sumario administrativo y derechos humanos

SUMARIO ADMINISTRATIVO EN CHILE Y VULNERACION DE DERECHOS HUMANOS
El presente trabajo tiene por objeto tratar el tema del
sistema procedimental de los derechos humanos enfocado desde el punto
de vista del derecho supranacional y de la obligación que tienen los
estado
incluido
nuestros
país
de
respetar
ciertos
estándares
de
procedimientos básicos y esenciales con el fin de respetar y garantizar los
derechos humanos en todo procedimiento y proceso.
A pesar de lo anteriormente expuesto trataré de dar
algunas luces de
que estas garantías procesales mínimas elevadas al
rango de derechos humanos, en el procedimiento administrativo en chile,
tendiente a establecer la responsabilidad administrativa de los funcionarios
públicos cuando infringen sus deberes y obligaciones, simplemente no se
cumplen.
Me concentraré en estas breves líneas en lo que se ha
venido en denominar debido proceso administrativo entendido como
aquel que asegura una adecuada defensa de los intereses del funcionario
público a quien afecta un proceso administrativo.Así las cosas las normas del debido proceso están
destinadas a asegurar un proceso racional y justo.
.
Todo
proceso
administrativo
debería
observar
los
siguientes de derechos del funcionario público inculpado.
-Derecho a ser oído por un investigador imparcial;
-Presunción de inocencia;
- Conocimiento del inculpado de los cargos que se le formulen
-Y el derecho de contestar estas imputaciones;
-Concesión de tiempo y de medios adecuados para la preparación de su
defensa que incluyen el conocimiento integro de las resoluciones que se
dicten y de las demás piezas del expediente;
- Posibilidad de solicitar diligencias probatorias que puedan arrojar luz sobre
los hechos;
-No ser obligado a declararse culpable;
En
la
practica
estas
garantías
mínimas
están
contempladas tanto en el articulo 8 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos como en el articulo 19 N ° 3 de la Constitución Política,
y también en otros instrumentos internacionales , pero no muchas veces se
cumplen o a veces solo se cumplen a medias.
En general la doctrina nacional a dicho que la garantía del
debido proceso se encuentra ampliada en la constitución política chilena ,
a toda controversia que se promueva en el orden temporal , ante los
tribunales ordinarios , los órganos administrativos, la Contraloría General de
la Republica, y cualquier órgano que ejerza poderes de sanción.
Por su parte la Convención American sobre Derechos Humanos
en su Artículo 8 al hablar de las Garantías Judiciales expresa:
“1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella,”. o
para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Como lo mencione anteriormente el debido proceso es
un concepto esencial de los estándares internacionales que legitiman
también la justicia
administrativa, según dispone el artículo 8º de la
“Convención Americana sobre Derechos Humanos” suscrita en San José
de Costa Rica el día 22 de noviembre de 1969, y cuyos preceptos son
obligatorios para el Estado de Chile de conformidad con el artículo 5º,
inciso segundo de la Constitución Política de la República, de esta manera,
todo órgano publico, tiene la obligación de promover y respetar tales
derechos procesales.
.
La primera critica que haré al procedimiento para la
tramitación de un sumario administrativo en chile es la siguiente; según el
articulo 129 del D.F.L N° 29 , que fijo el texto refundido coordinado y
sistematizado de la Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo , el sumario
administrativo
se
ordenara
instruir
por
los
siguientes
funcionarios:
1.- El jefe Superior de la Institución.
2.- El secretario Regional Ministerial
3.- El Director Regional de servicios nacionales desconcentrados.
.
En todos estos casos mediante Resolución, en la cual se
designara el Fiscal que estará a cargo del mismo, este funcionario público
que es designado Fiscal Administrativo siempre es un subordinado de la
autoridad que instruye el proceso sumarial.-
.
Otro punto importante que hay que destacar es que en
dicha resolución esta autoridad que ordena la instrucción de este sumario
administrativo , emite un juicio con el fin de fundar debidamente este acto
administrativo ,respecto de los hechos que motivan la instrucción del
mismo proceso , lo grave de esto es que este relato de los hechos que
hace esta autoridad de una u otra manera es gravitante y es
una
influencia importante para el Fiscal Administrativo , para determinar si ha
determinado funcionario le asiste o no responsabilidad administrativa , es
decir antes de que se inicie el proceso investigativo sumarial ya este Fiscal
Administrativo esta contaminado con la opinión de su superior jerárquico
respecto de si al inculpado debe considerársele culpable o no , dejando
de lado por una parte la presunción de inocencia que sin duda le asiste.
Lo anteriormente expresado vulnera también sin duda la
garantía a un juez imparcial, ya que está resolución se trata de una
verdadera instrucción al Fiscal administrativo dirigida al descubrimiento de
la verdad, lo que hace que este funcionario investigador se forme antes de
afinar el respectivo proceso sumarial una opinión anticipada que sin duda
coarta el derecho pleno a la defensa que tiene este funcionario publico.
Tampoco hay que olvidar que según lo que establece el
articulo
140
de la ley 18.834 , este mismo funcionario que ordena la
instrucción de un sumario administrativo ,después de recibir el dictamen
del fiscal administrativo(contaminado con la opinión de su superior
jerárquico) , propone
la absolución o sanción , la regla general es
proponer una sanción ,
es el que en definitiva aplicara la sanción
administrativa con la sola excepción de que si se quiere aplicar la medida
disciplinaría de destitución , estos antecedentes es decir el expediente
sumarial debe elevarse a la autoridad facultada para hacer el
nombramiento.
Otras actuaciones que violan por todas partes esta
garantía del debido proceso en un procedimiento sumarial son las
siguientes:
1.- Dentro del proceso sumarial existe una etapa que consagra el articulo
138 de la ley 18.834 que se llama de la formulación de cargos bueno aquí
el Fiscal administrativo lo que debe hacer es mencionar la conducta que
se le reprocha al funcionario publico e indicar como esta conducta
vulnera la norma legal que se infringe , lo que comúnmente ocurre es que
el fiscal administrativo lo único que hace es señalar la conducta
reprochable que por lo general es la misma que se contiene en la
resolución que ordena la instrucción del sumario ,
para después solo
hacer una enumeración de la o las normas infringidas , no indicando en
forma concreta como se infringieron; esto ultimo ha sido observado en
varias ocasiones por la Contraloría General de la Republica que ha
indicado lo siguiente:
a) Dictámenes números 20.792 de 1979 y 29.537 de 1989.
“Los cargos deben estar referidos a hechos concretos, verificados, que
impliquen infracción de deberes u obligaciones del empleo”.b) Dictámenes números 27.526; 29.211 de 1983 y 12.667 de 1993.
“La reiterada jurisprudencia administrativa, contenida en dictamen Nº 885,
de 1980, ha establecido que los
cargos deben formularse en forma
concreta, precisando específicamente la o las infracciones en que habrían
incurrido los inculpados, como única manera de que estos puedan asumir
adecuadamente su defensa.
No es admisible formular cargos indicando que se han transgredido
determinados artículos del Estatuto Administrativo, menciones que por su
extensión e impresión no reúnen las características antes señaladas.”
c) Dictámenes Nº 3.274 de 1989.
“Los cargos deberán señalar en términos
precisos y concretos
la
imputación que formulan. El cargo único imputado a la afectada,
consistente en “abandonar sus funciones sin justificación” resulta amplio y
ambiguo en cuanto no señala el periodo a que se refiere dicha ausencia,
lo
que entraba el ejercicio del legítimo derecho de defensa de la
inculpada.
d) Dictamen Nº 647 de 1992.
“No cumplen con la condición de referirse a hechos concretos y
verificados, los cargos que no indican específicamente cuales son las
actuaciones que se reprochan, sin precisar las infracciones en que se
habría incurrido, único modo de que los afectados puedan asumir
adecuadamente su defensa.”
e) Dictamen 9969 del año 1997
“Registra decreto municipal, pese a que el acto que en el se dispone no se
ajusta a derecho. esto, porque los cargos que se formulen a los inculpados
en los sumarios administrativos tienen que referirse a hechos concretos y
precisos que, devenguen en infracciones a deberes funcionarios, lo cual
no ocurre en el caso en estudio. Ello, por cuanto el cargo que se hace al
afectado es vago e impreciso al fundamentarse en un presunto animo
subjetivo de este, cual es "creer o no creer" tal cosa de sus colegas.
Además, la formulación de cargos ha de efectuarse antes de la vista del
fiscal, pues esta última es la conclusión final del instructor del sumario la
que necesariamente tiene que considerar los cargos y descargos que se
hagan en el proceso. En consecuencia, debe ordenarse la reapertura del
procedimiento administrativo en comento, retrotrayéndolo al estado de
formulación de cargos, para luego continuar su tramitación conforme a
derecho.”
f) Dictamen 38.508 del año 2003
“No procede formular cargos a los inculpados en un sumario administrativo
en términos tales como: regularmente no cumple sus obligaciones, ni
respeta a la autoridad de su establecimiento y tampoco obedece ordenes
de la coordinación, sin señalar concretamente las conductas que
constituyen un incumplimiento a sus deberes funcionarios. ello, porque las
imputaciones que se hagan a los sumariados en un proceso administrativo
han de ser concretas, precisas y contener detalladamente los hechos
constitutivos de la o las infracciones y la forma como aquellos afectaron
sus obligaciones funcionarias. lo anterior, a fin de permitir a los inculpados
asumir
su
defensa
adecuadamente
y
que,
en
definitiva,
pueda
fundadamente determinarse, si corresponde, la aplicación de la medida
disciplinaria que en derecho amerite la falta administrativa. También
resulta improcedente formular un cargo a un sumariado en el sentido de
que ha sido investigado en varias ocasiones por anomalías, reincidiendo
hasta hoy frecuentemente. lo anterior, pues dice relación con hechos que
habrían sido materia de otros procesos disciplinarios, lo cual solo puede
considerarse como una agravante al momento de ponderarse la
responsabilidad administrativa.
g) Dictamen 34503 del año 2004
“No procede formular cargos a funcionarios del fondo de solidaridad e
inversión social en términos vagos y genéricos tales como: no cumplir
estrictamente las normas e instrucciones referentes al programa nacional
de reinserción laboral y del empleo o falta de acuciosidad en su labor de
asesor legal.
Ello, porque los cargos deben ser concretos y precisos y,
necesariamente, contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las
infracciones que se le imputa al o los inculpados y la forma en que han
afectado los deberes que establecen las normas legales, con el objeto de
permitirles a aquellos asumir adecuadamente su defensa y al servicio
determinar fundadamente, si corresponde, la aplicación de la medida
disciplinaria que en derecho amerite la falta.
Así, debe retrotraerse el sumario administrativo de que se
trata al estado de subsanarse el vicio observado para luego continuar con
su tramitación conforme a derecho, única actividad posible por parte de la
autoridad ante la presencia de irregularidades en el desarrollo de un
proceso reglado.”
h) Dictamen 38.508 del año 2003.
“No procede formular cargos a los inculpados en un sumario
administrativo en términos tales como: regularmente no cumple sus
obligaciones, ni respeta a la autoridad de su establecimiento y tampoco
obedece ordenes de la coordinación, sin señalar concretamente las
conductas que constituyen un incumplimiento a sus deberes funcionarios.
Ello, porque las imputaciones que se hagan a los sumariados en un
proceso administrativo han de ser concretas, precisas y contener
detalladamente los hechos constitutivos de la o las infracciones y la forma
como aquellos afectaron sus obligaciones funcionarias. Lo anterior, a fin de
permitir a los inculpados asumir su defensa adecuadamente y que, en
definitiva,
pueda
fundadamente
determinarse,
si
corresponde,
la
aplicación de la medida disciplinaria que en derecho amerite la falta
administrativa. También resulta improcedente formular un cargo a un
sumariado en el sentido de que ha sido investigado en varias ocasiones
por anomalías, reincidiendo hasta hoy frecuentemente.
Lo anterior, pues dice relación con hechos que habrían sido
materia de otros procesos disciplinarios, lo cual solo puede considerarse
como una agravante al momento de ponderarse la responsabilidad
administrativa”.
2.- Otra vulneración al
derecho del debido proceso es la actitud que
asumen los Fiscales Administrativos ya que después de notificar los cargos
a los funcionarios y de expresarles que el sumario administrativo que hasta
esa etapa era secreto se hace publico para el y para el abogado que
asuma su defensa , respecto de esa publicidad solo es a medias ya que a
veces no le entregan al inculpado copia integra de la pieza sumarial o
solo le entregan copias de sus declaraciones o a veces simplemente no le
dan acceso a la pieza sumarial , esta es una actuación particularmente
grave que vulnera flagrantemente no solo la normativa interna sino
internacional referente al derecho humano a la defensa plena .CONCLUSION:
Con lo anteriormente expresado queda de manifiesto que el
sistema procedimental administrativo utilizado en Chile, requiere cambios
urgentes que tiendan a garantizar plenamente la garantía del debido
proceso, lo que con lleva a que exista un tercero imparcial que aplique las
sanciones para evitar lo que sucede hoy en día que el mismo funcionario
que ordena la instrucción del proceso sumarial es el que impone la sanción
, y también para evitar la contaminación previa del funcionario que ejerce
las labores de Fiscal Administrativo, se requiere además terminar con el
secreto del proceso sumarial ya que solo lleva a que se tenga
desconfianza en el actual sistema.
En definitiva lo que propongo es un sistema moderno, oral
público y concentrado que de amplias garantías tanto a la administración
de perseguir las conductas reprochables de los funcionarios públicos y a los
eventuales inculpados de poder defenderse adecuadamente de los
cargos que se le imputan.
OSCAR ULLOA OVIEDO
TECNICO JURIDICO
EGRESADO DE DERECHO
PRESIDENTE REGIONAL DE AGECH