Crisis económica, necesidades recaudatorias e incidencia

CRISIS ECONÓMICA, NECESIDADES RECAUDATORIAS E INCIDENCIA EN LA
CONSTITUCIÓN: EL CASO DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
ECONOMIC CRISIS AND CONSTITUTIONAL INCIDENCE: ABOUT JUDITIAL EFFECTIVE
PROTECTION
Eduardo Sánchez Álvarez
Doctor en Derecho por el Departamento de Derecho Procesal de la UNED
RESUMEN: A resultas del hostil entorno económico que se padece en estos momentos,
el Derecho en su faz de elemento protector de los derechos parece plegarse al empuje de
la todopoderosa crisis. El derecho a la tutela judicial efectiva, derecho
constitucionalizado con rango de fundamental, siendo derecho en sí mismo considerado
a la par que medio para hacer valer las lesiones que se puedan sufrir en otros derechos
subjetivos, tal vez no quede inmune a esta coyuntura. En este trabajo se aborda uno de
esos ataques a los que el referido derecho puede quedar expuesto, que no es otro que el
erigido por unas reforzadas tasas judiciales que el legislador se decide a introducir. El
análisis de la cuestión se aborda desde distintas ópticas: la doctrina del Tribunal
Constitucional en la materia, la legislación que habrá de regirla, u otros fines no
estrictamente tributarios que también se parecen anhelar. En todo caso, las conclusiones
a obtener no resultan particularmente muy esperanzadoras.
ABSTRACT: Law, as a protective element of the subjective rights, can also suffer and
be affected by the economic crisis that we are right now suffering. The right to an
effective judicial protection is a fundamental right included in the Spanish Constitution,
a right by itself, and a means to protect other rights if they are injured or attacked. But at
the moment is that right which may be being injured. The new court taxes may cause
this effect. In this work we study this issue from different perspectives: the doctrine of
the Constitutional Court, the laws which govern them, or non-tax purposes that are also
wanted to cover. The conclusions obtained are not very hopeful.
PALABRAS CLAVE: Constitución, tasa, derecho, Tribunal, legislación
KEY WORDS: Constitution, taxes, right, Court, law
1
Recepción: 12/04/2013
Aceptación: 14/04/2013
SUMARIO
I. PLANTEAMIENTO
II. RÁPIDA MENCIÓN UBICATIVA. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. RASGOS GENERALES
III. LAS TASAS JUDICIALES
III.1. BREVE REFERENCIA A SU RECORRIDO HISTÓRICO EN EL
ORDENAMIENTO ESPAÑOL
III.2. PERSPECTIVAS EN EL PRESENTE E INMEDIATO FUTURO. LA
INTERPRETACIÓN
GENERALIZACIÓN
DE
LA
SIN
STC
20/2012,
SENCILLA
DE
16
JUSTIFICACIÓN.
DE
FEBRERO.
¿FINALIDADES
DISUASORIAS-AGILIZADORAS DE LA TASA JUDICIAL?
III.2.A. LA INTERPRETACIÓN PRACTICADA POR LA STC
20/2012, DE 16 DE FEBRERO
III.2.B. AMPLIACIÓN. BÚSQUEDA DE OTROS EFECTOS A
LOGRAR CON LA TASA JUDICIAL
III.2.C. IMPLANTACIÓN AUTONÓMICA DE TASAS JUDICIALES
III.2.D. EL PROYECTO DE LEY POR EL QUE SE REGULAN
DETERMINADAS TASAS EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN DE
JUSTICIA Y DEL INSTITUTO NACIONAL DE TOXICOLOGÍA Y
CIENCIAS FORENSES
IV. COLOFÓN: LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA BAJO EL INFLUJO DE LAS
REFORZADAS TASAS JUDICIALES. CONCLUSIONES.
____________________________________________
2
I. PLANTEAMIENTO
La actual crisis económica que todo lo envuelve y tiñe tiene evidentes
consecuencias jurídicas. De hecho, no parece descabellado considerar al Derecho en
cuanto fenómeno como una privilegiada víctima más de esa situación de descalabro
económico, a pesar de erigirse en una herramienta de la que los poderes estatales están
haciendo profusa utilización para normativizar las continuadas y ultramotorizadas
decisiones que se van tomando con ánimo de capear semejante temporal a la búsqueda
de restablecer a niveles positivos las coordenadas económicas. Que en este año 2012
hayan visto la luz multitud de decretos-leyes, fórmula legislativa reservada a supuestos
de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 de la Constitución, CE), es un ejemplo
paradigmático que permite aseverar que el Derecho también es un damnificado del
tremendo escenario económico y financiero que nos toca atravesar.
El Derecho implica eminentemente el amparo de los derechos. El Ordenamiento
jurídico tiene como una de sus finalidades la protección de los derechos subjetivos de
los ciudadanos. Pues bien, sobre el potente argumento de la deriva económica, la línea
legislativa que se sigue ahora mismo plasma una latente y creciente inclinación a la
rebaja cualitativa de estos derechos, plegados a otras necesidades que se estiman por el
legislador de perentoria urgencia cuando, muy posiblemente, no quepa coronar
pacíficamente semejante conclusión de iure.
En este trabajo proponemos una reflexión proyectada sobre un derecho subjetivo
concreto: el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que contempla el art. 24.1
CE. Se trata de observar la incidencia que las penurias económicas ejercen sobre tal
derecho a modo de ejemplo de la tendencia general reductora esbozada cara a poder
concluir si se le debilita hasta límites inaceptables por imperativo constitucional, de tal
modo que no se respeten reductos jurídicos que deben existir persistiendo inasequibles a
las cambiantes y fluctuantes coyunturas económicas.
Sirviéndonos de este derecho como termómetro con el que medir el estado de
salud de nuestra Constitución, que ya ha experimentado una reforma veloz en su art.
135 con el mismo e inexistente sosiego con el que se practicaría una modificación en
una norma reglamentaria, la figura de las tasas judiciales se erigirá en una brújula o
baliza primordial sobre la que escudriñar y articular todo el análisis que se sugiere.
3
II. RÁPIDA MENCIÓN UBICATIVA. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. RASGOS GENERALES
Si se proclama la viveza de un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1
CE), cuyos poderes públicos se ven compelidos a promover las condiciones para que la
libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas, con remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2
CE), de inmediato se hace perentoria la implantación de una Administración de Justicia
eficaz, eficiente, rápida, accesible, transparente, cualitativamente bien dotada y que
garantice a los ciudadanos de manera definitiva y ejecutiva el correcto desarrollo de la
totalidad de las relaciones sociales, del tráfico jurídico, económico… resolviendo
cuantos conflictos puedan nacer en su seno con aptitud lesiva para esa arquitectura
social.
Debemos otorgarnos, pues, un servicio público esencial enraizado en unas
garantías irrefutables que asegure a la ciudadanía una eficaz resolución de sus
conflictos. Por ello, no parece muy apropiado propiciar un Sistema judicial que
descanse sobre vigas como el beneficio o el utilitarismo, sino en la accesibilidad para
todas las personas de un valor abrigado en el art. 1.1 CE, que no es otro que la justicia.
En consecuencia, no conviene que esa peculiar Administración se convierta en un modo
de optimizar casuísticamente el rendimiento o la ganancia particular. Resulta
extremadamente útil modular una concepción de la Justicia como un servicio público
sin más para no desvirtuar o desenfocar que nos hallamos ante una estructura
directamente afectante a la justificación misma de la existencia estatal, considerando
que en ella ha de habitar también un Poder del Estado. La Justicia cumple un papel
primordial en la ordenación social, prestacionalmente orientada a resolver conflictos de
plúrima índole, pero desde su inequívoca condición de parte privilegiada del corpus del
Estado. La rúbrica del Título VI CE debiera ser argumento suficiente para subrayar esta
matización.
La
herramienta
que
el
Ordenamiento
jurídico
configura
y
entrega
individualmente para activar, de ser necesario, ese itinerario impetrando la actuación de
la Justicia tendente a la superación de cualesquiera incidencias es el derecho a una tutela
judicial que ha de resultar efectiva, a quien además cualifica con rango de fundamental
(art. 24.1 CE), proscribiendo que pueda producirse indefensión en ningún caso. Por
consiguiente, como es sobradamente sabido, nos hallamos ante uno de los elementos
4
nucleares del Ordenamiento jurídico español, pues su ubicación sistemática en el Texto
constitucional (Sección primera, Capítulo segundo, Título primero) impone esta
conclusión: protección mediante un procedimiento basado en los principios de
preferencia y sumariedad (art. 53.2 CE), incluyendo en su caso el recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional –TC- (art. 161.1 b) CE), contenido esencial portado per
se e indisponible al legislador ordinario (art. 53.1 CE) y desarrollo mediante ley
orgánica (art. 81.1 CE).
Naturalmente, ello no significa que administrar Justicia se ciña a un mero interés
particular de los interesados, ya que la propia propulsión hacia la paz social magnifica
las consecuencias aparejadas al derecho en cuestión. De igual modo, este marco parece
desterrar cualquier interés mercantilista sobre la pura función jurisdiccional, esto es, la
resolución de esos conflictos mediante la aplicación recta del Derecho por Jueces
independientes (art. 117.1 CE). Más aún, en tiempos de zozobra y de mayor
conflictividad social, la labor del pilar estatal que supone la Justicia gana relevancia y
dimensión. No en vano la Justicia es Estado y hace Estado1.
A grandes rasgos, vistos los fines perseguidos con estas reflexiones, el derecho
fundamental a la tutela judicial cobija a los individuos frente al poder, sea el Estado,
sean, singularmente, los órganos jurisdiccionales (cfr. STC 175/2001, de 26 de julio,
FF. JJ. cuarto y sexto), lo que le une a la dignidad humana que se imbrica a la persona
como tal más que como ciudadano (el precepto constitucional otorga este derecho a
“todas las personas”, españolas o no, se halle el extranjero en situación legal o ilegal en
España, físicas o jurídicas, de Derecho Privado o de Derecho Público… en la medida en
que tiene por objeto los derechos e intereses legítimos que les correspondan2) y le
apareja las subsiguientes notas de irrenunciabilidad e indisponibilidad.
En lo que concierne a su contenido, con SÁEZ LARA3 cabe afirmar que abarca
esencialmente un alcance trimembre: el acceso a los Tribunales, la prohibición de
indefensión y la efectividad de la sentencia que llegue a dictarse, es decir, su
1
“Invertir en Justicia es invertir en consolidación del Estado” (PALOMAR OLMEDA, A: “Los problemas
estructurales de la función Justicia en su acepción tradicional”, Revista del Centro de Estudios Jurídicos
de la Administración de Justicia, nº 2, Ministerio de Justicia, Madrid, 2003, pág. 29).
2
Vid. CRUZ VILLALÓN, P: “Dos cuestiones de titularidad de derechos: los extranjeros; las personas
jurídicas”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 35, Madrid, 1992.
3
SÁEZ LARA, C: “La tutela judicial efectiva y el proceso laboral”, Thomson-Civitas, Madrid, 2004, págs.
28 y ss.
5
ejecutividad (juzgar y ejecutar lo juzgado, según se lee en el art. 117.3 CE). Aparte de
apuntalar el derecho subjetivo de las personas para la defensa de sus derechos e
intereses legítimos, el art. 24.1 CE extendería su amplio radio de acción normativo hasta
el control judicial de todas las normas y actos jurídicos, esto es, la actividad de la
Administración entendida lato sensu –vid. art. 106.1 CE-, siendo por ende contraria a la
Norma fundamental toda exclusión del control jurisdiccional del obrar administrativo
(ATC 731/1985, de 23 de octubre; o STS de 3 de diciembre de 1993). Se produce
entonces la constitucionalización de la protección de los derechos: surge un derecho
subjetivo a la salvaguarda de otros derechos4.
Desarrollando más pormenorizadamente el contenido del art. 24.1 CE, tras
efectuar una exégesis de la abundante doctrina del TC sobre la materia, GARBERÍ
LLOBREGAT afirma que ha de integrar los siguientes aspectos o descomponerse en estos
sectores: el derecho de acceso a la Jurisdicción5; el derecho a obtener de los Tribunales
un pronunciamiento fundado en el Derecho objetivo, que será de fondo cuando
concurran todos los presupuestos procesales y observará los requisitos de motivación y
congruencia; el derecho a los recursos que las leyes establezcan contra las resoluciones
judiciales –infra-; el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales; el derecho a
la inmodificabilidad de las resoluciones judiciales firmes fuera de los cauces legalmente
prefijados y el derecho a no sufrir indefensión en el proceso6. No desarrollaremos cada
uno de los bloques relatados, dado que su enunciación nos es suficiente para los
objetivos que se buscan en este trabajo7.
Se comprenderá que los eventuales ataques que puedan infligirse a este derecho
pueden provenir bien del mismo legislador (v. gr. obstaculizando o entorpeciendo el
4
Calificado por DÍEZ-PICAZO nada menos que como “el precepto estrella del firmamento jurídicoconstitucional” (DÍEZ-PICAZO, L. Mª: “Notas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva”, Poder
Judicial, nº 5, Madrid, 1987, pág. 44).
5
Es un primer contenido del derecho a obtener la tutela de Jueces y Tribunales en óptica lógica y
cronológica, focalizado en el derecho a ser parte en un proceso, incitando y promoviendo la actividad
jurisdiccional que culmine en una decisión judicial relativa a las pretensiones deducidas (STC 220/1993,
de 30 de junio, FJ segundo).
6
GARBERÍ LLOBREGAT, J: “Constitución y Derecho Procesal. Los fundamentos constitucionales del
Derecho Procesal”, Cuadernos Civitas, Thomson-Reuters, Madrid, 2009, pág. 129.
7
A mayor abundamiento, puede consultarse la obra de DÍEZ-PICAZO, L. Mª: “Sistema de derechos
fundamentales”, Thomson-Civitas, Madrid, 2003, págs. 363 y ss. También el trabajo de CORDÓN
MORENO, F: “El derecho a obtener la tutela judicial efectiva”, en la obra colectiva “Derechos procesales
fundamentales”, Manuales de formación continuada del CGPJ, nº 22, Madrid, 2004, págs. 215 y ss.
6
acceso del justiciable a la Jurisdicción -retengamos este dato a ulteriores efectos-,
máxime cuando la tutela judicial efectiva es un derecho prestacional de notable
configuración legal, visto de que su ejercicio y dispensa se pliegan a la concurrencia de
los requisitos que se establezcan casuísticamente en la legislación procesal en debida
armonía con su contenido nuclear propio e indisponible ope Constitutione); bien del
Poder Judicial (STC 1/2007, de 15 de enero).
En suma, el derecho del art. 24.1 CE puede resultar conculcado por las
disposiciones legales que impongan requisitos impeditivos u obstativos al acceso a la
Jurisdicción, siempre que estos obstáculos resulten innecesarios, excesivos, ayunos de
razonabilidad o equilibrio respecto a distintos fines que lícitamente pueden perseguirse
legislativamente, principalmente orientados a la preservación de otros derechos, bienes
o intereses constitucionalmente protegidos, guardando debida proporcionalidad con la
naturaleza del proceso (SSTC 133/2004, de 22 de julio, FJ cuarto; 273/2005, de 27 de
octubre, FJ quinto).
III. LAS TASAS JUDICIALES
Lógicamente, la prestación de la Administración de Justicia, brindada con la
mayor rigurosidad y plenitud, implica unos volúmenes de gasto público eventualmente
significativos, mayores cuanto más elevada sea la tasa de litigiosidad, consumiendo
medios materiales y humanos. Como apunta LOREDO COLUNGA, este coste irá
resultando progresivamente engrosado debido tanto al aumento de esa litigiosidad
cuanto a la correlativa necesidad de destinar cada vez un mayor número de recursos a
fin de abortar el colapso de un Sistema incapaz de absorber toda esa creciente carga de
trabajo8.
A nuestro juicio, no hay que ver como intrínsecamente negativo el incremento
del volumen de litigiosidad en nuestra sociedad, pues es una consecuencia inmediata del
desarrollo económico y social experimentado por España y también de la madurez de la
ciudadanía, que es consciente y conocedora de la posibilidad de defender sus derechos
si es que se consideran perturbados o interferidos. Diríamos que ha de existir directa
relación de causalidad entre un elevado nivel de litigiosidad -en cuanto medio civilizado
8
LOREDO COLUNGA, M: “Las tasas judiciales: una controvertida alternativa de financiación de la
Justicia”, Indret-Revista para el Análisis del Derecho, nº 270, Barcelona, 2005.
7
de resolución de conflictos por antonomasia- y el baremo del grado de desarrollo del
país. Y cabe plantearse hasta qué punto el atasco de la Justicia no es responsabilidad de
los ciudadanos que acuden a la Jurisdicción ejercitando un derecho, sino de la desidia y
objetiva mala organización de la Administración de Justicia, a la que se suma una
incorrecta estructuración -totalmente deficiente- de medios eficaces de resolución
extrajudicial de conflictos9.
Sea como fuere, para atender esas necesidades de gasto con el que prestar esta
función estatal se cuenta con la recaudación de los diferentes tributos que los
ciudadanos pagan y que, posteriormente, se traducen en la elaboración de las
correspondientes partidas presupuestarias anuales. La cuestión se traslada a valorar si,
además de esas vías, es posible arbitrar otros medios para cubrir las necesidades
económicas de las que precisa la Administración de Justicia.
Ciertamente, el art. 119 CE prevé que la Justicia será gratuita cuando así lo
disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos
para litigar. Por tanto, la Carta Magna no ha procedido a imponer en cualquier supuesto
la gratuidad del proceso (ATC 171/1986, de 19 de febrero). Por el contrario, relega la
tipificación de esos supuestos a la labor de la legislación ordinaria, sin erigirse en un
derecho subjetivo absoluto o incondicionado. No hay obligación de que litigar no
implique costes al justiciable a salvo la acreditación de insuficiencia de recursos o los
supuestos que legislativamente se consideren oportunos.
De esa manera, con esa salvedad asegurada, queda conceptualmente expedita la
vía para que pudiera instaurarse alguna figura tributaria que permitiera la irrupción de
fondos en el siempre anémico torrente sanguíneo que riega materialmente a la
Administración de Justicia. Y la categoría tributaria que la doctrina apunta a estos fines
es una tasa10. A tenor del art. 6 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, la tasa se conceptúa como aquel tributo cuyo hecho imponible consiste en la
utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de
9
“Ante esta situación de lentitud insostenible, se hace necesario encontrar un culpable. Y qué mejor
culpable de todos los males existentes de la congestión actual de los Juzgados y el exceso de litigiosidad
por parte de los ciudadanos para acabar de una vez por todas con ese enemigo endémico” (BUENDÍA
CÁNOVAS, A: “Medidas anunciadas por el Ministerio de Justicia para agilizar la Administración de
Justicia”, Diario La Ley, nº 7813, 7 de marzo de 2012).
10
“Puede mantenerse que la existencia de la tasa judicial no encuentra óbice en las previsiones
constitucionales sobre la gratuidad de la Justicia y tampoco resulta determinante (…) que se invoque
como óbice la problemática de su gestión, pues se deriva razonablemente a la Administración tributaria.
No se cuestiona, entonces, la legitimidad del tributo” (LOREDO COLUNGA, M: “Las tasas…”, cit.).
8
servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran,
afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o
actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o
no se presten o realicen por el sector privado11.
Lógicamente, en ejercicio del poder tributario estatal, corresponde al legislador
la creación de tributos respondiendo básicamente a criterios de política financiera. De
todas formas, la figura tributaria que supone la tasa conlleva la especificidad teleológica
de repercutir una parte del coste del servicio público que se presta al usuario en su
propio beneficio. De ahí que su inmanente afán recaudatorio se ligue a una cierta y
concreta finalidad. Aún así, recordemos que, a nuestro entender, la Justicia es un Poder
del Estado que despacha un servicio público con el despliegue de su actividad, lo que
probablemente deba matizar esta afirmación: acceder a la Jurisdicción no equivale en
ningún caso a la prestación puramente administrativa de un servicio público, pues en
realidad acarrea la puesta en marcha de un proceso, que no procedimiento
administrativo, ante un Poder del Estado así configurado ope Constitutione en ejercicio
de un derecho fundamental a una tutela judicial y efectiva.
Las dificultades que rodean a estas tasas judiciales se acrecientan si tenemos en
cuenta que últimamente el legislador apareja a las mismas, además de su connatural fin
recaudatorio, el ánimo de servir de disuasión a un uso calificado como excesivo o
irresponsable de la Justicia, que pueda retrasarla, ralentizarla o interferir uno de los
objetivos sagrados que ahora se anhelan: su agilidad. Más adelante nos detendremos
sobre este punto.
III.1.
BREVE
REFERENCIA
A
SU
RECORRIDO
HISTÓRICO
EN
EL
ORDENAMIENTO ESPAÑOL
11
En atención a esa definición legal, apunta TÉLLEZ LAPEIRA que “si los impuestos son tributos exigidos
sin contraprestación, la tasa está configurada legalmente como un tributo exigido por la utilización
privativa, prestación de un servicio o realización de actividades en régimen de servicio público; hay pues
una compensación al pago de la misma (…) se paga porque se utiliza un servicio público o se obtiene
una licencia de obras, no porque se tenga una mayor o menor capacidad económica” (TÉLLEZ LAPEIRA,
A: “La tasa judicial y su problemática en el ámbito procesal”, Diario La Ley, nº 6014, 11 de octubre de
2004).
9
Con claridad expositiva, apunta MONTÓN REDONDO12 que la existencia de esta
figura no resulta desconocida en la particular Historia de nuestra Administración de
Justicia. Se establecían en forma de tasas ciertas cantidades de dinero que los
justiciables debían cumplimentar para utilizar sus servicios, convirtiéndose en sus
orígenes en una manera de sufragar los gastos devengados por la participación y
colaboración en el proceso de determinados profesionales ligados a la Administración
de Justicia, retribuyéndolos (Secretarios judiciales, Oficiales de la Administración de
Justicia, Auxiliares de la Administración de Justicia y Agentes Judiciales).
Sin embargo, el impacto de la entrada en vigor de la CE supuso que se
replanteara su propia pervivencia. Así, mediante Ley de 24 de diciembre de 1986 se
producía su supresión definitiva justificada en dos argumentos principales: de un lado,
el mantenimiento del principio constitucional de igualdad a fin de que la solicitud de
tutela judicial de los ciudadanos no se condicionara por su situación económica o
posición social; de otro, las complejidades que se habían detectado en su gestión por los
funcionarios secretariales a quienes se encomendaba esa tarea, que implicaba detraer
parte de su tiempo sacrificando otras funciones procesales específicamente atribuidas a
los mismos.
Esta supresión no fue definitiva, pues el art. 35 de la Ley de 30 de diciembre de
2002, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, procedió a su
reintroducción bajo la concreta formulación de la denominada tasa por el ejercicio de la
función jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo sin ninguna
justificación o motivación especial a tal volantazo legislativo, lo que hacía dudar del
objetivo que se perseguía13 si no fuera una voluntas recaudatoria en todo caso distinta de
la que motivaba en precedencia histórica su existencia que, además, parecía resultar
vergonzante reconocer al legislador desde el momento en que no argumentaba la
decisión tributaria adoptada14. De todas formas, es innegable que esta tasa viene a
suponer un retroceso en la ya conseguida implantación de la gratuidad de la
Administración de Justicia, que ahora quedaba sujeta a un sui generis peaje.
12
MONTÓN REDONDO, A: “La reintroducción de las tasas judiciales y sus consecuencias”, La Ley-Revista
Española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, Madrid, 2004.
13
Vid. REVERÓN PALENZUELA, B: “Gratuidad de la Justicia y tasas judiciales”, Anales de la Facultad de
Derecho de la Universidad de La Laguna, nº 20, Tenerife, 2003.
14
En perspectiva de la Dogmática económica, cfr. ESTELLER-MORÉ, A: “La configuración de una tasa
judicial: análisis teórico”, Investigaciones económicas, vol. XXVI (3), Madrid, 2002, págs. 525-549.
10
Esta tasa se configuraba sobre los siguientes rasgos principales15, que
demostrarán la profunda distancia a la que se halla en comparación con las
preconstitucionales a las que antes se hacía veloz referencia:
(1) Aplicabilidad a todo el territorio español al tener carácter nacional, si bien se la
hacía compatible con la concurrencia con ella de cualquier otra tasa o tributo que
pudieran exigir las Comunidades autónomas si así lo fijaran en sus competencias
financieras y en uso de su poder tributario. Este rasgo merece alguna puntualización.
Indudablemente, la Ley 53/2002 crea un tributo de ámbito estatal, pero el art. 35.2 in
fine añade que “sin perjuicio de las tasas y demás tributos que puedan exigir las
Comunidades autónomas en ejercicio de sus respectivas competencias financieras”, por
lo que es posible una interferencia con el tenor del art. 149.1.5º CE que consagra la
competencia exclusivamente estatal de la Administración de Justicia entendida como
ejercicio de la función jurisdiccional16. Además de generar conflictos competenciales,
pueden surgir supuestos de doble imposición que, evidentemente, se hallan vetados por
nuestro Ordenamiento jurídico17. Posteriormente, al hilo del statu quo presente de la
cuestión, tendremos ocasión de reincidir sobre este problema que duplica potenciales
efectos lesivos sobre el derecho fundamental previsto por el art. 24.1 CE.
(2) El hecho imponible se producía por la solicitud de desarrollo de la función
jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo por parte de ciertas
entidades.
(3) Su devengo surgía a consecuencia de la interposición de la demanda en cualquier
proceso civil declarativo (ordinario, especial, reconvencional) o ejecutiva de títulos
extrajudiciales y en el planteamiento de recursos de apelación, casación o por infracción
procesal. En el ámbito contencioso-administrativo nacía con la interposición del
correlativo recurso o el planteamiento de la apelación o casación.
15
Para más detalles, puede consultarse a COLLADO CASTAÑO, I. Mª: “La tasa judicial”, Quincena Fiscal
Aranzadi, nº 3, Aranzadi, Pamplona, 2004; o AGUALLO AVILÉS, A. y BUENO GALLARDO, E: “Algunas
reflexiones sobre las tasas judiciales a la luz de la Constitución Española y el Convenio Europeo de
Derechos Humanos”, Quincena Fiscal Aranzadi, nº 13, Aranzadi, Pamplona, 2004.
16
Cfr. TOMÁS MERINO: “¿Solve et repete con forma de tasa?”, Fiscalidad, Apuntes Fiscales, Madrid,
2012, disponible en injef.com.
17
En este sentido, resulta clarificador el tenor del art. 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de
las Comunidades autónomas, al proclamar que “los tributos que establezcan las Comunidades autónomas
no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado”. Incluso formalmente la previsión de
la Ley 53/2002 debería ceder frente a la previsión de la aludida norma, de naturaleza orgánica.
11
(4) Sus sujetos pasivos quedaban erigidos en todas las personas jurídicas, con exclusión
de las físicas, que llevaran a término cualesquiera de los actos anteriormente
explicitados. Aún así, quedaron previstas excepciones, bien objetivas -por razón de la
naturaleza de la cuestión litigiosa-, bien subjetivas -por mor de la persona jurídica de la
que se tratare-.
(5) La base imponible se tomaba en función de la cuantía del procedimiento del que se
conociera, determinado en aplicación de las normas generales al efecto existentes en las
Normas rituarias. Si la cuantía no fuera así determinable, el procedimiento se
cuantificaría a los únicos efectos del módulo de la tasa en 18.000 €. Si se produjera una
acumulación de pretensiones, se consideraría como base imponible la suma de las
cuantías correspondientes a cada una de las pretensiones acumuladas. Una vez
cuantificada la base imponible, se le aplicaría una cantidad fija y otra variable: la
cantidad fija en razón de la actuación procesal de que se trate, la variable determinada
por la cuantía que se haya conferido al procedimiento aplicando las reglas explicitadas,
si bien con un determinado límite máximo.
(6) Respecto a su liquidación y abono, ligándose la tasa al desarrollo de determinadas
actuaciones jurisdiccionales, la correlativa actividad queda condicionada a su previo
pago por el obligado tributario: producido el acto procesal desencadenante del hecho
imponible, el Secretario judicial se encargaría de controlar su recaudación verificando la
correcta cumplimentación por el justiciable/contribuyente del correspondiente impreso
de autoliquidación a presentar por el mismo. De esa forma, apreciado por el Secretario
algún tipo de omisión o defecto se requerirá al sujeto pasivo de subsanación. Se
comprenderá que el primordial escollo a superar se hallaría en despejar la incógnita
surgida si el sujeto pasivo no cumple con su obligación tributaria una vez nacida, aun
mediando requerimiento de subsanación ordenado por el funcionario secretarial. A tenor
del art. 35.7 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, y también de lo dispuesto en la
Orden del Ministerio de Hacienda 661/2003, de 24 de marzo y en la Resolución de la
Secretaría de Estado de Justicia de 8 de noviembre de 2003, parece que este
incumplimiento actuaría impeditivamente, como un presupuesto de admisibilidad del
acto procesal al que se engarzara en concreto la tasa no satisfecha.
En fin, la tasa solamente afectaba a dos órdenes jurisdiccionales y de manera
parcial, en los elementos expresados.
12
Lo más trascendente, sin embargo, estriba a nuestro juicio en valorar si la tasa en
cuestión podía chocar con el derecho fundamental del art. 24.1 CE. Condicionar el
acceso a la Justicia a la satisfacción de un impuesto implica la inserción de un factor de
admisión de una pretensión radicalmente ajeno al objeto del proceso el cual,
naturalmente, incide sobre una tutela judicial efectiva que pasa a hallarse desconexa en
este punto de la concreta legitimidad del interés subjetivo que se materializa con su
ejercicio. Una mera irregularidad fiscal deviene en una interferencia que es
perfectamente capaz de lastrar el arranque del complejo jurídico que habita en el art.
24.1 CE –supra-. Cualquier limitación a este precepto ha de ceñirse a ser respuesta a
otra finalidad constitucionalmente legítima, razonable y proporcionada. Y muy
posiblemente esta tasa no encaja en esas premisas desde el justo instante en que los
fines recaudatorios son conseguibles por otros cauces que no afectan al acceso a la
Jurisdicción18.
Se produce una disección entre el ámbito tributario y el procesal donde enraíza
el art. 24.1 CE, aunque el primeramente citado pretenda fusionarse con el segundo. Los
motivos por los que un acto procesal puede inadmitirse siempre son sumamente
limitados, fundidos con la ausencia de presupuestos de validez de las actuaciones, con el
incumplimiento de requisitos formales intrínsecamente exigibles para la actuación en
cuestión, con razones de extemporaneidad… Pero ninguna norma rituaria, las
verdaderamente llamadas a reglar estos aspectos, contemplaba la satisfacción de una
obligación tributaria a modo de presupuesto procesal de admisibilidad, como es
palpable ya que una exigencia fiscal no puede ser un presupuesto de validez de actos
procesales ni presenta parentesco alguno, por remoto que sea, con el despliegue de la
función jurisdiccional para la resolución del fondo de la controversia planteada.
En fin, la tasa judicial no puede rebasar su propia naturaleza de instrumento
recaudatorio para la Hacienda Pública, y el incumplimiento de la obligación tributaria
que constituye no ha de ser capaz de afectar al derecho del art. 24.1 CE en su faz de
acceso a la Jurisdicción, dado que se daña a un derecho fundamental inaccesible a la
18
“La no subsanación de la omisión produce como efecto el archivo de las actuaciones que (…) es
claramente inconstitucional, por ser exageradamente desproporcionado con la finalidad perseguida: la
contribución –no de todos- a los gastos del Estado (…) El pago de las tasas judiciales, tal y como han
sido configuradas, no responde al objeto o finalidad del proceso, salvo la pura y genérica razón
económica de financiar los costes de la Justicia” (MORENO FERNÁNDEZ, J. I: “La problemática
constitucional de las tasas judiciales”, Actualidad jurídica Aranzadi, nº 650, Pamplona, 2004).
13
sujeción a esta consecuencia19. Como se puede leer en el ATC 197/2010, de 21 de
diciembre, es plausible pensar que “la lesión en la misma exigencia legal contenida en
el art. 35, apartado 7.2, de la Ley 53/2002 (…) de condicionar el curso del proceso (…)
al pago del tributo, consecuencia que la entidad demandante de amparo considera que
impone un sacrificio del derecho a la tutela judicial efectiva que resulta
desproporcionado con los fines recaudatorios a los que sirve el establecimiento del
tributo (…) El pago del tributo configurado en ella se torna en un obstáculo insalvable
y desproporcionado para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva”20. De
ahí que la Sala Segunda del TC elevara mediante esta resolución cuestión interna de
inconstitucionalidad respecto del art. 35, apartado 7.2, de la Ley 53/2002, por oposición
al art. 24.1 CE.
III.2. PERSPECTIVAS EN EL PRESENTE E INMEDIATO FUTURO. LA
INTERPRETACIÓN
GENERALIZACIÓN
DE
SIN
LA
STC
20/2012,
SENCILLA
DE
16
JUSTIFICACIÓN.
DE
FEBRERO.
¿FINALIDADES
DISUASORIAS-AGILIZADORAS DE LA TASA JUDICIAL?
A pesar de las dudas esbozadas, la tendencia legislativa no solamente mantuvo la
tasa aludida, sino que fue incrementándola, extendiéndola y, ahora mismo, se prevé una
generalización mayor, como demuestra el Proyecto de Ley por el que se regulan
determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto
Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (PLTJ, en adelante), disponible en el
Boletín Oficial de las Cortes Generales del pasado día 7 de septiembre de 2012 y que,
19
“Es patente la falta de proporcionalidad entre la mayor eficacia en la recaudación de los tributos y el
sacrificio de un derecho fundamental como es la tutela judicial efectiva, existiendo como existen otros
medios de salvaguardar la recaudación como lo sería el procedimiento de apremio. Y en este sentido, la
previsión que impone el pago de la tasa como condición previa al curso del procedimiento es a nuestro
juicio inconstitucional” (ALGUERÓ AZQUETA, L: “A vueltas con la tasa judicial”, Noticiasjurídicas.com,
2005, disponible on line).
20
“La desproporcionalidad y rigidez de la norma a la hora de hacer prevalecer el legislador su afán
recaudatorio, colisionando con los principios informadores de las normas procesales, como contravienen
hasta principios procesales que, asimismo, posibilitan aquellos derechos fundamentales y su ejercicio
jurídico-procesal (…) La correcta administración de justicia no puede verse interferida por restricciones
financieras, al fin y al cabo son las que dan lugar a la introducción de la figura, que pudieran ir a
imponer el objeto recaudatorio implantado con la tasa, pues sin perjuicio de que pudiera haberse
establecido, por ejemplo, el pago posterior, no vemos procedente de entrada ese devengo y pago en fase
de acceso al procedimiento con restricciones al derecho de acceso a la Justicia (…) Socava derechos y
principios de distinta clase y naturaleza, merece (…) ser declarada inconstitucional y nula” (TÉLLEZ
LAPEIRA, A: “La tasa judicial y…”, cit.).
14
sin perjuicio del subsiguiente debate parlamentario, previsiblemente no tendrá mayores
dificultades para ser convertido en Ley, vista la cómoda mayoría absoluta de la que
goza en las Cámaras el Gobierno, autor de tal Proyecto21. Desglosemos este escenario
presente y de inmediato futuro en diferentes bloques, para mejor claridad expositiva.
III.2.A. LA INTERPRETACIÓN PRACTICADA POR LA STC 20/2012, DE 16 DE
FEBRERO
Esta Sentencia aborda la posible inconstitucionalidad de la tasa creada por la
Ley 53/2002. Su análisis parte de reconocer que el derecho de acceder a la Jurisdicción
es un componente medular del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
proclamado por el art. 24.1 CE, el cual no viene otorgado por la ley sino que nace de la
CE misma. En consecuencia, el principio hermenéutico pro actione protege el derecho
de acceso a la Justicia, dada la diferente trascendencia que cabe otorgar a los requisitos
legales de acceso al proceso, en tanto pueden obstaculizar o eliminar el derecho de los
ciudadanos a someter un concreto caso al conocimiento y pronunciamiento del Juez y,
por tanto, causar indefensión.
En la óptica del TC no se suscitan dudas acerca de la legitimidad de los fines que
persigue la tasa judicial, en cuanto se dirige a financiar el servicio público de la
Administración de Justicia con cargo a los justiciables que más se benefician de la
actividad jurisdiccional, disminuyendo correlativamente la financiación procedente de
los impuestos a cargo de todos los ciudadanos (FJ octavo). Para el TC, la Justicia puede
ser declarada gratuita, como hizo la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, pero “resulta
obvio que la Justicia no es gratis”, de tal modo que si los justiciables no sufragan el
coste de su funcionamiento, el Poder Judicial debe ser financiado mediante impuestos
pagados por los contribuyentes.
Partiendo de que la opción e implantación del modelo de financiación de la
Justicia compete al legislador, con amplios márgenes de libertad configurativa del
sistema tributario dentro de los límites constitucionales, el TC argumenta que aunque
resulte evidente que la Justicia, en su faz de garantía del Estado de Derecho, implica
beneficios colectivos que trascienden el interés del justiciable individualmente
21
Así ha sucedido una vez cerrada la redacción de estas páginas, mediante la Ley 10/2012, de 20 de
noviembre, posteriormente retocada mediante el Real Decreto-Ley 3/2013, de 22 de febrero.
15
considerado, la financiación pura mediante impuestos conlleva siempre que “los
ciudadanos que nunca acuden ante los Tribunales estarían coadyuvando a financiar las
actuaciones realizadas por los Juzgados y las Salas de Justicia en beneficio de quienes
demandan justicia una, varias o muchas veces”. Sinceramente, esta argumentación nos
parece sorprendente. Por supuesto que el legislador puede articular el modo de
financiación del Sistema Justicia que estime pertinente, siempre y cuando no lesione
postulados constitucionalmente protegidos, pero los impuestos de los ciudadanos van
destinados a cubrir gastos dispares sin que pueda pedirse que disfruten directamente de
las actividades públicas presupuestariamente dotadas cuyo pago permite desarrollar.
Así, con impuestos recaudados a los ciudadanos de Lugo o Santa Cruz de Tenerife se
financian obras de líneas ferroviarias de alta velocidad del corredor Madrid-Granada o
del aeropuerto de Huesca que, posiblemente, muchos lucenses o tinerfeños no vayan a
utilizar jamás. ¿Significa ésto que esa inversión debiera acometerse con lo que se
recaudara en las provincias beneficiadas por esa actuación? Otro tanto puede decirse de
la sanidad respecto a personas que gocen de buena salud y no precisen de ella, o de la
educación infantil en el caso de aquellas personas que no tengan hijos en edad escolar…
El TC también hace hincapié (FF. JJ. noveno y décimo) en que la tasa judicial en
vigor desde el 1 de abril de 2003 tiene un ámbito material limitado, con múltiples
excepciones (supra), y subraya que “en principio no vulnera la Constitución que una
norma de rango legal someta a entidades mercantiles, con un elevado volumen de
facturación, al pago de unas tasas que sirven para financiar los costes generados por la
actividad jurisdiccional que conlleva juzgar las demandas que libremente deciden
presentar ante los Tribunales del orden civil –nótese- para defender sus derechos e
intereses legítimos. Esta conclusión general sólo podría verse modificada si se
demostrase que la cuantía de las tasas establecidas (…) son tan elevadas que impiden
en la práctica el acceso a la Jurisdicción o lo obstaculizan en un caso concreto en
términos irrazonables”.
Como corolario, admitida la constitucionalidad de la subordinación de la
prestación de la actividad jurisdiccional en el orden civil al abono de tasa judicial por la
interposición de la demanda, el TC estima carente de lógica efectuar un reproche al
legislador respecto a su decisión de que la contribución del justiciable a los gastos que
origina esta actividad jurisdiccional se practique mediante esa figura tributaria, “cuyo
previo pago es requerido como regla general para obtener el beneficio ínsito en la
prestación pública (…) Es lícito que el legislador adopte medidas para lograr un alto
16
grado espontáneo de la obligación de pagar un tributo legítimo, aun cuando esas
medidas incidan en el ejercicio del derecho de acceso a la Jurisdicción” (FJ undécimo).
Es importante acotar el argumento del TC: se ciñe al análisis de la tasa judicial
en el orden civil tal cual se implantó por la Ley 53/2002, dándola por válida siempre y
cuando no entre en pugna con otros postulados constitucionales inalcanzables a su
interferencia. Muy probablemente una interpretación extensiva de esta justificación
dirigida a una tasa judicial inflacionada (infra) no quepa ser practicada pacíficamente…
Así se desprende del razonamiento del TC, que concluye indicando que “las tasas
judiciales establecidas por la Ley 53/2002 como condición para que los Tribunales del
orden jurisdiccional civil den curso a las demandas presentadas por los justiciables en
los términos que han sido examinados por esta Sentencia (a sensu contrario, no más
allá de tal análisis, dato fundamental) son tributos cuyo hecho imponible no es ajeno a
la función jurisdiccional (…) es constitucionalmente válida la limitación impuesta por
la norma legal enjuiciada, que consiste en condicionar la sustanciación del proceso
instado en la demanda civil que pretendan las personas jurídicas con ánimo de lucro,
sujetas al Impuesto de Sociedades y con una facturación anual elevada –cúmulo de
requisitos subjetivos y objetivos- a que acrediten que han satisfecho el deber de
contribuir al sostenimiento del gasto público que conlleva el ejercicio de la potestad
jurisdiccional, que les beneficia de modo particular”.
Insistimos, el nihil obstat del TC se ajusta a todos esos presupuestos y no a la
figura de la tasa tomada en abstracto, por lo que, a nuestro entender, el valor de la
Sentencia rápidamente comentada ha de circunscribirse al radio de acción que ella
misma se encarga de dibujar con precisión.
III.2.B. AMPLIACIÓN. BÚSQUEDA DE OTROS EFECTOS A LOGRAR CON LA
TASA JUDICIAL
Pese a las dudas razonables suscitadas en relación a esta figura tributaria, las
más recientes tendencias legislativas respecto a las tasas judiciales demuestran la
inequívoca y resuelta intención del legislador de ampliar el ámbito aplicativo de este
tributo. Y, además de la primordial finalidad recaudatoria, posiblemente inevitable en la
coyuntura político-económica que sufrimos en estos momentos, se proclama la
consecución de otros objetivos con la implantación de ese modelo.
17
La Ley 4/2011, de 24 de marzo, sujeta a esta tasa los siguientes actos procesales
en el orden jurisdiccional civil: la presentación inicial del procedimiento monitorio22 y
la interposición del denominado proceso monitorio europeo, así como la de recursos de
apelación, extraordinario por infracción procesal y casación; y en el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo convierte en hecho imponible de la tasa judicial la
interposición del propio recurso contencioso-administrativo, y la de los recursos de
apelación y casación. Por su parte, la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de
Agilización Procesal, modifica el tenor del art. 241 de la Ley de Enjuiciamiento Civil
(LEC) para que se incluya en el elenco de conceptos incardinables a las costas “la tasa
por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, cuando ésta sea preceptiva”, asimilación
dudosa considerando que la tasa no constituye un gasto dimanante de la existencia del
proceso, sino un tributo que, si a los actos iniciadores del proceso gravados nos
referimos –acceso a la Jurisdicción-, nace por volición estatal (o autonómica, infra)
cronológicamente antes de la génesis del cauce procesal.
Una idea que trasluce en todas las justificaciones legislativas a esta
generalización de la tasa judicial, silenciando sus connaturales fines recaudatorios tan
útiles en estos tiempos de penurias económicas estatales, pasa por su carácter
coadyuvante a la disuasión de una utilización abusiva por parte del justiciable del
Sistema de Administración de Justicia que, a la postre, le permita hacer mejor su trabajo
y alcanzar una resolutividad más ágil, rápida y eficaz. De ahí que se apunte como
objetivo a lograr también con la tasa judicial la evitación de la artificiosa litigiosidad
que satura y colapsa a los órganos jurisdiccionales.
Por consiguiente, tenemos sacralizado sobre el altar legislativo al dúo
disuasión/agilización, hasta tal punto que para honrarlo se han sacrificado en forma de
reformas legales criterios y recursos, modelos de gestión, múltiples aspectos apegados a
la Justicia bajo ese sello netamente economicista, sin aceptar a este Poder del Estado
como una imperiosa necesidad, siempre desde la racanería presupuestaria y la
gobernación extremadamente cuestionable, con carencias históricas y penurias
vergonzantes que hacen que estructuralmente la Justicia siempre llegue tarde (pensemos
sin más en la informatización). ¿Y qué solución parece ofrecerse ahora? La reducción
22
Justificada en la Exposición de Motivos de esta Norma en base a la distorsión detectada en relación con
esta modalidad procesal civil, de la que se aducía que se acudía de manera masiva para eludir procesos en
los que sí resultaba exigible el mencionado tributo (declarativos, ejecuciones de títulos no judiciales o
juicios cambiarios).
18
misma de la Justicia, que quien se plantee pleitear se lo piense dos veces y no lo haga, o
si lo hace deba hacer frente a desembolsos considerables, más de los que ya existían
tradicionalmente.
A nuestro entender, no está claro que estos objetivos disuasorios puedan ganarse
con la generalización de la tasa judicial y, de paso, queda abierta la puerta a que se
produzcan externalidades negativas afectantes al art. 24.1 CE en base a este postulado.
La tasa de 2002 no produjo efecto disuasorio alguno, como es contrastable
estadísticamente. Pero, lo que es más grave, ¿cómo es posible que aparezca legítima una
aspiración de evitar que la ciudadanía acuda a la Justicia, ejercitando un derecho
fundamental, máxime si no se arbitran medios alternativos solventes y eficaces para la
resolución extrajudicial de conflictos?
Además, esa disuasión forzosa afectará solamente a las personas menos
pudientes, no a quienes más recursos tengan que podrán sin mayores dificultades
mantener sus posiciones ante los Tribunales a precios asumibles en relación a su
patrimonio. Seguirá estando al alcance de quien posea los suficientes medios abusar de
la Administración de Justicia. ¿Acaso un derecho fundamental puede quedar seccionado
así? ¿Qué sucede con todos aquéllos que superan el límite de la justicia gratuita pero
deben enfrentarse a unos gastos tributarios instituidos por el legislador, que
“amablemente” le disuade de seguir este itinerario para evitar colapsos judiciales?
Indudablemente, algunas personas abusan de la Justicia y se sirven del proceso
espuriamente. Pero tal cosa bajo ningún concepto puede abrigar generalizaciones
simplistas y ofensivas para el conjunto de la ciudadanía. Los juicios valorativos
universalistas deben quedan extirpados, y servirse de la tasa judicial como medicina
para eliminar esos supuestos patológicos no es aceptable. Otros remedios tendrán mejor
aplicación a estos casos (condena en costas, mala fe procesal con sus correspondientes
multas…). Insistimos, la creciente litigiosidad social es síntoma de buena salud
colectiva, de la complejidad que la sociedad española ha ido alcanzando, una
consecuencia del desarrollo económico aunque ahora se halle en horas bajas, una
manifestación más del Estado de bienestar, social y democrático de Derecho. Si no
queremos perderlo, hace falta una fuerte Administración de Justicia, cercana, no
plegada, emboscada o atrincherada tras altos muros construidos con cantidades de
dinero a pagar como peaje para acceder a ella.
El legislador consagra la decepción y la convierte en norma jurídica. La agilidad,
la reducción de tiempos de pendencia… se hacen a costa de las capitidisminuidas
19
facultades del justiciable que impetra un apuñalado derecho fundamental en unas
condiciones ciertamente hostiles. Simplemente se nos está dejando entrever que no hay
ni va a haber recursos suficientes para este pilar estatal, puro derrotismo legislado.
Como bien afirma ASENCIO MELLADO, “lo que se esconde tras una medida, la
eficiencia económica, la falta de recursos suficientes destinados a la Justicia, no puede
ser excusa legítima para suprimir un derecho y hacerlo para los más desprotegidos”23.
III.2.C. IMPLANTACIÓN AUTONÓMICA DE TASAS JUDICIALES
Hemos tenido ocasión de comprobar más arriba que la Ley 53/2002 dejó abierta
la posibilidad de que las Comunidades autónomas crearan sus propias figuras tributarias
en ejercicio de sus respectivas competencias financieras, pareciendo que se autoriza
apriorísticamente a introducir en los dispares territorios que quieran financiar los gastos
judiciales sus específicas obligaciones tributarias en conjunción o en paralelo con el
Estado (una vez asumidos los correspondientes traspasos en materia de administración
de la Administración de Justicia, cfr. STC 56/1990, de 29 de marzo, esto es, medios
personales y materiales que sin integrarse en el núcleo de la función jurisdiccional
coadyuvan con ella) .
El gran peligro de esta habilitación legal radica en que los potenciales tributos
autonómicos deberían gravar otros tipos de actuaciones, servicios o utilidades diferentes
a las estatales para no incurrir en la proscrita doble imposición. Y tal cosa no será fácil,
habida cuenta que la distinción entre Administración de Justicia stricto sensu y
administración de la Administración de Justicia puede ser dogmáticamente quirúrgica y
exquisita, pero en la práctica será extremadamente compleja de trazar con la precisa
exactitud. A mayor complicación, el incremento de tributos sobre una misma realidad
tiene perfecta capacidad para desembocar en una desigualdad entre Comunidades
autónomas y, por ende, en disparidad de ejercicio de un único y estatal derecho
fundamental, dado que el acceso a la Justicia o la realización de determinados actos
procesales tendrían mayor o menor coste en función de la parte del territorio nacional en
que se produjeran. Un auténtico despropósito.
23
ASENCIO MELLADO, J. Mª: “Los anteproyectos de Ley de Medidas de Agilización Procesal y de
creación de los Tribunales de Instancia”, Diario La Ley, nº 7586, de 10 de marzo de 2011.
20
Este desalentador suceso se ha producido. La Ley 5/2012, de 20 de marzo, de la
Comunidad de Cataluña, de Medidas Fiscales, Financieras y Administrativas y de
Creación del Impuesto sobre las Estancias en Establecimientos Turísticos (BOE de 6 de
abril de 2012), instaura en su art. 16 una tasa autonómica para el justiciable y otra tasa
para la utilización o el aprovechamiento de los bienes y derechos afectos al servicio de
la Administración de Justicia.
Analizando su hecho imponible, se fija como tal “la prestación de servicios
personales y materiales en el ámbito de la administración de la Administración de
Justicia de competencia de la Generalidad, a instancia de parte, en los órdenes
jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo en órganos judiciales con sede en
Cataluña”. Sin perjuicio de la mención al ámbito competencial propio, esto es,
excluyendo la función jurisdiccional competencia exclusiva del Estado, lo cierto es que
al desgranarse por la referida Norma cómo se manifiesta ese hecho imponible se nos
habla de supuestos como: interposición de demanda de juicio ordinario, presentación de
la solicitud de declaración de concurso, interposición de recursos de apelación,
casación, extraordinario por infracción procesal, interposición de recurso contenciosoadministrativo de cuantía superior a 3.000 €, etc. Las manifestaciones gravadas son
exactamente las mismas que las seleccionadas por la tasa estatal, al margen del detalle
indescifrable en la praxis de que los gastos surjan por la actividad jurisdiccional en
sentido estricto (pongamos por caso, dictado de la sentencia) o de la elaboración
material de una resolución sobre la directriz judicial por el funcionario correspondiente
gestionado por la Generalidad catalana.
La escisión entre ambos ámbitos es meramente ideal, y los dos convergen en la
única potestad jurisdiccional que, por supuesto, precisa de medios auxiliares en lo
personal y material sin los cuales no puede llevarse a cabo. A nuestro entender, la doble
imposición está más que justificadamente presente pese a hallarse expresamente
prohibida: una sola potestad jurisdiccional se ve gravada dos veces por dos tasas
objetivamente incompatibles y excluyentes. La tasa autonómica recae sobre los
servicios de apoyo al ejercicio de la potestad jurisdiccional (inútil sin esa potestad, por
adolecer de existencia autónoma) y la estatal sobre la potestad jurisdiccional misma
(imposible de alcanzar sin sus medios auxiliares, al margen del sujeto administrativo
que los gestione): son dos caras de la misma moneda, una sola realidad. El tripago –vid.
infra- se ha consumado en el supuesto enunciado sobre unas premisas falsas.
21
En estos casos, los efectos discriminatorios del Sistema serán visibles y
tangibles, pudiendo engendrar una huida desde los órganos jurisdiccionales sitos en el
territorio catalán hacia los radicados en otras localizaciones vía cláusulas de sumisión
territorial expresa (cfr. art. 55 LEC).
III.2.D. EL PROYECTO DE LEY POR EL QUE SE REGULAN DETERMINADAS
TASAS EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y DEL
INSTITUTO NACIONAL DE TOXICOLOGÍA Y CIENCIAS FORENSES24
Conforme adelantábamos anteriormente, merece la pena considerar la existencia
del PLTJ, sin perjuicio de que aún deba experimentar su tramitación parlamentaria (con
sus eventuales incidencias modificativas) para convertirse en norma jurídica. Su
Exposición de Motivos practica un rápido recorrido histórico sobre esta figura, pero
esencialmente las ideas que cabe entresacar de su letra son las siguientes:
(1) Apoyo argumental en la STC 20/2012, de 16 de febrero (supra). Sobre ella, se
recalca genéricamente que se desea profundizar en los aspectos de las tasas judiciales
que por la mencionada resolución son declarados conformes a la CE. Se indica que tal
Sentencia “no sólo ha venido a confirmar la constitucionalidad de las tasas, sino que
además expresamente reconoce la viabilidad de un modelo en el que parte del coste de
la administración de Justicia sea soportado por quienes más se benefician de ella. Con
esta asunción por los ciudadanos –nótese, no ciertas personas jurídicas- que recurren a
los Tribunales de parte del coste (…) la tasa aportará unos mayores recursos que
permitirán una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la
asistencia jurídica gratuita”.
Se estima que el legislador tiende a interpretar según sus propias necesidades e
intereses el tenor de la STC 20/2012. Como hemos podido comprobar, esa Resolución
se ajusta a un concreto modelo de tasa judicial, la implementada por la Ley 53/2002, de
30 de diciembre, pero sobre ella el legislador procede a insertar una extensión material,
24
NOTA DEL AUTOR: Conforme se indicaba antes, tras cerrar la redacción de este trabajo se aprobó la
Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la
Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Optamos por
mantener el texto original del trabajo, pues tampoco el texto legal ha supuesto modificaciones
significativas respecto a lo que en su momento se exponía. De hecho, toda la problemática pareja a esta
figura tributaria permanece incólume, a nuestro entender.
22
objetiva y subjetiva de esta figura tributaria. Por ello, a nuestro parecer, se practica una
exégesis expansiva y autocomplaciente, por mucho que se intente maquillar y justificar,
con un único y veraz leit motiv que no es otro que la voracidad recaudatoria justificada
en los ahogos presupuestarios que el Tesoro Público experimenta ahora mismo.
(2) Selección legislativa de un sistema de copago de la Justicia. La Exposición de
Motivos del PLTJ traza con nitidez la escisión entre tutela judicial efectiva y derecho a
la justicia gratuita, que no deben ser confundidos. Y añade que desde el momento en
que la CE encomienda al legislador la regulación del alcance del citado en segundo
lugar, una vez salvaguardado éste en sus mínimos indisponibles –insuficiencia de
recursos para litigar debidamente acreditada-, se “está reconociendo que el ciudadano
puede pagar por los servicios que recibe de la Administración de Justicia”.
Consideramos que el argumento aportado es cierto, pero también lo es que solamente se
erige en una de las posibilidades que el legislador puede elegir, al igual que con la Ley
de 1986 se decantó por la gratuidad integral de la Justicia. No existe relación de
causalidad entre derecho a la tutela judicial efectiva y pago de tasas, simplemente la faz
de tal derecho remitida a la configuración legal da facultad al legislador, que ha de
ejercitarla o no, para exigir el pago de estas figuras tributarias. Y ahora se decide por el
copago por parte del justiciable.
La cuestión tiene su enjundia, pues más que de copago podemos hablar de
repago desde el justo instante en que ese ciudadano que asume el rol concreto de
justiciable en un proceso ya paga otros impuestos generales que igualmente van a poder
derivarse al ámbito de la Justicia25. O, a mayor complejidad, colocarnos ante un tripago
por usar los servicios de la Administración de Justicia si la Comunidad autónoma de
turno también se decide a instaurar sus propias tasas por utilización de la administración
de la Administración de Justicia (supra). Se comprenderá que las ansias recaudatorias
que alientan todo este mecanismo quedan muy mal escondidas, por mucho que se
intenten justificar en una selvática espesura de florentinos argumentos políticos o
sociológicos…
(3) Existencia en el orden jurisdiccional social, frente al modelo de 2002 que ceñía la
tasa judicial a los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo. El PLTJ
dispone que existirá “la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los
25
Vid. DURÓ VENTURA, C: “¿Viene el copago en la Justicia?”, Actualidad jurídica Aranzadi, nº 840,
Aranzadi, Pamplona, 2012.
23
órdenes civil, contencioso-administrativo y social…” (art. 1). Constituyen hechos
imponibles en el mismo “la interposición de los recursos de suplicación y de casación
en el orden social” (art. 2), sin que se practiquen más exenciones subjetivas específicas
a los justiciables que ejerciten sus pretensiones ante este orden jurisdiccional que el
genérico y constitucional reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita,
debidamente acreditado (art. 4.2 a). Sin perjuicio de su modificación conforme a las
reglas que ampara el PLTJ, la cantidad fija que en función de cada clase de proceso se
determina asciende a los 500 € para el recurso de suplicación y 750 € para casación;
sumas en absoluto desdeñables.
Ha de realzarse que la tasa en el orden social se idea ceñida a la presentación de
recursos y no a la interposición de demandas. Dentro del contenido del derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva relatábamos comprendido el derecho de acceso
a los recursos –supra-. Es sabido que en los procesos de naturaleza no penal, como el
que ahora nos ocupa, aun en la ubicación del art. 24.1 CE, este derecho abarca
solamente la utilización de los recursos previstos por el ordenamiento procesal, por lo
que transmuta en un derecho de plena configuración legal cuya determinación y límites
quedan al albur de la contingente voluntad del legislador. Esta idea llevada a posiciones
extremas parecería convertir en constitucionalmente válida la eventualidad de la
inexistencia de remedios impugnatorios (STC 253/2007, de 17 de diciembre), de tal
forma que en los procesos no penales “la existencia del derecho fundamental en
cuestión no depende del poder constituyente sino del propio legislador ordinario quien,
(…) si llegase a optar algún día por la total supresión de cualesquiera medios de
impugnación (…) provocaría asimismo la supresión (…) del mencionado derecho
fundamental”26.
Ahora bien, valorando la cuestión con este condicionante merecedor de una gran
dosis de atemperación, no por ello puede renegarse de la evidente transcendencia
procesal de los recursos, en cuanto derecho subjetivo del justiciable pero también
garantía esencial del proceso27, privilegiada herramienta del acierto judicial en su
26
GARBERÍ LLOBREGAT, J: “Constitución y Derecho Procesal. Los fundamentos…”, cit. pág. 187.
27
“Los medios de impugnación son una posibilidad procesal de parte, propia del estatuto de este sujeto
procesal, destinada a atacar una resolución judicial con la consecuencia, si se consideran fundados, de
impedir que se consoliden los efectos jurídicos de aquélla o de eliminarlos” (ORTELLS RAMOS, M:“Los
medios de impugnación y los recursos: marco constitucional y criterios políticos y técnico-jurídicos para
su configuración”, en la obra “La Justicia procesal”, Cuadernos de Derecho judicial del CGPJ, Madrid,
2008, pág. 261).
24
prosecución y resolución, freno a voluntarismos, depuración de errores o
arbitrariedades, aseguramiento de un proceso más fiable y previsible… Por ello,
cuestiones etiológicas aparte, el efecto de la tasa sobre la interposición de los recursos
en el orden social, una vez que el legislador los ha instituido, es igualmente lesivo al
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en esta concreta manifestación, al
margen de su menor contundencia en parangón con la faz que constituye el acceso
mismo a la Jurisdicción que, en este caso, se decide no gravar.
Lo que resulta indudable es que el protomodelo legislativo se aparta
abiertamente de una afirmación contenida en la STC 20/2012, pues en su FJ cuarto se
explicaba que en 2002 solamente se gravaban los órdenes jurisdiccionales civil y
contencioso-administrativo, lo cual se consideraba relevante “teniendo en cuenta las
especiales características que protegen el acceso –cierto es- a la Justicia en materia
penal (…), militar (…) y social (SSTC 3/1983, de 25 de enero (…); 118/1987, de 8 de
julio (…); y 48/1995, de 14 de febrero)”. De ese modo, el PLTJ quiebra particularidades
justificantes de la existencia misma de un orden jurisdiccional social desgajado del
tronco civil-común, que hacen que se inspire en unos principios específicos que tienden
inequívocamente a la especial tutela judicial de los trabajadores y que acarrean
significativas desviaciones de los principios tradicionales del proceso común.
El proceso laboral se singulariza a la búsqueda de la restauración de una
igualdad material de las partes litigantes en contra incluso de la desigualdad formal: si
las partes no llegan en posición equiparable al proceso, lógrese la misma desde una
desigualdad en el proceso a favor del trabajador (principio pro operario). Por ello se ha
calificado a este sector de la Jurisdicción como un instrumento compensador e
igualador, incluyendo estas denominaciones en las Sentencias del TC citadas (sobre
todo, STC 3/1983, supra; vid. también STS de 14 de octubre de 1993)28. ¿Se rompe
ahora esa conceptuación, aunque sea a la hora de interponer un recurso?
(4) La regulación de la tasa como cuestión simultáneamente tributaria y procesal. El
PLTJ indica que el neomarco de la tasa parte, por un lado, de que su gestión económica
ha de corresponder al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 9
PLTJ); pero, por otro, se tiene en cuenta la figura del Secretario Judicial (dependiente y
28
Cfr. VALDÉS DAL-RÉ, F: “Las jurisdicciones sociales en los países de la Unión Europea: convergencias
y divergencias”, Actualidad Laboral, nº 8, Madrid, 2000. O también, en la misma línea indicada,
AGUILERA IZQUIERDO, R: “Proceso laboral y proceso civil: convergencias y divergencias”, ThomsonCivitas monografías, Pamplona, 2004, págs. 85 y ss.
25
personificación del Ministerio de Justicia, inequívocamente cfr. art. 440 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial), a quien se encomendará la comprobación en todo caso de
si se ha producido el pago de la tasa, previéndose para el supuesto de que no se haya
efectuado que no se dé curso a la actuación procesal que se solicite.
Efectivamente, conforme al art. 8.2 PLTJ el justificante del pago de la tasa
“acompañará a todo escrito procesal mediante el que se realice el hecho imponible de
este tributo”. En caso contrario, el funcionario secretarial requerirá de aportación al
sujeto pasivo “no dando curso al escrito hasta que tal omisión fuese subsanada (…) La
ausencia de subsanación de tal deficiencia, tras el requerimiento (…) dará lugar a la
preclusión del acto procesal y a la consiguiente continuación o finalización del
procedimiento, según proceda”. Es evidente que toda la problemática mencionada antes
relativa a la afectación de un derecho fundamental por el cumplimiento o no de una
obligación tributaria sigue plenamente viva. Que el legislador intente hábilmente la
mixtión de lo procesal con lo tributario no la desactiva en absoluto (vid. supra y tráigase
aquí lo comentado).
(5) Vinculación de la tasa al sistema de justicia gratuita (Ley 1/1996, de 10 de enero),
art. 11 PLTJ. De este modo, aunque una de las justificaciones a la generalización de la
implantación de esta tasa se halle en que quien litiga y se beneficia de la Justicia pague
por los gastos que origina, se indica que lo recaudado se destinará a cubrir los mínimos
que postula el art. 119 CE.
IV. COLOFÓN: LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA BAJO EL INFLUJO DE
LAS REFORZADAS TASAS JUDICIALES. CONCLUSIONES
En este punto de la exposición, llega el momento de unir las relanzadas tasas
judiciales y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, para analizar el impacto
y consecuencias de las primeras en el segundo con la crisis económica como telón de
fondo.
La tasa judicial en flamante expansión viene de la mano de esa crisis económica
y de las necesidades financieras del Estado, supeditada a la situación de extrema
gravedad que vive España. Ahora bien, solamente puede justificarse a partir de esas
penurias económicas en las perentorias y urgentes recaudaciones estatales, nada más. El
resto de argumentos con los que el legislador intenta apoyar su legítima decisión de
introducirlas de manera extensiva son pura logomaquia.
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Cuando nos referimos a la Administración de Justicia han de desterrarse
parámetros de beneficio o utilidad por la simple razón de constituir el Estado mismo,
una de las razones de su existencia para la accesibilidad de todos los sujetos al valor
justicia. El Pacto social conlleva la renuncia del ciudadano a su autotutela a cambio de
transferir a Jueces y Tribunales el ejercicio de la función jurisdiccional en régimen de
monopolio y sujeción estricta a la ley. Y los justiciables ya contribuyen al pago de los
gastos que la actividad jurisdiccional genere con sus múltiples impuestos o, en el caso
concreto, mediante las costas procesales, sin que exista culpa suya en necesitar el uso de
este Poder estatal al que se accede ejercitando un derecho fundamental y reuniendo una
serie de tantas veces arduos requisitos procesales fijados por las normas al efecto
establecidas.
Tampoco es responsabilidad del justiciable que los poderes públicos lleven
décadas manteniendo a la Justicia en la penuria o la postración, que sean incapaces de
armar modelos de gestión eficaces y eficientes (al contrario, baste pensar en la famosa
nueva Oficina judicial y sus más que discretos resultados en las ciudades que han
sufrido el experimento de su puesta en marcha), o que se preocupen más por repartirse
las siempre difícilmente desgajables competencias gubernativas que convergen
indefectiblemente en una sola realidad. Ni mucho menos el justiciable debe correr con
la carga de no haberse sido legislativamente capaz de vertebrar medios alternativos
extrajudiciales de solución de conflictos.
Y el hallazgo imaginativamente simplista de disuadir al ciudadano de ejercer sus
derechos estableciendo trabas como tasas elevadas (que, se insiste, han de cumplir un
fin recaudatorio solamente) es inaceptable y lamentable, implicando un palmario
retroceso en el contenido de la cláusula del Estado social de Derecho al consagrar la
desigualdad de las personas en función de su capacidad económica, con especial
incidencia en las castigadas clases medias.
Por otro lado, con la Justicia en absoluto nos situamos ante un mero servicio a
optimizar individualmente en función del rendimiento o ganancia que cada individuo
obtenga de él. Reiteramos que nos hallamos ante el Estado mismo en una de sus
manifestaciones típicas justificativas de su ser que, de paso, realiza una labor
particularmente prestacional con el desarrollo de la función jurisdiccional.
Bien, la concurrencia de estos nuevos y abigarrados tributos sobre la
Administración de Justicia solamente provoca frustración y desánimo, consagra que no
habrá recursos para esta parte del esqueleto estatal, demuestra la debilidad del Tesoro
27
Público y fomenta la división social con una Justicia fracturada en tres clases,
elongación de las sociales a modo de los medievales estamentos: ante todo, la Justicia
de los que tienen derecho a su gratuidad por su inexistencia de suficientes recursos
económicos; acto seguido, la de aquellas personas pudientes que son perfectamente
capaces de litigar llegando hasta donde sea necesario y ver así integralmente protegidas
y tuteladas sus legítimas posiciones jurídicas; y, por último, el grueso de la ciudadanía,
que en la coyuntura actual y con las nada desdeñables tasas a pleno rendimiento verá en
más de una ocasión cercenado e imposibilitado su acceso a la Justicia por motivos
exclusivamente económicos, sin poder gozar del beneficio de justicia gratuita.
He ahí cómo un único derecho fundamental, el del art. 24.1 CE, queda también
troceado en tres bloques que nada tienen que ver con su contenido constitucional ni con
sus presupuestos puramente procesales.
A nuestro modo de ver, se fragmenta el modelo constitucionalmente estatuido de
tutela judicial efectiva usando igual rasero para medir situaciones objetivamente
dispares (la gran empresa y el trabajador despedido; la persona de elevado patrimonio y
la PYME en graves dificultades); se mercantiliza un sui generis servicio esencial del
Estado, pagando por utilizarlo mientras se obvia que ya se contribuye a su
mantenimiento a través de elevados impuestos; se expande una sombra de duda
generalista y falsa de un justiciable que abusa indebida y sistemáticamente de la
Administración de Justicia; se traspasa a la ciudadanía la responsabilidad de la
ineficacia judicial, cuando no es el ciudadano quien tiene la obligación de gestionar ese
aparato estatal al que colabora a mantener con sus tributos, castigándole con un más
difícil acceso a la Jurisdicción; o se agrava la situación de los trabajadores en un campo
tan sensible como el laboral, al que llegan con imparable fuerza las tasas a nivel de
recursos. Quizás se desatascarán los órganos jurisdiccionales, pero a qué precio…
La tutela judicial efectiva queda mermada y recortada por aspectos claramente
extraprocesales, de índole fiscal, aligerando la supervisión jurídico-judicial en el tráfico
mercantil, civil, laboral o administrativo. Es evidente que el acceso a la Jurisdicción,
primer eslabón en el orden lógico y cronológico del contenido plural del art. 24.1 CE, se
ha dificultado y va a entorpecerse más. El Estado no puede o no quiere -o ambas cosasmantener un sistema de protección judicial universal, sino que lo supedita a requisitos
tributarios que, además, se anhela que sirvan de aliciente para que la ciudadanía se
desanime de ejercitar un derecho subjetivo y fundamental de quien el legislador estima
que hace un uso excesivo.
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Tal vez suene utópico decir que no todo es ni ha de ser pasado por el filtro de la
Economía, por mucho que marque nuestras vidas. Por desgracia, a nuestro juicio ahora
no se enfocan así las cosas y nuestro Estado de Derecho retrocede a pasos agigantados
espoleado por los reinantes malos grandes números. Nuestra Constitución sufre también
y se debilita. Diagnosticada su anemia, ojalá se pueda recuperar cuanto antes para que
actúe a pleno rendimiento, con la fuerza que ha de serle naturalmente propia. Va en ello
el bienestar de todos.
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