1 dictamen 26 /2009 - Gobierno de Aragón

DICTAMEN
26 /2009
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración derivada de los perjuicios económicos que tuvo soportar el reclamante por
la prestación de la caución fijada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Aragón para obtener la suspensión de la ejecución de un acto
sancionador de la Administración autonómica, posteriormente anulado en vía jurisdiccional.
ANTECEDENTES
Primero.- En escrito de fecha 25 de abril de 2007, que tuvo entrada en el Registro
General del Gobierno de Aragón el día 26 del mismo mes, S.A. formuló un escrito de
reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por los gastos que tuvo
que sufragar, por importe de 7.200,44 €, como consecuencia de la caución fijada por la
jurisdicción del orden contencioso-administrativo para la efectividad de la suspensión de la
ejecución de una sanción impuesta por la Dirección General de Ordenación del Territorio y
Urbanismo con fecha 8 de febrero de 1999, cuya cuantía ascendió a 9.140.904 pesetas
(contravalor en euros 54.937,94), importe que fue avalado por el Banco Español de Crédito.
Segundo.- En su escrito de reclamación indicó quien la ha formulado que el Tribunal
Supremo en Sentencia de 23 de noviembre de 2006 desestimó el recurso de casación para
la unificación de doctrina interpuesto por la Diputación General de Aragón contra la
Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Aragón de 28 de mayo de 2003, que estimó el recurso contencioso-administrativo
interpuesto contra la mencionada resolución sancionadora, y contra la Orden del
Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 11 de noviembre de 1999
desestimatoria del recurso ordinario interpuesto.
La reclamación se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 106.2 de la
Constitución y 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común, con mención de
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los requisitos legalmente establecidos para que la reclamación pueda prosperar y de la
doctrina jurisprudencial consolidada sobre su procedencia.
Al escrito de reclamación ha unido el reclamante fotocopias de los siguientes
documentos:
1. Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2006, cuyo fallo tiene el
siguiente texto:
“Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso para unificación
de doctrina sostenido por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en
nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Aragón, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de mayo de 2003, por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Aragón en el recurso contencioso-administrativo número 875 de
1999, con imposición a la referida Administración autonómica recurrente de las
costas procesales causadas hasta el límite (....)”.
En esta Sentencia (antecedente de hecho primero) se reproduce el fallo de la
Sentencia de instancia, expresado en los siguientes términos:
“Primero.- Estimar el recurso Contencioso Administrativo número 875/99
interpuesto por S.A. contra resoluciones obrantes en el encabezamiento de esta
sentencia las cuales se anulan por no ser conformes a derecho dejándose sin
efecto la sanción impuesta. Segundo.- No hacemos especial pronunciamiento en
relación a las costas”.
2. Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Aragón de 21 de enero de 2000, cuya parte dispositiva fue del siguiente tenor:
“La Sala acuerda, haber lugar a la suspensión de la ejecución del acto
administrativo recurrido en los presentes autos a instancia de la parte actora,
previa prestación de caución por la cantidad de 9.140.904 pesetas, más los
intereses correspondientes durante el tiempo que dure la suspensión; todo ello sin
hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas”.
3. Certificación de los costes del aval prestado por el Banco Español de Crédito
correspondientes al periodo comprendido entre los días 17 de marzo de 2000 y 16
de marzo de 2007 (7.200,44 €). También figura unida fotocopia del documento en
el que se formalizó el aval en el que constan los datos de identificación de la
cuantía señalada y del motivo por el que la caución fue prestada.
Tercero.- Por providencia del Consejero de obras Públicas, Urbanismo y Transportes
de 3 de julio de 2007 (notificada al reclamante mediante anuncio en el Boletín Oficial de
Aragón de 7 de septiembre de 2007) se admitió a trámite la reclamación y fue nombrado
Instructor del procedimiento, posteriormente modificada por providencia del mismo
Consejero de 30 de junio de 2008.
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Cuarto.- En escrito de 1 de marzo de 2008, con entrada en el Registro General del
Gobierno de Aragón el día 4 del mismo mes, el reclamante advirtió del incumplimiento por la
Administración del plazo para resolver, reiterando la solicitud de reintegro, adjuntando los
mismos documentos unidos al escrito de reclamación, relacionados en el antecedente
segundo de este Dictamen.
Quinto.- Requerido el reclamante por el Instructor del procedimiento para la
aportación de documentos, éste lo cumplimentó adjuntando a su escrito de 26 de marzo de
2008 los siguientes:
1. Declaración de no haber sido indemnizado, ni va serlo, por Compañía o
Mutualidad de Seguros, o por ninguna otra entidad (consta en el expediente copia
compulsada).
2. Copia compulsada del Auto del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 21 de
enero de 2000 (en el expediente figura sin compulsar).
3. Certificación bancaria original referida al coste reclamado del aval (obra en el
expediente copia compulsada).
Sexto.- Concedido trámite de audiencia, el reclamante reiteró la reclamación e instó la
resolución del expediente (sic) de acuerdo con lo solicitado.
Séptimo.- El Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes con escrito de
27 de noviembre de 2008, que tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora
al día 4 de diciembre, adjuntó la documentación que constituye el expediente, relacionada
de forma ordenada en un índice, sin numeración correlativa de sus hojas, para que se emita
el preceptivo dictamen por la mencionada Comisión Jurídica “de acuerdo con lo establecido
en el artículo 56 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón
aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, así como lo
previsto en el artículo 12 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones
Públicas en materia de responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993,
de 26 de marzo”.
A este escrito también se unió la propuesta de resolución, fechada el día 6 de
noviembre de 2008 y suscrita por la Instructora del procedimiento seguido, en la que se
recogen los hechos en doce apartados, se cita la normativa aplicable y se incluyen ocho
fundamentos de derecho que sirven de base para estimar la reclamación con la cuantía
solicitada (7.200,44 €) más los intereses legales desde la fecha de la solicitud de la
indemnización.
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En los citados fundamentos de derecho se reproducen parcialmente los criterios
vertidos por la Comisión Jurídica en su Dictamen 175/2003, de 2 de diciembre, cuya
aportación se ha estimado procedente por la similitud de supuestos, incluida la caducidad
del procedimiento sancionador.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que
legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora. Según el artículo 56.1 c) del Texto
Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón aprobado por el Decreto
Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, cuando el ordenamiento jurídico
así lo disponga, la Comisión emitirá dictamen preceptivo sobre las reclamaciones de
indemnización por daños y perjuicios cuya cuantía exceda de 1.000 euros. En el mismo
sentido se pronuncia el art. 12.2 a) del Decreto 132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de
Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la
Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón. Esta referencia al ordenamiento
jurídico aplicable, nos lleva a citar el art. 12 del Reglamento de los procedimientos en
materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas aprobado por RD
429/1993, de 26 de marzo, que dispone la necesidad de intervención del Consejo de Estado
“o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma” en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial.
En función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 del Texto Refundido
citado en el párrafo anterior, resulta competente la Comisión Permanente de la Comisión
Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la emisión de este Dictamen.
II
La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del
expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o
no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños
ocasionados para obtener la suspensión de la ejecución de la sanción indicada y
posteriormente anulada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón,
mantenida por la Sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo, debiendo
concretar específicamente, por mandato del art. 12.2 del Reglamento aprobado por R.D.
429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del
daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales
de aplicación.
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Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho
español vigente, la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, recogida
en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a ser indemnizados de
toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico
(art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la
Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial en torno al
régimen jurídico establecido sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la
efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en
relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el
reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo
causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no
haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado
desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación
de su efecto lesivo).
III
En relación a las formalidades que regula el ordenamiento jurídico y que deben ser
observadas en la práctica del procedimiento, hay que indicar que la reclamación aparece
formulada dentro del plazo del año adecuado para ello y que en la tramitación se han
cumplido las actuaciones previstas en el ordenamiento jurídico, habiéndose ofrecido al
reclamante el trámite de audiencia en el que éste ha comparecido ratificando su petición
inicial.
IV
En el citado Dictamen 175/2003, de 2 de diciembre, esta Comisión Jurídica Asesora
vertió los criterios que estimó procedentes teniendo en cuenta el supuesto dictaminado y
también, a solicitud del titular del Departamento que lo solicitó, verificó consideraciones de
carácter general que de nuevo serán tenidas muy en cuenta, y en gran parte reproducidas,
en esta Consideración Jurídica y en las restantes.
Pues bien, tenemos que indicar inicialmente que la resolución del caso concreto
sometido a nuestro Dictamen viene, necesariamente, de la mano del establecimiento de
una doctrina sobre supuestos de este tipo dado que no hay en el ordenamiento jurídico
vigente un precepto específico para este tipo de situaciones que aplicar en cada caso. Lo
que tenemos que examinar y decidir es, por tanto, si visto el ordenamiento jurídico de la
responsabilidad administrativa, un supuesto como el que se nos ofrece y en el que el daño
presuntamente producido y, desde luego, reclamado consiste en el coste del aval exigido
por el Tribunal competente (en este caso la Sala de lo contencioso-administrativo del
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Tribunal Superior de Justicia de Aragón) para la suspensión de la ejecución de una sanción
que luego ha sido anulada por Sentencia del propio Tribunal, sería merecedor del
calificativo de supuesto de hecho productor de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, con la consecuencia de que la misma Administración Pública debería
abonar el coste de dicho aval.
Esta cuestión, como decimos, no tiene una previsión específica en el ordenamiento
jurídico de las sanciones administrativas (y, mucho menos, dentro del ordenamiento jurídico
urbanístico aplicable a las sanciones urbanísticas) aun cuando sí existe tal previsión dentro
del ordenamiento jurídico tributario.
En concreto, el art. 3 c) de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías
de los contribuyentes, vigente cuando se produjeron los hechos que se consideran, indicó lo
siguiente:
“Constituyen derechos generales de los contribuyentes los siguientes:
.....
c) Derecho a ser reembolsado, en la forma fijada en esta Ley, del coste de los
avales y otras garantías aportados para suspender la ejecución de una deuda
tributaria, en cuanto ésta sea declarada improcedente por sentencia o resolución
administrativa firme”.
Posteriormente y en la misma Ley, el art. 12, desarrolló este principio, actualmente
recogido en los artículos 33 y 34.1.c) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria
Por tanto, lo que hace el ordenamiento tributario, en nuestra opinión, es llevar a una
Ley de ese sector normativo, una de las consecuencias de la existencia de la
responsabilidad administrativa, institución incorporada a nuestra Constitución de 1978 (art.
106.2) y desarrollada de forma general en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre. Es decir, el legislador tributario, animado por el espíritu de la reposición integral
en el patrimonio del sujeto dañado –que es la clave del entendimiento de la institución de la
responsabilidad administrativa-, regula en el ámbito concreto del coste de las garantías
aportadas para suspender la ejecución de una deuda tributaria, una consecuencia
indemnizatoria cuya causa estribaría en la declaración de improcedencia de dicha deuda
tributaria tanto fuera llevada a cabo por Sentencia como por resolución administrativa firme.
Es ésta una solución que, por otra parte, ya es conocida en otros sectores del
ordenamiento jurídico. Recordemos, así, los variados supuestos regulados en la legislación
de Caza (hoy en Aragón en la Ley 5/2002 de 4 de abril, de Caza de Aragón, art. 71) o en la
legislación relativa a los resultados dañosos de las acciones terroristas y en la que el
Estado asume ex lege la indemnización de unos daños que él, obviamente, no ha causado
directamente y cuya única imputación al mismo podría provenir de una interpretación –bien
problemática- relativa a una omisión en su acción de vigilancia.
Volviendo al caso que nos ocupa ahora de lo previsto en la legislación tributaria, lo
que en ella aparece es que como la Sentencia o la resolución administrativa han hecho
imposible ejecutar la deuda tributaria –porque se ha declarado improcedente la resolución
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relativa a la misma- dicho ordenamiento jurídico añade a la situación que uno de los gastos
que el deudor tributario ha debido soportar para no pagar la deuda, el coste del aval o
garantía para suspender la ejecución, habría hecho surgir un derecho del contribuyente a
exigir su devolución. Es obvio que a esa consecuencia se podría haber llegado también por
la aplicación del ordenamiento jurídico de la responsabilidad administrativa, considerando
que no había obligación del ciudadano de soportar un gasto puesto que éste había surgido
como consecuencia de un funcionamiento (normal o anormal) de la Administración Pública,
en una relación imputable a ésta y sin que se hubiera dado un supuesto de fuerza mayor.
Que, en suma, se había dado una lesión patrimonial en el sujeto consecuencia de un actuar
de la Administración que ésta debía asumir.
Aunque, decimos, esa hubiera podido ser una consecuencia realizada en el plano de
la interpretación jurídica –como prácticamente sucede de forma general en el juego de la
institución de la responsabilidad administrativa-, para evitar el planteamiento continuo de
acciones de responsabilidad del ciudadano en este ámbito y actuando dentro de una norma
de evidente contenido general “garantizador”, se ha considerado por el Legislador tributario
conveniente explicitar como derecho ese supuesto, obviando así el planteamiento
permanente (por la vía de la reclamación administrativa) de la existencia de ese “derecho” a
la indemnización y siendo necesario, solamente, una labor de concreción del daño en el
supuesto concreto.
La cuestión es si en el mecanismo permanente de interpretación que se puede dar en
otras ramas del derecho distinto del tributario –por ejemplo, en el que ahora nos ocupa de
los daños producidos para suspender la ejecución de las sanciones administrativas- puede
ser un elemento importante el considerar lo ya previsto por el Legislador para el supuesto
de la suspensión de la ejecución de las deudas tributarias luego declaradas improcedentes
por Sentencia o Resolución administrativa firme.
El párrafo anterior es meridianamente claro acerca de que no planteamos la cuestión
en el plano de la analogía (“procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas
no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante ente los que se aprecie
identidad de razón” dice el art. 4.1 del Código Civil), porque no creemos que ese sea el
mecanismo adecuado para la resolución del problema sometido a nuestro Dictamen en
cuanto que obligaría a una equiparación no siempre fácil de establecer entre la deuda
tributaria y la sanción administrativa. Lo que indicamos, simplemente, es que el mecanismo
interpretativo que siempre debe realizarse (subrayamos el siempre) para la aplicación de la
institución de la responsabilidad administrativa, puede verse facilitado en su orientación
hacia un determinado resultado por la observación de cómo el ordenamiento jurídico
tributario, había resuelto una cuestión relativamente semejante en el ya citado art. 3 c) de la
Ley 1/1998.
Para ello, y tratando a la vez tanto de la solución del caso concreto como del supuesto
general al que se refiere, debemos ir examinando sucesivamente los contenidos de la
institución de la responsabilidad administrativa para ver si se dan en el caso concreto.
V
7
Pero, previamente, observemos cómo regula el ordenamiento del procedimiento
contencioso-administrativo la imposición de las medidas cautelares a los efectos de deducir
alguna consecuencia general que pueda, igualmente, ayudar a nuestro proceso de
razonamiento.
A esos efectos tenemos que advertir que el art. 133.1 y 2 Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, contiene la relación entre las
cauciones o garantías y las medidas cautelares impuestas por los Tribunales. Observemos,
por cierto, que la Ley 29/1998, no trata, en particular, de la suspensión de los actos
administrativos sino en general de las medidas cautelares siendo evidente que la
suspensión es una de las medidas cautelares que pueden imponerse. El precepto en los
dos apartados indicados dice así:
“1. Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar
dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía
suficiente para responder de aquéllos.
2. La caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas
admitidas en Derecho. La medida cautelar acordada no se llevará a efecto hasta que
la caución o garantía esté constituida y acreditada en autos, o hasta que conste el
cumplimiento de las medidas acordadas para evitar o paliar los perjuicios a que se
refiere el apartado precedente”.
Parece claro que el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, aplicó tal precepto de
forma coherente al caso que nos ocupa en el Auto de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de 21 de enero de 2000 (antecedente segundo).
En general, viene bien recordar también cómo configura la Exposición de Motivos de
la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en su apartado VI. 5 a las
medidas cautelares. Reproducimos el texto que nos interesa:
“Se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela
efectiva, tal como tiene declarado la jurisprudencia más reciente, por lo que la
adopción de medidas provisionales que permitan asegurar el resultado del proceso no
debe contemplarse como una excepción, sino como facultad que el órgano judicial
puede ejercitar siempre que resulte necesario”.
Es decir, es el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) quien está
en la base de la imposición por los Tribunales de medidas cautelares a las cuales puede ir
asociada, si el Tribunal lo estima conveniente, una garantía o caución en la forma indicada
por el art. 133.2 LJCA. Si esta institución de las medidas cautelares guarda relación con la
realización, nada menos, que de un derecho fundamental, el mero hecho de que la caución
haya sido impuesta por un Tribunal y como consecuencia de una petición de suspensión del
reclamante (y en aquél momento recurrente) no rompe el nexo de causalidad ni exime a la
Administración de toda responsabilidad. Difícilmente soportaría el plano de la interpretación
jurídica una consecuencia contraria: que la realización de un derecho fundamental (art. 24
CE) impida el pleno ejercicio de una institución también prevista por la Constitución
Española (art. 106.2 CE) y garantizada solemnemente hasta en el mismo Título preliminar
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de la Constitución (art. 9.3, cuando refiere el principio de responsabilidad de los poderes
públicos).
VI
Superado el obstáculo relativo a la inexistencia de nexo causal que afirmaba la
propuesta de resolución, observemos el resto de condiciones de producción de la
responsabilidad administrativa en un supuesto concreto como el que nos ocupa.
En primer lugar parece claro que se ha producido una lesión entendida como un daño
antijurídico que el dañado no tiene obligación de soportar. A esos efectos es clave el hecho
de que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón ha anulado la actuación
administrativa. No importa que esa anulación sea producto de, meramente, una
prolongación de la actuación administrativa más allá del plazo establecido para la
tramitación del procedimiento sancionador.
Lo que funda la existencia de la lesión es, simplemente, que la actuación
administrativa conducente a la imposición de la sanción, haya sido declarada improcedente,
en este caso por Sentencia firme. Que la actuación administrativa previa se produjo al
margen del ordenamiento jurídico y que en el marco de ese defecto original constatado, es
cuando el particular reclamante realizó unos gastos haciendo uso del contenido de un
derecho fundamental.
Parece obvio, por último, que en el caso que tratamos no se ha producido fuerza
mayor eximente de la responsabilidad y, como ya hemos indicado anteriormente, también
se han cumplido los condicionamientos formales correspondientes (incluida la falta de
transcurso del plazo legal para reclamar, dada la fecha en la que fue presentada la
reclamación –26 de abril de 2007- y la de la Sentencia dictada en casación por el Tribunal
Supremo –23 de noviembre de 2006-).
En el marco, entonces, de una actuación declarada contraria al ordenamiento jurídico,
se produjo un gasto del particular en el ejercicio de un derecho fundamental como es el de
la tutela judicial efectiva. Ese gasto, tendente a no ejecutar una deuda consistente en el
pago de una sanción administrativa, es imputable a la Administración, puesto que no se
habría producido si la Administración hubiera constatado el transcurso del tiempo apropiado
para la tramitación del procedimiento administrativo y, consecuentemente, hubiera
declarado ella misma la caducidad del procedimiento absteniéndose de la imposición de la
sanción.
La consecuencia parece obvia: se han producido en toda su extensión los supuestos
reguladores de la responsabilidad administrativa y, en consecuencia, la Administración
pública debe indemnizar en el caso concreto el coste probado del aval constituido por el
reclamante para impedir la ejecución de la sanción, con la adición de los intereses legales
por mora computados desde la fecha en la que la reclamación fue presentada.
VII
9
Finalmente, para ratificar cuanto antecede, se estima procedente hacer mención a lo
sustentado por el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 2 de octubre de 2003 (f. d
segundo.–recurso de casación 2077/1999-) y de 12 de noviembre (ff. dd. quinto a séptimorecurso de casación 476/1998-), que incluyen referencias a la Sentencia de 23 de abril de
2003 mencionada en el escrito de reclamación y parcialmente reproducida en la propuesta
de resolución, de las que se incorporan a este Dictamen los fundamentos de derecho
citados.
A) - Sentencia de 2 de octubre de 2003, fundamento de derecho segundo:
La Sala de instancia no ha incurrido en la incongruencia denunciada puesto que
entendió que, en aplicación de la jurisprudencia que invoca y de lo dispuesto en el
artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, no existía derecho a ser indemnizado de
los intereses devengados por los gastos satisfechos por el recurrente con ocasión de
la constitución del aval, todo ello y sin perjuicio de que quepa enjuiciar lo correcto o no
del criterio mantenido por la Sala.
En este punto ha de destacarse que, como recordamos en Sentencia de 20 de enero
de 2003, «esta Sala del Tribunal Supremo, como nos recuerda la sentencia de
veintitrés de abril de dos mil dos, ha declarado, entre otras, en las sentencias de tres
de febrero de mil novecientos ochenta y nueve, trece de octubre de mil novecientos
noventa y veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y uno, que en recta
interpretación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración
del Estado de 26 de julio de 1957, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, y 106 de la
Constitución, corresponde a la Administración soportar el coste del aval prestado para
obtener la suspensión si se hubiese estimado la reclamación interpuesta y, por tanto,
se hubiera anulado en sede administrativa la resolución recurrida, pues en nuestro
Ordenamiento Jurídico la responsabilidad de la Administración surge en torno al
concepto clave de lesión, entendida como daño antijurídico que el perjudicado no tiene
el deber jurídico de soportar, lesión esta que ha de reunir los requisitos que fija la ley,
por lo que ha de ser efectiva, económicamente evaluable, individualizada y conectada
causalmente con la actividad administrativa. En el caso que analizamos, es un hecho
reconocido por la propia Administración que la sociedad demandante sufrió un
quebranto económico que no estaba obligado a soportar, pues el aval bancario se
presentó con la estricta y obligada finalidad de suspender la ejecutividad de una
liquidación practicada por el impuesto sobre sociedades que luego fue anulada por
una sentencia de la Audiencia Nacional. Existió, desde luego, un nexo causal entre la
actuación de la Administración y el daño ocasionado, cuya indemnización por daños y
perjuicios debe proyectarse, según declaramos en nuestra sentencia de veintitrés de
abril de dos mil dos –recurso número 480/1998– respecto de los gastos ocasionados
por la prestación del aval y los intereses devengados por la formalización de éste,
pues la indemnización por responsabilidad de las Administraciones públicas debe
cubrir, según también hemos declarado en sentencias de veintiocho de febrero y
catorce de marzo de mil novecientos noventa y ocho y tres de abril de dos mil dos, los
daños y perjuicios hasta conseguirse la reparación integral de los mismos, entre los
que forzosa y necesariamente se encuentran los reclamados, en este particular, por la
parte recurrente en el petitum de su escrito fundamental de demanda, respecto de los
intereses legales que en concepto de comisiones trimestrales por la prestación del
aval hubo de satisfacer, en cuanto que tales intereses emanan o derivan de la
prestación cuasi-obligatoria de la formalización de un aval a fin de evitar la
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ejecutividad de una liquidación fiscal, posteriormente anulada por un tribunal de esta
jurisdicción».
En el presente caso, no es que se haya producido una demora en el pago por la
Administración –supuesto que contempla el art. 45 de la Ley General Presupuestaria–,
sino que el reclamante ha de ser resarcido, en concepto de intereses, por el abono de
los gastos del aval que hubo de atender y ello para conseguir la reparación integral de
los daños ocasionados por la actuación administrativa..
B) - Sentencia de 12 de noviembre de 2002 (la cuestión planteada está referida a la
exigencia por el Ayuntamiento de Cuenca de la cesión a favor del Municipio del 15 % de los
aprovechamientos a través del correspondiente proyecto de compensación).
1.- Fundamento de derecho quinto:
El recurso de casación de la Junta de Compensación del Polígono RM-2B de la
Ciudad de Cuenca consta de dos motivos distintos, que también coinciden en su
pretensión.
Denuncia en el primero de ellos que la sentencia ha incurrido en un vicio de
incongruencia por omisión, al haberse quedado en sus pronunciamientos «citra petita
partium», al omitir resolver una de las pretensiones formuladas en la demanda.
El motivo se formula al amparo de supuesto 3º del artículo 95.1 de la Ley reguladora
de este orden jurisdiccional. Alega que el propio encabezamiento de la sentencia da
cuenta de que se solicitó la condena del Ayuntamiento a pagar los gastos que supuso
a la demandante la prestación de un aval bancario exigido en garantía de la
suspensión pedida y acordada en la correspondiente pieza separada. La sentencia no
incluye, sin embargo, razonamiento alguno sobre esta pretensión ni hace
pronunciamiento sobre la misma en el fallo, a pesar de que el fundamento de Derecho
quinto de la demanda se dedicó a fundamentar tal pretensión como indemnización de
daños y perjuicios con invocación de los artículos 42 y 84 c) de la LJCA y 139 y
siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993,
246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
El motivo segundo de casación invoca estos últimos preceptos, ya «ex» artículo
95.1.4º de la LJCA, para insistir en sostener la procedencia de que se condene al
Ayuntamiento a pagar los desembolsos ocasionados por la prestación de aval
bancario para garantizar la suspensión durante la tramitación del proceso
jurisdiccional, previa casación de la sentencia en cuanto no contempla este
pronunciamiento.
2.- Fundamento de derecho sexto:
Es cierto que la sentencia incurre en incongruencia por omisión al no pronunciarse
sobre la petición formulada, por lo que será procedente dar lugar a este recurso.
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No puede considerarse que la ausencia de condena en costas por falta de temeridad o
mala fe, que sí pronuncia la sentencia, sea suficiente para responder a lo que se pidió,
por cuanto los gastos de los intereses derivados del mantenimiento durante la
tramitación del proceso de un aval bancario para garantizar la suspensión de una
suma en metálico por importe de 55.383.439 pesetas, más el 20%, que consta
acordada en la pieza separada de suspensión, no puede subsumirse en el concepto
específico de costas procesales.
Procederá, en consecuencia, dar lugar al recurso para casar la sentencia impugnada,
aunque en el único extremo de corregir esta incongruencia por omisión, integrándola
con el pronunciamiento expreso respecto de la petición omitida de «condena a la
demandada al pago a la actora de los gastos por la misma soportados
correspondientes al aval bancario garantizador de la suspensión solicitada y acordada
en la presente litis», petición a la que daremos la respuesta que, a continuación, se
pasa a razonar.
3.- Fundamento de derecho séptimo:
En el presente caso es claro que los gastos de constitución y mantenimiento del aval
bancario prestado para enervar la ejecutividad del acto impugnado constituyen un
perjuicio económico o daño patrimonial producido a la Junta de Compensación como
consecuencia del acto impugnado.
Son numerosas las sentencias de esta Sala (2 de febrero de 1988, 3 de abril y 13 de
octubre de 1990, 21 de marzo de 1991, 17 de mayo de 1996 y, últimamente, de 23 de
abril de 2002) que acceden a pretensiones como la que aquí se formula. En virtud de
los principios de economía, celeridad y eficacia, no hay obstáculo para que se
formulen tales pretensiones de resarcimiento de daños y perjuicios en la propia vía
contenciosa, ya que la Ley jurisdiccional permite la solicitud sin necesidad de que la
petición se haya formulado previamente en la vía administrativa, como medida de
restablecimiento de la situación jurídica individualizada (artículo 42 «in fine» de la
LJCA de 1956 y 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa).
Procede condenar al Ayuntamiento de Cuenca a que indemnice a la Junta de
Compensación recurrente por los gastos derivados del aval bancario que ha
garantizado la suspensión cautelar del acto impugnado. La parte dispositiva del Auto
de la Sala «a quo» de 9 de mayo de 1995 condicionó la suspensión a que
previamente la actora prestase una caución por la cantidad de 55.383.439 pesetas,
más el 20% de dicha cantidad. Estimada la ilegalidad del acto impugnado, en los
términos que se acaban de expresar hay que indemnizar a la Junta de Compensación
en la cantidad que proceda, que se determinará en el trámite de ejecución de
sentencia, calculando el importe de los intereses que la Junta de Compensación haya
abonado o deba abonar desde el día en que prestó la garantía exigida en el Auto
citado hasta la real y efectiva cancelación del expresado aval bancario.
C) –Sentencia de 23 de abril de 2002 (recurso contencioso-administrativo 480/1998)
en la se enjuició la responsabilidad patrimonial por la garantía constituida con aval
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para la suspensión de ejecución de una “sanción pecuniaria” impuesta por el Consejo
de Ministros por infracción de la Ley de Represión de Practicas Restrictivas de la
Competencia.
1.- Fundamento de derecho segundo.
(....) como quiera que el sistema establecido en la citada Ley 1/1998 (de los derechos y
garantías de los contribuyentes) en cierta forma se inspira en el instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende, entre otras, de
las sentencias dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo de tres de febrero de mil
novecientos ochenta y nueve, trece de octubre de mil novecientos noventa y veintiuno
de marzo de mil novecientos noventa y uno, en las que al amparo de los artículos 40
de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957,
121 de la actual Ley de Expropiación Forzosa y 106.2 de la Constitución señalamos
que corresponde a la Administración soportar el coste del aval presentado para
obtener la suspensión si se hubiera estimado la reclamación interpuesta y, por tanto,
se hubiera declarado nula la resolución recurrida, pues, en nuestro Ordenamiento
jurídico, la responsabilidad de la Administración surge en torno al concepto clave de
lesión, entendida como daño antijurídico que el perjudicado no tiene el deber jurídico
de soportar, lesión esta que ha de reunir los requisitos que fija la Ley, por la que ha de
ser efectiva, económicamente valuable, individualizada y conectada causalmente con
la actividad administrativa; perfectamente podemos enjuiciar la pretensión
indemnizatoria, dentro del contexto legal que nos ha sido planteado, es decir, por la
vía de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, que precisamente son los invocados por la parte demandante.
2.- Fundamento de derecho cuarto.
En el caso que enjuiciamos, ha quedado acreditado en autos y, así, se reconoce en la
propuesta de resolución del instructor del expediente que la sociedad demandante
sufrió un quebranto económico que no estaba obligado a soportar, pues el aval
bancario se presentó con la finalidad de evitar la ejecutividad de la multa impuesta,
que posteriormente fue anulada por sentencia de esta Sala de veintiocho de julio de
mil novecientos noventa y siete.
Existe, pues, un nexo causal entre el actuar de la Administración y el daño
ocasionado, cuya indemnización por daños y perjuicios debe proyectarse respecto de
los gastos ocasionados por la prestación del aval durante el período comprendido
entre el tres de octubre de mil novecientos noventa y uno al dieciocho de noviembre
de mil novecientos noventa y siete –fecha en que éste fue rescatado– lo que alcanza a
la cantidad ciento noventa y una mil quinientas pesetas, solicitada por la sociedad
reclamante en el «petitum» de su escrito fundamental de demanda, y que resulta no
sólo adverada por la certificación de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid,
sino que también fue parcialmente reconocida dicha cantidad por el instructor del
expediente en ciento ochenta y nueve mil quinientas pesetas.
Ahora bien, como hemos declarado, entre otras, en nuestras sentencias de veintiocho
de febrero y catorce de marzo de mil novecientos noventa y ocho, dieciocho y
veinticuatro de dos mil y tres de abril de dos mil dos, la indemnización por
responsabilidad de las Administraciones Públicas debe cubrir los daños y perjuicios
hasta conseguir la reparación integral de los mismos, por lo que la deuda derivada de
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la acción de responsabilidad debe actualizarse, ya que es doctrina jurisprudencial
consolidada que la reparación integral de los perjuicios sufridos, con el fin de
conseguir una completa indemnidad, recupera la actualización de la deuda, lo que
debe llevarse a cabo por diversos medios, entre los que se encuentra el criterio del
devengo de los intereses de la cantidad adeudada a partir del momento en que se
formuló la reclamación en vía administrativa hasta su completo pago, por lo que tales
intereses, en el caso que analizamos una vez declarada la responsabilidad patrimonial
de la Administración se devengarán desde la fecha de la reclamación, o sea, el
dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Por todo lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
“Que de conformidad con la propuesta de resolución, procede estimar la reclamación
por responsabilidad de la Administración instada por S.A., así como la solicitud de
indemnización de formulada cuya cuantía asciende a 7.200,44 €, más los intereses legales
desde la fecha en la que fue presentada la reclamación”.
En Zaragoza, a veinticuatro de marzo de dos mil nueve.
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