exp.
Muestra
Fecha
Visita
Captura
Base de
datos
Aguascalientes
1
1
1
1
1
1
Baja California
1
1
1
1
1
1
Baja California Sur
1
1
1
1
1
1
Campeche
1
1
1
1
1
1
Chiapas
1
1
1
1
1
1
Colima
1
1
1
1
1
1
12
D.F.
1
1
1
1
1
1
Durango
1
1
1
1
1
1
Edo. de Méx.
1
1
1
1
1
1
Guanajuato
1
1
1
1
1
1
Guerrero
0
0
0
0
0
0
Hidalgo
1
1
1
1
1
1
Jalisco
1
1
0
0
0
0
Michoacán
1
1
1
1
1
1
Morelos
1
1
1
1
1
1
Nayarit
1
1
1
1
1
1
Nuevo León
1
1
1
1
1
1
Oaxaca
1
1
1
1
1
1
Querétaro
1
1
1
1
1
1
Quintana Roo
0
0
0
0
0
0
Sinaloa
1
1
1
1
1
1
San Luis Potosí
0
0
0
0
0
0
Sonora
0
0
0
0
0
0
Tabasco
1
1
1
1
1
1
Tamaulipas
1
1
1
1
1
1
Tlaxcala
1
1
1
1
1
1
Veracruz
0
0
0
0
0
0
Yucatán
1
1
1
1
1
1
Zacatecas
1
1
1
1
1
1
1 = Sí
3.4
0= No
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Para la realización del presente diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en
especial de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y
referencias de información resultados del levantamiento en campo, realizando visitas a los
OJA; obtenidos en entre los meses de junio a noviembre del año en curso.
La cobertura del análisis incluye 22 Órganos de Justicia Administrativa de las Entidades
Federativas participantes, aunque alguna información de los 5 OJA faltantes pudo obtenerse
en documentos publicados vía internet para acceso público. La información recabada abarcó el
período de 2006 a 2008, para efectos de este estudio se consideraron únicamente los
resultados del 2008 para tener un punto de comparación temporal único en los mismos.
Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en:
13
•
•
Formulario de llenado en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de
respuestas abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis:
o Ficha curricular de cada Magistrado: nombre, fecha de nacimiento, cuenta de
correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de
procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización y otros estudios; y
publicaciones recientes.
o Datos generales: número de magistrados, secretarios, actuarios, salas
regionales o auxiliares y número total del personal por Tribunal.
o Datos presupuestales: presupuesto total asignado en 2008, percepción
mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual
bruta de jueces y/o secretarios.
o Capacitación: actividades de capacitación durante 2008.
o Evaluación: mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios
utilizados y mecanismos para incentivos.
Cuestionario de prácticas de Recursos Humanos, incluyendo aspectos como:
o Existencia del área de Recursos Humanos en el Tribunal
o Actividades y procesos de Recursos Humanos realizados en cuanto a:
Reclutamiento y Selección, Capacitación, Evaluación, Estructuras salariales,
Desarrollo del personal y planes de carrera, políticas y procedimientos, entre
otros.
o Evidencia o documentación de procesos existentes.
Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado; o
bien, a través de publicaciones electrónicas de dominio público, abarcaron:
•
•
•
•
•
Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 y/o 2009.
Informes de labores de los últimos años, 2009 y 2008.
Listados de juicios y reportes de estadística básica por Tribunal.
Marco normativo como referencia, en especial Manuales de Organización existentes y
actualizados.
Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009.
A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de
información integrando matrices de correlación entre indicadores que permiten identificar
interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos realizados están sobre la
información que fue factible recabar, pudiendo existir datos incompletos o parciales, o bien
varias fuentes de referencia, que se detallan a continuación.
14
Áreas de experiencia de los
Magistrados
X
Actualización de los
Magistrados
Procesos de Recursos
Humanos
Organigrama por Tribunal
Número de Salas por
Tribunal
Número de Secretarios por
Tribunal
Número de Magistrados
por Tribunal
Plantilla total de cada
Tribunal
Costo total de la nómina
de cada Tribunal
Presupuesto total del
Tribunal
Número de juicios
recibidos por Tribunal
X
Nivel de escolaridad de los
Magistrados
Fichas curriculares de
cada Magistrado por
Tribunal
Estadística básica de
análisis de tipo de
juicios por Tribunal.
Sección de datos
generales del
Cuestionario solicitado
a cada Tribunal.
Sección de datos
presupuestales del
Cuestionario solicitado
a cada Tribunal.
Organigrama por
Tribunal.
Plantilla total de
empleados.
Sueldos integrados,
tabulador o nómina de
cada Tribunal.
Informes de labores del
Presidente
correspondientes a los
años 2006, 2007 y
2008.
Presupuesto aprobado
para el Tribunal
Contencioso de la
entidad para los años
2006, 2007 y 2008
(desglosado).
Presupuesto ejercido
para el Tribunal
Contencioso de la
entidad para los años
2006, 2007 y 2008
(desglosado).
Cuestionario de
prácticas de RH
Otros: página de
internet, llamadas
telefónicas.
Datos demográficos: sexo y
edad por Magistrado
Fuentes de información
utilizadas
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Partiendo de dicha información, fue posible contrastar los diferentes indicadores para obtener
conclusiones en relación a la muestra de Órganos de Justicia Administrativa que participaron.
15
3.5
RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida.
OJA
Marco
Informes de Presupuesto Presupuesto
Plantilla de Sueldos
Estadística Cuestionario y Cuestionario
Jurisprudencia
Organigrama
Inventario
Normativo
labores
aprobado
ejercido
empleados Integrados
básica ficha curricular
RRHH
Aguascalientes
1
NA
1
1
NA
1
1
1
1
1
1
0
Baja California
1
1
NA
1
0
1
1
1
1
0
1
1
Baja California Sur
1
0
0
0
0
1
1
1
1
1
1
0
Campeche
1
NA
1
1
1
1
1
1
0
1
1
0
Chiapas
1
NA
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
Colima
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
D.F.
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Durango
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Edo. de Mex.
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Guanajuato
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Guerrero
1
0
1
0
0
1
0
0
0
0
1
0
Hidalgo
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Jalisco
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Michoacán
1
NA
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
Morelos
1
NA
1
1
1
1
1
1
0
1
1
0
Nayarit
1
NA
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Nuevo León
1
1
1
1
0
1
1
1
0
1
1
1
Oaxaca
1
NA
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Querétaro
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
Quintana Roo
0
NA
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Sinaloa
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
Sn. Luis Potosí
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Sonora
0
NA
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Tabasco
1
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
Tamaulipas
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Tlaxcala
1
NA
1
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
Veracruz
0
NA
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Yucatán
1
NA
1
0
0
1
1
1
0
0
0
0
Zacatecas
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
16
4. MARCO TEÓRICO
4.1
INTRODUCCIÓN
El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que regirán el diagnóstico de la
justicia administrativa. Al efecto se determina cual es la misión y objetivos de los OJA, el
modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los poderes del
Estado, así como las características y efectos principales de los procesos contenciosos.
Para ello se analizó el ordenamiento jurídico en la materia desde la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina,
como en experiencias de derecho comparado. En particular, se toma en cuenta como punto
de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidas en el Libro Blanco de la
Reforma Judicial, pues como en él se apunta todos los órganos jurisdiccionales del país están
llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta,
completa y gratuita, asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este
diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un avance importante para lograr esa
meta.
Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como
instituciones por lo que el marco teórico se centra precisamente en los órganos y no en las
personas. Lo que se busca es sentar las bases para lograr que los OJA presten un servicio de
calidad. En efecto, entender que los OJA constituyen instituciones implica que no basta
considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de los OJA
en forma aislada, sino debe pensarse en el conjunto de los órganos jurisdiccionales como
instituciones encargadas de resolver controversias, es decir como una organización que debe
también responder a parámetros de calidad y eficiencia 2 en la prestación de un servicio
2
Para efectos de este marco teórico se entenderá el término eficiencia referida al logro del mayor
beneficio al menor costo. La determinación de un criterio de eficiencia que logre ser una herramienta
útil para la toma de decisiones ha sido una preocupación constante de muchos economistas. Entre los
criterios más utilizados encontramos los de Pareto y Kaldor-Hicks; sin embargo, estos criterios derivan
en la imposibilidad de cuantificar los beneficios y los costos que deben tomarse en cuenta al momento
de ponderarlos. Es por esta razón que optamos por el uso del criterio de eficiencia Kaldor- Hicks- Zerbe.
El propósito del criterio es brindar información al tomador de decisiones y no establecer lo que debe
hacerse. Se recalca que el criterio es una herramienta para la toma de decisión y no el objetivo o fin de
la decisión. La información que se utilizará es la información que se encuentre al alcance del decisor y
que sea susceptible de tomarse en cuenta en el análisis costo- beneficio. La utilidad no se toma en
cuenta en atención a que la misma no es objetivamente susceptible de medirse. En cuanto a los costos a
considerar se encuentran los costos de transacción y los costos del cambio de reglas. En cuanto a los
beneficios, estos se fundamentalmente en el cumplimiento de lo mandato por el sistema normativo, en
el caso de los OJA la impartición de justicia en términos del artículo 17 de la CPEUM. Para un
desarrollo completo del concepto de eficiencia Véase: Richard O. Zerbe Jr. Economic Efficiency in Law
and Economics. USA, Edgard Elgar, 2001, pp 4-6.
17
público. 3 Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma importante; sin embargo
responde a las acciones encomendadas por los resultados de la consulta del Libro Blanco para
la reforma de justicia en el que se señala:
“La impartición de justicia es un servicio público fundamental para la vida de los ciudadanos y la
consolidación del Estado de derecho. Los jueces deben, por ello, evitar los formalismos
excesivos, las ambigüedades y la evasión de responsabilidades para que su actividad se oriente
por una auténtica vocación de servicio. Lo anterior requiere rediseñar la operación de los
órganos jurisdiccionales para privilegiar las necesidades de los usuarios y no las de aparato
burocrático. Además se requiere una transformación de la cultura judicial que implica una serie
de acciones encaminadas a revalorar la imagen de los jueces implementar una auténtica
política de comunicación social, mejorar la infraestructura judicial, y sensibilizar a todos los
funcionarios judiciales sobre la trascendencia del servicio que prestan a la sociedad y de la que
son responsables.” 4
Para lograr lo anterior y estar en condiciones de realizar un diagnóstico veraz de la justicia
administrativa es presupuesto necesario contar con información clara, oportuna y comparable
que permita comprender el funcionamiento de los tribunales contenciosos y determinar
indicadores comunes a fin de evaluar la calidad y la eficiencia del servicio público que prestan.
Para ello es primordial identificar las tendencias y retos de la administración de justicia
administrativa, con la finalidad de poder orientar las políticas públicas hacía ellos. Un punto de
partida para determinar qué esperamos de la jurisdicción administrativa es atender a los
principios y mandatos constitucionales que inspiran a la justicia (artículo 17 CPEUM) y a la
organización de los tribunales contenciosos locales (art.116, IV 122, base quinta CPEUM). Así
el gran reto es medir la calidad de la justicia administrativa a partir de los parámetros
establecidos en la Constitución, teniendo cuidado de distinguir la calidad de las instituciones
judiciales de las capacidades particulares de los juzgadores. (Boillat y Leyenberger 2008).
4.2
MISIÓN DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
Los OJA están llamados, como todos los demás órganos jurisdiccionales, a impartir justicia en
forma imparcial, pronta, completa, independiente y gratuita. En el estado moderno la
impartición de justicia está ligada al respeto a la legalidad y esta es la parte fundamental de la
función de impartir justicia que corresponde a los OJA; pues cuando existe certeza sobre la
aplicación del derecho hay confianza en el funcionamiento de las instituciones. Cuando la
justicia es accesible, oportuna y las resoluciones respetadas es un claro indicador de que se
vive un Estado de Derecho, ello resulta en garantía a la ciudadanía para acudir a los tribunales
y obtener remedios efectivos en contra de abusos en el ejercicio del poder. 5 Es aquí donde
surge la misión primordial y trascendente de los OJA, pues están llamados a ser los guardianes
3
Fix Fierro, Tribunales Justicia y eficiencia, Estudio socio económico sobre la racionalidad económica en
la función judicial, México, IIJ-UNAM, 2006, 3 y ss.
4
SCJN, Libro Blanco de la Reforma Judicial, México 2006, pp.36, 37
5
Libro Blanco, op.cit., p.409.
18
del principio de legalidad, del respeto a la ley y la protección del ciudadano de cualquier abuso
de la autoridad.
En efecto, el principio de legalidad, resultado de la Revolución Francesa, establece que no se
puede exigir obediencia sino en nombre de la ley. En consecuencia, todo acto de autoridad
que no encuentre su fundamento en una norma válida, en la que se regule tanto su
competencia como el acto mismo deviene en un acto arbitrario. Si esto es así, resulta
necesario entonces que los particulares puedan combatir estos actos; de ahí surge una
jurisdicción que recibe en Francia el nombre de contencioso administrativa, la que consiste en
una acción judicial en la que la labor del juez es revisar si el acto emitido por la autoridad es
conforme al Derecho. 6
Así el principio de legalidad es el rector del actuar de los OJA, pues la salvaguarda del mismo
constituye la misión primordial de estas instituciones. De ahí que resulte importante definir
este principio a la luz de la creciente complejidad del Estado moderno y la enorme diversidad
de actividades desempeñadas, hoy por hoy, por la administración pública. El principio de
legalidad, entendido como el hecho de que los funcionarios sólo pueden actuar dentro del
marco competencial que les otorga la ley es el punto de partida. Dicho de otra manera, que a
diferencia de los particulares, un servidor público sólo puede hacer aquello que la ley
expresamente le permite; no más, no menos. Esta formulación estricta del principio de
legalidad (o regla de facultamiento tasado) tiene una aplicación indiscutible en las funciones
de autoridad, es decir en aquellos momentos en que el Estado actúa con imperium respecto de
los particulares, imponiéndoles obligaciones o restringiendo derechos, a través de actos de
autoridad. 7
5
Eduardo García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo II, Editorial Thomson, 10º ed., Thomson,
España p.571.
7
La Jurisprudencia ha definido a los actos de molestia de la siguiente manera: De lo dispuesto en el
artículo 16 de la Constitución Federal se desprende que la emisión de todo acto de molestia precisa de
la concurrencia indispensable de tres requisitos mínimos, a saber: 1) que se exprese por escrito y
contenga la firma original o autógrafa del respectivo funcionario; 2) que provenga de autoridad
competente; y, 3) que en los documentos escritos en los que se exprese, se funde y motive la causa legal
del procedimiento. Cabe señalar que la primera de estas exigencias tiene como propósito evidente que
pueda haber certeza sobre la existencia del acto de molestia y para que el afectado pueda conocer con
precisión de cuál autoridad proviene, así como su contenido y sus consecuencias. Asimismo, que el acto
de autoridad provenga de una autoridad competente significa que la emisora esté habilitada
constitucional o legalmente y tenga dentro de sus atribuciones la facultad de emitirlo. Y la exigencia de
fundamentación es entendida como el deber que tiene la autoridad de expresar, en el mandamiento
escrito, los preceptos legales que regulen el hecho y las consecuencias jurídicas que pretenda imponer
el acto de autoridad, presupuesto que tiene su origen en el principio de legalidad que en su aspecto
imperativo consiste en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite; mientras que la
exigencia de motivación se traduce en la expresión de las razones por las cuales la autoridad considera
que los hechos en que basa su proceder se encuentran probados y son precisamente los previstos en la
disposición legal que afirma aplicar. Presupuestos, el de la fundamentación y el de la motivación, que
deben coexistir y se suponen mutuamente, pues no es posible citar disposiciones legales sin
relacionarlas con los hechos de que se trate, ni exponer razones sobre hechos que carezcan de
relevancia para dichas disposiciones. Esta correlación entre los fundamentos jurídicos y los motivos de
19
Sin embargo, la actividad del Estado contemporáneo es mucho más amplia que el mero
ejercicio de actos de autoridad. Es por ello que el principio estricto de legalidad se ha matizado
respecto, por ejemplo, de las funciones de gestión y de las actividades de prestación de
servicios o de mercado de la administración. En estas últimas, el desarrollo de las relaciones
jurídicas que tiene el Estado requiere de marcos en los que opere la lógica de la eficiencia. En
estos casos, el propio mandamiento legislativo se limita a declaraciones de objetivos
genéricos, que no son disposiciones de ejecución. Ello obliga a matizar el principio de legalidad
para introducir variables que atienden a otras lógicas de acción que no implican un control
estricto de legalidad, aunque sí controles de otra naturaleza, que atienden a los fines que se
proponen alcanzar dichos actos y evalúen los resultados obtenidos. Así, el principio de
legalidad siempre rige la actuación del Estado, aunque no siempre bajo un control estricto de
legalidad, propio de los actos de autoridad que implica necesariamente la fundamentación y
motivación precisa de cada acto.
De ahí que los objetivos del OJA sea la prestación de un servicio de control de la legalidad de
los actos de la autoridad administrativa ya sea en forma estricta cuando constituyan actos de
imperio o bien evaluando las acciones de la administración, siempre teniendo como fin
primordial la solución de los problemas que afronta el justiciable y el respecto a sus derechos.
En efecto, como apunta el Libro Blanco el estado moderno ha dotado a los procesos
jurisdiccionales de una creciente importancia como mecanismos que contribuyen a delimitar
los alcances de las acciones de los órganos del Estado, objetivo que en particular cumplen los
OJA respecto de la administración pública. 8 Por tanto la misión de los OJA es ser los
guardianes del principio de legalidad, mediante una impartición de justicia pronta, completa
imparcial y gratuita.
4.3
OBJETIVOS DE LOS OJA
Si los OJA deben prestar un servicio público de manera pronta, completa, imparcial y gratuita
vigilando el control de legalidad de los actos administrativos, resulta importante definir como
debemos entender cada uno de estos principios a las luz de las particularidades propias de la
justicia contencioso administrativa, pues ello constituye los objetivos a cumplir por los OJA, de
tal forma que se pueda analizar las competencias y atribuciones asignadas, así como su
organización en función de estos mandamientos constitucionales con el propósito de evaluar
su adecuación a tales metas.
hecho supone necesariamente un razonamiento de la autoridad para demostrar la aplicabilidad de los
preceptos legales invocados a los hechos de que se trate, lo que en realidad implica la fundamentación y
motivación de la causa legal del procedimiento.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 10303/2002.
Pemex Exploración y Producción. 22 de agosto de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Armando
Cortés Galván. Secretario: José Álvaro Vargas Ornelas.
8
SCJN, Libro Blanco de la Reforma Judicial, México 2006, pp.36, 37
20
El artículo 133 de la CPEUM contiene el principio de la supremacía constitucional. Este
principio supone que la Constitución es el parámetro conforme al cual deben emitirse las
demás normas que componen todo el sistema jurídico. Dado que la Constitución vigente es la
norma fundamental de nuestro sistema jurídico, todas las normas que lo conforman deben de
poder ser rastreadas hasta ella. 9 A la vez, las reglas de creación normativa contenidas en la
Constitución establecen los ámbitos de validez de la legislación secundaria que básicamente
son: validez material y subjetiva. En cuanto a la validez subjetiva, Ferrajoli considera que la
legislación secundaria debe cumplir con los criterios de decisión que se contienen en los
principios constitucionales pues con ellos se rige el actuar de la autoridad en cada una de las
materias objeto de regulación constitucional 10.
Ahora bien, nuestra Constitución contiene varios principios generales, algunos expresos y otros
que se deducen de una interpretación sistemática de ésta, que se toman como principios,
guías o bases constitucionales en la solución de conflictos jurídicos, pues constituyen criterios
de decisión. Los preceptos constitucionales entonces funcionan como parámetros de validez
material de las normas inferiores y de los actos de autoridad, así como de las políticas públicas
que se instrumentan, para hacer realidad los preceptos constitucionales. Los principios a su
vez se convierten en instrumentos de interpretación que permiten evaluar el grado de
adecuación de las normas inferiores o de los actos de autoridad a los fines establecidos por el
constituyente. Por tanto, de tales principios es posible deducir los objetivos que el poder o
institución regulada en el precepto deben cumplir en este caso cuales son los objetivos de los
tribunales responsables de impartir justicia en materia administrativa.
Respecto de la jurisdicción contencioso administrativa local los principios que rigen su actuar
están establecidos en forma específica en los artículos 116 y 122 de la CPEUM (respecto de la
organización de los OJA) y de forma genérica en el artículo 17 constitucional, (respecto de su
funciones) pues como señala Fix Fierro 11 el concepto tribunales contenido en el precepto en
comento debe ser entendido en forma genérica, para abarcar a todas las instituciones que
administran justicia.
El artículo 17 de la CPEUM señala como una garantía del ciudadano contar con una justicia
pronta, completa, imparcial, gratuita e independiente. Estos principios conforman los
parámetros de la calidad del servicio público de justicia. 12 En consecuencia resulta necesario
9
Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho.
(FERRAJOLI: 2000, 851-903).
11
Fix Fierro. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada. Tomo I. Págs. 191 a 201.
Universidad Nacional Autónoma de México. 1997.
12
Dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Gobernación, Puntos Constitucionales y Asuntos
Relativos al pacto Federal Debate de las reformas en materia de justicia de 1988 México a través de sus
constituciones Tomo VIII , p 441 y 442.
10
21
que los objetivos a cumplir en la prestación del servicio público de impartir justicia respondan
a estos principios.
4.3.1 JUSTICIA PRONTA Y DE CARÁCTER EXPEDITO
Respecto de la condición de que la justicia sea pronta y expedita ello implica, de acuerdo con
el constituyente permanente de la reforma de 2008, que los tiempos de impartición de justicia
sean cortos desde el inicio del proceso hasta el final del mismo, de manera tal que el sistema
responda con oportunidad a los problemas planteados por las partes, así como que el juzgador
resuelva de forma oportuna, dentro de los plazos y términos legales teniendo presente que
justicia que no es pronta no es justicia 13. De tal expresión se desprende que el carácter
expedito parece ser un término referido más bien al legislador cuya encomienda es normar los
procesos y procedimientos de forma tal que no existan tiempos muertos y que los plazos y
términos resulten razonables; mientras que la prontitud esta referida a que los casos se
resuelvan sin dilaciones injustificadas siempre en el marco de la legalidad. Por su parte la Corte
a través de la jurisprudencia en materia de OJA suele tomar en cuenta los criterios de
prontitud y de carácter expedito al momento de calificar la constitucionalidad de las leyes de la
materia en cuanto a los términos y plazos señalados, la forma de las notificaciones o las
causales de sobreseimiento, siempre en el sentido de garantizar al justiciable una resolución
oportuna del conflicto. 14
13
(Proceso Legislativo p. 368)
ALEGATOS EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA NOTIFICACIÓN DEL AUTO
QUE OTORGA EL PLAZO DE CINCO DÍAS PARA FORMULARLOS POR ESCRITO DEBE HACERSE POR LISTA A
LAS PARTES, INCLUIDAS LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, EN TÉRMINOS DEL ART. 235, PRIMER
PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. El citado precepto, al establecer que en el juicio
contencioso administrativo debe notificarse por lista a las partes que tienen un plazo de 5 días para
formular alegatos por escrito, constituye una norma de carácter especial, pues al ser el único precepto
que integra el Capítulo VIII, "Del Cierre de la Instrucción", demuestra que fue creado para regular esa
fase procesal, además de que conforme al procedimiento legislativo de donde proviene, su finalidad es
dar celeridad al procedimiento para que la justicia fiscal sea pronta, completa e imparcial, en términos
del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por su parte, el artículo 254,
primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, prevé la regla general consistente en que las
notificaciones que deban hacerse a las autoridades administrativas se harán siempre por oficio, pero
que tratándose de casos urgentes aquéllas podrán hacerse por vía telegráfica. En esa tesitura, y en
atención al principio de que la norma especial predomina sobre la general, se concluye que el artículo
235 citado debe prevalecer sobre el numeral 254, por lo que la notificación del auto que otorga el
referido plazo debe hacerse por lista a las partes, incluso a las autoridades administrativas, por ser
partes en el juicio en términos del artículo 198 del indicado ordenamiento. Además, si se tiene en
cuenta que la regla general contenida en el referido artículo 254 se emitió en decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, y que la regla especial que prevé el numeral
235 se publicó en dicho órgano de difusión el 5 de enero de 1988, es evidente que ésta es sucesiva de
aquélla, de manera que en atención al aludido criterio de especialidad y al principio cronológico, la
norma especial limitó el campo de aplicación de la general, en virtud de que sustrajo de su ámbito de
aplicación las notificaciones relativas al auto mediante el cual se otorga a las partes el plazo de 5 días
para formular alegatos por escrito.
No. Registro: 178,548, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Segunda
Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, Mayo de 2005, Tesis: 2a./J. 55/2005,
Página: 477
14
22
En esta misma línea resultan interesantes los criterios sustentados por la Corte Europea de
Derechos Humanos que ha señalado que la celeridad de la justicia debe estar referida siempre
a plazos razonables. La razonabilidad debe ser entendida como una medida subjetiva que
atiende a las características particulares de cada proceso y por lo tanto supone la ponderación
de las partes, la naturaleza y la complejidad del caso. De aquí que la prontitud y el carácter
expedito de la justicia deba siempre tener dos componentes, uno cualitativo y el otro
cuantitativo, de forma tal que se asegure un proceso de calidad (Amrani-Mekki 2008) siempre
teniendo en cuenta que una justicia a destiempo es una injusticia.
En efecto, resulta interesante atender a los doctrinarios que señalan que este es un principio
que debe depender siempre de la salvaguarda del debido proceso por lo que, en lugar de
limitarse a ser un acicate del juzgador, debe comprenderse como la necesidad de contar con
las herramientas normativas y materiales que le permitan un desempeño eficiente. La
celeridad del juicio tiene como contrapeso una adecuada legislación y una buena
IMPROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ANÁLISIS DE LAS CAUSAS RELATIVAS
ES DE ORDEN PÚBLICO Y, POR LO TANTO, SI EN EL RECURSO DE REVISIÓN EL JUZGADOR ADVIERTE LA
ACTUALIZACIÓN DE ALGUNA, CUYO ESTUDIO ES PREFERENTE A LAS EXAMINADAS POR EL A QUO O A
LAS HECHAS VALER POR LAS PARTES, DEBE PRONUNCIARSE DE OFICIO AL RESPECTO SIN ESTUDIAR LOS
AGRAVIOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).
Las causas de improcedencia del juicio contencioso administrativo tienen el carácter de presupuestos
procesales que deben ser atendidos previamente a la decisión de fondo, porque el análisis de las
acciones sólo puede llevarse a efecto si aquél se ha tramitado conforme a los lineamientos establecidos
en la ley, pues de no ser así, el juzgador estaría impedido para resolver sobre la controversia propuesta,
ya que al impartir justicia en términos del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, tiene el deber de ajustarse a los mecanismos jurídicos establecidos por el legislador para el
ejercicio de la función jurisdiccional. Por ello, la improcedencia del juicio contencioso es una cuestión de
orden público que debe estudiarse aun de oficio, sin que se permita a los particulares o al Juez su
variación, pues no está sujeto a la voluntad de éstos, en tanto las normas de derecho procesal son
obligatorias para todos los sujetos del proceso. Además, la preservación de los juicios no tiene una
jerarquía superior a la seguridad jurídica, porque no es dable legalmente mantener uno que es
improcedente en detrimento de una justicia pronta, completa e imparcial. Luego, el juzgador, en aras de
garantizar la seguridad jurídica de las partes en el proceso, siempre debe asegurarse de que el juicio sea
procedente, en cualquier momento de la contienda, y hasta el dictado de la sentencia definitiva, incluso
en la segunda instancia. Dicho estudio oficioso se encuentra contenido implícitamente en el artículo 48
de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, al prever el desechamiento de demandas notoriamente
improcedentes, cuando las partes o terceros ni siquiera han podido proponer la improcedencia del
juicio, por lo que con mayor razón el ad quem tiene esa posibilidad después de haberse sustanciado el
procedimiento en primera instancia; lo cual también se advierte del artículo 57, fracción II, de la
mencionada ley, que dispone que el sobreseimiento procede cuando aparezca o sobrevenga alguna
causa de improcedencia de las establecidas en el artículo 56 del mismo ordenamiento. En esa tesitura, si
se promueve el recurso de revisión previsto en el artículo 89 de la aludida ley contra la sentencia que
decretó el sobreseimiento en el juicio, y el tribunal de alzada advierte un motivo de improcedencia que
es de análisis preferente al examinado oficiosamente por el a quo o al hecho valer por alguna de las
partes, no debe abordar el estudio del agravio propuesto para desestimar la causa de improcedencia, ya
que de hacerlo implicaría una innecesaria dilación en la resolución del asunto, en detrimento de la
garantía de prontitud en la administración de justicia, pues podría darse el caso de un acucioso análisis
para desestimarla y abocarse entonces al estudio de la diversa causa advertida de oficio, siendo que
será ésta la que, al final de cuentas, rija el sentido de la decisión.
No. Registro: 172,017, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Julio de 2007,
Tesis: IV.2o.A.201 A, Página: 2515.
23
administración del interna del tribunal, que resulte en la eliminación de tiempos muertos por
trámites o formalidades excesivas, uso de la tecnología que haga más eficiente el proceso,
estudios sobre tiempos óptimos de los procesos, transparencia sobre tiempos promedios (a fin
de que las partes estén en condiciones de calcular sus costos de acudir a un juicio o usar
medios alternativos) (Amrani-Mekki 2008) y en general la búsqueda de una administración
eficiente que dote a los juzgadores de todas las herramientas necesarias para desempeñar su
trabajo con calidad. Por tanto, que los órganos jurisdiccionales contencioso administrativos
actúen de manera pronta y expedita es resultado por un lado de contar con leyes procesales
con plazos razonables, pero sobretodo con una administración y gestión eficiente que dote a
los juzgadores de las herramientas (informáticas, defensoría de oficio) y recursos tanto
materiales como humanos (personal debidamente capacitado y suficiente, instalaciones
adecuadas etc.) para desempeñar su labor en tiempo y forma. De tal manera que se garantice
al justiciable que el proceso se llevará en tiempos razonables y se le dote de la información
necesarias para que conozca los costos y beneficios de acudir a tal o cual procedimiento.
4.3.2 COMPLETITUD
Tradicionalmente se ha entendido a este principio como que los jueces deben resolver todas
las cuestiones que hayan sido planteadas por las partes en el proceso sin dejar de analizar y
decidir sobre alguna de ellas. 15 En esta misma línea la jurisprudencia de la Corte señala “que
dicha garantía constitucional tutela que el tribunal resuelva en su integridad la contienda
puesta a su consideración, sin dejar de pronunciarse respecto de cada uno de los puntos
debatidos en el juicio, esto es, que debe abordar el análisis de toda la controversia o
resolución impugnada sin omitir algún punto determinante de la acción o de la excepción de
las partes en conflicto.” 16
15
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, UNAM-IJJ, quinta edición, México
1994, p. 80
16
JUSTICIA COMPLETA. LA RESOLUCIÓN QUE CONFIRMA EL SOBRESEIMIENTO DECRETADO EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 203, FRACCIÓN IV, Y 215,
AMBOS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, ASÍ COMO EL DIVERSO 36, FRACCIÓN V, DE LA LEY
ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, NO TRANSGREDE LA
GARANTÍA INDIVIDUAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
El derecho público subjetivo de acceso a la impartición de justicia consagrado a favor de los gobernados
en la mencionada norma constitucional, prevé, entre otros aspectos, que toda persona tiene derecho a
que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y
términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial; ahora
bien, por lo que se refiere a la garantía de justicia completa, ésta consiste en que la autoridad que
conoce del asunto se pronuncie respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio
sea necesario y garantice al gobernado la emisión de una resolución en la que mediante la aplicación de
la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no razón sobre lo solicitado; luego entonces, el hecho de
que la Sala Fiscal confirme el sobreseimiento decretado por el Magistrado instructor, con fundamento
en los preceptos mencionados al rubro, en virtud de que la autoridad fiscal al dar contestación a la
demanda manifiesta revocar los créditos impugnados y dejar sin efecto cualquier procedimiento para
hacerlos efectivos, en forma alguna transgrede la garantía constitucional de mérito; además no puede
considerarse que la mencionada revocación únicamente es para que la Sala Fiscal no dicte sentencia
definitiva, o sea, para dejar a salvo las facultades de la autoridad demandada para que de estimarlo
conveniente, salvando los vicios que tenía, emita otro acto administrativo, cuenta habida que lo que
24
De lo anterior se desprende que este principio permite estar en condiciones para evaluar la
calidad de las sentencias, pues “dicha garantía comprende la exhaustividad, entendiéndose
por tal la obligación de los órganos jurisdiccionales de resolver todas las cuestiones sometidas
a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna.” 17 . De ahí que la
condición de la justicia como completa sea atribuible a la calidad de la función jurisdiccional
propiamente dicha.
4.3.3 IMPARCIALIDAD
La imparcialidad se entiende como la obligación de actuar con sujeción a la ley, sin favorecer o
perjudicar a nadie; de la misma manera, establece el derecho para los particulares de exigir de
manera legal que el funcionario responda por el incorrecto ejercicio de su encargo en caso de
que actúe con parcialidad. 18 Respecto de la función jurisdiccional la Corte señala que “la
característica fundamental de su función, conforme al artículo 17 constitucional, es la
completa y absoluta imparcialidad y el total desapego al interés de las partes, sean privadas o
públicas, pues sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad
primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia.” 19 En efecto la propia forma del
dicha garantía constitucional tutela es que el tribunal resuelva en su integridad la contienda puesta a su
consideración, sin dejar de pronunciarse respecto de cada uno de los puntos debatidos en el juicio, esto
es, que debe abordar el análisis de toda la controversia o resolución impugnada sin omitir algún punto
determinante de la acción o de la excepción de las partes en conflicto.
No. Registro: 175,558, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006,
Tesis: XXI.2o.P.A.31 A, Página: 2033.
17. CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL
ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO
IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE
GUANAJUATO).
El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se
encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente
jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los
principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los
tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de
pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia
Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben
observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es
cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben
analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa
la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana
del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor,
pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, con lo que se respeta la garantía
de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra.
No. Registro: 172,806, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Abril de 2007,
Tesis: XVI.1o.A.T.14 A, Página: 1675.
18
Nuestra Constitución. Historia de la libertad y soberanía del pueblo mexicano. Cuaderno no. 25.
Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana y Secretaría de Gobernación, p. 100.
19
REVISIÓN EN AMPARO. LOS MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER DICHO RECURSO PORQUE
25
litigio como adversarial hace esencial para el cumplimiento de sus objetivos que los juzgadores
resuelvan con apego a las leyes y a los planteamientos de las partes sin preferencias o
distinciones. 20
Ahora bien, una verdadera imparcialidad, dentro de un Estado democrático de derecho no se
agota con que el juez no tenga un interés particular en el asunto que esta conociendo, sino
que la Institución impartidora de justicia debe garantizar la previsibilidad de las resoluciones es
decir que a casos semejantes deben tener soluciones semejantes. 21 Para lograr lo anterior, los
OJA como institución deben contar con una organización transparente que permita conocer
con facilidad el sentido de las resoluciones, dando a la imparcialidad una dimensión mayor en
cuanto garantiza el trato igualitario a los justiciables (Amrani-Mekki 2008). En efecto un
tribunal imparcial es aquel que cuenta con políticas de transparencia que permiten por un lado
garantizar la imparcialidad de los métodos de distribución de los asuntos en cada jurisdicción;
y por el otro métodos sencillos y claros para acceder a los criterios emitidos por los juzgadores
en cada caso, a fin de garantizar que a casos iguales les correspondan resoluciones iguales,
dando sentido a la garantía de igualdad ante la ley (Amrani-Mekki 2008). Por tanto la
imparcialidad debe ser una cualidad ante todo del gobierno del tribunal, a la vez que debe
tener en cuenta al ciudadano como receptor del servicio de administración de justicia
administrativa.
ELLO TRASCENDERÍA EN BENEFICIO DE UNA DE LAS PARTES CONTENDIENTES Y DESNATURALIZARÍA SU
FUNCIÓN COMO ÓRGANO IMPARCIAL DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
Conforme al análisis sistemático de los artículos 107, fracción I, constitucional y 4o. y 83, fracción IV, de
la Ley de Amparo, el juicio de garantías únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique
el acto o la ley que se reclame; lo que significa que tanto la promoción del juicio como sus recursos e
instancias se siguen siempre por persona interesada, o sea, aquella a quien el acto reclamado o la
actuación u omisión impugnados causen un agravio personal y directo. Ahora bien, de acuerdo con el
artículo 87 de la ley reglamentaria en cita, las autoridades responsables sólo podrán interponer el
recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente el acto que de ellas se reclama, cuya
inconstitucionalidad se cuestiona; y que tratándose del amparo contra leyes, los titulares de los órganos
del Estado a quienes se encomiende su promulgación, podrán interponerlo en todo caso, lo cual es
particularmente notorio tratándose de autoridades administrativas que propugnan por el predominio
de su pretensión en aras de la finalidad de orden público que persiguen; sin embargo, esto no sucede
tratándose de las atribuciones que corresponden a las autoridades judiciales o jurisdiccionales, en virtud
de que la característica fundamental de su función, conforme al artículo 17 constitucional, es la
completa y absoluta imparcialidad y el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas,
pues sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el
pronunciamiento de la sentencia. En congruencia con lo anterior, los Magistrados del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, ante quien acude un particular para dirimir una
controversia con la administración pública, independientemente de que tenga el carácter de parte en el
juicio de amparo, carecen de un interés real en que subsista la resolución que se consideró
inconstitucional, ya que éste sólo lo tienen el actor y el demandado en el juicio contencioso para que la
litis se resuelva en su favor, en el entendido de que de estimarlo de otra forma, esto es, legitimando al
tribunal para interponer el recurso de revisión, insistiendo en la legalidad de su acto, trascendería en
beneficio de una de las partes contendientes, lo cual desnaturalizaría su función como órgano imparcial
de administración de justicia administrativa.
No. Registro: 172,906, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales,
Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Marzo de 2007,
Tesis: IV.2o.A.190 A, Página: 1782
20
Libro Blanco de la Reforma de Justicia p. 31.
21
Libro Blanco p. 38.
26
Vale la pena enfatizar en este punto que la jurisdicción contenciosa se constituye como el
medio de defensa inmediato del ciudadano contra actos de autoridad que afectan su esfera
jurídica. Es por esta función primordial de la jurisdicción contenciosa que la imparcialidad del
órgano jurisdiccional, en su conjunto, cobra vital importancia al ser el regulador de la
actuación de la autoridad y el garante de la legalidad de su actuar. En efecto la transparencia
ha cobrado tal importancia en el que hacer de los órganos jurisdiccionales que incluso en el
Libro Blanco se plantea como una de las acciones preponderantes a tomar para la reforma
judicial al señalar: 22
“Los datos que se producen con motivo de los procesos jurisdiccionales no solamente tienen
implicaciones para quiénes participan en el proceso, sino proporcionan a la sociedad en general
parámetros claros sobre el derecho que la rige y las condiciones en las que el mismo es aplicado.
Cuando los tribunales sin importar las razones producen resultados erráticos o incongruentes, se
reduce el entorno de seguridad jurídica. Sucede lo mismo cuando se carece de la información
suficiente sobre la acción de los tribunales, pues la falta de información incrementa la
incertidumbre e impide a los actores sociales conocer las consecuencias jurídicas de los actos en los
que participan.” 23
4.3.4 ACCESO A LA JUSTICIA
Este principio se encuentra contenido en el artículo 17 de la CPEUM de manera implícita al
determinar tanto la gratuidad de la justicia como la prestación de servicio de defensoría o el
uso de medios alternos. En efecto, de la lectura de los dictámenes y de las exposiciones de
motivos de las reformas recientes al artículo 17 constitucional se desprende que bajo el rubro
de gratuidad se comprende la garantía de acceso a la justicia; al señalar que es un principio de
la función jurisdiccional que se compatibiliza con la exigibilidad de costos mínimos respecto de
aquellas actividades jurisdiccionales que demandan un servicio (sin que se contraponga
necesariamente a la exigibilidad de tasas o aranceles judiciales, pues estos dotan al órgano
jurisdiccional de contraprestaciones mínimas por los costos en los que incurre en la realización
de determinados actos); así mismo, en el contexto de la defensa, se refleja en la existencia de
defensores de oficio, asistencia de intérpretes para asegurar a todos el libre acceso a ella, y
uso de medios alternos de solución de conflictos con lo que se afirma una vocación
democrática de nuestras instituciones. 24 De igual forma la Corte ha interpretado el principio de
gratuidad en términos de acceso a la justicia, permitiendo su regulación de forma que se
ordenen los procesos a fin de que tal garantía sea una realidad. 25
22
Libro Blanco, op.cit., p.405
Libro Blanco, op.cit. p.34
24
Proceso Legislativo de la reforma del artículo 17 constitucional publicada en el DOF el 18 de junio de
2008.
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm
25
REVOCACIÓN. EL ARTÍCULO 126 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL ESTABLECER LA
IMPROCEDENCIA DE ESE RECURSO ADMINISTRATIVO CONTRA LOS ACTOS TENDIENTES A HACER
EFECTIVAS FIANZAS OTORGADAS PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES FISCALES A CARGO DE TERCEROS,
NO VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN.
23
27
La garantía consagrada por el artículo 17 de la Constitución debe interpretarse en el sentido de que en
las leyes se consignen los procedimientos administrativos, contenciosos o judiciales a través de los
cuales los gobernados puedan obtener una administración de justicia expedita, pronta, completa,
imparcial y gratuita. Sin embargo, esta garantía no es ilimitada en el sentido de que los gobernados
puedan solicitar la impartición de justicia a través del procedimiento o juicio que deseen, ante la
autoridad o tribunal que elijan y cuantas veces lo estimen pertinente, independientemente de la
materia y del caso específico sobre el que se solicite se administre justicia. Tal interpretación tornaría
nugatoria la garantía aludida pues provocaría un grave estado de inseguridad jurídica al impedir el
acceso a la administración de justicia a través precisamente del procedimiento administrativo,
contencioso o judicial y ante la autoridad o tribunal que garanticen una impartición expedita, pronta,
completa e imparcial de justicia en el caso concreto y que culmine con una resolución o sentencia que
adquiera la calidad de cosa juzgada o verdad legal. Por tanto, el artículo 126 del Código Fiscal de la
Federación, al establecer que el recurso de revocación no procederá contra actos que tengan por objeto
hacer efectivas fianzas otorgadas para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, no viola el
artículo 17 constitucional pues aun cuando el gobernado no pueda defenderse contra los actos aludidos
a través del recurso mencionado, ello no significa que se limite o suspenda su derecho para solicitar y
obtener la administración de una justicia expedita, pronta, completa, imparcial y gratuita, en virtud de
que en contra de los actos referidos procede el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal
de la Federación conforme a lo dispuesto por los artículos 95 de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas, 197 y 207 del Código Fiscal de la Federación y 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del citado
tribunal.
No. Registro: 192,747, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época, Instancia:
Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, Diciembre de 1999, Tesis: P. CI/99,
Página: 27.
CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION. SU ARTICULO 239, ULTIMO PARRAFO, NO ES VIOLATORIO DE LA
GARANTIA CONSAGRADA EN EL ARTICULO 17 CONSTITUCIONAL.
Al establecer el artículo 17 de la Constitución, entre otras garantías, que la justicia deberá ser expedita y
gratuita no hace otra cosa que imponer la obligación a cargo de las autoridades judiciales para
substanciar y resolver los juicios ante ellas ventilados dentro de los términos consignados por las leyes
procesales respectivas, función jurisdiccional que además deberá ser gratuita, o sea, con prohibición a
cobrar costas a las partes o remuneración alguna por el servicio prestado. Ahora bien, la garantía
constitucional anteriormente transcrita en nada se ve violentada con lo dispuesto por el último párrafo
del artículo 239 del Código Tributario Federal, el que para su correcta comprensión debe interpretarse
conjuntamente con el artículo 238 que le antecede, los que si bien es cierto establecen un orden para
proceder al estudio de las causas de anulación dentro del procedimiento contencioso administrativo que
se sigue ante el Tribunal Fiscal de la Federación, también lo es que dicho orden obedece a principios
técnicos jurídicos imbíbitos en el artículo 16 constitucional, prototipo de las garantías de seguridad y
legalidad jurídicas, como son la fundamentación y motivación de los actos de autoridad las que, por
lógica, las formales preceden a las materiales o de fondo; otra razón que justifica el estudio previo de las
violaciones formales o de un procedimiento a las de fondo se encuentran en el hecho de que cuando se
dan aquéllas impiden al juzgador resolver sobre el problema de fondo, como sucede, por ejemplo,
cuando la autoridad emite un acto carente de fundamentación, pues al desconocerse en qué
ordenamiento legal se apoya la autoridad, la parte afectada, no puede controvertir sus argumentos, o
también cuando no se admiten pruebas que la parte quejosa estima puedan influir en el resultado del
fallo; así tenemos que el artículo 239 del Código Fiscal de la Federación enumera las causas de anulación
de una resolución fiscal o de un procedimiento administrativo, dentro de un orden lógico en tanto que
la causa de anulación anterior excluye a las siguientes. Por tanto, declarada por la Sala Fiscal la
incompetencia del funcionario o empleado que hubiese dictado el acuerdo o tramitado el
procedimiento administrativo impugnado, no debe ya ocuparse de la omisión o incumplimiento de las
formalidades que legalmente deben revestir la resolución o los procedimientos fiscales impugnados. De
la misma manera, declarada la nulidad de la resolución combatida por cuanto fueron omitidas o no
cumplidas tales formalidades, es innecesario considerar las violaciones alegadas en cuanto al fondo, o el
desvío de poder cuando se trate de sanciones. Por otra parte, el artículo 239 del mismo ordenamiento
establece, cuando así proceda, que las sentencias del Tribunal Fiscal indicarán los términos conforme a
los cuales la autoridad demandada deberá dictar su nueva resolución fiscal por violaciones formales, no
28
Ahora bien el acceso a la justicia se define como la posibilidad del justiciable de acudir a las
instancias jurisdiccionales a que se resuelva su conflicto 26; en contrapartida a hacerse justicia
por mano propia, prohibido por el artículo 17 de la CPEUM. Así el acceso a la justicia
contenciosa debe analizarse desde una perspectiva doble por un lado las condiciones y
requisitos establecidos por las leyes para hacer uso del proceso y por el otro las políticas de los
OJA, que deben orientarse a expandir la oferta del servicio que prestan y a mejorar la calidad
del mismo. 27 Finalmente deben tomarse en cuenta los obstáculos que enfrenta la sociedad
para acceder a la justicia sean estos de tipo económico o cultural, en este sentido el mandato
constitucional de contar con defensoría de oficio, así como la posibilidad de ampliar los
servicios prestados mediante el uso de mecanismos alternativos cuando proceda, resultan
esenciales. En línea con este criterio, resultan ilustrativas algunas decisiones de la Corte de
Estrasburgo que ha interpretado que la fortaleza de las cortes está en función de garantizar un
acceso a la justicia mediante procesos claros y simplificados, con tribunales que funcionan en
forma eficiente (Boillant y Leyenberger 2008).
4.3.5 INDEPENDENCIA
El principio de independencia está conformado por dos caras de una misma moneda. Por un
lado, se encuentra el aspecto institucional que significa dotar a los OJA de todas aquellas
condiciones que eviten injerencias externas en su funcionamiento, tales como: el
financiamiento de la institución y las políticas de gobierno judicial, a fin de que exista total
certeza de que su actuación responde a un apego absoluto al principio de legalidad; y por el
otro la actuación del juzgador y las garantías de las que se le dote para el desempeño de su
labor. En general la independencia debe asegurar la prestación de un servicio de calidad. 28
Esta doble perspectiva ha sido también reconocida por las tesis de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación al señalar por un lado las condiciones de las garantías del juzgador como
elementos de la independencia y por el otro las características de la independencia de los OJA
que evitan la injerencia en su actuar de toda autoridad administrativa. 29
es procedente entrar al estudio de las violaciones de fondo, ya que éstas serán objeto del nuevo acto
que emita la autoridad demandada a la que, evidentemente, no se le puede impedir que lo dicte,
purgando los vicios formales del anterior. Consecuentemente, al ordenar el artículo 237 del multicitado
ordenamiento fiscal, que las sentencias del tribunal examinarán todos y cada uno de los puntos
controvertidos de la resolución, la demanda y la contestación, no debe entenderse que los primeros han
de ser resueltos en su totalidad, pues basta, como se ha visto, invocar la causa de anulación que por su
orden señala el artículo 238, para decretar, cuando sea procedente, la nulidad del acto o del
procedimiento impugnado; lo que resulta lógico en razón de que si un acto autoritario carece de los
mínimos requisitos de forma, esta es una circunstancia que desde luego impide el análisis de las
cuestiones de fondo por desconocerse sus fundamentos y causas reales que le motivan.
No. Registro: 221,319, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Constitucional, Octava Época, Instancia:
Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, VIII, Noviembre de 1991,
Tesis:, Página: 174.
26
Capelleti y Garth , 1978 cit. Por Libro Blanco , 2006
27
Libro Blanco, op.cit. p 39.
28
Libro Blanco, op.cit. p. 37.
29
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL, SENTENCIAS DEL. Si bien
es cierto que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal está dotado de autonomía
para dictar sus fallos y gozar de independencia de cualquier autoridad administrativa; que tiene a su
29
Desde esta perspectiva estrechamente ligada con la independencia está la rendición de
cuentas; pues si bien es cierto que el principio de independencia tiene por objeto garantizar
que los juicios se basen en la aplicación del principio de legalidad y no en intereses políticos o
particulares, también lo es que el activismo judicial propio de las democracias modernas hace
que no podamos obviar el trascendente papel que como evaluadores del quehacer de la
administración pública juegan los órganos jurisdiccionales contenciosos administrativos, por lo
que el principio de independencia no puede ser leído como una excepción del deber de rendir
cuentas, por el contrario, ante el creciente peso de esta jurisdicción es imperioso que informe,
explique y justifique su actuar. (Garoupa y Ginsburg, 2008).
cargo dirimir las controversias de carácter administrativo que se susciten entre las autoridades del
Departamento del Distrito Federal y los particulares, con excepción de aquellos negocios que competen
al Tribunal Fiscal de la Federación; que las sentencias no necesitan formulismo alguno, y podrá suplir la
deficiencia de la demanda sujetándose a la litis planteada, que son características de un tribunal de no
estricto derecho, sin embargo esas sentencias se fundarán en preceptos legales, en los términos de los
artículos 1o. y 77 de la ley que rige dicho tribunal.
No. Registro: 253,600, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Séptima Época, Instancia: Tribunales,
Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 91-96 Sexta Parte, Página: 256,
Genealogía: Informe 1976, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 144, página 235.
MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LA
ESTABILIDAD EN EL EJERCICIO DEL CARGO LA OBTIENEN DESDE EL INICIO DE SU DESEMPEÑO Y NO
HASTA QUE SE LOGRA LA INAMOVILIDAD JUDICIAL, AUNQUE CON LA CONDICIÓN DE QUE SE LLEGUEN A
DISTINGUIR POR SU DILIGENCIA, EXCELENCIA PROFESIONAL Y HONESTIDAD.
El principio de seguridad o estabilidad en el ejercicio del cargo de los Magistrados del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal, como forma de garantizar la independencia y
autonomía en la función judicial, se obtiene desde que se inicia su desempeño y no hasta que se logra la
inamovilidad judicial mediante la ratificación, una vez que ha concluido el tiempo de duración del
mismo, pues la disposición relativa al periodo de seis años en que los Magistrados durarán en el
ejercicio de su encargo, prevista en los artículos 9o. del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
(vigente a partir de cinco de diciembre de mil novecientos noventa y siete) y 3o. de la ley que regula a
dicho tribunal (vigente hasta antes de las reformas publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el
catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve), aunado a la posibilidad de ratificación,
permite establecer que el ejercicio en el cargo de que se trata, no concluye con el solo transcurso del
tiempo previsto para su duración, ante el derecho a la ratificación, puesto que si en un caso concreto el
servidor judicial ha demostrado cumplir con su responsabilidad, actuando permanentemente con
diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable, debe ser ratificado no sólo porque desde su
designación había adquirido ese derecho condicionado, sino por el interés de la sociedad de contar con
Magistrados de experiencia, honorabilidad y competencia, así como independientes de la voluntad de
los gobernantes y dependientes sólo de la ley, lo que de modo fundamental tiende a salvaguardar la
autonomía que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como característica
de estos tribunales. Además, considerar que la estabilidad en el cargo se obtiene hasta que se logra la
inamovilidad judicial implicaría contradecir la garantía de independencia judicial consagrada en el
artículo 17 de la propia Carta Magna como una de las principales garantías de jurisdicción, ya que se
propiciaría el fenómeno contrario, pues se entendería, indebidamente, que la ratificación de
Magistrados es una facultad discrecional de los órganos de gobierno previstos por la legislación local
para ejercerla, provocando la actuación arbitraria de nunca reelegir o ratificar Magistrados, con lo que
se burlaría lo dispuesto en la norma constitucional.
No. Registro: 188,799, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Segunda Sala,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIV, Septiembre de 2001, Tesis: 2a.,
CLXVII/2001, Página: 706.
30
Luego la independencia debe tener como propósito garantizar la preeminencia del derecho y
la protección de quienes demandan justicia y para ello debe estar acompañada de políticas
decididas de rendición de cuentas. Un órgano jurisdiccional independiente y que rinde
cuentas, por un lado debe de contar con información clara, oportuna y comparable destinada
a aportar a los creadores de política públicas, tanto internos como externos, las herramientas
concretas que permitan el desarrollo de las políticas óptimas que garantizan la eficiencia de la
institución. Es decir que aseguren que se cuenta con procesos y procedimientos claros, con
responsables plenamente identificados que presten una impartición de justicia pronta,
expedita, completa, imparcial. 30
Por el otro, el ejercicio de sus facultades debe ser del conocimiento de la ciudadanía de
manera que esta pueda comprender el sentido de resoluciones y predecir su actuación, a fin
de promover un ambiente de seguridad jurídica y trato igualitario al justiciable. Por tanto un
tribunal transparente, que rinde cuentas claras es un tribunal independiente. En efecto, como
señala el Libro Blanco, la rendición de cuentas constituye un arma fuerte para la protección de
la independencia de los OJA, pues si su quehacer es transparente y conocido por la sociedad,
ella será la primera en cuestionar cualquier intento por interferir en su funcionamiento. 31
4.3.6 AUTONOMÍA
Íntimamente ligada con la independencia de la labor jurisdiccional se encuentra la autonomía.
Este principio comprende el gobierno y la administración de los OJA. Así lo recalca la fracción V
del Artículo 116 CPEUM que estipula que los órganos jurisdiccionales contenciosos
administrativos deberán contar con plena autonomía para dictar sus fallos. En efecto las
reformas al artículo 116 CPEUM de 1988 sentaron las bases de la organización de los poderes
en las entidades federativas y señalaron como prerrogativas de los estados la de contar con
tribunales contencioso administrativos. De igual forma la base quinta del artículo 122,
resultado de la reforma de 1996 a la CPEUM, establece para el caso del Distrito Federal, la
existencia de un tribunal contencioso con plena autonomía para dirimir las controversias entre
los particulares y la administración pública local. 32
Estas reformas resultan del hecho de que un estado democrático debe contar con órganos
jurisdiccionales que dirimen las controversias entre la administración pública y los particulares
con estricto apego a la legalidad. En este sentido la justicia contenciosa administrativa tiene
una importancia trascendental, ya que es a través de este tipo de órganos jurisdiccionales que
el ciudadano puede tener un verdadero control sobre los actos del Estado; para ello es
indispensable que los órganos jurisdiccionales sean autónomos a fin de garantizar que el
30
Para efectos de este artículo entendemos a la eficiencia como un medio a través del cual se logran
determinados fines a través del análisis costo- beneficio, entendido como el logro del mayor beneficio
al menor costo.
31
Libro Blanco, op.cit., p. 37.
32
Reforma Constitucional al Artículo 122 publicada el 22 de agosto de 1996 DOF-
31
juzgador cuenta con el respaldo institucional y los elementos necesarios que le permitan
resolver en forma independiente e imparcial. 33 Así lo ha enfatizado la Corte en la
jurisprudencia al afirmar que la función encomendada por la Constitución a los tribunales
contencioso administrativos requiere que cuenten con autonomía por lo que no debe existir
dependencia jerárquica alguna entre tales órganos jurisdiccionales y cualquier otro órgano del
estado. 34 De ahí que la autonomía deba ser considerada el principio rector en la organización
y gobierno de la justicia administrativa.
33
Debate de las reformas en materia de justicia de 1988 México a través de sus constituciones Tomo
VIII , p 430 a 435 En las que se reestructura el artículo 116 constitucional a fin de sentar las bases de la
organización de los Poderes en las entidades federativas.
34
Los artículos 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 63, fracción
XLV, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León; 54 y 55 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública y 2o. de la Ley de Justicia Administrativa, los dos últimos ordenamientos también
del Estado de Nuevo León, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de dicha entidad federativa goza
de plena autonomía y jurisdicción para dictar sus resoluciones. En ese tenor, resulta evidente que el
aludido Tribunal tiene legitimación pasiva en controversias constitucionales, pues aun cuando es un
órgano integrante de la administración pública local, no depende jerárquicamente de los órganos
originarios estatales.
No. Registro: 170,153, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época,
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Febrero de 2008, Tesis:
P./J. 15/2008, Página: 1874.
TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS
(COLEGIADAS O UNITARIAS) SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, abril de 1998,
página 20, determinó que de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122,
base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la
Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para
crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos, para que
una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal
administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se
requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la
Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía
plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y, c) Que su función sea la de
dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. En congruencia con
lo antes expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de
Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal
de Torreón, se concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el
Juzgado Colegiado Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales), reviste la característica de autoridad
para efectos del amparo, en virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las que crean,
modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el
carácter de "tribunal administrativo" para la procedencia del amparo directo en contra de sus
resoluciones, pues si bien es cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el Municipio o sus
funcionarios y los particulares, también lo es que aun cuando su creación deriva del Código Municipal,
su estructura y organización no están previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el
Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a),
de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución Local y el Código
Municipal aludido; en su integración y funcionamiento no es autónomo, pues el Juzgado Colegiado, que
hace las veces de segunda instancia, está integrado por funcionarios del Ayuntamiento, que
originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un
salario, lo cual genera un nexo de dependencia con aquél, además de que el Presidente del Tribunal y
los Jueces Unitarios son designados por el Ayuntamiento, a propuesta del Presidente Municipal;
tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que durarán en el cargo
el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró, aunque el Presidente
32
Cabe enfatizar que si bien este diagnóstico está centrado en el funcionamiento de los OJA
como instituciones y no la capacidad particular de los juzgadores. El buen funcionamiento de
los órganos jurisdiccionales y por ende la calidad del servicio que prestan exige que los
funcionarios se desempeñen con profesionalismo, por lo que las garantías del juzgador juegan
un papel importante en alcanzar estos objetivos. Las garantías del juzgador, en realidad se
consideran como presupuestos del buen funcionamiento de los órganos jurisdiccionales. Así la
independencia e imparcialidad de los fallos presupone la designación de personas que presten
sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su
honorabilidad, competencia y antecedentes en otras áreas de la profesión jurídica (artículo73,
fracción VI, base 5° de la CPEUM) ello ha llevado a enfatizar la importancia de la preparación
de los servidores que se desempeñan en la justicia contenciosa administrativa, a través de
mecanismos de servicio civil de carrera o carrera judicial.
Así mismo la doctrina señala como garantías de los juzgadores la estabilidad y la adecuada
remuneración de forma tal que el sentido o la ejecución de sus fallos en momento alguno
puedan tener como consecuencia una pérdida del empleo o una disminución de su
remuneración. La salvaguarda de estas garantías sólo puede resultar de una correcta
del Tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe garantía objetiva de ello. En consecuencia, en
términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a los Juzgados Colegiados o
Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el carácter de autoridad distinta de los
tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observan en los conflictos
que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como
procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el dispositivo citado, pues los preceptos que los
regulan prevén la presentación de una demanda, su contestación, la posibilidad de ofrecer pruebas y
rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales constituyen elementos similares a los de un juicio; por
tanto, sea que las violaciones se hayan cometido en el procedimiento o en la propia resolución, el
amparo promovido contra los fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de manera
colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía indirecta ante el Juez de Distrito.
No. Registro: 184,256, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Novena Época
Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVII, Mayo de 2003,
Tesis: 2a./J. 38/2003, Página: 258.
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. CUENTA CON LAS MÁS AMPLIAS
FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA EMITIR SUS FALLOS, NO OBSTANTE LO QUE SEÑALEN LAS LEYES
SECUNDARIAS, YA SEA QUE ACTÚE COMO TRIBUNAL DE MERA ANULACIÓN O DE PLENA JURISDICCIÓN.
De la interpretación literal y teleológica del artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal se
colige que los tribunales de lo contencioso administrativo están dotados de plena autonomía para dictar
sus fallos y tienen a su cargo dirimir cualquier controversia que se suscite entre la administración pública
federal y los particulares, sin restringir, delimitar o acotar tal facultad. Es así que el alcance y contenido
irrestricto de las facultades se extiende a las reglas competenciales concretas de su ley orgánica en
razón del principio de supremacía constitucional, ya sea que actúen como órganos jurisdiccionales de
mera anulación o de plena jurisdicción. Efectivamente, la competencia de dichos tribunales, entre ellos
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debe ser entendida en la forma más amplia y
genérica para no desproteger sino privilegiar la garantía de acceso a la justicia consagrada en el artículo
17 constitucional, de manera que se haga efectivo el derecho fundamental a la impartición de justicia de
forma pronta, completa e imparcial, sin que sea óbice lo que las normas secundarias puedan señalar,
pues son derrotadas por el mandato constitucional.
No. Registro: 174,161, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario.
33
regulación en primer término y en segundo de un adecuado gobierno judicial en dotado de
autonomía.
Ahora resulta indispensable que la autonomía respecto del gobierno judicial no se confunda
con independencia incondicional, ni aún menos con impunidad. A este respecto, la diferencia
desarrollada por Stanley Fischer entre independencia del objetivo e independencia del
instrumento es particularmente relevante. La primera sería la capacidad para establecer
metas, mientras que la independencia del instrumento sería la capacidad para ejecutar de
manera autónoma los instrumentos de política para alcanzar dichas metas. (Sandoval, 2008,
208) Ello implica lograr profesionalizar a los órganos del gobierno judicial, así como contar con
los instrumentos necesarios para que el OJA se desempeñe con profesionalismo tales como:
perfiles de juzgadores claramente definidos, reglas claras que doten a los juzgadores de
garantías para el adecuado desarrollo de sus labores (procedimientos de nombramiento y
ratificación transparentes que aseguren permanencia de los juzgadores, remuneraciones
35
adecuadas) un presupuesto del OJA garantizado además de mecanismos claros de rendición
de cuentas y de responsabilidad tanto individual, como institucional. En efecto la autonomía
trae aparejada, sobre todo en un estado de derecho, políticas de transparencia y rendición de
cuentas, a través de las cuales tanto los órganos jurisdiccionales hacia el interior, como los
usuarios del mismo puedan conocer de forma clara y oportuna, los planes y programas así
como los resultados de las políticas y la administración de los OJA.
Del análisis de los principios aquí desarrollados se desprende que no pueden ser leídos en
forma aislada, pues están íntimamente relacionados, no puede concebirse un tribunal
imparcial sin independencia ni autonomía, ni un acceso a la justicia adecuado sin prontitud ni
expedites. Así resulta claro que este diagnóstico debe evaluar el cumplimiento de los
objetivos, contenidos en los principios constitucionales, para poder identificar las fortalezas y
áreas de oportunidad que la prestación del servicio público de impartición de justicia, para el
control de legalidad de los actos administrativos, responsabilidad de los OJA posee, tanto a
nivel normativo e institucional, como en la labor jurisdiccional.
4.4
ORGANIZACIÓN
Y COMPETENCIAS DE LOS OJA
Una vez establecidos los objetivos que deben cumplir los OJA resulta necesario analizar la
organización y competencias de esta institución. Al efecto, se hará un revisión de la doctrina
en la materia, tanto nacional, como comparada. Se analizarán aquellos modelos que han
influido en el desarrollo de la justicia contencioso administrativa en el país. Se parte de la
definición de contencioso administrativo como el proceso llevado ante un órgano jurisdiccional
con el objeto de resolver en forma imparcial una controversia surgida entre la administración
pública y los particulares en el que se combate la validez de un acto de la autoridad. 36
35
36
Libro Blanco, op.cit., p.395.
José Luis Vázquez Alfaro, Órganos de Jurisdicción Administrativa, UNAM, 1991, p.31
34
Habiéndose concebido el principio de legalidad como un derecho que los particulares puedan
hacer valer en un procedimiento jurisdiccional, dos son las formas principales en las que tales
órganos se han creado, dentro de las diversas tradiciones jurídicas. Por un lado, está el modelo
francés en el que se trata de órganos jurisdiccionales administrativos; por el otro el anglosajón,
que es netamente judicial.
Si la justicia contenciosa administrativa resulta de la consolidación del estado de derecho,
teniendo como base el principio de legalidad y la división de poderes, podría resultar extraño
que está se creara, en el caso francés, no como parte del Poder Judicial, sino al margen de la
administración, a la que de hecho califica. Sin embargo, en este caso, como apunta el Maestro
García de Enterría, tiene una razón histórica importante, pues los parlamentos regionales, que
en la época ejercían el poder judicial, estaban conformados por el estamento nobiliario,
quienes habían sometido, en el antiguo régimen, a una interferencia sistemática a la
Administración del Rey sobre todo en la última fase de este sistema. De ahí que la nueva
administración revolucionaria tuviese un gran interés en evitar estas intromisiones, por lo que
señalan que la función del Poder Judicial es dirimir controversias entre los particulares y
rescatan la figura del contencioso administrativo para el control de legalidad de los actos de
autoridad. Esta figura evoluciona en la creación del Consejo de Estado en la Constitución
Napoleónica del año VIII, y se le dota de la facultad para resolver dificultades que se susciten
en materia administrativa, reclamaciones contra la administración sobre derechos
patrimoniales y quejas de los ciudadanos que se consideren agraviados por cualquier acto de
la autoridad administrativa que estimen arbitrario. 37
El buen desempeño del Consejo de Estado, que hasta hoy se ha cuidado de no interferir en el
funcionamiento de la administración, sino que a través de un control abstracto de la legalidad
(recurso de anulación/ exces de pouvoir) ha buscado depurar su actuar, hoy por hoy, conforma
un sistema de jurisdicción delegada mediante un conjunto de órganos jurisdiccionales
regionales de apelación dependientes del Consejo de Estado, pero con una garantía de
independencia para su personal mediante un estatuto propio parajudicial. Si bien hoy en día
en el estado francés no persiste la desconfianza o pugna entre la administración y los jueces,
se ha considerado importante mantener a los órganos jurisdiccionales contenciosos separados
del Poder Judicial en razón de la especialización que estos órganos han obtenido en la materia
38
administrativa .
Así, la jurisdicción administrativa en Francia gira entorno a tres elementos principales: el
Consejo de Estado; los Tribunales Administrativos y Cortes Administrativas de Apelación; y la
Jurisdicción especializada. El Consejo de Estado es, desde su creación una institución que
cuenta con funciones tanto legislativas como contenciosas, pues es el órgano al que se otorgó
la posibilidad de conocer de los litigios entre los particulares y la Administración. Dentro de su
37.
38.
García de Enterría, op.cit., p 573.
Fraga Gabino, Derecho Administrativo, Porrúa México 43ed. ,2003, p. 447.
35
organización existen funcionarios encargados del asesoramiento al poder legislativo, y otros
dedicados en exclusiva al ejercicio de la jurisdicción contenciosa. Estos últimos, si bien carecen
de la categoría oficial de magistrados, gozan de un especial estatus de independencia. El
Consejo de Estado es una Corte suprema especializada, formada por juristas que por lo general
se han formado en la práctica en la Administración Pública.
Los Tribunales Administrativos y Cortes Administrativas de Apelación son los que se ocupan de
la gran mayoría de asuntos, territorialmente se dividen en regiones en toda la República y su
estructura organizativa copia la del Consejo de Estado. Existían en principio solamente los
Tribunales, siendo creadas las Cortes de Apelación mediante una Ley de 1987, con el objeto de
agilizar los tiempos en el procedimiento y liberar a los Tribunales de parte de su carga de
trabajo.
Finalmente existen las Administraciones Especializadas, entre las cuales destaca la Corte de
Cuentas; organismo de especial relevancia al estar encargado de efectuar la contabilidad de los
gastos públicos. Todo el esquema contencioso-administrativo francés surge de la actividad
propia del Consejo de Estado que de manera paulatina fue creando, dentro de la Ley, vías de
protección para los administrados y medidas de control de la gestión administrativa. El Modelo
francés es seguido por países como Bélgica, e Italia. En el caso de América es Colombia el país
que más se apega a esta concepción.
En contraste, la concepción anglosajona de control a la actividad administrativa parte de la
idea de que el gobernante debe ser juzgado en igualdad de condiciones con respecto a los
particulares y, por tanto, debe verse sometido a la jurisdicción de los tribunales de derecho
común. Así pues, el funcionario al que se le reclama por supuestas irregularidades en el
ejercicio de sus funciones, es sometido al imperio de la ley que ejercen los tribunales
ordinarios. Este esquema es manifestación de una concepción radical de la división de
poderes. En efecto, dado que se concibe a la función jurisdiccional como un mecanismo de
control de la legalidad por excelencia y por tanto la autoridad competente para resolver
controversias entre el particular y la autoridad,39 en este modelo lo que se privilegia es la
unidad de jurisdicción y no hay una tajante distinción entre el derecho público y el privado por
lo que el procedimiento ordinario es el utilizado para la resolución de estos conflictos.
Tal modelo es seguido por los países de tradición del common law, aunque resulta importante
recalcar que la complejidad de la administración pública, sobretodo en el caso de los EUA, ha
provocado que se dote de facultades jurisdiccionales a diversos organismos administrativos en
39
Manuel Espinosa, Teoría y Práctica del Conteciosos Administrativo Federal, Porrúa, México 2006, p.
23.
36
el nivel federal, a través del Federal Procedure Administrative Act y de regulaciones similares a
40
nivel local. Sin embargo, todas estas resoluciones están sujetas a revisión judicial.
Ahora bien, existen un conjunto de ordenamientos normativos en los que los modelos
anteriores se combinan en diversos grados. Tal es el caso del sistema español donde a partir de
la Constitución de 1978 se establece la unidad jurisdiccional en la que queda incluida la justicia
contenciosa al señalar en el artículo 106.1 “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria
41
y la legalidad de la Administración”. Este precepto se inspira en sistemas de tradición
anglosajona donde, como señala Bielsa, es la autoridad judicial quien tiene como función
42
primordial aplicar la ley y tutelar los derechos ciudadanos. En efecto, frente a otros
ordenamientos, como es el caso del francés, que marcan una línea divisoria clara entre poder
ejecutivo y judicial el derecho administrativo español optó por un sistema que busca
establecer un control de la actividad de los servidores públicos dividido en dos niveles, un
primer nivel interno puramente administrativo y, de manera complementaria, un segundo
nivel externo que se confía al poder judicial. En el plano interno tenemos el recurso
administrativo, que es la primera vía que el administrado tiene de solicitar una fiscalización de
la actividad de los servidores públicos, en defensa de sus derechos e intereses. Así pues, el
recurso administrativo es recibido, estudiado y resuelto por los propios órganos de la
Administración del Estado. Pero además, el ciudadano tiene siempre la oportunidad de acudir
al poder judicial cada vez que sienta que sus derechos no han sido respetados. Para ello, existe
la jurisdicción contencioso-administrativa, camino a través del cual el ciudadano puede
someter a revisión por el poder judicial la actuación del poder ejecutivo. Ahora bien, la
reclamación por vía judicial resulta procedente en el caso de que se haya agotado previamente
la vía de reclamación administrativa (salvo algún caso excepcionalmente previsto en normas
con rango de Ley) (art. 120 Ley 30/92 LRJPAC). La Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley Orgánica
6/1985) establece en sus artículos 90 y 91 la división organizativa de la jurisdicción
contencioso-administrativa. 43
40
Para una explicación detallada Véase Vázquez Alfaro, op.cit., p. 83 ss
García de Enterria, op.cit. p.579.
42
Rafael Bielsa, Derecho administrativo, Legislación administrativa argentina, 3 ed. Buenos Aires, p. 130.
43
Artículo 90
1. En cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital, habrá uno o
más Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
2. Cuando el volumen de asuntos lo requiera, se podrán establecer uno o más
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en las poblaciones que por Ley se
determine. Tomarán la denominación del municipio de su sede, y extenderán su
jurisdicción al partido correspondiente.
3. También podrán crearse excepcionalmente juzgados de lo contenciosoadministrativo que extiendan su jurisdicción a más de una Provincia dentro de la
misma Comunidades Autónomas.
4. En la villa de Madrid, con jurisdicción en toda España, habrá Juzgados Centrales
de lo Contencioso-administrativo que conocerán, en primera o única instancia, de
los recursos contencioso-administrativos contra disposiciones y actos emanados de
autoridades, organismos, órganos y entidades públicas con competencia en todo el
territorio nacional, en los términos que la Ley establezca.
Artículo 91
41
37
El origen de la justicia contenciosa administrativa en México data de primer cuarto del siglo
XVI, se da con las Audiencias Reales de Indias en la que se podían apelar “todas las cosas que
los virreyes y gobernadores proveyeran a título de gobierno” y que agraviaran a una parte.
Posteriormente se crearon juzgados de Hacienda Pública al interior de los Poderes Judiciales,
los que las Cortes de Cádiz, 1812, retuvieron, mismos que ya en el México independiente
sobrevivieron hasta la Constitución de 1824 que llevó la materia administrativa a la justicia
ordinaria. Con el régimen centralista reaparecen los juzgados de hacienda. En 1853 surge la
Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo aunque la misma se encargaba sobretodo
de la justicia fiscal; sin embargo fue de corta vida pues la Ley Juárez de 1855 lo suprimió por
considerarlo un tribunal especial. La Constitución de 1857 incluyó la materia contenciosa
dentro del Poder Judicial mediante el juicio de amparo y el juicio especial respecto a ciertas
44
leyes fiscales. La Constitución de 1917 mantuvo el esquema anterior.
La disyuntiva sobre el asiento de los contenciosos también fue motivo de un debate
doctrinario importante, en México desde principios del siglo XX, el Maestro Gabino Fraga
señala que, tanto en el debate del Constituyente de 17 como en diversos votos del Ministro
Vallarta se señalaba que sólo el Poder Judicial podría juzgar sobre la legalidad de los actos
fueran estos de particulares o de las autoridades y que la figura del juicio del amparo bastaba
para combatir actos de autoridad arbitrarios. Sin embargo para 1936 tras la creación del
Tribunal Fiscal de la Federación y basados en un conjunto de precedentes de la Corte, se
reconoce la posibilidad de crear mecanismos de defensa de los actos administrativos fuera del
Poder Judicial, subsiguientes reformas a los artículos 103 y 104 constitucionales superaron el
debate y dieron pie para la creación de los tribunales contenciosos administrativos, tanto
45
Federal como locales, con diversos grados de autonomía.
La creciente complejidad de la
administración y la necesidad de contar con tribunales con especialización en la materia
resultaron en las reformas constitucionales a los artículos 116 y 122 de 1988 y 1996
respectivamente, que consolidaron la existencia de los OJA locales como entes autónomos y
dotaron al legislador de competencia para su regulación. De lo anterior se desprende que
tanto el modelo francés como el español han influenciado en el desarrollo de los OJA en
nuestro país, respecto de la conformación de los órganos y de las competencias asignadas.
Por lo que hace al sistema anglosajón, si bien es cierto que dentro de los OJA locales del país
encontramos algunos adscritos a los tribunales superiores de la entidad, la lógica de su
funcionamiento y competencias responden más al modelo continental, puesto que hay una
1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en primera o única
instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra actos que
expresamente les atribuya la Ley.
2. Corresponde también a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo autorizar,
mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares
cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la
ejecución forzosa de actos de la Administración.
44
La evolución de los OJA puede ser consultada en: Margarita Lomeli Cerezo, Lo Contencioso
Administrativo en la Reforma del Estado, INAP. México 2006.
45
Fraga Gabino, Derecho Administrativo,
38
clara distinción entre derecho público y privado y la controversia de carácter administrativo es
llevada mediante un procedimiento especial y no dentro de la justicia ordinaria. El análisis
normativo de este diagnóstico profundiza respecto de la organización de los OJA.
4.4.1 COMPETENCIA DE LOS OJA
Dentro de los modelos arriba analizados existen de un país a otro diversos grados de
autonomía, tanto respecto de sus funciones jurisdiccionales propiamente dichos, como del
gobierno judicial. Así, por lo que hace a la función jurisdiccional existen tres opciones: la
jurisdicción retenida, es decir la realizada por los propios órganos de la administración pública;
la jurisdicción delegada en la que el órgano si bien depende del ejecutivo y tiene ciertas
limitaciones para la ejecución de sus resoluciones posee una autonomía funcional y los de
autonomía plena. Un tribunal posee autonomía plena, desde la perspectiva jurisdiccional,
cuando posee plenas facultades para decidir una controversia mediante la emisión de una
sentencia no susceptible de ser revisada por autoridades administrativas.
El análisis de experiencias comparadas muestra que el ámbito de competencias del quehacer
de los OJA resulta diverso y de amplitud variada según las tradiciones de lo contencioso
administrativo. En efecto, pueden tener una mera competencia restringida a la declaración de
la nulidad del acto sin más, siendo la autoridad administrativa la que deba reponer el acto
mediante otro tipo de providencias conforme a lo estipulado en la resolución; o bien, cuando
el tribunal ejerce una plena jurisdicción y puede dictar una sentencia en la cual no sólo declare
nulo el acto sino condene a la administración a realizar una serie de prestaciones al particular,
a fin de reparar el daño causado por el acto declarado contrario a la legalidad. 46
Adicionalmente, el ámbito de competencias por materias varía de un modelo a otro. Así, en el
esquema francés existen cuatro procedimientos que pueden ser tramitados ante las diversas
instancias del Consejo de Estado: 47
•
•
Contenciosos de anulación u objetivo que busca el respeto al principio de legalidad
ello se lleva a cabo mediante el recurso de exceso de poder. Este recurso excluye a los
actos de los poderes legislativo y judicial así como a los contratos administrativos.
Contencioso de plena jurisdicción o de derechos en el que el juez deberá pronunciarse
sobre la existencia, contenido y efectos del acto administrativo que ha vulnerado un
derecho subjetivo y puede confirmarlo, anularlo, modificarlo y condenar a la
administración a la restitución del derecho vulnerado, así como a daños y perjuicios.
Dentro de este procedimiento se impugnan los contratos administrativos, la
responsabilidad patrimonial y de funcionarios, y cualquier acto con consecuencias
pecuniarias.
46
Para un mayor desarrollo de las competencias de los OJA véase Vázquez Alfaro, op. cit. P.36 y ss. y
Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios del Derecho Administrativo, volumen II.
47
Ídem.
39
•
•
Contenciosos de interpretación consiste en solicitar al juez contencioso la
interpretación de un acto administrativo o de una resolución emitida por una
jurisdicción administrativa.
Contenciosos de represión se refiere a actos realizados por los particulares en
contravención con una norma administrativa y el juez está facultado para sancionarlo.
En el caso de los modelos de inspiración anglosajona, dado la unidad de jurisdicción, el juez
conoce tanto del acto ilícito como del acto inválido bajo el mismo procedimiento y dentro de la
noción del tort (daño), ello en virtud de que los sistemas del common law no tienen una
distinción tajante entre el derecho público y el derecho privado. Existen tres tipos de acciones
48
para impugnar los actos de la autoridad:
•
•
•
Writ of mandamus orden girada a las autoridades para que realicen una actividad que
han omitido. El juez tiene una amplia discrecionalidad para concederlo o no.
Writ of prohibition orden a la autoridad para prohibirle el ejercicio de una
49
competencia que conforme a derecho no le corresponde.
Writ of certiorari orden a la autoridad a fin de que rinda un informe de sus
actuaciones al tribunal supremo a fin de que se pronuncie sobre la legalidad del acto,
pudiendo anularlo.
Ahora bien, una vez expuestos los modelos de inspiración francesa y anglosajona respecto de
las competencias y características de los procedimientos resulta que si bien en el escenario de
los OJA locales en México encontramos algunos adscritos a los Poderes Judiciales y otros con
diversos grados de autonomía con respecto al Ejecutivo, lo cierto es que en estos aspectos
responden más al esquema francés pues las impugnaciones se desahogan mediante un juicio
de nulidad, sea restitutoria o conservativa. Sin embargo, no cuenta con el grado de
especialidad en el juicio que permita distinguir los procedimientos según la materia del caso,
como sucede en los modelos de inspiración francesa, a pesar que las materias de las que
conocen los distintos OJA son diversas. Se ahondará a este respecto en el análisis normativo.
4.4.2 NUEVAS COMPETENCIAS DE LOS OJA LOS MEDIOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE
CONTROVERSIAS MASC
Conforme al decreto de reformas y adiciones a la CPEUM publicado en el D.O.F el 18 de junio
de 2008 se adicionó al artículo 17 en su tercer párrafo, la obligación al legislador de prever
mecanismos alternativos de solución de controversias como otra forma de garantizar el acceso
a la justicia. Ello implicará nuevos retos para los OJA, quiénes podrán contar con estas
48
Para un desarrollo más extenso véase Rafael Bielsa, Ideas Generales sobre lo Contencioso
Administrativo Lajoune & cia, Buenos Aires, 9 ed. Buenos Aires; Lawson, “La Jurisdicción administrativa
en Inglaterra, Revista del Instituto de Derecho Administrativo Comparado, Barcelona , número 4, enero
junio 1955.
49
Vázquez Alfaro, op. cit., p. 77.
40
opciones para prestar el servicio al ciudadano. Ya algunas legislaciones los contemplan, como
en el caso de las leyes en materia de justicia administrativa de los estados de Oaxaca, Estado
de México, Nayarit, Sinaloa, Durango.
En la misma línea, se encuentran las recomendaciones del Libro Blanco. La acción 12 señala la
necesidad de promover los MASC dado su importante potencial como complemento de los
procesos tradicionales, a fin de dotar de eficiencia al servicio dado a través de la justicia
tradicional. Del mismo modo resulta necesario generar los incentivos necesarios para que los
50
MASC sean un mecanismo eficaz para encontrar solución a los problemas que se le plantean.
Ahora bien, resulta evidente que no todo acto administrativo puede ser objeto de un
mecanismo conciliatorio u otro medio alternativo, puesto que el principio de legalidad exige
que aquellos actos de imperium del estado sean calificados en forma estricta. Sin embargo,
como quedó apuntado al inicio de este documento, la complejidad del que hacer de la
administración pública actual hace necesario diferenciar sus actos y especializar la forma en la
que se califican. En efecto, es normal que en un estado de derecho el control del ejercicio de
la acción pública sea jurisdiccional; pero es igual de normal que en un estado democrático
tengan cabida formas consensuales de resolución de controversias. Este segundo tipo de
solución de conflictos lleva a una mayor capacidad de relación entre la Administración y los
ciudadanos y además, a un más efectivo funcionamiento de la propia administración de
justicia. Los modelos de mediación y arbitraje en el ámbito administrativo actúan como un
marco complementario en la manera de generar puntos de encuentro entre la función pública
y los administrados; algo perfectamente compatible con la filosofía que debe regir a un estado
democrático. Este modelo de resolución de diferencias alternativo mejora la confianza que los
ciudadanos tienen sobre sus poderes públicos. 51 Además, estos métodos no podrán ser vistos
nunca como un intento de desjudicializar la jurisdicción contenciosa, puesto que el ciudadano
seguirá teniendo siempre la posibilidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, incluso
después de haber tratado de encontrar una solución a través del arbitraje o la conciliación.
Esos sistemas tampoco desjuridifican el control de la acción pública, puesto que simplemente
posibilitan que los conflictos entre ciudadanos y Administración se resuelvan del modo idóneo
a los distintos intereses en conflicto. Así, aspectos como las contrataciones públicas podrían
ser objeto de medios alternativos de solución de conflictos. En este rubro la experiencia
española resulta ilustrativa. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, abre la posibilidad de
utilizar diferentes medios de reclamación entre los cuales se incluye la mediación y el arbitraje.
Esta iniciativa, si bien todavía tímidamente empleada, supone un paso fundamental para dejar
atrás los tradicionales marasmos de burocracia y cerrazón de las autoridades públicas y acercar
la administración a los administrados, con la vista puesta en lograr un sistema administrativo
50
Libro Blanco, op. cit., p. 397.
El Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo en una España en cambio. Conmemoración de los 25
años de la Institución. 2007.
51
41
cada vez mejor integrado, más asequible para el común de la ciudadanía y más compatible con
los postulados fundamentales de un estado democrático como el que la Constitución Española
de 1978 se comprometió a generar. 52
Así en el caso de México la implementación de los MASC en la materia administrativa como un
servicio adicional de los OJA a fin de aumentar la oferta de acceso a la justicia constituye un
importante reto a afrontar.
Una vez definidos la misión y objetivos de los Órganos Jurisdiccionales en materia
Administrativa (OJA), así como los rasgos principales de su organización y competencia es
necesario realizar un análisis detallado de la normatividad que regula a estas instituciones a fin
de poder evaluar su idoneidad para el cumplimiento de los principios constitucionales
mandatos para la impartición de justicia en México, así como para identificar áreas de
oportunidad y buenas prácticas.
52
José Manuel Bandrés. “La solución extrajudicial de los conflictos con las Administraciones Públicas”.
Revista jueces para la democracia. 1995.
42
5. DIMENSIÓN NORMATIVA
5.1
JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
Tamaulipas
Distrito Federal
Sonora
Hidalgo
Jalisco
Querétaro
Guanajuato
Guerrero – Yucatán - Estado de México
Baja California - Veracruz
Nuevo León
Sinaloa – San Luis Potosí
Colima
Campeche – Tabasco
Zacatecas – Morelos
Tlaxcala – Nayarit
Quintana Roo
Durango – Baja California Sur
Aguascalientes
Oaxaca
Chiapas - Michoacán
1951
1971
1977
1982
1984
1985
1986
1987
1989
1991
1993
1996
1997
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
En cuanto al surgimiento de estos tribunales se puede decir que el antecedente más lejano lo
encontramos en el Tribunal Fiscal de Tamaulipas, sin embargo es el Tribunal Contencioso
Administrativo del Distrito Federal el primero en surgir ya como especialista en la materia. A
continuación se muestra el año en el que surgió cada uno de ellos:
La justicia contenciosa local en México se integra de distintas sedes jurisdiccionales a las que
puede acudir el particular o la propia autoridad para impugnar actos de autoridad.
Actualmente en la República Mexicana se encuentran funcionando los siguientes tribunales:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California
Sala Civil Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California
Sala Administrativa Electoral del Tribunal Superior del Estado de Campeche
Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Colima
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero
Tribunal Fiscal Administrativo para el Estado de Hidalgo
Tribunal de lo Administrativo. Poder Judicial del Estado de Jalisco
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México
Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos
43
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nayarit
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro
Sala Constitucional y Administrativa del Poder Judicial de Quintana Roo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sinaloa
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco
Tribunal Fiscal del Estado de Tamaulipas
Sala Electoral Administrativa del Tribunal Superior de Tlaxcala
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas
Como puede observarse la mayoría de las entidades federativas cuentan con algún mecanismo
de justicia contenciosa local, salvo en los estados de Chihuahua, Coahuila y Puebla donde no
existen. Así, en términos porcentuales, se observa que el 91% de las entidades federativas
cuentan con un foro especializado en materia contenciosa administrativa, mientras que el 9%
restante no cuentan con éste.
JUSTICIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
Sin OJA
9%
Con OJA
91%
5.2
INDICADORES
De acuerdo con la metodología propuesta se procede a la determinación de indicadores para
el análisis normativo como una medida objetiva que permita el análisis de distintos cuerpos
normativos para compararlos entre si y contrastarlos con los objetivos de la justicia
administrativa arriba expuestos. Los indicadores que a continuación se detallan derivan de los
objetivos de la justicia administrativa arriba apuntados y responden a la necesidad de medir de
forma objetiva los parámetros establecidos en la CPEUM para la jurisdicción contencioso
administrativa.
44
Se generaron dos matrices con los indicadores propuestos; la primera referida a cuestiones
orgánicas y la segunda referida al quehacer propio de los OJA. 53 Respecto a las matrices en
cuestión, consideramos oportuno apuntar que tienen el propósito de ser descriptivas y no
pretenden de ningún modo calificar el contenido de la normatividad de los OJA. El objetivo de
estas matrices es comparar las distintas formas de organización y regulación procesal que
existe en la justicia administrativa a nivel nacional.
En cuanto a la parte orgánica se revisaron los siguientes indicadores:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Norma en las que se regula el funcionamiento de los OJA
Naturaleza del OJA
Servicio de carrera
Integración del tribunal
Selección de magistrados
Estabilidad en el cargo
Requisitos para ser magistrado
Remuneración de magistrados
Requisitos para ser secretario de acuerdos
Requisitos para ser actuario
Incompatibilidad para desempeñar otros cargos o empleos
Organización del pleno
Atribuciones del presidente
Composición de las salas
Facultades de magistrados
Facultades del secretario general de acuerdos
Facultades de secretarios de estudio y cuenta
Facultades de secretarios de acuerdos
Atribuciones de los actuarios
Vacaciones y guardias
Presupuesto
Órganos de control interno
Defensoría de oficio
Requisitos para ser defensor
En cuanto a la parte del proceso administrativo se revisaron los siguientes indicadores:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Principios aplicables al proceso administrativo
Competencia material
Formalidades procesales generales
Días y horas hábiles para presentación y realización de promociones y actuaciones
Regularización del proceso
Caducidad por inactividad
Recusación
Impedimentos
Acumulación de expedientes
Medios de apremio y medidas disciplinarias
53
Ambas matrices son consultables bajo el título de “Base normativa orgánica” y “Base normativa del
proceso” respectivamente.
45
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
5.3
Consulta de expedientes y obtención de copias
Reposición de expedientes
Características de las resoluciones
Notificaciones
Surtimiento de efectos de notificaciones
Plazos supletorios
Vencimiento de plazos para el ejercicio de derechos
Pruebas
Partes en el juicio
Legitimación de particulares para intervenir en juicio
Gestión oficiosa
Manejo de expedientes
Presentación de la demanda
Requisitos formales de la demanda
Admisión de la demanda
Subsanación de la demanda
Desechamiento de la demanda
Contestación de la demanda
Admisión de la contestación de la demanda
Ampliación de la demanda
Contestación de la ampliación de la demanda
Allanamiento a la demanda
Intervención de tercero interesado o perjudicado
Suspensión del acto impugnado
Mecanismos alternativos de solución de conflictos
Audiencia de juicio
Sentencia
Aclaración o adición de sentencia
Improcedencia del juicio
Sobreseimiento del juicio
Cumplimiento de sentencia
Recursos e instancia de queja
Jurisprudencia
Mecanismos de monitoreo y sanción
ANÁLISIS NORMATIVO
Una vez identificados los indicadores se procede al análisis normativo correspondiente a los 29
órganos jurisdiccionales en materia administrativa en el país.
Dada la diversidad de normas que se analizarán y las distintas áreas que regulan optaremos
por referirnos a tres ámbitos de actuar de los OJA. Cada uno de estos ámbitos se encuentra
referido al tipo de facultad y obligación que dispone el ordenamiento jurídico respecto de las
distintas actividades que realizan los OJA. El esquema se compone de las siguientes variables:
•
•
Ámbito poder del Estado. Órganos jurisdiccionales como poder público en cuanto a la
relación que guarda con los demás poderes e instituciones.
Ámbito institucional. Órganos jurisdiccionales como instituciones que administran
recursos tanto humanos como materiales, y que prestan el servicio encomendado en
46
•
el artículo 116 de la CPEUM. A la administración de recursos humanos optaremos por
llamarla “Gobierno judicial” y a la de recursos materiales “Administración de
recursos”. Por último denominaremos “Función jurisdiccional administrativa” a la
prestación del servicio propio de los OJA. Es así que en este ámbito nos referiremos a
los siguientes sub ámbitos:
o Gobierno judicial
o Administración de recursos
o Función jurisdiccional administrativa
Ámbito social. Órganos jurisdiccionales administrativos como prestadores de servicios
a la sociedad. Al analizar este ámbito nos centraremos en el análisis de la
transparencia y acceso a la información.
5.3.1 NORMAS ANALIZADAS
A continuación se especifican los cuerpos normativos revisados en cada una de las entidades
analizadas:
•
Aguascalientes
Constitución Política del Estado de Aguascalientes
Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo de Aguascalientes
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes
Reglamento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Aguascalientes
•
Baja California
Constitución Política del Estado de Baja California
Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Baja California
Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Baja California
•
Baja California Sur
Constitución Política del Estado de Baja California Sur
Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Baja California Sur
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Baja California Sur
Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Baja California Sur
•
Campeche
Constitución Política del Estado de Campeche
Código de Procedimientos Contencioso-Administrativos del Estado de Campeche
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Campeche
Reglamento Interior General del H. Tribunal de Justicia del Estado de Campeche
•
Chiapas
Constitución Política del Estado de Chiapas
Ley de Procedimientos Administrativos del Estado de Chiapas
Reglamento Interior Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado
de Chiapas
Código de Organización del Poder Judicial de Chiapas
•
Colima
Constitución Política del Estado de Colima
Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Colima
Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Colima
47
•
Distrito Federal
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal
•
Durango
Constitución Política del Estado de Durango
Código de Justicia Administrativa del Estado de Durango
Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Durango
•
Estado de México
Constitución Política del Estado de México
Código Administrativo del Estado de México
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
•
Guanajuato
Constitución Política del Estado de Guanajuato
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de
Guanajuato.
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato.
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato.
•
Guerrero
Constitución Política del Estado de Guerrero
Código de Procedimientos Contenciosos Administrativos del Estado de Guerrero
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero
•
Hidalgo
Constitución Política del Estado de Hidalgo
Código Fiscal del Estado de Hidalgo
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Hidalgo
Ley Orgánica del Tribunal Fiscal Administrativo del Estado de Hidalgo
•
Jalisco
Constitución Política del Estado de Jalisco
Ley Orgánica del Poder Judicial
Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco
Reglamento Interior del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco
•
Michoacán
Constitución Política del Estado de Michoacán
Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán
•
Morelos
Constitución Política del Estado de Morelos
Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos
•
Nayarit
Constitución Política del Estado de Nayarit
Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit
Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nayarit
48
•
Nuevo León
Constitución Política del Estado de Nuevo León
Ley de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León
•
Oaxaca
Constitución Política del Estado de Oaxaca
Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca
Reglamento Interno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
•
Querétaro
Constitución Política del Estado de Querétaro
Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro
•
Quintana Roo
Constitución Política del Estado de Quintana Roo
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo
Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo
•
San Luís Potosí
Constitución Política del Estado de San Luís Potosí
Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luís Potosí
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luís Potosí
•
Sinaloa
Constitución Política del Estado de Sinaloa
Ley de Justicia Administrativa del Estado de Sinaloa
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
•
Sonora
Constitución Política del Estado de Sonora
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora
Reglamento Interior de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora
Código Fiscal del Estado de Sonora
•
Tabasco
Constitución Política del Estado de Tabasco
Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Tabasco
Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco
•
Tamaulipas
Constitución Política del Estado de Tamaulipas
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tamaulipas.
Código Fiscal para el Estado de Tamaulipas.
Procedimiento Contencioso del Código Fiscal para el Estado de Tamaulipas
•
Tlaxcala
Constitución Política del Estado de Tlaxcala
Ley Orgánica del Poder Judicial de Tlaxcala
Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala
•
Veracruz
Constitución Política del Estado de Veracruz
49
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de Veracruz
•
Yucatán
Constitución Política del Estado de Yucatán
Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán
•
Zacatecas
Constitución Política del Estado de Zacatecas
Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Zacatecas
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Zacatecas
5.3.2 NORMATIVIDAD REFERIDA A LA ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LOS OJA
5.3.2.1 ÁMBITO PODER DEL ESTADO.
Por ámbito de poder del estado nos referimos al actuar hacia otras instituciones por parte de
los OJA. En este sentido, el indicador más representativo resulta el de la naturaleza del OJA, ya
que es este indicador es el que ubica al OJA en la interacción con otras organizaciones del
estado.
En cuanto a su naturaleza se identifican básicamente tres tipos de OJA. El primer tipo
corresponde a aquellos OJA que se constituyen como tribunales autónomos, en esta categoría
podemos encontrar a la mayoría de ellos. Como subcategoría de estos tribunales encontramos
aquellos que se constituyen como tribunales unitarios, otros que se constituyen como
tribunales colegiados con una sola instancia, aquellos que se constituyen como tribunales
colegiados con dos instancias y aquellos que se constituyen como tribunales colegiados con
dos instancias y salas regionales.
El segundo tipo se refiere a los OJA que sin dejar de ser tribunales forman parte de los poderes
judiciales estatales. Dentro de esta categoría podemos encontrar subtipos como tribunales
unitarios o tribunales colegiados de dos instancias.
Por último, la tercer categoría corresponde a OJA que sin ser tribunales forman parte de los
poderes judiciales como salas. Ahora bien, respecto de esta última categoría podemos decir
que se encuentran subcategorías de salas puras y mixtas, ya que en algunos tribunales
judiciales se integran como salas administrativas puras, en otros como salas administrativas y
electorales y en otro tribunal como sala administrativa y civil.
Así, en relación al universo correspondiente al de entidades que cuentan con mecanismos de
justicia contenciosa local existen, en el ámbito local, dos tendencias en cuanto a la naturaleza
50
de estas sedes, la primera aquella que ubica a la jurisdicción contenciosa dentro del ámbito del
Poder Judicial y la segunda que la ubica en el Poder Ejecutivo como órganos autónomos
dotados de plena jurisdicción. A continuación se enuncia su distribución:
BAJA CALIFORNIA
COLIMA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
MÉXICO
MICHOACÁN
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
QUERÉTARO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
YUCATÁN
ZACATECAS
19 OJA
AUTÓNOMOS
≠
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
CHIAPAS
HIDALGO
10 OJA
JALISCO
PODER JUDICIAL
MORELOS
QUINTANA ROO
TLAXCALA
VERACRUZ
En términos porcentuales la naturaleza de los OJA se distribuye de la siguiente manera:
NATURALEZA JURISDICCIONAL
Poder Judicial
34%
Autónomo
66%
51
5.3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL.
5.3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL
Como arriba se anunció el gobierno judicial de los OJA se refiere a las actividades que realizan
los OJA para lograr la administración de los recursos humanos que lo integran. En este
apartado se buscó la identificación de normas que regularan la administración de los OJA
respecto al personal tanto jurisdiccional como no jurisdiccional.
La categoría de gobierno judicial comprendió los indicadores correspondientes a la
organización general del tribunal en cuanto al personal jurisdiccional y en cuanto a su
selección.
En general se observa que pocas son las leyes que requieren el servicio de carrera para el
ascenso del personal jurisdiccional, aunque de hecho pueda hacerse. En cuanto a los requisitos
para ocupar cargos de magistrados o jueces se observa que los mismos se encuentran
previstos en la mayor parte de los casos analizados. Sin embargo, en cuanto a los cargos, por
ejemplo, de defensores, se observa poca regulación de los mismos. Por último, como uno de
los indicadores del gobierno judicial encontramos el de monitoreo del cumplimiento de las
disposiciones normativas por parte del personal y su consiguiente sanción en caso de
incumplimiento.
Al respecto se identificó que el indicador relativo a mecanismos de monitoreo y sanción se
encuentra previsto solamente en 2 OJA. La observación general es que en las leyes que regulan
el funcionamiento y organización de los OJA no se prevén mecanismo de monitoreo y sanción
del incumplimiento normativo por parte del personal jurisdiccional y no jurisdiccional de los
OJA.
La estructura orgánica de cada uno de los OJA difiere de una entidad a otra. Del análisis
realizado se desprende que la naturaleza del OJA no determina el hecho de contar con una
estructura interna similar. Al respecto se identificaron las siguientes estructuras:
OJA
ESTRUCTURA
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Aguascalientes
1 magistrado
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Baja California
Salas y pleno
Sala Civil Administrativa del Tribunal Superior
de Justicia del Estado de Baja California
Sala Civil y Administrativa.
Sala Administrativa Electoral del Tribunal
3 magistrados numerarios (1 de ellos el
52
Superior del Estado de Campeche
presidente) y 1 suplente.
Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa
del Poder Judicial del Estado de Chiapas
Pleno de siete magistrados y dos salas (A y B).
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Colima
2 magistrados supernuemerarios y 1 magistrado
presidente.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal
Salas ordinarias y superior.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Durango
Pleno, sala superior, presidente y salas ordinarias.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Guanajuato
Pleno y salas unitarias.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Guerrero
Sala superior (5 magistrados) y 8 salas regionales.
Tribunal Fiscal Administrativo para el Estado
de Hidalgo
2 salas unipersonales (una fiscal y otra
administrativa), el pleno y el presidente.
Tribunal de lo Administrativo. Poder Judicial
del Estado de Jalisco
6 salas unitarias y presidente del tribunal.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México
7 salas regionales y 3 salas superiores.
Tribunal de Justicia Administrativa de
Michoacán de Ocampo
3 ponencias y un presidente.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Poder Judicial del Estado de Morelos
Pleno que se integra por los 3 magistrados de las
salas, presidente y salas de 1 magistrado.
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de Nayarit
1 sala colegiada de 3 magistrados y su presidente.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Nuevo León
3 salas unitarias, 1 de ellas será la sala superior a
cargo del presidente.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Oaxaca
Juzgados de instrucción y salas unitarias.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Querétaro
Sala unitaria y juzgados de lo contencioso
administrativo.
Sala Constitucional y Administrativa del
Poder Judicial de Quintana Roo
1 magistrado.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de San Luis Potosí
Sala colegiada compuesta de 3 magistrados.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Sinaloa
3 salas regionales de 1 magistrado y una sala
superior con 3 magistrados.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Sonora
1 magistrado presidente y magistrados
supernumerarios.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Tabasco
Pleno, presidencia y 4 salas unitarias.
Tribunal Fiscal del Estado de Tamaulipas
1 magistrado.
Sala Electoral Administrativa del Tribunal
Superior de Tlaxcala
Sala Electoral Administrativa.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Sala superior integrada por 3 magistrados,
53
Estado de Veracruz
presidente del Tribunal y salas regionales (norte,
sur y centro) integradas por 1 magistrado.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Yucatán
1 magistrado (4 años con ratificación).
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado y Municipios de Zacatecas
1 magistrado.
5.3.3.2 ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
En cuanto a la administración de recursos, en general no se identificaron disposiciones
normativas que establecieran la forma de administrar los recursos materiales. En algunos OJA
se identificó la previsión de la existencia de administradores generales, sin embargo en otros
tantos no se menciona nada al respecto. Es importante mencionar en este apartado que los
OJA integrantes de poderes judiciales sí cuentan con este tipo de normatividad al referirnos de
forma subsidiaria a las normas que rigen a los poderes judiciales.
En cuanto a la remuneración de magistrados se puede observar que en general se regula que
serán las mismas que las de los magistrados de los tribunales de justicia ordinaria.
En cuanto al presupuesto, si bien se identifican normas en que se faculta al OJA para la
realización de este, también lo es que los procesos no son claros para conocer la forma a
través de la cual se solicita el presupuesto.
5.3.3.3 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA
De forma similar los distintos OJA regulan su quehacer en artículos que especifican sus
competencias, observándose en términos generales que la principal actividad de los OJA lo es
la tramitación y resolución de procesos administrativos o juicios de nulidad. Si bien es cierto en
algunos estados pueden identificarse competencias referidas a procesos distintos al juicio de
nulidad, también lo es que la mayor parte de las fracciones que determinan sus competencias
se encuentran referidas al proceso administrativo.
Es importante mencionar que dentro del quehacer de los OJA se identifican funciones tales
como la de recibir consignaciones de pagos a las tesorerías como el caso del Distrito Federal,
tramitar y resolver recursos en materia de transparencia y acceso a la información y resolver
cuestiones relativas a responsabilidad patrimonial del estado.
Otra de las funciones jurisdiccionales identificadas corresponde a la de creación de
jurisprudencia propia del OJA. En cuanto a esta función encontramos que no todos los OJA
cuentan con esta facultad.
54
5.3.4 PROCESO ADMINISTRATIVO O JUICIO DE NULIDAD
A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de
nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares
combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna
afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional
(no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de
autoridad que les hubiere causado alguna afectación.
De acuerdo con las distintas competencias establecidas en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) existen actos administrativos de carácter federal y actos
administrativos de carácter local. Para efectos del presente diagnóstico nos referiremos a los
actos de autoridad de carácter local en atención a que se analizan las jurisdicciones
administrativas de carácter local.
En cuanto a la regulación del proceso administrativo o juicio de nulidad se observa una
tendencia a regular de forma específica distintos aspectos que se describen a continuación.
5.3.4.1 OBJETO DEL JUICIO
En cuanto al objeto del proceso administrativo puede decirse que en términos generales
procede en contra de actos administrativos que las autoridades de la Administración Pública
local dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar, en agravio de personas físicas o morales.
El contenido específico de los actos de autoridad impugnables se divide en dos grandes rubros:
la materia fiscal y la materia administrativa. En cuanto a los juicios de carácter fiscal en
realidad se regula lo concerniente a qué tipo de actos fiscales resultan impugnables. Al
respecto se observa la regulación genérica en la normatividad analizada y se encuentra
referida a las características con que debe contar una resolución fiscal para ser impugnable
ante el OJA. En cuanto a la materia administrativa se identifican mayores especificaciones por
materia. Se distinguen así materias como servidores públicos o responsabilidad patrimonial del
Estado, sin embargo se observa que en realidad se establecen las líneas generales de qué
requisitos debe contener un acto de autoridad para ser impugnable ante los OJA, sin entrar en
detalle de la materia que es susceptible de ser combatida.
5.3.4.2 PARTES
Como partes del proceso se identifican en todos los casos las siguientes:
•
El actor que puede ser un particular o la propia autoridad administrativa tratándose de
juicios de lesividad.
55
•
•
El demandado que generalmente lo es la autoridad local que intervino directamente
en la emisión o ejecución del acto de autoridad que causó agravio al particular.
El tercero perjudicado o sea cualquier persona cuyos intereses puedan verse afectados
por las resoluciones del OJA o que tenga un interés legítimo contrapuesto a las
pretensiones del demandante.
5.3.4.3 PROCESO
Se observan en todas las normas analizadas la previsión de las siguientes etapas en el proceso:
•
•
•
•
•
•
•
Demanda
Contestación
Suspensión
Audiencia
Sentencia y sus efectos
Recurso de revisión o apelación en aquellos OJA que cuentan con segunda instancia.
Queja
5.3.4.3.1 DEMANDA
Las resoluciones que pueden impugnarse deben agraviar los intereses del particular y cada OJA
establece de forma específica su competencia. Se observa que la mayor parte de los OJA
solamente exigen interés legítimo para presentar la demanda, sin embargo existen casos en
los que se exige además el acreditar el interés jurídico. Por lo general se observa que el interés
legítimo puede acreditarse con cualquier documento legal o cualquier elemento idóneo que
compruebe fehacientemente que se trata de la agraviada. En cuanto al interés jurídico se
observan distintas regulaciones y definiciones del mismo.
Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos los OJA pueden
admitir la demanda, prevenir al actor en el caso de que este pueda subsanar algún defecto en
la demanda o desechar si se actualiza alguno de los supuestos establecidos en el
ordenamiento.
5.3.4.3.2 CONTESTACIÓN
En todos los casos una vez admitida la demanda se notifica a las autoridades demandadas de la
demanda interpuesta en su contra para que contesten lo que a su derecho convenga. En el
caso de contestar deben acompañar las pruebas que ofrezcan al escrito de contestación de
demanda. Generalmente a la decisión de no contestar la demanda le sigue la presunción de
veracidad del dicho de la parte actora, salvo prueba en contrario.
56
En el caso de ofrecimiento de pruebas por parte de la autoridad los OJA deben dar vista a la
parte actora para que se manifieste respecto de estas pruebas. Una vez desahogadas todas las
vistas y en su caso las ampliaciones tanto de demanda como de contestación, las partes deben
acudir a una audiencia en la que se desahogan las pruebas ofrecidas y se manifiestan los
alegatos si los hubiere.
5.3.4.3.3 SUSPENSIÓN
La figura de la suspensión se observa en todos los casos analizados. Igualmente se observa que
existen dos tipos de suspensiones: aquella que se concede con efectos restitutorios y aquella
que se otorga para el efecto de mantener las cosas en el estado que guardan.
Destacan en el análisis casos como el del Distrito Federal que requiere de una consulta
ciudadana para el otorgamiento de la medida preventiva. Si bien del análisis normativo se
desprende que el sentido de la consulta no es vinculante también lo es que es un requisito su
realización para decidir otorgarla o no.
En general el particular puede optar por solicitar la suspensión del acto impugnado en
cualquier momento del juicio. La suspensión de la ejecución de los actos que se impugnan,
puede ser acordada por el magistrado que conozca del asunto y debe hacerlo del
conocimiento inmediato de las autoridades demandadas para su cumplimiento.
5.3.4.3.4 AUDIENCIA
En todos los casos se observa la previsión de una audiencia en el proceso que tiene por objeto
desahogar las pruebas ofrecidas y oír los alegatos correspondientes. En general la falta de
asistencia de las partes, no impide la celebración de la audiencia. Sin embargo se observa que
existen casos en los que en caso de allanamiento de la demanda por parte de las autoridades
demandadas genera que el asunto pase directamente a la etapa de sentencia sin que tenga
que celebrarse la audiencia, tal es el caso de Zacatecas por ejemplo.
5.3.4.3.5 SENTENCIA
Celebrada la audiencia se dicta sentencia en la que se puede sobreseer el juicio por alguno de
los supuestos previstos en ley, declarar la nulidad del acto combatido o reconocer la validez
del mismo.
Los efectos de las sentencias de nulidad pueden dividirse en dos tipos. El primer tipo es aquél a
través del cual subsiste el acto de autoridad impugnado y el segundo tipo aquél a través del
57
cual se anula el acto impugnado por haberse detectado algún vicio. En cuanto al primer tipo de
efecto (subsistencia del acto impugnado) se pueden distinguir, a su vez, dos tipos de
sentencias; aquellas a través de las cuales se estudia el fondo del asunto y se reconoce la
validez del acto impugnado y aquellas que, por no haberse podido entrar al fondo del asunto,
se deja subsistente el acto. Este último tipo de resolución se refiere a los sobreseimientos de
juicios. En relación al segundo tipo de efecto (anulación del acto impugnado) las nulidades
pueden decretarse de forma lisa y llana o para efectos.
Tratándose de sentencias de juicios de nulidad la diferencia entre las nulidades lisas y llanas y
las nulidades para efectos puede, en la mayor parte de los casos, corresponderse con los
conceptos de nulidad y anulabilidad. Mientras que en el caso de las nulidades lisas y llanas los
vicios del acto resultan insubsanables, en los casos de nulidades para efectos los vicios pueden
ser subsanados.
Por último, en cuanto a los efectos del acto impugnado, es conveniente apuntar que en todos
los casos se observa que por disposición expresa no puede obligarse a las partes a la
compensación de los gastos del juicio a la parte ganadora. Asimismo, en términos generales no
existe la relación directa entre una sentencia a través de la cual se declara la nulidad y la
reparación de los daños y perjuicios a la parte ganadora.
5.3.4.3.6 RECURSO DE REVISIÓN O APELACIÓN
Como ya se mencionó dentro de los 29 OJA analizados existen algunos que cuentan con una
sola instancia y otros que cuentan con dos instancias. La siguiente tabla ilustra la clasificación
de los OJA como uninstanciales y binstanciales:
58
BAJA CALIFORNIA
CAMPECHE
CHIAPAS
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
MÉXICO
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
QUERÉTARO
SINALOA
VERACRUZ
15 OJA
BINSTANCIALES
≠
14 OJA
UNISTANCIALES
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA SUR
COLIMA
JALISCO
MICHOACÁN
MORELOS
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
YUCATÁN
ZACATECAS
En términos porcentuales la distribución de los OJA en función de sus instancias es la siguiente:
DISTRIBUCIÓN DE OJA EN FUNCIÓN DE SUS
INSTANCIAS
Unistancial
48%
Binstancial
52%
Aquellos OJA que cuentan con un recurso vertical en contra de la sentencia de primera
instancia llaman por lo general a este recurso de revisión, sin embargo encontramos algunos
otros como el Distrito Federal, por ejemplo, que lo llaman recurso de apelación.
En general se observa que contra la sentencia procede el recurso de revisión o apelación ante
la Sala Superior del OJA. Dentro de los requisitos se observa en todos los casos el de
presentarse por escrito y tiene por efectos confirmar, revocar o modificar el fallo recurrido.
5.3.4.3.7 QUEJA
El presente indicador identifica los mecanismos previstos en los ordenamientos jurídicos
analizados a través de los cuales los usuarios de la justicia administrativa se pudieran
59
inconformar respecto del no cumplimiento de las resoluciones de los OJA. En general se
identifica que una vez emitida la sentencia definitiva el actor puede acudir en queja ante la
Sala respectiva, en caso de incumplimiento de la sentencia. Substanciado el proceso, la Sala
correspondiente resuelve si la autoridad ha cumplido con los términos de la sentencia. En caso
de no haberlo hecho se sanciona a la autoridad correspondiente para efectos de que cumpla.
Datos relevantes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
12 OJA hacen referencia en su normatividad a principios aplicables al proceso
administrativo.
18 OJA cuentan con competencia para conocer de juicios de lesividad.
13 OJA conocen de asuntos de responsabilidad patrimonial del estado.
2 OJA conocen de recursos contra resoluciones en materia de transparencia y acceso a
la información.
21 OJA exigen sólo interés legitimo para interponer la demanda.
2 OJA exigen la consulta ciudadana para el otorgamiento de la suspensión en casos
específicos.
5 OJA prevén la posibilidad de que las partes en el juicio lleguen a un acuerdo.
9 OJA prevén el cumplimiento sustituto de las resoluciones.
9 OJA cuentan con facultades de sanción por incumplimiento de sus resoluciones.
14 OJA cuentan con competencia para emitir jurisprudencia.
2 OJA cuentan con facultades de monitoreo y sanción de los funcionarios
jurisdiccionales.
60
6. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
6.1
INGENIERÍA DE PROCESOS
Una vez que se analizó a los OJA desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este apartado
se analiza a estas instituciones desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos. Para lograr lo
anterior se empleó un análisis en tres niveles, que se describe a continuación.
El primer paso, consistió en analizar el súper sistema que todo OJA debe tener. 54 Como se
advierte, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie mínima de insumos,
que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del andamiaje jurídico necesario;
y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e infraestructura y presupuesto
para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones de ofrecer un foro para la
resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de los particulares (juicio de
nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los mecanismos jurisdiccionales
establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se podrán generar salidas,
idealmente sentencias que resuelvan controversias.
Del análisis realizado a los 29 súper sistemas (uno por cada OJA), se desprende que las
características mínimas arriba descritas están presentes en todos ellos 55. Sin embargo, se
identifican marcadas diferencias en el andamiaje jurídico con el que cada uno debe funcionar.
Lo anterior impacta en, por ejemplo, la legitimidad procesal para acudir al OJA, las materias
sujetas a revisión, los procedimientos para dicha revisión o el tipo de informe que el titular de
éste debe rendir.
54
Un súper sistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización,
en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de
la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura.
55
Todos los diagramas específicos de cada OJA se encuentran incluidos en los diagnósticos específicos.
61
Constituyente
Permanente
Constitución
Pol. EUM
Autoridad
Demandas
Demandante
Demandas
Mercado
Laboral
Personal
Proveedores
Recursos
materiales y
serv.
Gobierno
Presupuesto
Congreso Local y/o Congreso de la Unión
Constitución
Local
Ley
Orgánica del
Tribunal
Código
Financiero
Código de
Procedimien
tos Civiles
Ley de
Transparencia
y acceso a la
información
Autoridades
Fallos
Órgano de Justicia
Contenciosa Administrativa
Pruebas
Pruebas
Criterios de
Interpretación
Terceros
Perjudicados
Partes
Implicadas
Poder Judicial
Federal
Demandantes
Terceros
perjudicados
Criterios de
Interpretación
Autoridades y
Sociedad
Informes
Poder Ejecutivo
y/o
Legislativo
El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor deseable para los
OJA 56. En ella se observan macroprocesos primarios que abarcan las tareas jurisdiccionales,
por ejemplo: el Trámite de Primera Instancia, Trámite de Segunda Instancia (para el caso de
OJA binstanciales), Cumplimiento de Sentencia, Trámite de Suspensión, Trámite de Amparo,
Notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados: Asesoría y Defensa Jurídica
(para los OJA con un área de asistencia legal gratuita), Planeación, Archivo, Ejercicio del
Presupuesto, Administración de Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos
Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Humanos, Administración de
Tecnologías de Información y Administración de Acceso a la Información (Transparencia).
56
La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos
y/o servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte
que requiere la organización.
62
N3.8 Planeación
N3.1 Trámite de primera
instancia
N3.2 Trámite de segunda
instancia
N3.3 Cumplimiento de
sentencia
N3.4 Trámite de Reclamación
N3.5 Trámite de Suspensión
N3.6 Trámite de Amparo
N3.7 Notificación
N3.9 Asesoría y Defensa Jurídica
N3.10 Archivo
N3.11 Ejercicio del Presupuesto
N3.12 Administración de Materiales y Servicios Generales
N3.13 Administración de Recursos Humanos
N3.14 Administración de Tecnología de Información
N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia)
En el diagrama anterior se señalan en verde los procesos primarios para un OJA, que
constituyen las actividades principales para la realización de su misión. 57 Por su parte, los
macro procesos de soporte identifican actividades deseables para mejorar las funciones
primarias. Del análisis realizado se identifica que gran cantidad de OJA no cuentan con maro
procesos de soporte suficientemente desarrollados para generar los resultados óptimos. 58
Finalmente, y después de crear los diagramas de flujo normativo de los macro procesos
primarios identificados en la cadena de valor de cada OJA se elaboraron dos diagramas de
flujo que sintetiza las características principales del juicio de nulidad y del recurso de revisión o
apelación a nivel nacional. Es importante resaltar que los flujos aquí mostrados no representan
el procedimiento específico de cada OJA, sino un modelo general elaborado a partir de los
principales puntos comunes que se encuentran en las legislaciones locales, cuyo único fin es el
delinear los comunes denominadores a efecto de establecer un marco general que sirva para
dimensionar los procedimientos mapeados.
Del análisis de los mapas elaborados se puede mencionar lo siguiente:
•
Los procesos son diferentes en cuanto a su definición, pero no en cuanto a su esencia.
Si bien es cierto que la legislación aplicable presenta características específicas en cada
jurisdicción, esto no parece ser la causa principal de las diferencias identificadas en
distintos indicadores. Los procesos analizados varían de un OJA a otro principalmente
57
La línea puntuada en el macro proceso de Trámite de segunda instancia ilustra que no le es aplicable a
todos los OJA.
58
Para el análisis de fondo véase infra la sección Dimensión organizacional.
63
•
•
•
por las marcadas diferencias en los mecanismos, formas y estilos de organizar el
trabajo.
Si bien en la legislación aplicable se establecen los marcos de tiempo para el
cumplimiento y desarrollo de las actividades, no se perciben controles definidos en los
procesos para asegurar el cumplimiento de dichos plazos.
Los procesos tienden a presentar una gran dependencia a la respuesta de los
diferentes actores externos (demandado, demandante, tercero perjudicado).
Los procesos para el seguimiento al cumplimiento de sentencia son muy bajos e
incluso en algunos OJA están ausentes. Después del fallo no hay claridad en el
seguimiento al cumplimiento de la sentencia. Los mecanismos existentes no crean los
incentivos necesarios para asegurar que la sentencia sea acatada por la autoridad
responsable.
64
65
Segunda instancia
Demanda de
nulidad
Se recurre
Agraviado
Se recibe
notificación
Sí
Se recibe
notificación
No
Amparo directo
Se recibe
notificación
Amparo
No
Se desiste
Tercero
perjudicado
Sí/No
Se recibe
notificación
Sí
Se recibe
notificación
Se presenta
escrito
Amparo
No
Sí
No
Autoridad
demandada/
Particular
Sí
Se recibe
notificación
Se recibe
notificación
Se presenta
oficio
Revisión
No
No
Se desecha
Se notifica
OJA
No
Se integran escrito
al expediente
Se recibe y turna
el recurso
Es admisible
Sí
Se admite
Regresa el asunto
al órgano de 1a
instancia
Sí
Sí
Se elabora y dicta
fallo
Se notifica
Se integra
expediente
Se integra
expediente
Archivo
Se notifica
Tribunal Colegiado
PJF
Fin
Recurso de
revisión
Amparo directo
O/Y
66
6.2
ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA
La presente sección tiene como objetivo cuantificar algunas de las variables más relevantes de
la justicia contenciosa administrativa, con la intención de dimensionar su magnitud o tamaño.
Así, se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de explicar el
comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia administrativa.
La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de 5,400 expedientes en 23
jurisdicciones, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue
proporcionada por los OJA mediante archivo electrónico. 59
La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis
de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en cuatro secciones: demanda
de tutela judicial, oferta de servicios judiciales, agregado estadístico y comparativo entre OJA.
En la primera se describe los datos relacionados con el número de demandas que se presentan
ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia del acto impugnado, la autoridad responsable y
la cuantía de los asuntos que se presentan.
La sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la actuación del
OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número y sentido de
los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de notificaciones que
se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los cuales el OJA enfrenta
sus cargas de trabajo.
Por su parte, la tercera sección integra en un diagrama de procesos general los principales
datos estadísticos obtenidos. Finalmente, la cuarta sección realiza una breve comparación de
los resultados obtenidos atendiendo a las características de los OJA.
6.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
6.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL
59
La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección
Metodología supra. Por su parte, la estadística incorpora datos de los siguientes 16 OJA: Aguascalientes,
Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco,
Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
67
El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir,
las demandas que son presentas por la parte actora. El número de éstas, en términos
absolutos, presenta un incremento considerable en los últimos tres años. La siguiente tabla
resume lo anterior, al mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones,
desechamientos y desistimientos 60.
Estado
Agregado
Año
Demandas Demandas Demandas
recibidas admitidas desechadas
Prevenciones
Incompetencia
Desistimientos
2006
27,502
24,492
2,271
4,694
273
418
2007
30,095
27,706
2,076
3,644
235
386
2008
33,263
29,797
2,977
5,779
254
416
Así, para el año pasado (2008) se recibieron 33,263 demandas, de las cuales 29,797 fueron
admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores
menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta los OJA enfrentaron en
ese año.
Por otro lado, el nivel de litigiosidad 61, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que
por cada cien mil habitantes se presentan 53.49 demandas.
Entidad
Año
Demandas
recibidas
Agregado*
2008
33,263
Población
(Censo 2005)
62,187,296
Por cada
100,000
PEA
Demandas/ Demandas/
habitantes
(INEGI,2009)
Pob
PEA
(Censo)
27,669,529
0.0005349
0.0012022
53.49
Por cada
100,000
habitantes
(PEA)
120.22
*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango,
Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de
expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se
reportan en la siguiente gráfica tanto para el caso de OJA unistanciales como para los
binstanciales.
60
Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico.
Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas
entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente
activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil. Los datos desagregados por
OJA se encuentran en el Anexo estadístico.
61
68
Distribución de expedientes por tipo de actor
10%
21%
90%
79%
Unistancial
Binstancial
Persona moral
Persona física
6.2.1.2 MATERIA
En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las
reclamaciones el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados:
Acto impugnado
Boletas de sanción / tránsito
23%
Responsabilidad de servidores públicos
19%
Visitas de verificación / clausura
19%
Crédito fiscal
18%
Desarrollo urbano
4%
Concesiones / licitaciones / taxis
4%
Negativa ficta
2%
Falta de contestación
2%
Otros
10%
Porcentaje del acto impugnado del total de expedientes en la primera mención
El 5% de los expedientes presenta un segundo acto impugnado
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos: resolución de recurso de revocación, responsabilidad resarcitoria, multas no
fiscales, atención médica, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos
La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los
siguientes resultados:
69
Acto impugnado
Crédito fiscal
Agua
Otro
Visitas de verificación/
clausura
7%
Predial
Multas
Visitas de verificación
6%
14%
Mercados 3%
2%
Anuncios 2%
3%
Servidores públicos
Seguridad pública/
policía
10%
Responsabilidad de
servidores públicos
9%
Porcentaje del acto impugnado del total de expedientes en la primera mención
El 5% de los expedientes presenta un segundo acto impugnado
Por su parte, la distribución de actos impugnados por entidad federativa muestra las grandes
asimetrías entre los OJA.
Distribución de actos impugnados por Entidad
Federativa
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Boletas de sanción / tránsito
Responsabilidad de servidores públicos
Visitas de verificación / clausura
Crédito fiscal
Actos impugnados que se mencionan en el 79% de los expedientes analizados
6.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD
En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes
señalan que distribución simétrica entre autoridades estatales o del Gobierno del Distrito
Federal y autoridades municipales o delegacionales. Adicionalmente, resulta pertinente
señalar que en promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de 2.
70
Tipo de autoridad demandada
50%
50%
Estatal / D.F
Municipal / Delegacional
Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de
autoridades en primera y segunda mención respectivamente:
Autoridad demandada
(Primera mención)
14%
12%
9%
8%
3%
PGJ
9%
5%
5% 5%
5%
12%
4%
3%
Servicios de
agua
Oficina del
gobernador
Tránsito y
vialidad /
Transporte
Finanzas
Estatal / D.F.
Seguridad
pública
Otra
Ayuntamiento Desarrollo
urbano
3%
Gobierno
delegacional
3%
Jurídico
Municipal / Delegacional
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos: servicios públicos, seguridad social, registro público, medio ambiente, educación,
administración, economía, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos
Autoridad demandada
(Segunda mención)
16%
15%
13%
12%
10%
6%
6%
9%
6%
5%
3%
Seguridad
pública
Tránsito y
vialidad
Finanzas
Estatal / D.F.
Otra
Ayuntamiento
Jurídico
Desarrollo
urbano
Municipal / Delegacional
El 62% de los expedientes presenta una segunda mención.
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos: servicios públicos, seguridad social, registro público, medio ambiente,
educación, administración, economía, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación
significativos
71
Por último, se presenta las proporciones de tipo de autoridad por entidad federativa.
Tipo de autoridad demandada por Entidad Federativa
(primera mención)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Estatal / Distrito Federal
Municipal / Delegacional
6.2.1.4 CUANTÍA 62
En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en
general valores bajos. El 43.3% de los expedientes analizados presentó una cuantía
determinada o directamente determinable.
En cuanto a los montos, como se desprende de la siguiente gráfica el 75% de los asuntos
analizados presenten cuantías que oscilan entre los $33 y $50,000 pesos. Por su parte, un
asunto de $90,000,000 fue el asunto de mayor cuantía identificado en muestra.
62
En relación a los valores reportados en esta apartado es importante considerar la nota en el Anexo 3
de la presente sección, infra.
72
Distribución de la cuantía en los
expedientes
6%
11%
8%
[$33, $50,000]
75%
[$50,001, $100,000]
[$100,001, $500,000]
43%
[$500,001, $90 mill.]
7%
18%
7%
A continuación se muestra los OJA con las cuantías promedio más bajas (izquierda) y más altas
(derecha).
Órganos Jurídicos Administrativos con menor cuantía promedio
Hidalgo
Órganos Jurídicos Administrativos con mayor cuantía promedio
Colima
Aguascalientes
Oaxaca
Sinaloa
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
428,641
Nuevo León
18,466
6,000
321,979
Zacatecas
15,869
4,000
261,858
Nayarit
9,959
2,000
153,275
Distrito Federal
2,301
-
126,125
Morelos
1,062
20,000
-
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
350,000
400,000
Adicionalmente, al calcular cuantías promedio atendiendo al tipo de procedimiento
(unistancial o binstancial) se identificó que en promedio los OJA binstancial resuelven asuntos
con mayores cuantías.
73
450,000
500,000
Cuantía promedio por instancia
336,481
298,139
136,414
Unistancial
Binstancial
Nacional
El 43.3% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados.
Por último, se cruzó la materia (acto impugnado) con la cuantía del asunto. Como se
desprende de la siguiente gráfica la categoría “Boletas de sanción/tránsito” reporta las
cuantías más bajas, mientras que la categoría “Crédito fiscal” presenta los mayores montos
pecuniarios en litigio.
Cuantía promedio por acto impugnado
933,193
645,044
370,087
377,913
308,664
64,901
Crédito fiscal
Predial
Crédito fiscal
Agua
Crédito fiscal
Otro
Responsabilidad
Seguridad
de servidores pública / policía
públicos
36,053
1,309
Visitas de
verificación/
clausura
Boletas de
sanción /
tránsito
Otros
Cuantía promedio de crédito fiscal
624,575
6.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
La oferta de servicios judiciales abarca todos los servicios que un órgano de impartición de
justicia debe realizar en respuesta a la demanda de tutela judicial. De esta forma, y para fines
74
del presente Diagnóstico, la oferta de servicios judiciales comprende toda actuación, interna o
externa, que los OJA deben realizar a efecto de resolver las controversias que los justiciables
les presentan.
6.2.2.1 DEFENSORÍA
Las áreas de los OJA encargadas de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita
reporta los siguientes datos estadísticos 63.
Estado
Año
Personas
atendidas
Agregado
2006
2007
2008
22,485
34,769
55,493
Consultas
telefónicas
9,770
8,883
15,427
Asuntos
Demandas
turnados a presentadas
Demandas
la
en la oficialía
admitidas
defensoría de partes del
jurídica
tribunal
5,981
6,760
27,902
6,147
10,522
11,538
6,231
5,123
6,256
Material
fiscal
4,497
1,323
1,347
Demandas
Materia
Prevenciones
desechadas
administrativa
3,720
6,531
7,236
211
236
237
440
414
288
Por su parte, del análisis de expedientes se desprende que el 12% de los asuntos revisados,
donde el actor fue persona física, fueron beneficiarios de los servicios de esta área del
Tribunal.
La demanda se presentó por la defensoría de oficio
(Tipo de actor)
12%
88%
100%
Sí
Persona física
Persona moral
No
En relación al tipo de asuntos que se presentan a través de la defensoría de oficio, los datos del
análisis de expedientes indican lo siguiente:
63
Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico.
75
Tipo de acto impugnado
25%
4%
20%
2%
15%
3%
10%
18%
18%
19%
17%
10%
5%
3%
4%
0%
Desarrollo urbano
Concesiones
/licitaciones
Visitas de
verificación
/clausura
Crédito fiscal
Responsabilidad
de servidores
públicos
Boletas de sanción
/ tránsito
Otros
La demanda no se presentó por la defensoría de oficio
La demanda se presentó por la defensoría de oficio
Como se desprende de la gráfica anterior la mayoría de los asuntos atendidos por la defensoría
de oficio corresponden a las categorías de “Boletas de tránsito” y “Responsabilidad de
servidores públicos”.
6.2.2.2 SUSPENSIÓN
En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de
expedientes señalan los siguientes resultados:
Se concedió la suspensión
Binstancial 3%
29%
Unistancial 2%
13%
55%
56%
8%
35%
Sí. Con efectos restitutorios
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No
No se solicitó
Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos.
76
Distribución del acto impugnado por el tipo de
concesión en la suspensión
25%
20%
11%
15%
9%
6%
12%
4%
10%
5%
12%
8%
3%
11%
8%
6%
4%
4%
0%
Crédito fiscal
Responsabilidad
de servidores
públicos
Visitas de
verificación /
clausura
Boletas de
sanción / tránsito
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No
Otros
No se solicitó
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente
para calcular cifras estimadas significativas.
6.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES
La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 145 días hábiles para
notificar la sentencia de primera instancia y de 206 días hábiles para resolver el recurso de
revisión, segunda instancia. La siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra
nacional segmentados en las siguientes etapas:
•
•
•
•
•
Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda.
Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la
audiencia.
Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la
sentencia.
Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia.
Recurso de revisión: Periodo entre la presentación y resolución del recurso.
77
Duración promedio - Unistancial
(Días hábiles)
Duración promedio - Binstancial
(Días hábiles)
206
145
125
145
125
88
14
14
Admisión
Audicencia
Sentencia
Notificación
Admisión
Audicencia
Sentencia
Notificación
Rec de revisión
Promedio nacional
Promedio nacional
Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente
distribución:
Duración total del proceso
(días hábiles)
Estado
2 a 120
Aguascalientes
97.89
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Colima
Distrito Federal
Durango
Esatdo de México
Guanajuato
18.75
5.72
27.91
71.34
13.53
38.07
57.76
18.82
Hidalgo
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
Tabasco
55.23
7.05
33.74
8.47
61.99
8.33
15.02
27.88
Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatán
Zacatecas
Agregado nacional
37.84
57.14
54.99
34.95
121 a 240
6.02
25
48.57
67.44
23.36
62.32
27.27
39.38
41.94
65.24
43.28
44.31
30.12
32.57
19.88
58.34
39.55
35.58
24.07
43.24
38.1
24.64
44.78
241 a 360
13.86
18.75
31.43
361 a 480
19.88
12.5
5.71
12.8
21.59
11.93
27.42
17.07
5.91
10.37
26.17
13.25
31.6
9.36
20.83
23.08
18.75
16.67
12.61
11.74
14.46
17.26
8.77
8.33
11.72
13.94
9.26
11.37
10.76
481 a 600
14.46
6.25
8.57
601 a 1287
42.17
18.75
5.7
8.43
7.17
Suma
2.11
3.61
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
4.65
5.3
11.35
1.14
2.86
5.91
7.32
1.49
5.03
2.93
6.23
7.41
Otros
38.89
4.17
4.4
3.85
3.7
6.31
4.76
9
9.51
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
78
Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los
resultados son los siguientes:
Duración del proceso por acto impugnado
(promedio en días hábiles)
233
276
238
136
Falta de
contestación
209
203
219
200
118
Desarrollo
urbano
Concesiones/
licitaciones
Negativa ficta
Boletas de
sanción/ tránsito
Responsabilidad
de servidores
públicos
Crédito fiscal
Visitas de
verificación/
clausura
Otros
Tipos de actos que representan el 12% del total
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular cifras estimadas
significativas
Continuando con los datos sobre tiempo de resolución resulta relevante mencionar que en
promedio los asuntos atendidos por la defensoría lograron una resolución más pronta que
aquellos asuntos que fueron presentados directamente por el justiciable, para el caso de los
OJA binstanciales, pero no así para el caso de los OJA unistanciales.
Duración total del proceso
(promedio en días hábiles)
121
163
207
Binstancial
146
Unistancial
La demanda se presentó por defensoría de oficio
La demanda no se presentó por defensoría de oficio
79
En relación a la duración promedio por entidad federativa analizada, los datos indican que
Aguascalientes es el OJA con menor tiempo p, mientras que Baja California es el OJA que
presenta la mayor duración promedio 64.
Duración total del proceso por Entidad Federativa
(promedio en días hábiles)
700
600
500
Promedio nacional: 189 días hábiles
300
200
100
-
47
118
129
129
129
145
155
157
182
199
221
223
234
235
241
246
267
292
296
316
375
506
613
400
6.2.2.4 FALLOS DE PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA
En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que
se dictaron 26,767 sentencias a nivel nacional en el 2008, contra las 23,126 dictadas en 2006.
En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta
tasa de nulidad y una baja tasa de validez del acto impugnado. La siguiente tabla reporta los
datos reportados 65.
Sentido de sentencias pronunciadas
Estado
Año
Agregado
2006
2007
2008
Total Sentencias
pronunciadas
23,126
24,357
26,767
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
Nulidad %
Validez %
Sobreseimientos %
17,572
18,264
21,302
2,640
3,175
2,542
2,783
3,195
3,320
81%
77%
79%
12%
13%
9%
13%
13%
12%
Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y nuevamente es
destacable la muy alta tasa de nulidad del acto impugnado.
64
65
Vid. Anexo, infra.
Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico.
80
Sentido del fallo de primera instancia
49%
Validez
15%
14%
13%
9%
Sobreseimiento Sobreseimiento
total
parcial
Nulidad para
efectos
Nulidad lisa y
llana
Por su parte, al distinguir los asuntos presentados a través de las áreas de consultoría jurídica
gratuita de los OJA, se observa una alta tasa de éxito para éstas.
Sentido del fallo de primera instancia
50%
5%
40%
30%
44%
20%
3%
10%
8%
12%
13%
13%
0%
Validez
Sobreseimiento Sobreseimiento
total
parcial
Nulidad para
efectos
Nulidad lisa y
llana
La demanda no se presentó por la defensoría de oficio
La demanda se presentó por la defensoría de oficio
Por último, resulta pertinente señalar que los datos del análisis de expedienten señalan la falta
de interés del actor es la principal causal para el sobreseimiento.
81
Causa de sobreseimiento total en el fallo de primera
instancia
35%
Falta de interés del actor
21%
No existe la resolución o acto impugnados
8%
Actos consentidos
6%
Incompetencia del Tribunal
Desistimiento del actor
5%
No se hacen valer conceptos de impugnación
4%
Materia de un recurso o juicio pendiente de resolver
3%
18%
Otro caso
La categoría “Otro caso” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
cifras estimadas significativas
6.2.2.5 RECURSO DE REVISIÓN
En relación con la impugnación de fallos emitidos, los datos del análisis de los expedientes
indican que es la autoridad demandada quien más presenta el recurso.
Parte que recurre
31%
69%
Actor
Autoridad demandada
Por su parte en relación al sentido del recurso los datos obtenidos marcan una alta tasa de
confirmación de los fallos de primera instancia.
82
Sentido del fallo del recurso de apelación
74%
20%
6%
Confirma
Modifica
Revoca
Al cruzar los datos del sentido del recurso con el acto impugnado obtenemos los siguientes
resultados.
Sentido del fallo del recurso de apelación
por acto reclamado
Crédito fiscal
16%
5%
Visitas de verificación /clausura
16%
4%
13%
Responsabilidad de servidores públicos
15%
Boletas de sanción / tránsito
3%
Concesiones /licitaciones
11%
Otros
0%
Confirma
5%
5%
Modifica
10%
6%
5%
15%
20%
25%
Revoca
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para
calcular cifras estimadas significativas
Finalmente, se cruzaron los datos del sentido del fallo con la duración del proceso y se
obtuvieron los siguientes resultados.
83
Duración del proceso de acuerdo al sentido del fallo del recurso
de apelación
(promedio en días hábiles)
Revoca
144
Modifica
61
97
Confirma
50
126
0
50
61
100
150
200
250
Periodo entre la presentación de la demanda y la fecha de notificación de la sentencia
Periodo entre la fecha de presentación del recurso de apelación y la fecha de su resolución
6.2.2.6 AMPARO
Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 9% de los fallos emitidos por OJA
unistanciales y sólo 10% para el caso de binstanciales fueron impugnados mediante el amparo.
Se presentó amparo contra la sentencia
definitiva
9%
10%
91%
90%
Sí
Unistancial
No
Binstancial
En relación al sentido de los amparos interpuestos los datos indican que la Justicia Federal
ampara al quejoso en el 30% para el caso de OJA unistanciales y 30% para los binstanciales.
84
Sentido en la sentencia de amparo
12%
9%
58%
62%
30%
29%
Unistancial
Binstancial
Se concede el amparo
Se niega el amparo
Sobreseimiento total
6.2.2.7 NOTIFICACIONES
Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJA se destina a la tarea de notificar.
Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción.
6.2.3 AGREGADO ESTADÍSTICO PARA EL AÑO 2008
El panorama general de la carga de trabajo que enfrenta la justicia contenciosa administrativa
se muestra mediante un diagrama de nivel 3 que ilustra los procesos de dicha justicia e
incorpora cuantías de acuerdo a los datos proporcionados por distintos OJA. El siguiente
diagrama sólo es una representación de tipo general. Es importante señalar que las cantidades
reportadas no constituyen el total nacional, ya que no todos los OJA reportaron sus datos,
pero ejemplifican el tamaño de las cargas generales de trabajo, así como su distribución a lo
largo del procedimiento.
85
86
6.2.4 COMPARATIVO ENTRE OJA
En esta sección se comparan distintas variables atendiendo a la naturaleza de los OJA y/o al
tipo de procedimiento (unistancial o binstancial).
Los datos reportados en esta sección son el resultado del análisis de expedientes descrito y la
nota metodológica (supra), y de los 23 OJA incluidos se obtienen las siguientes distribuciones:
Naturaleza de los OJA y tipo de procedimiento
2%
49%
98%
51%
Uninstancial
Binstancial
Autónomo
Poder judicial
En relación al sentido del fallo en primera instancia los datos indican que los OJA
pertenecientes al Poder Judicial reportan mayores frecuencia de declaración de nulidad lisa y
llana, pero menor tratándose de para efectos. Igualmente, presenta una diferencia importante
en relación a los sobreseimientos totales.
Sentido del fallo de primera instancia
70%
61%
60%
48%
50%
40%
30%
23%
20%
10%
10%
4%
17%
13%
12%
7%
5%
0%
Validez
Sobreseimiento
parcial
Nulidad para
efectos
Poder judicial
Sobreseimiento
total
Nulidad lisa y
llana
Autónomo
87
En relación a la segunda instancia, los OJA del Poder Judicial tienen nivel sumamente alto de
confirmación, ya que de cada 100 recursos resueltos sólo en dos casos se modifica y sólo en 3
se revoca la sentencia de primera instancia.
Sentido del fallo del recurso de apelación
100%
95%
80%
74%
60%
40%
20%
20%
2%
6%
3%
0%
Confirma
Modifica
Poder judicial
Revoca
Autónomo
En relación a la cuantía resulta interesante señalar que la mayoría de asunto de menor cuantía
se encuentra dentro de los OJA del Poder Judicial, mientras que la mayoría de asuntos de
mayor cuantía lo está dentro de los OJA autónomos.
Cuantía por rango de valores
80%
76%
70%
60%
50%
40%
38%
30%
20%
20%
10%
8% 7%
8%
[$2,501,
$5,000]
[$5,001,
$10,000]
7%
6%
12%
4%
3%
8%
0%
[$33,
$2,500]
[$10,001,
$50,000]
Poder judicial
[$50,001,
$100,000]
[$100,001,
$500,000]
[$500,001,
$90mill.]
Autónomo
88
Por otro lado, en relación a demandas admitidas, sentencias pronunciadas y amparos
interpuestos, la estadística señala lo siguiente: 66
Demandas Admitidas
28296
4967
2525
498
Amparos
Sentencias
22830
728
Uninstanciales
Binstanciales
Demandas Admitidas
29567
3696
1253
915
Amparos
311
24102 Sentencias
Poder Judicial
Poder Ejecutivo
66
El comparativo por instancias se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de:
Aguascalientes, Colima, Jalisco, Michoacán, Tamaulipas, y Zacatecas en el caso uninstancial y Campeche,
Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca y Sinaloa en el
caso binstancial.
Por su parte, el comparativo por naturaleza del OJA se hizo tomando en cuenta los datos
proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Campeche, Chiapas y Jalisco en el caso de los OJA
dependientes del Poder Judicial y Colima, Distrito Federal, Durango, México, Guanajuato, Michoacán,
Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y zacatecas en el caso de los OJA dependientes del
Poder Ejecutivo.
89
7. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de
la información documental recabada con representantes de los OJA a través de los
cuestionarios diseñados, así como hallazgos de las visitas de campo realizados. Incluyendo los
siguientes rubros:
•
•
•
•
7.1
Estructura organizacional: abarcando el análisis de las estructuras actuales y una
alternativa de organización conforme a la cadena de valor propuesta a partir del
Modelo de Procesos de la Cadena de Valor realizado para los OJA en función de las
generalidades de su Legislación vigente.
Perfil del personal clave: identificando los requisitos legales generales para ocupar el
cargo y el estatus actual conforme a las fichas curriculares recabadas de los
Magistrados, análisis del perfil educativo de los Magistrados y su relación con
indicadores clave de desempeño de los OJA.
Análisis de prácticas de organización: abarcando el análisis de la relación entre la
estructura actual y el tamaño de los OJA en función a presupuesto asignado y número
de juicios recibidos, análisis de la estructura salarial actual conforme a tamaño y/o
alcance de cada OJA, así como lo referente a las prácticas ejecutadas en los OJA
respectos a los diferentes procesos de Recursos Humanos.
Análisis de oportunidades de mejora e institucionalización: identificando mejoras en
términos de institucionalización de procesos organizacionales, considerando
fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades entre los Órganos de Justicia
Administrativa.
ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS
El análisis de las estructuras actuales considera las diferentes formas de organización entre los
Órganos de Justicia Administrativa, describiendo la muestra de OJA en función a su naturaleza
y al número de instancias con las que cuentan; de igual forma se plantea en lo general una
clasificación en tres estructuras organizacionales genéricas que dimensionan a las estructuras
de los OJA conforme a los organigramas vigentes proporcionados para este análisis; y por otro
lado, la relación entre dichos modelos de organización y diferentes indicadores de desempeño
entre los OJA como son su tamaño en términos de personal y en términos de juicios que
reciben.
Los 29 Órganos de Justicia Administrativa que existen a Nivel Nacional están distribuidos en
dos tendencias conforme a su naturaleza, pudiendo ser órganos autónomos; o bien, órganos
del Poder Judicial. Actualmente, 19 OJA son órganos autónomos y 10 están integrados al Poder
Judicial. En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA se identifica que la
90
distribución es casi equitativa. Actualmente, 15 OJA son de índole binstancial y representan el
52%, mientras que el 48% restante, 14 OJA, es de tipo uninstancial 67.
Conforme a la división de OJA en función a su naturaleza se observa que el mayor número de
juicios se recibe en los que se ubican en el Poder Ejecutivo, siendo de un 88%; mientras que
sólo el 12% del total de los juicios recibidos se ubica en los OJA cuya naturaleza es de índole
Judicial. Esta cifra es importante porque permite sugerir que los OJA que reciben más juicios
son órganos autónomos, vinculados al Poder Ejecutivo.
Por su parte, conforme a la división de OJA en función a las instancias con las que cuenta, se
puede identificar que los Órganos de tipo uninstancial reciben un 15% de los juicios a nivel
nacional; es decir, al agrupar los 14 OJA que son de tipo uninstancial se completa 6,129 del
total de juicios recibidos por los OJA a nivel nacional (cifra representada por 41,513 juicios).
Por su parte, los OJA de carácter binstancial reciben 35,384 juicios, lo que representa un 85%.
Esto podría sugerir una relación estrecha entre las Instancias de cada OJA y el número de
juicios que recibe, lo interesante es notar que a nivel nacional existen mayor número de juicios
en los OJA de tipo binstancial pudiendo sugerir que la mayoría de los juicios tienden a llegar a
más de una instancia puesto que no necesariamente son satisfechos en la primera.
67 El Anexo 9 permite identificar la ubicación de cada OJA conforme a su naturaleza y el número de
instancias con las que cuenta, así como la distribución de juicios que recibe y su plantilla total para
mayor referencia en relación a los siguientes análisis a presentar.
91
El análisis de la relación entre la naturaleza de los OJA y la plantilla total reportada por cada
Órgano permite identificar que, aún cuando existe un número similar de OJA con ubicación en
el Poder Ejecutivo que en el Poder Judicial, el mayor porcentaje de gente operando en esta
materia se encuentra en el Poder Ejecutivo. Esto puede se natural debido a que los Tribunales
ubicados en el Poder Ejecutivo tienden a tener estructuras más complejas en términos de
procesos que atienden al diversificar sus funciones con la finalidad de satisfacer sus
necesidades integralmente; a diferencia de las Salas o Tribunales que forman parte del Poder
Judicial, que usualmente pueden compartir estructuras o funciones con otras Salas o con el
mismo Tribunal Superior. La siguiente gráfica muestra a detalle la distribución de la plantilla a
nivel nacional.
A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado,
presentados a partir del Anexo L, se pudieron identificar características genéricas respecto a la
estructura organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten
agrupar los diferentes tipos de estructuras de los OJA en 3 tipos genéricos, parten de los
elementos que integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización
de su operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas.
Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo
tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para
cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como
Estructura Simple, Mediana y Compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes
características:
92
SIMPLE
MEDIANA
COMPLEJA
La coordinación del OJA ocurre a partir
de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a
La coordinación del OJA
partir de su representante
Magistrado Presidente o el Pleno.
ocurre a partir de su
máximo, ya sea el Magistrado
representante máximo, ya
Presidente o el Pleno.
sea
el
Magistrado El OJA se organiza de forma
Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con
unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de
Salas
auxiliares
o
Regionales. forma segmentada, aunque en su
Generalmente
son
mayoría cuenta con unidades
estructuras con línea de
paralelas de operación: las Salas
reporte directo hacia el Cuentan
con
pocos
empleados auxiliares
o
Regionales.
Magistrado.
administrativos, pero aumenta el
número de empleados en nivel medio,
e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan
Cuentan
con
pocos
de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al
empleados administrativos y
igual que con mayor número de
de
nivel
medio.
empleados en nivel medio.
Su personal sigue concentrándose en
funciones directamente ligadas con la
Su personal se concentra en
con
personal
operación de la materia del OJA, aunque Cuenta
funciones
directamente
especializado,
sobre
todo
puede combinar realizando también
ligadas con la operación de
funciones de soporte o apoyo (RH, distinguiendo a su personal
la materia del OJA, aunque
Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de
pueden combinar realizando
procesos sustantivos, de su
también
funciones
de
personal de soporte o apoyo (RH,
soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre
Contraloría,
Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros).
entre
otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado
Presidente
o
el
Pleno.
Tanto la supervisión de
actividades,
como
las
autorizaciones y órdenes de
operación son directamente
realizadas por el Magistrado
Presidente o Pleno.
Cada Magistrado de Sala tiene cierta
autonomía,
aunque
se
espera
estandarice sus resultados y su
operación conforme a la línea del
Magistrado Presidente o Pleno.
El reporte puede ser directo a un
Magistrado, el responsable de
cada sala, pero indirecto hacia el
Magistrado Presidente o el Pleno,
puesto que existen mayor
número de niveles jerárquicos de
reporte y áreas funcionales.
Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de
clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas,
simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente
análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las
características de la estructura de cada OJA presentados en los organigramas que se
encuentran a partir del Anexo L.
OJA
NATURALEZA
ESTRUCTURA TIPO
Aguascalientes
TCA
Simple
Concentrada en puestos ligados a los procesos sustantivos al Tribunal. Cuentan
con 1 Magistrado y 1 sola Sala.
Baja California
TCA
Compleja
Además de contar con varias salas, cuenta con una unidad administrativa que
realiza las funciones de soporte o apoyo en el Tribunal.
93
Baja California
Sur
Sala Civil
Administrativa del
Tribunal Superior
de Justicia
Campeche
Sala Administrativa
Electoral del
Tribunal Superior
de Justicia
Chiapas
Tribunal de Justicia
Electoral y
Administrativa del
PJ
Colima
TCA
Simple
Al ser una Sala Civil Administrativa se concentran en las funciones de tipo
operativo, no cuentan con funciones de soporte o apoyo (aunque no se
descarta que el Tribunal Superior de Justicia al que pertenecen si cuente con
dichas funciones).
Simple
Es una Sala Administrativa Electoral, por lo tanto se concentran en las
funciones de tipo operativo, no cuentan con funciones de soporte o apoyo
(aunque no se descarta que el Tribunal Superior de Justicia al que pertenecen si
cuente con dichas funciones).
Considerando a Chiapas como Tribunal y no únicamente su sala en matera
Contencioso Administrativa, es de tipo compleja puesto que cuenta con
Compleja
funciones de soporte o apoyo como son el área de contraloría, unidad de
informática y comisión de administración.
Simple
Concentrada en puestos ligados a los procesos sustantivos al Tribunal. Cuentan
con una sola Sala.
DF
TCA
Cuenta con diferentes salas operativas, ya sean auxiliares u ordinarias, su
personal en mandos medios es extenso, su organigrama sugiere la existencia de
Compleja
funciones de soporte o apoyo a través de los puestos: técnico en informática,
bibliotecario y, compilación y difusión.
Durango
TCA
Compleja
Estado de
México
TCA
Además de estar organizado en varias salas, cuenta con funciones de soporte y
Compleja apoyo realizadas en sus áreas de informática, administración, formación
profesional, entre otras.
Guanajuato
TCA
Compleja
Organizado en diferentes salas, su organigrama sugiere que contempla
funciones de soporte o apoyo en su dirección administrativa.
Guerrero
Tribunal Fiscal
Administrativo
Mediana
Cuenta con diferentes salas regionales, sin embargo, su estructura no muestra
evidencia de funciones de soporte o apoyo.
Hidalgo
Tribunal de lo
Administrativo del
PJ
Jalisco
TCA
Michoacán
Tribunal de Justicia
Administrativa
Morelos
TCA del PJ
Nayarit
Tribunal de Justicia
Administrativa
Nuevo León
TCA
Está formado por varias salas y un área administrativa que sugiere funciones
tanto técnicas como administrativas y de soporte.
Como Tribunal está organizado en dos Salas aunque con diferente materia (una
Administrativa y una Fiscal), esta división le hace tener unidades paralelas de
Mediana
operación, característica de las estructuras Medianas. No muestra evidencia en
su organigrama de contar con funciones de apoyo o soporte.
Compleja
Cuenta con diferentes salas, al igual que con áreas que realizan funciones de
soporte o apoyo como la Dirección de administración, RH y Contabilidad.
Cuenta con diferentes unidades paralelas de operación, que serían las
ponencias; aunado a ello su organigrama muestra un contralor interno y
Compleja
procesos administrativos, lo que sugiere la especialización de su personal
conforme a procesos de soporte o apoyo.
Cuenta con diferentes salas y áreas de soporte o apoyo como el departamento
administrativo.
Cuenta con diferentes salas y áreas de soporte o apoyo como la unidad
Compleja
administrativa.
Cuenta con diferentes salas y áreas de soporte o apoyo como la de
Compleja
administración y sistemas.
Compleja
94
Oaxaca
TCA
Cuenta con diferentes unidades paralelas de operación, representadas por las
Salas; su organigrama sugiere la especialización de su personal conforme a
Compleja
procesos de soporte o apoyo al existir dirección administrativa y área de
capacitación.
Querétaro
TCA
Mediana
Sala Constitucional
y Administrativa del
PJ
San Luis Potosí
TCA
Quintana Roo
Sinaloa
TCA
Cuenta con varios jueces pero en su organigrama no se presentan actividades
relacionadas con procesos de soporte o apoyo.
ND
No se puede determinar por falta de organigrama.
ND
No se puede determinar por falta de organigrama.
Compleja
Cuenta con diferentes salas, y también cuenta con áreas de soporte como son
el área de capacitación y apoyo administrativo.
Sonora
TCA
ND
No se puede determinar por falta de organigrama.
Tabasco
TCA
ND
No se puede determinar por falta de organigrama.
Tamaulipas
Tribunal Fiscal
Compleja
Tlaxcala
Sala Electoral
Administrativa del
Tribunal Superior
ND
No se puede determinar por falta de organigrama.
Veracruz
TCA
ND
No se puede determinar por falta de organigrama.
Yucatán
TCA
Simple
Zacatecas
TCA
Aunque es de índole Fiscal y cuenta con únicamente una Sala, tiene funciones
de apoyo en su organigrama como el departamento informático.
Están organizados en una sola Sala, no cuentan con funciones de soporte o
apoyo en su organigrama.
Cuentan con mesas de atención, lo cual sugiere una organización en unidades
paralelas de operación, de igual forma cuentan con una coordinación
Compleja
administrativa que sugiere el enfoque de sus funciones en el tipo de soporte o
apoyo.
La estructura de tipo Simple, generalmente, tiene en esencia una Sala y por ende está
compuesto por un Magistrado a la cabeza, dos o más Secretarios, Actuarios y personal de
apoyo o asistentes. Tribunales como el de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche,
Colima y Yucatán están estructurados de esta forma. La siguiente imagen muestra dicha
estructura.
Estructura Simple
95
Por su parte la estructura de tipo Mediana contempla como base la Estructura Simple pero
aumenta el número de Salas, lo cual no necesariamente diversifica las funciones que cubren
sino que fortalece el alcance geográfico o de cobertura del Tribunal. En este tipo de Estructura
se encuentran ubicados Tribunales como Guerrero, Hidalgo y Querétaro. La siguiente imagen
muestra los puestos tipo que caracterizan esta estructura.
Estructura Mediana
La estructura de tipo Compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura,
comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. Tal es el
caso de la mayoría de los Tribunales como el Baja California, Chiapas, Distrito Federal,
Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. La imagen siguiente brinda una imagen genérica de
este tipo de estructura.
Estructura Compleja
96
Considerando el análisis estructural en función a esta clasificación de estructuras tipo se puede
sugerir profundizar en la identificación de si existe una relación estrecha entre la forma de
organización y los resultados o indicadores de desempeño de cada OJA. La estructura tipo o
diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va determinando la evolución y
complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de descentralizar su operación y
especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de soporte; por ende existen
Órganos productivos en los tres tipos de estructuras.
Lo anterior puede ser indicio de que cobra mayor importancia el análisis de la relación
existente entre la plantilla de cada OJA o su personal operando 68 y el número de juicios 69 que
se atienden en cada OJA para determinar su productividad en términos de promedio de juicios
atendidos por personas 70 que laboran en el mismo.
Por citar algunos ejemplos: la estructura organizacional de Aguascalientes es de tipo Simple
pero parece ser más productiva que la de Colima y Yucatán en términos de la relación plantilla
de personal y número de juicios: Aguascalientes recibió 1346 casos en el 2008, con una
plantilla de 8 personas, atendiendo en promedio 168 juicios por persona. En el caso de Colima
se observa que reciben 102 juicios con casi el doble de personal que Aguascalientes, 15
personas, atendiendo en promedio 67 juicios por persona, lo que representa un promedio
inferior al recibido por Aguascalientes. Por su parte, Yucatán cuenta con la misma cantidad de
personal que Aguascalientes, 8 personas, pero sólo recibieron 178 juicios en 2008.
Existen sólo 3 estructuras del tipo Mediana con diferentes cantidades de personal operando.
Se identificó que Tribunales como Guerrero, Hidalgo y Querétaro, ubicados en esta
clasificación, resuelven en promedio 29, 32 y 28 juicios por persona, respectivamente; lo cual
podría sugerir, en el caso de estos 3 OJA, una relación estrecha entre el personal y el número
de juicios que reciben. Cabe mencionar que tanto Guerrero como Hidalgo son Tribunales Fiscal
Administrativo y Administrativo del PJ, respectivamente, mientras que Querétaro es Tribunal
enfocado a la materia Contencioso Administrativa.
Estructuras Complejas como la de Baja California, Chiapas, Distrito Federal, Estado de México,
entre otros, han planteado la necesidad de establecer puestos funcionales para las áreas de
soporte y con ello aumentan su plantilla generalmente. En el caso de dichas estructuras el
68
Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la Sección de
Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de
Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
69
Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el
Resumen Anual de actividades de cada OJA conforme a la Estadística Básica solicitada.
70
Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de
juicios y el personal operando en cada OJA.
97
promedio de juicios atendidos por su personal total oscila entre los 3 y los 58 juicios por
persona, tratándose de Chiapas y Sinaloa respectivamente. Esta variación puede deberse a que
Chiapas es un Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial con 95 personas
que recibieron 313 juicios en 2008, mientras que Sinaloa es un Tribunal enfocado a lo
Contencioso Administrativo con 72 personas y mayor número de juicios recibidos en el mismo
año, 4,183.
Ahora bien, si se compara a Sinaloa con otros Tribunales de lo Contencioso Administrativo se
puede notar existen diferencias entre el promedio de juicios atendidos en función a su
personal con Tribunales como el de Guanajuato, que recibió 596 juicios en el 2008 (alrededor
de 7 veces menos juicios que Sinaloa) contando con 73 personas (casi las mismas que Sinaloa)
y alcanzando un promedio de 8 juicios por persona. Por otro lado, si se compara la proporción
de juicios por persona con el Estado de México se observa que podría existir una relación
directamente proporcional entre el incremento de personal y el número de juicios atendidos;
es decir, el Estado de México atiende en promedio 57 juicios por persona (similar promedio al
de Sinaloa que son 58 juicios), considerando que recibió 10,026 juicios en 2008 (más del doble
de los de Sinaloa) y cuenta con una plantilla de 177 (igualmente más del doble de la de
Sinaloa).
Las cifras anteriores permiten identificar que algunos OJA aumentan su plantilla pero no
necesariamente diversifican sus funciones o dan énfasis a las áreas de soporte; en algunos
casos mejoran su nivel de productividad, en términos de promedio de atención a juicios por
persona, pero en otros casos la productividad no necesariamente mejora. Podría sugerirse que
esto se debe a su desempeño particular, o bien, a la distribución no proporcional del personal
en funciones relacionadas con procesos sustantivos y de soporte.
En lo general, considerando el Promedio Nacional de productividad 71 en términos del
promedio de casos que se atienden por persona se observa que los OJA con mayor
productividad son Aguascalientes, Colima, Estado de México, Guerrero, Hidalgo (Tribunal Fiscal
Administrativo) y Sinaloa, al superar dicho Promedio Nacional en su atención a juicios por
persona.
Para profundizar en el análisis de la relación entre el personal y los juicios recibidos por Órgano
de Justicia Administrativa se puede consultar el Anexo B 72, así como la siguiente gráfica, que
muestra la distribución de productividad en función a los juicios atendidos entre el número de
personas por OJA, dando un Promedio Nacional (PN) de 28, con un 61% de los OJA bajo este
nivel de atención.
71
Promedio Nacional de productividad: Se refiere a la cifra representada por el Promedio de los
promedios de juicios atendidos por personal total operando en cada OJA.
72
Anexo B: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por persona.
98
Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los Tribunales fue el de la
relación entre el número de Salas 73 con las que cuenta cada Tribunal y el promedio de juicios
atendidos por Sala 74. Obteniendo un Promedio Nacional de 632 juicios atendidos por Sala al
año 75, el detalle de las relaciones específicas en cuanto a la atención de juicios por Sala de cada
Tribunal se puede encontrar en el Anexo C 76. Para este análisis se consideró como Salas
unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur,
Campeche y Tlaxcala.
La siguiente gráfica muestra la Productividad Nacional en términos de juicios atendidos en
promedio por sala de cada OJA, identificando que 69% de los OJA se observa con atención de
número de juicios inferior al Promedio Nacional.
73
Número de Salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), reportado en la Sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del
Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional
presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a
partir del documento sobre la Naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
74
Promedio de juicios atendidos por Sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número
de salas reportados por cada OJA.
75
Promedio Nacional de juicios atendidos por Sala: Se refiere a la cifra representada por el Promedio
de los promedios de juicios atendidos por Sala de cada OJA.
76
Anexo C: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por Sala.
99
En este sentido un análisis a realizar podría consistir en identificar alternativas para el manejo
de las Salas regionales o auxiliares no sólo en función a las necesidades de cobertura del
Estado en el que se ubica el OJA sino a los juicios reales que se reciben en ellos.
Entre los resultados encontrados se observa que el número de Magistrados por OJA no es
proporcional a los juicios recibidos. Un ejemplo es el caso de Aguascalientes y Baja California,
ambos tienen similar número de juicios recibidos (una diferencia de 100 juicios) pero el
primero cuenta con 1 Magistrado y el segundo con 3. De igual forma si contrastamos este
indicador con otros OJA, la diferencia se hace más evidente: la Sala Administrativa Electoral de
Campeche cuenta con 3 Magistrados y únicamente recibió 55 juicios en el 2008; mientras que
Yucatán y Zacatecas atienden 178 y 224 juicios al año con un solo Magistrado.
Ahora bien si se analiza los resultados a nivel nacional se observa que únicamente un 34%
superó el Promedio Nacional en cuanto al número de juicios atendidos en promedio por
Magistrado 77. La siguiente gráfica muestra estas distribuciones, resaltando el hecho de que la
mayoría de los Magistrados atienden en promedio menos juicios que el Promedio Nacional.
El Anexo D 78 muestra evidencias entre la relación promedio de juicios recibidos y Magistrados
por OJA, así como la dispersión existente entre unos y otros OJA con un rango entre 18 juicios
promedio en Baja California Sur y 1346 en Aguascalientes.
Este mismo caso se replica en la relación existente entre Secretarios por OJA 79 y Juicios
recibidos. Es importante resaltar que las diferencias son considerables y en este caso se puede
77
Promedio Nacional de juicios atendidos por Magistrado: Se refiere a la cifra representada por el
Promedio de los promedios de juicios atendidos por Magistrado de cada OJA.
78
Anexo D: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Magistrados de los
Tribunales.
100
notar que la asignación de Secretarios a los OJA y Salas posiblemente no está en función a las
cargas de trabajo. Para ejemplificar los puntos anteriores se observa en los casos de
Aguascalientes, que procesa 1346 juicios al año con 2 Secretarios, o bien, Colima, que procesa
una cantidad similar 1002 juicios con 2 Secretarios; mientras que Guanajuato con sólo 596
juicios cuenta con 22 Secretarios o Querétaro con 1217 juicios cuenta con 10 Secretarios.
Uno de los argumentos para la cantidad de Magistrados y Secretarios podrían ser las
necesidades de cobertura geográfica de cada Órgano de Justicia Administrativa; sin embargo,
esto no está relacionado del todo ya que existen OJA con cobertura amplia (Estado de México)
que aún con un mayor número de salas conservan el Promedio Nacional entre juicios recibidos
y Magistrados – Secretarios, excediendo el Promedio Nacional de atención de juicios por
Secretarios 80, 163 juicios, con la atención de 323 juicios por Secretario en el caso del Estado de
México, lo cual representa casi el doble del Promedio Nacional. Por su parte, Zacatecas
mantiene un promedio de 224 juicios por Secretario; mientras que los más bajos son las Salas
de Campeche, Tamaulipas y Tlaxcala, seguidos de Morelos, Guanajuato y Baja California Sur. El
Anexo E 81 permite consultar la distribución de juicios promedio atendidos por Secretario.
En lo que respecta a la estructura de los Órganos de Justicia Administrativa, y su plantilla de
actores clave, es importante evaluar la relación de incremento de plantilla por razones del
número de juicios que se atienden, identificando si aquéllos OJA con mayor cantidad de
personal pero menor número de juicios tienden a recibir casos de mayor o menor complejidad.
De igual forma podría trabajarse en la unificación de los criterios que cada OJA utiliza para
determinar el número de Salas, Magistrados, Secretarios; identificando la relación entre Salas,
Magistrados, Secretarios que componen un OJA en función al número de juicios recibidos y/o
su complejidad.
Otro elemento clave del análisis de las estructuras orgánicas fue el diseñar una estructura tipo
propuesta a partir del Modelo de Procesos de la Cadena de Valor realizado para los Órganos de
Justicia Administrativa en función de las generalidades de su Legislación vigente; y a partir de
dicho diseño plantear beneficios y/o limitantes en la eficiencia y/o productividad de los
procesos a partir de las estructuras tipo identificadas.
La siguiente imagen muestra los procesos de la Cadena de valor identificados a partir del
mapeo de procesos realizado conforme a la Legislación vigente. En ella se observan siete
79
Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de
cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la Sección de Datos Generales del
Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia
Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
80
Promedio Nacional de juicios atendidos por Secretarios: Se refiere a la cifra representada por el
Promedio de los promedios de juicios atendidos por Secretario de cada OJA.
81
Anexo E: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Secretarios de los
Tribunales.
101
macroprocesos primarios que abarcan el Trámite de Primera Instancia, Trámite de Segunda
Instancia, Cumplimiento de Sentencia, Trámite de Reclamación, Trámite de Suspensión,
Trámite de Amparo, y Notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados
Planeación, Asesoría y Defensa Jurídica, Archivo, Ejecución del Presupuesto, Administración de
Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Materiales y Servicios Generales,
Administración de Recursos Humanos, Administración de Tecnologías de Información y
Administración de Acceso a la Información (Transparencia).
N3.8 Planeación
N3.1 Trámite de primera
instancia
N3.2 Trámite de segunda
instancia
N3.3 Cumplimiento de
sentencia
N3.4 Trámite de Reclamación
N3.5 Trámite de Suspensión
N3.6 Trámite de Amparo
N3.7 Notificación
N3.9 Asesoría y Defensa Jurídica
N3.10 Archivo
N3.11 Ejercicio del Presupuesto
N3.12 Administración de Materiales y Servicios Generales
N3.13 Administración de Recursos Humanos
N3.14 Administración de Tecnología de Información
N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia)
A partir de dichos procesos se estructuró una propuesta de estructura general que considera
tanto la operación actual como la proyección a futuro de acuerdo a un Modelo de operación
basado en procesos.
102
Esta estructura genérica propuesta contempla respetar el tamaño de cada OJA en el sentido de
incluir Secretarios y/o Salas conforme a criterios de juicios recibidos, alcance geográfico, entre
otros; incluyendo Staff de soporte para atender sus necesidades administrativas.
A partir de esta propuesta y bajo el contexto del análisis realizado, se pueden identificar
ciertos parámetros bajo los cuáles se puede estandarizar la estructura de los Órganos de
Justicia Administrativa, entre dichos parámetros se encuentran:
•
•
•
•
•
7.2
Considerar el modelo de procesos y la cadena de valor diseñada para la operación de
los OJA.
Evaluar el número de juicios recibidos por cada Órgano.
Identificar si la cobertura geográfica requiere una Sala o pueden buscarse estrategias
como oficinas de recepción de casos en las localidad de las Entidades que así lo
requieran.
Compartir servicios o procesos, algunos de los procesos de soporte como son Recursos
Humanos, Tecnologías de información, entre otros; pueden centralizarse y
aprovecharse en conjunto.
Aprovechar y desarrollar las estructuras y procesos actualmente compartidos entre
Salas u Órganos de Justicia Administrativa que dependen del Poder Judicial.
ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA
El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se
enfoca al puesto de los Magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el
cargo de Magistrado 82. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles
actuales conforme a la currícula de los Magistrados en funciones 83, especialmente abarcando
nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con
el número de juicios atendidos por OJA y por Magistrado, así como con el tamaño del OJA en
cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un Tribunal) y presupuesto
asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa 84.
82
Requisitos legales para ocupar el cargo de Magistrado: Determinados conforme a los Requisitos para
ser Magistrado del Tribunal, tomando como fuente la Matriz de Perfiles y Funciones.
83
Currícula de los Magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la Ficha Curricular de
Funcionarios Judiciales, en el caso del género de cada Magistrado se obtuvo de la sección de Datos
Generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional.
84
Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al Tribunal en el 2008
reportado en la Sección de Datos Presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los Informes de
Labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de Internet.
103
En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de Magistrados se consideraron las
distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia
Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus Magistrados.
Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los Magistrados a Nivel
Nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica
muestra la distribución de edad por OJA.
Por su parte, la distribución de género de los Magistrados a Nivel Nacional es representada por
80% masculino y 20% restante femenino. Sólo existen dos Tribunales, Nuevo León y Oaxaca
con mayoría de Magistrados mujeres y; 11 del total de OJA cuenta únicamente con
Magistrados hombres. La siguiente gráfica muestra la distribución nacional y en el Anexo F 85 se
incluye la Tabla con la distribución por OJA.
Adicionalmente, se encontraron los siguientes indicadores en materia de género. 86
85
Anexo F: Tabla de género de Magistrados por Tribunal.
Esta sumatoria se hizo tomando cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes,
Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito federal, Durango, Estado de México,
86
104
Género del titular
Número total de
Número total de
Número total de
secretarios en el OJA
magistrados y/o jueces
actuarios o notificadores
(incluye proyectistas y
en el tribunal
que integran el OJA
de acuerdos)
Número total de personal
que labora en el OJA
(incluye personal
jurisdiccional y
administrativo)
Masculino
Femenino
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Porcentaje
78
22
75
25
47
53
57
43
49
51
Total
18
5
88
29
148
168
69
52
791
827
Como parte de los requisitos legales para obtener el título de Magistrado, la Legislación actual
de los Órganos de Justicia Administrativa establece mínimos y máximos en relación a los
requisitos para el puesto, en lo general dichos requisitos abarcan:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ciudadanía mexicana por nacimiento, en pleno ejercicio de derechos políticos y civiles.
Residencia en el Estado por término mínimo anterior al nombramiento.
Edad mínima y/o máxima el día de la designación como Magistrado de la Sala Superior.
No padecer enfermedad física o mental, que lo inhabilite para el desempeño del
encargo.
Ser licenciado en derecho con título profesional, con término mínimo de antigüedad,
al día de la designación.
Manifestar notoria buena conducta y honorabilidad.
Experiencia profesional en derecho administrativa y/o tributario.
No ser ministro de algún culto religioso, a menos que se separe formal y
definitivamente de su ministerio, cuando menos con término mínimo anterior al día de
la designación
No haber sido condenado en sentencia ejecutoria por delito intencional.
No estar inhabilitado para ejercer un cargo público
En relación a estos requisitos legales y conforme al análisis realizado a partir de las fichas
curriculares de los Magistrados, existen dos puntos importantes a resaltar para identificar las
características de los Magistrados en funciones a nivel nacional. Por un lado, el nivel
académico requerido y por otro, la experiencia profesional.
Las fichas curriculares obtenidas durante el levantamiento de información señalan que
únicamente un Magistrado reportó ser abogado litigante sin título de Licenciatura en Derecho;
en cuanto a la distribución del nivel académico de la muestra de Magistrados considerados
para este análisis se podrá revisar a detalle en los siguientes puntos de esta sección.
Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo león, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa,
Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
105
Por su parte, el análisis de la experiencia profesional permite visualizar una gama amplia de
diversidad de cargos previos entre los Magistrados, la siguiente tabla muestra la dispersión de
dicha experiencia conforme a los tres últimos cargos reportados por cada Magistrado en su
ficha curricular.
ÁREA DE EXPERIENCIA REPORTADA POR LOS MAGISTRADOS
EN SUS ÚLTIMOS TRES CARGOS
CANTIDAD
(MAGISTRADOS)
Familiar
2
Civil
5
Contencioso Administrativo
24
Electoral
11
Penal
8
Fiscal y/o Administrativa
6
Laboral
2
Judicial
12
Jurídico
11
Poder Ejecutivo (Gobernadores,
locales, asesores, etc.)
presidentes
8
Poder Legislativo (Senadores, Diputados)
5
Instituciones de Gobierno (DIF, Registro Civil,
Profeco, SAT, ISSSTE, SHCP)
14
Procuraduría General de Justicia
3
Capacitación / Investigación / Docencia
11
Sector Privado
6
Fundaciones / Partidos / Sindicatos / Asociaciones
5
Seguridad Pública
1
En la tabla anterior se observa que existe un alto índice de experiencia en temas Contencioso
Administrativos, reportando una frecuencia de 24 menciones de puestos o cargos anteriores a
los Magistrados en materia Contencioso Administrativa, así como en aspectos jurídicos,
judiciales, de instituciones de gobierno y electorales; como muestra de que varias Salas de las
Entidades comparten funciones de lo Contencioso Administrativo con otros rubros legales. Sin
embargo, es importante notar que la experiencia de los Magistrados es tan variada, abarcando
106
desde posiciones en instituciones de gobierno, sector privado, áreas penales hasta
capacitación y/o docencia; que podría sugerir poca especialización en la materia específica de
los OJA.
A partir de la currícula recibida por parte de los Magistrados, se realizó un análisis para
identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones,
de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada Órgano.
Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave de los
OJA, en este caso los Magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia
la distribución nacional de Magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad. Los hallazgos,
expresados en la gráfica de Distribución de Escolaridad por OJA 87, permiten observar que el
mayor porcentaje de los Magistrados tiene nivel Licenciatura, representando un 56% de los 23
Órganos de Justicia Administrativa considerados en esta muestra a partir de los reportes de los
Cuestionarios y Fichas Curriculares de los OJA entregados. Un 35%, 8 OJA de la muestra, tienen
en su mayoría Magistrados con nivel de escolaridad de Maestría, y únicamente un 9% de los
OJA tiene Magistrados con nivel Doctorado. El Anexo G 88 permite observar la distribución del
nivel de escolaridad de los Magistrados detallado por cada Órgano de Justicia Administrativa.
En cuanto a la relación existente entre la clasificación de los niveles de escolaridad de los
Magistrados 89 y los juicios promedio que atienden, se puede observar una relación de atención
87
Distribución de Escolaridad por OJA: Representa el número de Magistrados a nivel Nacional por
grado académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la
escolaridad reportada por cada Magistrado que entregó su Ficha Curricular como parte del Cuestionario
de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a
Nivel Nacional presentado por cada OJA.
88
Anexo G: Tabla y Distribución Nacional de Escolaridad de los Magistrados por Tribunales.
89
Clasificación de los niveles de escolaridad de los Magistrados: Se refiere a la clasificación realizada
para cada Órgano de Justicia Administrativa conforme a la escolaridad reportada por la mayoría de sus
Magistrados, asignando 1 en el caso de mayor número de Magistrados con Licenciatura, 2 en el caso de
mayor número de Magistrados con Maestría y 3 en el de mayor número de Magistrados con Doctorado.
107
de juicios similar entre aquellos OJA cuyos Magistrados tienen en su mayoría niveles de
Licenciatura y Doctorados, con 236 y 238 juicios atendidos en promedio respectivamente. Se
observa una diferencia entre el promedio de juicios atendidos por Magistrado en el caso de los
OJA cuyo nivel de escolaridad es de Maestría, siendo de 365 juicios. Este hecho sugiere que
existe mayor efectividad en los OJA que cuentan con Magistrados de nivel Maestría; sin
embargo, no existe evidencia de que dicha relación sea necesariamente estandarizada o
deliberada. La siguiente gráfica muestra la distribución descrita y en el Anexo H 90 se pueden
identificar las relaciones detalladas entre los niveles de escolaridad de los Magistrados por
Órgano y los juicios promedio atendidos por Magistrado 91.
Para profundizar en estas relaciones se analizó el número de juicios mínimos y máximos que
recibe cada OJA 92, identificando que aquéllos con mayor número de Magistrados con Maestría
suelen tener mejor desempeño puesto que su rango abarca de 42 a 1346 juicios atendidos. La
siguiente gráfica detalla esta distribución.
En caso de no contar con las Fichas Curriculares de cada OJA se asumió que al menos el nivel de
escolaridad es Licenciatura dado que la legislación en términos de perfiles así lo indica.
90
Anexo H: Tabla de escolaridad de los Magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio.
91
Juicios promedio atendidos por Magistrado: Indicador calculado dividiendo el número de juicios que
recibe cada OJA entre el número de Magistrados reportado en cada OJA.
92
Juicios mínimos y máximos que recibe cada OJA: Datos calculados a partir de clasificar a los Órganos
de Justicia Administrativa de acuerdo a los niveles de escolaridad de los Magistrados (1 = Licenciatura, 2
= Maestría, 3 = Doctorado), tomando en cuenta conforme a dicha clasificación el OJA con menor y
mayor número de juicios promedio atendidos por Magistrado.
108
Por otra parte, conforme a los cuestionarios y fichas curriculares recabadas en el
levantamiento de información, sólo el 37% del total de Magistrados registrados, manifestó
mantenerse actualizado a través de Diplomados, Cursos, Talleres, Conferencias de diversas
índoles jurídicas.
El Anexo I 93 permite observar la distribución de las actualizaciones de los diferentes
Magistrados en cada OJA 94, permitiendo observar que 8 de los 29 OJA mantienen a su personal
actualizado al 100%, tal es el caso de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima,
Durango, Hidalgo, Michoacán y Morelos; siendo de impacto para dichos OJA pero poco
significativo en términos del alcance nacional necesario para una alta profesionalización de los
Magistrados.
93
Anexo I: Tabla de distribución de actualizaciones de Magistrados por cada Tribunal.
Distribución de actualizaciones de Magistrados: Se refiere al número de Magistrados que reportaron
algún tipo de actualización, pudiendo ser desde la asistencia a cursos, diplomados, conferencias,
seminarios o talleres, hasta la actualización a través de grados académicos como maestrías y/o
doctorados; reportados en la Ficha Curricular del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
94
109
Por otro lado, cabe mencionar que no existe evidencia de actualizaciones en relación a
competencias de gestión, lo cual es importante dadas las responsabilidades de índole
administrativa de los Magistrados.
7.3
ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN
Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA)
en cuanto a los procesos de Recursos Humanos y al uso de Tecnología como práctica
organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de
tecnología 95 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes
entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los
Magistrados 96 con respecto al desempeño del OJA a su cargo y las características o alcances
del resto de los procesos de Recursos Humanos 97 en la operación del día a día en cada OJA.
Iniciando con el análisis de características tecnológicas de los OJA se calculó la proporción de
PC’s utilizadas por persona 98, lo cual permite identificar que el 45% de los mismos cuenta con
al menos una PC por persona, mientras que el 31% de todos los OJA cuenta con menos de una
PC por persona. La siguiente gráfica muestra dicha distribución.
95
Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al
número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos,
obtenidos de la Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información del Cuestionario de
Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel
Nacional presentado por cada OJA.
96
Procesos de desempeño individual de los Magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios
utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del Tribunal, así como los
mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la Sección de Evaluación del Desempeño del
Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia
Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
97
Procesos de Recursos Humanos: Información obtenida a partir del Cuestionario de Prácticas de
Recursos Humanos entregado por diferentes Órganos de Justicia Administrativa.
98
Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla
total reportadas por cada OJA en la Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información y en la
Sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de
Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
110
Por su parte, el uso de redes internas prevalece en los OJA, representado por un 76% de los
mismos. Cabe destacar que a nivel nacional solamente 3 de los 16 Órganos con redes internas,
cuentan con interconecciones a otras redes de información, ya sean estatales o nacionales.
Este hecho puede sugerir una baja relación e interacción entre estos Órganos y otras instancias
relacionadas en materia jurídica a nivel nacional.
Se puede sugerir que dada la naturaleza de las funciones de los Órganos de Justicia
Administrativa se observa una tendencia a desarrollar sistemas y programas específicos para
las necesidades de cada OJA, la siguiente gráfica muestra que un 45% de los Tribunales
desarrolla sistemas y programas para su uso específico, un 31% utiliza otro tipo de sistemas
(pudiendo ser los usados comercialmente) y el resto no proporcionó información al respecto.
Cabe resaltar que en la mayoría de los casos los sistemas y programas específicos son
utilizados para fines estadísticos, de gestión de asuntos y para comunicación interna. Por su
parte el menor uso de sistemas y programas se encuentra en actividades de ayuda a la
elaboración de sentencias y/o coordinación con Oficialía de Partes, incluso ninguno de los OJA
manifestó digitalizar sus expedientes. Los resultados de la siguiente gráfica pueden sugerir que
los OJA aún no han visualizado el desarrollo de sistemas y programas enfocados a facilitar la
operación de dichos Órganos en materia jurídica, pudiendo significar una desventaja para el
Sistema de impartición justicia mexicano, o bien, una diferencia en productividad con relación
a otras instancias nacionales o internacionales.
111
El detalle por Tribunal respecto al uso de tecnología se puede revisar en el Anexo 10 y 11 del
presente documento.
En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que la remuneración
de los Magistrados está regulada en términos de Ley en cuanto a no poder ser disminuida
durante el lapso que se ocupe el cargo; sin embargo, en lo general no existe regulación en
cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la retribución, o
incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del OJA, tamaño o
alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad del Órgano.
La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por Magistrado 99,
permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo
mínimo registrado es de $17,584.66 en Tabasco; por su parte el Promedio Nacional de sueldo
por Magistrado 100 es de $75,552.45.
99
Sueldos promedio por Magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los
Magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la Sección de Datos Presupuestales del Cuestionario
de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a
Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se
complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de Internet.
100
Promedio Nacional de sueldo por Magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos
promedio por Magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para
este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus Magistrados.
112
Respecto al análisis de costos de la estructura en relación a la productividad del OJA se
identificó en primer lugar la relación entre el Presupuesto asignado al Órgano de Justicia
Administrativam y el Costo de la Nómina total 101; determinando el porcentaje que representa la
nómina total por Órgano entre el presupuesto asignado. A partir de este cálculo se identificó
que el Promedio Nacional de representación de la nómina en función al presupuesto 102 es de
47%. Identificando que el 44% de los Órganos de Justicia Administrativa de la muestra
considerada en este análisis supera el promedio Nacional de nómina de personal en relación a
su presupuesto asignado; mientras que un 50% es inferior al promedio y sólo un OJA igual al
porcentaje promedio de representación.
La siguiente gráfica muestra la distribución en porcentajes de uso de presupuesto.
Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es
incrementar la productividad, ya sea del Tribunal o de la Sala, desde el punto de vista
101
Costo de la nómina total: Cifra estimada a partir de las cifras presentadas en las Plantillas y
Tabuladores de sueldos, o bien, en los Presupuestos Aprobados y/o Ejercidos reportados por los
diferentes Órganos de Justicia Administrativa.
102
Promedio Nacional de representación de la nómina en función al presupuesto: Promedio de los
porcentajes de representación de la nómina total de cada OJA entre el presupuesto total asignado.
113
financiero, en estos términos un indicador importante para el desempeño individual de los
Magistrados, sería vincular el costo promedio por juicio 103 en función al presupuesto asignado.
En el caso de Estados como Chiapas, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Tamaulipas y Oaxaca
su costo promedio por juicio supera al Promedio Nacional de costo por juicio 104 que es de
$25,076.72 por juicio al año 105. En el Anexo J 106, se puede encontrar detalle al respecto de la
distribución de los costos promedio por juicos de cada OJA.
Considerando que el número de juicios que recibe un OJA representa su carga de trabajo y por
ende su impacto jurídico en términos de servicio a la ciudadanía, es importante hacer notar
que la asignación de presupuesto no está relacionada con el número de juicios que se atienden
en cada OJA, esto ha generado que algunos Órganos de Justicia Administrativa tengan un costo
promedio por juicio inferior a los 3,000 pesos como el caso del Tribunal de Aguascalientes
(atendiendo 1,346 juicios) y otros con costos promedio de más de 60,000 pesos como Morelos
con únicamente 199 juicios. En el Anexo K 107 pueden identificarse los cinco Órganos con menor
y mayor costo promedio por juicio.
La siguiente gráfica muestra la distribución nacional del costo promedio por juicio,
permitiendo observar que aún cuando un 52% de los OJA tiene un costo promedio por juicio
inferior al Promedio Nacional, existe un 21% que lo supera, dado que no se cuenta con
información de un 27% de los OJA sería importante contemplar que quizá existe un mayor
número de excedentes sobre el Promedio Nacional.
103
Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al Tribunal en el 2008,
reportado en la Sección de Datos Presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008,
reportada en el Resumen Anual de actividades de cada OJA.
104
Promedio Nacional de costo por juicio: Cifra que representa el promedio de los costos promedio por
juicio de los diferentes Órganos de Justicia Administrativa que participaron en la muestra.
105
Para este cálculo se dejó fuera al Estado de Campeche puesto que su presupuesto asignado no está
desglosado en función a la sala específica sino a todo el Tribunal del Estado.
106
Anexo J: Tabla y gráfica del costo promedio por juicio.
107
Anexo K: Tabla de los Órganos con menor y mayor costo promedio por juicio.
114
A partir del análisis, se observa que existe una relación directamente proporcional entre los
sueldos promedio percibidos por Magistrado y su nivel de escolaridad, en la que a mayor nivel
de escolaridad mayor nivel de sueldo promedio. Sin embargo, es importante notar que no
existe información que sugiera que dicha relación esté determinada formalmente de manera
deliberada por cada Órgano de Justicia Administrativa.
Por otro lado, si se contrasta con la información anterior puede percibirse que dicho promedio
de sueldo no coincide necesariamente con el número de juicios atendidos en promedio. Para
profundizar en este tema puede consultarse la información referente al análisis de
presupuesto asignado en función al número de juicios recibidos por OJA.
De igual forma para profundizar en este análisis, se observan en lo general diferencias en los
niveles de sueldo proporcionales a los niveles de escolaridad, excepto en los niveles de
Licenciatura y Maestría, dónde existen sueldos más altos a nivel Licenciatura que en el de
Maestría; sin que esto esté ligado precisamente al número de juicios atendidos por
Magistrado.
Recordando que parte de las responsabilidades fundamentales de los Magistrados es
administrar productivamente los recursos del OJA a su cargo un indicador importante para
profundizar sería la relación entre los mecanismos actuales para evaluar el desempeño de los
Magistradoss, así como los criterios para asignar incentivos. La siguiente tabla muestra dicha
115
distribución en relación a una muestra de 22 OJA que proporcionaron información relativa a
los criterios mencionados. En ella puede observarse que un 68% de los OJA cuenta con
mecanismos para evaluar el desempeño de los Magistrados, prefiriendo reportes estadísticos
sobre informes, quejas, visitas de supervisión o sistemas de información en línea.
Por otra parte, sólo un 50% de los OJA de la muestra cuenta con criterios específicos para
evaluar el desempeño, en términos cuantitativos, cualitativos, de eficacia y, puntualidad y
asistencia. Ahora bien, sólo un 36% de los Órganos cuenta con mecanismos formales de
incentivos institucionales con lo cual se percibe una desvinculación entre el desempeño
individual y el desempeño del OJA como práctica organizacional.
Mecanismos para evaluar el desempeño en los
Magistrados
Reportes estadísticos
Informes
Quejas de usuarios
Sistemas de información en línea
Visitas periódicas
Criterios para evaluar el desempeño
Cuantitativos (número de asuntos resueltos)
Eficacia (número de sentencias confirmadas,
impugnadas, revocadas)
Cualitativos (nivel argumentativo de las sentencias,
su estructura y economía)
Puntualidad y asistencia
Mecanismos institucionales de incentivos
CANTIDAD
PORCENTAJE
15
68%
16
13
11
10
10
11
10
73%
59%
50%
45%
45%
50%
45%
11
50%
7
32%
9
8
41%
36%
Es importante resaltar que es posible establecer criterios para estandarizar los sueldos,
indicadores de desempeño e incentivos de los Magistrados, buscando establecer prácticas
organizacionales comunes que permitan no sólo una mayor equidad inter OJA sino también la
posibilidad de comparar el desempeño de uno y otro en los mismos términos.
Sugerencias de criterios para estandarizar los sueldos de los Magistrados:
•
•
•
Número de juicios atendidos por el Órgano de Justicia Administrativa y por cada
Magistrado.
Productividad en costo promedio por juicio.
Cobertura geográfica o alcance en número de salas que dependen del Magistrado,
considerando que dicho número también debe estar relacionado a los juicios recibidos
por Entidad.
116
•
•
•
Complejidad de los juicios recibidos; estableciendo previamente criterios para
determinar dicha complejidad.
Experiencia y nivel de escolaridad de los Magistrados.
Otras variables como: costo de vida conforme a la Entidad en la que se ubica el OJA,
presupuesto en materia jurídica que invierte cada Entidad, entre otros.
Sugerencias para estandarizar los criterios de desempeño de los Magistrados:
•
•
•
•
•
Indicadores alineados al modelo de procesos propuesto en cuanto a tiempos de
cumplimiento conforme a lo marcado en la Ley.
Productividad en costo promedio por juicio.
Nivel de servicio y/o satisfacción de los demandantes.
Nivel de complejidad de los juicios recibidos por Órgano de Justicia Administrativa.
Productividad en el desempeño de las Salas regionales o auxiliares a su cargo.
En cuanto al análisis del resto de los procesos de Recursos Humanos se recopiló información, a
través del Cuestionario de Prácticas de RH, para identificar las funciones y procesos que los
OJA realizan identificando algunos aspectos que podrían incorporarse como prácticas
comunes. La muestra que abarcó este análisis abarca 20 Órganos de Justicia Administrativa.
Se pudo identificar que alrededor del 40% de los OJA de la muestra cuenta un área de
Recursos Humanos que atiende los procesos del OJA o que le brinda soporte dado que algunos
de ellos debido a que son Salas que atienden asuntos en materia Contencioso Administrativa
cuentan con áreas de Recursos Humanos vinculadas a los Tribunales de Justicia y únicamente
les prestan algunos servicios.
En términos generales estas las funciones o sub áreas de recursos humanos están ubicadas en
la Unidad o Dirección Administrativa y se percibe que en su mayoría se enfocan en funciones
básicas de los procesos de Recursos Humanos e.g. reclutamiento y selección, administración
de nómina, capacitación técnica; sin abarcar funciones con mayor carácter estratégico como
son el desarrollo y formación de competencias de gestión, modelos de competencias, planes
de sucesión y carrera, entre otros.
La siguiente gráfica muestra la distribución de la ejecución de los procesos de recursos
humanos en los Órganos de Justicia Administrativa, pudiendo notar que 60% de ellos (12 de 20
contemplados en la muestra) realiza actividades de Reclutamiento y selección de personal; y
en menor medida planes de sucesión y carrera, políticas de procesos, evaluación de
desempeño del personal.
117
PROCESO DE RECURSOS HUMANOS
Reclutamiento y Selección de Personal del Tribunal.
Publicación de las vacantes del Tribunal.
Entrevistas y exámenes psicométricos para selección del
personal.
Contratación del personal que forma parte del Tribunal.
Diseño de la estructura salarial del Tribunal.
Pago de sueldos y/o salarios del Personal.
Definición de perfiles de puesto.
Detección de Necesidades de Capacitación.
Diseño del Modelo de competencias de los puestos del
Tribunal.
Evaluaciones del desempeño del Personal.
Planes de capacitación y desarrollo del personal.
Planes de sucesión y carrera del Personal. Escalafón.
Elaboración de políticas y procedimientos de Recursos
Humanos.
Estrategias de comunicación organizacional.
Código de conducta, ética y/o valores.
Encuestas de clima y/o satisfacción laboral.
OJA QUE LO
REALIZAN
PORCENTAJE DE
REPRESENTATIVIDAD
12
3
60%
15%
12
60%
9
7
8
8
6
45%
35%
40%
40%
30%
1
5%
5
6
3
25%
30%
15%
3
15%
1
4
1
5%
20%
5%
Por otra parte, sólo un 35% de los OJA contempla entre sus funciones el diseño de la
estructura salarial de su plantilla, entre ellos el DF, Zacatecas, Nayarit, Jalisco, Durango, Estado
de México y Michoacán, abarcando políticas de administración de sueldos, prestaciones,
bonos e incentivos; el diseño de modelo de competencias técnicas y no técnicas se realiza en
un 5% de los OJA, representado por Jalisco, mientras que la evaluación del desempeño formal
en un 25%, incluyendo Órganos como el del Distrito Federal, Oaxaca, Guanajuato, Nuevo León
y Estado de México; en cuanto a los planes de sucesión y estrategias de clima organizacional
(Guanajuato), valores (Distrito Federal, Nuevo León, Guanajuato) y comunicación (Hidalgo y
Michoacán) sólo alcanza entre un 5 y un 20%.
Es importante resaltar esta tendencia puesto hasta el momento no se ha identificado evidencia
que nos permita establecer un juicio sobre la forma en que las áreas de Recursos Humanos de
los OJA apoyan con sus procesos de soporte a que la operación de los mismos sea más
productiva.
Aunado a lo anterior sólo un aproximado del 15% de los OJA muestra evidencia en materia de
documentación de las políticas y procedimientos que regulan las actividades y funciones de
recursos humanos, entre ellos Baja California, Baja California Sur, Estado de México,
Guanajuato y Oaxaca.
118
7.3.1 PRÁCTICAS DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN
Hallazgos
•
•
•
•
•
•
Existen similitudes en los procesos de Reclutamiento y Selección en los Órganos que
realizan esta función.
Algunas de las actividades y decisiones del proceso se realizan fuera del OJA, por
entidades gubernamentales diferentes.
Aproximadamente 5% de los OJA cuenta con Servicio administrativo de carrera para
realizar este proceso, representado por el Estado de México.
Un aproximado del 50% de los OJA hacen uso de herramientas de soporte para el
reclutamiento y selección, e.g. publicación de las vacantes, entrevistas y pruebas
psicométricas; predominando estos dos últimos; entre ellos Campeche, Baja California
Sur, Michoacán, Oaxaca, Tamaulipas, Distrito Federal, Nuevo León, Nayarit, Durango y
Yucatán.
40% de los OJA, Distrito Federal, Zacatecas, Oaxaca, Jalisco, Guanajuato, Durango,
Yucatán y Estado de México, manifiesta contar con perfiles de sus puestos; sin
embargo, no se observó evidencia del tipo de diseño que contienen más allá de la
enlistada en la Ley.
Existen Órganos que no diferencian las competencias técnicas entre los principales
puestos e.g. Magistrados y Secretarios.
7.3.2 PRÁCTICAS DE COMPENSACIONES
Hallazgos
•
•
•
•
Alrededor del 35% de los Tribunales, entre ellos el DF, Zacatecas, Nayarit, Jalisco,
Durango, Estado de México y Michoacán, manifiesta realizar el diseño de sus
estructuras salariales.
En el resto están determinados por organismos gubernamentales externos a los OJA
e.g. Secretaría de Administración y/o Finanzas del Gobierno y/o Tribunales Judiciales
en el caso de Salas.
No existen criterios claros para determinar las estructuras salariales, algunos
consideran niveles jerárquicos pero no hay evidencia de otros criterios.
Únicamente el 30% de los OJA manifiesta realizar entre sus funciones de Recursos
Humanos la determinación de sueldos y prestaciones de su personal, así como los
bonos e incentivos de su personal por cuestiones de desempeño, entre ellos Distrito
Federal, Zacatecas, Guanajuato, Durango, Sinaloa y Estado de México.
7.3.3 PRÁCTICAS DE CAPACITACIÓN Y DESARROLLO
Hallazgos
119
•
•
•
•
•
•
•
45% de los Órganos de Justicia Administrativa manifestó realizar Detecciones de
necesidades de capacitación, entre ellos el Distrito Federal, Zacatecas, Durango,
Sinaloa, Estado de México, Oaxaca, Tamaulipas, Jalisco y Guanajuato, pero únicamente
dos Tribunales (Distrito Federal y Guanajuato) manifestaron evidencia de formatos y/o
procedimientos formales.
Sólo un 30% de los Órganos realiza internamente planes de capacitación y desarrollo.
25% brinda capacitación o entrenamiento en aspectos técnicos, tales como Baja
California Sur, Distrito Federal, Guanajuato, Oaxaca y Zacatecas.
15% brinda capacitación y formación en competencias no técnicas o de gestión Baja
California Sur y Guanajuato.
Se determinan los cursos de capacitación en función a necesidades y presupuesto,
algunos cursos son de tipo genérico e.g. el Gobierno del Estado, las Casas de Cultura o
Institutos de Estudios Jurídicos los promueven.
Algunos OJA, entre ellos Yucatán, Hidalgo y Baja California Sur, se han vinculado con
Instituciones de índole técnica en términos jurídicos para programar capacitación de
su personal.
Sólo 10% de los OJA manifestó contar con un modelo de competencias para los
puestos que lo componen.
o 1 OJA manifestó manejar competencias técnicas, Oaxaca.
o 1 OJA manifestó manejar competencias no técnicas o de gestión, Guanajuato.
7.3.4 PRÁCTICAS DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Y PLANES DE CARRERA
Hallazgos
•
•
7.4
El 25% de los OJA manifestó realizar evaluaciones de desempeño de su personal, entre
las estrategias o procedimientos utilizados son:
o La evaluación del Magistrado.
o Sólo dos Tribunales (Oaxaca y Guanajuato) manifestaron contar con un
procedimiento diferenciando puestos administrativos de los técnicos e incluso
formatos de evaluación del desempeño.
o Un 20% de los OJA mencionó estar diseñando el proceso de evaluación para
incluirlo en sus manuales de organización.
20% de los OJA manifestó realizar planes de sucesión y carrera para su personal, tales
como Baja California Sur, Yucatán, Guanajuato y Zacatecas.
ÁREAS DE OPORTUNIDAD DE NATURALEZA ORGANIZACIONAL
A partir de la información analizada se identifican algunas mejoras en términos de
institucionalización de procesos organizacionales, considerando fortalezas, oportunidades,
amenazas y debilidades entre los Órganos de Justicia Administrativa.
120
FORTALEZAS
OPORTUNIDADES
• Diseñar y estandarizar mecanismos de
evaluación del desempeño del personal
• Interés y participación por parte de los
clave de los OJA.
Órganos de Justicia Administrativa (OJA),
considerando que las muestras de
• Diseñar e implementar programas de
información obtenidas oscilaron entre 20 y
desarrollo y formación técnica y no técnica
22 OJA, representando 69 a 76% de todas
para los actores clave de los OJA.
las Entidades Federativas.
• Generar un modelo de servicios
• En lo general los OJA documentan
compartidos
para
aprovechar
la
información referente al cumplimiento de
experiencia de los OJA e intercambiar
sus procesos, estadística básica, lo cual
procesos, prácticas e incluso talento.
puede servir de base para análisis y
comparativos futuros a partir de mejoras • Acordar
la
conveniencia
de
implementadas.
institucionalizar el Servicio administrativo
de carrera a nivel Nacional en los OJA.
• Cuentan con el soporte de la Asociación de
Magistrados de Tribunales de lo • Estandarizar perfiles técnicos y no técnicos
Contencioso Administrativo de los Estados
de los puestos clave de los OJA,
Unidos Mexicanos como medio integrador
diferenciando niveles de competencias y
para formalizar prácticas y realizar mejoras
especificando la trayectoria o plan de
a nivel nacional respetando la autonomía
carrera viable para dichos puestos.
de cada Tribunal.
• Desarrollar sistemas y programas que
faciliten la operación de los OJA e
incrementen su productividad.
DEBILIDADES
AMENAZAS
• No se han establecido indicadores y • Vulnerabilidad ante presiones de ajustes
en los presupuestos por falta de
parámetros de desempeño organizacional
elementos de justificación y al existir
ligadas a incentivos conforme a la
inconsistencias entre el presupuesto y el
productividad de los OJA.
gasto en función al número de juicios
• No existe disciplina en la medición del
recibidos.
desempeño en la totalidad de los OJA.
• Fuerte
impacto
en
recortes
• No existen estándares y documentación de
presupuestales del Gobierno Federal, al no
procesos y prácticas de recursos humanos
tener indicadores que permitan identificar
con un enfoque de soporte al modelo de
las funciones en las que se puedan aplicar
121
procesos y a los indicadores de desempeño
de los OJA.
dichos recortes presupuestales y optimizar
las funciones.
• Hacen falta indicadores comunes que • Incremento en la demanda de juicios que
permitan comparar el desempeño entre
provoquen saturación de los Órganos de
OJA e incluso otros Organismos nacionales
Justicia Administrativa y por consiguiente
e internacionales con materia común.
inconformidad generalizada en los
ciudadanos afectando la imagen de
• La mayoría de los Magistrados cuenta con
productividad y eficiencia de los mismos.
experiencia en diferentes ámbitos, se
percibe poca especialización por parte de
estos actores clave en materia Contencioso
Administrativa.
A partir del análisis realizado, y de las relaciones establecidas entre los diferentes rubros
identificados, se puede destacar la importancia de generar sinergias que permitan definir e
institucionalizar inicialmente criterios de desempeño en los Órganos de Justicia Administrativa
(OJA). El diseño de dichos criterios permitirá generar parámetros comunes de medición para
medir su desempeño e identificar no sólo sus áreas de mejora, sino las prioridades a las cuáles
pueden enfocarse como grupo a nivel Nacional.
En términos de estructura es importante que los Órganos de Justicia Administrativa consideren
el modelo de procesos como una alternativa base para el diseño de sus estructuras
organizacionales con la finalidad de incrementar la productividad de sus recursos y enfocarlos
en los procesos de mayor importancia para los OJA.
El modelo de procesos contempla una organización orientada a procesos que permitan
enfocarse en los clientes finales del servicio de los OJA, así como las relaciones y dependencias
entre los procesos. De igual forma al establecer un modelo basado en procesos se pueden
determinar indicadores de medición para los mismos, bajo un enfoque de resultados y
creación de valor, permitiendo a los OJA alcanzar una estandarización operativa, lograr
sinergias y bajos costos, así como mejorar su servicio al cliente dándoles una mayor velocidad
de respuesta y asegurando sus metas de crecimiento y control. El enfoque de procesos
permite mejorar aspectos críticos como duplicidad de tareas, ineficiencias, redundancias e
indefiniciones; de igual forma permite reaccionar de forma más ágil a las necesidades del
entorno, transparentando las obligaciones y derechos de los integrantes de las organizaciones.
En este mismo sentido es necesario hacer un ejercicio de medición de cargas de trabajo que
permita, a partir de procesos estándares, establecer criterios para conocer el número ideal de
122
la plantilla que debe tener cada sala y así mismo, establecer el número de salas ideal para cada
OJA.
De igual forma, es importante homologar o establecer criterios para determinar la retribución
(sueldos e incentivos) de los Magistrados, y del personal en general, en función a escolaridad,
experiencia, número de juicios recibidos por Órganos de Justicia Administrativa y
productividad general de la administración de los mismos. Este elemento es de suma
importancia para vincular el desempeño del OJA con la retribución para los Magistrados.
Otro aspecto relevante es homologar los alcances en las funciones y actividades de los
principales puestos de los Órganos de Justicia Administrativa para aprovechar al máximo el
perfil de la gente, identificando si existen recursos subutilizados. En relación a este aspecto, y
dado que la mayoría de los Magistrados cuentan con experiencia en diferentes ámbitos, y en lo
general, poca experiencia en materia Contencioso Administrativa, sería importante establecer
criterios para la especialización y continua actualización por parte de estos actores clave, en
materia Contencioso Administrativa.
Por otra parte también se recomienda evaluar el establecimiento potencial de una red de
servicios compartidos, por ejemplo en TI (sistemas o programas que faciliten la ejecución de
sus procesos sustantivos, de digitalización de expedientes, entre otros) o en RH, en la que los
costos se compartan y las mismas estructuras cubran los servicios de uno o más Órganos de
Justicia Administrativa. Esto es recomendable dado que algunos OJA son Salas que comparten
servicios con organismos Gubernamentales; sin embargo, no se observa un enfoque de los
procesos de Recursos Humanos en función a las necesidades particulares de los Órganos de
Justicia Administrativa.
Finalmente, es importante fortalecer las relaciones de sinergia que se han generado, sin duda
alguna respetando el ámbito de autonomía de cada OJA, pero construyendo criterios comunes
de desempeño para obtener mejores resultados, reflejados en la productividad en términos
jurídicos y presupuestales, no sólo por Entidad Federativa sino a nivel Nacional.
123
8. CONCLUSIONES Y LÍNEAS DE ACCIÓN
El diagnóstico nacional de la justicia administrativa tiene como propósito, como quedó
apuntado al inicio del presente documento, conocer cuál es el estado que guarda la justicia
administrativa en el país. Para ello, a partir de la información proporcionada por cada uno de
los tribunales administrativos que participaron en el proyecto, se elaboró un análisis de la
institución en su conjunto a fin de identificar las fortalezas y debilidades de la justicia
administrativa en el país. A continuación sintetizamos algunas de las principales conclusiones y
recomendaciones en los tres ámbitos en las que se encuentra dividido el estudio. El desarrollo
puntual de cada una de estas conclusiones forma parte del cuerpo del diagnóstico.
•
Independencia y Autonomía
Tanto el diagnóstico organizacional como normativo arroja asimetrías importantes
en la organización de los OJA y su relación con los demás Poderes. Ello impacta en
el alcance de su autonomía real, así como en la percepción que la ciudadanía tiene
de estos órganos. Si bien tanto la CPEUM como muchas de las constituciones de
las entidades federativas prevén la creación de la justicia administrativa,
carecemos de un modelo institucional a nivel nacional.
El estudio muestra claramente que es urgente una modificación constitucional que
establezca el mandato y diseño institucional básico para la justicia administrativa.
El diseño de esta reforma está ya muy avanzado, pero podría ser enriquecido con
los resultados del diagnóstico, a fin de asegurar que esta reforma constitucional
tenga todos los elementos necesarios para que pueda generase un sistema
nacional de justicia administrativa.
El análisis del número y tipo de controversias que se resuelven en el conjunto de
los OJAS permite suponer que existe aún muy poco conocimiento entre los
ciudadanos de su existencia y competencia. También muestra que en el país existe
en general poca especialización en el foro que permita maximizar el potencial que
existe en el uso generalizado de la justicia administrativa. Por otro lado, los datos
muestran que los OJAS tienen una razonable independencia en sus decisiones.
•
Acceso a la justicia (Procedimientos)
Los análisis normativo y organizacional muestran que aunque existe un
procedimiento administrativo básico que plasman la mayor parte de las leyes
procesales del país, existen varianzas muy importantes en el desarrollo de sus
diferentes etapas e instancias. Esto genera en muchos casos procedimientos
complejos que requieren mayor inversión de recursos y tiempos, sin que parezca
existir una justificación sustantiva o material. En el mismo sentido, no parece
124
haber una racionalidad única que justifique la necesidad de un procedimiento uni
o binstancial. Por otro lado, el análisis de las cargas de trabajo sugiere que
convendría establecer un procedimiento simplificado para los asuntos de menor
cuantía e importancia, y uno más complejo para resolver los asuntos que
requieren de una mayor inversión de tiempo y recursos jurídicos. En otras
palabras, recomendamos generar un modelo procesal que permita resolver en
forma eficiente los casos según su complejidad –por ejemplo un procedimiento
simplificado uninstancial para cuantías pequeñas- reservando la doble instancias
para juicios de mayor importancia (por ejemplo negativa ficta o algunas cuestiones
fiscales).
Adicionalmente el juicio de nulidad no parece ser el procedimiento idóneo para
todos los casos que se presentan ante los OJAS, por lo que valdría la pena explorar
aquellos donde se requiera un juicio especializado (por ejemplo en materia de
responsabilidad patrimonial). Igualmente pueden considerarse la posibilidad de
establecer mecanismos alternativos de solución de controversias (como
conciliación o arbitraje) en ciertas materias.
•
Justicia pronta, completa imparcial
Los resultados del diagnóstico muestran que se requiere una política general de
especialización y profesionalización en materia de justicia administrativa para el
personal jurisdiccional del conjunto de los OJAS. Convendría extender además
esta política a los abogados postulantes de los foros locales. Recomendamos
considerar un sistema integral de capacitación y profesionalización que, junto con
las instituciones de educación superior, pueda aprovechar las capacidades ya
generadas en los OJAS así como en otros órganos de impartición de justicia tanto
de nivel federal, como local. También recomendamos establecer perfiles de
puestos, reglas de ingreso, promoción y evaluación de los funcionarios
jurisdiccionales, así como el desarrollo de indicadores de desempeño que
permitan evaluar la profesionalización y especialización de los integrantes de los
OJAS.
El estudio muestra que existe una varianza notable en el desempeño de los OJAS.
Ello significa que la mayor parte de ellos carecen de modelos básicos de
organización judicial pues se identificaron procedimientos ineficientes con
actividades reiteradas, indefinición de funciones con cargas de trabajo poco claras
o procesos redundantes que no añaden valor. Esto explica en parte la varianza en
el desempeño, pues el modo de organización específico depende en gran medida
de las personas que lo operan, aún dentro de un mismo tribunal.
125
Otra consecuencia de lo anterior es que no existen parámetros que permitan
definir criterios de desempeño para identificar prioridades y áreas de mejora.
Recomendamos entonces generar modelos de procesos como alternativa base
para el diseño de estructuras organizacionales adecuadas a las circunstancias
específicas de los OJAS. Estos modelos pueden integrar un modelo de buenas
prácticas que permita a cada uno de los OJAS adaptarlo a sus necesidades
específicas. Es también recomendable evaluar el establecimiento de redes de
servicios compartidos entre OJAS sobretodo por lo que hace a tecnologías de la
información (sistemas y programas que faciliten la ejecución de procesos
sustantivos, automatización de procesos manejo de archivos) o en materia de
recursos humanos.
Los OJAS carecen de políticas e instrumentos para la gestión, tanto de los
documentos como de la información que generan en su quehacer cotidiano. Ello
tiene un impacto directo en su capacidad institucional para generar la estadística
básica necesaria para la gestión y planeación de su actividad. Ello genera también
una percepción de falta de transparencia, que se debe menos a una “voluntad de
opacidad” y más a las condiciones institucionales y organizacionales que no les
permiten generar la información que se requiere, o bien hacerlo con un alto costo
desproporcionado a sus recursos. Recomendamos la adopción de un modelo de
estadística básica y la inversión en recursos humanos, materiales y tecnológicos
para incrementar de manera rápida y significativa la capacidad institucional para
la gestión documental y de información en todos los tribunales. Aquí conviene la
adopción de políticas e instrumentos concertados a nivel nacional para facilitar
este tránsito de manera ordenada y eficiente
El Diagnóstico Nacional de los OJAS ha permitido identificar las áreas de oportunidad y
fortalezas de la institución , así como las mejores prácticas dentro del país y sugerir los
elementos que deben reforzarse, a fin de lograr procedimientos administrativos internos
eficientes y simplificar los procesos jurisdiccionales. A la vez el Diagnóstico Nacional permite
uniformar la información respecto de la justicia administrativa de forma tal que sea
comparable y aprovechable por todos los tribunales, con lo que el trabajo de todos, no sólo se
facilita y eficiente, sino asegura el trato igualitario a todos los mexicanos que accedan a ellos
sin importar la entidad en la que se encuentren. Así los OJAS cuentan con herramientas que les
permiten tomar las medidas necesarias para afrontar los retos que como árbitros de las
disputas entre particulares y la autoridad, la democracia impone. A la vez constituye un paso
firme hacia el cambio de paradigma para entenderse como un prestador de servicios a la
ciudadanía, con una política de transparencia, con procesos claros y responsables plenamente
identificados que le permite un eficiente uso de los recursos redundando en una impartición
de justicia de calidad.
126
9. ANEXOS
9.1
ANEXOS DIMENSIÓN PROCEDIMIENTO
9.1.1 ANEXO 1 RELACIÓN DE DEMANDAS
Estado
Año
2006
Agua s ca l i ent
2007
es
2008
2006
Ca mpeche
2007
2008
Chi a pa s
2008
2006
Col i ma
2007
2008
2006
Di s tri to
2007
Federa l
2008
2006
Dura ngo
2007
2008
2006
Edomex
2007
2008
2006
Gua na jua to 2007
2008
2006
Ja l i s co
2007
2008
Mi choa cá n 2008
2006
Na ya ri t
2007
2008
2006
Nuevo León 2007
2008
2007
Oa xa ca
2008
2006
Si na l oa
2007
2008
2006
Ta ma ul i pa s 2007
2008
2006
2007
Za ca teca s
2008
2006
Agregado
2007
2008
Demandas
recibidas
340
1,049
1,346
51
54
55
313
950
1,066
1,002
9,507
9,474
10,519
443
504
514
8,690
10,460
10,026
550
602
596
1,495
1,622
1,982
326
509
718
630
619
840
879
131
581
4,025
3,315
4,183
146
84
85
177
176
226
27,502
30,095
33,263
Demandas
admitidas
308
888
1,174
44
51
52
169
924
1,035
964
8,051
8,702
9,147
428
504
449
7,980
9,846
9,488
412
462
403
1,204
1,211
1,605
192
452
656
593
569
782
868
94
493
3,876
3,258
3,926
78
56
67
166
161
207
24,492
27,706
29,797
Demandas
desechadas
32
161
172
7
3
3
120
26
31
38
965
787
906
22
23
56
510
369
696
63
60
153
315
342
394
134
53
57
46
50
58
44
37
88
149
105
90
68
28
18
11
15
19
2,271
2,076
2,977
Prevenciones
Incompetencia
Desistimientos
35
178
201
0
0
0
130
29
37
23
1,755
1,439
1,468
1,504
756
1,788
200
169
528
188
101
152
430
477
481
285
58
52
99
0
0
0
0
0
460
415
605
26
12
7
9
8
12
4,694
3,644
5,779
0
0
0
0
2
1
13
0
1
2
35
31
44
0
1
0
197
121
127
14
25
25
0
0
0
17
9
25
5
4
8
6
0
0
2
3
11
2
8
0
10
10
3
273
235
254
4
7
11
0
0
1
8
19
12
9
113
97
85
21
39
56
193
158
161
42
45
24
0
0
0
22
14
10
8
6
13
11
0
0
3
0
15
1
2
1
2
3
4
418
386
416
127
9.1.2 ANEXO 2 PROPORCIÓN DE DEMANDAS POR NÚMERO DE HABITANTES
Entidad
Año
Demandas
recibidas
Aguascalientes
Campeche
Chiapas
Colima
Distrito Federal
Durango
Edomex
Guanajuato
Jalisco
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Sinaloa
Tamaulipas
Zacatecas
Agregado*
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
2008
1,346
55
313
1,002
10,519
514
10,026
596
1,982
326
630
879
581
4,183
85
226
33,263
Población
(Censo 2005)
1,065,416
754,730
4,293,459
567,996
8,720,916
1,509,117
14,007,495
4,893,812
6,752,113
3,966,073
949,684
4,199,292
3,506,821
2,608,442
3,024,238
1,367,692
62,187,296
PEA
Demandas/ Demandas/
(INEGI,2009)
Pob
PEA
455,934
350,324
1,684,487
290,103
4,167,196
597,076
6,376,247
1,986,640
3,088,598
1,604,494
439,274
2,078,386
1,463,113
1,141,643
1,408,626
537,388
27,669,529
0.0012634
0.0000729
0.0000729
0.0017641
0.0012062
0.0003406
0.0007158
0.0001218
0.0002935
0.0000822
0.0006634
0.0002093
0.0001657
0.0016036
0.0000281
0.0001652
0.0005349
0.0029522
0.0001570
0.0001858
0.0034539
0.0025242
0.0008609
0.0015724
0.0003000
0.0006417
0.0002032
0.0014342
0.0004229
0.0003971
0.0036640
0.0000603
0.0004206
0.0012022
Por cada
100,000
habitantes
(Censo)
Por cada
100,000
habitantes
(PEA)
Por cada
10,000
habitantes
(Censo)
126.34
7.29
7.29
176.41
120.62
34.06
71.58
12.18
29.35
8.22
66.34
20.93
16.57
160.36
2.81
16.52
53.49
295.22
15.70
18.58
345.39
252.42
86.09
157.24
30.00
64.17
20.32
143.42
42.29
39.71
366.40
6.03
42.06
120.22
13
0.73
0.73
17.64
12.06
3.41
7.16
1.22
2.94
0.82
6.63
2.09
1.66
16.04
0.28
1.65
5.35
Por cada
Por cada
Por cada
10,000
1,000
1,000
habitantes habitantes habitantes
(PEA)
(Censo)
(PEA)
30
1.57
1.86
34.54
25.24
8.61
15.72
3.00
6.42
2.03
14.34
4.23
3.97
36.64
0.60
4.21
12.02
1.26
0.07
0.07
1.76
1.21
0.34
0.72
0.12
0.29
0.08
0.66
0.21
0.17
1.60
0.03
0.17
0.53
2.95
0.16
0.19
3.45
2.52
0.86
1.57
0.30
0.64
0.20
1.43
0.42
0.40
3.66
0.06
0.42
1.20
*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit,
Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
128
9.1.3 ANEXO 3 NOTA EN RELACIÓN A LAS CUANTÍAS
El análisis comparativo de promedios entre los OJA, requiere de realizar inferencias sobre un
mismo atributo o característica de interés dentro de cada domino de estudio. Con el objetivo
de detectar valores atípicos o extremos en dos niveles: nacional y por dominio, es necesario
realizar un análisis univariado y multivariado sobre la distribución de los datos en cuanto a su
dispersión y/o variabilidad.
En primer lugar se transforman los datos de la variable de interés en valores estándar. En
general, para estandarizar o normalizar una variable se utiliza la siguiente expresión:
Z=
Xi − X
σx
donde,
Z = variable estandarizada
Xi = variable observada
X = media
σX = desviación estándar
De acuerdo con el tamaño de la muestra y considerando los factores de expansión en ambos
niveles, nacional y por dominio, en el presente estudio se identifican a los valores atípicos
aquellos casos con valores estándar superiores a 4. Una vez detectados, es necesario analizar
la unicidad de cada valor en comparación con el resto de la población, para ello se realizan
nuevamente las estimaciones o inferencias sobre el atributo de interés excluyendo cada valor
designado como atípico.
Para el caso de la cuantía a nivel nacional, se identificaron 17 valores atípicos potenciales (ver
gráfica A1), 41% de los cuales se localizan en Baja California. Al realizar los cálculos de los
estimadores sin tomar en cuenta cada valor extremo, se observa que las diferencias no son
relevantes, por lo que se concluye que a nivel nacional no es necesario excluir ningún valor
extremo. Es importante señalar que el hecho de excluir totalmente los 17 valores atípicos del
análisis a nivel nacional, se perdería la representatividad de la muestra para al menos una
Entidad Federativa.
Al realizar el mismo análisis para cada órgano jurídico, se identificaron entre 1 y 3 valores
atípicos en cada Entidad cuya suma es igual a 51 casos, mismos que representan un porcentaje
significativo del 2% dentro del total de la población.
Por lo anterior, en el análisis comparativo entre Entidades se lleva a cabo la exclusión de casos
atípicos por OJA, mas no a nivel nacional.
129
Gráfica A1. Distribución de la variable cuantía por OJA
Tabla A1. Distribución de la variable cuantía por OJA
Univariate Statistics
95% Confidence
Interval
Estimate
Estado
Standard Error
Lower
Upper
AGUASCALIENTES
Cuantía promedio
9,959
3,639
2,823
17,096
BAJA CALIFORNIA
Cuantía promedio
2,233,943
701,980
857,204
3,610,681
BAJA CALIFORNIA SUR
Cuantía promedio
84,295
39,234
7,349
161,241
CAMPECHE
Cuantía promedio
48,504
8,345
32,138
64,870
COLIMA
Cuantía promedio
2,301
429
1,459
3,142
CHIAPAS
Cuantía promedio
59,637
13,357
33,440
85,834
DISTRITO FEDERAL
Cuantía promedio
153,275
34,019
86,556
219,995
DURANGO
Cuantía promedio
44,178
11,060
22,488
65,869
GUANAJUATO
Cuantía promedio
65,855
31,192
4,681
127,029
HIDALGO
Cuantía promedio
1,062
116
834
1,290
MEXICO
Cuantía promedio
69,935
15,065
40,389
99,482
MICHOACAN
Cuantía promedio
22,580
5,537
11,720
33,440
MORELOS
Cuantía promedio
126,125
41,337
45,054
207,196
NAYARIT
Cuantía promedio
261,858
63,788
136,756
386,961
NUEVO LEON
Cuantía promedio
428,641
102,637
227,348
629,934
OAXACA
Cuantía promedio
15,869
4,823
6,411
25,327
QUERETARO
Cuantía promedio
42,103
12,810
16,981
67,226
SINALOA
Cuantía promedio
18,466
5,228
8,213
28,719
TABASCO
Cuantía promedio
46,353
12,679
21,487
71,220
TAMAULIPAS
Cuantía promedio
99,307
26,584
47,170
151,445
TLAXCALA
Cuantía promedio
104,989
36,204
33,985
175,994
YUCATAN
Cuantía promedio
22,672
10,672
1,740
43,603
ZACATECAS
Cuantía promedio
321,979
83,926
157,380
486,577
130
9.1.4 ANEXO 4 DURACIÓN PROMEDIO DEL PROCESO
Tabla A2. Duración promedio del proceso en días hábiles por OJA
Univariate Statistics
95% Confidence
Interval
Estado
Lower
Upper
AGUASCALIENTES
Duración total del proceso
Estimate
46.6449
Standard Error
1.90657
42.9070
50.3827
Design Effect
.853
BAJA CALIFORNIA
Duración total del proceso
613.2143
22.43567
569.2287
657.1999
.258
BAJA CALIFORNIA SUR
Duración total del proceso
315.7589
25.08392
266.5814
364.9365
.082
CAMPECHE
Duración total del proceso
375.4490
21.83279
332.6454
418.2526
.122
COLIMA
Duración total del proceso
128.7873
5.95966
117.1032
140.4713
.753
CHIAPAS
Duración total del proceso
155.3322
8.04863
139.5527
171.1117
.157
DISTRITO FEDERAL
Duración total del proceso
222.6449
7.57247
207.7989
237.4909
4.605
DURANGO
Duración total del proceso
199.1883
7.20863
185.0556
213.3210
.136
GUANAJUATO
Duración total del proceso
235.1037
8.76498
217.9198
252.2876
.237
HIDALGO
Duración total del proceso
241.3589
5.41618
230.7403
251.9774
.092
MEXICO
Duración total del proceso
118.3459
2.61289
113.2232
123.4685
3.037
MICHOACAN
Duración total del proceso
128.5821
11.48956
106.0566
151.1076
.130
MORELOS
Duración total del proceso
295.5339
11.97181
272.0629
319.0049
.337
NAYARIT
Duración total del proceso
245.5077
16.37995
213.3945
277.6210
.108
NUEVO LEON
Duración total del proceso
292.3453
7.56817
277.5077
307.1828
.734
OAXACA
Duración total del proceso
145.9315
6.10105
133.9703
157.8927
.135
QUERETARO
Duración total del proceso
233.5491
10.37105
213.2165
253.8818
.155
SINALOA
Duración total del proceso
266.6745
8.88839
249.2486
284.1004
.305
TABASCO
Duración total del proceso
221.2878
8.07338
205.4597
237.1158
.228
TAMAULIPAS
Duración total del proceso
506.2434
34.20590
439.1820
573.3048
.134
TLAXCALA
Duración total del proceso
182.1042
10.79375
160.9429
203.2656
.173
YUCATAN
Duración total del proceso
129.0051
2.04263
125.0005
133.0097
.025
ZACATECAS
Duración total del proceso
157.1903
7.52533
142.4367
171.9438
.147
131
9.1.5 ANEXO 5 SENTIDO DE LAS SENTENCIAS PRONUNCIADAS
Estado
Aguascalientes
Campeche
Chiapas
Colima
Distrito Federal
Durango
Edomex
Guanajuato
Jalisco
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
Tamaulipas
Zacatecas
Agregado
Año
Total Sentencias
pronunciadas
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
Nulidad %
Validez %
Sobreseimientos %
2006
352
249
46
57
71%
13%
16%
2007
767
658
38
71
86%
5%
9%
2008
2006
2007
2008
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
2006
2007
2008
1,149
27
31
30
74
930
1,019
1,008
9,624
9,224
10,235
183
474
373
5,063
6,940
7,036
496
450
485
1,173
1,199
1,317
88
523
465
783
414
376
685
53
273
105
90
125
4,030
3,076
2,856
50
35
31
183
189
249
23,126
24,357
26,767
1,042
0
0
0
24
815
932
935
8,005
7,697
8,727
179
273
343
3,138
4,521
4,751
316
237
211
613
647
754
34
486
442
744
185
202
406
34
118
27
35
39
3,465
2,466
3,009
16
20
11
78
100
154
17,572
18,264
21,302
24
0
0
0
28
67
77
50
775
696
593
4
240
14
945
1,465
1,070
160
134
161
291
255
228
28
37
23
39
155
107
193
13
21
10
7
6
107
93
61
26
10
12
17
17
14
2,640
3,175
2,542
83
0
0
0
22
48
10
23
844
831
915
41
28
19
651
1,001
1,210
46
82
60
269
297
335
26
102
36
47
74
67
86
6
30
5
3
3
577
704
396
8
5
8
61
54
57
2,783
3,195
3,320
91%
0%
0%
0%
32%
88%
91%
93%
83%
83%
85%
98%
58%
92%
62%
65%
68%
64%
53%
44%
52%
54%
57%
39%
93%
95%
95%
45%
54%
59%
64%
43%
26%
39%
31%
86%
80%
105%
32%
57%
35%
43%
53%
62%
81%
77%
79%
2%
0%
0%
0%
38%
7%
8%
5%
8%
8%
6%
2%
51%
4%
19%
21%
15%
32%
30%
33%
25%
21%
17%
32%
7%
5%
5%
37%
28%
28%
25%
8%
10%
8%
5%
3%
3%
2%
52%
29%
39%
9%
9%
6%
12%
13%
9%
7%
0%
0%
0%
30%
5%
1%
2%
9%
9%
9%
22%
6%
5%
13%
14%
17%
9%
18%
12%
23%
25%
25%
30%
20%
8%
6%
18%
18%
13%
11%
11%
5%
3%
2%
14%
23%
14%
16%
14%
26%
33%
29%
23%
13%
13%
12%
132
9.1.6 ANEXO 6 TABLAS DE FRECUENCIAS – ANÁLISIS DE EXPEDIENTES
NOTA: La forma de acceso a las tablas de frecuencias-análisis de expedientes es a través de la
siguiente liga, ya que el mencionado archivo se encuentra en formato Excel.
Tabla de frecuencias nacional.xlsx
133
9.2
ANEXOS DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Relación de anexos
ID
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
N
O
P
Q
R
S
T
U
V
W
X
Y
Z
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
DESCRIPCIÓN
Fuentes de información utilizadas.
Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por persona.
Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por Sala.
Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Magistrados de los
OJA.
Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Secretarios de los
OJA.
Tabla de género de Magistrados por OJA.
Tabla y Distribución Nacional de Escolaridad de los Magistrados por OJA.
Tabla de escolaridad de los Magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio.
Tabla de distribución de actualizaciones de Magistrados por cada OJA.
Tabla y Gráfica de Costo promedio por Juicio.
Tabla de los Órganos con menor y mayor costo promedio por juicio
Organigrama Aguascalientes
Organigrama Baja California
Organigrama Baja California Sur
Organigrama Campeche
Organigrama Chiapas
Organigrama Colima
Organigrama Distrito Federal
Organigrama Durango
Organigrama Estado de México
Organigrama Guanajuato
Organigrama Guerrero
Organigrama Hidalgo
Organigrama Jalisco
Organigrama Michoacán
Organigrama Morelos
Organigrama Nayarit
Organigrama Nuevo León
Organigrama Oaxaca
Organigrama Querétaro
Organigrama Sinaloa
Organigrama Tamaulipas
Organigrama Yucatán
Organigrama Zacatecas
Distribución de OJA conforme a su naturaleza e instancias con las que cuenta, así como
juicios recibidos y plantilla total.
Distribución de uso de tecnología por OJA.
Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados.
134
Áreas de experiencia de los Magistrados
x
Actualización de los Magistrados
Procesos de Recursos Humanos
Organigrama por Tribunal
Número de Salas por Tribunal
Número de Secretarios por Tribunal
Número de Magistrados por Tribunal
Plantilla total de cada Tribunal
Costo total de la nómina de cada Tribunal
Presupuesto total del Tribunal
x
Nivel de escolaridad de los Magistrados
Fichas curriculares de cada Magistrado
por Tribunal
Estadística básica de análisis de tipo de
juicios por Tribunal.
Sección de datos generales del
Cuestionario solicitado a cada Tribunal.
Sección de datos presupuestales del
Cuestionario solicitado a cada Tribunal.
Organigrama por Tribunal.
Plantilla total de empleados.
Sueldos integrados, tabulador o nómina
de cada Tribunal.
Informes de labores del Presidente
correspondientes a los años 2006, 2007
y 2008.
Presupuesto aprobado para el Tribunal
Contencioso de la entidad para los años
2006, 2007 y 2008 (desglosado).
Presupuesto ejercido para el Tribunal
Contencioso de la entidad para los años
2006, 2007 y 2008 (desglosado).
Cuestionario de prácticas de RH
Otros: página de internet, llamadas
telefónicas.
Número de juicios recibidos por Tribunal
Fuentes de información utilizadas
Datos demográficos: género y edad por Magistrado
9.2.1 ANEXO A: FUENTES DE INFORMACIÓN UTILIZADAS
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
135
9.2.2 ANEXO B: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS ATENDIDOS POR PERSONA.
Plantilla Total
Juicios recibidos
Juicios por
persona
Aguascalientes
8
1346
168
Baja California
51
1225
24
Baja California Sur
6
42
7
Campeche
23
55
2
Chiapas
95
313
3
Colima
15
1002
67
DF
546
10519
19
Durango
25
514
21
Estado de México
177
10026
57
Guanajuato
73
596
8
Guerrero
137
4015
29
Hidalgo
20
631
32
Jalisco
74
1982
27
Michoacán
58
326
6
Morelos
42
199
5
Nayarit
25
630
25
Nuevo León
61
879
14
Oaxaca
34
581
17
Querétaro
44
1217
28
Quintana Roo
ND
San Luis Potosí
ND
Sinaloa
72
Sonora
12
Tabasco
24
529
22
Tamaulipas
17
85
5
Tlaxcala
17
216
13
Veracruz
33
Yucatán
8
178
22
Zacatecas
12
224
19
Promedio Nacional
4183
58
ND
ND
28
136
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Informes de Labores de los años
2008 y 2009.
137
9.2.3 ANEXO C: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS ATENDIDOS POR SALA.
Salas
(Regionales, Superiores,
Supernumerarias).
Juicios recibidos
Juicios atendidos por Sala
Aguascalientes
1
1346
1346
Baja California
3
1225
408
Baja California Sur
1
42
42
Campeche
1
55
55
Chiapas
2
313
157
Colima
1
1002
1002
DF
2
10519
5260
Durango
1
514
514
Estado de México
10
10026
1003
Guanajuato
1
596
596
Guerrero
9
4015
446
Hidalgo
1
631
631
Jalisco
6
1982
330
Michoacán
1
326
326
Morelos
3
199
66
Nayarit
1
630
630
Nuevo León
3
879
293
Oaxaca
3
581
194
Querétaro
2
1217
609
Quintana Roo
1
ND
San Luis Potosí
1
ND
Sinaloa
4
Sonora
1
Tabasco
4
529
132
Tamaulipas
1
85
85
Tlaxcala
1
216
216
Veracruz
4
Yucatán
1
178
178
Zacatecas
1
224
224
Promedio Nacional
4183
1046
ND
ND
632
138
Productividad Nacional: número
de juicios atendidos en promedio
por Sala de los OJA
Superior al PN
Inferior al PN
14%
Sin información
17%
69%
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Reporte Asociación de
Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la Naturaleza de los
OJA.
139
9.2.4 ANEXO D: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS PROMEDIO ATENDIDOS POR LOS
MAGISTRADOS DE LOS OJA
Magistrados por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Magistrado
Aguascalientes
1
1346
1346
Baja California
3
1225
408
Baja California Sur
1
42
42
Campeche
3
55
18
Chiapas
7
313
45
Colima
3
1002
334
DF
27
10519
390
Durango
3
514
171
Estado de México
18
10026
557
Guanajuato
4
596
149
Guerrero
17
4015
236
Hidalgo
3
631
210
Jalisco
7
1982
283
Michoacán
3
326
109
Morelos
3
199
66
Nayarit
3
630
210
Nuevo León
3
879
293
Oaxaca
3
581
194
Querétaro
2
1217
609
Quintana Roo
1
ND
San Luis Potosí
3
ND
Sinaloa
7
Sonora
1
Tabasco
5
529
106
Tamaulipas
1
85
85
Tlaxcala
3
216
Veracruz
6
Yucatán
1
178
178
Zacatecas
1
224
224
Promedio Nacional
4183
598
ND
72
ND
277
140
Productividad Nacional: número de
juicios atendidos en promedio por
Magistrado.
Superior al PN
Inferior al PN
14%
Sin información
34%
52%
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Organigramas de los Tribunales
vigentes en los años de 2008 y 2009.
141
9.2.5 ANEXO E: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS PROMEDIO ATENDIDOS POR LOS
SECRETARIOS DE LOS OJA
Secretarios por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Secretario
Aguascalientes
2
1346
673
Baja California
14
1225
88
Baja California Sur
2
42
21
Campeche
7
55
8
Chiapas
17
313
18
Colima
2
1002
501
108
10519
97
Durango
3
514
171
Estado de México
31
10026
323
Guanajuato
22
596
27
Guerrero
37
4015
109
Hidalgo
3
631
210
Jalisco
16
1982
124
Michoacán
9
326
36
Morelos
12
199
17
Nayarit
13
630
48
Nuevo León
14
879
63
DF
Oaxaca
4
581
145
Querétaro
10
1217
122
Quintana Roo
ND
San Luis Potosí
ND
Sinaloa
14
Sonora
5
Tabasco
1
529
529
Tamaulipas
4
85
21
Tlaxcala
7
216
Veracruz
19
Yucatán
1
178
178
Zacatecas
1
224
224
Promedio Nacional
4183
299
ND
31
ND
163
142
Productividad Nacional: número de
juicios atendidos en promedio por
Secretario.
Superior al PN
Inferior al PN
Sin información
14%
31%
55%
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Organigramas de los Tribunales
vigentes en los años de 2008 y 2009.
143
9.2.6 ANEXO F: TABLAS DE GÉNERO
F
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Colima
DF
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Totales
M
Total
1
1
1
1
3
7
2
16
3
16
4
1
3
6
3
4
1
3
6
ND
ND
ND
7
ND
ND
1
3
ND
1
1
95
1
2
4
1
3
6
2
14
2
14
3
1
2
5
2
4
1
1
2
2
5
1
2
1
2
1
1
1
1
1
3
19
1
1
76
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados.
144
Número total
de magistrados
y/o jueces que
integran el
tribunal
Número total de
Número total
secretarios en el
de actuarios o
tribunal (incluye
notificadores en
proyectistas y de
el tribunal
acuerdos)
Estado
Aguascalientes
Porcentaje
Baja California
Porcentaje
Baja California Sur
Porcentaje
Campeche
Porcentaje
Colima
Porcentaje
Distrito federal
Porcentaje
Guanajuato
Porcentaje
Guerrero
Porcentaje
Hidalgo
Porcentaje
Jalisco
Porcentaje
Michoacán
Porcentaje
Morelos
Porcentaje
Nayarit
Porcentaje
Nuevo León
Porcentaje
Oaxaca
Porcentaje
Querétaro
H
1
100
2
50
1
100
3
100
2
100
14
67
3
75
7
64
2
67
5
83
2
67
3
100
3
100
1
33
2
33
2
M Total
0
1
0 100
2
4
50 100
1
0 100
0
3
0 100
2
0 100
7
21
33 100
1
4
25 100
4
11
36 100
1
3
33 100
1
6
17 100
1
3
33 100
0
3
0 100
3
0 100
2
3
67 100
4
6
67 100
2
H
1
50
2
50
1
50
4
57
2
50
35
40
6
50
7
32
4
67
17
68
6
67
3
33
8
62
3
21
2
50
4
M
1
50
2
50
1
50
3
43
2
50
53
60
6
50
15
68
2
33
8
32
3
33
6
67
5
38
11
79
2
50
6
Porcentaje
Sinaloa
Porcentaje
Tamaulipas
Porcentaje
Tlaxcala
Porcentaje
Veracruz
Porcentaje
Yucatán
Porcentaje
Zacatecas
Porcentaje
Agregado Nacional
Porcentaje
100
5
71
1
100
3
100
0
0
0
0
0
0
100
7
71
1
100
3
100
40
3
21
4
100
4
57
60
11
79
0
0
3
43
1
0
100 0
1
100 0
64 23
72 26
1
100
1
100
89
98
1
1
50
50
3
100
0
120 141
46
54
Total
2
100
4
100
2
100
7
100
4
100
88
100
12
100
22
100
6
100
25
100
9
100
9
100
13
100
14
100
4
100
10
H M
1
0
100 0
1
0
100 0
1
0 100
0
1
0 100
2
0 100
22 11
67 33
1
1
50 50
5
4
56 44
1
1
50 50
9
5
64 36
1
2
33 67
4
0
100 0
1
0 100
4
1
80 20
1
2
33 67
2
4
100 33 67
14
3
3
100 50 50
4
1
0
100 100 0
7
1
2
100 33 67
Total
1
100
1
100
1
100
1
100
2
100
33
100
2
100
9
100
2
100
14
100
3
100
4
100
1
100
5
100
3
100
6
Total de
secretarios
Total de
Total de
de las salas
actuarios o
magistrados y/o regionales o
notificadores de
jueces de las
auxiliares
las salas
salas regionales
(incluye
regionales o
o auxiliares
proyectistas
auxiliares
y de
acuerdos)
H M Total H M Total H M Total
1
50
1
50
2
2 8 10
100 20 80 100
M
4
50
40
68
3
50
11
48
H Total
4
8
50 100
19 59
32 100
3
6
50 100
12 23
52 100
2
40
3
60
5
100
7 13
54 100
20
80
5
20
10 15
67 100
4
50
4
50
3
3 6
9
4
100 33 67 100 100
4
100
3
100
3
100
2
2 2
4
0
0
25 216 330
100 40 60
38 33
54 46
8
92 45
100 67 33
10 9
53 47
51 51
50 50
35 23
60 40
4
23 17
100 58 43
546
100
71
100
137
100
19
100
102
100
58
100
40
100
1
41
67
25
56
28
20
33
21
47
16
61
100
45
102
44
64
51
71
4
24
36
21
29
13
76
100
72
100
17
100
2
25
6
50
49 680
100 51
6
75
6
50
649
49
8
100
12
100
1328
100
2
3
3
6
67 100 167 46
3
1
4
75 25 100
4
2
6
5
67 33 100 33
2
1
3
67 33 100
9
6
15
60 40 100
0
0
0
3
0
100 0
2
2
50 50
1
2
33 67
1
2
33 67
0
2
Número total
de personal que
labora en el
Tribunal (incluir
personal
jurisdiccional y
administrativo)
100 0 100 100
6
3
0
3
100 100 0 100
1
1
0
1
100 100 0 100
3
100
4
3
7
57 43 100
2
1
1
100 0 100 100
3
1
1
1
0
1
100 0 100 100 100 0 100
261 57 43 100 37 25
62
100 57 43 100 60 40 100
Nomeclatura: Hombre (H); Mujer (M)
50 50 100
2 8 10
20 80 100
1
0 100 100
3
3
6
50 50 100
4 3
7
57 43 100
24 44 68
35 65 100
33
67
16
33
El agregado nacional fue compuesto por los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito
Federal, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala,
Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
145
9.2.7 ANEXO G: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE ESCOLARIDAD DE LOS MAGISTRADOS POR
OJA.
Escolaridad
Magistrados por
OJA
Licenciatura
Maestría
Aguascalientes
1
Baja California
3
Baja California Sur
1
Campeche
3
3
Chiapas
7
7
Colima
3
DF
27
8
7
Durango
3
2
1
Estado de México
18
7
7
Guanajuato
4
Guerrero
17
Hidalgo
3
1
Jalisco
7
1
2
Michoacán
3
2
1
Morelos
3
Nayarit
3
1
2
Nuevo León
3
1
2
Oaxaca
3
1
Querétaro
2
2
Quintana Roo
1
San Luis Potosí
3
Sinaloa
7
Sonora
1
Tabasco
5
Tamaulipas
1
Tlaxcala
3
Veracruz
6
Yucatán
1
1
Zacatecas
1
1
Doctorado
1
2
1
1
1
1
2
1
3
3
2
1
1
2
1
146
Distribución Nacional del nivel
educativo de los Magistrados
Licenciatura
Maestría
Doctorado
11%
50%
39%
Nomenclatura:
Los campos vacios se deben a información no proporcionada.
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados.
147
9.2.8 ANEXO H: TABLA DE ESCOLARIDAD DE LOS MAGISTRADOS Y RELACIÓN CON LOS JUICIOS
ATENDIDOS EN PROMEDIO.
Escolaridad
Clasificación de
Escolaridad
Juicios atendidos por
Magistrado
1
2
1346
1
1
408
1
2
42
1
18
Licenciatura Maestría Doctorado
Aguascalientes
Baja California
2
Baja California Sur
Campeche
3
Chiapas
7
1
Colima
DF
Durango
2
1
Estado de México
7
7
2
Guanajuato
1
Guerrero
1
45
2
334
ND
390
1
171
2
557
ND
149
1
236
1
210
3
283
Hidalgo
1
Jalisco
1
2
Michoacán
2
1
1
109
3
2
66
Morelos
3
Nayarit
1
2
2
210
Nuevo León
1
2
2
293
Oaxaca
1
3
194
Querétaro
2
2
1
609
Quintana Roo
ND
ND
San Luis Potosí
ND
ND
ND
598
Sinaloa
1
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
1
2
Tlaxcala
1
1
ND
ND
106
1
85
2
72
ND
ND
Yucatán
1
1
178
Zacatecas
1
1
224
Veracruz
Totales
34
26
8
277
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
En lo que respecta al rubro de Clasificación de Escolaridad, 1 se refiere a nivel Licenciatura, 2 a nivel Maestría y 3 a nivel
Doctorado, asignados conforme a la mayoría de Magistrados registrados con el nivel de escolaridad.
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados.
148
9.2.9 ANEXO I: TABLA DE DISTRIBUCIÓN DE ACTUALIZACIONES DE MAGISTRADOS POR CADA OJA.
Magistrados por OJA
Cursos / Diplomados /
Conferencias / Etc.
Porcentaje de Magistrados
que se actualizan
Aguascalientes
1
1
100%
Baja California
3
1
33%
Baja California Sur
1
1
100%
Campeche
3
3
100%
Chiapas
7
6
86%
Colima
2
2
100%
DF
27
Durango
2
2
100%
Estado de México
16
12
75%
Guanajuato
4
Guerrero
17
Hidalgo
3
3
100%
Jalisco
6
3
50%
Michoacán
3
3
100%
Morelos
4
4
100%
Nayarit
3
1
33%
Nuevo León
3
0
0%
Oaxaca
3
2
67%
Querétaro
2
ND
Quintana Roo
1
ND
San Luis Potosí
3
ND
Sinaloa
7
Sonora
1
ND
Tabasco
5
ND
Tamaulipas
1
0
0%
Tlaxcala
3
2
67%
Veracruz
6
Yucatán
1
Zacatecas
1
ND
ND
ND
5
71%
ND
ND
0
0%
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar.
Los campos vacios se deben a información no proporcionada.
El indicador de Actualizaciones se refiere al número de Magistrados por Tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través
de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc.
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados.
149
9.2.10 ANEXO J: TABLA Y GRÁFICA DEL COSTO PROMEDIO POR JUICIO.
Presupuesto
Juicios
recibidos
Costo por juicio
Aguascalientes
$
3,606,380.00
1346
$
2,679.33
Baja California
$ 24,600,000.00
1225
$
20,081.63
Baja California Sur
42
ND
SC
Campeche
$ 16,614,282.00
55
Chiapas
$ 22,835,702.45
313
$
72,957.52
Colima
$
5,575,396.00
1002
$
5,564.27
DF
$ 257,073,219.00
10519
$
24,438.94
Durango
$
4,452,931.00
514
$
8,663.29
Estado de México
$ 63,458,763.40
10026
$
6,329.42
Guanajuato
$ 30,293,414.66
596
$
50,827.88
Guerrero
4015
ND
Hidalgo
$
4,196,034.00
631
$
6,649.82
Jalisco
$ 44,561,670.00
1982
$
22,483.18
Michoacán
$ 20,000,000.00
326
$
61,349.69
Morelos
$ 12,000,000.00
199
$
60,301.51
Nayarit
$
8,078,713.21
630
$
12,823.35
Nuevo León
$ 21,363,166.89
879
$
24,303.94
Oaxaca
$ 15,050,823.74
581
$
25,905.03
Querétaro
$ 16,705,193.00
1217
$
13,726.53
Quintana Roo
ND
San Luis Potosí
ND
Sinaloa
$ 19,139,945.11
4183
$
4,575.65
Sonora
ND
Tabasco
$ 13,196,471.00
Tamaulipas
$
4,368,000.00
Tlaxcala
529
$
24,946.07
85
$
51,388.24
216
ND
Veracruz
ND
Yucatán
$
1,885,814.00
178
$
10,594.46
Zacatecas
$
3,588,778.00
224
$
16,021.33
Promedio Nacional
$ 25,076.72
150
Distribución Nacional del costo
promedio por juicio
Superior al PN
Inferior al PN
27%
Sin Cálculo o información
21%
52%
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
SC
Sin cálculo considerado puesto que la cifra presentada por la Sala de Campeche abarca el presupuesto asignado a todo
el Tribunal del Estado sin diferencia lo relativo a la materia Contencioso Administrativa.
Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados,
Informes de Labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los Tribunales en los años 2008 y
2009.
151
9.2.11 ANEXO K: TABLA DE MÍNIMOS Y MÁXIMOS EN COSTO PROMEDIO POR JUICIO.
Presupuesto
Juicios recibidos
Costo por juicio
Aguascalientes
$
3,606,380.00
1346
$
2,679.33
Sinaloa
$ 19,139,945.11
4183
$
4,575.65
Colima
$
5,575,396.00
1002
$
5,564.27
Estado de México
$ 63,458,763.40
10026
$
6,329.42
Hidalgo
$
631
$
6,649.82
4,196,034.00
Presupuesto
Guanajuato
$ 30,293,414.66
Tamaulipas
$
Juicios recibidos
Costo por juicio
596
$
50,827.88
4,368,000.00
85
$
51,388.24
Morelos
$ 12,000,000.00
199
$
60,301.51
Michoacán
$ 20,000,000.00
326
$
61,349.69
Chiapas
$ 22,835,702.45
313
$
72,957.52
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
SC
Sin cálculo
Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados,
Informes de Labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los Tribunales en los años 2008 y
2009.
152
9.2.12 Anexo L: ORGANIGRAMA AGUASCALIENTES
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
153
9.2.13 ANEXO M: ORGANIGRAMA BAJA CALIFORNIA
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
154
9.2.14 ANEXO N: ORGANIGRAMA BAJA CALIFORNIA SUR
Fuente: Información proporcionada por la Sala Civil Administrativa.
155
9.2.15 ANEXO O: ORGANIGRAMA CAMPECHE
Fuente: Información proporcionada por la Sala Administrativa Electoral.
156
9.2.16 ANEXO P: ORGANIGRAMA CHIAPAS
Fuente: Información obtenida del sitio de internet del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas, http://www.tjeachiapas.gob.mx/documentos/organigrama.pdf.
157
9.2.17 ANEXO Q: ORGANIGRAMA COLIMA
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
158
9.2.18 ANEXO R: ORGANIGRAMA DISTRITO FEDERAL
Área Jurídica
159
Ponencia de Sala Superior
160
Ponencia de Sala Ordinaria y Auxiliar
161
Secretaría General de Acuerdos
162
Secretaría General de Compilación y Difusión
163
Secretaría General de Asesoría y Defensoría Jurídica
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
164
9.2.19 Anexo S: ORGANIGRAMA DURANGO
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
165
9.2.20 Anexo T: ORGANIGRAMA ESTADO DE MÉXICO
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
166
9.2.21 Anexo U: ORGANIGRAMA GUANAJUATO
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
167
9.2.22 ANEXO V: ORGANIGRAMA GUERRERO
168
169
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
170
9.2.23 ANEXO W: ORGANIGRAMA HIDALGO
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
171
9.2.24 ANEXO X: ORGANIGRAMA JALISCO
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
172
9.2.25 ANEXO Y: ORGANIGRAMA MICHOACÁN
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
173
9.2.26 ANEXO Z: ORGANIGRAMA MORELOS
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
174
9.2.27 ANEXO 1: ORGANIGRAMA NAYARIT
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
175
9.2.28 ANEXO 2: ORGANIGRAMA NUEVO LEÓN
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
176
9.2.29 ANEXO 3: ORGANIGRAMA OAXACA
Nota: El presente organigrama representa la estructura existente al momento de realizar el presente Diagnóstico y no incorpora
las recientes reformas del Tribunal.
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
177
9.2.30 ANEXO 4: ORGANIGRAMA QUERÉTARO
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
178
9.2.31 ANEXO 5: ORGANIGRAMA SINALOA
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
179
9.2.32 ANEXO 6: ORGANIGRAMA TAMAULIPAS
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
180
9.2.33 ANEXO 7: ORGANIGRAMA YUCATÁN
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
181
9.2.34 ANEXO 8: ORGANIGRAMA ZACATECAS
Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.
182
9.2.35 ANEXO 9: DISTRIBUCIÓN DE OJA CONFORME A SU NATURALEZA E INSTANCIAS CON LAS QUE
CUENTA, ASÍ COMO JUICIOS RECIBIDOS Y PLANTILLA TOTAL
OJA
Instancias
Naturaleza
Juicios recibidos
Plantilla Total
Aguascalientes
1
2
1346
8
Baja California
2
1
1225
51
Baja California Sur
1
2
42
6
Campeche
2
2
55
23
Chiapas
2
2
313
95
Colima
1
1
1002
15
DF
2
1
10519
546
Durango
2
1
514
25
Estado de México
2
1
10026
177
Guanajuato
2
1
596
73
Guerrero
2
1
4015
137
Hidalgo
2
2
631
20
Jalisco
1
2
1982
74
Michoacán
1
1
326
58
Morelos
1
2
199
42
Nayarit
2
1
630
25
Nuevo León
2
1
879
61
Oaxaca
2
1
581
34
Querétaro
2
1
1217
44
Quintana Roo
1
2
San Luis Potosí
1
1
Sinaloa
2
1
4183
72
Sonora
1
1
Tabasco
1
1
529
24
Tamaulipas
1
1
85
17
Tlaxcala
1
2
216
17
Veracruz
2
2
Yucatán
1
1
178
8
Zacatecas
1
1
224
12
41513
1709
Totales
12
33
Nomenclatura: ND, No se puede determinar por falta de información
Fuentes: Documento sobre la Naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso
Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C., Plantilla base; número de demandas recibidas en el 2008 por OJA
(Estadística Básica) y número total de personal.
183
9.2.36 ANEXO 10: DISTRIBUCIÓN DE USO DE TECNOLOGÍA POR OJA
Plantilla
Total
PC's por
Tribunal
Promedio PC's por
persona
Red
interna
Red interna relacionada con otras redes
estatales o nacionales
Aguascalientes
8
11
1.38
1
2
Baja California
51
62
1.22
2
2
Baja California Sur
6
5
0.83
1
2
Campeche
23
44
1.91
2
2
Chiapas
95
75
0.79
1
2
Colima
15
10
0.67
2
DF
546
550
1.01
1
2
Durango
25
24
0.96
2
2
Estado de México
177
105
0.59
1
2
Guanajuato
73
62
0.85
1
2
Guerrero
137
Hidalgo
20
16
0.80
1
1
Jalisco
74
91
1.23
1
2
Michoacán
58
65
1.12
1
2
Morelos
42
54
1.29
1
2
Nayarit
25
27
1.08
2
Nuevo León
61
78
1.28
Oaxaca
34
37
1.09
1
2
Querétaro
44
50
1.14
1
2
1
1
OJA
ND
Quintana Roo
ND
San Luis Potosí
ND
64
Sinaloa
72
Sonora
12
ND
Tabasco
24
ND
Tamaulipas
17
9
0.53
1
2
Tlaxcala
17
20
1.18
1
2
Veracruz
33
ND
Yucatán
8
ND
Zacatecas
12
1
2
14
0.89
1
1.17
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No.
Fuentes: Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
184
9.2.37 ANEXO 11: SISTEMAS O PROGRAMAS DISEÑADOS PARA LOS OJA Y ACTIVIDADES PARA LAS
QUE SON UTILIZADOS
OJA
Sistemas o
programas
diseñados
para el TCA
Gestión
de
asuntos
Estadística
Comunicación
interna
Comunicación
con los
usuarios
X
X
X
Consulta
de
legislación
Aguascalientes
1
Baja California
2
Baja California Sur
1
Campeche
2
Chiapas
2
Colima
1
DF
1
Durango
2
Estado de México
1
X
Guanajuato
1
X
X
Hidalgo
1
X
X
X
X
X
Jalisco
1
X
X
X
X
X
Michoacán
1
X
X
Morelos
2
Nayarit
2
X
Nuevo León
2
X
Oaxaca
1
Querétaro
1
X
X
X
Consulta de
decisiones
judiciales
Ayuda a la
elaboración de
sentencias
X
X
Otros
X
X
A
OP
Guerrero
X
OP
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
1
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
2
Tlaxcala
2
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
1
X
X
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos.
Fuentes: Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
185
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