CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA: ELEMENTO

CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA:
ELEMENTO ESENCIAL PARA EL DESARROLLO
Dra. Gianina Taus Reggí
II Curso de Profesionalización de la Función Pública
Instituto Nacional de Administración Pública - INAP
España - 2005
A mis hi j as Val eri a y Natal i a, que son el
moti vo de mi exi stenci a.
A mi esposo Carl os, por su i nfati gabl e
apoyo y conoci miento.
Ami madre W
agner, por su deci di do apoyo y
cari ño.
2
Todas las nuevas verdades, o renovaciones de
antiguas verdades, se encuentran entre el mundo
destruido y el que está por nacer, como el Arca de
Noé. El cuervo deberá volar antes que la paloma y
la controversia deberá venir, de manera ominosa,
antes que la paz y el ramo de olivo.
Samuel Taylor Coleridge
3
INDICE
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I : FUNDAMENTOS TEORICOS DE LA ETICA
1.1. Definiciones de la Ética
1.2. Naturaleza de la Ética
1.3. Objeto de la Ética
1.3.1. Objeto Material de la Ética
1.3.2. Objeto Formal de la Ética
1.4. Métodos de Investigación de la Ética
1.5. La libertad como fundamento de la Ética
1.5.1. Definiendo la Libertad
1.5.2. Obstáculos contra la libertad
1.6. Elementos de la Ética
1.6.1. De los valores
1.6.2. De las Virtudes
1.6.3. De las Normas Ético-Morales
1.6.4. Características de las normas ético-morales
CAPITULO II : LA ETICA PUBLICA Y CORRUPCIÓN
2.1. Ética Publica y Ética profesional
2.1.1. Definición de Ética profesional
2.1.2. Definición de ética publica
2.1.2.1. Aspectos de la Ética Publica
2.1.2.2. La esfera de Distinciones entre el ámbito de lo publico y lo privado
2.2. Teorías sobre la corrupción
2.2.1. Definiendo la corrupción
2.2.2. Consecuencias de la Corrupción
2.2.2.1. Consecuencias Económicas
2.2.2.2. Consecuencias Políticas
2.2.2.3. Consecuencias Sociales
2.3. En torno de la Responsabilidad social y el Buen Gobierno Corporativo
2.3.1. El Pacto Mundial de la ONU
2.3.2. El libro verde de la Unión Europea
2.3.3. Las Líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales
2.3.3.1. El Global Reporting Iniative
2.3.3.2. EMPRESA - Red Regional
2.3.3.3. Red Regional del World Business Council for Sustainable
2.4. Recomendaciones de Organismos Internacionales para la generación de infraestructura Ética
2.4.1. La convención Interamericana contra la Corrupción – OEA
2.4.2. Recomendaciones en el Mejoramiento de la Conducta Ética en el Servicio público de la OCDE
2.4.3. La Convención contra la corrupción de la ONU
CAPITULO III : MECANISMOS INSTITUCIONALES DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA
3.1. El conflicto de intereses
3.1.1. Los conflictos de Intereses en la Administración Pública
3.1.2. La evaluación de la divulgación de los conflictos de intereses
3.2. Los códigos de Ética
3.2.1. Surgimiento de los Códigos de Ética
3.2.2. Importancia de los Códigos de Ética
3.2.3. Criterios a tomar en cuenta en un Código de Ética para la función pública
3.2.4. Principios fundamentales: El Informe Notan
3.3. Transparencia y Acceso a la Información Pública
3.3.1. La importancia del Acceso a la Información Pública
3.3.2. Elementos para la elaboración de una Ley de Información Publica
3.3.3. Argumentos utilizados en contra de la Ley de Acceso a la Información Pública
3.3.4. Rendición de Cuentas y Transparencia Fiscal
3.4. Ética y Sistemas de Gestión de la Función Pública
3.4.1. Los regímenes de Incompatibilidades
3.4.2. Los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios de la Administración Publica
3.4.3. Los procesos de formación del Funcionario público
3.4.4. La carrera publica como garantía de actuación ética de los funcionarios públicos
CAPITULO VI : DIAGNOSTICO DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA EN EL PERU
4.1. La aplicación de los Códigos de Ética en la Función Publica
4.2. Balance de la Aplicación de las normas sobre transparencia y Acceso a la Información Publica
4.2.1. Balance de transparencia y Acceso a la Información Publica
4.2.2. Balance sobre Rendición de Cuentas
4.2.3. Balance sobre la Transparencia Fiscal
4.2.4. Balance sobre Presupuestos Participativos
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4.3. Sobre la Modernización de la Función Pública
4.3.1. Situación Actual de la Regulación jurídica de la Función Pública
4.3.2. Observaciones a los proyectos de Ley que regulan la Función Pública
PALABRAS FINALES
BIBLIOGRAFÍA
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5
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo hecho en el marco del II Curso sobre profesionalización del
Empleo Público 2005, organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública
de España, y al cual pude acceder gracias al apoyo de una beca de la Agencia
española de Cooperación Internacional, tiene el propósito de mostrar uno de los
aspectos mas vitales en la Profesionalización del Empleo Público y que es de si es
de vital importancia dentro del manejo de los Recursos Humanos de la Gestión
Pública.
Este trabajo que lleva por título “CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA:
ELEMENTO ESENCIAL PARA EL DESARROLLO” se circunscribe dentro de lo que debe
acompañar a todo proceso de reforma del Estado que busque modernizar a la
Gestión Pública. El comportamiento ético debe ser un rasgo esencial de todos los
profesionales al servicio de la Administración de la Administración Pública, en ese
sentido se ha tratado en este trabajo de ver como es que debe ese rol, insertándolo
en su contexto mas amplio que es la creación de la infraestructura ética a nivel de
todo el Estado.
Agradezco a todos aquellos profesionales que nos ofrecieron con gran
conocimiento, experiencia y entusiasmo, su aporte diario en este curso y a las
personas que lo hicieron posible, en el nombre de Africa Carmona y Juan Alarcón.
Antes de iniciar este trabajo debo hacer una salvedad, la cual nos introduce en una
cuestión que a mí, personalmente, me resulta del máximo interés, aunque lo
limitado del tiempo me impida tratarla como se merece. Hay una frase para estas
ocasiones que me resulta muy oportuna. Me refiero a aquella aseveración de
Eugenio D'Ors, de que “todo lo que no es tradición es plagio”.
De ahí que la afirmación de Eugenio D'Ors me resulte tan llena de sugerencias: se
camina hacia delante remodelando, reactivando lo anterior, o explorando espacios
cuyo descubrimiento es posible desde las posiciones ya establecidas, o bien -es otra
opción- se permanece parado en el punto a que hemos llegado.
Toda revolución es permanente, abre vías nuevas, y es fecunda en la medida en
que innova desde lo construido y pone a salvo, perfeccionándolo, lo que de
aprovechable o ventajoso haya en lo recibido. Los valores de nuestra sociedad
tradicional se han quebrado, pero no lo han hecho los valores humanos, los valores
que cimientan toda civilización y cultura posibles, y que de alguna manera son
valores permanentes, de siempre. Por eso, la construcción de una civilización o de
una nueva cultura no podrá hacerse sin volver sobre ellos.
Sin embargo, no se trata de efectuar una mera repetición, no se trata de fotocopiar
o de hacer clonaciones. De lo que se trata es, en relación con los valores humanos,
de pensarlos, de remozarlos, de renovarlos, de dotarlos de una nueva virtualidad
que sólo la inventiva, la imaginación y la creatividad de esta criatura singular que
es el hombre puede proporcionarles. Así, al reto productivo, al reto técnico y al reto
tecnológico debemos añadir el auténtico reto de fondo que es el reto ético, ya que
el reto económico y social nos conduce a enfrentarnos a la cuestión última, nunca
suficientemente tratada, y menos definitivamente respondida: ¿Quién o qué es el
hombre?, o más bien, en términos éticos, ¿qué debe ser el hombre?
Históricamente se han considerado diferencias sustanciales entre las normas
morales y las jurídicas, aunque ambas tienen como objetivo regir la conducta
humana. Las normas morales, buscan la elección del bien común como valor
supremo de la ética; mientras que las normas jurídicas, que también tienen
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valoraciones éticas, tienen como objetivo final que la conducta del hombre esté
dentro de los valores de la justicia.
Esta concepción doctrinal, ha ido evolucionando al considerar que tanto las normas
morales, cuanto las jurídicas, están sustentadas por valores compartidos, además
de tradiciones, realidades y cultura lo que ha hecho necesario normar principios de
conducta ética en convenios internacionales y en leyes especiales.
La innegable necesidad de lograr en el menor plazo posible la modernización del
Estado, para responder a los desafíos de un mundo globalizado y el desarrollo de
una efectiva lucha contra la corrupción, fundamenta la consideración del Estado
como una persona moral emergente de un fenómeno de tipo social y
consiguientemente, establece que la personalidad moral del Estado no es una
ficción, porque está respaldada por una Realidad Social, que es la idea del bien
público, que permite considerar a éste como una persona moral o colectiva, distinta
de las personas individuales que la integran como requisito indispensable que nos
enseña la realidad moral.
El gran avance de los estudios sobre la vida, tanto en la investigación genética
orientada a expandir la posibilidad de programar una reducción de patologías, como
en el desarrollo de las técnicas capaces de aportar soluciones a problemas hasta
entonces cerrados (transplantes, clonación, implantes altamente avanzados),
avivaron significativamente la discusión acerca de la responsabilidad ética en la
actuación tanto individual (especialmente los científicos, pero también los
funcionarios encargados de autorizar y supervisar los nuevos procedimientos) como
legal e institucional. (Necesidad de legislar sobre materias muy novedosas y
complejas, responsabilidad del Estado en la orientación y control de la actuación de
los actores involucrados en tales innovaciones).
El debate sobre la responsabilidad de los actores individuales y sociales en el
manejo del poder derivado del conocimiento sobre la vida, tanto en los aspectos
biológico-científicos como en los aspectos ambientales vinculados a políticas
principalmente económicas, tuvo un fuerte impulso a partir de los años 70 del
pasado siglo, cuando es abordado desde varias perspectivas convergentes, tales
como los informes sobre los límites del crecimiento y los riesgos serios para la
preservación de la vida en el planeta, las importantes discusiones sobre bioética y
éticas aplicadas1, como la ética en la empresa y la ética ecológica, y la renovación
del concepto de ética pública como ética de la responsabilidad2, con el consecuente
desarrollo de los diversos niveles de la ética pública como ética del gobierno,
gerencia ética en ámbito público y código de ética de los funcionarios3.
En este contexto se enmarca este trabajo, en el de la identificación entre ciencia y
poder, que ha sido uno de los presupuestos sobre los que se ha construido la
actual civilización científico-técnica. No obstante ello, junto al despliegue de este
formidable poder del conocimiento, no hubo una consecuente aplicación de este
poder de intervención a la solución de los grandes problemas que desgarran a la
humanidad: hambre y desnutrición, enfermedades erradicables pero en franco
crecimiento, analfabetismo, desocupación, exclusión y que en el fondo no son mas
que problemas de valores éticos en el abordaje de los problemas fundamentales.
1
López F., E. y Padín, F. (Eds.), (1997). Desafíos a la ética, Ciencia, tecnología, Sociedad. Madrid.
Narcea.
2
Martín, V. y Ferrer, J. (2002). Ética de la responsabilidad bajo la gestión pública. Revista Venezolana
de Ciencias Política. Nº 22. Universidad de Los Andes. Mérida.
3
Cortina A. (2000). Problemas de la ética pública y códigos éticos. Madrid. Universidad Complutense
7
CAPITULO I
FUNDAMENTOS TEORICOS DE LA ETICA
La Ética ha sido estudiada desde muy antiguo, y seguramente nunca tanto
como en los últimos cien años. Este interés, por la materia viene dada por diversas
circunstancias, como pueden ser los escándalos políticos, que desde el desarrollo de
las comunicaciones se difunden más rápida y extensamente entre los hombres.
Otra circunstancia a tomar en cuenta también, es el vertiginoso desarrollo de la
ciencia y la tecnología que provoca una incertidumbre sobre el futuro de la
humanidad y sobre sus posibilidades de existencia. No es ajeno a nadie, los
cambios en la forma de vida del planeta que se están dando en los últimos tiempos.
En ese camino, la ética puede ofrecer al ser humano una gran puerta para
responder algunas de aquellas preguntas que han rondado su existencia desde que
tenemos conciencia: ¿De donde venimos? ¿Quiénes somos? ¿Adónde vamos? y por
ello en este capitulo, inicial trataremos de definir el marco de la ética, identificando
su naturaleza y objeto, su relación primordial con la libertad del hombre y los
elementos que la componen.
1.1. Definiciones de la Ética.Etimológicamente la ética se deriva de la voz griega ethos, que significa
“modo acostumbrado de obrar”, sin embargo existen otros significados
fundamentales:
El más antiguo de ellos fue 'residencia', 'morada', o 'lugar donde se habita'. Se usó
primariamente en poesía, y hacía referencia a los lugares donde viven o crían los
animales, a los lugares habituales o propios de ellos, sus madrigueras y sectores de
alimentación.
Posteriormente este concepto adquirió otro matiz: mantuvo el sentido de 'lugar',
pero esta vez no exterior o físico (tal como 'país en el que se vive'), sino interior,
entendiéndose esto como una 'actitud interior', que sería el suelo firme, el
fundamento del actuar, la raíz de la que brotan todos los actos humanos. Esta
segunda acepción cambia el enfoque desde 'lugar o morada' (carácter geográfico) a
una 'disposición' o 'actitud' (carácter psicológico-moral) que estaría en el hombre,
en su interior, desde donde emergería hacia fuera (sociedad) en forma de
conductas o comportamientos morales.
Ahora bien, Aristóteles fue quien impuso la acepción con la que actual y
tradicionalmente se ha encarado y comprendido el concepto Ética. Según este autor
significa 'modo de ser' o 'carácter'. Conceptos que se apoyan mutuamente para dar
origen a un significado mucho más amplio, de mucho más alcance: 'modo de ser'
ha de entenderse como 'forma de vida', la cual se verifica en la adquisición de un
'carácter' particular, que se va apropiando, incorporando a lo largo de la vida. En
términos generales, se debe entender la Ética en los términos señalados en el
párrafo anterior, pues ese es el modo que ha servido de base para todos los
enfoques posteriores.
Así pues, el ethos, el carácter que se va adquiriendo, gestando, madurando y
ejercitando desde la infancia, es el resultado de los hábitos, de una repetición
sistemática y permanente de actos semejantes (de una misma o parecida calidad
moral). El ethos entonces es lo creado, lo configurado en y por el hombre, y
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constituiría su segunda naturaleza. Al mismo tiempo sería la instancia que facilitaría
la gestación de nuevos actos que, realizados y reforzados, constituirían nuevos
hábitos que enriquecerían el ethos o carácter.
Una característica del ethos, entendido como conjunto de hábitos y maneras de ser
del hombre, es su sentido no natural. En efecto, el ethos, según la tradición griega,
implica una serie de costumbres adquiridas por hábito y no innatas; el ethos
significa una conquista del hombre a lo largo de su vida. En este sentido, se dice
que el ethos constituye una segunda naturaleza; se trata de un conjunto de hábitos
de los cuales el hombre se apropia, modificando su naturaleza... Comenta
Aristóteles, refiriéndose a las virtudes éticas o morales: Las virtudes no nacen en
nosotros ni por naturaleza ni contrariamente a la naturaleza, sino que, siendo
nosotros naturalmente capaces de recibirlas, las perfeccionamos en nosotros por la
costumbre.
Para efectos del presente trabajo, definiremos a la Etica como: "La teoría o ciencia
del comportamiento moral de los hombres en sociedad4". Dicha definición responde
a la necesidad de acercarse a la moral desde una perspectiva científica, no clásica,
vale decir fragmentaria sino sistémica o ciencia de agrupación, puesto que son
varios los conocimientos tomados desde otras ciencias que ayudan a la ética y
viceversa.
Por tanto, la ética es una ciencia de un comportamiento específico del ser humano,
la conducta moral, lo que no significa que sea una visión reduccionista del tal
comportamiento, más bien se entiende que el objeto de la ética es complejo y por
tanto requiere de una visión amplia y una forma de pensar abierta, es necesario
recurrir a todos los conocimientos que ayuden a desarrollar y ampliar los
conocimientos que tenemos de la conducta moral, es decir al concebir el objeto de
la ética como un sistema o un proceso complejo estamos abriendo el problema para
analizarlo desde varias perspectivas o dimensiones. La ética, vista así, como ciencia
es un camino en plena transformación.
Como dice Savater5, “acertar en lo bueno es vivir dentro de lo que llaman ética”
1.2. La naturaleza de la etica.Existen dos tendencias sobre la naturaleza de la ética. La primera que la
entiende como una filosofía del ámbito de la moral (como tal trata de investigar
racional y sistemáticamente las acciones humanas morales). La segunda que la
considera que es una ciencia de tipo normativo, teórico y practico (la ética es una
ciencia porque demuestra la verdad en sus afirmaciones). El debate sobre si la ética
es una disciplina filosófica o bien una ciencia, ha sido realmente amplísimo.
Lo cierto es que todo hombre diariamente protagoniza una existencia moral; y la
ética busca el esclarecimiento filosófico de la esencia de esa vida moral y su
dimensionamiento, es decir quiere ser un saber preciso, quiere ser ciencia y no solo
opinión o consejo. Asimismo, como parte de la filosofía, la ética emplea el método y
el rigor racional de la misma para construir sus argumentos razonadamente.
4
Definición tomada de : Sánchez Vásquez, Adolfo. Ética. Barcelona, Crítica, 1999. p.25.
5 "A diferencia de otros seres, vivos o inanimados, los hombres podemos inventar y elegir en parte
nuestra forma de vida. Podemos optar por lo que nos parece bueno, es decir, conveniente para nosotros
frente a lo que nos parece malo o inconveniente. Y como podemos inventar o elegir, podemos
equivocarnos, que es algo que los castores, las abejas y las termitas no suele pasarles. De modo que
parece prudente fijarnos bien en lo que hacemos y procurar adquirir un cierto saber vivir que nos
permita acertar. A ese saber vivir, o arte de vivir, es lo que llaman ética." Savater, Fernando. Ética para
Amador, Ariel, Barcelona, 1992.
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Por tanto, de lo anterior es importante distinguir entre el comportamiento moral del
hombre y la sociedad que es la moral y la reflexión filosófica de este
comportamiento, que es la filosofía moral o Ética.
Ningún hombre escapa a la moralidad, todos sus actos libres tienen una calificación
moral positiva o negativa. Pero además existe un criterio verdaderamente científico
capas de determinar la conducta moral por medios de principios universales y
necesarios aplicables a todos los hombres en cualquier época y latitud. De este
modo, lo moral deja de ser un tópico o una cuestión de apreciación subjetiva para
constituirse en un orden científico que procede por demostraciones rigurosas.
Kant era un defensor de la ética como ciencia. Para él, existe moral porque en el
universo existe un tipo de seres que tienen valor absoluto y que no deben ser
utilizados como instrumentos para lograr una determinada meta. Todo ser racional
es un fin en sí mismo, y no un medio para cualquier otra cosa. Las personas son
absolutamente valiosas, y no poseen un precio pero sí una dignidad. Existe la
obligación moral de respetar a las personas.
Para Messner, la moral posee unos principios inmutables, por ello afirma que la
existencia de normas contradictorias harían desaparecer a la moral. Para otros
autores, partiendo de que la ética posee unos principios universales, se han
planteado si la ética es realmente practica a la hora de dirigir eficazmente la vida
de los hombres en sus situaciones individuales y concretas.
Para Hegel el espíritu subjetivo una vez en libertad de su vinculación a la vida
natural, se realiza como espíritu objetivo en tres momentos: Derecho, ya que la
libertad se realiza hacia afuera; moralidad, es decir, el bien se realiza en el mundo;
y la eticidad, que se realiza a su vez en tres momentos: Familia, Sociedad y Estado,
siendo éste último según él, el sujeto supremo de la eticidad, aunque
probablemente haya querido decir que el Estado "es" sujeto de eticidad, Estado de
justicia, Estado ético
La ética moderna se debate, desde Kant, en la dualidad de la heteronimia y la
autonomía. De acuerdo con las instancias de independencia, la persona debería
darse a sí (autos) la norma de su propia conducta (nomos). El hombre ilustrado es
el que sabe cómo comportarse sin recurrir a nadie; o, para decirlo negativamente,
sería demeritorio de la dignidad humana, y de su mayoría de edad ilustrada,
ajustarse a una norma ajena (heteros) de comportamiento.
Los tratados de moral cristiana han sólido presentarse al público con el complejo de
heteronimia, con el temor de no ser aceptados por el hombre contemporáneo que
ha cobrado un carácter autónomo; o, al revés, han querido dar cabida a la
autonomía y han caído en un relativismo subjetivo que deja de ser cristiano. La
visión cristiana del hombre no es disolutoria sino resolutoria, pues logra romper la
dialéctica del autos y del heteros, que es improcedente cuando se trata de una
ética bien fundamentada. La dialéctica ilustrada «autónomo-heterónomo» disocia;
la dialéctica cristiana del «yo-otros», asocia.
La conducta ética del ser humano deriva de su naturaleza. Como ésta no se la ha
dado el hombre a sí mismo, por ilustrado que sea, las reglas de su actuación le son
ajenas con una heteronimia derivada de su carácter de ser creado y, sin embargo,
totalmente compatible con su dignidad, ya que ha sido creado con el rango más
alto que se halla en el universo; una heteronomía que en modo alguno ha de
disimularse, sino que se debe acentuar, porque cada hombre, al recibir la
naturaleza humana, es poseedor de un destino muy superior a sí mismo. El
hombre, dotado de una inteligencia mayor que la de cualquier otro ser
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intramundano, no ha podido darse la inteligencia de que goza, y en la que hallamos
el núcleo de su naturaleza.
La tarea ética que se le pide no es la de considerarse engreídamente factor de algo
que no ha podido darse a sí mismo, sino la de asimilar o asumir en propiedad
aquello que ha recibido; estirar al máximo sus omnímodas posibilidades. Sabemos
ya que las normas morales no son otra cosa que los indicativos que le señalan al
hombre las vías de su expansión y esponjamiento: la conducta ética del hombre es
lo que hace realmente fecunda a su ubérrima naturaleza. ¿Reglas heterónomas?
¿Cómo van a serlo si se derivan de mi propia naturaleza, que es lo más
personalmente mío que soy capaz de poseer? Pero ¿cómo no van a serlo si se
derivan de una naturaleza que yo no he sido capaz de darme a mí mismo? La
norma ética es, a la par, lo más heterónomo y trascendente, y lo más autónomo y
profundamente interior que se da en el hombre. Dios, creador del ser humano, no
nos ha declarado antropológicamente cómo somos; pero sí, éticamente, cómo
debemos comportarnos si queremos ser de verdad lo que somos.
No se crea que lo anterior sólo es válido para una ética judeo-cristiana. El hombre,
si rechaza el concepto cristiano de la vida, sigue necesitando un cuadro de reglas
para comportarse. Y es entonces cuando descubre, como lo afirmó Juan Pablo II en
su discurso a la UNESCO, una ética coincidente con aquella que sostiene la religión
cristiana. Es interesante notar que la Declaración de los derechos del hombre y del
ciudadano, de 1789, es válida no por recoger el acuerdo de una asamblea francesa,
sino por tener una clarísima inspiración cristiana, como ha podido demostrarse sin
apasionamientos.
De lo anterior, podemos inferir que la ética es en parte reflexión filosófica y en
parte una ciencia que establece parámetros para la acción del hombre. Conjugando
ambos puntos de vista la ética es una ciencia que estudia el comportamiento libre
del hombre y que tiene una serie de características:
–No es espontáneo, sino que surge de la reflexión sistemática.
–Se distingue de la Teología Moral.
–Se distingue de otras ciencias positivas, como la Psicología, o la Sociología.
–Tiene carácter normativo: pero no del mismo tipo que otras ciencias.
1.3. Objeto de la Ética.El objeto de la ética son los actos humanos, el obrar moral del ser humano,
libres y deliberados, sean tales actos realizados perfecta o imperfectamente, debido
a que determinan el carácter, que ya hemos visto que es el modo de ser adquirido
por hábito y por lo tanto determinantes de nuestra existencia. Podemos así, dividir
el objeto de la ética de dos formas:
1.3.1. Objeto material de la ética.El objeto material es aquel objeto al que una ciencia dedica la investigación
y el estudio. En el caso de la ética el objeto de investigación y estudio son mas
precisamente los “actos humanos”, distinguiéndose estos de los actos del hombre
en que son aquellos que requieren el uso “voluntario” de la “inteligencia”, es decir
que sean libres, por tanto, no son libres aquellos actos en los que falte
conocimiento de la realidad y voluntad.
Son propiedad de los actos humanos los siguientes:
–No son meramente instintivos, ya que en ellos siempre opera una racionalidad
(fines y medios).
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–Generan una conducta con su repetición, que se definen como hábitos.
–Dependen de un centro de autodecisión llamado “persona”, es decir, dependen de
uno mismo y redundan en uno mismo.
Santo Tomás distingue los actos de voluntad respecto al fin -que tienden al fin en
cuanto tal- y los respecto al medio -aquellos que son por decisión de los medios, o
de consejo o deliberación, complacencia o deleite o por razón o voluntad. Estos
actos, sin embargo serán válidos cuando la voluntad proceda reflexivamente.
1.3.2. Objeto formal de la ética.El objeto formal de la ética es la bondad o maldad de los actos humanos. Es
decir, la ética estudia los actos humanos para discernir si son buenos o son
malos. En este caso el objeto material respondería a la pregunta “qué” y el objeto
formal al “para qué”.
El objeto formal de la Moral es el conjunto de leyes que deben informar y orientar
la actividad humana.
1.4. Métodos de investigación de la ética.Los métodos fundamentales que se utilizan para las investigaciones éticas
son: La deducción, la inducción, la fenomenología y el método histórico.
El método deductivo.- Es el proceso lógico que parte de la ley general al caso
particular o singular. Las normas morales surgen, por tanto, de ciertos principios
universales, verdaderos y eternos.
La ética o moral teológica. Es deductiva, pues, de ciertos dogmas religiosos sobre la
existencia de Dios se obtienen conclusiones de carácter moral.
El método inductivo.- Es el proceso lógico que va de lo particular o singular a lo
general.
Los pasos que se siguen en este método son los siguientes: primero se procede a la
observación de un gran numero de hechos morales viene luego la comparación
entre esos hechos para descubrir los caracteres comunes y, por ultimo, llegar a las
conclusiones éticas que vienen a constituirse en los principios éticos generales.
El método fenomenológico.- Parte de los datos que nos proporcionan la
experiencia subjetiva sobre los fenómenos de la conciencia moral; luego, la esencia
de los fenómenos de la conciencia moral es aprehendida por la intuición. O sea, las
características esenciales de los hechos morales son captadas en forma inmediata y
a priori. En este sentido, la fenomenología afirma que el hombre adquiere el
conocimiento de las verdades morales por medio de la intuición, para lo cual,
bastara con la observación de los hechos morales individuales.
El método histórico.- este método se fundamenta en el determinismo, el mismo
que se caracteriza por considerar que los actos del hombre están determinados,
estoes, condicionados o producidas por causas definidas que, en el caso de la moral
lo constituye las condiciones sociales.
En la investigación científica del fenómeno moral se utilizan tanto la deducción
como la inducción. En la vida practica, sabemos que el comportamiento moral del
hombre es una forma de conciencia social y, por tanto, no se puede derivar las
verdades morales, partiendo inicuamente de principios especulativos.
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1.5. La libertad como fundamento de la ética.Sobre la libertad se ha dicho y se seguirá diciendo mucho. Se argumenta,
por ejemplo, en algunas concepciones, que siendo el hombre libre no lo es del todo
pues tiene toda actividad regulada por pautas de conducta que le dicen lo que debe
y lo que no debe hacer. A estas se suma la contradicción que sostiene que aún
teniendo la conducta regulada por normas existe la disyuntiva de lo que el individuo
decide o no decide hacer, otorgándole otra acepción a la palabra libertad, libre
albedrío. La libertad humana tiene que ir paralela con el sentido axiológico y el
sentido de responsabilidad, de no ser así se convierte en libertinaje.
A lo largo de la vida del hombre, la libertad puede aumentar o disminuir,
condicionada por factores como el Súper Yo, las manipulaciones ajenas, las
emociones sofocantes y las ataduras de una filosofía pesimista, pero el tipo de
libertad del que estamos hablando, y que interesa como fundamento de la ética, es
la libertad interior, que se rige por valores captados. Es también la llamada libertad
axiológica una vez que se asimilan los valores.
1.5.1. Definiendo la libertad.Guillermo Cabanellas6 al respecto nos dice: se trata de la "facultad humana
de dirigir el pensamiento o la conducta según los dictados de la propia razón y de la
voluntad del individuo, sin determinismo superior ni sujeción a influencia del
prójimo o del mundo exterior", a lo que podemos agregar que, siendo así, el ser
humano es libre independientemente de la existencia de las normas que rigen su
conducta y de las sanciones que, como resultado de la priorización optada, se
deriven.
Pero este hecho tiene un antecedente nacido de una relación de dependencia, si
nos remontamos a los tiempos primeros de la existencia del hombre, como nos dice
Juan Monroy7: –la única posibilidad que tuvo el animal humano para subsistir
dependió de la formación de grupos (clanes, tribus, gangs). Lo que explica un rasgo
del hombre tan antiguo como su existencia: su sociabilidad"–. Si a esto le sumamos
lo venido después, desde las viejas Concepciones Estatales, Platónicas como
Aristotélicas, Rousseau y su Contrato Social, el nacimiento del Constitucionalismo,
Montesquieu y la Teoría de la Separación de Poderes y el reconocimiento de los
Derecho Fundamentales de las Personas, concluiremos –inobjetablemente– que la
libertad forma parte de la evolución del hombre y que ha sido tema de discusión y
polémica durante toda nuestra existencia y que además se denota una gran
dependencia, o necesidad, del hombre a vivir con otros en sociedad para facilitar la
respuesta a sus necesidades. Siendo así y dando cuenta que al fin el hombre es
libre y que en medio de tanta libertad depende de otros para poder aplacar su
necesidad de bienes que le aseguren la subsistencia; la misma relación de
dependencia, ¿no constriñe la libertad?
Desde el punto de vista ético, la libertad humana se puede definir como la
"autodeterminación axiológica". Esto significa que una persona libre se convierte,
por ese mismo hecho, en el verdadero autor de su conducta, pues él mismo la
determina en función de los valores que previamente ha asimilado. Cuando no se
da la libertad, o se da en forma disminuida, entonces el sujeto actúa impedido por
otros factores, circunstancias y personas, de modo que ya no puede decirse que es
6
Cabanellas, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.24ª.Ed. Buenos Aires.
Editorial Heliasta. Vol V.
7
Monroy Gálvez, Juan (1996) Introducción al Proceso Civil. Santa Fe de Bogotá. Editorial Temis S.A.
13
el verdadero autor de su propia conducta. De acuerdo con esto se dice que la
condición previa de la libertad en un individuo es la captación y asimilación de los
valores. En la medida en que un individuo amplía su horizonte axiológico, podrá
ampliar paralelamente el campo de su propia libertad. Y en la medida en que una
persona permanezca ciega a ciertos valores, se puede decir que posee una
limitación en su libertad.
Para un manejo sencillo de las clasificaciones de la libertad, esta se ha divido dos
muy sencillas:
a. Libertad-de: Significa libertad de obstáculos, de vínculos o de restricciones,
sean estos de orden físico o de orden moral.
b. Libertad-para: Significa libertad para alcanzar un objetivo o para realizar un
valor o para llegar a una meta, es de tipo interna y reside en la voluntad.
Para Ortega y Gasset y la corriente filosófica del existencialismo, el hombre esta
condenado a ser libre, lo que implica que el hombre es causa de si mismo en el
sentido más radical: No solo se elige a si mismo, sino que también elige que tipo de
persona quiere ser. La libertad debe ser ejercida responsablemente, y no ser
entendida como la total ausencia de normas.
Incluso el gran filosofo Erich Fromm, llegó a la conclusión de que al hombre le
termina pesando la responsabilidad en el ejercicio de su libertad, y que finalmente
le resulta mas cómodo que le digan que es lo que tiene que hacer.
La libertad es fruto de la colaboración entre inteligencia y voluntad. Es decir, la
libertad permite escoger el mejor fin eligiendo los mejores medios para ello. De ello
Se deriva su importancia.
1.5.2. Obstáculos contra la libertad.La libertad humana, sin embargo, no es absoluta. Existen varios obstáculos
que disminuyen y, a veces, nulifican la libertad de la conducta humana. El Estudio
de ellos proporciona mayor claridad para la comprensión de los actos humanos en
la vida real. En la medida en que falta libertad, el acto humano pierde su calidad de
humano y llega a convertirse en un simple acto del hombre. A pesar de esto, la
libertad puede conquistarse e incrementarse a partir del nivel de desarrollo y
madurez propio de cada uno. Afortunadamente existen procedimientos psicológicos
que fomentan este gradual crecimiento de la libertad personal.
Existen cinco obstáculos contra la libertad:
1. La Ignorancia. Consiste en la ausencia de conocimientos, es un obstáculo ya
que para elegir algo, es preciso conocerlo. El mejor consejo para obtener la
libertad es abrir horizontes, ilustrar acerca de nuevas posibilidades.
2. El Miedo. Consiste en la perturbación emocional producida por la amenaza de un
peligro inminente y es un obstáculo ya que en casos extremos (pavor), puede
producir una ofuscación completa de las facultades superiores, y todo lo que se
ejecuta en esos momentos pierde el carácter de acto humano, pues el sujeto no
puede responder de ello.
3. La Cólera y Otras Pasiones. La cólera, también llamada ira, enojo o coraje, al
igual que otras emociones y pasiones producen una fuerte limitación en nuestra
capacidad de elegir libremente. Las emociones como el odio, la tristeza, la
alegría, los celos, la envidia y el enamoramiento, son respuestas orgánicas (de
adecuación o de inadecuación, de aceptación o de rechazo) por parte del sujeto
cuando percibe un objeto afín o discordante. La emoción llevada a los extremos
recibe el nombre de pasión. La palabra "sentimiento" expresa casi siempre lo
mismo que la palabra emoción, cuando se trata de un fenómeno persistente.
14
4. La Violencia. Es una fuerza externa, física o psíquica, ante la cual es difícil o
imposible resistirse. Ésta puede debilitar la libertad del sujeto hasta el grado de
suprimir toda responsabilidad en lo que se refiere a la conducta realizada en
esos momentos.
5. Los Desajustes Psíquicos. Los desajustes psíquicos, entre los cuales sobresale la
neurosis, debilitan la libertad debido a que la persona se siente atada a ciertos
patrones de conducta, a mecanismos de defensa, a lo que le dicta el auto
concepto o el Súper Yo, a las emociones exageradas, como la ansiedad y la
angustia.
1.6. Elementos de la Ética.Desde que el hombre se agrupa en sociedades tuvo la necesidad de
desarrollar una serie de reglas que le permitieran regular su conducta frente a los
otros miembros de la comunidad. De manera que la moral es una constante de la
vida humana. Los hombres no pueden vivir sin normas y valores. Es por esto que
se ha caracterizado al hombre como un "animal ético". Sólo el hombre puede
dirigirse hacia el futuro. Sólo él puede formarse una idea de un estado de cosas
más deseable y poner luego los medios necesarios para llevarlo a la realidad. El
hombre puede protestar, ir al paro, manifestarse o sublevarse, con una visión de un
estado de cosas que 'debiera ser'. Los demás animales sólo pueden morder, arañar,
golpear o huir (siempre en un eterno presente). Si se prescinde de este aspecto de
la experiencia humana que es lo moral, se tendrá una imagen que es bastante
incompleta o fragmentaria del hombre y su cultura.
La Ética nos ilustra acerca del porqué de la conducta moral. Los problemas que la
Ética estudia son aquellos que se suscitan todos los días, en la vida cotidiana, en la
vida escolar, en la actividad profesional, etc. Problemas como: ¿qué
comportamiento es bueno y cuál malo?, ¿Se es libre para realizar tal o cual acción?,
¿Quién nos obliga a realizar esta acción?, entre estas dos acciones, ¿cuál se debe
elegir?, etc.
Así, la Ética busca descubrir, clarificar y comprender las relaciones que se
establecen entre el actuar humano, los valores y las normas morales que se gestan
y desarrollan en la vida social.
1.6.1. De los valores.En términos generales la esencia del valor está en la preferibilidad de un
objeto, es decir, en una cualidad que logra atraer la atención y la inclinación de las
personas que lo perciben, es pues, una especie de imán que poseen algunos entes,
gracias al cual una persona dice preferir ese objeto. Tenemos pues, que Valor es
todo ente en cuanto que guarda relaciones de adecuación con otro ente (en este
caso el ser humano) . El valor reside en las cosas, y consiste en una cualidad por la
cual esas cosas son preferibles al hombre, a sus facultades, a su naturaleza. La
diferencia principal entre bien y valor está en la mayor extensión de este último. El
bien es un valor, al igual que la verdad, la belleza y la virtud. Y el término valor es
un género donde entran las especies antes mencionadas.
El Valor Moral, en cambio es la que propone a la naturaleza humana como el
fundamento de la moralidad. Ser moral significa actuar conforme a las exigencias
de la naturaleza humana. Quien reflexione sobre la naturaleza humana, descubrirá
allí algunas exigencias, que son la base de los derechos y las obligaciones de todo
hombre, tales como el derecho a la vida, a la verdad, a sus propiedades, etc. Uno
de los criterios fundamentales en lo que a moralidad se refiere es la recta razón. Se
entiende por recta razón como la inteligencia humana en tanto que actúa por sí
15
misma, sin desviaciones provocadas por las pasiones, los instintos o algún interés
personal. Quien actúa conforme a la recta razón, determina cuáles son sus
exigencias propias de la naturaleza humana que en ese momento le conciernen. De
acuerdo con lo anterior, una persona con valor moral es aquella que actúa en la
misma línea de sus tendencias y exigencias como ser humano. Ser moral es
equivalente a ser más hombre (independientemente del sexo), ser más humano,
apropiarse de las cualidades que pertenecen por esencia a su propia naturaleza
humana. El valor moral lo puede adquirir una persona cuando realiza una norma
moral y mejor también, cuando ejerce una norma ética. Lo esencial en la conducta
moral está en la libertad guiada por valores superiores.
1.6.2. De las virtudes.Del latín "Virtus", que es un derivado de "vir", que significaría "hombre" si
no se le hubiese ido a esta palabra toda la sustancia por aquellos que no hacen
honor a la misma. La "virtus" era el conjunto de comportamientos gracias a los
cuales el "vir" podía mantenerse como tal. Y la falta de "virtus" era el conjunto de
comportamientos que le podían hacer perder esta condición y que tenía que
practicar en sumo grado cuando era sometido a la condición de "homo" o "servus".
La "virtus" era, pues, el código de conducta del dominador, y la "humanitas" el
código de conducta del dominado.
La virtud, es pues desde tiempos inmemorables una cualidad de la voluntad que
supone un bien para uno mismo o para los demás. Y en esto se distingue una virtud
de cualquier otra disposición habitual, como por ejemplo la salud, la fuerza física o
la inteligencia: en que "en un hombre virtuoso la voluntad es la que es buena". La
vida es moralmente virtuosa si se tiene el hábito de la virtud, "por el cual el hombre
se hace bueno y por el cual ejecuta bien su función propia"; la práctica habitual de
las virtudes éticas, que consisten en un justo medio entre dos excesos, hace al
hombre moral y lo dispone a la felicidad. Por esto la ética no es sino el
cumplimiento del fin del hombre.
Las virtudes humanas fundamentales son, desde Aristóteles, las siguientes:
prudencia, justicia, fortaleza y templanza.
–Fortaleza: es la virtud moral que asegura en las dificultades la firmeza y la
constancia en la búsqueda del bien. Reafirma la resolución de resistir a las
debilidades y de superar los obstáculos en la vida moral. La virtud de la fortaleza
hace capaz de vencer el temor, incluso la muerte, y de hacer frente a las pruebas y
a las persecuciones. Capacita para ir hasta la renuncia y el sacrificio de la propia
vida por defender una causa justa.
–Templanza: es la virtud moral que modera la atracción de los placeres y procura
el equilibrio en el uso de los bienes creados. Asegura el dominio de la voluntad
sobre los instintos y mantiene los deseos en los límites de la honestidad. La
persona moderada orienta hacia el bien sus apetitos sensibles, guarda una sana
discreción y no se deja arrastrar para seguir la pasión de su corazón.
–Prudencia: La prudencia es la virtud que dispone la razón práctica a discernir en
toda circunstancia nuestro verdadero bien y a elegir los medios rectos para
realizarlo. Conduce las otras virtudes indicándoles regla y medida.
- Justicia: es la virtud moral que consiste en la constante y firme voluntad de dar
a cada uno lo que les es debido. La justicia para con Dios es llamada "la virtud de la
religión". Para con los hombres, la justicia dispone a respetar los derechos de cada
uno y a establecer en las relaciones humanas la armonía que promueve la equidad
respecto a las personas y al bien común.
16
Será la razón la que determine qué es lo conveniente en cada caso, ya que así
estas virtudes tienen a su objeto con un impulso ni menor ni mayor que el señalado
por la razón.
1.6.3. De las normas ético-morales.La norma está basada en un conocimiento subjetivo e incompleto de la
realidad, muchas veces matizado por sentimientos, emociones, hábitos, u otras
componentes subjetivas. La norma es la “adequatio res cogitans”, es decir, la
relación entre lo conocido y el que conoce.
Desde que el hombre se agrupa en sociedades tuvo la necesidad de desarrollar una
serie de reglas que le permitieran regular su conducta frente a los otros miembros
de la comunidad. De manera que la moral es una constante de la vida humana. Los
hombres no pueden vivir sin normas y valores. Es por esto que se ha caracterizado
al hombre como un "animal ético". Sólo el hombre puede dirigirse hacia el futuro.
Sólo él puede formarse una idea de un estado de cosas más deseable y poner luego
los medios necesarios para llevarlo a la realidad. El hombre puede protestar, ir a la
huelga, manifestarse o sublevarse, con una visión de un estado de cosas que
'debieran ser'. Los demás animales sólo pueden morder, arañar, golpear o huir,
siempre en un eterno presente. Si se prescinde de este aspecto de la experiencia
humana que es lo moral, se tendrá una imagen que es bastante incompleta o
fragmentaria del hombre y su cultura.
1.6.4. Características de las normas ético-morales.El carácter normativo de lo ético-moral puede crear confusión entre las
normas que le son propias y otras que pertenecen a ámbitos diferentes como el
ámbito jurídico, técnico, social y religioso.
Sin embargo, a diferencia de otro tipo de normas, como las legales o técnicas, las
normas ético-morales se caracterizan por lo siguiente:
2.
3.
4.
5.
Ser normas individuales que ayudan a personas, que ayudan a ser personas.
Ser internas y autónomas.
No estar codificadas por lo que son imprecisas y difusas.
Son imperativas, pero no punitivas ni coercitivas.
En contraste las normas jurídicas poseen obligatoriedad externa, en cambio las
éticas son fruto del autoconvencimiento y la persona se auto-obliga a cumplirlas.
Igualmente, las normas jurídicas se limitan a un territorio concreto, y obligan al
ciudadano siempre que se hallen dentro de la jurisdicción de la que se ocupa, en
cambio las normas éticas-morales afectan a todas las personas por el simple hecho
de serlo.
17
CAPITULO II
ETICA PUBLICA Y CORRUPCION
Como vimos en el capitulo anterior la ética es una ciencia que estudia la
conducta moral del ser humano en la sociedad, lo cual esta desde tiempos
aristotélicos ligado al concepto de carácter. Este comportamiento por cierto, esta
inmerso dentro de la libertad interior que posee el ser humano, pero que va de la
mano con una responsabilidad sobre dichos actos. Así la ética estudia los actos del
hombre en facultad de su libertad con responsabilidad, de lo cual se deriva, por
cierto, el contenido de su felicidad.
Su estudio ha sido abarcado como una filosofía del ámbito de la moral que investiga
racional y sistemáticamente las acciones humanas morales, o como una ciencia de
tipo normativo, teórico y practico que busca demostrar la verdad en sus
afirmaciones. Aun cuando ambas corrientes han sido fusionadas en un solo cuerpo
de conocimiento acerca de la ética, la segunda es de mayor utilidad para el
entendimiento de la ética publica, que es la ética de los que ejercen el poder o la
autoridad, basada en un conjunto de valores y normas que comparte una sociedad
moralmente pluralista y que permite a los distintos grupos, no sólo coexistir, no
sólo convivir, sino también construir su vida juntos a través de proyectos
compartidos y descubrir respuestas comunes a los desafíos a los que se enfrentan.
Así, por atentado a la ética
entendemos la conducta de la
cualquier nivel, ético-legales o
de unidad material o moral de
términos directos o indirectos.
pública en el actuar de los órganos del Estado
autoridad de violar en provecho propio normas de
administrativas, que trastocan o alteran los valores
la sociedad, sea que esta conducta se produzca en
Hoy en día las denuncias y acusaciones de corrupción, en algunos casos fundados y
en otros no, afectan no sólo a órganos y funcionarios del Estado sino que también a
estamentos que componen la sociedad civil, donde naturalmente el fenómeno se
presenta con igual o mayor fuerza. El problema es que el sector público es mucho
más sensible a esta situación por los intereses y cometidos generales que le
corresponde materializar. Con ello, dejamos establecido que la corrupción no es un
fenómeno propio del sector público, también se presenta en la Administración
privada, y tampoco el problema de la falta de ética en las conductas públicas es un
fenómeno de hoy, lo que ocurre es que gracias a la consolidación de la democracia
y a la posibilidad que brindan los medios de comunicación, pueden aflorar, salir a la
luz ilícitos y hechos que realizados por funcionarios del Estado quedan así
evidenciados. La debida, correcta, oportuna y veraz información, y la transparencia
de la actuación de los órganos del Estado, un sistema de controles confiables de la
actividad gubernamental y una gestión financiera estatal adecuada a una economía
estable, son aspectos esenciales para un gobierno que quiere evitar esta posibilidad
de ilícitos. Todos estos factores en su conjunto permiten una mayor eficacia y
eficiencia en las acciones gubernamentales y de los órganos del Estado, que reduce
los espacios al fraude y la corrupción pública.
18
2.1. ETICA PUBLICA Y ETICA PROFESIONAL
Vamos ahora a definir la ética en dos ámbitos específicos, la ética profesional
relacionada al accionar en la actividad que nos el sustento diario, es decir nuestro
trabajo, y la ética pública aplicada al accionar individual en la cosa pública.
2.1.1. Definición de Ética Profesional.En un sentido estricto la palabra profesional designa solamente a las
personas que han seguido estudios universitarios, pero en sentido amplio, abarca
también los oficios y trabajos permanentes y remunerados, aunque no requieran un
título universitario. En virtud de su profesión, el sujeto ocupa una situación que le
confiere deberes y derechos especiales, como se verá mas adelante. Antes de
entrar a fondo en lo elementos de la ética profesional, observemos algunos
conceptos que nos ayudaran en este desarrollo:
La Vocación. La elección de la profesión debe ser completamente libre. La
vocación debe entenderse como la disposición que hace al sujeto especialmente
apto para una determinada actividad profesional. Quien elige de acuerdo a su
propia vocación tiene garantizada ya la mitad de su éxito en su trabajo. En cambio,
la elección de una carrera profesional sin tomar en cuenta las cualidades y
preferencias, sino, por ejemplo, exclusivamente los gustos de los padres, o los
intereses de la familia, fácilmente puede traducirse en un fracaso que, en el mejor
de los casos, consistiría en un cambio de carrera en el primero o segundo año, con
la consiguiente pérdida de tiempo y esfuerzo.
Finalidad de la Profesión. La finalidad del trabajo profesional es el bien común.
La capacitación que se requiere para ejercer este trabajo, está siempre orientada a
un mejor rendimiento dentro de las actividades especializadas para el beneficio de
la sociedad. Sin este horizonte y finalidad, una profesión se convierte en un medio
de lucro o de honor, o simplemente, en el instrumento de la degradación moral del
propio sujeto.
El Propio beneficio. Lo ideal es tomar en cuenta el agrado y utilidad de la
profesión; y si no se insiste tanto en este aspecto, es porque todo el mundo se
inclina por naturaleza a la consideración de su provecho personal, gracias a su
profesión. No está de más mencionar el sacrificio que entrañan casi todas las
profesiones: el médico, levantándose a media noche para asistir a un paciente
grave; el ingeniero, con fuertes responsabilidades frente a la obra, etc. La profesión
también gracias a esos mismos trabajos, deja, al final de cuentas, una de las
satisfacciones más hondas.
Capacidad profesional. Un profesional debe ofrecer una preparación especial en
triple sentido: capacidad intelectual, capacidad moral y capacidad física. La
capacidad intelectual consiste en el conjunto de conocimientos que dentro de su
profesión, lo hacen apto para desarrollar trabajos especializados. Estos
conocimientos se adquieren básicamente durante los estudios universitarios, pero
se deben actualizar mediante las revistas, conferencias y las consultas a
bibliotecas.
La capacidad moral es el valor del profesional como persona, lo cual da una
dignidad, seriedad y nobleza a su trabajo, digna del aprecio de todo el que
encuentra. Abarca no sólo la honestidad en l trato y en los negocios, no sólo en el
sentido de responsabilidad en el cumplimiento de lo pactado, sino además la
capacidad para abarcar y traspasar su propia esfera profesional en un horizonte
mucho más amplio.
19
La capacidad física se refiere principalmente a la salud y a las cualidades corpóreas,
que siempre es necesario cultivar, como buenos instrumentos de la actividad
humana.
Los Deberes Profesionales. Es bueno considerar ciertos deberes típicos en todo
profesional. El secreto profesional es uno de estos, este le dice al profesionista que
no tiene derecho de divulgar información que le fue confiada para poder llevar a
cabo su labor, esto se hace con el fin de no perjudicar al cliente o para evitar
graves daños a terceros. El profesional también debe propiciar la asociación de los
miembros de su especialidad. La solidaridad es uno de los medios más eficaces
para incrementar la calidad del nivel intelectual y moral de los asociados. En fin al
profesional se le exige especialmente actuar de acuerdo con la moral establecida.
Por tanto, debe evitar defender causas injustas, usar sus conocimientos como
instrumento de crimen y del vicio, producir artículos o dar servicios de mala
calidad, hacer presupuestos para su exclusivo beneficio, proporcionar falso
informes, etc. Cuando un profesional tiene una conducta honesta, dentro y fuera
del ejercicio de su profesión, le atraerá confianza y prestigio, lo cual no deja de ser
un estímulo que lo impulsará con más certeza en el recto ejercicio de su carrera.
Ya definimos a la Ética como la ciencia que estudia la bondad o maldad de los actos
humanos ahora nos toca definir lo que es la Profesión. La profesión puede definir
como "la actividad personal, puesta de una manera estable y honrada al servicio de
los demás y en beneficio propio, a impulsos de la propia vocación y con la dignidad
que corresponde a la persona humana".
Todo trabajador tiene o debe desarrollar una ética profesional que defina la lealtad
que le debe a su trabajo, profesión, empresa y compañeros de labor. Villarini8
(1994) describe que “la ética de una profesión es un conjunto de normas, en
términos de los cuales definimos como buenas o malas una práctica y relaciones
profesionales. El bien se refiere aquí a que la profesión constituye una comunidad
dirigida al logro de una cierta finalidad: la prestación de un servicio”. Señala,
además, que hay tres tipos de condiciones o imperativos éticos profesionales: El
primero es la competencia entendida como la capacidad física, profesional e
intelectual que permite a la persona tener los conocimientos, destrezas y actitudes
para prestar un servicio. El segundo es el servicio al cliente, que requiere de
capacidad moral y vocación, en el sentido que la actividad profesional sólo es buena
-en el sentido moral- si se pone al servicio del cliente. Y el tercero es la solidaridad,
que determina las relaciones de respeto y colaboración que se establecen entre sus
miembros.
Para lograr en los empleados una conciencia ética profesional bien desarrollada es
que se establecen los cánones o códigos de ética. En éstos se concentran los
valores organizacionales, base en que todo trabajador deberá orientar su
comportamiento, y se establecen normas o directrices para hacer cumplir los
deberes de su profesión.
En virtud de la finalidad propia de su profesión, el trabajador debe cumplir con unos
deberes, pero también es merecedor o acreedor de unos derechos. Es importante
saber distinguir hasta dónde él debe cumplir con un deber y a la misma vez saber
cuáles son sus derechos. En la medida que él cumpla con un deber, no debe
preocuparse por los conflictos que pueda encarar al exigir sus derechos. Lo
importante es ser modelo de lo que es ser profesional y moralmente ético. Por
ejemplo, un deber del profesional es tener solidaridad o compañerismo en la ayuda
mutua para lograr los objetivos propios de su empresa y, por consiguiente, tener el
8
Villarini, Angel R. “La Enseñanza Moral en el Currículo Universitario”. La Educación Moral en la Escuela:
Fundamentos y Estrategias para su Desarrollo. P. R. Colección Praxis. 1994.
20
derecho de rehusar una tarea que sea de carácter inmoral, no ético, sin ser víctima
de represalia, aun cuando esto también sea para lograr un objetivo de la empresa.
Al actuar de esa manera demuestra su asertividad en la toma de decisiones éticas,
mientras cumple con sus deberes y hace valer sus derechos. Además, demostrará
su honestidad, que es el primer paso de toda conducta ética, ya que si no se es
honesto, no se puede ser ético. Cuando se deja la honestidad fuera de la ética, se
falta al código de ética, lo cual induce al profesional a exhibir conducta inmoral y
antiética.
Una frase del profesor Silva Camarena9 resume bien la ética profesional: “La ética
del trabajo y la ética profesional son lo único que tiene que ver cabalmente con la
calidad del producto de nuestro quehacer. Cuando alguien nos entrega algo que
está bien hecho, experimenta la extraordinaria vivencia de haber cumplido. Ya
sabemos que si lo hicimos mal, vamos contra nosotros mismos. En nuestros
cabales, no hay posibilidad de engañarnos a nosotros mismos. La ética profesional
nos permite vivir la experiencia del desinterés. Cumplimos por el interés de estar
bien con nosotros mismos. Pero en una especie de recompensa bien ganada, ese
interés nos da la posibilidad de ser desinteresados con los demás”
2.1.2. Definición de Ética publica.Es la conducta orientada por la rectitud, honradez y honestidad buscando
satisfacer el interés general y desechando el provecho o ventaja personal. La
ecuación lo particular, lo público y la opción entre ellos tiene que ser central en las
decisiones del funcionario público.
La ética pública tiene una gran importancia en la producción y vigencia de los
valores de lo público, que implica tanto al gobierno, a la ciudadanía y los actores de
la sociedad en el desarrollo, lo cual se sustenta en los principios de la igualdad y la
libertad. Esto comprendería el contenido de lo público de la ética pública, lo cual
tiene ubicación en el desarrollo de sociedades democráticas y el deterioro de la
ética publica cuya manifestación mas evidente es la corrupción.
La importancia de la ética pública en las sociedades contemporáneas refleja una de
las tendencias de los Estados que buscan responder a los imperativos de la
formación de una conciencia moral de la vida política, económica y social, en la
atención de lograr consensos, compromisos y responsabilidades del poder público.
De este modo, la ética constituye uno de los asuntos públicos, que resulta
ineludible para la forma de obrar de los gobiernos, los cuales tienden a invocar un
cuerpo de principios éticos de pretendida obligatoriedad. Esta acción de los
gobiernos, suscita el planteamiento de que si realmente la vida pública se rige por
principios morales, que puedan producir el desarrollo humano y social a partir del
comportamiento orientado por la virtud y no por la riqueza y el poder. Cuestión que
conduce a considerar que la máxima eticidad pública es aún utópica, frente a los
deterioros del bienestar social, expresados por la desigualdad, los altos índices de
criminalidad y de corrupción, la falta de efectividad de los derechos humanos o las
nuevas epidemias.
En este sentido, la relación entre los principios éticos públicos y sus aplicaciones a
las complejas realidades sociales producen una profunda falta de credibilidad para
poder aceptar que los enunciados éticos permitan revertir los altos grados de
deterioros a escala planetaria.
9
Juan Manuel Silva Camarena, “¿Qué es eso de etica profesional?”. Articulo aparecido en la revista
Contaduría y administración. No 205 UNAM. Abril-Junio 2002
21
Esta falta de credibilidad corresponde a la poca confianza que se tiene en las
instituciones políticas y jurídicas en tiempos de apertura y globalidad crecientes y la
democratización del poder, cuyos resultados han sido el reencuentro ampliado de la
brecha entre pobreza y riqueza, mayores índices de abstencionismo en la
renovación del poder público en los regímenes democráticos representativos, así
como los que devienen, por quienes imparten justicia, no respetan o no hacen
respetar el Estado de derecho, lo que ha generado déficit de gobernabilidad y, sin
duda, una crisis moral profunda en las sociedades contemporáneas.
Todos estos fenómenos que dificultan la eficacia de la ética pública, obliga a
repensar cuál debe ser el sentido de ésta, para regular el desarrollo justo y
humano.
En la Administración Pública, habría al menos tres perspectivas de la ética pública:
a) su consideración como actividad social, que persigue un bien público; b) su
aspecto organizativo, habida cuenta que una organización, es un grupo humano
compuesto por personas especialistas que trabajan juntos en una tarea común y; c)
una cultura organizacional, o sólido grupo de creencias sobre las que se orienta la
política y acciones; porque las organizaciones son comunidades morales, que
interactúan y desarrollan relaciones humanas, y resulta esencial en este grupo
humano las buenas relaciones, las relaciones de cooperación entre quienes trabajan
en ella y los ciudadanos.
Desde este punto de vista, los valores específicos de una Ética de la Función
Pública, serán entre otros: la profesionalidad, la eficiencia, la calidad en el producto
final, la atención y el servicio al ciudadano, la objetividad, la transparencia, la
imparcialidad y la sensibilidad suficiente para percatarse de que el ciudadano es el
centro de referencia de su actividad, y quien da sentido a su existencia.
Según la OCDE (1997), en todos los países existe una “infraestructura ética”, que
implica factores formales e informales, en función de su cultura política, historia y
de su contexto, y de los cuales se pueden citar como más relevantes, los
siguientes: a) el apoyo y el compromiso político; b) el marco legal existente; c) los
mecanismos de formación y de socialización de los empleados públicos; d) los
códigos de conducta aprobados; e) la existencia o no de mecanismos de imputación
y de responsabilidad efectivos; f) el liderazgo adecuado; g) las condiciones de
trabajo y el clima laboral de los empleados públicos; h) la existencia de una
sociedad civil activa y vigilante; i) unos sistemas de control interno y externo de la
gestión pública, coordinados y eficaces.
2.1.2.1. Aspectos de la Ética Publica.La ética pública implica varios aspectos entre los que consignaremos los
siguientes:
Cumplimiento de Rol: Cada funcionario o servidor público tiene de acuerdo a sus
funciones un rol que cumplir. En primer lugar, el de un servidor público en general.
En segundo lugar el del cargo específico por el que recibe una remuneración. Ese
rol debe ser cumplido a cabalidad.
Respeto a Reglas de Juego. Los diferentes funcionarios y servidores públicos se
rigen por reglas de conducta que deben ser observadas por todos y deben crear la
seguridad que cada uno en su papel funcional cumplirá sus deberes. Esto permite
tener expectativa de cumplimiento de rol entre los funcionarios entre sí y entre los
usuarios frente a los trabajadores públicos.
22
Deontología del Funcionario o Servidor Público: Es decir la existencia de un
sistema de Deberes y Derechos de los trabajadores públicos A esta perspectiva
deontológico creemos que el servidor público debe agregarle la clara orientación de
vincular los Deberes propios con el reconocimiento de derechos de los usuarios a
los que uno sirve.
2.1.2.2. La esfera de lo publico y lo privado.La esfera de lo privado comprende aquello que se encuentra reservado a los
individuos, en una serie de intercambios libres que apunta a la obtención de
beneficios económicos particulares, a través del aumento de sus capacidades de
producción, variación de la distribución, del consumo y cuya finalidad ultima es la
acumulación de riqueza y la reproducción del capital.
Sin embargo, esto nos obliga a plantearnos, si el incremento de las libertades en el
ámbito de lo privado, son utilizadas de manera responsable para conseguir la
transformación del sistema social (por ejemplo, la responsabilidad ecológica, de
consumir menos recursos naturales y descargar menos elementos contaminantes al
ambiente). El conjunto de valores de lo privado, que reflejan la voluntad para
asumir riesgos, obtener ventajas, producir los bienes y servicios y conseguir
ganancias, no resultan suficientes para atender a esta cuestión, sobre todo cuando
los derechos de propiedad y los intercambios están asegurados por el Estado, con
un conjunto de normas positivas y cuyo retiro de éste, en diversas actividades de
cobertura y servicios, se impulsan los procesos de marginación y pobreza ante la
destrucción de bienes públicos. Con lo que resulta difícil lograr la licitud moral, que
pudiera y debiera de existir, contenida por los valores dados en el ámbito de lo
privado.
Lo público, por su parte, excede lo privado y el interés individual, comprende el
nexo de voluntades, recursos y valores comunes para generar bienes públicos, que
se reconocen como patrimonio accesible y disponible para todos sus integrantes,
porque es producto de todos y, por lo tanto, les pertenece. Lo público es asunto
colectivo que implica decisiones y actuaciones para realizar proyectos, objetivos y
metas determinadas, con lo cual se obtienen beneficios comunes, cuya realización
exige capacidades, organización, recursos, tiempo, esfuerzos, reglas de regulación
e interacción. Lo público sustenta los valores de equidad y justicia para conducir y
regular los beneficios y costos compartidos. Lo público no es opuesto a lo privado,
no lo excluye, considera la existencia de los individuos con autonomía, les reconoce
capacidad, competencia e idoneidad, protege sus libertades y avala su ampliación.
Como bien señalan Bresser y Cunill: “El espacio público es la fuente de las
funciones de crítica y control que la sociedad ejerce sobre la cosa pública. Él está
plasmado, en primera instancia, en los parlamentos, los partidos políticos y la
prensa a través de los cuales se conforma la voluntad y la opinión pública. Pero, en
el umbral del siglo XXI adquiere máxima importancia la ampliación del espacio
público, tanto porque tales instituciones actualmente se revelan como insuficientes
para el ejercicio de la ciudadanía, como porque en la medida en que la esfera
pública trasciende cada vez más los límites del Estado se requieren modalidades de
control social que también se ejerzan sobre la sociedad y, en particular, sobre las
organizaciones públicas no estatales110”.
El atributo de lo público no es asunto exclusivo del Estado, también incluye a la
acción de todos los ciudadanos, de las organizaciones civiles y sociales cuando
10
Bresser, Luis Carlos y Cunill, Nuria, (1998), “Lo público no estatal en la reforma del Estado”, en Varios
autores, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Editorial Paidós, Buenos Aires, p.
32.
23
asumen un papel activo en el seno de problemas comunes, cuando cumple deberes
públicos ante la magnitud de la problemática social. Lo público comprende que
todos sus integrantes tienen derechos para acceder a todos los satisfactores
producidos por la sociedad, sin exclusión de nadie, en virtud de las diferencias que
pudieran darse, tanto económicas, sociales, culturales, de raza, etnia, religión y
sexo.
Lo público y lo privado son dos ámbitos de las sociedades contemporáneas, en la
que cada uno fija objetivos, metas, estrategias, organiza la cooperación y ejecuta
acciones apegadas a determinadas reglas para lograr su mejor desarrollo. Uno y
otro lleva a cabo su vida pública y su vida privada de forma institucional, donde
regulan conductas, satisfacen intereses y determinan valores.
2.2. La teoría sobre la corrupción.Hoy en día hay una creciente conciencia en el ámbito estatal internacional
sobre la magnitud de la corrupción. También se da esa conciencia en el ámbito de
la sociedad civil global, en donde han aparecido ONG’s o redes de ONG’s u otras
asociaciones civiles dedicadas particularmente a promover la lucha contra la
corrupción. Pese a ello aun existe un gran vacío en la definición acerca de lo que
significa la corrupción, que limita las posibilidades de luchar al no permitir dar un
fundamento teórico único a las diferentes estrategias que se siguen para luchar
contra este mal de la sociedad.
2.2.1. Definiendo la corrupción.La definición básica más común es aquella que sostiene que la corrupción se
da cuando un funcionario público hace uso indebido de su función para obtener
beneficios que no le corresponderían. Esta definición no es más que una síntesis de
la de J. S. Nye11, quien en 1967 se convirtió en uno de los primeros en sistematizar
este enfoque: “La corrupción es la conducta que se desvía de los deberes formales
de la función pública, debido a intereses privados (personales, familiares o de
camarilla) de ganancias monetarias o de estatus; o que viola las reglas en contra
del ejercicio de ciertos tipos de influencias privadas.”
Esta definición, que puede acomplejarse o detallarse mejor, no deja sin embargo de
ser una definición cuyo enfoque es la conducta de los individuos involucrados, pero
que no tienen un enfoque social comprensivo, que nos permita entender como es
que desde la sociedad se va gestando esa actuación del individuo e identificar sus
motivaciones, y el proceso político de redimensionamiento y reinterpretación de los
roles oficiales y su relación con los intereses privados.12
Con todo, las actuales definiciones de corrupción que se enfocan en la conducta, y
que no poseen un enfoque sociológico político del problema de la corrupción,
gruesamente pueden separarse en tres tipos, según el campo en que son
producidas: 1) la economía y la reforma del Estado; 2) la ciencia jurídica y 3) la
moral; y si bien los aportes que han realizado han propiciado los avances conocidos
–y los no tan conocidos- en la lucha contra la corrupción, no son suficientes pues
no llegan a plantear la problemática en el nivel de la estructura de la sociedad.
11
NYE, J. S. Corruption and political development: A cost-benefit analysis En: Heidenheimer, Johnston y
LeVine (ed.) Political corruption. A handbook. Transaction Publishers. 4ta ed. New Jersey, 1997
12
JOHNSTON, Michael La búsqueda de definiciones: la vitalidad de la política y el problema de la
corrupción En: Revista Internacional de Ciencias Sociales. Num. 149, 1996.
24
La perspectiva economicista, posee un error de origen, producto de la excesiva
influencia de la ideología liberal. Tal error proviene de creer que la corrupción, se
aprecia puramente en función de los niveles de intervención estatal sobre el manejo
de las cosas públicas. De esta forma, la corrupción, o la posibilidad de que una
persona ubicada en el sector público obtenga beneficios que no le corresponden
gracias a esa posición, varía positivamente según haya mayores niveles de
intervención del Estado en la economía.
Básicamente, las concepciones de corrupción dentro de esta perspectiva involucran
el uso inapropiado del cargo público por parte de un funcionario según un análisis
costo-beneficio, siendo que la persona es asumida como un componente pasivo
dentro del modelo. En general, los niveles de integridad y honestidad personal, son
asumidos como constantes en este tipo de enfoque, y la motivación personal es una
variable inexistente en el modelo, como si las personas fuesen autómatas que van
a reaccionar siempre según un balance racional de tipo costo-beneficio.
La amplia difusión de esta perspectiva, junto con la persistencia del liberalismo
económico más simplista, ha dado como resultado que las políticas de lucha contra
la corrupción, dentro del marco de la reforma del Estado, se reduzcan a limitar la
presencia de éste en los sectores productivos, comerciales y financieros de la
sociedad; y en el caso de que esa presencia sea imprescindible, se propone que
tenga los menores márgenes posibles para actuar según su criterio
(discrecionalidad) en la menor cantidad posible de toma de decisiones.
En segundo lugar se encuentra la perspectiva jurídica o, más precisamente,
legalista. Se puede decir que desde este enfoque se entiende a la corrupción como
un mero problema de ruptura de normas legales. Hay leyes y reglamentos que
establecen la forma oficialmente estipulada de actuar, y cuando no se cumplen o se
violan es que ocurren los diversos delitos de corrupción tipificados en los códigos
Sin embargo, tal como muchos juristas y abogados saben de sobra, generalmente
no se trata de que haya problemas con la normatividad, la cual existe en
abundancia y, en una parte estimable, en calidad. El problema está con la
aplicación de estas normas bajo estándares integrales, pues la normatividad tiene
que lidiar con formas de actuar de las personas que no se enmarcan dentro de ella.
Al respecto, los juristas apuestan por mecanismos de prevención y difusión de la
normatividad; pero se olvidan que el problema de fondo es desterrar o limitar otro
tipo de normas: las normas sociales que premian los actos de corrupción, las cuales
parecen tener más peso que las normas legales en el momento de la ejecución de
la acción por parte de las personas.
El tercer tipo que se puede identificar es el correspondiente a la perspectiva moral.
Ésta es la más extendida en la sociedad; ciertamente no entre la tecnocracia y los
expertos (que están empapados de una mixtura entre la primera perspectiva y la
segunda, con preeminencia de la económico-liberal), pero sí entre la población6.
Esto se debe a que es producida por la cotidiana y casi natural división entre lo
bueno y lo malo con la que las personas leen la realidad. A partir de esta
apreciación, la gama de hechos de corrupción se amplía enormemente y aparecen
algunos que tienen poco o nada que ver con las cosas públicas.
Corrupción, desde esta perspectiva, además del uso de un puesto público para
satisfacer intereses privados, puede ser también el mal ejemplo que un padre da a
sus hijos o, más aún, el maltrato infantil, en particular las formas más sórdidas del
mismo, como los golpes o la violación. En general, se podría decir que corrupción,
para esta aproximación moral, es cualquier tipo de abuso de poder que tiene
efectos perniciosos sobre la sociedad y las personas.
25
Corresponde aquí mencionar que las definiciones de corrupción que se pueden
encontrar en los enfoques clásicos también tenían un fuerte componente moral. Sin
embargo, la forma en que eran planteados (Platón, Aristóteles, Cicerón, en una
línea que llega hasta Hobbes, Rousseau y Montesquieu) reconocía que el problema,
que se traducía efectivamente en conductas corruptas, se daba en el conjunto de la
sociedad, sea ésta la polis, el principado o incluso el temprano Estado-nación
(Friedrich; 1997). Aristóteles, al distinguir entre tres tipos de gobierno –monarquía,
aristocracia y república-, también identifica la corrupción como el proceso
disfuncional de perversión del sistema político que da como resultado tres tipos de
gobierno corrompidos –tiranía, oligarquía y democracia- que corresponden uno a
cada uno de los primeros. Este tipo de entendimiento de la corrupción está en los
demás autores también. El barón de Montesquieu, por ejemplo, veía en la
corrupción la causa de que una monarquía deviniera en su forma pervertida: el
despotismo.
Parece que es con Max Weber con quien se sientan las posibilidades para
desarrollar los enfoques contemporáneos. Su distinción de los tipos de acción social
(con arreglo a fines, con arreglo a valores, tradicional y afectiva) y de los tipos de
dominación (burocrático-racional, tradicional y carismática), si bien abren vetas
muy ricas para el análisis científico de la sociedad, al ser mal interpretados y
reducidos, permiten el desarrollo de perspectivas concentradas sólo en la
racionalidad económica de los actores dentro de un sistema de dominación
burocrático moderno. Así, los enfoques contemporáneos predominantes, marcados
por el análisis costo-beneficio de la elección racional, le quitan a la persona su
dimensión sicológica y suprimen la relación entre individuo y sociedad. En
consecuencia, para las actuales definiciones los efectos sobre el sistema social se
entenderían como una sumatoria de las conductas corruptas o de los actos de
corrupción, perdiendo entonces el nivel de la estructura una rica y complicada
dinámica propia, y poniéndolo en dependencia del análisis micro, cuando no
desaparece del análisis.
2.2.2. Consecuencias de la corrupción.La corrupción en el servicio público es a nuestro entender un grave
obstáculo al desenvolvimiento orgánico, sostenido y progresivo de una nación.
Cuando la falta de moralidad pública tiende a generalizarse en los niveles
jerárquicos, causa un profundo daño, cuyas consecuencias permanecen por largo
tiempo, debilitando a la sociedad en su totalidad. Produce descontento a todos los
servidores del aparato público; fomenta el mal ejemplo en los niveles inferiores de
la Administración, origina desaliento y desconfianza en los empleados públicos;
promueve graves fenómenos de evasión de impuestos; propicia la construcción de
obras públicas y adquisiciones innecesarias, o de mala calidad; aumenta la
sobrefacturación; oculta derroches y fomenta la gestión ineficiente; torna
prepotentes a los servidores públicos y funcionarios en sus actitudes y los separa
de la base democrática que sostiene a un gobierno y, lo más grave de todo, crea un
clima de rechazo y desconfianza de la sociedad hacia sus gobernantes.
Esta última circunstancia, a su vez, transmite y origina prácticas irregulares y
contrarias al bien común, que afectan a la sociedad en su conjunto. No hay que
olvidar aquí, que en las democracias el Estado siempre está al servicio de la
persona humana y su finalidad es promover el bien común. Por tales razones, una
política pública de combate a la corrupción en los órganos del Estado y en la
sociedad, adquiere en ciertas circunstancias, la mayor relevancia como tesis política
de gobierno. Si es imperativo del Estado combatir la corrupción como manifestación
aislada, con mayor razón se la debe atacar cuando sus manifestaciones se
generalizan.
26
2.2.2.1. Consecuencias Económicas.Los impactos económicos de la corrupción se ramifican en muchas áreas del
sistema económico. La primera área que se ve afectada son las decisiones de los
productores respecto del esfuerzo productivo y el tipo de objetivos de producción
que se persiguen. Adicionalmente, se distorsionan las decisiones de inversión y la
producción de largo plazo, reduciendo el crecimiento económico y el desarrollo. Una
segunda área afectada es el funcionamiento administrativo del Estado, pues los
funcionarios corruptos desarrollan mecanismos de preservación que erosiona la
capacidad de gestión pública. Más aún, la corrupción incide en los procesos de toma
de decisiones del Estado distorsionando la asignación de recursos. La corrupción
distorsiona los incentivos en los cuales opera la empresa privada reduciendo la
eficiencia económica. Cuando se percibe la posibilidad de corromper a un
funcionario público, hay un desvío de recursos desde actividades netamente
productivas hacia aquellas denominadas de búsqueda de renta, las que no
aumentan el bienestar de la sociedad. Así, los negocios más productivos no
dependen de la competitividad de las empresas sino de su capacidad de influir en
los responsables de tomar las decisiones sobre la regulación o el destino de los
fondos públicos.
Es frecuente que en economías con alta corrupción se desarrollen y perpetúen
estructuras monopólicas u oligopólicas en los mercados. En particular cuando las
economías son pequeñas o cerradas al comercio internacional. Adicionalmente, la
corrupción deteriora el ambiente de negocios en el cual actúa el sector privado, lo
que deriva en la búsqueda de ganancias rápidas y excesivas en momentos de
incertidumbre (rentismo), y actúa como un freno a la innovación y el desarrollo
creativo porque se desprotege la propiedad intelectual, el desarrollo de nuevas
ideas debe pagar el impuesto del soborno para ser implementado (permisos,
patentes, etc.), y las firmas prefieren invertir sobornos para mantener su
competitividad (por ejemplo, consiguiendo protección arancelaria o créditos
subvencionados) que en desarrollar nuevos productos o procesos productivos. Los
innovadores son presa fácil de los oficiales públicos corruptos porque nuevos
productos suelen requerir patentes o permisos de funcionamiento.
2.2.2.2. Consecuencias Políticas.El impacto político puede medirse a través de diversos elementos. La
corrupción reproduce y consolida la desigualdad social y preserva las redes de
complicidad entre las élites políticas y económicas. La desigualdad económica y
política se refuerza al producir una asignación socialmente injusta de los bienes y
servicios provistos por el Estado. La clase política consolida su accionar sobre la
base del clientelismo olvidando su papel como intérprete de las necesidades de
toda la sociedad.
Cuando la corrupción se generaliza, se deslegitima el sistema político y un corolario
frecuente es el populismo y la aparición, típicamente fugaz, de caudillos redentores.
Además, se promueve la falta de voluntad de tomar decisiones políticamente
costosas. La corrupción hace posible que se institucionalice la ilegalidad. Esto
conduce inevitablemente a litigios y cargos calumniosos por lo cual hasta
funcionarios honestos pueden ser chantajeados. Adicionalmente, la corrupción
desgasta los valores democráticos y la igualdad política, porque discrimina en
contra de los grupos más pobres que no pueden pagar sobornos a los funcionarios
corruptos13.
13
Algunos autores sugieren que la corrupción es sólo un reflejo de esta desigualdad y no su causa.
Kauffman (1999), sin embargo presenta evidencia en contrario al estudiar la experiencia de los países
en transición que, debido a su pasado socialista, tenían niveles de desigualdad comparativamente bajos,
27
2.2.2.3. Consecuencias sociales.La corrupción acentúa las diferencias sociales al limitar el papel del Estado
como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales. Las clases
populares o marginales se ven sometidos a un proceso de exclusión social y político
ya que la corrupción –a la que tienen menos acceso por falta de recursos– los aleja
del sistema formal y los obliga a acceder de manera informal a sus medios de
subsistencia. En un sistema de corrupción generalizada el interés por los sobornos
reemplaza los criterios de gestión profesional, destruyéndose los incentivos a
desarrollar carreras funcionarias basadas en el mérito y, consecuentemente,
reduciéndose el valor social de la formación de capital humano y valores sociales
tales como la honestidad.
Es muy probable que los beneficios de la corrupción sean apropiados
mayoritariamente por los más ricos de una sociedad. Si ello sucede, la corrupción
debiese inducir mayores niveles de desigualdad. Gupta, Davoodi and Alonso-Terme
(1998) encuentran una correlación positiva entre ambas variables al hacer un
estudio de corte transversal en 37 países, aunque la evidencia no es muy robusta
en parte, tal vez, porque el indicador de desigualdad (coeficiente de GINI) suele
tener poca variabilidad. Estos autores también encuentran que la corrupción afecta
negativamente el ingreso del 20% más pobre de esas economías. Ciertamente esta
evidencia no es concluyente –aunque si sugestiva– pues la causalidad podría ser
inversa; mayores niveles de desigualdad inducen mayores niveles de corrupción.
Una última característica social de la corrupción que la hace tan peligrosa es que se
retroalimenta. En la medida que se observa corrupción aumenta la percepción de
permisividad, lo cual incentiva a otros a realizar actos de corrupción (Aedo, 1995).
2.3. En torno de la Responsabilidad social y el Buen Gobierno Corporativo .Surge en Estados Unidos durante finales de los años 50 y principios de los
60 a raíz de la Guerra de Vietnam y otros conflictos como el Apartheid. Despierta el
interés en los ciudadanos que comienzan a creer que, a través de su trabajo en
determinadas empresas o comprando algunos productos, están colaborando con el
mantenimiento de determinados regímenes políticos, o con ciertas prácticas
políticas o económicas éticamente censurables. En consecuencia, la sociedad
comienza a pedir cambios en los negocios y una mayor implicación del entorno
empresarial en los problemas sociales.
La responsabilidad social de la empresa (RSE), también denominada
responsabilidad social corporativa (RSC) es un término que hace referencia al
conjunto de obligaciones y compromisos, legales y éticos, tanto nacionales como
internacionales, que se derivan de los impactos que la actividad de las
organizaciones producen en el ámbito social, laboral, medioambiental y de los
derechos humanos. De igual forma que hace medio siglo las empresas
desarrollaban su actividad sin tener en cuenta el marketing o que hace tres
décadas la calidad no formaba parte de las orientaciones principales de la actuación
empresarial, hoy en día las empresas son cada vez más conscientes de la necesidad
de incorporar las preocupaciones sociales, laborales, medioambientales y de
derechos humanos, como parte de su estrategia de negocio.
En los últimos años han surgido diferentes iniciativas mundiales que han impulsado
la incorporación de la Responsabilidad Social en la estrategia empresarial.
pero en los cuales la corrupción ha florecido recientemente con la consiguiente exclusión de los grupos
de menores ingresos o sin capacidad de lobby.
28
Diferentes instituciones y organizaciones, formadas por multitud de Estados, han
desarrollado iniciativas para promover y fomentar el comportamiento socialmente
responsable de las empresas mundialmente.
Generalmente todas estas iniciativas o proyectos incluyen una serie de normas o
recomendaciones que, si bien no son de obligado cumplimento, sí incorporan un
compromiso por parte de los Estados adheridos para fomentar su desempeño en el
entramado empresarial de sus respectivos países. Conviene asimismo señalar que,
mediante estos proyectos mundiales, lo que también se busca es uniformidad de
principios, actuaciones y medidores de la RSC de forma que la labor de las
empresas en este ámbito pueda ser reconocida no sólo en el entorno más cercano
de la empresa sino también en el ámbito internacional.
Las iniciativas internacionales mas destacables en el ámbito de la Responsabilidad
Social de la Empresa son:
2.3.1. El Pacto Mundial de la ONU.Iniciativa lanzada por la Organización de las Naciones Unidas con el objetivo
de promover la conciliación de los intereses empresariales con los valores y
demandas sociales. Durante los últimos años hemos asistido a un debate mundial
sobre los efectos de la globalización, un fenómeno imparable que afecta a toda la
comunidad mundial, pero cuyos beneficios se reducen a determinados ámbitos y
sobre todo, a determinados países.
En medio de todo este debate, el 31 de enero de 1999, durante la celebración en
Davos (Suiza) del Foro Económico Mundial, el Secretario General de las Naciones
Unidas, Kofi Annan, hizo un llamamiento mundial a los líderes empresariales para
que se unieran al llamado “Global Compact” o “Pacto Mundial”. Su objetivo es
promover la creación de una ciudadanía corporativa global, que permita la
conciliación de los intereses y procesos de la actividad empresarial con los valores y
demandas de la sociedad civil, así como con los proyectos de la ONU,
organizaciones internacionales sectoriales, sindicatos y ONG. Esta iniciativa supone
un proyecto internacional de unir a las empresas del mundo con las agencias de
Naciones Unidas y la sociedad civil y laboral, para lograr alcanzar y mantener los
nueve principios, en la actualidad diez, del Global Compact. Estos desafíos tienen su
origen en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la Declaración de
la Organización Internacional del Trabajo y en la Declaración de Río sobre
Desarrollo y Medio Ambiente.
2.3.2. El Libro Verde de la Unión Europea.Documento mediante el cual la Comisión Europea creó un foro de debate
para conocer cómo la Unión Europea podría fomentar el desarrollo de la
responsabilidad social en las empresas europeas así como también en las
internacionales, aumentar la transparencia y la calidad informativas de los
sociedades y mejorar la contribución de las mismas al desarrollo sostenible. En la
dimensión interna de las empresas se tocan temas como la gestión de los recursos
humanos, salud y seguridad en el lugar de trabajo, adaptación al cambio por todos
los afectados en particular los trabajadores, Gestión del impacto ambiental y de los
recursos naturales, y en la dimensión externa, las comunidades locales, Socios
comerciales, proveedores y consumidores, Derechos humanos, Problemas
ecológicos mundiales.
29
2.3.3. Las Líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales.Se encuadran dentro de la “Declaración sobre Inversión Internacional y
Empresas Multinacionales” que la Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo (OCDE) publicó durante el año 2000. La finalidad de las directrices es
promover la cooperación de las multinacionales al desarrollo sostenible, así como
fomentar las actuaciones responsables de estas empresas en las comunidades en
las que operan.
2.3.3.1. El Global Reporting Iniative.Iniciativa creada en 1997 por la organización no gubernamental CERES
(Coalition for Environmentally Responsible Economies) junto con PNUMA (Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente), con el apoyo de numerosas
instituciones privadas, empresas, sindicatos, ONGs y otras organizaciones (con el
objetivo de fomentar la calidad, el rigor y la utilidad de las Memorias de
Sostenibilidad).
2.3.3.2. EMPRESA - Red Regional.La red EMPRESA es una alianza hemisférica de organizaciones empresariales
que promueven la responsabilidad social. Surgió a partir de una conferencia
organizada en 1997 por Business for Social Responsibility (BSR) de San Francisco,
con el fin de ser un vínculo o red virtual que conecta las diferentes organizaciones
que promueven la RSC en las Américas. Una de sus metas es tener una filial en
cada país de las Américas, y hoy día cuenta con 12 miembros en 11 países y está
en proceso de aumentar la red con organizaciones locales en Colombia, Costa Rica,
Honduras, Nicaragua y Paraguay.
Para EMPRESA la RSC es una “visión de negocios que integra el respeto por los
valores éticos, las personas, las comunidades y el medio ambiente”. Los temas
claves para EMPRESA, que también reflejan los temas claves del entorno
internacional, son:
-Ética empresarial.- Integración de valores en la visión, misión y principios de
una empresa;
-Ambiente laboral.- Políticas y programas que promueven la integración de
conceptos de responsabilidad social en el entorno interno de la empresa
-Medio ambiente.- Políticas y prácticas para manejar los impactos ambientales de
la empresa, con énfasis en la eliminación de desechos, mayor eficiencia y
productividad, minimización de emisiones. También se incluyen iniciativas que van
más allá del cumplimiento de la ley e involucran un proceso de participación y
diálogo con la comunidad sobre temas ambientales.
-Marketing responsable.- Mejorar la relación entre la empresa y sus
consumidores, incluyendo temas de marketing dirigido a niños, seguridad y
confiabilidad de productos, y el impacto de los productos sobre el medio ambiente.
El tema cubre acciones de la empresa para manufactura e integridad del producto,
embalaje y etiquetado, marketing y publicidad, metodología de venta, precios y
distribución.
-Compromiso con la comunidad.- Acciones y prácticas de la empresa que
mejoran el compromiso y contribución de la misma a la sociedad civil.
2.3.3.3.
Red Regional del World
Development (WBCSD).-
Business
Council
for
Sustainable
El Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible -como sería su
traducción-, es una coalición de 165 compañías multinacionales comprometidas con
30
la promoción del desarrollo sostenible, entendido como el liderazgo de negocios por
medio de éxito financiero, manejo ambiental y responsabilidad social. Sus
miembros representan más de 20 sectores de la economía mundial y provienen de
más de 30 países. El WBCSD cuenta con una red regional en 40 países alrededor
del mundo. Esta red es un canal de comunicación para los distintos afiliados y
permite ofrecer una perspectiva local sobre el desarrollo sostenible.
Concentraciones empresariales, fusiones, adquisiciones, operaciones públicas de
adquisición y otro tipo de operaciones similares han sido movimientos a los que el
mercado se ha venido habituando en los últimos tiempos y que, todo parece
indicar, se mantendrán en el futuro. Estas operaciones inciden directamente en el
gobierno corporativo de las empresas por cuanto que suponen un cambio en la
organización, en el control y en la dirección de las sociedades implicadas.
Estos movimientos, en ocasiones, no han hecho sino crear un panorama de
confusión en lo que a participaciones empresariales y órganos de gobierno
corporativo se refiere. En consecuencia, se ha producido una falta de transparencia
e información que, a su vez, ha desembocado en una situación de inseguridad tanto
para el accionista o el inversor como para el resto de grupos de interés de las
sociedades.
En este sentido, los principios básicos de la Responsabilidad Social Corporativa han
de estar presentes en el gobierno corporativo de las empresas con el fin de generar
un clima de confianza y transparencia entre los grupos de interés y los órganos de
administración de las sociedades. Una manera de entender el buen gobierno
corporativo es que se refiere a las filosofías y procesos de una empresa que
permiten a su gente medir los objetivos, retos y oportunidades, y, constantemente,
encontrar el balance y dirección adecuado.
Compañías en todo el mundo están retando a su gobierno y quieren fortalecer sus
prácticas en donde lo consideran necesario. ¿Pero, dónde deben comenzar los
directorios y la gerencia mientras llevan a cabo este esfuerzo?
El primer paso es conocer cuatro fundamentos importantes:
a)El gobierno no es una cosa nueva. Es la falta de un gobierno efectivo lo que ha
hecho que muchos se den cuenta de su importancia en el mercado de capitales. No
se trata de comenzar de nuevo sino de mejorar procedimientos ya existentes en la
empresa.
b)Enfocarse en los principios que soportan el buen gobierno corporativo, no sólo en
cumplir las nuevas leyes y reglamentos. El buen gobierno corporativo se basa en la
confianza y ésta no se puede regular.
Reconocer que detrás de los principios del buen gobierno corporativo hay gran
cantidad de trabajo duro y, algunas veces, desagradable.
c)Entender que al final todo es un tema de la gente. Las mejores intenciones y los
mejores procesos no servirán de nada a menos que las personas en todos los
niveles tengan la inteligencia, capacidades técnicas y de negocios y, sobretodo, la
fortaleza de carácter para tomar las decisiones correctas aunque algunas veces
sean difíciles.
2.4. Recomendaciones de Organismos Internacionales para la generación
de Infraestructura Ética.Existen muchas organizaciones que han efectuado recomendaciones de
carácter principista sobre como deben los gobiernos avanzar para combatir la
31
corrupción y mejorar la infraestructura ética de sus países miembros. Las mas
destacables de estas recomendaciones son las que mencionamos en adelante:
2.4.1. La Convención Interamericana de la OEA contra La Corrupción.La Convención Interamericana Contra la Corrupción constituye el primer
compromiso internacional para la promoción del buen gobierno y el sistema más
amplio de cooperación contra la impunidad. Fue firmada por 22 países de la
Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996 en la ciudad de
Caracas, después de su discusión y redacción por el "Grupo de Expertos" que
funcionó en la OEA, Washington D.C., durante 1995.
Los antecedentes más importantes de la convención fueron la Cumbre de
Presidentes de las Américas, organizada en Miami, en diciembre de 1994 y la
"Primera Conferencia Mundial de Ética en el Gobierno", desarrollada en Washington
D.C. en noviembre del mismo año.
A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes
convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas
institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de
las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos
de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos
asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.
Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos
informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función
pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la
confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.
3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada
comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus
actividades.
4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las
personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y
para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.
5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de
bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y
eficiencia de tales sistemas.
6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado,
que impidan la corrupción.
7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que
efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los
Estados Partes.
8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que
denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su
identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico interno.
9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos
para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y
extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles
y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y
razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan
suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos
de corrupción.
32
11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las
organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la
corrupción.
12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación
entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público.
2.4.2. Recomendaciones en el Mejoramiento de la Conducta Ética en el
Servicio público de la OCDE.El Consejo de OCDE adoptó en reunión del 23 de abril de 1998 dicha
recomendación, basada en un conjunto de Principios para Manejar la Ética en el
Servicio público, de acuerdo con el Comité de Dirección Pública, para ayudar a
Países miembros de la unión a a revisar las instituciones, sistemas y mecanismos
que poseen para la promoción de la ética en el servicio público.
Los principios pueden ser adaptados a las condiciones nacionales, y los países
pueden encontrar sus propias formas de balancear las diversas aspiraciones y
elementos de cumplimiento que les permitan llegar a una estructura que se acople
a sus propias circunstancias. Los principios no son, por supuesto, suficientes por sí
mismos, sino que proporcionan medios para integrar la conducción de la ética en el
ambiente más general de la gestión pública.
- Los estándares éticos para el servicio público deben ser claros.Los servidores públicos necesitan conocer los principios básicos y los estándares
que se espera apliquen en su trabajo y saber dónde se ubican las fronteras de un
comportamiento aceptable. Se puede lograr esto por medio de una declaración
concisa y bien publicitada sobre estándares y principios éticos centrales, por
ejemplo bajo la forma de un código de conducta, que genere un entendimiento
compartido en todo el gobierno y dentro de la comunidad.
(Nota14: El énfasis aquí es en declaraciones amplias de principios. La declaración no
debe estar escrita en detalle o ser semejante a una legislación, o ser simplemente
una lista de prohibiciones y restricciones. Los valores centrales deben ser el foco de
la atención. Estos consisten en valores más altos que los límites menores y
mínimos prescritos, por ejemplo, en la ley penal. Existen aquí posibilidades para las
aspiraciones. Los códigos de conducta que se discutirán más adelante, y en el
contexto del sector privado, el Buen Gobierno Corporativo que se discutió en el
capítulo anterior).
- Los estándares éticos deben estar reflejados en la estructura legal.La estructura legal es la base de comunicación de los estándares obligatorios
mínimos y de los principios de comportamiento para cada uno de los servidores
públicos. Las leyes y las reglamentaciones pueden establecer los valores
fundamentales del servicio público y deben proporcionar la estructura guía, de
investigación, acción disciplinaria y procesamiento.
(Nota: Este es el contrario del anterior. Cuando se legisla, las aspiraciones del
código pueden ser establecidas de manera que se refuercen los valores protegidos
por las leyes y reglamentaciones que siguen.)
- La guía ética debe estar disponible para los servidores públicos.La socialización profesional debe contribuir al desarrollo del juicio y habilidades
necesarias que les permitan a los servidores públicos aplicar los principios éticos en
circunstancias concretas. La capacitación facilita la concientización ética y puede
14 Todas las notas provienen del documento: Transparency International Latinoamérica y el Caribe.
SOURCE BOOK 2000. Capítulo 20 Ética del Servicio Público, Monitoreo de Bienes y Prueba de Integridad.
33
desarrollar habilidades esenciales para el análisis ético y el razonamiento moral. El
consejo imparcial puede ayudar a crear un ambiente en el cual los servidores
públicos estén más dispuestos a confrontar y resolver tensiones y problemas éticos.
Los mecanismos de guía y consulta interna deben estar disponibles para ayudar a
que los servidores públicos apliquen estándares de ética básicos en el lugar de
trabajo.
(Nota: Un código que no tenga mentor o consejero es un barco sin timón al garete
en un océano tempestuoso. Los servidores públicos necesitan saber a dónde y a
quién dirigirse cuando se enfrenten a dificultades potenciales. Estos necesitan ser
personas en quienes puedan confiar y con quienes se puedan sentir en confianza.)
-Los servidores públicos deben conocer sus derechos y obligaciones
cuando se expongan malos comportamientos.Los servidores públicos necesitan conocer sus derechos y obligaciones en términos
de la exposición de malos comportamientos que de hecho acontezcan o sobre los
cuales se sospeche dentro del servicio público. Estos deben incluir reglas y
procedimientos claros para que sean seguidos por los funcionarios, bajo una cadena
formal de responsabilidad. Los servidores públicos también necesitan saber de qué
protección pueden disponer en caso de que se expongan malos comportamientos.
(Nota: Un valor central en el servicio público es el compromiso con la ley y con el
Estado de Derecho. Este es un valor más alto que cualquier responsabilidad con los
superiores, colegas o subordinados, y por ello mismo predomina sobre cualquier
reclamo de lealtad por parte del partido político en el poder. Jamás debe ser
necesario, salvo en los casos más excepcionales, que un servidor público se sienta
obligado a salir del sistema para llamar la atención sobre un mal comportamiento.
Esta es también un área en la que el sector privado va adquiriendo un mayor
interés. Aunque anteriormente los directivos de alto nivel preferían no darse por
enterados de los problemas, los directivos más progresistas de hoy en día están
dispuestos a asegurarse de que el personal se sienta seguro de dar a conocer sus
preocupaciones, de manera que los asuntos se puedan componer o que las
impresiones equivocadas se corrijan. Por ello es importante que los canales oficiales
para la presentación de quejas sean confiables (de manera que el personal pueda
usarlos sin que se sienta expuesto a las represalias por parte del personal de más
alto rango, con respecto al cual pueden estar presentando un informe) y efectivos
(de manera que el personal los utilice con la confianza de que sus quejas sean
tomadas en serio, y no simplemente ignoradas).)
- El compromiso político con la ética debe reforzar la conducta ética de los
servidores públicos.Los líderes políticos son responsables de mantener un alto estándar de rectitud en
el desempeño de sus responsabilidades oficiales. Su compromiso se demuestra con
el ejemplo y tomando medidas que sólo son posibles al nivel político, por ejemplo
estableciendo acuerdos legislativos e institucionales que refuercen el
comportamiento ético y establezcan sanciones en contra de los malos
comportamientos, proporcionando apoyo y recursos adecuados para las actividades
relacionadas con la ética en todo el gobierno y evitando la explotación de las reglas
y leyes de ética con propósitos políticos.
(Nota: A menos que los líderes políticos demuestren sus altos estándares, éstos
carecen de la autoridad moral sobre la cual sustentar su voluntad de reprimir a
otros que se salgan de la línea. Es una verdad de Perogrullo que "el pez se
descompone desde la cabeza", y la experiencia ciertamente sugiere que cuando el
comportamiento de los superiores es visto como incorrecto, una incorrección similar
se genera entre los subordinados. Es importante que los líderes políticos articulen
claramente su apoyo incondicional e insistan sobre altos estándares éticos.)
34
- El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y abierto al
escrutinio.El público tiene el derecho a saber cómo las instituciones públicas ejercen el poder
y aplican los recursos confiados a éstas. El escrutinio público se debe facilitar por
medio de procesos transparentes y democráticos, con vigilancia por parte de la
legislatura y acceso a la información pública. La transparencia se debe fortalecer
aún más por medio con medidas tales como los sistemas de divulgación y el
reconocimiento al papel de los medios activos e independientes.
(Nota: Una administración corrupta e ineficiente deseará protegerse de sus
limitaciones negándose a dar acceso a la información. La disposición de canales
para la información, y los derechos de acceso constituyen antídotos importantes
para este mal. Mientras mayor sea la transparencia, menores serán las sombras.)
- Deben existir directrices claras para la interacción entre el sector público
y el privado.Reglas claras que definan los estándares éticos deben guiar el comportamiento de
los servidores públicos en su relación con el sector privado, por ejemplo en lo
referente a la licitación pública, a la contratación de servicios y bienes o a las
condiciones del empleo público. Una mayor interacción entre el sector público y el
privado demanda que se ponga más atención en los valores del servicio público y
se exija que los socios externos respeten los mismos valores.
(Nota: Gran parte de la "gran corrupción" que afecta a las administraciones de hoy
en día en todo el mundo tiene lugar en la interface entre los sectores público y
privado. El asunto del respeto de los valores compartidos no es exclusivo del
servicio público. Actores líderes en el sector privado, también se encuentran cada
vez más preocupados por garantizar que sus propios socios del sector privado
respeten y compartan los principios empresariales centrales a los cuales se
suscriben.)
- Los directivos deben demostrar y promover una conducta ética.Un ambiente organizacional en el que altos estándares de conducta sean
promovidos proporcionando incentivos apropiados para el comportamiento ético,
tales como condiciones de trabajo adecuadas y evaluaciones de desempeño
efectivas, tiene un impacto directo sobre la práctica cotidiana de los valores y
estándares éticos del servicio público. Los directivos juegan un papel importante en
este aspecto, proporcionando un liderazgo consistente y sirviendo como modelos en
términos de ética y conducta en su relación profesional con los líderes políticos, con
otro servidores públicos y con los ciudadanos.
(Nota: Este principio refleja, en el contexto de los directivos, las mismas
preocupaciones contenidas en el Principio 5 de arriba.)
- Las políticas de administración, los procedimientos y las prácticas deben
promover la conducta ética.Las políticas y prácticas de administración deben demostrar el compromiso de una
organización con los estándares de ética. No es suficiente que los gobiernos tengan
sólo estructuras basadas en reglas o sustentadas en su cumplimiento. Los sistemas
de cumplimiento por sí solos pueden motivar, de manera inadvertida, a que
algunos servidores públicos ejerzan sus funciones simplemente al filo del mal
comportamiento, argumentando que si no violan la ley, ello significa que están
actuando éticamente. La política de gobierno
debe no solamente delinear los estándares mínimos por debajo de los cuales las
acciones de un funcionario de gobierno no serán toleradas, sino que también debe
35
articular con claridad un conjunto de valores de servicio público a los que los
empleados deben aspirar.
(Nota: Este Principio enfatiza la importancia de los aspectos de aspiración de la
conducta ética, y la necesidad de evitar un planteamiento minimalista, amparado
en las reglas y bajo el cual todo aquello que no se encuentra expresamente
prohibido está implícitamente permitido.)
- Las condiciones del servicio público y la administración de los recursos
humanos deben promover la conducta ética.Las condiciones del empleo en el servicio público, tales como las posibilidades
futuras de carrera, el desarrollo profesional, una remuneración adecuada y políticas
de administración de los recursos humanos, deben crear un ambiente conducente al
comportamiento ético. Haciendo uso de principios básicos, tales como el mérito,
consistentes con el proceso cotidiano de reclutamiento y promoción, se ayuda a
operacionalizar la integridad en el servicio público.
(Nota: La conducta ética debe ser promovida, así como la conducta no ética puede
ser contagiosa. Si el nepotismo, el favoritismo y la aplicación selectiva y la renuncia
a la aplicación de las reglas están teniendo lugar, se puede esperar que los
estándares de todos entren bajo presión.)
- Los mecanismos adecuados para la rendición de cuentas deben estar
ubicados en su lugar dentro del servicio público.Los servidores públicos deben rendir cuentas de sus acciones ante sus superiores y,
de manera más general, ante el público. La rendición de cuentas debe enfocarse
tanto al cumplimiento de las reglas y los principios éticos como al logro de
resultados. Los mecanismos de rendición de cuentas pueden ser internos en un
organismo y también abarcar a todo el gobierno, o pueden ser proporcionados por
la sociedad civil. Los mecanismos que promuevan la rendición de cuentas pueden
ser diseñados para proporcionar controles adecuados y al mismo tiempo permitir
una administración apropiadamente flexible.
(Nota: La corrupción y la ineficiencia florecen en un ambiente desprovisto de
rendición de cuentas. Sobre este tema, el Ombudsman desempeña un papel
particularmente importante.)
- Deben existir procedimientos y sanciones apropiados para enfrentar las
malas conductas.Los mecanismos para la detección y la investigación independiente acerca de malos
comportamientos tales como la corrupción, son una parte necesaria de una
infraestructura de la ética. Es necesario contar con procedimientos y recursos
confiables para el monitoreo, información e investigación de faltas a las reglas del
servicio público, así como con sanciones administrativas o disciplinarias
conmensurables para desmotivar los malos comportamientos. Los directivos deben
ejercer un juicio apropiado en el uso de estos mecanismos cuando sea necesario
actuar.
(Nota: Los mecanismos necesitan ser justos y confiables. Deben proteger a los
inocentes e ingenuos, así como deben detectar y dar a conocer a los culpables. Las
penas, cuando sean aplicables, deben ser proporcionadas y deben ser aplicadas de
manera consistente. Un régimen de sanciones que sea idiosincrático y visto como
no confiable por el personal, puede socavar seriamente los esfuerzos dirigidos a
elevar y proteger los estándares éticos en genera)l.
36
2.4.3. La Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas.Es el más amplio acuerdo en la lucha contra la corrupción existente a nivel
internacional. Ésta fue impulsada y negociada por más de un centenar de países de
todo el mundo en el seno de la Organización de la ONU, los cuales luego de dos
años de negociación, en la ciudad de Viena, presentaron el texto de la Convención a
la aprobación de la Asamblea General y una vez aprobada, fue abierta a la
suscripción de los Estados en el año 2003.
La Convención Anticorrupción de la ONU fue suscrita inicialmente por 111 países,
en la ciudad de Mérida en México, el día 11 de diciembre de 2003. La convención
entera fue ratificada el 16 de Septiembre de 2005 y 90 días después entrará en
vigor.
La Convención, compromete a los Estados Parte a tomar una amplia y detallada
serie de medidas, de diversa vinculación jurídica, en sus ordenamientos jurídicos y
políticas públicas, destinados como la Convención Interamericana Contra la
Corrupción (CICC), a promover el desarrollo de los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, así como también a
promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Parte en estas
materias.
En su capitulo II dirigida a las medidas preventivas, la Convención establece en sus
10 artículos los siguientes asuntos:
- Políticas y prácticas de prevención de la corrupción.- Que hace referencia a la
debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la
transparencia y la obligación de rendir cuentas.
- Órgano u órganos de prevención de la corrupción.- Que hace referencia a
garantizar la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de
prevenir la corrupción.
- Sector público.- Que hace referencia a la adopción de sistemas de convocatoria,
contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando
proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos
sistemas
- Códigos de conducta para funcionarios públicos.- Que hace referencia a la
aplicación en sus propios ordenamientos institucionales y jurídicos, códigos o
normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las
funciones públicas.
- Contratación pública y gestión de la hacienda pública.- Que hace referencia a la
adopción de las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de
contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios
objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otras cosas, para
prevenir la corrupción
- Información pública.- Que hace referencia a la adopción de las medidas que sean
necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en
lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones.
Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas: La instauración de procedimientos o
reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando proceda,
información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de
decisiones de su administración pública, con el debido respeto a la protección de la
intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que
incumban al público; la simplificación de los procedimientos administrativos, y la
37
publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos sobre los
riesgos de corrupción en su administración pública.
- Medidas relativas al poder judicial y al ministerio público.- Que hace referencia a
la adopción de medidas para reforzar la integridad y evitar toda oportunidad de
corrupción entre los miembros del poder judicial. Tales medidas podrán incluir
normas que regulen la conducta de los miembros del poder
judicial.
- Sector privado.- Que hace referencia a la adopción de medidas para prevenir la
corrupción y mejorar las normas contables y de auditoria en el sector privado, así
como, cuando proceda, prever sanciones civiles, administrativas o penales eficaces,
proporcionadas y disuasivas en caso de incumplimiento de esas medidas.
- Participación de la sociedad.- Que hace referencia al fomento de la participación
activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad
civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la
comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la
opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la
corrupción, así como a la amenaza que ésta representa.
- Medidas para prevenir el blanqueo de dinero.- Que hace referencia al
establecimiento de un régimen interno de reglamentación y supervisión de los
bancos y las instituciones financieras no bancarias, incluidas las personas naturales
o jurídicas que presten servicios oficiales u oficiosos de transferencia de dinero o
valores, a la cooperación e intercambio de información en los ámbitos nacional e
internacional, y medidas viables para detectar y vigilar el movimiento
transfronterizo de efectivo y de títulos negociables pertinentes.
38
CAPITULO III
MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PROMOCION Y CREACIÓN
DE LA ETICA PUBLICA
Como hemos visto en el capitulo anterior existe una gran preocupación
mundial por construir una infraestructura ética tanto a nivel de las empresas como
a nivel de los gobiernos. Con este animo muchos gobiernos están revisando sus
planteamientos sobre la conducta ética.
3.1. Los conflictos de Intereses.Los conflictos de intereses son aquellas situaciones en las que el juicio de
una persona concerniente a su interés primario, a decir la integridad de su opinión,
tiende a estar indebidamente influenciado por un interés secundario, de tipo
generalmente económico o personal. En el ámbito de lo laboral existe conflicto de
intereses, cuando en el ejercicio de las labores dentro de una institución,
sobreviene una contraposición entre los intereses propios y los de la institución.
Algunas situaciones que se describen conflicto de intereses pueden ser:
- El interés económico del trabajador de una empresa A o de algún miembro de su
familia, que tenga o busque tener relación de negocios con la empresa A.
- Servir como director, funcionario o consultor, o en cualquier otra posición
importante de alguna empresa que tenga o busque tener relación particular o
personal de negocios con la misma empresa.
- El contabilizar la encuesta de servicio de un departamento por sí mismo.
3.1.1. El Conflictos de Intereses en la Administración Publica.Un conflicto de intereses en la función pública surge cuando un funcionario o
empleado del sector público, es influenciado por consideraciones personales al
realizar su trabajo. Así, las decisiones son tomadas con base en razones
equivocadas. Los conflictos de intereses percibidos, incluso cuando son tomadas las
decisiones correctas, pueden ser tan dañinos para la reputación de una institución y
erosionar la confianza pública, como un conflicto de intereses realmente existente.
Sin embargo los conflicto de Interés no son extraños a cualquier actividad humana,
y mas bien forma parte de nuestro diario encuentro con nuestra ética. Por ello,
siempre se ha buscado establecer reglas de conducta que puedan evitar el buen o
mal criterio de una persona para decidir en una situación de conflicto de intereses.
En este sentido, la mayor parte de los estados modernos tienen códigos que
regulan las actividades de sus ciudadanos, ya sea en el ámbito civil, penal,
tributario, etc. De igual forma, en el caso de la función publica el derecho
administrativo suele agrupar aquellos actos que generan conflicto de intereses en
un cuerpo de normas relacionadas entre si, dentro de un Régimen de
Incompatibilidades, inhabilidades, prohibiciones o impedimentos.
La mayoría de los países consideran a este asunto tan importante y fundamental
para una buena administración, que tienen una ley específica para los casos de
conflicto de intereses. Esta ley puede disponer que, por ejemplo, un funcionario del
Estado o empleado no debe actuar en su capacidad oficial en ningún asunto en el
cual éste tenga un interés financiero personal directo o indirecto que posiblemente
pudiera afectar su objetividad o independencia de juicio. En algunos países, la ley
obliga a los organismos públicos a tener adicionalmente Códigos de Ética que
cubran estos asuntos.
39
Todos tienen intereses personales y personas a quienes se es cercano. Es inevitable
que, de tiempo en tiempo, estos intereses entren en conflicto con las decisiones o
acciones de trabajo. La siguiente lista proveniente de la organización Transparencia
Internacional puede ayudar a los servidores públicos a identificar dónde es probable
que surja un conflicto de intereses15:
¿Qué pasaría si se invirtieran las posiciones: si yo fuera uno de tantos que está
solicitando un trabajo o una promoción y uno de los que debe tomar dicha decisión
estuviera en la posición en que yo me encuentro? ¿Pensaría que el proceso fue
justo?
¿Puedo yo, un familiar, un amigo o un asociado, ganar o perder financieramente a
causa de la decisión o acción de la organización a este respecto?
¿Puedo yo, un familiar, un amigo o un asociado, ganar o perder mi/nuestra
reputación ante una decisión o acción de la organización?
¿He contribuido de alguna forma a título personal al asunto sobre el que se habrá
de decidir o actuar?
¿He recibido algún beneficio u hospitalidad de alguien que gane o pierda a
consecuencia de una decisión o acción de la organización?
¿Soy miembro de alguna organización, club u organización profesional, o tengo
vínculos o afiliaciones particulares con organizaciones o individuos que ganen o
pierdan como resultado de la consideración de la organización sobre el asunto?
¿Podría haber en el futuro beneficios personales para mí, los cuales podrían generar
duda sobre mi objetividad?
¿Si participo en la evaluación o toma de decisiones, me preocuparía si mis colegas
y el público llegaran a conocer mi asociación o conexión?
¿Una persona justa y razonable notaría que fui influenciado por un interés personal
al desempeñar mis responsabilidades públicas?
¿Tengo confianza en mi habilidad para actuar imparcialmente y con base en el
interés público?
Cuando alguien considera que puede tener un conflicto de intereses, ¿ entonces,
qué es lo que debe pasar? Claramente, algunos.conflictos. pueden ser de tan poca
relevancia, que sólo necesitan ser registrados y dados a conocer a otros
participantes. Por ejemplo, un miembro puede tener un número pequeño de
acciones en una compañía, las cuales son tan pocas que su valor no puede ser
afectado por el resultado de un asunto particular que se encuentre bajo revisión. En
dicho caso, los demás involucrados en el proceso pueden sentirse a gusto con que
dicha persona continúe participando. Cuando no es así, sin embargo, la persona
debe eximirse de cualquier involucramiento adicional.
3.1.2. La evaluación de la divulgación de los conflictos de intereses.-
15 Transparency International Latinoamérica y el Caribe. SOURCE BOOK 2000. Enfrentando la
Corrupcion: Los elementos de un sistema de Integridad Nacional Capítulo 21 Conflicto de interes,
Nepotismo y Amiguismo.
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La siguiente lista puede ser usada para ayudar a evaluar la divulgación de
conflictos de intereses:
¿Está disponible toda la información relevante para garantizar una evaluación
apropiada?
¿Cuál es la naturaleza de la relación o asociación que puede dar lugar al conflicto?
¿Se requiere de consejo legal?
¿El asunto es de amplio interés público? ¿Es controvertido?
¿El involucramiento de la persona en este asunto podría poner en duda su
integridad?
¿El involucramiento de la persona podría poner duda la integridad de la
organización?
¿Cómo lo vería un miembro del público o un contratista potencial o proveedor de la
organización?
¿Cuál es la mejor opción para garantizar la imparcialidad y justicia y para proteger
el interés público?
Aunque es importante tomar en cuenta las percepciones de los conflictos de
intereses, ninguna de estas listas debe descalificar automáticamente relaciones que
una persona justa y razonable percibiría como causantes de un conflicto de
intereses.
3.2. Los códigos de Ética en la Función pública.Los códigos de ética usualmente son un grupo de reglas escritas que regulan
la conducta de los funcionarios públicos, incluyendo los administradores electorales.
Ciertos sistemas electorales incluyen códigos de ética para regir la conducta de los
partidos políticos, los candidatos y los grupos de presión. Estos códigos están
diseñados para prevenir el comportamiento inmoral y, si está legalmente
establecido, puede obligar a los funcionarios a cumplir con sus acciones
individuales.
Los códigos de ética y de conducta pueden ser independientes o formar parte de un
conjunto de leyes. Por ejemplo, la Ethics and Disclosure Act, Wyoming16 forma
parte de un grupo de leyes sobre el servicio público, que regulan también a los
administradores electorales de Wyoming. En Sudáfrica, el Código de Conducta para
los administradores electorales es una regulación independiente que fue diseñada
específicamente para procesos electorales.
Los códigos de ética y conducta que son promulgados en una legislación o
regulación tienen carácter obligatorio e incluye la imposición de sanciones y multas
para determinadas violaciones a la misma. La sanción puede abarcar desde una
multa, la suspensión de labores e incluso hasta la descalificación como candidato.
Por ejemplo, el incumplimiento a la Ley de Ética de Wyoming es sujeto de castigo
sobre la base de una multa no mayor a los mil dólares americanos. La violación a
las leyes sobre ética regularmente son causa suficiente para dar por terminada una
relación laboral o para remover de su cargo a un funcionario público.85 Las
violaciones a este código que involucran acciones penales son turnadas al sistema
penal de justicia.
En la India, se presupone que los partidos políticos y candidatos contendientes se
deben apegar a un Modelo de Código de Conducta. Este código fue dado a conocer
por la Comisión Electoral después de que los partidos políticos llegaron a un
consenso sobre su contenido. Este modelo impone una serie de lineamientos
generales sobre la forma en que los partidos y candidatos se deben conducir
durante la campaña.
16
Wyoming. Ethics and Disclosure Act, http://legisweb.state.wy.us/titles/99titles/title9/t9chapt13.htm
41
Está orientado a mantener una campaña electoral sobre líneas sanas, evitando los
conflictos y enfrentamientos. Entre los partidos políticos o sus seguidores y para
asegurar que prevalezca la paz durante el periodo de campaña y a partir de
entonces, hasta la declaración de los resultados. Este modelo también prescribe
lineamientos de comportamiento para el partido en el poder, ya sea del centro o de
un estado, para asegurar las mismas condiciones a todos los partidos y para que el
partido gobernante no haga mal uso de su posición para beneficiarse en su
campaña electoral
3.2.1. Surgimiento de los códigos de ética.Los primeros Códigos Antiguos de los que se tiene idea datan de hace miles
de años, el Código de Hammurabi que data del Año 2.250 A.C., el de Moisés o de
Dios que son los 10 mandamientos cristianos, el Justiniano de 1491 A.C. y el de
Napoleón. Todos ellos muestran una forma estricta y legalista de conducirse de los
habitantes de aquellos años. Estos fueron pues, los inicios de los códigos que
derivaron en códigos penales, civiles, tributarios y en otros con un carácter mas
moralista como los códigos de ética.
La historia de los códigos de ética tal como los conocemos hoy inició hace poco
menos de un siglo, en el sector privado de los Estados Unidos, y se refería
fundamentalmente a los compromisos de la empresa con cada uno de los
destinatarios de sus servicios: clientes, empleados, proveedores, accionistas,
sociedad, etcétera. Luego se utilizaron en la función publica y en los últimos años a
regresado un interés por el tema ético en los negocios empresariales a través de lo
que se denomina el Buen Gobierno Corporativo y la Responsabilidad Social de las
empresas.
3.2.2. Importancia de los códigos de Ética.Con el nacimiento de la era moderna y los pensadores de la Ilustración,
empezó a surgir la idea de la representación y que el poder de los soberanos
pertenecían al pueblo, esto se fue cimentando con la aparición de los partidos y la
idea de intermediación y el peso preponderante del electorado. Surgieron así las
Revoluciones Inglesas, Norteamericanas y Francesa que buscaban retornar el poder
en su auténtico depositario: el pueblo. El Estado de ente personalizado pasó a la
idea de un ente impersonal desapareciendo la idea de la cargos públicos como una
propiedad privada, considerándose al Estado un ente dotado de una autoridad
moral de la cual las personas que la ejercían lo hacían merced a una representación
popular que otorgaba a la función el status de un deber que debían cumplir en
beneficio de una colectividad.
El fundamento de los códigos de ética reside, en consecuencia, en la idea misma de
Estado y el fin que persigue no son sino aquellos que fundamentan la idea de un
Estado - social y democrático - que busca en la voluntad general el requisito
indispensable para su actual sostenimiento.
3.2.3. Criterios a tomar en cuenta en un Código de Ética para la función
pública.La corrupción no es sólo el aprovechamiento del poder para fines privados,
ello sólo es un aspecto de la desviación del poder, es también el no uso de los fines
del Estado, en términos de Hurtado Pozo es el "no tomar en cuenta las exigencias
populares", el no hacer nada a fin de cumplir los objetivos estatales, por ello, que
cuando se habla de implantaciones de código de ética no sólo se tocan términos
como moralidad e imparcialidad, sino también igualdad, eficacia, economía,
transparencia, etc.
42
Es que el campo de las actuaciones estatales es diverso y en algunos casos
contradictorios, Humberto Njaim17 señala que "al ser los fines del Estado diversos y
contradictorios generan un clima de confusiones que hace que ésta se convierta en
un caldo de cultivo para la aparición de prácticas corruptas". Es por ello que se
establecen técnicas de control administrativo, financiero, de gestión o penal. Y cada
uno de ellas toman en cuenta algún modelo de código de conducta a fin de prevenir
la aparición de prácticas corruptas que busquen desviar hacia otros fines las
atenciones estatales.
De todo lo dicho consideramos que para que opere realmente un código de ética
deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
- Buscar en el Estado el fundamento moral de su autoridad política
- Sistematizar y uniformizar los código de ética operativos en cada una de las
normas que regulan la función pública. Al respecto, se encontrarán que existen
pautas de conductas tanto en las Leyes Orgánicas de los Organismos Autónomos o
descentralizados de estado, como en las leyes como de Contrataciones y
Adquisiciones, también que será indistinto si lo encontramos regulado en un
Tratado, como en la Constitución, una Ley o en un Decreto Supremo.
Cuándo hallamos reunido todas las normas que regulan la función pública y
encontrado un código de ética (sin importar su tamaño o el nombre que se le de)
preguntémonos ¿es necesario o no un código de ética? dependiendo de la respuesta
pasemos al siguiente punto.
Si decimos que no, habría que tener en cuenta que los códigos de ética sirven a la
universalización de las normas de conducta de los funcionarios público y facilitan su
no dispersión.
Si decimos que aún es necesario, tomemos en cuenta los dos siguientes criterios:
- Establecer los fines, alcances y limitaciones de la función pública.
- Señalar un capítulo abierto sobre definiciones operativas respecto de los criterios
que se van a usar para medir la gestión pública. Tales son: Igualdad, Moralidad,
Honradez,
Eficacia,
Economía,
Celeridad,
Imparcialidad,
Transparencia,
Discrecionalidad y Responsabilidad
- Otro campo donde se señalen y especifiquen los usos adecuados para la función
pública en razón del tiempo, oportunidad y carga de trabajo. Asimismo el régimen
de incentivos y beneficios para el fiel cumplimiento del Código.
- EL establecimiento de un Tribunal Ético o cualquiera entidad que tenga por fin
velar por el fiel cumplimiento de este Código.
Seguro que existirán otros indicadores y criterios más, pero creo que para que un
Código de Ética muestre su operatividad es necesario tomar estas consideraciones.
Debo señalar, finalmente, que un Código de Ética no sólo debe normas conductas
sino los principios que la fundamentan y el procedimiento que se deben seguir para
efectuar un seguimiento efectivo y oportuno de dichas conductas.
17 Njaim, Humberto: La corrupción un problema de Estado, 1995
43
3.2.4. Principios fundamentales: El Informe Nolan.De entre los informes y documentos más conocidos e importantes sobre esta
materia en el mundo occidental de hoy en día, está el Informe NOLAN, denominado
así por el Presidente de la Comisión del Parlamento británico que elaboró en 1994 a
petición del entonces primer ministro un documento o informe sobre “Normas de
conducta para la vida Pública”, que afectaba a la ética y al comportamiento de la
clase política y funcionarial de éste país.
Los siete principios de la Vida Pública, según el Informe NOLAN, son los siguientes:
a)Desinterés.- Los que ocupan cargos públicos deberían tomar decisiones sólo con
arreglo al interés público;
b)Integridad.- Los que ocupan cargos públicos no deberían tener ninguna relación
financiera u otra, con terceros u organizaciones que puedan influirles en el
desempeño de sus responsabilidades oficiales;
c)Objetividad.- En la gestión de los asuntos públicos, incluidos los nombramientos
públicos, la contratación pública, o la propuesta de individuos para recompensas y
beneficios, los que ocupan cargos públicos deberían elegir por el mérito;
d)Responsabilidad.- Los que ocupan cargos públicos son responsables de sus
decisiones y acciones ante el público, y deben someterse al control que sea
apropiado para su cargo;
e)Transparencia.- Los que ocupan cargos públicos deberían obrar de la forma más
abierta posible, en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que
realizan. Deberían justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso
de que esto sea lo más necesario para el interés público;
f)Honestidad.- Los que ocupan cargos públicos, tienen la obligación de declarar
todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades públicas, y de
tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja de tal forma que
protejan el interés público: g) Liderazgo.
Los que ocupan cargos públicos, deberían fomentar y apoyar estos principios con su
liderazgo y su ejemplo.
3.3. Transparencia y El aacceso a la Información Pública.Una de las características esenciales de un Estado democrático es la
transparencia de la administración estatal sobre la gestión de los asuntos públicos.
Ello implica que los funcionarios públicos rindan cuentas sobre las decisiones que
toman y que las personas puedan acceder a la información que obra en poder de
las entidades estatales. De esta manera, los funcionarios públicos son gestores de
una organización creada al servicio de la ciudadanía, encontrándose expuestos a la
fiscalización que la sociedad ejerce.
3.3.1. La importancia del Acceso a la Información Publica.El argumento en favor del derecho del público a saber fue sucintamente
presentado por James Madison, uno de los padres constitucionales de los Estados
Unidos de América: “Un gobierno popular sin información popular o con medios
para que esta sea accesible constituye el prólogo de una farsa o de una tragedia, o
quizás de ambas. El saber siempre debe gobernar a la ignorancia; y la población
que busca ser su propio gobernante debe proveerse a sí misma con el poder que el
conocimiento trae consigo18”
18
Citado en la Legislación sobre libertad de Información por John McMillan (Oficina del Ombudsman
Australiano) presentado ante la Reunión de Ministros Jurídicos del Commonwealth de 1980, Barbados
(Secretariado del Commonwealth, Londres, 1980).
44
La lucha por la información se lleva a cabo entre el público que desea dicha
información y aquellos en el poder que no permiten que el público tenga acceso a
2
tal información. La filosofía de Madison sugiere:
-Que la secrecía impide la educación política de una comunidad de manera tal que
las decisiones electorales no se encuentran completamente informadas;
-Que las oportunidades que tienen los individuos para dar una respuesta
significativa a iniciativas políticas son debilitadas; y
-Que un cierto tipo de clima político se genera cuando los ciudadanos perciben al
gobierno no con responsabilidad y confianza, sino con malevolencia y desconfianza.
De igual forma a los ojos de Robert Gregory 19, “Así como las clases medias y
trabajadoras buscaron el poder y les fue otorgado el voto, de la misma manera el
día de hoy las clases profesionales buscan el poder y les es otorgada información.
El proceso es conocido como participación y su resultado constituye la rendición de
cuentas.”3 En muchos sentidos, la pugna por la información es costosa e
innecesaria ya que existen claras ventajas para aquellos interesados en la
existencia de una administración abierta al acceso a la información: un público
mejor informado puede participar de mejor manera en el proceso democrático; el
Congreso, la prensa y el público deben ser capaces de dar seguimiento y vigilar de
manera adecuada las acciones de gobierno, donde los actos secretos constituyen un
impedimento mayor para la rendición de cuentas; los servidores públicos toman
decisiones importantes que afectan a muchas personas, de manera que para ser
sujetos de rendición de cuentas la administración debe ofrecer amplios flujos de
información acerca de sus actividades; mejores flujos de información generan un
ejercicio de gobierno más efectivo y contribuyen al desarrollo más flexible de las
políticas públicas; y la colaboración pública con el gobierno mejorará con un mayor
acceso a la información.
Como vemos la importancia de que los ciudadanos puedan acceder a la información
que se genera en la Administración publica es vital para la transparencia del
Estado, y radica en ultima instancia en el desarrollo de la democracia, habida
cuenta que mejora la capacidad de las ciudadanos de elegir a sus gobernantes con
mayor conocimiento de su desempeño y conducta pasados, la posibilidad de pedir
que rindan cuentas de su actuación al frente del gobierno, y como elemento
adicional –tan importante como las anteriores- de permitírsele participar en las
decisiones del política publica en tiempo real.
3.3.2. Elementos para la elaboración de una Ley de Información Publica.Lo primero que habría que señalar es que una Ley sobre el acceso a la
información Publica “elimina” la discrecionalidad de los funcionarios de decidir en
que casos entregan o no información a los ciudadanos20. Esclaro que ofrecer
información que refleje una adecuada administración presenta pocas dificultades.
Sin embargo, cuando dicha información refleja lo contrario, la postura voluntaria
del gobierno se vuelve vulnerable. En casos en los que la generación de información
es un asunto discrecional, sea esta por parte de políticos o funcionarios públicos, la
tentación de darse a sí mismos el beneficio de la duda cuando la información es
comprometedora es con frecuencia irresistible.
Si bien en muchos países los principios de libertad de expresión y libre intercambio
de información se encuentran contemplados en la Constitución, la legislación
19
Robert Gregory, “Knowledge as Power? An Overview” en Robert Gregory (ed.) The Official Information
Act: A Beginning”, (NZ Instituto de Administración PúbLdeIca, WelLdeIngton, 1984).
20 Es prudente señalar que aun existiendo una Ley Acceso a la información pública pueden existir
situaciones, ya sea por defecto de la norma legal o por voluntad política en las que no se satisface
completamente esta afirmación de eliminar la discrecionalidad, por ello esta aseveración debe tomarse
con pie juntillas, como veremos mas adelante.
45
específica en materia de libertad de información es necesaria para que los
ciudadanos puedan ejercer tales derechos. Un Ley otorga a los ciudadanos el
derecho legal de tener acceso a documentos de gobierno sin tener que dar primero
prueba de un interés especial, ni la carga de justificar la falta de apertura de
información por parte de la administración. Se pueden determinar límites de tiempo
dentro de los cuales la administración debe dar respuesta a las solicitudes de
información, y conferir el derecho insustituible en el acceso a ciertas categorías de
información.
La legislación más añeja encargada de regular registros públicos abiertos se
remonta a Suecia en 177621 La ley actual de este país es única en cuanto que es
una de las cuatro leyes que juntas conforman la Constitución del país. La ley señala
los principios más importantes del esquema de registros públicos abiertos, pero las
regulaciones detalladas están contenidas en una legislación ordinaria, la Ley del
Secreto. Sistemas similares, aunque lejos de ser rigurosos, fueron adoptados en
Noruega y Dinamarca en 1970, y en Finlandia en 1971. Desde entonces, el
concepto de legislación sobre registros públicos abiertos ha comenzado a emular a
la Oficina del Ombudsman, y a esparcirse por el mundo.
Los puntos clave en las leyes de libertad de información son22:
-Confieren derechos legales a los ciudadanos que pueden hacerse cumplir;
-Buscan cambiar la cultura del secreto dentro del servicio público;
-Permiten el acceso a los registros públicos no sólo a la información;
-Definen casos de excepción; y,
-Definen derechos de apelación.
La legislación sobre libertad de información no sólo establece el derecho legal de los
ciudadanos para tener acceso a la información, sino que también le confiere al
gobierno la obligación de facilitar el acceso. La ley debe incluir lineamientos que
obliguen a los organismos de gobierno sujetos a dicha ley la publicación de
información referente a: su estructura, funciones y operaciones; las clases de
registros en poder del organismo; lineamientos de acceso; y los procedimientos
internos utilizados por el organismo en el desempeño de sus funciones.
La cobertura de la legislación de Acceso a la información Publica o mas
ampliamente llamada Libertad de Información (LdeI) varía largamente y debe ser
determinada de acuerdo a la estructura gubernamental de cada país. En Irlanda,
como en otros países, la Legislación sobre Libertad de Información se aplica no sólo
al Ejecutivo sino también al gobierno local, a empresas propiedad del Estado por
más de 50 por ciento de las acciones e incluso a los registros de empresas privadas
21
Bajo la Constitución Sueca de 1975, “la libertad de expresión, la libertad de información, la libertad de
reunión, la libertad de protesta, la libertad de asociación y la libertad de cultos” se encuentran reunidas
en la misma frase como derechos humanos fundamentales.
Mas aún, las restricciones sobre estos derechos son permitidas únicamente en determinadas
circunstancias, de acuerdo con el Artículo 11. “5 la libertad de expresión y la libertad de información
pueden ser restringidas teniendo en cuenta la seguridad del reino, la oferta nacional, la seguridad
pública y el orden, la integridad del individuo, el respeto a la vida privada, o la prevención o persecución
de un crimen. La libertad de expresión también puede ser restringida en actividades económicas. La
libertad de expresión y la libertad de información pueden ser de lo contrario restringidas solamente
cuando motivos particularmente importantes lo ameriten.
Al juzgar las restricciones que pueden ser aplicadas en virtud del párrafo anterior debe darse particular
atención a la importancia de la más amplia libertad de expresión y libertad de información en asuntos
políticos, religiosos, profesionales, científicos y culturales.
22 La exposición de estos puntos claves así como muchos de los argumentos exhibidos en esta parte
son muy bien expuestos en : Transparency International Latinoamérica y el Caribe. SOURCE BOOK
2000. Enfrentando la Corrupcion: Los elementos de un sistema de Integridad Nacional Capítulo 24. El
Derecho a la Información – Información, Atención Pública y Registros Públicos.
46
vinculadas a contratos gubernamentales (esta última es particularmente útil para
un grupo de la sociedad civil interesado en monitorear una licitación publica). La
racionalidad que está detrás de la aplicación de los lineamientos a un empresa
propiedad del Estado es que el público es propietario de ésta, y la naturaleza
“híbrida” de sus funciones así como su papel en la comunidad justifica su inclusión
en la legislación sobre LdeI.
Por otro lado, bajo las leyes de Libertad de Información, los ciudadanos tienen
usualmente el derecho de solicitar copias de documentos, y no solamente de
información contenida en ellos. Muchas leyes de LdeI establecen que, en los casos
en que sólo una parte de la información puede ser revelada, los organismos deben
facilitar una copia del documento completo excluyendo la información exenta para
su divulgación, en lugar de negar el acceso al documento en su conjunto. Es posible
cobrar cuotas por la obtención de información pero estas no deben ser prohibitivas.
3.3.3. Argumentos utilizados en contra del Acceso a la Información
publica.EL argumento más frecuente en contra de la legislación de LdeI es el que se
refiere a los costos y la eficiencia. Algunos afirman que esta desvía recursos y
personal de programas que pueden tener un impacto concreto en el bienestar
público. No obstante, es necesario tomar en cuenta el costo en el que se incurre al
no proveer dicha legislación, un costo que incluye la falta de rendición de cuentas y
la transparencia, y un entorno fértil para la corrupción.
La Defensa, la seguridad nacional, las relaciones exteriores, la procuración de la ley
y la privacidad personal y hasta cierto punto el proceso interno de deliberación de
un organismo de gobierno pueden cada uno de ellos tener argumentos para
protegerse o eximirse de la aplicación de la legislación de LdeI. La Ley del Secreto
de Suecia, por ejemplo, contempla 250 casos de excepción, algunos de ellos
definidos en función de su vínculo con intereses protegidos y en otros casos
referidos a categorías de documentos. Muchas de estas excepciones consideran un
tiempo límite para la aplicación de dicha excepción, la cual varía de 70 a dos años.
Otras excepciones protegen de su apertura a documentos solamente hasta que
acontezca un evento en particular. Las opciones son muchas y variadas, pero el
tema parece ganar importancia entre las sociedades civiles alrededor del mundo.
También se argumenta que demasiada apertura puede impedir el libre y franco
intercambio de opiniones entre los funcionarios públicos y que los funcionarios no
pueden operar de manera eficiente estando en el “aparador”. Este argumento
posee cierto mérito, pero debe ser confrontado con su alternativa: el secreto y la
ausencia de rendición de cuentas. Es posible argumentar seriamente que la toma
de decisiones que no esta sometida a la rendición de cuentas es mejor que la toma
de decisiones sujeta al escrutinio?
Quizá el ejemplo mejor conocido (pero de ninguna manera el único) de legislación
en materia de LdeI es el de los Estados Unidos, en donde se ha demostrado
repetidamente que reportes, estudios y otros documentos pueden ser llevados al
ámbito público por la prensa y grupos comunitarios, en beneficio del conocimiento y
entendimiento públicos.
El derecho a apelar en contra de decisiones adversas es una de las disposiciones
más importantes de la legislación a la Libertad de Información. Esta protege en
contra del secreto indebido con el que la información es conservada al facilitar un
mecanismo para la revisión independiente de decisiones que niegan a las personas
el acceso a la información que necesitan. Sin esta salvaguarda, la efectividad de la
LdeI se minimiza.
47
3.3.4. Rendición de Cuentas y Transparencia Fiscal.En una democracia están presentes dos formas de rendición de cuentas: la
rendición de cuentas vertical, mediante la cual los electores (los gobernados)
ejercen control sobre los gobernantes, y la rendición de cuentas horizontal, según
la cual quienes gobiernan (los gobernantes) son responsables ante otras
organizaciones (las comisiones de vigilancia).
En principio, los gobernantes y los gobernados son parecidos. No hay ningún grupo
especial con poder político. El pueblo mismo les otorga poder político a
representantes elegidos por un periodo de tiempo limitado. Si la gente está
insatisfecha, puede remover a quienes están en el poder, ya sea mediante el voto o
exigiendo su dimisión o un castigo.
A lo largo de la historia, sin embargo, se ha comprobado que la mera rendición de
cuentas vertical es insuficiente. Si los gobernantes no pueden lograr una reelección
mediante el apoyo de una población satisfecha, lo logran mediante una
combinación entre el secreto (para que el electorado no se percate de lo que está
sucediendo) y la construcción de sistemas clientelares. Los gobernantes también
pueden llevar a cabo actos populistas de corto plazo que quizás sean dañinos para
el público a largo plazo. Los políticos no sólo tenderán a extender los límites de su
poder y de su autoridad para poder gobernar con la menor oposición posible, sino
que, en algunos casos, también multiplicarán sus intervenciones sólo para
comprobar su propia importancia.
Es más, la clase política que surge con los políticos profesionales comparte un
conjunto de valores en gran medida incompatibles con el ideal democrático, y el
contraste entre las promesas que hicieron cuando formaban parte de la oposición y
las acciones que tomaron una vez en el poder es muy fuerte. Por ejemplo, en 1997
el gobierno laborista llegó al poder en el Reino Unido, prometiendo acabar con el
secreto oficial. Se diluyeron constantemente sus reformas posteriores hasta tal
punto que algunos analistas arguyen que las reformas finales, lejos de lograr un
gobierno más transparente, podrían aumentar las áreas secretas.
Las democracias antiguas reconocían estas contradicciones y luchaban en su
contra. En la Atenas de la antigua Grecia, la Corte Popular, integrada por un grupo
de ciudadanos elegidos al azar, emitía juicios sobre las controversias públicas y
tenía el poder de revocar decisiones tomadas por la Asamblea del Pueblo, el cuerpo
legislativo.7 De manera similar, en la antigua Roma se consideraba que el derecho
de un ciudadano a apelar a la tribuna de los plebeyos en contra de decisiones
tomadas por los magistrados, constituía la piedra angular de la libertad. Ambos
sistemas eran democráticos, dado que los ciudadanos los ejercían; se
caracterizaban por la rendición de cuentas horizontal, ya que las cortes populares
eran, efectivamente, órganos políticos autónomos e independientes.
En contraste, en la antigua China, en los imperios romanos tardíos y en las
antiguas monarquías europeas surgió una clase burocrática que, en su momento,
sirvió como una barrera de contención entre el pueblo y los gobernantes. Cuando
se afectaban las susceptibilidades de dicha clase, sus miembros podían resistirse
pasivamente, cuestionando, retrasando y reorientando el efecto de las órdenes
superiores, ejerciendo así una forma limitada de rendición de cuentas vertical en un
ámbito no democrático.
Paradójicamente, en el estado moderno la clase burocrática, que surgió
históricamente y que sirvió con frecuencia como barrera de contención para
48
proteger a los ciudadanos, se ha convertido en gran medida en parte del problema.
Nunca se diseñó para ser responsable ante el pueblo, y sus estratos más altos
dependen hasta cierto punto de la clase política. Sin embargo, en muchos sentidos
las burocracias han logrado quitarle bastante poder a la élite política, incluyendo a
agencias como bancos centrales, consejos de investigación e instancias de
regulación comercial. Por consiguiente, lo que comenzó siendo una barrera contra
las acciones despóticas, puede verse ahora como despótico en sí mismo.
Al final de cuentas, el pueblo siente que su voluntad no se toma en cuenta, y los
representantes electos por el pueblo lamentan que una multiplicidad de oficinas
burocráticas se han escapado de su control. Pareciera que las posibilidades de que
la rendición de cuentas vertical fuera exitosa serían más favorables en un ámbito
democrático. En teoría, los gobernantes y los gobernados son iguales, ya que los
gobernantes son electos de entre el pueblo por un periodo finito, e investidos con el
poder sólo temporalmente. Si gobiernan mal, el pueblo, los gobernados, puede
quitarles el puesto mediante el voto. Si abusan de su poder, el pueblo puede exigir
un castigo y/o su renuncia.
Pero a pesar de esto, el concepto de rendición de cuentas vertical ha resultado ser
inadecuado. La política se ha convertido en una profesión, y como tal ha adquirido
sus propias reglas y normas a las cuales se adhiere la clase política, tanto aquellos
que gobiernan como los contendientes por el poder. Rara vez se considera que la
transparencia frente al pueblo sea una ventaja para los gobernantes, quienes
tienen un interés creado en controlar lo que los gobernados saben y la manera
precisa como se les presentan los hechos (de aquí el surgimiento de los expertos en
el manejo de medios o “spin doctors”).
Quienes gobiernan se benefician cuando pueden esconderse detrás de los detalles
técnicos del gobierno y dar una imagen inexacta de sus actividades. Así pues, la
rendición de cuentas vertical fracasa por varias razones: el pueblo no está
informado de manera adecuada sobre las actividades de los gobernantes; no tiene
el poder para investigar con precisión los abusos que pudieron haber tenido lugar;
y el proceso electoral sólo es periódico, de tal manera que, aun cuando hay
elecciones libres, se juzga a la administración de acuerdo con la percepción que
tiene el electorado sobre su desempeño a lo largo del periodo, y no se le hace
responsable por abusos específicos.
3.4. Ética y Sistemas de Gestión de la Función Pública.La gestión pública no sólo implica conocimientos, sino también técnicas o
habilidades, y valores. Con el avance de los conocimientos y los cambios en la
forma de pensar de las organizaciones, también deben cambiar los conceptos,
técnicas o instrumentos utilizados en ellas, con lo cual también debe cambiar la
formación requerida de los profesionales que están a cargo de la Gestión Pública;
donde los valores son un elemento fundamental.
Las nuevas tendencias en la concepción y cultura de los modelos de gestión
publica23 postburocrática, pretenden, además de cumplir las normas, alcanzar
23
Vamos a utilizar la denominación de “Gestion Publica” tal como hemos hecho a lo largo del presente
trabajo para caracterizar la generalidad del quehacer de las personas que manejan intereses publicos y
del sistema en su conjunto, sin embargo es prudente señalar que existe una tendencia en los modelos
imperantes que se denomina “la Nueva Gestión Pública” y que en general esta basada en los supuestos
e ideas provenientes de lugares tan diversos como la Public Choice, contienen elementos de Gestion de
la Calidad Total, de la reingeniería, benchmarking, la teoria principal-agente, la nueva administración
públicay de otras técnica y valores mas propios del sector privado.
Para mayor abundamiento ver Los ciudadanos y el estado: Las actitudes de los españoles hacia las
Administraciones y las Políticas públicas, Eloísa del Pino INAP España 2004.
49
resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos; tomando en cuenta el papel
que tiene la motivación y el clima laboral en el sector público, pero también –y
muy fundamentalmente- hacer hincapié en la ética pública como un principio y un
valor en alza, para lograr comportamientos deseables de forma voluntaria e
interiorizada, por el deber ser y por una filosofía de servicio a la ciudadanía.
Además de lo anterior, la ética pública constituye un instrumento de la
modernización administrativa.
Las personas que trabajan en una organización, la caracterizan y condicionan,
siendo esenciales por ello los valores que éstas personas posean y su concepción de
la ética pública, por tanto también ello también condiciona los éxitos y fracasos de
las políticas, de las estrategias y de los procesos de modernización administrativa.
Como bien lo expresa CROZIER24: “tal y como dolorosamente he debido aprender a
lo largo de estos años, las ideas no son nada sin estrategia. Y una estrategia carece
de sentido, mientras no se disponga de un conocimiento pertinente sobre los únicos
recursos que finalmente cuentan: los recursos humanos”.
Los servidores públicos deben entonces conducirse con integridad, imparcialidad y
honestidad, y manejar los asuntos del público con simpatía, eficiencia, rapidez, y
sin prejuicios ni malos manejos. Deben asimismo esforzarse por garantizar el uso
apropiado, eficaz y eficiente de los fondos públicos.
Por ello existen una serie de mecanismos que promueven la ética publica, desde el
punto de vista de la administración del recurso humano de la Administración del
Estado, tendientes a lograr una profesionalización de dicha función. Veamos cuales
son dichos mecanismos.
3.4.1.
Los
regímenes
impedimentos.-
de
Incompatibilidades,
inhabilidades
e
En aras de la transparencia en el ejercicio de las funciones públicas, los
estados han consagrado a través de su legislación un conjunto de normas que
configuran un régimen de incompatibilidades, inhabilidades, prohibiciones e
impedimentos que debe observar cualquier persona que esté llamada a cumplir
funciones de naturaleza publica.
La incompatibilidad es la prohibición legal expresa que constituye un obstáculo para
el ejercicio simultáneo de determinados cargos o funciones. Dado su carácter
prohibitivo, las normas que consagran los eventos de inhabilidad deben
interpretarse y aplicarse de manera restrictiva y por ninguna razón es posible
efectuar su aplicación por vía de analogía.
La inhabilidad es la falta de aptitud legal para realizar determinado acto jurídico o
más concretamente, es la carencia de dicha actitud para asumir funciones públicas
o el ejercicio de un cargo o empleo. Al igual que la incompatibilidad, son de
aplicación restrictiva.
El impedimento es la cuando un servidor público encuentra un obstáculo ético para
actuar en un asunto, dado que tiene un interés particular y directo en su
regulación, gestión, control o decisión, o lo tuvieren otros relacionados a él. El nivel
en que llegue el grado de parentesco o afinidad de aquellos otros relacionados a él,
dependerá de la consideración del legislador. Igualmente cuando el interés general,
propio de la función pública, entre en conflicto con un interés particular y directo
del servidor público, deberá declararse impedido.
24 CROZIER (1996) Falta ver el dato completo
50
Las diversas medidas normativas que delimitan la actuación de los funcionarios
públicos, se mueven en un doble plano: por un lado, se dirigen a proteger al
funcionario frente a eventuales ataques externos; por otro, tienen como objetivo
disuadir y, en su caso, sancionar al funcionario si quebrara el principio de
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones que le es exigible.
Estas normas por cierto, deben hacerlo con "objetividad" y con "sometimiento pleno
a la ley y al Derecho". Estos dos límites, garantizan la interdicción de la búsqueda
del fin sin atender a los medios. La objetividad en el actuar de la Administración
excluye la utilización de medios discriminatorios o justificados en razones
meramente subjetivas. De igual manera, aunque con una formulación más amplia,
esa prosecución del interés público sólo podrá materializarse dentro de la legalidad,
es decir, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
3.4.2. Los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios de la
Administración Publica.La selección de los recursos humanos en la Gestión Publica debe basarse en
sistemas de concurso abierto y competitivo para acceder a las primeras etapas de
una carrera, que tomen en cuenta las competencias requeridas en cada nivel y
rama de servicio25.
Para lograr el profesionalismo, los miembros del servicio público deben mantenerse
políticamente neutrales. Esto significa algo más que simplemente comportarse de
manera imparcial con relación a los partidos políticos contendientes; incluso más
que no involucrarse personalmente en controversias políticas. Significa poseer la
capacidad de servir, leal y eficazmente, a los gobiernos con diferentes ideologías.
También quiere decir que los funcionarios públicos de alto rango deben poder
expresar ante los ministros su opinión "audaz y franca" y llevar las noticias que sus
jefes políticos tal vez no desean oír. Significa, asimismo, que en ocasiones deben
ser capaces de mantenerse firmes cuando un ministro da instrucciones políticas
ilícitas, o cuando intenta intervenir en cuestiones administrativas que no son de su
competencia.
La politización puede también ejercer un impacto en el reclutamiento y la
conservación del personal de calidad. Por tanto, los nombramientos y las
promociones dentro del servicio público deben, en términos generales, deberse al
mérito. Hay quienes preferirían utilizar los términos "deberían siempre"; pero en
cierto número de países hay necesidad de adoptar políticas de inclusión, bien para
permitir que los grupos marginados participen en el gobierno, como en Nigeria o,
como en Sudáfrica, para contribuir a remediar una era de discriminación.
Sin embargo, cuando se considera que los puestos principales están reservados
para los favoritos de los políticos de turno, y no pueden obtenerse gracias al
mérito, los individuos ambiciosos bien podrían optar por una carrera en el sector
privado, en lugar de permanecer en el servicio público. Quienes ya se encuentran
en el servicio pueden tener pocos incentivos para mejorar sus habilidades a menos,
por supuesto, que estén planeando abandonar el sector público para incursionar en
terrenos que ofrezcan mayores oportunidades de progreso.
En este sentido, la selección y reclutamiento de la administración publica debe
basarse en una serie de principios que aseguren su profesionalización:
-
25
El derecho de los ciudadanos de acceder en igualdad de condiciones a cargos
y funciones públicas.
Oscar Orlas, Principales Indicadores del Grado de profesionalización de la Función Pública
51
-
-
El merito y la capacidad deben ser el elemento principal de evaluación.
Debe existir publicidad de los actos de selección, es decir de la convocatoria,
de las listas de admitidos y excluidos, de los componentes de los órganos
selectivos, de las calificaciones parciales, pruebas en sesión pública y listas
definitivas de aprobados.
Especialización de los miembros de órganos selectivos.
La mayor objetividad de las pruebas de evaluación.
Agilidad en el proceso de selección y reclutamiento.
3.4.3. Los procesos de formación del Funcionario público.Es indispensable reforzar mediante la capacitación, la integridad de los
funcionarios, y así fomentar su independencia, justicia e imparcialidad. Para ello es
indispensable utilizar métodos de formación e investigación de alta tecnología, que
ofrezca mayor y mejor para información los funcionarios, creándole mayor
conciencia social a menores costos y permitiendo llegar a mayor numero de ellos.
Esto tiene un el efecto de alentarlos a sentirse mas independientes en sus decisiones
dada su mayor preparación y a denunciar los hechos irregulares garantizándoles una
protección propia. Las Universidades deben contribuir a la investigación, formación y
difusión de un entorno intelectual que propicie una cultura con principios de ética
pública. Se debe acudir también a mecanismos de cooperación internacional a través
de tratados multilaterales o bilaterales, y considerar la posibilidad de intensificar la
actuación de organismos privados internacionales anticorrupción que colaboren en
este esfuerzo.
A efectos de cumplir este cometido es importante la creación de una institución que
centralice las necesidades de capacitación del Estado acorde a una política de
Planificación de los recursos Humanos de la Administración Pública.
3.4.4. La carrera publica como garantía de actuación ética de los
funcionarios públicos.Han sido muchos los intentos por dar a la burocracia nacional una seguridad
en el empleo y en los ascensos basados en la experiencia, probidad y
profesionalismo de sus cuadros. De manera general se puede decir que la carrera
tanto en la Administración Pública como fuera de ella, es la ordenación de la
trayectoria profesional de un individuo para adecuar sus intereses particulares al
servicio de los fines y objetivos de la organización. La aludida ordenación es
ciertamente compleja, ya que debe superar de antemano, como el del ingreso o
selección, la formación o perfeccionamiento, y el de las retribuciones, aspectos que
deben estar en necesaria conjunción para hacer atractivo y estimulante el servicio
público.
Muchas de las grandes empresas han impulsado en los últimos años una auténtica
planificación de carreras profesionales, que consiste en programar el desarrollo de
cada individuo a la vista de su edad de ingreso, necesidades formativas, mejoras
retributivas y puestos que deben ocupar a corto, mediano y largo plazo, de
conformidad con la evaluación y rendimientos que el mismo va arrojando. Lo
anterior, necesariamente contempla diversas etapas, en las que se requiere saber,
en cada momento, las potencialidades del sujeto, lo que se pretende de él y los
objetivos de la empresa, lo que suele contemplar además importantes inversiones
en formación, y una complementaria estrategia de integración de la persona con los
objetivos de la organización, inculcándole los valores de lo que ahora da en
llamarse cultura corporativa.
Quede pues, asentado que en primer lugar la carrera publica es una herramienta de
la política de recursos humanos y que por lo mismo debe estar al servicio de los
52
objetivos que se pretendan. El sistema de carrera implica que la Administración
Pública requiere de un personal que consagre a ella toda su actividad, para lo cual
su incorporación y permanencia tiene que organizarse conforme a un régimen de
avance y promoción, que no es otra cosa que la carrera. Tres son los elementos
esenciales que este sistema requiere: el estatuto, la carrera y los cuerpos de
funcionarios. Lo destacable de este sistema descansa en el hecho de que cuando un
funcionario es seleccionado e ingresa en la Administración obtiene algo más que la
titularidad de un puesto concreto de trabajo. Por el simple hecho del ingreso inicia
una vida profesional en la que tiene derecho, mediante procedimientos más o
menos reglamentados o discrecionales (según el país de que se trate) a cambiar de
puesto, a desempeñar puestos de más responsabilidad, a adquirir categorías
superiores a la inicial y a incrementar su remuneración. En definitiva, a promoverse
dentro de su estructura jerarquizada en la que tiene derecho a permanecer hasta
alcanzar la edad reglamentaria para retirarse del servicio activo (Haro, 1995).
Los servidores públicos deben poder tener una legítima aspiración personal y
acceso a mayores responsabilidades. Sistemas de estímulos, recompensas y
expectativas de bienestar y reconocimiento por la entrega al servicio, estos son
también elementos en la lucha contra la corrupción. Este sistema de carrera pública
debe venir aparejado de una garantía de estabilidad para el funcionario publico que
puede ser para algunos de protección absoluta y para otros de estabilidad impropia
o relativa, que de todas formas ofrezca protección contra el despido arbitrario.
En este caso también es prioritaria la creación de un Registro Centralizado del
Personal de la Administración Pública y de un organismo normativo que maneje
dicha información y establezca las políticas de Selección, promoción, provisión, tasa
de reposición, remuneraciones y todas las que tengan que ver con la planificación
de los Recursos Humanos de la Administración Pública.
53
CAPITULO IV
DIAGNOSTICO DE CONSTRUCCIÓN DE
INFRAESTRUCTURA ETICA EN EL PERU
En el Perú, como en muchos países de la región, la década de los noventa
fue la de las reformas de “primera generación”, según la clasificación que se
popularizó en Washington luego de un artículo de Moisés Naím, actual editor de
Foreign Policy y en ese entonces asesor del Banco Mundial. Se trataba de reducir la
inflación, cambiar las reglas macroeconómicas, reducir el tamaño del gobierno,
liberar los precios, privatizar los sectores “fáciles”, etcétera. Naím recalcó que
realizar estas reformas era relativamente sencillo y que la tarea descansaba,
fundamentalmente, en un equipo técnico pequeño y en lograr la indispensable
voluntad política.
No todos los países de América Latina pudieron realizar ese tránsito, pero la
mayoría sí lo hizo. Si bien estas reformas significaron un giro radical en el manejo
económico y se tradujeron en resultados positivos para estabilizar el país y mejorar
las posibilidades de crecimiento, no resolvieron el problema más complejo del
desarrollo: crear en el Estado una nueva institucionalidad que favoreciera un mejor
marco institucional y un mayor nivel de igualdad de oportunidades. Para lograr esta
nueva institucionalidad es preciso realizar las llamadas reformas de “segunda
generación”, las que son muy complejas, tanto técnica como políticamente.
Cómo mejorar la administración de justicia, cómo reformar el Estado, cómo
descentralizar, cómo fortalecer los gobiernos locales, cómo forjar agrupaciones
políticas más representativas y legítimas, cómo mejorar la educación y la salud
públicas, cómo luchar contra la pobreza, cómo lograr que nuestras ciudades sean
más seguras son todos retos para los cuales no existen recetas únicas.
El debate sobre la reforma del Estado en el Perú de los 90, giró entre otras cosas
alrededor de, por una parte, el papel y el tamaño del mismo a instancias de los
problemas producto de los desequilibrios y dificultades financieras, que produjeron
medidas de ajuste y estabilización; y por otra, alrededor del replanteo de la función
del Estado que derivó en las privatizaciones.
Estas discusiones son influidas por diversos marcos teóricos, como la teoría de
Public Choice y el problema del Principal-Agente, pero se pueden señalar dos
influencias gravitantes. La primera es el libro Reinventing Government26,
ampliamente difundido entre ciudadanos comunes y corrientes en los Estados
Unidos. La tesis de este libro es simple y atractiva: el objetivo es lograr un Estado
que trabaje mejor y cueste menos. El segundo es el caso de Nueva Zelanda, cuya
experiencia ha sido tan exitosa que se ha convertido en un paradigma estudiado,
discutido, copiado y adaptado por muchos países. En Nueva Zelanda se aplicó un
programa de reformas que cambió radicalmente el concepto de la gestión pública,
para establecer un régimen basado en el control estratégico de resultados, en el
que los instrumentos son: la autonomía de las entidades públicas, la tercerización
de servicios, la transparencia de la información pública, la flexibilización de
sistemas administrativos y la atribución de la responsabilidad de la gestión sobre
los funcionarios encargados mediante un sistema de indicadores de gestión. La
experiencia de Nueva Zelanda muestra una vía radical para lograr los tres objetivos
sobre los cuales existe consenso: reducir el costo del Estado, mejorar su
desempeño y hacerlo más responsable y transparente (accountable).
26
Osborne, David y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector (Reading, Massachusetts, 1992).
54
A mediados de los noventa las recomendaciones hechas por la Convención
Interamericana contra la corrupción de la OEA también tienen una influencia
gravitante sobre la política de reforma del estado. Ya a finales de los noventa, este
punto de vista obtiene un nuevo matiz al conocerse en los círculos intelectuales
mundiales la revisión expuesta por el autor del famoso “Consenso de Washington”,
acerca de que para el desarrollo es necesario tomar medidas adicionales que
justamente están relacionadas que viabilicen las medidas planteadas inicialmente.
Hecho este preámbulo y reconocida la necesidad de efectuar políticas de reforma de
la Administración Publica, analizaremos algunos de estos cambios producidos a
partir de la década de los noventas.
4.1. Sobre la aplicación de Códigos de Ética en la función publica peruana.En el Perú hasta el año 2002 algunas instituciones habían ya visto la utilidad
de crear códigos de ética para sus funcionarios públicos, al igual que ocurrió en el
sector privado, sin embargo estos eran iniciativas aisladas. En el año 2002, sin
embargo se publica la Ley Nº 27815 Ley del Código de Ética de la Función pública.
Esta norma viene por cierto precedida de la Nueva Ley del Procedimiento
Administrativo General: Ley nº 27444 en vigencia desde el 11 de octubre del 2001
que establece el marco de actuación para toda la Administración Publica.
Dicha Ley establece 8 principios de la función publica a saber: Respeto, Probidad,
Eficiencia, Idoneidad, Veracidad, Lealtad y Obediencia, Justicia y Equidad y Lealtad
al estado de derecho. Este Código establece además deberes y prohibiciones éticas
del servidor Público. En este caso la norma trata de regular aspectos que ya se
encuentran definidos en la Ley Que Establece Prohibiciones e Incompatibilidades de
Funcionarios y Servidores Públicos, así como de las personas que presten servicios
al Estado bajo cualquier modalidad contractual - Ley 27588 del año 2001. De esta
forma se trata de introducir cierta reglamentación homogénea para todos los
servidores públicos. Es de destacar que esta ley además establece incentivos y
sanciones al cumplimiento de lo establecido en este código de ética. Con el
trascurso del tiempo es sintomático observar como las reglamentaciones
posteriores ponen gran énfasis en el régimen sansonatorio y no en los incentivos al
mismo.
Actualmente el Código de Ética y su posterior reglamentación han sido el cimento
inicial para las posteriores reformas de la Administración Pública que se pretende
introducir. Además han servido para la adecuación y propagación de los códigos de
ética de muchas instituciones sobre todo del ámbito nacional.
En el informe Anual de la Defensoría del Pueblo del Perú se señala el estado actual
del derecho denominado «a la buena administración» que es el correlativo al
«deber de buena administración» que, desarrollado por la doctrina administrativa
contemporánea, ha ido incorporándose implícitamente en nuestra legislación con la
positivización de principios de la actuación administrativa.
Entre los principios que integran este deber de buena administración, están:
i)
principios
constitucionales
(legalidad,
razonabilidad,
debido
procedimiento, etc.),
ii)
Principios institucionales (eficacia, informalismo, presunción de
veracidad, verdad material, celeridad, etc); y
iii)
Principios de la función pública (probidad, responsabilidad, respeto, etc.).
Todos ellos dan pautas acerca de cómo deben comportarse las administraciones
públicas: los primeros, pautas formales; los segundos, pautas sustanciales; los
55
terceros, pautas éticas. Es decir, los primeros atienden a normas a las que las
actuaciones de las administraciones deben ajustarse; los segundos atienden a los
resultados de las actuaciones y los terceros, al trato a las personas involucradas.
Pero todos ellos cobran sentido en relación al principio de servicialidad: «Todos los
funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación». Con esta
disposición se abre el capítulo de la función pública, en el artículo 39° de la
Constitución. Es el servicio a los ciudadanos, que en su conjunto conforman la
Nación, lo que justifica los poderes del Estado y sus administraciones.
En esa dirección, la evaluación del cumplimiento de los deberes de la
administración debe empezar por atender la calidad del servicio en aras del cual se
les otorgan competencias y atribuciones a los funcionarios públicos. Una primera
impresión general, es que en el Perú las administraciones públicas no se
encuentran pendientes de cómo servir mejor a los ciudadanos, lo cual es percibido
por éstos de diferentes maneras. La más extendida es el informalismo en la
población: la población que no se siente servida por su Estado no lo reconoce como
su instancia ordenadora del ámbito público; y por lo tanto, se desenvuelve en él
como si no hubiera normas de convivencia que cumplir, o como si éstas fueran
estorbos a los objetivos particulares. Esta percepción puede fundarse en la
realidad: las estadísticas recogidas por el sistema informático de la Defensoría del
Pueblo muestran que 9,726 personas (cerca del 50% de las quejas recibidas)
consideran que se vulneraron principios de buena administración. Y de las quejas
concluidas en esta materia, el 67,47% fueron consideradas fundadas. Por otro lado,
poco más del 60,54% de las quejas por vulneración del derecho a la buena
administración, lo fue por considerar que la administración pública había actuado
ilegal o antijurídicamente: es decir, informalmente.
Finalmente, la ausencia de servicialidad en el Estado peruano afecta a
prácticamente todas las entidades. De acuerdo a las estadísticas institucionales, el
rubro «otras instituciones», luego de las 10 más quejadas, es casi la mitad del
total. Es decir, hay una gran dispersión del malestar, lo que podría estar
confirmando algo que se intuye sin mucha dificultad: en el Perú de hoy la
percepción de que el Estado no funciona bien, no sirve bien a sus ciudadanos, no
está concentrada en algunos ministerios u organismos; está extendida entre
ministerios, municipios, organismos descentralizados, organismos de control y otras
entidades.
Esto puede explicar porqué en las encuestas y estudios de alcance internacional,
como el reciente informe del PNUD sobre Desarrollo y Democracia en
Latinoamérica, se reporta tanta desafección a la democracia: si se identifica la
«democracia» con el «Estado realmente existente”, es decir, aquél que no cumple
su propia legalidad, que demora sus actuaciones cuando éstas tienen que ver con
derechos ciudadanos (el principio de celeridad es el segundo más vulnerado dentro
del rubro sobre buena administración, con un 28,63% de quejas), que en suma no
está orientado hacia el servicio, lo extraño sería que hubiera más gente conforme
con el sistema democrático. Lo cual ciertamente, puede ser muy peligroso para las
libertades y el progreso de todos, aunque también un reto por superar. Pero para
hacerlo, la cooperación interinstitucional es imprescindible.
4.2. Balance de la Aplicación de las normas sobre transparencia y Acceso a
la Información Publica.Es importante mencionar que el contexto en que se dan las normas relacionadas a
este tema en particular, y se profundiza la puesta en marcha de otros dispositivos
adicionales referidos a la construcción de la infraestructura ética, es el del
56
“Gobierno de Transición”, en el cual luego de la caída del Régimen dudosamente
democrático de Alberto Fujimóri, pero demostradamente corrupto, se tiende un
clima de interés y claro consenso por poner un cierre a estos abusos del poder y de
falta de transparencia.
4.2.1. Balance del Acceso a la Información Publica.El Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo
Nº 072-2003-PCM, contienen un conjunto de disposiciones para garantizar la
transparencia en la administración estatal. La Defensoría del Pueblo del Perú ha
puesto especial atención a la adecuación de los Textos Únicos de Procedimientos
Administrativos (TUPA) de los Gobiernos Regionales, de forma tal que éstos no sólo
incluyan el procedimiento de acceso a la información, sino que las tasas que se
establezcan correspondan efectivamente al costo de reproducción de la información
requerida. Asimismo, ha supervisado y emitido recordatorios para la designación de
los funcionarios o funcionarias responsables de brindar la información, por ello se
va ha tomar parte de su informe anual para ver la situación del Perú en este campo
Con relación a los costos por acceso a la información pública, la Defensoría del
Pueblo constató que a junio del 2004, 16 Gobiernos Regionales habían cumplido
con fijar en sus TUPAs la tasa correspondiente, de los cuales 4 –Cajamarca, Junín,
Lima y Piura– habían establecido costos adicionales por reproducción,
contraviniendo así lo establecido en la ley.
En lo que respecta a la designación del funcionario o funcionaria responsable de
brindar la información, para junio del mismo año, los 25 Gobiernos Regionales
habían cumplido con tal disposición legal, aunque en el caso de Apurímac dicha
designación no se había realizado mediante la Resolución Ejecutiva Regional
correspondiente.
En lo que respecta a los portales de transparencia en Internet previstos en el TUO
de la Ley Nº 27806, la Defensoría del Pueblo desarrolla una supervisión periódica
que tiene por finalidad contribuir con la progresiva adecuación de dichos portales a
las disposiciones legales. Así, durante el año 2005, la Defensoría del Pueblo ha
supervisado la operatividad, actualización y contenidos de los portales de los 25
Gobiernos Regionales. La intervención defensorial ha permitido verificar que a
inicios del 2004 todos los Gobiernos Regionales contaban con portales operativos, y
sus contenidos y actualización fue incrementándose en diversos temas y
actuaciones aunque no siempre de forma homogénea. Así, en cuanto al contenido
de los portales, las supervisiones permitieron apreciar un incremento en el nivel de
cumplimiento de la mayoría de los Gobiernos Regionales, especialmente en los
casos de Apurímac, Cajamarca, Huancavelica, Lambayeque y Piura.
Cabe señalar que respecto a la publicación de la información presupuestal, las
principales deficiencias se observan en el rubro de proyectos de inversión. Así, a
marzo del 2004 sólo cinco Gobiernos Regionales –Ayacucho, Cajamarca, Cuzco,
Huánuco y Tacna- difundían sus proyectos de inversión ejecutados; aunque el
número se incrementó a diez en octubre del mismo año, a abril del 2005 una vez
más sólo en cinco portales –Apurímac, Ica, Pasco, Piura y Tumbes– se ha publicado
la información correspondiente. En el rubro de adquisiciones y contrataciones,
hasta junio del 2004 ningún Gobierno Regional difundía los resultados de dichos
procesos, situación que varió –aunque de forma aún insuficiente– a abril del 2005
en que ocho portales publican esta importante información. El cuadro siguiente
presenta un resumen del estado de los portales de transparencia de los Gobiernos
Regionales, de acuerdo a la supervisión efectuada por la Defensoría del Pueblo
durante los primeros días de abril del año 2005.
57
La designación del funcionario o funcionaria responsable de la elaboración y
actualización de los portales de transparencia, es otra de las obligaciones legales
cuyo cumplimiento ha sido supervisado por la Defensoría del Pueblo. Así, a junio del
2004 los 25 Gobiernos Regionales contaban con un funcionario o funcionaria a
quien se asignó dicha responsabilidad, aunque en los casos de Apurímac, Callao,
Huancavelica, Huánuco, Loreto, Pasco, Puno y Tumbes no se hizo mediante la
correspondiente Resolución Ejecutiva Regional. El nombre de dicho funcionario o
funcionaria se difunde en la mayoría de portales, siendo la excepción Ica y Ucayali.
Los Portales de Transparencia se han convertido en un instrumento importante para
fomentar la responsabilidad en la gestión pública y la vigilancia ciudadana. En ese
sentido, la Defensoría del Pueblo ha sugerido a los Gobiernos Regionales incluir
sumillas y/o explicaciones sencillas, principalmente en los documentos de mayor
extensión y complejidad, para facilitar el acceso de toda persona a la información
que se publica en los portales, así como la comprensión de la misma.
Considerando las exigencias específicas efectuadas por la Defensoría del Pueblo, los
Gobiernos Regionales de Cajamarca, La Libertad, Lambayeque y Piura son los que
difunden en su portal mayor información correspondiente a datos generales de la
entidad, información presupuestal, adquisición de bienes y servicios, actividades
oficiales del Presidente o Presidenta del Gobierno Regional y fecha de actualización
de portal; habiendo alcanzado un nivel de cumplimiento del 100% en los rubros
medidos por la Defensoría del Pueblo. Los 25 Gobiernos Regionales tienen un link
de comunicación con el público usuario, por el cual realizan consultas y tratan con
los ciudadanos y ciudadanas temas de interés regional y/o nacional. Muchos de
ellos realizan encuestas sobre asuntos de importancia a través de su portal, tales
como el de integración y conformación de regiones. Los links de algunos portales,
principalmente los de los Gobiernos Regionales de Madre de Dios y Moquegua,
presentan problemas de soporte técnico que impiden el acceso a la información.
A partir del diagnostico y supervisión que la Defensoria del Pueblo a efectuado a los
Gobiernos Regionales podemos inferir el estado del Acceso a la Información Pública
en todos los niveles de gobierno a tenor de que la creación de los Gobiernos
Regionales son los mas recientes a partir de la Ley de Bases de la Descentralización
Política del estado Peruano:
- Los portales aún presentan información incompleta, en especial a la información
referida a los procesos de adquisiciones y contrataciones y sus resultados.
- Aun existen organismos públicos que no incluyen en los portales de transparencia
el nombre del funcionario o funcionaria responsable de su actualización.
- Debe señalarse con claridad la fecha de su última actualización y, por tanto,
mostrar información reciente, introduciendo contenidos con periodicidad mensual.
- Falta promover el uso más amplio posible de los portales entre la población, como
medio de consulta y comunicación que promueve la transparencia en la gestión
pública.
- Es preciso, además, verificar la operatividad de los links o íconos de los portales
de transparencia a fin de que su formato sea el correcto y la información vinculada
a ellos se encuentre disponible, de tal manera que queden descartados problemas
de soporte técnico y el acceso a ella sea posible para cualquier persona.
- Poco desarrollo en la gestión de trámites administrativos en forma electrónica y
desaprovechamiento de la oportunidad de obtener opiniones y sugerencias de
autoridades y la población en general.
En cuanto al cumplimiento del deber de cooperación, de conformidad con lo
establecido en el artículo 161º de la Constitución, todas las autoridades,
funcionarios y servidores públicos están obligados a proporcionar la información
58
que solicite la Defensoría del Pueblo. Dicho mandato constitucional tiene un
desarrollo normativo en el artículo 16º y siguientes de la Ley Nº 26520, Ley
Orgánica de la Defensoría del Pueblo, en donde se establece que en los casos en los
que el Defensor del Pueblo formule a las autoridades, funcionarios y servidores
públicos advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y
sugerencias para la adopción de nuevas medidas, éstos están obligados –en todos
los casos– a responder por escrito en el plazo improrrogable de 30 días.
El incumplimiento de las obligaciones antes señaladas supone una falta al deber de
cooperación con la Defensoría del Pueblo por parte de la administración. Con el
objeto de evaluar correctamente dichas omisiones al deber de colaboración, se ha
utilizado la siguiente clasificación, a fin de sistematizar la información:
– Omisión de respuesta, cuando el funcionario requerido jamás responde el pedido
de información.
– Negativa a brindar la información solicitada, cuando el funcionario que cuenta con
la información requerida cumple con responder, pero se niega a brindarla alegando
diversas razones.
– Dilación indebida, cuando se entrega la información, pero ella se brinda luego de
haber vencido en exceso los plazos establecidos.
– Información irrelevante, cuando se da respuesta al pedido formulado alcanzando
información que no guarda ninguna relación con el requerimiento defensorial.
- Información parcial, cuando se entrega información incompleta.
Un grave problema detectado al evaluar el cumplimiento del deber de colaboración
de las entidades de la administración estatal es que, en gran medida, dicho
incumplimiento responde a un desconocimiento de las normas legales que regulan
el acceso a la información pública. En ese sentido, persiste entre el personal de la
administración una mentalidad que favorece una «cultura del secreto» en donde los
intereses y derechos de los administrados no son tomados en consideración. Con
relación a estas deficiencias en la administración estatal, la Defensoría del Pueblo
ha señalado la necesidad de impulsar una reforma del Estado que conlleve una
profesionalización del sector público, considerando que sólo de esa manera se
logrará el efectivo cumplimiento de los derechos fundamentales de amplios sectores
de la población peruana que dependen de la prestación de servicios esenciales por
parte del Estado.
4.2.2. Balance sobre la Rendición de Cuentas.En relación a este tema, también la Defensoría del Pueblo ha promovido y
supervisado el cumplimiento de las disposiciones legales referidas a la realización
de audiencias públicas de rendición de cuentas por parte de los Gobiernos
Regionales. Esta labor incluyó la presentación de propuestas para la adecuada
realización de dichas actividades, buscando mejoras de carácter cualitativo respecto
de experiencias anteriores. En el ámbito regional, las Oficinas Defensoriales
supervisaron 38 de las 51 audiencias públicas de rendición de cuentas realizadas
durante el año 2004.
La Defensoría del Pueblo ha constatado que a diciembre del 2004 los Gobiernos
Regionales cumplieron con realizar las dos audiencias que –como mínimo– exige la
Ley; sólo el Gobierno Regional de Tacna llevó a cabo su segunda audiencia en el
mes de enero del 2005. A la vez, cabe destacar que el Gobierno Regional de
Apurímac incrementó a tres el número de audiencias de rendición de cuentas. En el
último año 22 Gobiernos Regionales regularon de mejor manera la realización de
las audiencias mediante la aprobación de Reglamentos, mientras el año 2003 esto
fue efectuado sólo por 12 Gobiernos Regionales. Asimismo, a diferencia del año
anterior en que sólo en 5 casos la convocatoria a las audiencias se hizo con la
debida anticipación –entre 15 y 30 días–, para el año 2004 fueron 17 los Gobiernos
59
Regionales que cumplieron con esta recomendación que busca facilitar la
información y participación de la población. Las provincias en que se realizaron las
audiencias, además de las capitales de departamento, han variado en todos los
casos respecto del año 2003, salvo en los de Lima y Moquegua que en los dos años
han repetido las sedes. Fueron tres los temas que tuvieron una mayor incidencia en
la discusión: información presupuestal, avances en los Planes de Desarrollo
Regional Concertado y la revisión de las disposiciones normativas emitidas por los
Gobiernos Regionales.
Sin embargo, existen aún un conjunto de aspectos que requieren ser mejorados.
Así, únicamente el Gobierno Regional de Apurímac cumplió con la recomendación
de realizar más de dos audiencias públicas cuando el número de provincias o las
características geográficas de las circunscripciones lo ameriten. De la misma
manera, se observa todavía una cierta resistencia de las autoridades regionales a
convocar con suficiente anticipación y oportunidad las audiencias, así como para
dar a conocer con anterioridad la agenda de las mismas, limitando con ello la
información previa que deberían tener los y las participantes. La rendición de
cuentas requiere ser enriquecida con actividades complementarias a las audiencias
públicas.
A la vez, la Defensoría del Pueblo ha llamado la atención sobre
actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, de
específica sobre rendición de cuentas que sí se encontraba en la
cual representa una limitación que requiere ser subsanada a
iniciativas en este campo cuenten con mayor respaldo normativo.
la omisión en la
una disposición
anterior LOM, lo
fin de que las
De igual forma que en el caso del estado del Acceso a la Información Pública, en el
tema de la rendición de cuentas, a partir del diagnostico y supervisión que la
Defensoria del Pueblo a efectuado a los Gobiernos Regionales podemos inferir la
situación en todos los niveles de gobierno:
- Se han incrementado en los últimos año el número de audiencias, habiendo
cumplido todos los Gobiernos Regionales con realizar al menos dos audiencias, de
acuerdo al mandato legal. Sin embargo es de mencionar que lo mismo no ocurre
con los gobiernos locales dado que falta el soporte legal que obligue a dicho nivel
de gobierno a realizarla a pesar de que existen algunas municipalidades que en
forma voluntaria vienen cumpliendo con dicha propuesta.
- Las audiencias se va descentralizando ya que en el 2004 se realizaron en otras
provincias diferentes de las capitales de departamentos, con lo cual se ha
favorecido la participación de diversos sectores.
- Se viene regulando las audiencias de una mejor forma, mediante la aprobación de
los respectivos Reglamentos; y efectuándose la convocatoria a las Audiencias
Públicas con la anticipación debida, aunque no en todos los casos se incluyó la
agenda respectiva.
- Los temas más discutidos durante el desarrollo de las Audiencias Públicas fueron
información presupuestal, avances en los Planes de Desarrollo Regional Concertado
y la revisión de las disposiciones normativas emitidas por los Gobiernos Regionales.
- Aun existen distintas limitaciones producidas durante las audiencias a la libre
participación de los ciudadanos; por ejemplo, cuando sólo se permitió realizar
preguntas por escrito o se discriminó las intervenciones según la institución de
donde provenían los delegados.
- Persistencia de conflictos por motivos políticos durante el desarrollo de las
audiencias, provocadas por los “partidarios” de las autoridades regionales y/o
miembros de la oposición al Gobierno Regional.
60
4.2.3. Balance sobre la Transparencia Fiscal.Por su parte se dictan varias normas en relación a las finanzas y planificación de la
Gestión del Estado, entre las cuales podemos mencionar la norma de Acceso al
Ciudadano a la Información sobre Finanzas Públicas el Decreto de Urgencia Nº 035
– 2001 del año 2001, La Ley de Transparencia Financiera y la Ley Nº 27293 que
crea el Sistema Nacional de Inversión Pública
Las dos primeras complementan los avances realizados en cuanto a la
transparencia de las finanzas del Estado, a través del Sistema de Administración
Financiera del estado (SIAF), que centraliza los transferencia y gastos del Sector
Público en poco mas de 500 Unidades Ejecutoras (UEs), que representan la
totalidad de instituciones de los tres niveles actuales del Estado. La ultima de las
mencionadas tiene por objeto establecer las normas técnicas, métodos y
procedimientos de observancia obligatoria que permitan llevar a cabo los procesos
de preinversión, inversión y post inversión, que permitan un uso adecuado de los
recursos y que tenga mayor impacto sobre el crecimiento económico y bienestar de
la población, es imperativo mejorar la calidad de la inversión pública.
4.2.4. Balance sobre Presupuestos Participativos.Dentro de las normas emitidas con la finalidad de fortalecer la intervención
ciudadana en la gestión pública se encuentra, precisamente, la Ley Marco del
Presupuesto Participativo – Ley Nº 28056 y su Reglamento aprobado mediante DS
Nº 171-2003-EF. Los antecedentes de los presupuestos participativos en el Perú se
encuentran en experiencias que, con distintos niveles de éxito, se iniciaron entre
los años 80 y 90 en diversas provincias y distritos. El año 2002, el Gobierno de
Transición decidió extender la experiencia hacia los ámbitos departamentales; así,
con la colaboración de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, se
realizó una experiencia piloto de planeamiento y programación participativa del
presupuesto en nueve departamentos.
El artículo 192º de la Constitución Política reformada, establece como competencia
de los Gobiernos Regionales formular y aprobar el plan de desarrollo regional
concertado con las municipalidades y la sociedad civil. Esta competencia es
reconocida también por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Por su parte, la
Ley de Bases de la Descentralización en su artículo 17º inciso 1, señala como
obligación de los gobiernos regionales y locales promover la participación ciudadana
en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuestos; la norma precisa que los planes y presupuestos participativos son
considerados de carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto
del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales y de la
cooperación internacional.
De acuerdo a las normas vigentes, el proceso de presupuesto participativo tiene por
objetivos: 1) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos de
acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertado y los
Planes Sectoriales y Nacionales, 2) Reforzar la relación entre el Estado y la
sociedad, 3) Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el
cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado, 4)
Fijar prioridades en la inversión pública garantizando además la sostenibilidad de la
inversión ya ejecutada y estableciendo un orden de prelación para la ejecución de
los proyectos que se prioricen y sean declarados viables; y, 5) Reforzar el
seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la
gestión. La consecución de dichos objetivos se ha visto condicionada por diversos
factores, tales como: inconsistencias legales, incumplimiento del marco normativo
61
existente, falta de iniciativa, problemas de información y/o preparación tanto de
autoridades como de líderes sociales, además de una ausente o confusa visión de
desarrollo.
Las conclusiones de la Defensoria del pueblo en referencia a los presupuestos
Participativos son las siguientes:
1. El Presupuesto Participativo es un proceso nuevo cuya consolidación y
perfeccionamiento puede contribuir con la promoción de la concertación y la
participación de la sociedad civil en la gestión pública, específicamente en el destino
de los fondos públicos. Es importante reconocer, como antecedentes, las
experiencias de participación ciudadana en la planificación y elaboración
presupuestal que se desarrollaron desde los años 80 en algunos lugares del país,
así como la experiencia piloto de nivel departamental durante el Gobierno de
Transición con la participación de las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la
Pobreza. La novedad del proceso es uno de los factores que explican sus
debilidades actuales.
2. La regulación de dicho proceso a través de la Ley Marco del Presupuesto
Participativo – Ley Nº 28056, su Reglamento – D.S. Nº 171- 2003-EF y el
Instructivo correspondiente, contribuye con su realización a nivel nacional, al
propiciar que las autoridades regionales y municipales se sientan obligadas a
concertar los presupuestos. Las normas constituyen, a la vez, un respaldo a los
ciudadanos en el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, dichos dispositivos6
presentan algunas imprecisiones y contradicciones que dificultan la realización de
los procesos, principalmente en lo que se refiere al Plan de Desarrollo Concertado,
la participación de los Consejos de Coordinación Regional y Local, la participación
de la sociedad civil y la vigilancia ciudadana.
3. Las evaluaciones realizadas a los procesos participativos de presupuesto por
distintas instituciones y la información recogida por la Defensoría del Pueblo,
coinciden al identificar algunos puntos débiles del proceso, dentro de ellos: la
participación de la sociedad civil, el rol de los Consejos de Coordinación en el
Presupuesto Participativo, la regulación del proceso por parte de los Gobiernos
Regionales o Locales a través de las respectivas Ordenanzas, la información y
capacitación a los agentes participantes, el cumplimiento de los plazos establecidos,
la “pulverización” del presupuesto y el seguimiento y control de los acuerdos
adoptados. Estos problemas guardan relación con las deficiencias normativas
identificadas.
4. El Instructivo Nº 001-2005-EF/76.01 del Proceso de Presupuesto Participativo
para el Año Fiscal 2006, introduce modificaciones positivas que pretenden inclusive
superar algunas deficiencias de la Ley Marco y su Reglamento; es el caso, por
ejemplo, de las referencias al Plan de Desarrollo Concertado respecto del cual se
señala que debe ser elaborado o actualizado previamente; o con la regulación de la
participación de la sociedad civil al eliminar la frase “sociedad civil no organizada”.
Sin embargo, está pendiente la modificación del Reglamento a fin de mejorarlo y
evitar confusión en los actores del proceso; no olvidemos que el Reglamento tiene
mayor fuerza frente al Instructivo, el cual además es definido como de naturaleza
flexible y no obligatoria.
4.3. Sobre la Modernización de la Función Pública.En este tema actualmente existen varias normas aprobadas:
- La Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444) del año 2001
62
- La Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes
y Rentas de los Funcionarios y Servidores Públicos del Estado (Ley Nº 27482) del
año 2001
- La Ley de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658) del año 2002,
y;
- La Ley Marco del Empleo Publico del Personal del empleo Público (Ley Nº 28175)
del año 200327.
Las dos primeras de las mencionadas representan un gran avance en la Gestión
Administrativa del Estado y en la Transparencia, y fueron bien recogidas por la
opinión publica y particularmente por los funcionarios de la Administración Pública.
La tercera y cuarta normas mencionadas generaron mucha expectativa entre los
funcionarios y servidores públicos, y en especial la última de ellas en torno a su
entrada en vigencia proyectada para el 1º de enero del 2005. Al respecto, se
realizaron marchas de protesta y movilizaciones de sindicatos de servidores
públicos solicitando la derogatoria de dicha norma legal y requiriendo la
intervención de la Defensoría del Pueblo para que presente una acción de
inconstitucionalidad en contra de dicha Ley.
Sin embargo, al respecto la Defensoría del Pueblo ha expresado su apoyo a toda
reforma del Estado que busque institucionalizar al cuerpo de funcionarios y
servidores públicos, pues es a través del trabajo de dichos servidores que el Estado
logra implementar políticas sociales con un contenido efectivo para la vigencia de
los derechos económicos, sociales y culturales de la población peruana. En ese
sentido, la Defensoría del Pueblo considera que la reforma del marco jurídico que
regula las relaciones entre el Estado y sus trabajadores permitirá no sólo unificar
los regímenes jurídicos existentes, sino incorporar a la carrera administrativa a los
miles de servidores públicos contratados bajo la modalidad contractual denominada
“Servicios No Personales”28. En la actualidad, los servidores contratados bajo la
modalidad de «Servicios No Personales» no tienen acceso a los más elementales
derechos laborales (tales como estabilidad en el trabajo, vacaciones, compensación
por tiempo de servicios y cotización a un sistema de seguridad social). Esta
situación es fuente de reclamos y de conflictos, lo cual se evidencia en las
frecuentes demandas de amparo interpuestas por servidores públicos contratados
por esta modalidad contractual, cuyas sentencias no son debidamente cumplidas
por las autoridades públicas.
Otro grave problema detectado por la Defensoría del Pueblo se refiere a las
contrataciones temporales realizadas bajo el marco del Decreto Legislativo Nº 276
y su Reglamento, el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. En la práctica, muchos de
estos servidores prestan servicios más allá del plazo establecido en el artículo 1º de
la Ley Nº 24041 y luego son separados intempestivamente de sus cargos. Sin
embargo, conforme a lo establecido en la norma, al tener un año de prestación de
servicios adquieren estabilidad y no pueden ser separados sino por las causales
establecidas en el Decreto Legislativo Nº 276.
Al igual que lo ocurrido con los servidores contratados bajo la modalidad
contractual de servicios no personales, estos servidores han iniciado procesos
constitucionales de amparo en defensa de sus derechos, produciéndose los mismos
27
También se encuentran la Ley del Código De Ética De La Función Pública (Ley Nº 27815) del año
2002, Texto Único Ordenado de La Ley de Transparencia Y Acceso a la Información Pública (Ley Nº
27806) del año 2002, Ley Que Establece Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y Servidores
Públicos, así como de las personas que presten servicios al estado bajo cualquier modalidad contractual
(Ley Nº 27588) del año 2001, mencionadas anteriormente.
28
El número de servidores contratados bajo la modalidad de servicios no personales asciende a 61,357
según datos del censo de empleados públicos realizado por el Ministerio de Economía y Finanzas,
publicado en el diario oficial El Peruano en diciembre del 2004
63
problemas respecto al cumplimiento de dichas sentencias por parte de las
autoridades públicas. La intervención de la Defensoría del Pueblo en ambos casos
está orientada a exigir el cumplimiento de las sentencias emanadas de un proceso
constitucional de amparo, respetando el ordenamiento jurídico vigente en lo
relativo a las normas presupuestarias.
Adicionalmente a estos temas, preocupa el elevado número de casos de violaciones
a derechos laborales de los funcionarios y servidores públicos –especialmente de
docentes– producidos por desconocimiento o incorrecta interpretación y aplicación
de las normas legales que regulan el nombramiento, las contrataciones, el
desplazamiento de personal y los procesos administrativos sancionadores. Es
evidente que existe un serio problema de formación jurídica en el sector público
que repercute en una deficiente aplicación de las normas legales, con la
consiguiente creación de contingencias judiciales con contenido económico para el
Estado.
También resulta preocupante la vulneración de derechos fundamentales como el
derecho de huelga y el derecho a la libertad sindical por parte de algunas
instituciones públicas, especialmente gobiernos locales y gobiernos regionales. La
imagen que presenta el sector público es la de una grave desestructuración, como
producto –entre otros aspectos– de la ausencia de normas claras que definan la
carrera pública de manera de proteger y preservar puestos de trabajo por encima
de injerencias políticas, garantizando donde sea necesario las capacidades técnicas.
Esta grave desestructuración del sector público obstaculiza la implementación de
políticas sociales de mediano o largo plazo por parte del Estado, dificultándose de
esta manera que amplios sectores de la población peruana gocen efectivamente de
sus derechos fundamentales.
En esta línea mencionada se suma la sentencia del pleno del tribunal constitucional
de agosto del 2005 ante la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don
Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadano contra la Ley N.° 28175 presentada
los representantes de la Confederación General de Trabajadores del Perú y mas de
cinco mil ciudadanos y que fue declarada infundada.
4.3.1. Situación Actual de la Regulación jurídica de la Función Pública.1. Diferentes regímenes legales del personal al servicio de las entidades (D.L. 276
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público,
D.Leg. 728 Ley de Fomento al Empleo, regímenes especiales).
2. Existencia de una “laboralización” de la función publica de carácter masivo,
hecho de manera inorgánica e incoherente.
3. Disparidad de tratamiento a los proceso Técnicos de la carrera administrativa.
4. Carencia de un Sistema de Personal (organice y homogenice tratamiento al
servidor publico).
5. Carencia de un régimen de derechos y obligaciones comunes a todo servidor
publico.
6. Ausencia de sentido de mérito y desempeño como factores de ingreso,
permanencia y retención en el servicio.
7. Desorganización en el manejo de las relaciones humanas, no política uniforme,
inexistencia de órgano rector.
8. Inexistencia de supervisión e información de procesos de contratación,
evaluación y extinción del empleo público.
9. Ausencia de estímulos y condiciones que permitan desarrollo y bienestar del
empleado público.
10. Falta de procesos técnicos e instrumentos de gestión para la administración de
personal y el clima laboral institucional
64
11. Vigencia de legislación dispersa e incompleta sobre incompatibilidades,
prohibiciones y responsabilidades. (Ley 11377, DL 276 y Rgmto; Cap. V de Ley
27444, Ley del Código de Ética de la Función Pública; Ley de Prohibiciones e
Incompatibilidades y Rgmto; Ley de Prohibición de Actos de Nepotismo y Rgmto;
Ley de Declaraciones Juradas y Rgmto; Ley de Gestión de Intereses en la
Administración Pública y Rgmto.)
12. Existencia en el sector público peruano una enorme dispersión salarial, lo que
genera heterogeneidad en el tratamiento de los pagos a funcionarios y servidores
públicos.
13. Del total de pagos efectuados a los servidores públicos sujetos a la carrera
administrativa, en promedio solo el 41% de lo que perciben está asociado a la
planilla única de pagos; el resto de la remuneración se cobra a través de una gama
muy amplia de conceptos.
14. Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que por
todo concepto, perciben los altos funcionarios y otros servidores públicos en razón
de sus cargos.
15. No están comprendidos en la función pública los trabajadores de las empresas
del estado o de sociedades de economía mixta.
16. Masificación de la utilización de la modalidad -sui generis- de captación de
personal indispensable para la continuidad del funcionamiento de la Administración
Pública, mediante los contratos de “servicios no personales”, sin acceso a los
derechos mas elementales.
17. La existencia de contrataciones temporales realizadas bajo el marco del Decreto
Legislativo Nº 276, que en la práctica prestan servicios más allá del plazo
establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 24041 y luego son separados
intempestivamente de sus cargos.
Ante esta situación, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha presentado al
Congreso de la República 5 proyectos de Ley para reglamentar el Empleo Público:
- Proyecto de Ley de Gestión del Empleo Público
- Proyecto de Ley de Carrera Administrativa del Servidor Publico
- Proyecto de Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza
- Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades
- Proyecto De Ley Del Sistema De Remuneraciones Del Empleo Público
Dichas normas han recibido una serie de criticas o elogios de diversos sectores, las
cuales recogemos en parte y las sumamos a las nuestras, siempre que ellas tengan
relación con el objetivo de este trabajo, es decir que afecten positiva o
negativamente la construcción de la infraestructura de la ética pública.
4.3.2. Observaciones a los proyectos de Ley que regulan la Función
Pública.1.- El proceso de elaboración de dichas normas no ha sido el resultado de consultas
y diálogo social entre todos los interesados, principalmente los funcionarios
públicos. No olvidemos que la propia OIT recomienda que este tipo de instrumentos
legales debe ser el resultado de extensas participación de los interesados. Esto
rompe la transparencia y aceptación voluntaria y consciente de dicha norma por los
funcionarios públicos.
2.- Se establece que los servidores gozan de estabilidad y que ningún servidor
puede ser cesado ni destituido, salvo por causa legal o previo proceso disciplinario,
y se establece la protección de reposición en el nivel obtenido regularmente, contra
el cese arbitrario, con observancia de las garantías constitucionales del debido
proceso. Esto implica una estabilidad absoluta del funcionario en la medida que
protege la reposición y no la indemnización justa contra el despido arbitrario. Desde
el punto ético, hemos visto antes que esto es necesario para promover la
independencia y neutralidad de las decisiones del empleado público. Sin embargo
65
por otro lado, se señala que los servidores aptos para reubicación gozarán de un
mes de disponibilidad, durante el cual ninguno de sus derechos será afectado.
Vencido el término de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso
que el servidor rehúse el ofrecimiento de ocupar un puesto, concluirá su relación de
carrera administrativa por supresión del empleo y que el Reglamento contemplara
la indemnización correspondiente. En este caso se levanta la estabilidad absoluta y
se establece una estabilidad impropia o relativa a través de la figura de la
reorganización institucional. En este caso se abre una vía que permite una situación
de desequilibrio y que ha sido incluso mencionado de forma indirecta por el Tribunal
Constitucional en Sentencia ya mencionada anteriormente y que no se subsana por
ninguno de los principios mencionados en dicha sentencia.29
3.- La norma establece que los servidores públicos tienen derecho a percibir las
remuneraciones, beneficios y estímulos correspondientes por los servicios
efectivamente realizados que incluyen una bonificación por responsabilidad
directiva. Esto en la practica significa que quien ocupa un cargo jefatural obtendrá
una mayor remuneración solo mientras dure en el cargo. Desde nuestro punto de
vista esto no contribuye a la independencia y neutralidad de los servidores públicos
ya que se presta a que nuevamente por razones económicas los funcionarios
pierdan independencia, mas cuando dicho servidor tiene compromisos contractuales
de prestación económica. Una solución factible vendría en mantener dicha
remuneración durante un periodo de tiempo adicional a su cese en el cargo
jefatural, que pudiera ser de 6 meses.
4.- La norma establece que las entidades fomentan los esfuerzos capacitación
voluntaria mediante permisos, licencias y demás acciones de personal, sin embargo
deja a discreción de las entidades –sic..de sus funcionarios de nivel superior- la
determinación de la licencia con goce o sin goce haber, con lo cual se continua con
lo cual se desaprovecha la oportunidad de una capacitación del trabajador por
cuenta propia, que debiera ser aprovechada por la Administración. En este tema, el
COSEP debiera dictar las normas reglamentarias complementarias que evitara dicha
discrecionalidad o imponga parámetros objetivos en pro de la capacitación
voluntaria. No debemos olvidar que en la actualidad bajo esta discrecionalidad se
genera un sistema de beneficios por
asignación de becas signado por el
“amiguismo” que perjudica el clima laboral y genera una percepción de injusticia
que a la larga afecta afecta la ética pública en su conjunto, mas aun si ello
constituye también una merito para su evaluación.
5.- Muy positiva la creación del Consejo Superior del Empleo Público (COSEP),
como órgano rector de la Función Pública, lo cual le otorga transparencia,
estabilidad y predictibilidad al manejo de los Recursos Humanos.
6.- De igual forma el ingreso a la carrera pública por concurso abierto y la creación
del Tribual del Empleo Público tienen el mismo efecto de transparencia. En esta
29
“En efecto, en el campo jurídico sustancial el rasgo más característico de la relación de trabajo es la
subordinación y los deberes imputables al trabajador; y en el campo jurídico procesal se constata la
capacidad intimidatoria que se puede crear para impedir los reclamos en vía litigiosa y la extensión de la
posición predominante en materia de prueba. Asimismo, en el campo económico, la nota más específica
es que frente a la propiedad del medio de producción, el trabajador sólo puede exponer su fuerza de
trabajo.
Para hacer frente a ello se afirman los principios protectores o de igualación compensatoria, por el cual,
reconociéndose la existencia asimétrica de la relación laboral, se promueve por la vía constitucional y
legal la búsqueda de un equilibrio entre los sujetos de la misma. Al respecto, el artículo 26.° de la
Constitución expresa una pluralidad de principios de dicha naturaleza; a saber: Indubio pro operario...,
La igualdad de oportunidades..., Referencia a la regla de no discriminación en materia laboral..., La
irrenunciabilidad de derechos...”.
66
misma línea es positiva la creación del Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP) ha efectos que planifique la capacitación de la formación del servidor público
y que apoye la profesionalización de su carrera.
7.- La Incorporación de la carrera administrativa como instrumento técnico
continuo de administración de personal, es positiva para la profesionalización del
empleo público, mas aun si se basa en el merito sin dejar de tomar en cuenta la
antigüedad en el puesto anterior como puntaje adicional para el concurso interno.
8.- La norma establece que el pago por vacaciones del Servidor Público es
equivalente a su Remuneración Fija Mensual más su Bonificación por
Responsabilidad Directiva, de ser el caso, sin incluir su remuneración por
bonificación diferencial por desempeño. Esto debe legislarse correctamente para
que no lleve a la confusión de que un trabajador por salir de vacaciones en el mes
en que se hace entrega de dicho bono no lo reciba.
9.- Con respecto a los Fondos de Asistencia y Estimulo (FAE), la norma los
circunscribe solo a los fines que están establecidos, sin embargo debe quedar claro
su finalidad ya que en algunas instituciones se utiliza para fines de cobertura
medica. Este aspecto debe evaluarse con mayor detenimiento, dado que si
observamos el empleo publico en forma integral, las prestaciones de salud del
régimen contributivo del Estado no brindan actualmente un nivel al que esta
acostumbrado cierto sector de la Administración Pública (Entidades con personal del
Régimen Privado. Ante esta realidad es que se creo a fines de la década de los
noventa las Entidades prestadoras de Salud. En todo caso debe también abarcarse
en esta reforma del estado el rediseño del modelo de prestaciones de salud del
país. Ello puede ser un factor de fuerte malestar en los funcionarios actuales al
servicio del estado, mas aun si su aportación por este concepto aumenta por efecto
del incremento del ingreso pensionable.
10.- El Factor grupal de evaluación debe ser establecido con indicadores de
resultado y no como hasta la fecha se viene elaborando en algunos Convenios de
Gestión con indicadores de proceso. Ya que ello genera distorsiones en la
remuneración que produciría una inequidad, que afecta el clima laboral.
11.- En el caso de las transferencias o desplazamientos se incurre en mismo error
de vulnerar el derecho constitucional del servidor público de su derecho a estar
junto a su familia, es decir que la institución en forma indirecta lo obliga a
renunciar cuando su lugar de trabajo asignado sea lejos del de trabajo de su
cónyuge o conviviente,
12.- La limitación porcentual de 5% sobre el total de servidores públicos existentes
en cada entidad, computado sobre el número total que aparece en el Cuadro para
Asignación de Personal con las plazas autorizadas y presupuestadas al mes de
enero de cada año, para determinar el número de empleados de confianza y la
posibilidad de poder establecerse un porcentaje menor para cada entidad por el
Consejo Superior de Empleo Público, deja abierto márgenes excesivos para la
ocupación de puestos de confianza en las instituciones públicas. Al respecto sería
mas transparente establecer un porcentaje muy inferior digamos del 0.5% que ya
de por si es excesivo para algunas instituciones, y que la carga de la prueba sobre
la necesidad de mayor numero de empleados de confianza en una entidad sea de
parte de esta, con sujeción al principio de razonabilidad y no del COSEP en relación
inversa.
13.- Otros aspecto positivo que esta inmerso en toda la normatividad es la de
Informar a la superioridad o denunciar ante la autoridad correspondiente, los actos
67
delictivos o de inmoralidad cometidos en el ejercicio del empleo público, el
tratamiento que se le da a los conflictos de intereses, la posibilidad de participar
según su cargo, en las instancias internas y externas donde se promueva la
participación de la ciudadanía y se ejecute procesos de rendición de cuentas, el
acento en la actuación transparente en el ejercicio de su función y la referencia a la
Ley de Acceso a la Información Pública en la guarda y/o reserva solo de la
información pública calificada como tal por las normas sobre la materia y sobre
aquellas que afecten derechos fundamentales.
14.- La norma establece que los altos cargos no podrán adquirir directa o
indirectamente acciones y participaciones respecto de las empresas e instituciones
privadas comprendidos en el ámbito específico de su función o encargo, sobre las
cuales la entidad tenga competencia funcional directa o que tramiten causas ante la
entidad, durante el tiempo en que ejercen el cargo o realizan el encargo y hasta un
año después del cese o la culminación de sus servicios, éstas, de sus subsidiarias o
las que pudieran tener vinculación económica. Al respecto conviene afinar la
definición a la que se refiere la norma con vinculación económica, dado que la Ley
de Impuesto a la Renta establece para ello un mínimo de 30% del total de acciones
o participaciones, lo cual en la teoría puede ser suficiente para tener el control de
una organización. Al contrario para los servidores Públicos se establece un limite no
mayor del 5%.
15.- Sería conveniente que en el caso de los altos cargos y a efectos de instruir el
procedimiento sancionador y proponer las sanciones previstas en los
Procedimientos Disciplinarios para Altos Funcionarios, en lugar de conformarse un
Tribunal de las propias entidades de la Administración Pública, fuera el COSEP quien
efectuara dicha labor. En la casuística, se ha demostrado que cuando un alto cargo,
infringe una norma o entra en un conflicto de intereses lo hace siguiendo
lineamientos de los funcionarios superiores de su institución. Mas aun si causal
justificativa de la conducta indebida se encuentra el cumplimiento de una orden de
autoridad competente emitida en la forma debida, siempre que hubiere informado a
dicha autoridad de su parecer sobre el carácter antijurídico de la decisión, y esta
hubiere reiterado la orden.
16.- La sanción prevista en la Ley de multa no menor al veinticinco por ciento de
una UIT, ni mayor de treinta (30) UITs; si el infractor ha dejado de prestar servicios
a la Administración Pública, debería ser complementada en la norma pertinente,
con una sanción pecuniaria a la empresa contratante que no sea inferior al doble de
la Impuesta al funcionario público sancionado.
68
COMENTARIOS FINALES
Durante la última década del siglo pasado y lo que va del presente, el Perú ha
avanzado mucho en todo lo referido a la Ética Pública, impulsado ciertamente por
las tendencias que vienen del exterior y fundamentalmente de los Estados Unidos
donde brillantes funcionarios de Alto Nivel de los últimos gobiernos, iniciaron o
culminaron su carrera.
Ciertamente que la marcha de estas políticas de segunda generación, eran
desconocidas o menospreciadas probablemente antes de la década pasada, y recién
unos pocos años mas tarde, luego de la aplicación de políticas neoliberales descritas
en el Consenso de Washington es que los intelectuales coindieron en la necesidad
de llevarlas adelante ya que sin estas no era posible el crecimiento económico en
los países no desarrollados.
En buena hora que esto fue así, ya que hoy podemos ver en el Perú, como a paso
lento, pero seguro, sin apresuramientos como lo requieren estas políticas ligadas a
la reforma del Estado.
En 1994, un proyecto de investigación en New South Wales, Australia, llevado a
cabo por la Comisión Independiente contra la Corrupción, buscó determinar el tipo
de conductas que los empleados del sector público considerarían corruptas, e
identificar aquellos factores que podrían dificultar que los empleados tomaran
medidas en su contra. Dicha encuesta mostró que la disposición para tomar
medidas contra la corrupción dependería de una variedad de factores, incluyendo la
relación entre hacer algo y qué tan dañino, indeseable o injustificado se
consideraba que era cada escenario. Entre los factores que reducen la disposición
para tomar medidas se encuentran:
- La creencia de que el comportamiento se justificaba dadas las circunstancias;
- La actitud de que informar sobre casos de corrupción es inútil, dado que no se
puede hacer nada al respecto;
- La creencia de que el comportamiento no era corrupto;
- Un temor a las represalias tanto personales como profesionales;
- Una posición relativamente baja dentro de la organización;
- La percepción de los empleados de su relación con quien incurrió en la corrupción
y con el supervisor;
- La preocupación sobre pruebas insuficientes.
Que lecciones podemos extraer de los resultados de dicha encuesta?, pues; la
primera que el fenómeno de la corrupción, en todas sus formas, no se limita a
ningún país en particular. Hecho mas que observable con una simple ojeada del
diario de ayer.
La segunda, que la corrupción tiene su fundamento, en el debilitamiento de los
valores sociales, donde en la ética personal de muchos el interés público más
amplio y la responsabilidad social quedan subordinados a la acumulación del
prestigio material. Y lo encadenado a lo anterior, la falta de transparencia y de
rendición de cuentas dentro de los sistemas de integridad públicos.
Finalmente, que para combatir la corrupción hace falta un enfoque holístico (o
trasversal aunque queda claro que ambos términos no son iguales) del problema
que se manifieste en una estrategia de lucha en varios frentes, es decir que se vaya
construyendo una “infraestructura ética” que favorezca dicho cambio.
En ese sentido, se ha iniciado el recorrido de este trabajo, partiendo desde la célula
madre que es el concepto de la Ética y su perfecta definición de “libertad con
69
responsabilidad”, tan extendido en el mundo occidental, y propuesto en la obra
existencialista de Joan Paúl Sartre o de Fernando Savater.
En el segundo capitulo fuimos mas allá, profundizado en el marco teórico, de las
definiciones mas precisas de la Ética Profesional y la Ética Pública, la primera de las
cuales solo ha sido mencionada como entelequia de la segunda, pero que debería
merecer un mayor análisis por ser parte consustancial de la estrategia de creación
ética en la sociedad civil.
Seguidamente nos detuvimos a indagar de las causas de la corrupción y las
situaciones de conflictos de intereses, para continuar por otro mecanismo de apoyo
del fortalecimiento de la ética en el sector privado -que forma parte de la sociedad
civil-, como son los Gobiernos Corporativos y su política de Responsabilidad Social
Empresarial, promovida como una corriente positiva; compatible con el objetivo
principal de los negocios, la finalidad del lucro. Finalmente cerramos al segundo
capitulo de extensión teórica echando un vistazo a las propuestas internacionales
para fomentar la ética pública y luchar contra la corrupción.
En el tercer capitulo entramos ya a ver los mecanismos por los cuales se pone en
práctica toda estrategia política de construcción de la Infraestructura ética,
iniciando el recorrido en la forma de enfrentar los conflictos de intereses que cosa
común a la que nos enfrentamos todos diariamente, luego por la utilización de los
códigos de ética como mecanismo de reforzamiento de la ética pública, muy usados
por cierto en e sector privado aunque con resultados aun inciertos.
Posteriormente, analizamos los mecanismos de transparencia en los que
destacamos el Acceso a la Información Pública o llamada mas ampliamente libertad
de Información – LdeI, mecanismo que rueda muy bien con el uso de la tecnología
actualmente disponible y de la que descubramos en el futuro. Finalmente se analizó
los mecanismos de rendición de Cuentas, la transparencia fiscal, la participación
ciudadana, y el mejoramiento de los Regímenes de Gestión Pública.
En el cuarto capitulo, entramos ya a analizar cuales son los avances que a
efectuado el Perú en la creación de esta infraestructura Ética, haciendo énfasis en
cada uno de los puntos desarrollados en el capítulo anterior partiendo de la
hipótesis que en mi país se han dado pasos agigantados en dicha sentido, como
señalamos al inicio, pero donde debemos seguir construyendo, ya que al desarrollo
solo llegan los persistentes, no los iluminados de un día.
Para concluir, debemos reconocer que nos hemos quedado en deuda con el análisis,
ya que se ha dejado muchos elementos de este emprendimiento sistémico en el
tintero; y que seguro mas adelante habrá oportunidad de ahondar con mayor
detenimiento. Algunos de estos temas son por ejemplo, los relacionados a la
Sociedad Civil que ya se menciono, el papel de las ONG en el proceso, los actores y
mecanismos Internacionales, los mecanismos de control y transparencia política, un
Sistema Judicial independiente, la eficacia de las leyes, el papel de los jueces,
fiscales, procuradores y Policía Nacional, Las defensorias del Pueblo, los órganos de
control estatal (tribunales de cuenta o contralorías), la formación de lideres, la
responsabilización, las agencias independientes de lucha contra la corrupción,
medios de comunicación independientes, libres y promotores de la ética, Juzgados
electorales independientes, los principios de buenas practicas administrativas, los
sistemas de contrataciones y licitaciones, los sistemas de reclamos y quejas, las
políticas de competencia, las encuestas de medición de la percepción ciudadana.
Como vemos, la totalidad de elementos que deben tenerse en cuenta para la
construcción de la infraestructura ética es abundante y probablemente se nos
escapan múltiples elementos mas que en su conjunto forman un sistema integral.
70
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-Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. 2001
-Ley Nº 27482, Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos
y de Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores Públicos del Estado. 2001
-Ley Nº 27588, Ley que establece Prohibiciones e Incompatibilidades de
Funcionarios y Servidores Públicos, así como de las personas que presten servicios
al estado bajo cualquier modalidad contractual. 2001
-Ley Nº 27658, Ley de Modernización de la Gestión del Estado. 2002
-Ley Nº 27806, Texto Único Ordenado de La Ley de Transparencia Y Acceso a la
Información Pública. 2002
-Ley Nº 27815, Ley del Código De Ética De La Función Pública. 2002
-Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Publico del Personal del empleo Público. 2003
-Proyecto de Ley de Carrera Administrativa del Servidor Publico. PCM. 2005
-Proyecto de Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza. PCM. 2005
-Proyecto de Ley de Gestión del Empleo Público. PCM. 2005
-Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades. PCM. 2005
-Proyecto De Ley Del Sistema De Remuneraciones Del Empleo Público. PCM. 2005
-Resolución Ministerial 135-2004-PCM. Directiva para el funcionamiento y
actualización de información del Registro de Sanciones de Destitución y Despido.
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