DICTAMEN 26 /2009 Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los perjuicios económicos que tuvo soportar el reclamante por la prestación de la caución fijada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón para obtener la suspensión de la ejecución de un acto sancionador de la Administración autonómica, posteriormente anulado en vía jurisdiccional. ANTECEDENTES Primero.- En escrito de fecha 25 de abril de 2007, que tuvo entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón el día 26 del mismo mes, S.A. formuló un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por los gastos que tuvo que sufragar, por importe de 7.200,44 €, como consecuencia de la caución fijada por la jurisdicción del orden contencioso-administrativo para la efectividad de la suspensión de la ejecución de una sanción impuesta por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo con fecha 8 de febrero de 1999, cuya cuantía ascendió a 9.140.904 pesetas (contravalor en euros 54.937,94), importe que fue avalado por el Banco Español de Crédito. Segundo.- En su escrito de reclamación indicó quien la ha formulado que el Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de noviembre de 2006 desestimó el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la Diputación General de Aragón contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 28 de mayo de 2003, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la mencionada resolución sancionadora, y contra la Orden del Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 11 de noviembre de 1999 desestimatoria del recurso ordinario interpuesto. La reclamación se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 106.2 de la Constitución y 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común, con mención de 1 los requisitos legalmente establecidos para que la reclamación pueda prosperar y de la doctrina jurisprudencial consolidada sobre su procedencia. Al escrito de reclamación ha unido el reclamante fotocopias de los siguientes documentos: 1. Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2006, cuyo fallo tiene el siguiente texto: “Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso para unificación de doctrina sostenido por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de mayo de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso-administrativo número 875 de 1999, con imposición a la referida Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite (....)”. En esta Sentencia (antecedente de hecho primero) se reproduce el fallo de la Sentencia de instancia, expresado en los siguientes términos: “Primero.- Estimar el recurso Contencioso Administrativo número 875/99 interpuesto por S.A. contra resoluciones obrantes en el encabezamiento de esta sentencia las cuales se anulan por no ser conformes a derecho dejándose sin efecto la sanción impuesta. Segundo.- No hacemos especial pronunciamiento en relación a las costas”. 2. Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 21 de enero de 2000, cuya parte dispositiva fue del siguiente tenor: “La Sala acuerda, haber lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo recurrido en los presentes autos a instancia de la parte actora, previa prestación de caución por la cantidad de 9.140.904 pesetas, más los intereses correspondientes durante el tiempo que dure la suspensión; todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas”. 3. Certificación de los costes del aval prestado por el Banco Español de Crédito correspondientes al periodo comprendido entre los días 17 de marzo de 2000 y 16 de marzo de 2007 (7.200,44 €). También figura unida fotocopia del documento en el que se formalizó el aval en el que constan los datos de identificación de la cuantía señalada y del motivo por el que la caución fue prestada. Tercero.- Por providencia del Consejero de obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 3 de julio de 2007 (notificada al reclamante mediante anuncio en el Boletín Oficial de Aragón de 7 de septiembre de 2007) se admitió a trámite la reclamación y fue nombrado Instructor del procedimiento, posteriormente modificada por providencia del mismo Consejero de 30 de junio de 2008. 2 Cuarto.- En escrito de 1 de marzo de 2008, con entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón el día 4 del mismo mes, el reclamante advirtió del incumplimiento por la Administración del plazo para resolver, reiterando la solicitud de reintegro, adjuntando los mismos documentos unidos al escrito de reclamación, relacionados en el antecedente segundo de este Dictamen. Quinto.- Requerido el reclamante por el Instructor del procedimiento para la aportación de documentos, éste lo cumplimentó adjuntando a su escrito de 26 de marzo de 2008 los siguientes: 1. Declaración de no haber sido indemnizado, ni va serlo, por Compañía o Mutualidad de Seguros, o por ninguna otra entidad (consta en el expediente copia compulsada). 2. Copia compulsada del Auto del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 21 de enero de 2000 (en el expediente figura sin compulsar). 3. Certificación bancaria original referida al coste reclamado del aval (obra en el expediente copia compulsada). Sexto.- Concedido trámite de audiencia, el reclamante reiteró la reclamación e instó la resolución del expediente (sic) de acuerdo con lo solicitado. Séptimo.- El Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes con escrito de 27 de noviembre de 2008, que tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora al día 4 de diciembre, adjuntó la documentación que constituye el expediente, relacionada de forma ordenada en un índice, sin numeración correlativa de sus hojas, para que se emita el preceptivo dictamen por la mencionada Comisión Jurídica “de acuerdo con lo establecido en el artículo 56 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, así como lo previsto en el artículo 12 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo”. A este escrito también se unió la propuesta de resolución, fechada el día 6 de noviembre de 2008 y suscrita por la Instructora del procedimiento seguido, en la que se recogen los hechos en doce apartados, se cita la normativa aplicable y se incluyen ocho fundamentos de derecho que sirven de base para estimar la reclamación con la cuantía solicitada (7.200,44 €) más los intereses legales desde la fecha de la solicitud de la indemnización. 3 En los citados fundamentos de derecho se reproducen parcialmente los criterios vertidos por la Comisión Jurídica en su Dictamen 175/2003, de 2 de diciembre, cuya aportación se ha estimado procedente por la similitud de supuestos, incluida la caducidad del procedimiento sancionador. CONSIDERACIONES JURÍDICAS I El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora. Según el artículo 56.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, cuando el ordenamiento jurídico así lo disponga, la Comisión emitirá dictamen preceptivo sobre las reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios cuya cuantía exceda de 1.000 euros. En el mismo sentido se pronuncia el art. 12.2 a) del Decreto 132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón. Esta referencia al ordenamiento jurídico aplicable, nos lleva a citar el art. 12 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo, que dispone la necesidad de intervención del Consejo de Estado “o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma” en los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 del Texto Refundido citado en el párrafo anterior, resulta competente la Comisión Permanente de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la emisión de este Dictamen. II La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños ocasionados para obtener la suspensión de la ejecución de la sanción indicada y posteriormente anulada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, mantenida por la Sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo, debiendo concretar específicamente, por mandato del art. 12.2 del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de aplicación. 4 Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho español vigente, la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, recogida en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial en torno al régimen jurídico establecido sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo). III En relación a las formalidades que regula el ordenamiento jurídico y que deben ser observadas en la práctica del procedimiento, hay que indicar que la reclamación aparece formulada dentro del plazo del año adecuado para ello y que en la tramitación se han cumplido las actuaciones previstas en el ordenamiento jurídico, habiéndose ofrecido al reclamante el trámite de audiencia en el que éste ha comparecido ratificando su petición inicial. IV En el citado Dictamen 175/2003, de 2 de diciembre, esta Comisión Jurídica Asesora vertió los criterios que estimó procedentes teniendo en cuenta el supuesto dictaminado y también, a solicitud del titular del Departamento que lo solicitó, verificó consideraciones de carácter general que de nuevo serán tenidas muy en cuenta, y en gran parte reproducidas, en esta Consideración Jurídica y en las restantes. Pues bien, tenemos que indicar inicialmente que la resolución del caso concreto sometido a nuestro Dictamen viene, necesariamente, de la mano del establecimiento de una doctrina sobre supuestos de este tipo dado que no hay en el ordenamiento jurídico vigente un precepto específico para este tipo de situaciones que aplicar en cada caso. Lo que tenemos que examinar y decidir es, por tanto, si visto el ordenamiento jurídico de la responsabilidad administrativa, un supuesto como el que se nos ofrece y en el que el daño presuntamente producido y, desde luego, reclamado consiste en el coste del aval exigido por el Tribunal competente (en este caso la Sala de lo contencioso-administrativo del 5 Tribunal Superior de Justicia de Aragón) para la suspensión de la ejecución de una sanción que luego ha sido anulada por Sentencia del propio Tribunal, sería merecedor del calificativo de supuesto de hecho productor de la responsabilidad patrimonial de la Administración, con la consecuencia de que la misma Administración Pública debería abonar el coste de dicho aval. Esta cuestión, como decimos, no tiene una previsión específica en el ordenamiento jurídico de las sanciones administrativas (y, mucho menos, dentro del ordenamiento jurídico urbanístico aplicable a las sanciones urbanísticas) aun cuando sí existe tal previsión dentro del ordenamiento jurídico tributario. En concreto, el art. 3 c) de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes, vigente cuando se produjeron los hechos que se consideran, indicó lo siguiente: “Constituyen derechos generales de los contribuyentes los siguientes: ..... c) Derecho a ser reembolsado, en la forma fijada en esta Ley, del coste de los avales y otras garantías aportados para suspender la ejecución de una deuda tributaria, en cuanto ésta sea declarada improcedente por sentencia o resolución administrativa firme”. Posteriormente y en la misma Ley, el art. 12, desarrolló este principio, actualmente recogido en los artículos 33 y 34.1.c) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Por tanto, lo que hace el ordenamiento tributario, en nuestra opinión, es llevar a una Ley de ese sector normativo, una de las consecuencias de la existencia de la responsabilidad administrativa, institución incorporada a nuestra Constitución de 1978 (art. 106.2) y desarrollada de forma general en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Es decir, el legislador tributario, animado por el espíritu de la reposición integral en el patrimonio del sujeto dañado –que es la clave del entendimiento de la institución de la responsabilidad administrativa-, regula en el ámbito concreto del coste de las garantías aportadas para suspender la ejecución de una deuda tributaria, una consecuencia indemnizatoria cuya causa estribaría en la declaración de improcedencia de dicha deuda tributaria tanto fuera llevada a cabo por Sentencia como por resolución administrativa firme. Es ésta una solución que, por otra parte, ya es conocida en otros sectores del ordenamiento jurídico. Recordemos, así, los variados supuestos regulados en la legislación de Caza (hoy en Aragón en la Ley 5/2002 de 4 de abril, de Caza de Aragón, art. 71) o en la legislación relativa a los resultados dañosos de las acciones terroristas y en la que el Estado asume ex lege la indemnización de unos daños que él, obviamente, no ha causado directamente y cuya única imputación al mismo podría provenir de una interpretación –bien problemática- relativa a una omisión en su acción de vigilancia. Volviendo al caso que nos ocupa ahora de lo previsto en la legislación tributaria, lo que en ella aparece es que como la Sentencia o la resolución administrativa han hecho imposible ejecutar la deuda tributaria –porque se ha declarado improcedente la resolución 6 relativa a la misma- dicho ordenamiento jurídico añade a la situación que uno de los gastos que el deudor tributario ha debido soportar para no pagar la deuda, el coste del aval o garantía para suspender la ejecución, habría hecho surgir un derecho del contribuyente a exigir su devolución. Es obvio que a esa consecuencia se podría haber llegado también por la aplicación del ordenamiento jurídico de la responsabilidad administrativa, considerando que no había obligación del ciudadano de soportar un gasto puesto que éste había surgido como consecuencia de un funcionamiento (normal o anormal) de la Administración Pública, en una relación imputable a ésta y sin que se hubiera dado un supuesto de fuerza mayor. Que, en suma, se había dado una lesión patrimonial en el sujeto consecuencia de un actuar de la Administración que ésta debía asumir. Aunque, decimos, esa hubiera podido ser una consecuencia realizada en el plano de la interpretación jurídica –como prácticamente sucede de forma general en el juego de la institución de la responsabilidad administrativa-, para evitar el planteamiento continuo de acciones de responsabilidad del ciudadano en este ámbito y actuando dentro de una norma de evidente contenido general “garantizador”, se ha considerado por el Legislador tributario conveniente explicitar como derecho ese supuesto, obviando así el planteamiento permanente (por la vía de la reclamación administrativa) de la existencia de ese “derecho” a la indemnización y siendo necesario, solamente, una labor de concreción del daño en el supuesto concreto. La cuestión es si en el mecanismo permanente de interpretación que se puede dar en otras ramas del derecho distinto del tributario –por ejemplo, en el que ahora nos ocupa de los daños producidos para suspender la ejecución de las sanciones administrativas- puede ser un elemento importante el considerar lo ya previsto por el Legislador para el supuesto de la suspensión de la ejecución de las deudas tributarias luego declaradas improcedentes por Sentencia o Resolución administrativa firme. El párrafo anterior es meridianamente claro acerca de que no planteamos la cuestión en el plano de la analogía (“procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante ente los que se aprecie identidad de razón” dice el art. 4.1 del Código Civil), porque no creemos que ese sea el mecanismo adecuado para la resolución del problema sometido a nuestro Dictamen en cuanto que obligaría a una equiparación no siempre fácil de establecer entre la deuda tributaria y la sanción administrativa. Lo que indicamos, simplemente, es que el mecanismo interpretativo que siempre debe realizarse (subrayamos el siempre) para la aplicación de la institución de la responsabilidad administrativa, puede verse facilitado en su orientación hacia un determinado resultado por la observación de cómo el ordenamiento jurídico tributario, había resuelto una cuestión relativamente semejante en el ya citado art. 3 c) de la Ley 1/1998. Para ello, y tratando a la vez tanto de la solución del caso concreto como del supuesto general al que se refiere, debemos ir examinando sucesivamente los contenidos de la institución de la responsabilidad administrativa para ver si se dan en el caso concreto. V 7 Pero, previamente, observemos cómo regula el ordenamiento del procedimiento contencioso-administrativo la imposición de las medidas cautelares a los efectos de deducir alguna consecuencia general que pueda, igualmente, ayudar a nuestro proceso de razonamiento. A esos efectos tenemos que advertir que el art. 133.1 y 2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, contiene la relación entre las cauciones o garantías y las medidas cautelares impuestas por los Tribunales. Observemos, por cierto, que la Ley 29/1998, no trata, en particular, de la suspensión de los actos administrativos sino en general de las medidas cautelares siendo evidente que la suspensión es una de las medidas cautelares que pueden imponerse. El precepto en los dos apartados indicados dice así: “1. Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía suficiente para responder de aquéllos. 2. La caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho. La medida cautelar acordada no se llevará a efecto hasta que la caución o garantía esté constituida y acreditada en autos, o hasta que conste el cumplimiento de las medidas acordadas para evitar o paliar los perjuicios a que se refiere el apartado precedente”. Parece claro que el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, aplicó tal precepto de forma coherente al caso que nos ocupa en el Auto de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de 21 de enero de 2000 (antecedente segundo). En general, viene bien recordar también cómo configura la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en su apartado VI. 5 a las medidas cautelares. Reproducimos el texto que nos interesa: “Se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, tal como tiene declarado la jurisprudencia más reciente, por lo que la adopción de medidas provisionales que permitan asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepción, sino como facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”. Es decir, es el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) quien está en la base de la imposición por los Tribunales de medidas cautelares a las cuales puede ir asociada, si el Tribunal lo estima conveniente, una garantía o caución en la forma indicada por el art. 133.2 LJCA. Si esta institución de las medidas cautelares guarda relación con la realización, nada menos, que de un derecho fundamental, el mero hecho de que la caución haya sido impuesta por un Tribunal y como consecuencia de una petición de suspensión del reclamante (y en aquél momento recurrente) no rompe el nexo de causalidad ni exime a la Administración de toda responsabilidad. Difícilmente soportaría el plano de la interpretación jurídica una consecuencia contraria: que la realización de un derecho fundamental (art. 24 CE) impida el pleno ejercicio de una institución también prevista por la Constitución Española (art. 106.2 CE) y garantizada solemnemente hasta en el mismo Título preliminar 8 de la Constitución (art. 9.3, cuando refiere el principio de responsabilidad de los poderes públicos). VI Superado el obstáculo relativo a la inexistencia de nexo causal que afirmaba la propuesta de resolución, observemos el resto de condiciones de producción de la responsabilidad administrativa en un supuesto concreto como el que nos ocupa. En primer lugar parece claro que se ha producido una lesión entendida como un daño antijurídico que el dañado no tiene obligación de soportar. A esos efectos es clave el hecho de que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón ha anulado la actuación administrativa. No importa que esa anulación sea producto de, meramente, una prolongación de la actuación administrativa más allá del plazo establecido para la tramitación del procedimiento sancionador. Lo que funda la existencia de la lesión es, simplemente, que la actuación administrativa conducente a la imposición de la sanción, haya sido declarada improcedente, en este caso por Sentencia firme. Que la actuación administrativa previa se produjo al margen del ordenamiento jurídico y que en el marco de ese defecto original constatado, es cuando el particular reclamante realizó unos gastos haciendo uso del contenido de un derecho fundamental. Parece obvio, por último, que en el caso que tratamos no se ha producido fuerza mayor eximente de la responsabilidad y, como ya hemos indicado anteriormente, también se han cumplido los condicionamientos formales correspondientes (incluida la falta de transcurso del plazo legal para reclamar, dada la fecha en la que fue presentada la reclamación –26 de abril de 2007- y la de la Sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo –23 de noviembre de 2006-). En el marco, entonces, de una actuación declarada contraria al ordenamiento jurídico, se produjo un gasto del particular en el ejercicio de un derecho fundamental como es el de la tutela judicial efectiva. Ese gasto, tendente a no ejecutar una deuda consistente en el pago de una sanción administrativa, es imputable a la Administración, puesto que no se habría producido si la Administración hubiera constatado el transcurso del tiempo apropiado para la tramitación del procedimiento administrativo y, consecuentemente, hubiera declarado ella misma la caducidad del procedimiento absteniéndose de la imposición de la sanción. La consecuencia parece obvia: se han producido en toda su extensión los supuestos reguladores de la responsabilidad administrativa y, en consecuencia, la Administración pública debe indemnizar en el caso concreto el coste probado del aval constituido por el reclamante para impedir la ejecución de la sanción, con la adición de los intereses legales por mora computados desde la fecha en la que la reclamación fue presentada. VII 9 Finalmente, para ratificar cuanto antecede, se estima procedente hacer mención a lo sustentado por el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 2 de octubre de 2003 (f. d segundo.–recurso de casación 2077/1999-) y de 12 de noviembre (ff. dd. quinto a séptimorecurso de casación 476/1998-), que incluyen referencias a la Sentencia de 23 de abril de 2003 mencionada en el escrito de reclamación y parcialmente reproducida en la propuesta de resolución, de las que se incorporan a este Dictamen los fundamentos de derecho citados. A) - Sentencia de 2 de octubre de 2003, fundamento de derecho segundo: La Sala de instancia no ha incurrido en la incongruencia denunciada puesto que entendió que, en aplicación de la jurisprudencia que invoca y de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, no existía derecho a ser indemnizado de los intereses devengados por los gastos satisfechos por el recurrente con ocasión de la constitución del aval, todo ello y sin perjuicio de que quepa enjuiciar lo correcto o no del criterio mantenido por la Sala. En este punto ha de destacarse que, como recordamos en Sentencia de 20 de enero de 2003, «esta Sala del Tribunal Supremo, como nos recuerda la sentencia de veintitrés de abril de dos mil dos, ha declarado, entre otras, en las sentencias de tres de febrero de mil novecientos ochenta y nueve, trece de octubre de mil novecientos noventa y veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y uno, que en recta interpretación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, y 106 de la Constitución, corresponde a la Administración soportar el coste del aval prestado para obtener la suspensión si se hubiese estimado la reclamación interpuesta y, por tanto, se hubiera anulado en sede administrativa la resolución recurrida, pues en nuestro Ordenamiento Jurídico la responsabilidad de la Administración surge en torno al concepto clave de lesión, entendida como daño antijurídico que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar, lesión esta que ha de reunir los requisitos que fija la ley, por lo que ha de ser efectiva, económicamente evaluable, individualizada y conectada causalmente con la actividad administrativa. En el caso que analizamos, es un hecho reconocido por la propia Administración que la sociedad demandante sufrió un quebranto económico que no estaba obligado a soportar, pues el aval bancario se presentó con la estricta y obligada finalidad de suspender la ejecutividad de una liquidación practicada por el impuesto sobre sociedades que luego fue anulada por una sentencia de la Audiencia Nacional. Existió, desde luego, un nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño ocasionado, cuya indemnización por daños y perjuicios debe proyectarse, según declaramos en nuestra sentencia de veintitrés de abril de dos mil dos –recurso número 480/1998– respecto de los gastos ocasionados por la prestación del aval y los intereses devengados por la formalización de éste, pues la indemnización por responsabilidad de las Administraciones públicas debe cubrir, según también hemos declarado en sentencias de veintiocho de febrero y catorce de marzo de mil novecientos noventa y ocho y tres de abril de dos mil dos, los daños y perjuicios hasta conseguirse la reparación integral de los mismos, entre los que forzosa y necesariamente se encuentran los reclamados, en este particular, por la parte recurrente en el petitum de su escrito fundamental de demanda, respecto de los intereses legales que en concepto de comisiones trimestrales por la prestación del aval hubo de satisfacer, en cuanto que tales intereses emanan o derivan de la prestación cuasi-obligatoria de la formalización de un aval a fin de evitar la 10 ejecutividad de una liquidación fiscal, posteriormente anulada por un tribunal de esta jurisdicción». En el presente caso, no es que se haya producido una demora en el pago por la Administración –supuesto que contempla el art. 45 de la Ley General Presupuestaria–, sino que el reclamante ha de ser resarcido, en concepto de intereses, por el abono de los gastos del aval que hubo de atender y ello para conseguir la reparación integral de los daños ocasionados por la actuación administrativa.. B) - Sentencia de 12 de noviembre de 2002 (la cuestión planteada está referida a la exigencia por el Ayuntamiento de Cuenca de la cesión a favor del Municipio del 15 % de los aprovechamientos a través del correspondiente proyecto de compensación). 1.- Fundamento de derecho quinto: El recurso de casación de la Junta de Compensación del Polígono RM-2B de la Ciudad de Cuenca consta de dos motivos distintos, que también coinciden en su pretensión. Denuncia en el primero de ellos que la sentencia ha incurrido en un vicio de incongruencia por omisión, al haberse quedado en sus pronunciamientos «citra petita partium», al omitir resolver una de las pretensiones formuladas en la demanda. El motivo se formula al amparo de supuesto 3º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional. Alega que el propio encabezamiento de la sentencia da cuenta de que se solicitó la condena del Ayuntamiento a pagar los gastos que supuso a la demandante la prestación de un aval bancario exigido en garantía de la suspensión pedida y acordada en la correspondiente pieza separada. La sentencia no incluye, sin embargo, razonamiento alguno sobre esta pretensión ni hace pronunciamiento sobre la misma en el fallo, a pesar de que el fundamento de Derecho quinto de la demanda se dedicó a fundamentar tal pretensión como indemnización de daños y perjuicios con invocación de los artículos 42 y 84 c) de la LJCA y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El motivo segundo de casación invoca estos últimos preceptos, ya «ex» artículo 95.1.4º de la LJCA, para insistir en sostener la procedencia de que se condene al Ayuntamiento a pagar los desembolsos ocasionados por la prestación de aval bancario para garantizar la suspensión durante la tramitación del proceso jurisdiccional, previa casación de la sentencia en cuanto no contempla este pronunciamiento. 2.- Fundamento de derecho sexto: Es cierto que la sentencia incurre en incongruencia por omisión al no pronunciarse sobre la petición formulada, por lo que será procedente dar lugar a este recurso. 11 No puede considerarse que la ausencia de condena en costas por falta de temeridad o mala fe, que sí pronuncia la sentencia, sea suficiente para responder a lo que se pidió, por cuanto los gastos de los intereses derivados del mantenimiento durante la tramitación del proceso de un aval bancario para garantizar la suspensión de una suma en metálico por importe de 55.383.439 pesetas, más el 20%, que consta acordada en la pieza separada de suspensión, no puede subsumirse en el concepto específico de costas procesales. Procederá, en consecuencia, dar lugar al recurso para casar la sentencia impugnada, aunque en el único extremo de corregir esta incongruencia por omisión, integrándola con el pronunciamiento expreso respecto de la petición omitida de «condena a la demandada al pago a la actora de los gastos por la misma soportados correspondientes al aval bancario garantizador de la suspensión solicitada y acordada en la presente litis», petición a la que daremos la respuesta que, a continuación, se pasa a razonar. 3.- Fundamento de derecho séptimo: En el presente caso es claro que los gastos de constitución y mantenimiento del aval bancario prestado para enervar la ejecutividad del acto impugnado constituyen un perjuicio económico o daño patrimonial producido a la Junta de Compensación como consecuencia del acto impugnado. Son numerosas las sentencias de esta Sala (2 de febrero de 1988, 3 de abril y 13 de octubre de 1990, 21 de marzo de 1991, 17 de mayo de 1996 y, últimamente, de 23 de abril de 2002) que acceden a pretensiones como la que aquí se formula. En virtud de los principios de economía, celeridad y eficacia, no hay obstáculo para que se formulen tales pretensiones de resarcimiento de daños y perjuicios en la propia vía contenciosa, ya que la Ley jurisdiccional permite la solicitud sin necesidad de que la petición se haya formulado previamente en la vía administrativa, como medida de restablecimiento de la situación jurídica individualizada (artículo 42 «in fine» de la LJCA de 1956 y 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Procede condenar al Ayuntamiento de Cuenca a que indemnice a la Junta de Compensación recurrente por los gastos derivados del aval bancario que ha garantizado la suspensión cautelar del acto impugnado. La parte dispositiva del Auto de la Sala «a quo» de 9 de mayo de 1995 condicionó la suspensión a que previamente la actora prestase una caución por la cantidad de 55.383.439 pesetas, más el 20% de dicha cantidad. Estimada la ilegalidad del acto impugnado, en los términos que se acaban de expresar hay que indemnizar a la Junta de Compensación en la cantidad que proceda, que se determinará en el trámite de ejecución de sentencia, calculando el importe de los intereses que la Junta de Compensación haya abonado o deba abonar desde el día en que prestó la garantía exigida en el Auto citado hasta la real y efectiva cancelación del expresado aval bancario. C) –Sentencia de 23 de abril de 2002 (recurso contencioso-administrativo 480/1998) en la se enjuició la responsabilidad patrimonial por la garantía constituida con aval 12 para la suspensión de ejecución de una “sanción pecuniaria” impuesta por el Consejo de Ministros por infracción de la Ley de Represión de Practicas Restrictivas de la Competencia. 1.- Fundamento de derecho segundo. (....) como quiera que el sistema establecido en la citada Ley 1/1998 (de los derechos y garantías de los contribuyentes) en cierta forma se inspira en el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende, entre otras, de las sentencias dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo de tres de febrero de mil novecientos ochenta y nueve, trece de octubre de mil novecientos noventa y veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y uno, en las que al amparo de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, 121 de la actual Ley de Expropiación Forzosa y 106.2 de la Constitución señalamos que corresponde a la Administración soportar el coste del aval presentado para obtener la suspensión si se hubiera estimado la reclamación interpuesta y, por tanto, se hubiera declarado nula la resolución recurrida, pues, en nuestro Ordenamiento jurídico, la responsabilidad de la Administración surge en torno al concepto clave de lesión, entendida como daño antijurídico que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar, lesión esta que ha de reunir los requisitos que fija la Ley, por la que ha de ser efectiva, económicamente valuable, individualizada y conectada causalmente con la actividad administrativa; perfectamente podemos enjuiciar la pretensión indemnizatoria, dentro del contexto legal que nos ha sido planteado, es decir, por la vía de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que precisamente son los invocados por la parte demandante. 2.- Fundamento de derecho cuarto. En el caso que enjuiciamos, ha quedado acreditado en autos y, así, se reconoce en la propuesta de resolución del instructor del expediente que la sociedad demandante sufrió un quebranto económico que no estaba obligado a soportar, pues el aval bancario se presentó con la finalidad de evitar la ejecutividad de la multa impuesta, que posteriormente fue anulada por sentencia de esta Sala de veintiocho de julio de mil novecientos noventa y siete. Existe, pues, un nexo causal entre el actuar de la Administración y el daño ocasionado, cuya indemnización por daños y perjuicios debe proyectarse respecto de los gastos ocasionados por la prestación del aval durante el período comprendido entre el tres de octubre de mil novecientos noventa y uno al dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete –fecha en que éste fue rescatado– lo que alcanza a la cantidad ciento noventa y una mil quinientas pesetas, solicitada por la sociedad reclamante en el «petitum» de su escrito fundamental de demanda, y que resulta no sólo adverada por la certificación de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid, sino que también fue parcialmente reconocida dicha cantidad por el instructor del expediente en ciento ochenta y nueve mil quinientas pesetas. Ahora bien, como hemos declarado, entre otras, en nuestras sentencias de veintiocho de febrero y catorce de marzo de mil novecientos noventa y ocho, dieciocho y veinticuatro de dos mil y tres de abril de dos mil dos, la indemnización por responsabilidad de las Administraciones Públicas debe cubrir los daños y perjuicios hasta conseguir la reparación integral de los mismos, por lo que la deuda derivada de 13 la acción de responsabilidad debe actualizarse, ya que es doctrina jurisprudencial consolidada que la reparación integral de los perjuicios sufridos, con el fin de conseguir una completa indemnidad, recupera la actualización de la deuda, lo que debe llevarse a cabo por diversos medios, entre los que se encuentra el criterio del devengo de los intereses de la cantidad adeudada a partir del momento en que se formuló la reclamación en vía administrativa hasta su completo pago, por lo que tales intereses, en el caso que analizamos una vez declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración se devengarán desde la fecha de la reclamación, o sea, el dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y ocho. Por todo lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el siguiente DICTAMEN: “Que de conformidad con la propuesta de resolución, procede estimar la reclamación por responsabilidad de la Administración instada por S.A., así como la solicitud de indemnización de formulada cuya cuantía asciende a 7.200,44 €, más los intereses legales desde la fecha en la que fue presentada la reclamación”. En Zaragoza, a veinticuatro de marzo de dos mil nueve. 14