franja costera - Eva - Universidad de la República

El régimen jurídico de las riberas
en
el Derecho uruguayo /Emilio Blasco Marino.
Rev. AEU., vol 86, N° 1-6, p. 77-121
1.1. El
■
(ene./jun. 2000)
régimen jurídico de las riberas en el Derecho uruguayo
privativo de aguas y álveos. Protección de la franja costera
Uso común y
por el Esc. Dr. Emilio Biasco Marino
(*)
SUMARIO
Introducdón. Capítulo I. Aspectos teimmológicos. 1. Aguas y cursos de agua. 2. Álveos.
3. Riberas. 4. Márgenes. 5. Costas. 6. Orillas. 7.
Playas. 8. Ramblas. Capítulo n. Evoludón
histórica. 9. Período colonial: desde la fundación, hasta 1830. 10. Constitución de 1830 y
Constituciones
posteriores. 11. C. Civil: Ley 987, vigente desde el l°.1.1869. 12. C. Rural:
Ley 1.259, vigente desde el 17.1.1876 al 28.11.1978. 13. C. de Aguas: Decreto-ley 14.859,
vigente desde el 1°.III.1979. Capítulo III. Derecho objetivo vigente. 14. Régimen domi
nial de aguas, álveos y riberas. 15. Concepto doctrinario de ribera. 16. Algunos tipos de
riberas y costas. 17. Relación de inclusión entre álveo y ribera. 18. Definición y caracteres
de las riberas. 19. Origen de la dominialidad de las riberas. 20. Caracteres del dominio
sobre las riberas. 21. Delimitación del dominio público de las riberas. 22. Regímenes de
utilización de aguas, álveos y riberas del dominio público. 23. Extinción de la dominiali
dad. Capítulo rV. Protección de la faja costera. 24. El C. Rural. 25. Las Leyes Orgánicas
departamentales. 26. La Ley de Centros Poblados. 27. La Ley presupuestal de 1969. 28. El
C. de Aguas. 29. Extensión legal. 30. Naturaleza jurídica. 31. Tramitación y órganos esta
tales competentes. 32. Defensa privada de las márgenes. 33. Dimensión y límites de las
fajas. 34. Régimen sancionatorio. Capítulo V. Conclusiones. Bibliografía.
por fuera y por dentro de los estrados judi
ciales, generando incertidumbre jurídica y
INTRODUCCIÓN
Las
riberas,
álveos de los
como
cursos
y
parte integrante de los
masas
de agua,
junto
a
profesional, en especial, respecto del ejercicio
de la profesión notarial.
las
márgenes, costas, orillas, playas y ramblas,
constituyeron elementos de primerísima ne
cesidad, en todos los tiempos, pero con ma
yor razón importan en los tiempos actuales y
futuros, no sólo por motivos ambientales y
ecológicos, sino por importantes razones eco
nómicas y sociales.
A todo lo
en
materia
dominial,
riales nacionales
en
todas las
épocas,
el
de las riberas
dado de
racional y sistemática, sino
no
entie los Entes territo
el Estado Central y los
en
Departamentales
general,
depositarios conjuntos del dominio y la regla
—
,
uso
de los bienes del dominio
público natural (1).
fue abor
régimen jurídico
manera
—
Gobiernos
mentación del
Lamentablemente,
se
agregan las no pocas ve
atribuciones de competencias
cual,
ambiguas
ces
forma aislada, accesoria y secundaria, y no
pocas veces, con resultados equívocos.
en
Al
respecto cabe advertir que
nuestro
en
pesar de los avances producidos, si
gue ocurriendo
según señalara Jiménez de
Aréchaga hace más de cincuenta años
que
país,
a
—
—
,
Todo lo cual fue motivo de
un
de doctrinas, informes, reclamos y
semillero
disputas
"en materia
poder
se
municipal,
la centralización del
lleva tan adelante
como en
el orden
Derecho y Ciencias Sociales Escribano Público Doctor en Diplomacia Profesor Agregado (e) de
en la Facultad de Derecho y Profesor Agregado (i) de Derecho Público en la Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho Director
General de la Dirección General Jurídica de la Universidad de la República.
(*)
Doctor
en
-
-
-
Derecho Público 11
-
-
Dominio público "natural", en contraposición con el dominio público 'artificial", constituido por calles, puen
(1)
tes, etc. El Estado en sentido amplio, tabién es titular del dominio privado, como es el caso de su dominio industrial y
comercial (C. art. 185).
78
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 (1-6), 2000
nacional; pues el Presidente de la República
se
transforma
Constitución de 1830 permitían un desarro
legislativo extraordinario, y que estaba
llo
elegido por cua
ahora por cinco
que se somete a
de
la
sólo
Constitución,
prescripciones
tro años
las
en un monarca
—
Constituyente originario que
JEA pudieran transformarse en podero
sos centros de administración autónoma"
(5).
,
cuando ellas
no
pios designios
molestan demasiado
de
sus
las
pro
poder" (2).
Acerca del alcance
petencias territoriales
nos
Departamentales
originario
de las
Por su parte Carlos María de Pena
Catedrático de Derecho administrativo
com
de los actuales Gobier
Presidente de la Re
la
pública correspondía administración ge
neral del país, a las JEA, les correspondía la
administración interior de los Departamen
le
—
,
tos"
—
señalaba que en las JEA de los Depar
tamentos residía "el Poder Municipal", para
1830
ex-
sos
tuvo que "mientras al
posición que periódi
suele poner en tela de juicio
expresamos con anterioridad (3) que Solano
García
miembro de la Constituyente de
se
—
—
—
camente
la mente del
en
—
(6).
—
cuyo desarrollo, presentó al Parlamento
proyecto de ley orgánica, reconociéndoles
enorme
cúmulo de atribuciones
En sentido
parecido
se
Las riberas, como los restantes bienes dominiales, se encuentran sometidos a un régi
un
especial de propiedad y uso la ñama
"propiedad pública"
que deja poco o
reducido ámbito a las típicas facultades do-
un
men
(4).
expresaba
un
pública
de los
respectivos
—
,
miniales, y mucho campo
pro
a
la conservación,
reglamentación y concesión del uso general o
privativo de esos codiciados bienes jurídicos.
yecto presentado por Miguel Barreiro en 1835,
en el
que se establecía que "las JEA atenderán
con fondos
que se les apliquen, los gastos
de instrucción
—
da
Han corrido ríos de tinta tratando de de
De
partamentos, los de policía, culto, edificios pú
mostrar la
blicos y demás que les corresponde por su
instituto, según el art. 126 de la Constitución
riberas de mares, ríos y arroyos, o su perte
nencia estatal o departamental; y en todo caso,
(art. 3°); pudiendo proponer
al Poder
Legis
acerca
lativo, los demás arbitrios que juzguen opor
tuno establecer hasta llenar los gastos que de
si
manden los
art.
en
objetos de su instituto (art. 9°)"
Enfrentando
Bauza
—
en
opiniones adversas, Pedro
oportunidad de estudiar los de
nominados "Gobiernos Interiores"
ba
con
razón, que "las
Vé.: La Constitución
(2)
—
Nacional,
t.
de las indemnizaciones
decide
disponer
beneficio de la colectividad
Pero,
como se
verá
en
cho altamente
debilitado,
t.
84, n" 1-12,
págs.
bienes,
(Constitución
el
curso
del presen
la titularidad de
lo
es
de
un
dere
y por lo mismo, de
IX, 1°, p. 29.
Vé. Informe de la Comisión de Derecho Público sobre "El territorio de los Gobiernos
(3)
AEU,
esos
32).
trabajo, cualquiera fuere
las riberas, el "propietario",
de la
expropiatorias,
in totum de
te
señala
disposiciones
se
propiedad pública o privada de las
Departamentales", en Rev.
322-340.
En dicho proyecto se establecía que: el Jefe Político se transformaba en un simple órgano de
ejecución de las
decisiones de las JEA; a las JEA se les confiere la facultad de poseer, administrar y recaudar rentas
propias y de dispo
ner su
aplicación; además se les atribuyen todos los poderes en materia de Policía del Orden de las Costumbres de la
(4)
Salud, del Tránsito, de la Alimentación, de la Higiene, etc.; también se les otorga velar por el desen
agricultura, la industria y el comercio, objetos correspondientes a las leyes nacionales. Vé. J. Jiménez
Aréchaga, La Constitución Nacional, t. IX, 1°, págs 26 y ss.
Edificación, de
la
volvimiento de la
DE
(5)
Vé. J. Jiménez
de
Aréchaga, La Constitución Nacional,
t.
IX, 1°,
pág.
22.
Desde la Cátedra de Derecho administrativo, Carlos María de Pena enseñaba que el
origen del referido título
en la Constitución
argentina de 1826, que distinguía entre "gobierno general" y "gobiernos interiores";
por lo que, si existen dos ámbitos de gobierno diferenciados, al Presidente de la República le corresponde la "Adminis
tración General del Estado" (C. de 1830 art. 79), pero las "administraciones interiores",
corresponden a los órganos
creados especialmente al respecto. Vé. Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, t. IX, v. 1,
págs. 29 y ss.
(6)
se
encontraba
79
DOCTRINA
En todas las
muy reducido valor de cambio, por
desde tiempos inmemoriales se en
cuentra desdoblado del derecho de
uso, que
debe ser común, sin poder jamás
con
escaso o
cuanto
la actualidad
y otros temas a
jurídico de las riberas,
esos
régimen
ginas que siguen
te: los necesarios
se
—
y
el agua
—
—
especialmente
así
constituyó
como
concebirse
en manos
en
el suelo
elemento de
un
primerísima necesidad, por lo que
vación, disposición y utilización
juntarse
propiedad plena; entonces, ¿quién adqui
riría la nuda propiedad de un bien
que debe
compartir perpetua y necesariamente con el
resto de la población? Y en caso de
adquirir
lo, ¿cuánto pagaría por la mera titularidad de
ese
peculiarísimo "derecho"?
Abordando
,
que la contiene
la
del
épocas
—
su conser
no
puede
privadas.
"agua de dominio
hidráulico)
(dominio
público agua pública
usos de
tiene
es
pú
para
aptitud
que
aquella
blico y general interés y, por consiguiente, es
susceptible de uso por parte de la generali
dad" (8).
Señala Messineo que:
o
propósito
en las
pá
encararán sucesivamen
2. Álveos
aspectos terminológicos de
los diversos vocablos involucrados o conec
tados con las riberas (cap. I); la evolución his
Históricamente, los vocablos álveo y cau
se han tomado como términos sinónimos;
no obstante,
para hacer referencia al mismo
fenómeno, también se han utilizado los voca
tórica del
régimen jurídico de las riberas en
el Uruguay colonial e independiente (cap. II);
el régimen de derecho positivo de las riberas
(cap. III); y la especial protección de la faja
costera nacional (cap. IV); más un apartado
final, con algunas conclusiones.
ce,
blos: lecho y madre.
Para el
diccionario, álveo es el cauce
o con
el terreno, por el cual flu
una corriente de
normalmente
agua (9).
ye
cavidad existente
CAPITULO I
en
ASPECTOS TERMINOLÓGICOS
Pero jurídicamente,
1.
Aguas
cursos
y
se
denomina álveo a un
elemento compuesto, integrado por el piso o
fondo
que es la superficie de tierras normal
de agua
—
quido
mente cubiertas por las aguas
denomina al cuerpo lí
eventualmente solidificado
combi
El vocablo
"agua"
—
—
que
,
nado por moléculas de hidrógeno(2) y oxígecon diversas formas y extensio
no(l), que
—
que
cubre vastas
pueden
superficies
del
planeta,
y
encontrarse formando corrientes
o cursos
de agua,
que ello
no
o
hallarse estancadas
suponga
una
desarrolla
en
y la ribera,
sendos costados del álveo.
—
,
Por ello es que el límite exterior del álveo
suele coincidir, y se confunde, con la línea
superior de la ribera.
—
nes
se
(aun
En el Derecho Público uruguayo el C. de
quietud absoluta).
denomina álveo de un curso de agua,
al terreno que cubren sus aguas, en las creci
das que no causan inundación (C. de Aguas
Aguas
expresión "curso de agua" (conjun
ción necesaria de agua, lecho y ribera) se en
globan diversas categorías de aguas corrien
tes, por lechos naturales o artificiales, grandes
o
pequeños, permanentes o intermitentes (7).
Con la
(7)
les
art. 35 inciso
ribera
1°), comprendiendo el lecho y la
la que accede el
ordinarias (10).
a
curso en
las crecidas
Vé. Miguel H. Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, pág. 272. Dentro de los principa
de agua se destacan los ríos (cursos naturales de agua, de caudal considerable y perenne); los arroyos
cursos
(cursos naturales
de agua
con menor
caudal que los
ríos); y los
torrentes
(cursos
Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, págs. 273 y
Messineo, Manual de Derecho civil y comercial,
(8)
Vé. Francesco
(9)
Vé. María Moliner, Diccionario de
uso
(10)
El C. Rural llamaba álveo
natural de
crecidas ordinarias
(art. 389).
o cauce
t.
de agua
intermitentes).
Vé. Miguel H.
ss.
II, págs. 267 y
ss.
del español.
un
arroyo
o
río, al
terreno que cubren
sus
aguas,
en
las mayores
80
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
3. Riberas
el mínimo
Desde el
punto de
vista
hidrográfico,
das las
se
llama ribera al "talud vivo, generalmente
abrupto, que separa a ambos lados de un cur
hay
desbordamiento"
se
de la inundación, el del
tempestades (15).
causan inundación;
y que se delimitan por una
línea inferior y una línea superior; aunque la
que más suele importar es la línea superior,
consideraba ri
cauce
de
definitiva, se denominan riberas a las
de terreno o zonas laterales del álveo,
bañadas por las aguas, en las crecidas que no
bera "la que contiene el río cuando está más
lleno o crecido" (Paulo); y se tenía por límite
la inundación
mareas
de éstas, teniendo
invernales, pero excluís
fajas
(11).
En el Derecho romano,
mareas
En
de agua, el lecho menor del lecho mayor.
Entre las dos riberas discurre el río, mientras
so
no
desplazamiento
cuenta las
en
(1-6), 20@Í
por indicar la delimitación entre el bien do
minial y el que no lo es.
formado por
Las riberas
(12).
integran los lechos
de los
cur
de agua, por lo que también forman parte
del dominio púbUco natural o necesario (16).
sos
Para el
fajas
lamente
se
C.
primer
o zonas
encuentran bañadas por las aguas,
las crecidas que
en
Rural, riberas eran las
sus álveos,
que so
laterales de
no causan
Se puede y se suele hablar de ribera real
(geográfica), ribera legal (jurídica), ribera li
neal (límite superior o exterior) y ribera su
perficial (sustancial).
inundación
(art. 393).
En
la
afirmarse que ribera es
lateral externa del cauce de todas las
de agua, indistintamente (mares, ríos,
general puede
La ribera
geográfica es una faja de terre
puede formarse con costas y playas;
pero, así como existen cursos de agua sin pla
yas y con costas y cursos de agua con playas
y sin costas, generalmente los terrenos que
forman las costas y las playas exceden los lí
mites de las riberas legales.
zona
masas
arroyos,
Para
no, que
etc.) (13).
algunos autores, ribera es el trecho de
tierra donde alcanzan las olas del mar, en las
más altas mareas (Guicciardi, Cammeo, Ranelletti.
Romano) (14).
Las riberas
Zanobini considera que ribera del
la
parte de
terreno
las aguas y
en
inmediato contacto
comprendida
constituyen fajas
los álveos de los
mar es
con
se
entre el máximo y
laterales de
de agua, que
extienden hasta el límite de las mayores
cursos o masas
crecidas ordinarias
(17).
(11)
Vé. PiERRE
(12)
Señalaba Ulpiano que: "Si el río hubiere inundado
alguna tierra y no se hubiere hecho cauce para sí, entonces
Vé. Adolfo Gelsi Bidart, Código de aguas de la República Oriental del
George, Diccionario de Geografía,
voz
ribera, pág. 520, Madrid, 1991.
público lo que fue cubierto por el agua"
Urugiay, concordado y anotado, pág. 319.
no es
(13)
Para el diccionario "ribera"
de ripa
y es la faja de tierra que está al lado de un río
le llama así, al terreno que se riega con el agua de un río. Vé.
proviene del latin riparia
del mar; y equivale a borde,
margen
María Mold-ier, Diccionario de uso del
o
u
orilla. También
se
—
—
español
(14)
Vé. Eneico
(15)
Vé. Guido
(16)
En el Derecho
Guiccl\rdi,
Vé. C. de
Lldemanio, pág.
103.
Zanobini, Corso di diritto amministrativo,
rio, del que la Nación
(17)
en
t.
IV,
pág. 56; Milano,
1942.
italiano, los bienes del dominio marítimo, integran el denominado dominio público natural o necesa
no
Aguas:
puede desprenderse.
arts.
Vé. Aldo M. Sandulu, Manuate di Diritto amministrativo, t.
36, 37, 40, 62, 71, 103, 129, 152 y 153.
U, págs. 671 y ss.
81
DOCTRINA
Las riberas forman
parte del lecho del
de agua; mientras que las márge
laterales de los cursos, que no
ni
pertenecen
integran el álveo.
legislación patria refiere a la margen,
diversas oportunidades, entre otras:
La
cur
so o masa
en
nes son zonas
a) Al establecer que:
tes
4.
Márgenes
Desde el
gen
terreno que
río"
un
punto de
"cada
es
una
vista
de las dos
limitan
a
geográfico, mar
desigualdades de
ambos lados el
cauce
"Los terrenos lindan
el Océano Atlántico,
con
los ríos de la
Plata, Uruguay, Cuareim, Yaguarón y la La
de
a
guna Merín, estarán sujetos servidumbre
des
metros
de
veinte
una
en
salvamento,
faja
de la margen de las
aguas" (art. 109) (20).
de
(18).
Para el
con
diccionario, "margen" proviene del
latín margo y denomina al terreno de la orilla
de un río o im camino (19).
b) Al disponer que las servidumbres de
sirga (C. de Aguas arts. 129, 130, 131, 132, 133
de los
y 134) se establecen sobre las márgenes
cursos
de agua.
c) Al establecer que se entenderá por "mar
que la margen, es la zona inmediata
y contigua a los cursos de agua, que no forma
gen de las
parte de su lecho, y que
sos en
O
se
sea
identifica ni
Las
—
técnicamente
confunde
se
con
—
no
la ribera.
márgenes son las zonas laterales de los
mismas,
en
aguas" la línea de altura de las
el tiempo o en los sucesivos lap
que se hiciere uso efectivo de la servi
dumbre (C. de Aguas art. 109, inciso 3°).
5. Costas
de agua, lindantes con las riberas de
los mismos; o las tierras contiguas a las ribe
cursos
de agua, generalmente des
tinadas al servicio de la navegación u otros
de los
ras
usos
cursos
márgenes
se
distinguen
pues mientras las riberas
son
nes
morfológico, la
junto al mar cuyo
vista
perfil presenta cierto desarrollo horizontal de
de las riberas
las
fajas
mayores crecidas ordinarias; las
son las zonas laterales lindantes
En sentido
latera
les de los álveos de los ríos, y se suelen exten
der hasta el límite que las aguas alcancen en
sus
punto de
relieve, que sólo sufre indirectamente la in
fluencia de las acciones marinas (21).
generales.
Las
Desde el
costa es la banda de tierra
márge
con
las
natural,
se
denomina costa
de suelo que se halla en contacto
curso de
agua, formando: acantilados,
faja
a
la
con un
playas,
marismas, deltas, estuarios, arrecifes corali
nos, rías o fiordos, abras, ensenadas, etc. (22).
riberas, pero que las superan, y cumplen cier
tos fines de utilidad
Las
márgenes
recha, tomando
se
en
A) En la especie, elpanorama doctrinario
resulta variado:
general.
califican
cuenta la
izquierda o
posición del
servador que mira hacia la dirección del
so de la corriente
respectiva.
de
ob
cur
Vé.
(19)
Vé. María Moliner, Diccionario de
uso
costa
es
la extensión de
la orilla del mar; o, según la
de la épodefinición de la Real Academia
a
—
F.J. Monkhouse, Diccionario de términos geográficos,
(18)
a) Según Guillot,
la tierra situada
voz
"margen", pág. 293; Barcelona,
1978.
del español
a la cuerda o maroma
que sirve para tirar de las redes o para tirar de las barcas, desde la
arroyo; y "camino de sirga" es el ubicado a orillas de los curso de agua y que sirve para arrastrar
las embarcaciones tirando de ellas desde tierra firme.
(20)
Se denomina
orilla de
(21)
un
"sirga"
mar, río o
A diferencia de la riberas, que sufren
pág. 153.
una
influencia directa de las acciones marinas. Vé. Pierre
George, Diccio
nario de geografía,
(22)
Para el diccionario, "costa" proviene del gallego o catalán, y significa borde de la tierra bañado por el mar;
a litoral, siendo la zona próxima a él. Se señalan como palabras o expresiones pluriverbales afines o relacio-
equivale
82
ca
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
—
,
la orilla del
de ella
cerca
mar
y toda la tierra que está
(23).
Agrega Guillot, que aunque la ley no lo
expresamente, se sobreentiende que su
pertenencia al Estado, es sin perjuicio de los
derechos que tengan los particulares sobre
ellas (24); por lo que, si el Estado quiere con
vertirlas en propiedad pública, debe proce
der a su expropiación.
Para Seuánez
y
Olivera, la
corresponde a lo que en
se
designa con el nombre
mar,
yos
cuanto al derecho
positivo urugua
yo:
dice
b)
B) En
(1-6), 2OO0
costa
los ríos y
de ribera
en
el
arro
(25).
a)
El C. Civil
se
refiere
costas del territorio
integrantes
2°).
a
las denominadas
bienes
nu
478,
(art.
público
oriental,
del dominio
como
meral
A pesar de las
discrepancias doctrinarias,
el referido artículo, por "costas del terri
torio oriental" deben entenderse las corres
en
a las masas de
agua limítrofes o
circundantes al mismo, comprendiendo indis
tintamente a los océanos, mares, ríos o lagu
pondientes
es así
por cuanto los restantes nu
merales del referido artículo, hacen clara re
nas; y ello
c) Por su parte, Marienhoff denomina cos
tas
las riberas de
a
mente
tipo
vertical
oblicua; de modo que,
o
acentuada
juicio, se
del
accidente
la
modalidad
geográfico, las
gún
riberas pueden derivar en playas o en costas,
o en
de
ambas cosas,
las llamadas "riberas
serían las que reciben de
habitual la fuerza de la corriente) (26).
desgastes" (que
manera
d)
la
como
ferencia
playa termina,
dónde acaba
pero
los
cursos
de agua interiores.
b) El primitivo C. Rural se refería a las plan
taciones forestales que se hicieren y conser
varen
para la fijación de los arenales de las
costas del Río de la Plata
tico
está determinado
(27).
o en
bañados
(28) y Océano Atlán
(art. 100).
c) Modernamente, el
Para Messineo la costa comienza donde
no
a
a su
C. de
Aguas
estable
forma expresa la determinación de las
riberas o costas del Río de la Plata y del Océació
en
nadas; borde, litoral, orilla, playa, ribera; cornisa; abertura, abra, abrigadero, abrigo, ancón, anconada, angla, angra,
bahía, broa, cala, caleta, concha, ensenada, estero, estuario, fiordo, fondeadero, golfo, grao, lengua de agua, puerto,
rada, regolfo, saco, seno; cabo, castro, lengua de tierra, morro, pezón, promontorio, punta, repunta; acantilado, arreci
fe, bajial, bajo batiente, cantil, duna, frontón, marisma, pedrero, a pique, plataforma continental, rompiente, surgidero;
despedir; sable, sablera; hacho; faro, marca, semáforo; marea, resaca, tasca; raque; bojar, bojear, costear, perlongat;
contracosta, encostarse,
(23)
Vé. Alvaro Guillot,
Internacional las
bien firmes para
(24)
guardacosta;
en
costanero, costeño, costero;
mar.
Vé. María Moliner Diccionario de
uso
del español.
Código Civil, t. III, pág. 66. Citando a Calvo, señala que en el Derecho
comprenden todas las tierras que se elevan junto al mar, aunque no sean
Comentarios det
palabras costas y
poder habitarlas.
riberas
Lo que se reafirma por el hecho que el C. Rural implícitamente reconoce la propiedad privada de las costas, al
ciertas servidumbres; y no existen servidumbres sobre cosa propia (arts. 394 y 395).
imponerles
Y Olivera, ees.
Apuntes para el Curso de Agrimensura Legal, pág. 36. Señala el autor, que costa es
comprendida dentro del cauce que la creciente baña al pasar del nivel ordinario o medio, al nivel de
aguas ordinarias; es aquella parte del terreno que la marea cubre y descrubre alternativamente en su
(25)
Vé. Raúl Seuánez
la
de terreno
zona
las más altas
oscilación entre los dos niveles referidos.
(26)
C. de
(27)
Vé. Francesco
es
Aguas:
el denominado
arts.
71, 89, 153 y 180.
Messineo, Manual de Derecho Civü y Comercial, t. II. pág. 303. Señala el autor que parte de la costa
arenal; "pero el arenal adquiere individualidad jurídica solamente en cuanto se salga del dominio
público, o porque exceda de las necesidades de ese dominio o porque, al retirarse el mar, la amplitud de la costa resulte
excesiva; el arenal se convierte así en bien patrimonial del Estado y, como tal, puede pasar después, por efecto de
enajenación, a propiedad privada"
No existen dudas que el Río de la Plata es un río, tal como surge de la casi totalidad de instrumentos nacionales
internacionales que así lo denominan; pero también es cierto que posee características propias de los mares u océa
de aquéllos.
nos; por lo que resulta razonable aplicarle el régimen de riberas
(28)
e
83
DOCTRINA
Atlántico (art. 37), pareciendo inclinarse
por la asimilación entrambos conceptos.
no
Diversas
guayo
normas
incluyen
del derecho
positivo uru
referencias expresas
a
las ori
llas, pero sin conceptualizarlas; aunque
En
consecuencia, parece razonable
des
enten
con
el sentido señalado
acor
(29).
der que las costas
comprenden a las riberas,
pero que generalmente las superan, y poseen
interés especial para la protección de las zo
nas
adyacentes a los cursos y masas de agua.
7.
Playas
6. Orillas
—
de
un
crecido.
Desde otros
ocurre
general
entiende por orilla:
se
En sentido
respecto
En sentido
b)
arena o
no
en
(30).
una
donde
,
puntos de vista
de los restantes
—
al
igual que
conceptos ana
concepciones de lo
existen diversas
playas; y ello por cuanto se carece
que
de parámetros jurídicos idóneos para deter
entre
cubierto de agua.
amplio,
de tierra
—
son
estricto, el límite lineal
el agua y el suelo
—
diccionario, "playa" proviene del
Para el
lizados
a)
estrán de costa
latín tardío "plagia", terreno llano con suelo
de arena a la orilla del mar o de un río (31).
álveo.
En el Derecho romano se consideraba
que
orilla es la que contiene al río cuando está más
En
de la
ángulo
es un
formada
cantos rodados
En sentido natural y obvio, orilla es la
par
te de tierra más próxima al extremo del
agua
proveniente
geomorfología, la
arenosa y baja,
preferentemente por arenas y
Desde el
playa
minar el límite del confín
yas
pequeña faja
definiciones
se
las
pla
han elaborado
dispares;
conceptos y
habiéndose señalado
que deben considerarse
minación de las aguas y el comienzo del te
superior de
(32).
En doctrina
de
la ter
confluyen
las
playas:
rreno seco.
a)
En todo caso, la orilla
es
el
punto móvil y
de encuentro entre el agua y la tierra o
constituye un fenómeno natural, in
fugaz
Los suelos
prenden parte
seca
capa
planos y arenosos, que com
faja de agua y parte de la
de la
(33).-
la arena;
fien,
con
efectiva relevancia
b)
jurídica.
Las riberas del
mar o
formada de arenales,
general las orillas se ubican al borde del
superior de la faja de ribera real de
la masa de agua; y se mueven al compás de
las crecientes y bajantes, pudiendo superar las
riberas legales.
En
en
de
un
río
superficie
grande,
plana
casi
(Real Academia).
extiemo
(29)
Vé. CA. arts. 58, 62, 63,
(30)
Vé. Pierre
(31)
También
Las riberas horizontales
c)
en
todo
raíz
o
planas,
que
parte, quedan al descubierto
de las bajantes del curso de agua (34).
o en
a
64, 108.2 y 180.3.
George, Diccionario de geografía, pág. 465.
se
denomina así
a un
género
de terrenos
con esas
características,
o a
la
faja
de
mar
que bordea
ese
terreno.
(32)
Vé. Francesco Alessandro
(33)
Señala Escriche que
que más
(actus
a
crecen con su
(34)
playa es "la ribera del mar,
flujo y reflujo, sea en invierno
mari pervenif); y
citando las
Leyes 3",
El C. de
Querci, "Demanio marítimo",
se
sólo
esto es, todo
se
refiere
a
las
playas
en
EdD,
lugar
voz
o
demanio, pág. 93.
espacio
que cubren
quosque maximus flu, sin
de que todos los habitantes
o en verano:
encuentran entre las cosas comunes
4" y 5', Título 28, Partida 3°- Vé.
Aguas
en
Joaquín Escriche, op. cit, pág. 1351.
el art. art. 180.2.
aguas en el tiempo
impedir el uso común
pueden aprovecharse;
sus
84
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
La extensión de tierra
que las olas ba
desocupan en las más altas mareas y no
ocasiones de tempestad (Narvaja
si
d)
ñan y
en
fue
nes
ocupado por las aguas, y que posee confi
variables de acuerdo a los lugares.
—
guiendo
a
Merlin
—
) (35).
b)
no:
Los trechos
e)
espacios de tierra que se
allá de la ribera, hacia la tierra
extienden más
firme,
que el
sión
disminuye
mar
este último
arenales
arenoso, rocoso,
ciertos, de modo que, se
avance o se retire, su exten
o
caso a
aumenta, dando lugar en
los denominados relitii o
(Guicciardi:
en
c) Que la faja de
tisfacer los
faja
de tierra
arenosa
que eventual
tierra
Se discute si las
playas integran
en caso
arenoso
al derecho
sa
caso
las
suelen
o no
no
habrá de estar
positivo respectivo.
existente
en su
orilla
bles
o
dominio
(38).
en
los ríos y arroyos navega
flotables, las playas forman parte del
público o
el dominio
tatal o departamental
En el
Uruguay (39),
"la formación
los bordes del
Lanziano la define
arenosa
que está
junto
a
extensión supere
ribera.
de los mares, ríos, arro
o charcas, formación
que
o
o no
privado es
particular según su
—
—
,
la línea
superior
de la
curso
yos, lagos, lagunas
suele estar generalmente,
del límite del álveo"
a uno
y otro lado
La doctrina ha señalado que para confi
se
requieren tres elemen
a) Que geográficamente exista una faja de
terreno, contiguo a la ribera, que alguna vez
Vé. Tristán
Algunos
Guicciardi,
navegables ni flo
no
va del
siglo veinte, las playas
adquiriendo una enorme atracción tu
rística y de esparcimiento de la población, por
En lo que
fueron
lo que se acrecienta la necesidad de interven
ción del Estado y de los Gobiernos Departa
mentales para mantener la
integridad,
la hi-
Narvaja, Fuentes, Notas y Concordancias del Código Civil, pág. 90.
ordenamientos y ciertos autores
en II demanio, pág. 103.
(36)
Enrico
En los ríos y arroyos
tables, las playas pertenecen al dueño del pre
dio frentista.
(40).
gurarse una playa,
tos esenciales:
(35)
afirmativo,
agotarse en ellas; en todo
se
En el océano y
h)
idónea para
(37).
g) La faja de mar que bordea al terreno liso
como
sea
marítimos; elemen
públicos
complementario del factor geográfico, que
define la calificación jurídica del dominio
público respectivo (41).
posición compartida
Romano) (36).
mente se extiende entre la ribera
y la tierra
adentro
arcilloso,
usos
riberas, pero,
La
etc.
to
por Cammeo, Ranelletti y
f)
del terre
geológica
Variable naturaleza
o
sin confines
gún
y
(1-6), 2000
—
como
Giorgi
—
,
establecen
una
extensión
fija
de las
playas.
Vé.
Vé. Aldo M. Sandulli, en Manuale di Diritto amministrativo, t. II, pág. 681. Señala el autor que en el Derecho
(37)
italiano, forman parte del dominio marítimo la ribera del mar (lido) no sólo hasta donde es cubierta por las más altas
mareas, sino hasta donde la cubre las mareas ordinarias; las playas, los puertos y radas, las lagunas vivas (comunica
das con el mar) y las muertas; los canales utilizados para usos marítimos, y las zonas adyacentes.
(38)
Vé. María
Moliner, Diccionario de
uso
del español.
En el Derecho argentino Bielsa señala que la ley define como playa marítima o fluvial —pues no distingue una
(39)
las olas bañan y desocupan en las más altas mareas.
y otra— entendiéndose por playa de mar la extensión de tierra que
Pero señala que tal expresión definiría mejor la ribera, entendida ésta como la parte del litoral, cubierta y descubierta
a man pervenif), al paso
que playa es la ribera o
por la acción ordinaria de las aguas (Litus est quosque máximum fluctus
margen
plana
o
casi
plana
del
mar.
Vé. Rafael Bielsa, Derecho administrativo, t.III,
pág.
534.
264, Montevideo, 1993.
Lanziano, Estudios de Derecho Administrativo, pág.
(40)
Vé. Washington
(41)
Vé. Francesco Alesandro Querci, "Demanio marítimo",
en
EdD,
voz
demanio, pág. 93.
85
DOCTRINA
giene y la utilización permanente de esos im
portantísimos bienes jurídicos y económicos.
positivo ha reco
algunas disposiciones, con
El ordenamiento jurídico
gido
el vocablo
en
el sentido biunívoco señalado:
En el derecho
finen las
positivo nacional no
playas, pero:
se
de
a)
(C.
a) Cabe recordar al respecto que la Ley
Orgánica Municipal (LOM) 9.515 así como
sus
predecesoras
atribuye competencias
b)
—
—
,
al Intendente
específicas
Municipal
protección indiscriminada
playas,
sean
ya
o
como
Aguas
Ora
lecho de las aguas
arts. 20 y
como
ruta costanera
art. 153: "abiertas y
pluviales
21).
(C. de Aguas
pavimentadas").
sobre el
cuidado y
marítimas
Ora
de
fluviales
de las
Jurídicamente, las ramblas costaneras exis
en el
régimen jurídico costero,
reduciendo la extensión de la faja de protección
de las costas (C. de Aguas art. 153 inciso 5°).
tentes inciden
(42).
b) También el C. de Aguas se refiere a las
playas, como uno de los bienes ^junto a otros
elementos idealmente separables, como las
—
costas y las orillas
ceptiva (art.
180
—
,
CAPITULO 11
cuya defensa resulta pre
EVOLUCIÓN HISTÓRICA
infine).
9. Período colonial: desde la
8. Ramblas
Para el diccionario de la Real Academia
rambla
es
el cauce, lecho natural
donde las aguas
muy
No
suelo, por
pluviales corren, cuando son
obstante,
en
en
el vocabulario usual
el derecho
esparcimiento
Durante
un
siglo,
en
nuestro territorio ri
gió en su plenitud la denominada Legislación
de Indias, que distinguía entre riberas de mar
y riberas de río; y entre dominio y
ambas riberas (44).
denominar "ramblas"
de
o
copiosas (43).
también
fundación,
hasta 1830
—
a
,
también
se
uso
de
—
y
suelen
las vías de tránsito y
costanero.
Para las
se
Leyes
consideraban
como
elementos
de Partidas
como
cauce
y ribera
bienes
integrados;
separados y no
entendiéndose:
efecto, la referida norma dispone que compete al Intendente: 21. Velar, sin perjuicio de las atribuciones del
Central, por la conservación de las playas marítimas y fluviales, así como de los pasos y calzadas de ríos y
arroyos: A) Prohibiendo la extracción de tierra, piedras y arena dentro del límite que juzgue necesario para la defensa
de los terrenos ribereños. B) Haciendo o disponiendo que se hagan plantaciones destinadas a defender los terrenos de
la invasión de las arenas, y a sanear las playas y defender las costas; C) Evitando la destrucción de las zonas boscosas
(42)
En
Gobierno
situadas en terrenos ribereños o adyacentes de propiedad municipal, que por su conformación hermoseen las costas o
resulten defensivas para la conservación de las playas (art. 35). Por otras parte el art. 46 dispone: Son rentas propias de
los Departamentos, administradas y empleadas por ellos de conformidad con esta ley, los ingresos municipales prove
nientes de: 21. El
productos
dades ribereñas
(43)
El
de los siguientes permisos; F) Para extraer piedra, arena, conchilla, balastro y otros
municipales, siempre que la extracción no perjudique al tránsito público, a las propie
a la
integridad de las playas naturales.
otorgamiento
del suelo
o
en
terrenos
concepto difiere del utilizado
comunmente
en
nuestro
país, equivalente
a
avenida costanera.
Vé. Ennio Córtese, "Demanio in genérale", en EdD, voz demanio. En realidad, respecto del tema que nos ocupa,
(44)
antiguo Derecho español adoptó normas provenientes del Derecho romano. En efecto, en el Derecho romano el mar
y sus orillas integraban los llamados bienes comunes (res commitnes dmniuni), cosas pertenecientes a las res humani iüris,
no
susceptibles de propiedad individual, y cuyo uso era común a todos los habitantes, quienes adquirían el dominium
ex ture Qidritiían o facultad ilimitada de goce, mediante ocupación (como el aire, el mar, las playas, etc.); en esos bienes
comunes se podían elevar construcciones que no afectaren a la navegación, pero si se destruían, la ribera recobraba su
situación anterior a la ocupación, por una especie de postliminium. En cuanto a los puertos y las corrientes de agua en
su unidad (agua, lecho y orillas) que nunca se consumen (fumen perenne), se consideraban cosas públicas (res publicae,
categoría de la res humani iüris, integrada por los ríos, puertos, calles, faros, plazas, teatros, termas, estadios, etc.), cuyo uso
era común a todos, pero de propiedad del pueblo romano; no obstante, y respecto de cada elemento por separado, cabe
de naturaleza común, el lecho
y las orillas pertenecían a los ribereños, como una
consignar que mientras el agua era
el
prolongación de
sus
propiedades.
Vé. Eugéne
Petit, Tratado Elemental de Derecho Romano, págs. 179 y
ss., Bs.
As., 1994.
86
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
a) Por cauce, "un conjunto de aguas reuni
das entre dos riberas, que corren perpetua
mente desde tiempo inmemorial" (45).
Por
b)
bren
sus
ribera, "el lugar o espacio que cu
aguas en el tiempo que más crecen
flujo y reflujo periódico,
con su
no o en
verano, sin salir de
su
(1-6), 2000
sólo la ejercía efectivamente so
bre los árboles no utilizados para amarre, y
las cosas halladas en el suelo, no pudiendo
propiedad),
disponer separadamente del mismo, ni tenía
posibilidad de reunirse con el uso comple
la
to del
bien;
invier
sea en
madre"
(46).
b)
en
cambio
tenía el llamado
no
"domi
nio útil"
Mientras que el mar y sus riberas pertene
a la Nación de
que hacían parte; los ríos
comunitariamente
a todos los
pertenecían
cían
habitantes; y las riberas de los ríos estaban
sometidas
doble
a un
(especie de derecho de uso), que co
rrespondía casi por entero a la comunidad;
por lo que, debía compartir el uso de la ribe
régimen:
la
propiedad pertenecía
heredades contiguas;
las
habitantes, nacionales y
extranjeros (47).
En
a)
los restantes
ra, con
a
defínitiva, y respecto del dominio:
los dueños de
a)
Las riberas marítimas
integraban
el pa
trimonio de la Nación.
mientras que el
b)
pertenecía
uso
a
todos
los habitantes.
Pero, tanto en las riberas del mar como en
las riberas de los ríos, todos los habitantes
podían libremente levantar casas, cabanas o
edificios, hacer redes y secarlas, componer
y ligarlas a los árboles, poner y vender
mercaderías y otras cosas semejantes, con
naves
sus
tal que
no se
Mientras que las riberas fluviales, eran
propiedad del dueño del predio lindero.
b)
de
embarace el
uso
'■■)
Pero
cuanto al uso,
en
cias notables entrambas
lo que ate
importancia y profundidad del cam
bio operado con el advenimiento del régimen
patrio.
común.
pertenecían
a
quie
las realizaran (especie de derecho de su
perficie sine die); pero si, por cualquier causa
se destruían,
cualquier persona podía edifi
car o asentarse en ese mismo sitio
(Leyes 3" y
nes
6^ Título 28, Partida 3^).
predio lindero, teóricamente
eran ena
y ello por cuanto se trataba de un
derecho de propiedad condicionado y nota
jenables;
en
imperíecto
o
debilitado,
si bien el
"propietario", tenía
(especie
minado "dominio directo"
(45)
O
la ribera
(46)
pág.
(47)
en
tanto y
cuanto:
a)
sea
eran
Vé.
Raúl Seuánez
no
ha sido
del derecho colonial.
Como consecuencia del régimen señalado,
el deno
de nuda
adquiridas durante la vigencia de
legislación española y hasta la entrada
—
del C. Civil, ocurrida el l°.1.1869,
norma
las
que no tuvo efectos retroactivos
riberas continuaron siendo de propiedad pri
en
vigencia
—
,
vada; por lo que, para proceder
y
Olivera, "Ubicación y
a
alinearlas
al
régimen dominial establecido por la legis
lación patria, debe recurrirse a la expropia
ción (art. 32).
Todo lo cual no resulta trágico, ni oneroso;
habida cuenta que el expropiado posee tan
que para las Leyes de Partidas el cauce era el lugar donde
las fajas o zonas laterales y adyacentes al cauce.
Ing. Agr.
de dichos bienes
con
las riberas
En consecuencia, como las riberas de to
dos los ríos pertenecían en propiedad al due
blemente
uso
posterioridad, debe considerar
se
que, al respecto siguen vigentes las normas
regulado
la
ño del
existían diferen
núa la
En tanto el
Dichas construcciones
no
especies,
corre
propiedad
el río
de las
en
forma permanente; mientras
que
riberas",
en
Rev.
AEU, Año XXVI, n° 8,
302.
Por todos vé.
Joaquín Escriche, Diccionario razonado de legislación yjurisprudencia, págs. 1445 y ss., Madrid, 1860.
87
DOCTRINA
solo
derecho de nuda propiedad pe
poder usar la cosa, sino como uno
más de los habitantes, por lo que la justa in
un mero
renne, sin
demnización sería de escaso monto; y porque
el Estado o los Gobiernos Departamentales
podrían no proceder a la expropiación, y
lugar, hacer cumplir el generoso régi
men de uso público establecido
por las Leyes
bien
propiedades raíces en sus respectivos distritos,
no
podría
y cuyo número, según la población,
sus respec
de
ni
de
nueve,
cinco,
y
pasar
bajar
tivos suplentes (art. 122); quienes serían incor
porados previa elección directa por el cuerpo
electoral respectivo" (arts. 123 y 124) (48).
en su
de Partidas, que
derarse vigentes.
a esos
efectos deben consi
Su principal objeto (49) era promover la
agricultura, la prosperidad y ventajas del
Departamento
en
todos
sus
ramos; velar so
primaria, y la conservación
de los derechos individuales; y proponer a la
Legislatura y al Gobierno todas las mejoras
bre la educación
10. Constitución de 1830
y las Constituciones
A)
posteriores
La Constitución de 1830 y normativa
reglamentaria
La primera Constitución uruguaya, vigen
desde el 18.VII.1830, en la Sección X, titula
da "Del gobierno y administración interior
que juzgaren necesarias o útiles; pudiendo
costear, sin gravamen para la Hacienda Na
cional, todo establecimiento público, median
te aviso al Presidente de la República (arts.
126-128) (50).
te
de los Departamentos", estableció que "en el
pueblo cabeza de cada Departamento (habrá)
un agente del Poder Ejecutivo, con el título
de Jefe Político, y al que corresponderá todo
lo gubernativo de él; y en los demás pueblos
subalternos. Tenientes sujetos
"Sus
a
aquél"
En cuanto al tema que nos ocupa, nuestra
primera Carta Magna no contenía normas re
ferentes al dominio y uso de los bienes del
dominio público, comprendidos los mares y
ríos y sus accidentes geográficos; pero inclu
yó normas relacionadas con la vigencia y de
rogaciones del ordenamiento jurídico colo
nial, a cuyo respecto disponía que:
atribuciones, deberes, facultades,
y otros,
Se declaran
Reglamento especial
que formará el Presidente de la República,
sujetándose a la aprobación de la Asamblea
General, correspondiendo exclusivamente al
Poder Ejecutivo el nombramiento de estos
hasta aquí han
tiempo
de duración y sueldos de
estarán detallados
Jefes
y
sus
pietarios
118.
unos
en un
Tenientes, los que deberán
vecinos del
ser
tos que directa
119, 120 y 121).
mejorar
ma se
pueblos
(48)
no se
opongan
a
el texto
reiteró
el
en
primitivo
que tendieron
la referida nor
—
—
,
las Constituciones
posterio
presente (art. 329).
cabeza de los De
"se estable
partamentos"
cerán Juntas Económico-Administrativas
(JEA), compuestas de ciudadanos vecinos, con
—
indirectamente
Con leves modificaciones
a
res, hasta
"En los mismos
o
Constitución, ni a los decretos y leyes que ex
pida el Cuerpo Legislativo (art. 148).
esta
pro
Departamento" (arts.
en su
fuerza y vigor las leyes que
regido en todas las materias y pun
dice el art. 122
En consecuencia,
—
en
cuanto al
régimen jurí
dico subconstitucional, se declararon vigentes
las leyes que rigieron en las materias y pun-
Esos cargos era puramente concejiles y sin sueldo alguno; duraban tres años en el ejercicio de sus funciones; se
veces al año por el tiempo que cada una acuerde, y elegían presidente de entre sus miembros (art. 125).
reunían dos
(49)
A lo
largo
de la
segunda
mitad del
siglo XIX,
numerosas
leyes
y decretos,
ampliaron notablemente las
compe
JEA. Dichas competencias quedaron consolidadas a través de la sanción de: a) El Reglamento Orgánico
de la JEA de Montevideo, de 1891. b) La Ley de Juntas de 1903. c) La Ley de Intendencias de 1908. d) La Ley Orgánica
de 1919. e) La Ley Orgánica de 1935. Vé. Daniel H. Martins El Municipio contemporáneo, págs. 128 y ss.
tencias de las
(50)
El Poder
Ejecutivo formaría el reglamento interior
convenientes (art. 129).
que creyeren
de las JEA,
quienes propondrían
las alteraciones
o
reformas
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
tos que
no se
dico que
se
opusieren al ordenamiento jurí
instauraba; debiéndose entender:
a) por materia, los
asuntos
o
La
Ley Orgánica
constituye la primera Ley Or
Departamentos, sus normas
fueron reiteradas en las leyes orgánicas pos
teriores; y, en todo caso, aún siguen vigentes
las normas que no se opongan a la Ley 9.515
(art. 80).
gánica
las
b) por puntos, las partes
respectivas materias.
o
El texto constitucional
seguido poste
—
porciones
de
riormente por el art. 2390 del C. Civil,
pre
vé un sistema de derogación consistente en el
Juntas 2.820, de
10.VI.1903 (53)
Esta
temas;
de
(1-6), 2000
norma
de los
—
hecho de que,
materia
una nueva norma
regule
punto, ya regulados por
anterior (51).
ma
o
una
una nor
Para dicha
ley constituyen bienes de uso
público departamental: a) las calles, plazas,
y paseos urbanos (art. 12, numeral 15); b) los
caminos departamentales, vecinales y sendas
(art. 12, numeral 15); c) las playas
(art. 12, numeral 9°); d)
los puertos (art. 12, numeral 17); e) los puen
tes, balsas, canales y calzadas (art. 12, nume
ral 15, literal f); y f) las obras públicas locales
(art. 12, numerales 14 y 15).
de paso
El
Reglamento Orgánico
Montevideo, de
4.XII.1891
de la
JEA
de
(52)
Entre los cometidos atribuidos por el Re
a la JEA de Montevideo
glamento Orgánico
que denominaba "Servicios Municipa
les"
se destacan: las obras locales o
depar
marítimas y fluviales
—
—
,
Ley
de Intendencias 3417 de 18.XII.1908
tamentales
(vialidad, pavimentación, adoqui
nado, comodidad u ornato); calles, plazas,
paseos y parques; líneas de tranvías; empre
sas de
gas u otra clase de alumbrados; nivela
ción y delineación de calles y caminos depar
tamentales o vecinales; construcción y repa
ración de
puentes,
caminos y
calzadas;
con
mejora de los edificios y monu
mentos públicos, mercados, cloacas y demás
obras municipales; tránsito, estacionamiento
servación y
y tarifas de los vehículos; mantenimiento de
la ribera; servidumbres públicas; casas de
vecindad; limpieza y aseo de la ciudad y de
las aguas de alimentación, las de servicio y
las cloacas; desinfección del suelo, del aire, las
aguas, pantanos y habitaciones; etc. (art. 99).
La denominada
"Ley
que institucionalizara
nicipales,
no
materia que
incluyó
nos
a
de Intendencias",
los Intendentes Mu
normas
referentes
a
la
ocupa.
B) La Constitución de 1918 y el ordena
miento subconstitucional
La Constitución de 1918 consagró una
amplia autonomía política, administrativa,
presupuestal, tributaria y financiera de los
gobiernos locales frente al Poder Ejecutivo y
al Legislativo, reservando a la Ley la organi
zación y las reglas de funcionamiento de sus
órganos.
abrogación expresa era desconocida en el Derecho romano, que sólo conocía la abrogación tácita, consisten
una nueva
ley disciplinaria de la misma materia. Los principios de la ley precedente
podían ser invocados permanentemente, como vigente. La ley poseía una vigencia perpetua; y las violaciones de la ley
anterior, por cumplir con la ley nueva, no eran purtíbles.
La
(51)
te
el sobrevenimiento de
en
Dicho
Reglamento fue
modificado a propuesta de la Junta y aprobado definitivamente el 25.1.1893. El referido
caracterizó por establecer: a) la interpretación extensiva de las facultades de la Junta;
b) la determina
ción de las atribuciones del Presidente, convirtiéndolo en Jefe del Departamento Ejecutivo; c) la formación de Comi
siones Auxiliares y especiales de servicios municipales; d) el reglamento de sesiones; e) las facultades de contralor del
(52)
Reglamento
Poder
(53)
eran
se
Ejecutivo
La
y
f)
un
régimen
de
recursos.
de 10.VII.1903, discriminaba entre ordenanzas y reglamentos de administración; las
primeras
general, relativas a la percepción de impuestos departamentales, a las cosas de uso
la propiedades privadas; los segundos, eran resoluciones de carácter general, aplicables a los funcionarios
Ley 2.820,
resoluciones de carácter
público y a
y establecimientos
propios
de las Juntas
(art. 12, numeral 25).
89
DOCTRINA
En cada
Departamento,
el
gobierno
administración local serían ejercidos por
y la
rectamente por el
una
eventual existencia de Juntas Locales
Asamblea
a
Representativa (compuesta de 30
miembros), y uno o más Concejos de
90
Administración autónomos, cuyo número y
jurisdicción determinará la Asamblea Nacio
con las
garantías
sufragio establecía la Sección II y
cuyo número sería fijado por la ley; pudien
do nombrar Concejos Auxiliares Honorarios
donde los requirieran las necesidades locales.
pueblo; previéndose
la
integra
das por cinco miembros designados por el
Intendente con aprobación de la Junta Depar
tamental
sentación
respetando, en lo posible, la repre
proporcional de los diversos parti
atribuciones serán establecidas por
nal; elegidos popularmente
dos;
que para el
Ley, pudiendo ampUar las facultades de ges
tión de aquéllas en las poblaciones que, sin
ser
capital de Departamento, cuenten con más
sus
de diez mil habitantes
u
ofrezcan interés
na
cional para el desarrollo del turismo.
organización y funcionamiento de las
Representativas quedaba enco
mendado a la ley, la que le reconocería la fa
cultad de crear impuestos (arts. 132 y 133) y
La
Asambleas
sancionar anualmente el
presupuesto
muni
cipal (art. 137).
Ley 9.515
La
Ley Orgánica
preceptos de la Constitución de 1918
fueron desarrollados por la "Ley
Gobiernos Locales" de 1919.
Dicha
uso
norma
Orgánica
de
ac
la ley de 1919, y también en parte, a la
2.820,
Ley
aunque introduciendo algunas
En
agregados.
defínitiva, armonizando las diversas
normas
orgánicas departamentales, tenemos
uso público
que, entre los bienes de típico
departamental se destacan:
también consideró bienes de
público departamental: a) las calles, pla
zas, y paseos urbanos
(art. 54, numeral 24); b)
departamentales, vecinales y sen
das de paso (art. 54, numeral 24); c) las playas
marítimas y fluviales (art. 54, numerales 18 y
los caminos
24); d) los puertos (art. 54, numeral 26); e) los
puentes, balsas, canales y calzadas (art. 54,
numeral 24, literal G); y f) las obras públicas
locales (art. 54, numerales 41 y 42).
C) Las Constituciones subsiguientes (1934,
1942, 1952 y 1967) y la Ley 9.515
A
de 1935,
a
modificaciones y
7.042, de 23.XII.1919.
Los
Ley Orgánica Municipal,
tualmente vigente, desarrolló los preceptos de
la Constitución de 1934, reiterando en gene
ral
de los Gobiernos Locales
de 28.X.1935
calles, plazas, y paseos urbanos (Ley
12, numeral 15; Ley 7.042, art. 54,
numeral 24; Ley 9.515, art. 35, numeral 25, li
Las
a)
2.820,
teral
art.
D).
Los caminos
b)
departamentales,
vecina
les y sendas de paso (Ley 2.820, art. 12,
meral 15; Ley 7.042, art. 54, numeral 24;
9.515,
art.
Las
c)
nu
Ley
35, numeral 25, literal G).
playas
marítimas y fluviales
(Ley
12, numeral 9°; Ley 7.042, art. 54,
numeral 18 y 24; Ley 9.515, art. 35 numeral 21).
2.820,
art.
partir de la Constitución de 1934, la Sec
gobierno y ad
Departamentos" incluyen
do numerosas disposiciones sobre la materia,
y excluyendo de los cometidos departamen
tales los servicios de policía, que dependerán
directamente del Poder Ejecutivo a través del
Jefe de Policía de cada Departamento.
ción XVI de ella
se
tituló "Del
ministración de los
Las funciones de contralor y
a
mental
corresponde
e)
Los
puentes, balsas, canales y calzadas
art. 12, numeral 15, literal f); Ley
(Ley 2.820,
7.042, art. 54, numeral 24, literal G); Ley 9.515,
art. 35, numeral 25, literal F).
legislativas
cargo de una Junta Departamental,
de composición variada y elección directa;
mientras que la función ejecutiva departa
estarán
d) Los puertos (Ley 2.820, art. 12, numeral
17; Ley 7.042, art. 54, numeral 26; Ley 9.515,
art. 35, numeral 29, literal A).
al Intendente, electo di
f) Las obras públicas locales (Ley 2.820, art.
12, numerales 14 y 15; Ley 7.042, art. 54, nu
merales 41 y 42; Ley 9.515, art. 25, numerales
37 y
38).
90
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
D) La reforma constitucional de 1997
E) Relaciones entre el Estado y los GD
En lo que a descentralización territorial y
autonómica se refiere, la reforma constitucio
nal vigente a partir de 1997, dispuso:
a)
La
posibilidad
de constituir
Juntas
cales electivas, con un presidente
en todas las
poblaciones.
b)
Lo
ejecutivo,
La distinción entre la materia
departa
mental y la materia municipal, generando la
posibilidad de volver a las Ordenanzas pre
vistas en la Ley de Juntas de 1903 (54).
posibilidad de crear más de una au
o
municipal, incluso en las Ca
pitales departamentales.
c)
La
toridad local
posibilidad de crear vínculos inter
departamentales y regionales (internos) y de
concertar acuerdos para la prestación de ser
vicios y actividades propias o comunes.
d)
(1-6), 2000
Por otra parte, si bien el constitucionalis
uruguayo no incluyó normas directamen
reguladoras del dominio público o del ré
gimen jurídico de los cursos de agua; de su
texto original y de las sucesivas reformas to
tales o parciales, pueden señalarse algunos
importantes principios jurídicos relativos a
mo
te
los entes territoriales uruguayos: el Estado
Central y los Departamentos:
Uruguay, el Estado en sentido
estricto
y los Departamentos constituyen
entidades territoriales, originarias y necesa
rias, en las que el territorio constituye un pre
supuesto esencial, inherente a su propia exis
a)
En el
—
—
tencia.
La
b)
El territorio uruguayo
en
toda
su
exten
sión y modalidades
así como los restantes
elementos constitutivos
forman parte de la
—
—
,
Nación, sede originaria y radical de la sobe
ranía.
posibilidad del Intendente, con
anuencia de la JD, de delegar la ejecución de
e)
La
determinados cometidos
en sus
circunscripciones territoriales,
respectivas
en
las autori
dades locales.
Nación, el Estado y los Departamentos
adquirieron su territorio de la Corona es
pañola ni por "herencia" de los Cabildos co
loniales, ni por donación o delegación del Es
tado central; sino
a
partir de la revolución
La
no
—
f)
La constitucionalización del
Congreso
americana
—
como
consecuencia de los actos
de Intendentes, integrado por quienes fue
ren titulares de ese
cargo o lo estuvieren ejer
fundacionales,
ciendo, con el fin de coordinar las políticas de
los GD; pudiendo celebrar convenios y co
riales de existencia necesaria.
municarse directamente
con
propio,
los Poderes del
Gobierno.
en
se
les
atribuye, por derecho
públicos territo
tanto que Entes
Todo Ente
público
territorial de creación
constitucional, posee personería jurídica
ex-
Precisamente, la Ley 2.820, de 10.VII.1903, discriminaba
entre ordenanzas y
reglamentos de administración;
general, relativas a la percepción de impuestos departamentales, a las
cosas de uso público y a la propiedades privadas; los segundos, eran resoluciones de carácter
general, aplicables a
los funcionarios y establecimientos propios de las Juntas (art. 12, numeral 25). En forma concordante Cassinelli
(54)
las
primeras
eran
resoluciones de carácter
señala que: "La reforma constitucional de 1997, al establecer que las autoridades locales del Gobierno
Departamen
tal tendrán competencia en materia municipal y que ésta será deslindada por ley de la materia
departamental,
como
"ordenanza
de
el
municipal",
reglamento autónomo expedido por una autoridad
podrá restablecer concepto
local en materia mmiicipal, porque en el ámbito territorial de competencia de una autoridad local, ni la Junta
Departa
mental ni el Intendente podrían expedir actos legislativos o administrativos en materia municipal (sin
perjuicio de las
atribuciones expresas de las autoridades departamentales en dicha materia, exclusivas o compartidas con las autori
dades locales).
DOCTRINA
presa
o
91
implícita
—
derivada del
patrimonio
que debe poseer y administrar y, eventual
mente, desafectar y disponer, que lo erigen en
sin necesidad de
sujeto de derecho
previa
—
,
atribución expresa,
cretos, dictados desde 1830 a la fecha; por lo
no
que
que, desde la fundación de la Nación,
dan dudas acerca de la aptitud de los Depar
tamentos
para poseer
patrimonio propio (56).
legal ni reglamentaria (55).
La existencia de bienes dominiales natu
Al fundarse la Nación, los bienes territo
riales pasaron a formar parte de su patrimo
administrados y gestionados por
las entidades territoriales creadas por la Cons
nio para
ser
titución: Estado central y Departamentos, de
acuerdo al destino y al uso real de los mis
rales
—
tierras, ríos, arroyos,
departamentales
cias
vo:
y
o
no es una
costas y otros
cuestión de
de tradiciones, sino de Derecho
—
creen
objeti
y deriva del ordenamiento constitucional
legal.
externamente
En el derecho uruguayo
existe una pluralidad de entida
unitario
mos.
—
—
,
país, los Departamentos nun
ca fueron meras
dependencias del Poder Eje
cutivo, sino entidades originarias de existen
En nuestro
cia necesaria, descentralizadas
que asimis
mo, admitieron desconcentraciones (como las
—
Autoridades
des estatales, lo que lleva a concluir que
prima facie los bienes se consideran na
—
—
cionales
o
particulares;
pero
en
cuanto
a
al
dominio, reglamentación del uso, policía y
conservación inmediatas, (57) puede y debe
o Juntas Locales
comunes) y des
centralizaciones internas (como las Juntas Lo
cales Autónomas)
con atribuciones acrecen
tatales territoriales, sin que la Administra
ción Central posea el monopolio de los mis
tadas
progresivamente
mos
(58).
(55)
Cabe recordar que
no se
atribuye personalidad jurídica
—
,
Entes
públicos nacionales,
(56)
El
propio C.
Civil
mediante
en
leyes
y de
el constitucionalismo uruguayo
propio Estado.
distribuirse entre las distintas Entidades
a
ninguno
es
de los
ni aún al
atribuye competencias
a
los Gobiernos
Departamentales
en
diversas normas,
como
los arts.:
21, 588, 674, 726, 730, 981, 1329, 1769, 1795, 2363.10, 2369.6 y 2371.2. El C. Rural se refiere a los Gobiernos Departamen
tales en los arts. 9, 10, 11, 13, 24, 36, 40, 49, 63, 64, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 97, 106, 273, 277. El C. de Minería, se refiere a los
Gobiernos
Departamentales
en
los arts. 29 y 119.
En cuanto a la policía y seguridad interior y exterior, la competencia pertenece a los Ministerios competentes:
(57)
Ministerio de Defensa Nacional y Ministerios del Interior. Ley 10.808 de 16.X.1946; Ley 12.185 de 15.11.1955; Ley 12.990
de 23.XI.1961 y
Ley
13.145 de 9.IX.1963.
corresponde el gobierno y la administración de los Departamentos, con excepción de los servi
seguridad pública (C. art. 262); pero la distribución de competencias nacionales y departamentales crea difi
cultades, porque existen actividades típicamente nacionales o departamentales, y otras de dudosa atribución. Por ello,
la ley no puede quitarle a los GD las actividades que les son propias, ni atribuirles actividades nacionales. Por otro
lado hay una serie de actividades que es discutible si son estatales o departamentales. En general existen dificultades
para determinar la separación entre la materia nacional y la departamental, porque: a) La materia varía según la
época y los países; b) en una misma época y lugar, hay opciones discrepantes; c) hay actividades que interesan por
igual, al ámbito municipal y al nacional; d) hay actividades municipales que interfieren con lo nacional, y viceversa;
e) en el territorio municipal actúan también el gobierno nacional y los EA y SD. Existen cometidos estatales desarro
llados por los GD. En el ámbito de los GD se desarrollan, parcialmente, todos los cometidos estatales, a saber: a) los
cometidos esenciales, b) los servicios públicos; c) los servicios sociales; d) la actividad privada; y e) la regulación
administrativa de la actividad privada. Además, a partir de la última reforma constitucional, existen dos materias;
la Departamental y la Municipal: "La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar
los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órga
nos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 273 y 275". Pueden existir JL en poblaciones o en plantas urbanas.
Según Cassinelli, "en el futuro, los Decretos legislativos departamentales referidos a la materia Municipal, podrán
modificarse por reglamentos autónomos de las Juntas Locales. Renace el concepto de "Ordenanza Municipal" Lo
municipal aparece con un sentido natural y obvio propio, distinto de lo departamental, que el legislador no podrá
desconocer, y que servirá para interpretar, en tanto no exista norma reglamentaria (art. 332)" Vé. Horacio Cassinelli
Muñoz "Las materias departamental y municipal (art. 262, incs. respectivos)", en Reforma constitucional 1997, UCUDAL,
págs. 123 y ss.
(58)
cios de
A los GD les
92
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
La doctrina nacional
mayoritaria (59) y
hasta hace poco, en forma
pacífica (60) con
diversos fundamentos, matices alcances, ha
(1-6), 2000
comprensiva de todas la personas jurídicas
estatales (62)—, o particular.
—
—
y
sostenido la existencia de bienes
tales tanto del dominio público,
b)
Departamen
del pri
vado, terrestres y acuáticos, y de cualquier na
propiedad nacional o es
amplio— pueden ser de uso
Los bienes de
tatal —en sentido
como
público o general el denominado dominio
público, natural o artificial—, o de uso res
tringido o exclusivo el denominado domi
nio privado o fiscal
—
turaleza.
—
Los bienes nacionales de
vado pueden ser estatales,
o
público o pri
departamentales
uso
—
.
mixtos.
Son bienes
co
a entidades es
por sí o autorizar
de
los bienes del
de
tatales, actos
disposición
dominio nacional o estatal; pero en todo caso,
departamentales de uso públi
disposición de normas legales
los que por
pertenezcan
dos total
o
los GD
a
o se
debe
encuentren afecta
tos
11. C. Civil:
Los bienes
a)
o
estatal
—
en
gobierno y ad
Departamen
arts. 262 y
283).
Mientras que la conservación, la regla
policía del uso de los bienes
del dominio público, puede corresponder a
sendas entidades estatales territoriales
Estado Central o Gobiernos Departamenta
del C. Civil:
—
de
sentido
el
mentación y la
(61)
vigencia
en
son
(C.
d)
Ley 987,
desde el 1"'.I,1869
Con la entrada
contemplar y respetar
ministración autonómica de los
parcialmente al uso público depar
tamental.
vigente
Sólo la ley puede: atribuir dominialidad
c)
disponer
y
propiedad nacional
amplio: categorización
les
—
,
según
criterios de necesidad
o razona
bilidad.
en el
Uruguay", en Anales de la Universidad, año, VIII, págs.
Municipales", en RDJA, t. XIV, págs. 130 y ss. Alberto Demicheli, El Gobierno Local
Autónomo, 1. 1. Raúl Rial, Régimen legal de las tierras públicas yfiscales, pág. 76. "Régimen de enajenación de los bienes
inmuebles del Estado y de los Municipios", en Rev. AEU, t. XXV, págs. 5 y ss. Julio R. Bardallo, "Régimen legal de las
tierras municipales", en Rev. AEU, t. XXXVIII, pág. 109. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II,
pág. 259. Daniel Hugo Martins, Et Municipio Contemporáneo, 1978. Enrique Sayagués Laso, Derecho Administrativo, t. IV.
Vé. Carlos M'
(59)
248 y
ss.
"Régimen
Justino Jiménez
de
de
Pena, "La Administración Local
de las Tierras
Aréchaga, La Constitución Nacionat,
t.
IX, vol. 1.
La reciente discrepancia radical formulada por el Esc. Washington Lanziano, Estudios de Derecho Administrati
págs. 296 y ss., no se comparte, por los argumentos señalados en el texto. Vé. "El territorio de los gobiernos Depar
tamentales Propiedad de las chacras del ejido de Bella Unión" (inédito), informe de la Comisión de Derecho Público
de la Asociación de Escribanos (redactado por el autor), aprobado por la Comisión Directiva.
(60)
vo,
-
posición de los bienes con relación a las personas, el C. Civil dispone: "Artículo 476. Los bienes
o
particular. Art. 477. Los bienes de propiedad nacional cuyo uso pertenece a todos los
habitantes del Estado, se llaman bienes nacionates de uso piíblico o bienes púbücos del Estado. Los bienes de propiedad
nacional cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes privados del Estado o bienes fiscales.
(Artículos 1193, 1194 y 1668). Art. 478. Son bienes nacionales de uso público: 1°.- Las calles, plazas y caminos públi
cos. 2°.- Los
puertos, abras, ensenadas y costas del territorio oriental, en la extensión que determinen las leyes
especiales. 3°.- Los ríos o arroyos navegables o flotables en todo o parte de su curso. Se entenderán por ríos y
arroyos navegables o flotables aquéllos cuya navegacióii o flote sea posible natural o artificialmente. 4°.- Las riberas
de esos ríos o arroyos, en cuanto al uso que fuere indispensable para la navegación. 5°.- El agua corriente aún de los
ríos no navegables o flotables, en cuanto al uso para las primeras necesidades de la vida, si hubiere camino público
conservadas a expensas de la
que la haga accesible. 6°.- Los puentes, canales y demás obras públicas, construidas y
Nación. Art. 479. El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, correspon
den a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en el mar y sus riberas, en los ríos y arroyos y
generalmente en todos los bienes nacionales de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y leyes
especiales"
En cuanto
(61)
son
(62)
de
a
propiedad
la
nacional
las Constihiciones nacionales
no
siempre
puede equipararse a lo estatal en sentido estricto, porque
de un tesoro cultural de la Nación,
forma clara entre la Nación y el Estado, reconociendo la existencia
la riqueza artística o histórica del país (C. art. 34)
Lo nacional
distinguieron
integrado con
en
.
93
DOCTRINA
e) Conforme a lo que dispone el C. Civil,
bienes nacionales de uso público son:
i)
puertos, abras, ensenadas y las cos
Los
tas limítrofes del territorio
el dominio
Los bienes que
—
do
sentido
en
son
amplio
—
propiedad del Esta
comprensivo de to
das las personas jurídicas estatales
y que se
encuentran destinados al uso público (476, 477
—
—
Los bienes enumerados
en
—
-no
una
lista
de "bienes nacionales de
(art. 478), incluyendo
taxativa-
en
—
uso
no
taxa
público"
la enumeración bie
cuyo dominio, cuidado y ordenación pue
competer en mayor o menor medida, tan
nes
de
to al
loniales, aunque adaptadas al ordenamiento
(C. Civil
art.
2390).
el art. 478.
El C. Civil establece
f)
tiva
—
púbUco y
minada por leyes especiales (C. Civil art.
478.2); por lo que, respecto del tema, deben
considerarse vigentes las antiguas normas co
constitucional y a las nuevas estructuras or
gánicas que se diera el país a partir de 1830
y 480) (63).
mente
oriental, integran
extensión será deter
su
Estado Central
partamentales,
como a
j) El uso y goce para cualquier objeto líci
correspondiente a los particulares, en to
dos los bienes nacionales de uso público, será
regulado por los Códigos Civil y Rural y los
reglamentos (nacionales o municipales) que
se
promulguen (C. Civil 479).
to
los Gobiernos De
En cuanto al valor y fuerza de las leyes y
(66) anteriores, el referido cuer
ambos.
o a
costumbres
g) Los ríos y arroyos navegables (64)
o
flo
(65), natural o artificialmente, en todo
o
parte de su curso, así como sus riberas, son
bienes nacionales de uso público (C. Civil art.
478.3.4).
legislativo dispuso:
po
tables
a)
La
derogación
de todas las
tumbres que habían
sobre las materias
regido
—
leyes
hasta
esa
omite referirse
y cos
fecha
a
los
"puntos"^ (67) que forman el objeto del mis
h)
Se
distinguen
los bienes naturales que
delimitan el territorio oriental
costas) (art. 478.2), de los ríos o
sus riberas (art. 478.3.4).
ensenadas y
arroyos interiores y
los bienes
(63)
Porque
(64)
Para que
co
un
río
o
privados
arroyo
mo.
(puertos, abras,
librados al
uso
en
público, siguen
considere navegable, debe servir
se
b) Que no se considerarán derogadas, sino
se
opusieren a las prescripciones del
cuanto
siendo
—
con
privado (art. 480).
continuidad
—
como
medio de
transporte públi
342 y ss.
personas. Vé. Miguel H. Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, págs.
Bielsa señala que el carácter de navegables de los ríos, se determina por hechos y no por decisiones admi
de bienes
o
Asimismo,
nistrativas, pues éstas no son más que declaraciones formales de
Derecho administrativo, t.III, pág. 545.
ese
carácter, afectación
o
destino. Vé. Rafael Bielsa,
debajo
es un
sea superficial o submarina
presupuesto esencial de la navegación; según Marienhoff
realiza sosteniéndose y deslizándose los objetos en la superficie del agua, sin desaparecer
de ésta" Vé. Miguel H. Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, pág. 355.
(66)
Si bien
(65)
La flotación
—
flotación "es la que
el art. 2390,
en
—
ya
se
el art. 9.2 del C.
otorga
un
valor
Civil, el valor de las costumbres
general
a
las costumbres anteriores
a
en
el Derecho uruguayo, aparece
como
excepcional;
dicho cuerpo normativo.
O sea que, a partir de la vigencia del C. Civil, permanecen vigentes las materias y puntos regulados por el
(67)
antiguo Derecho español, extrañas al mismo, o de que aquél sólo se ocupa incidentalmente, y en tanto no se le opon
de derogación tácita, por incompatibilidad, respecto de materias y ptintos abordados
gan. Se trata de la modalidad
por la legislación precedente, que se opongan a los dispuesto por la legislación patria. Y ello es así por cuanto el
Código uruguayo no se refiere a la derogación que se produce cuando "la nueva ley regule la materia entera, ya
regulada por la ley anterior", como lo hace el art. 15 del C. Civil italiano. En consecuencia, respecto de numerosos
temas, se produce la coexistencia de normas coloniales y normas patrias, surgiendo la necesidad de coordinarlas y
"
conciliarias. Y como la norma uruguaya (C. Civil art. 2390) no se refiere a la materia entera", debe entenderse que se
trata de derogaciones parciales
que los italianos denominan "abrogaciones"
quedando vigente todo lo no regula
do por la norma posterior. Vé. Francesco Messineo, Manual de Derecho civü y comercial, 1. 1, págs. 85 y ss.
—
—
,
94
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
mismo, las
leyes
relativas
ñas y de que éste sólo
se
materias extra
a
12. C. Rural
servidumbres que los limitan
(68): Ley 1.259,
desde el 17.1.1876 al 28.11.1978
vigente
Estableció
para el futuro
importante de normas
junto
atraviesen terrenos púbUcos (arts. 391 y 392);
mientras que son de domino privado, los ál
veos de los cursos de
agua no navegables ni
flotales (arts. 387 y 390), sin perjuicio de las
ocupa incidental
(art. 2390).
mente
• —
de agua,
cursos
disponiendo
(70)^
c) Son riberas de los ríos navegables o flo
tables "las fajas o zonas laterales de sus ál
veos
que solamente son bañadas por las aguas
materia de
en
(art. 388).
(69)
un con
—
(1-6), 2000
en
que:
las crecidas que
no causan
inundación"
(art. 393) (72).a) Álveo o cauce natural de los ríos, arro
yos (art. 389), así como de los lagos, lagunas y
charcas (art. 396), es el terreno que cubren las
aguas en las mayores crecidas ordinarias (71).
b)
o arroyos que linden con te
de propiedad pública, se considera ri
bera "la extensión de 150 metros medidos
desde la mayor altura que alcanzan las aguas
d)
Son de dominio
los ríos
o
público los álveos de
arroyos navegables o flotables, o que
El CR
(68)
Decreto-ley
fue reformado por el
originario
decreto-ley
En los ríos
rrenos
en
las crecientes que
no causan
inundación"
(art. 395).
de 28.1.1879; y
posteriormente por Ley 10.024
de 14.VI.1941 y
10.386 de 13.11.1943.
"Sección séptima Del álveo de los arroyos y ríos y sus riberas. Art. 389. Álveo
arroyo o río es el terreno que cubre sus aguas en las mayores crecidas ordinarias. Art 390. Los
álveos de todos los arroyos pertenecen a los dueños de las heredades o de los terrenos que atiaviesen. Art 391. Son del
dominio público los álveos en terreno público de los ríos y arroyos no navegables ni flotables. Art 392. Corresponden
también al dominio público los cauces o álveos naturales de los ríos y arroyos navegables y flotables en todo o en parte.
El
(69)
o cauce
derogado C. Rural establecía:
natural de
-
un
Art 393. Se entienden por riberas de un río o arroyo navegables o flotables, en todo o en parte, las fajas o zonas laterales
de sus álveos que solamente son bañadas por las aguas en las crecidas que no causan inundación. El dominio privado de
las riberas está
sujeta
a
la servidumbre de tres metros de
flotación, la pesca y el salvamento.
ensanchará
estrechará la
o se
zona
Sin
de
embargo,
es ta
zona
para público, en el interés general de la navegación, la
cuando los accidentes del terreno lo exigiesen o lo aconsejasen, se
servidumbre, concillando todos los intereses. Art. 394. Las heredades,
colindantes al mar, Río de la Plata, Uruguay y Yaguarón, están además sujetas a la servidumbre de salvamento, en caso
de naufragio, y de vigilancia litoral en los términos establecidos en los párrafos siguientes; 1° La servidumbre de
salvamento comprende tina zona de veinte metros contados tierra adentro, desde el límite inferior de la playa; y de ella
se
liará
los
uso
público en los
casos
el estado del
mar o
obligase
heredades. 2°. Esta
de
naufragio.
de los
También los barcos
pescadores podrán varar en esta zona,
ríos, y depositar momentáneamente
tierra
sus
efectos,
sin
cuando
causar
daño
a
ello
a
las
de salvamento avanzará conforme el agua del mar o de los ríos se retírase, y
se retirará donde el agita avanzase, porque siempre ha de estar adherida a la
playa. 3°. Por los daños causados a las
heredades en ocasiones de salvamento, habrá lugar a indemnización; pero solamente hasta donde alcance el valor de
las cosas salvadas, después de satisfacer los gastos de auxilios prestados y recompensa de
4°. Consiste la
zona
litoral terrestre
en
o
hallazgo.
servidumbre de vigilancia litoral en la obligación de dejar expedita una vía que no excederá de seis metros de anchura
demarcada por la Administración pública. Esta vía se hallará dentro de la zona litoral terrestre de que habla el párrafo
primero. En los parajes de tránsito difícil o peligroso, podrá internarse la vía lo estrictamente necesario. 5°. La servi
dumbre de salvamento no es obstáculo para que los dueños de las heredades contiguas al mar y ríos mencionados,
siembren, planten y levanten dentro de la zona litoral terrestre y terreno propio, edificios agrícolas y cosas de recreo.
6°. Para la edificación de tales sitios se dará previo conocimiento a la autoridad de Marina, la cual solamente podrá
oponerse cuando hubiese de resultar notorio impedimento al ejercicio de la servidumbre del párrafo 1.9. 7°. La servi
dumbre de vigilancia da Paso a la vía de que trata el párrafo 4.9, por terrenos cercados lo mismo que por los abiertos. Art
395. En los terrenos de propiedad pública, limitados por ríos y arroyos, se designa como ribera de éstos la extensión de
ciento cincuenta metros, medidos desde la mayor altura que alcanzan las aguas en las crecientes
que no causan inun
dación. En las enajenaciones fiscales de la fracción adyacente, se pondrá por límite la ribera
Si en la fracción
enajenada no
Código Civil.
público se impondrá en las enajenaciones la servidumbre
Poder Ejecutivo determinará la forma del respectivo deslinde"
existiese camino
El
designada.
de tránsito,
con
arreglo
al
Nuestra jurisprudencia sostuvo que: "Las enajenaciones anteriores a la sanción del CR
art. 395
de la zona
de 150m. de ribera sobre el Río de la Plata, son válidas si se hicieron de acuerdo con las leyes antiguas" (S. 1" Saavedra,
5-3-1913; S. 2'- Martínez, Jiménez de Aréchaga, Mendoza y Duran, 9-3-1914; en RDfA, t. 20,
195).
(70)
—
—
pág.
(71)
En el
caso
de las aguas
pluviales,
el álveo
es
el terreno que cubren las
aguas
en
barrancas, ramplas
u
otras vías
naturales (art. 385).
(72)
causan
"Crecidas que
inundación.
no causan
inundación"
son
las llamadas "crecidas
ordinarias",
siendo extraordinarias, las que sí
95
DOCTRINA
Pero el C. Rural, no
legisló sobre las deno
minadas "costas del territorio oriental" (C.
Civil art. 478.2).
prendido
19.XII.1935
gal (73)
—
—
después,
estableció
un
régimen
le
sistema de deslinde
uniforme de las riberas referidas
en
de observación
la
no menores
(74).
un
el Brasil
con
(?),
está
no
terrenos inundables
295) estableció
fijación
hasta el límite
en
o
contiguos
a cau
del dominio
"una
de defensa
faja
en
la ri
bera del Océano Atlántico, del Río de la Plata
y del Río Uruguay, para evitar modificacio
distinto"
procedimiento
dos
Finalmente, la Ley 13.737 de 9.1.1969 (art.
de las riberas, declaró que el Río
de la Plata, desde la barra del Río Uruguay,
de
(art. 13.3) refe
La
El Decreto de 17.III.1941, fundado en "que
importancia de las costas marítimas exigen
necesariamente
de 21.IV.1946
Ley 10.866, de 25.X.1946 sustituyó los
arts. 1°, 2° par. final, 3° a 5°, 7° par. 1°, 11 inciso
3°, 12 inciso 2°, 13 numeral 3° par. final, y 15
inciso 3° de la Ley 10.723.
vel medio de las aguas correspondiente a las
estaciones hidrométricas instaladas, se debían
períodos
a
ces
(art. 478) y en el C. Rural (arts. 389, 393 y
395), disponiendo que para el cálculo del ni
de los doce años
Ley 10.723
rida
público, la costa oceánica y el
Río de la Plata, acantilados y barrancas (75).
el C. Ci
vil
tomar
régimen establecido por el
los Centros Poblados, estableció normas
referentes a la formación de Centros Pobla
el Decreto de
contradiciendo al
el
decreto de 19.XII.1935.
La
Sesenta años
en
nes
perjudiciales
tura"
com
a su
configuración y estruc
(76).
Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho administrativo, t. II. pág. 297. Washington Lanziano, Estudios de
Derecho administrativo, pág. 290. Raúl Rial, Régimen legal de las tierras púbticas yfiscales, pág. 76. "Régimen de enajena
ción de los bienes inmuebles del Estado y de los Municipios", en Rev. AEU, t. XXV, págs. 5 y ss. Eugenio Lagarmilla
(73)
Laudo,
en
Rev
AEU,
t.
XXXIII, año 1947,
págs.
507 y
ss.
Límite inferior de la ribera de dominio público: lo constituye el nivel medio de las aguas en períodos de
no menores de doce años. Promedio de las altas aguas ordinarias: corresponde a la altura de las aguas
a las crecidas de las
aguas que
que sobrepasa el nivel medio. Promedio de las crecidas extraordinarias: corresponde
Límite exterior de la ribera ensanchada (389): corresponde a la altura de las
una altura
(74)
observación
predeterminada.
sobrepase
mayores crecidas ordinarias.
La referida
(75)
norma
dispone:
Art. 13. Toda formación de centro
poblado,
estará
sujeta
a
los
siguientes requisitos
que sirva de único acceso a los mismos predios podrá situarse ni
total ni parcialmente en terrenos inundables, o que estén a nivel inferior a 50cm. por encima del nivel alcanzado por las
más altas crecientes conocidas. Tampoco podrá situarse ningún predio, en los casos de contigüidad a los cauces de
mínimos:
dominio
cuando
3°) Ningún predio y ninguna
público,
se
trate de
vía
pública
dentro de las tierras abarcadas por una faja costanera de 150m. de ancho por lo menos. Dicha faja,
ríos, arroyos y lagunas, se contará a partir de la línea de ribera determinada con arreglo al decreto de
19 de diciembre de 1935, en la forma vigente según modificación de 17 de marzo de 1941. Cuando se trate de la costa
oceánica y del Río de la Plata, se contará a partir del promedio de las máximas alturas de agua anuales. Las tierras
inundables pueden agregarse al centro poblado en carácter de ramblas o parques públicos, cuando no sirvan de acceso
En los acantilados o las barrancas en que razones urbanísticas o topográficas, así lo aconsejen,
a los
obligado
predios.
los Gobiernos
Departamentales, por mayoría
dejar
sin efecto el retiro
(76)
interior
partir
exterior, la faja
faja
de 150m.
en
los
absoluta de las
casos
de
componentes de las respectivas Juntas, podrán reducir
contigüidad
a
los
cauces
de dominio
o
público.
estableció que: "El ancho de esta faja será de doscientos cincuenta metros medidos hacia el
en el inciso 3° del artículo 13 de la Ley 10.723, de 21 de abril de 1946. Hacia el
extenderá hasta la línea determinada por el nivel del cero Wliarton. Cuando existiesen rutas naciona
La referida
a
o
norma
de la línea establecida
se
ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, el ancho de la faja de defensa costera se extenderá hasta el límite de
dichas rutas o ramblas. En los predios de propiedad particular, las extracciones de arena, canto rodado y rocas de
ubicados en las fajas de defensa, sólo podrán efectuarse por encima del nivel o cota superior en cincuenta
les
o
yacimientos
centímetros al nivel alcanzado por la más alta creciente conocida en el lugar de ubicación del predio. El nivel o cota de
la más alta creciente será determinado por la Dirección de Hidrografía del Ministerio de Obras Públicas. La contraven
ción a lo dispuesto será sancionada por el Poder Ejecutivo con la prohibición de extraer en el referido predio por tres
de reincidencia, el plazo de la prohibición será de un año"
meses. En caso
96
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
13. C. de
Aguas: Decreto-ley 14.859,
de
desde el 1''.III.1979
vigente
Fue elaborado y sancionado durante el go
^7), dispone que integran el
público (78)
o
y
alimentan
con
aguas, que
son
se
aguas
bierno de facto
dominio
propiedad del Estado
públicas.
(1-6), 2000
físcal
(79):
c) Los
de
restantes álveos y
particular, según ocu
pen terrenos fiscales (propios y privados de
todas las personas jurídicas estatales) o parti
propiedad
A) Todas las aguas y álveos que no estu
incorporados al patrimonio de los par
ticulares (80) al 1°.III.1979 (art. 15) (81), dis
culares
tinguiendo:
veos
fiscal
o
(art. 39) (83).
vieren
tales, aquéllos cuya navegación
natural
o
b)
o
Las aguas y álveos de los
lagos, lagu
nas, charcas y embalses que ocupan terrenos
iJT)
Y convalidado
genéricamente
por la
—
la distribución de los ál
Ley
Estado y Gobiernos
texto
flotación
artificialmente
(art.
30.2), y así los declare el Poder Ejecutivo (art.
31.1) (82).
posible
a
y aguas del dominio público, entre las
dos únicas entidades territoriales uruguayas
a) Las aguas y álveos de los ríos y arro
yos navegables y flotables en todo o parte
de su curso (art. 30.1.); entendiéndose por
sea
En cuanto
B)
a)
sus
ley,
expreso
se
Departamentales
dispone que:
—
,
a
Pertenecen al Estado
aquellos que por
por disposiciones de una
deban considerarse del dominio pú
características
no
blico de los
o
Municipios (rectius: GD).
b) Pertenecen a los Municipios (rectius.
GD) los que por sus características o por dis-
15.738 de 13.III.1985.
Además, integran el dominio público: 1) las aguas pluviales que escurren por torrentes y ramblas cuyos cauces
(C. de Aguas art. 20); 2) las aguas manantiales que nacen continua o discontinuamente en
terrenos de dichos dominios, aunque salgan de ellos (C. de Aguas art. 25); 3) las aguas y álveos de los lagos, lagunas,
(78)
sean
del mismo dominio
charcas y embalses que ocupan terrenos de propiedad del Estado y
son de propiedad fiscal o particular, según ocupen terrenos fiscales o
se alimentan con
los restantes
aguas públicas
particulares (C. de Aguas art. 39); 4) las aguas
subterráneas existentes o que se alumbren en terrenos del dominio público o fiscal son de propiedad estatal, salvo los
derechos que pudieran haberse adquirido al amparo de los arts. 364 y 365 del C. Rural (C. de Aguas art. 42); 5) cuando
un río o arroyo navegable o flotable, variando naturalmente su dirección, abriere un nuevo álveo en heredad
privada,
este álveo entrará en el dominio público (art 59).
—
—
Debe recordarse que, generalmente, se considera que la dominialidad de un bien, suele determiiiar —en buena
el régimen de su administración; aunque en el caso de los bienes dominiales, debe estarse al criterio del uso
^'í)
medida
—
público.
trata de salvaguardar la propiedad privada sobre aguas y álveos, afirmando
que integran el dominio
fiscal, las aguas y álveos que no pertenece a los particulares. En consecuencia, debe recurrirse a toda la
normativa anterior, para saber qué aguas y álveos pudieron pertenecer a los particulares. De esa manera se invierte el
principio establecido en el art. 485 del C. Civil en cuanto dispone que los bienes que no fueren de propiedad nacional,
(80)
La
público
norma
o
deberán considerarse
como
bienes
particulares.
Los álveos de los ríos y arroyos no navegables ni flotables, pertenecen a los dueños de los terrenos,
quienes
podrán utilizarlos para fines lícitos, sin causar perjuicio al otro propietario ribereño, ni alterar el curso y restitución de
las aguas sobrantes (C. de Aguas art. 33); asegurando el aprovechamiento sucesivo, y el respeto de los derechos adqui
ridos al uso por el propietario del predio inferior (C. de Aguas art. 34).
(81)
(82)
La declaración
legal o
administrativa de
dominial (art. 31.2); en consecuencia,
narios, sino derivados.
(83)
Asimismo
ridos por
razones
se
de
no
navegabihdad o flotabilidad, es mere confirmatoria de
procede entablar recursos contra dichos actos, pues no se tirata
declara de necesidad o utilidad púbHca, la
poUcía nacional de aguas (art. 18).
expropiación
de las
aguas y álveos
la
pertenencia
de actos
origi
particulares, reque
97
DOCTRINA
posición
de
dominio
público
una
ley,
deban considerarse del
de los
Municipios (rectius:
GD) (84).
o no
públicas (esta
estatales) quedan excluidas de la
titularidad de los bienes de dominio
público
(inciso 2°); aunque pueden ser titulares de
aguas y álveos fiscales (C. de Aguas arts. 195
y ss.) (85).
—
—
do estricto
Las restantes personas
c)
tales
aguas, pertenecientes a los dos únicos Entes
en senti
territoriales nacionales: el Estado
A pesar de su espúreo origen dictatorial
época de concentración láctica de potesta
des de los Entes
públicos
en manos
el Poder
y de arrasamiento de las auto
el C. de
nomías territoriales y por servicios
acierta
a reconocer la existencia de un
Aguas
—
y cada
uno
de los GD.
c) Empleando un concepto jurídico inde
"por sus características", posibi
lita atribuir un amplio plexo al dominio pú
terminado:
blico
Departamental (que indebidamente de
Municipal), comprensible no sólo de
nomina
los álveos
lechos y riberas
y aguas De
partamentales, que son tales por imperio de
la
ley,
—
—
sino de otros bienes que, por
condición, rasgos
o
su
índole,
circunstancias, deban con
siderarse del dominio
Departamental.
Ejecutivo (86),
—
,
amplio dominio público Departamental
los poderes jurídicos correspondientes
—
y
—
,
en
la medida que:
Define al álveo de todo río o arroyo,
el terreno que cubren las aguas, en las
crecidas que no causan inundación (art. 35.1);
C)
como
excepto cuando existan estaciones hidromé
tricas (art. 35.2), en cuyo caso se fijará por un
procedimiento especial,
a) Diversas normas, haciendo referencia ex
presa a las ilegítimas "Administraciones Mu
nicipales" (arts. 126.2, 151.2, 191.3, 198 infiíté);
o al "dominio
público municipal" (arts. 16,
151.2, 191.1.2); o a los "órganos administra
tivos
mxmicipales" (art. 191), en realidad se
refieren a atribuciones propias de los GD.
—
—
36
establecido
en
el art.
(87).
D) No define las riberas, ni su límite infe
(88) por ser el límite superior el que más
importa, en cuanto hasta allí se extiende el
rior
—
dominio
público
—
,
sino que:
Al fijar procedimientos para determi
simultáneamente el límite de los álveos y
a)
A texto expreso admite la existencia de
dominio público en materia de álveos y
b)
un
De acuerdo
(84)
a
los antecedentes, la
norma
nar
la línea
superior
de las riberas de ríos y
pretendió ser restrictiva, pues el gobierno de facto entendía que
arro-
"no
es
conveniente que los bienes dominiales de esta naturaleza aparezcan repartidos eventualmente entre distintas personas
públicas, pues ello atentaría contra la unidad y concreción de la política de aguas"; argumento falaz, por cuanto una
verdadera
"política de aguas"
Es la solución que
(85)
ser
fijada por ley, y cumplida por el Poder Ejecutivo, y por los Gobiernos Departa
Código de aguas de la República Orientaidet Uruguay, concordado y anotado, pág. 305.
debe
mentales. Vé. Adolfo Gelsi Bidart,
predomina
en
el Derecho
comparado.
No se comprende cómo, después de tantos años transcurridos desde el denominado "retorno a la democracia",
(86)
representantes de los Gobiernos Departamentales toleran la vigencia de mi Código que lesiona la autonomía departa
los
mental, expresando abiertamente la ideología de la dictadura que lo elaboró o sancionó, y que además de violar los
cambiara las bases de la nacionalidad, por medios no autorizados por el Derecho Público intemo.
Derechos humanos
—
—
El C. de Aguas establece: "Art 36. El límite del álveo, o Imea superior de las riberas de los ríos y arroyos del
dominio público o fiscal con excepción del Río de la Plata, se fijará en la siguiente forma: 1°) Se determinará el nivel
medio de las aguas, tomando al efecto períodos de observación no menores de doce años. 2°) Se fijará el promedio de
altas aguas ordinarias, que corresponderá al promedio de todas las alturas de aguas que sobrepasen el nivel medio. 3°) El
promedio de todas las alturas de aguas que sobrepasen la altura determinada de acuerdo con el numeral 2° corresponderá
al promedio de las crecidas extraordinarias. 4°) La media aritmética de los valores obtenidos con arreglo a lo establecido en
los numerales 2° y 3° determinará el límite del álveo o línea superior de la ribera. Art 37. En el Río de la Plata y en el océano
Atlántico la línea superior de la ribera será la que resulte del promedio de las máximas alturas registradas cada año, durante
un período no menor de veinte años. Art 38. Si por aplicación de lo dispuesto en los artículos 36 y 37 resultare que deban
(87)
pasar
a
propiedad del Estado bienes de particulares, deberá precederse a la expropiación respectiva"
el límite interior de la ribera debe
n° 102.
Várela sostenía que
(88)
Apuntes de Derecho Administrativo,
fijarse en la línea de las aguas más bajas. Vé.
Luis Várela,
98
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
navegables y flotables (art. 36) y para los
lagos, lagunas y charcas públicas (art. 40),
implícitamente reconoce la existencia de las
yos
riberas, formando parte del álveo
relega —indebidamente— a un segundo o ter
cer
plano (art. 191).
acuático.
CAPITULO III
DERECHO
b) Establece un régimen especial y común
para determinar la línea superior de las ri
beras del Río de la Plata y el Océano Atlánti
co, que será la resultante del promedio de
du
las máximas alturas anuales
registradas
rante
de veinte años
un
período
no menor
(art. 37), por lo que en definitiva, quedó zan
jada la vieja disputa acerca del régimen jurí
dico
aplicable
a
al Río de la Plata, al que ahora
aplica el mismo régimen que
14.
—
Régimen
c) Establece que los bienes que, por aplica
preceptos, deban pasar a propie
no lo
dad del Estado
en sentido amplio
hacen ipso iure, sino que previa y necesaria
mente debe recurrirse al procedimiento de la
expropiación (art. 38).
VIGENTE
dominial de aguas,
partir de la vigencia del C. Civil, son bie
propiedad nacional (89), es decir que
entidad que com
pertenecen a la Nación
en sentido
al
Estado
amplio, como
prende
de
personas jurídicas estatales :
conjunto
A
nes
de
—
—
a)
ción de tales
OBJETIVO
álveos y riberas
se le
por ley
los mares.
—
(1-6), 2000
Los ríos y arroyos natural
o
artificial
mente, actual o eventualmente, navegables o
flotables, en todo o parte de su curso, así como
sus
riberas
(art. 478.3.4).
—
—
,
b)
Los
puertos, abras, ensenadas y costas
(art. 478.2).
limítrofes del territorio oriental
A) Integración del dominio público de
E) Regula
en
forma más
o menos
minu
aguas y álveos
ciosa, la utilización:
principio general: integran el domi
público o el fiscal, en su caso, todas las
aguas y álveos que no estuvieren incorpora
dos al patrimonio de los particulares al
1°.III.1979 (C. de Aguas art. 15).
Como
a) De las aguas y álveos dominiales (arts.
162-194), distinguiendo los usos comunes
(arts. 163-164) y los usos privativos (arts. 165166); los permisos de uso (art. 167), y las con
cesiones de uso (arts. 168-180); estableciendo
disposiciones comunes a ambos (art. 181-191);
así como los permisos de estudio (art. 192), y
las concesiones de servicios públicos (arts.
193-194).
b)
197).
De las aguas y álveos fiscales
(arts.
nio
B) Dominio htdrico delEstado y de los GD
El C. de Aguas, sancionado durante el go
bierno de facto, separa la pertenencia de las
aguas y los álveos públicos, disponiendo que:
195-
a) Pertenecen al Estado
to
claro pre
dominio de la actividad ministerial en per
juicio de la departamental, a la que se la trata
como "Administración Municipal", y se la
En dichas atribuciones existe
(89)
un
—
,
—
las aguas del dominio
en
sentido estric
público
y
sus
ál
veos.
b) Pertenecen a los GD las aguas (y sus ál
veos) que, por sus características o por dis-
Demicheli señalaba que los bienes enumerados en el art. 478, son impropiamente calificados como bienes na
autor sostenía que la frase "propiedad nacional", comprende sin duda todas las manifestaciones de
cionales; dicho
propias de las diversas entidades de derecho público, incluyendo a la propiedad municipal o local. Vé. Alber
págs. 260 y ss. Asimismo, Sayagués sostiene que la palabra
"nacional" puede dar base a creer que sólo el Estado sería propietario de bienes públicos y fiscales. Vé. Enrique Sayagués
Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, pág. 259. Sin embargo, la interpretación más ajustada a los textos es que
bienes nacionales de dominio público son los que pertenecen a la Nación, mientras que las personas jurídicas
el Estado en sentido estricto y cada uno de los Gobiernos Departamentales
estatales
tienen a cargo la custodia
en sus respectivas competencias.
y la reglamentación del uso,
dominio
to
Demicheu, El gobierno local autónomo y su régimen jurídico,
—
—
DOCTRINA
posición
de
una
ley,
deben considerarse del
dominio público de ellos.
La oración
tos
final, admite la
existencia de
califiquen,
derarse de
sino porque deben consi
propiedad Departamental (art.
16.1) (90).
Pertenecen al dominio
pluviales
A
cauces sean
(C. de Aguas
partir
de la
vigencia
del C. de
Aguas,
las restantes personas públicas
estatales
(Entes Autónomos (EA) y Servicios Descen
esta denominación
art.
cauces
de las aguas
público,
se con
las aguas
por torrentes y
escurren
que
blas, cuyos
dad de los
c)
no merecen
las que, perdiendo su individualidad,
funden con otras de distinto origen.
aguas y álveos del dominio público, no sólo
por la existencia de textos legales expresos que
así los
de la condensación de la humedad atmos
férica; y que
ram
del mismo dominio
o sea
que la dominiali
determina la dominialidad
20);
pluviales (91).
—
15.
tralizados (SD)) o no estatales
quedan ex
cluidas de la titularidad de esos bienes del
Concepto
doctrinario de ribera
—
,
dominio
público (C.
de
Aguas
art.
A fines del
que ribera
16).
es
siglo pasado.
la
parte
prendida entre la línea de las
C) Prohibición de prescribir aguas y álveos
fiscales
adquiridos
Aguas
art.
por el modo
pueden ser
prescripción (C. de
no
o cauce com
aguas más
bajas
y la línea de las aguas más altas, que no cau
san inundación; o las zonas de terreno latera
les de los
Las aguas y álveos fiscales
Várela sostenía
del álveo
álveos, bañadas por las crecidas que
no causan
inundación
Si bien las
17).
normas
(92).
vigentes
no
definen las
riberas
D)
Propiedad de
escurren
las aguas pluviales que
por torrentes y ramblas
La Ley 17.142 de 23.VII.1999 declaró por vía
interpretativa, que a los efectos de lo dispues
to por el Decreto-ley 14.859, de 15.XII.1978, se
consideran aguas pluviales las que acceden a
la superficie de la tierra o a objetos apoyados
en ella,
provenientes directamente de la llu
via, granizo, aguanieve o nieve y los produc
(93), surge de manera implícita que
ellas forman parte del álveo, de todas las ma
sas
de agua.
Y
como
la
define a los álveos, y las
los álveos; resulta que ellas
los terrenos que no cubren las
norma
riberas
integran
vienen
a ser
forma permanente, y que se extien
aguas
den desde el límite del curso normal
lla
en
—
mado límite inferior
canzan
las aguas,
en
—
,
hasta la línea que al
las crecidas que
no cau-
parte, el C. de Aguas recoge la mejor doctrina nacional en la materia. En efecto, desde 1929, Demicheli
con razón que: a) los actuales GD son personas jurídicas de derecho público, de existencia necesaria; b)
poseen patrimonio propio
igual que el del Estado integrado con bienes privados y con bienes públicos; c) bienes
de uso público propiamente calificados de bienes nacionales, con relación a los Entes públicos se clasifican en naciona
les, locales o mixtos; d) ciertos bienes de uso público son de naturaleza municipal; e) son municipales, los bienes
públicos afectados a usos municipales. Vé. Alberto Demicheli: El gobierno local autóninio, 1. 1, págs. 260 y ss.
En esta
(90)
había sostenido
—
—
dispuso que a efectos de lo dispuesto por el art. 22 de la Ley 10.589, de 23 de diciembre de 1944 y del
14.859 de 15 de diciembre de 1978 (C. de Aguas), se declara, por vía interpretativa, que las cañadas, con o
sin nombre, son una modalidad de arroyo no navegable ni flotable, formada por la confluencia natural superficial de
Asimismo
(91)
Decreto-ley
más escurrimientos de aguas que, unidos en un curso común corren por cauces naturales en forma continua o
(art. 2°). En el art. 3° dispuso que la construcción de obras para el aprovechamiento de aguas pluviales y
subterráneas deberá ser sometida a aprobación del MTOP, quien las autorizará y establecerá los volúmenes de aprove
dos
o
casi continua
no
perjudiquen a derechos de usos constituidos por terceros debidamente registrados, de
dispuesto en el Título II del C. de Aguas, ni a usos comunes. También declaró por vía
que el literal B) del art. 22 de la Ley 10.589, de 23 de diciembre de 1944, se refiere al agua para uso
interpretativa
doméstico y para abrevadero de ganado (art. 4°)
chamiento
siempre que
conformidad
con
lo
—
—
,
[92)
Vé. Luis Várela,
"Apuntes
de Derecho
Administrativo",
en
Anales de la Universidad, año XVI, t. XX,
pág. 198,
Mdeo., 1910.
;93)
iguas,
El C. Rural definía a las riberas como las fajas o zonas laterales de los álveos, que solamente
las crecidas que no causan inundación (art. 393).
en
son
bañadas por las
100
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
inundación
límite superior
dente con el límite del álveo.
san
16.
—
Algunos tipos
—
,
coinci
tos, abras, ensenadas y costas del territorio
oriental, en la extensión que determinen las
leyes especiales (arts. 394 y 395 del C. Rural)".
de riberas y costas
Se ha
a) Ribera geográfica y ribera jurídica
interpretado
territorio oriental",
marítimas,
Las riberas
—como
(1-6), 2OO0
la totaUdad de los bie
nes
que nos ocupan— constituyen típicos ac
cidentes geográficos, y como tales son estudia
dos y definidos por las ciencias
respectivas.
virtud de que las restantes se
en los dos numerales
en
encontrarían
que la frase "costas del
refiere a las riberas
se
reguladas
siguientes (94).
No obstante, del anáUsis lógico-sistemáti
del art. 478, así como de sus fuentes, surge
claramente que el codificador pretendió que
co
Pero al
ser
tomados
en
consideración por
el Derecho
nes
zar
el
objetivo, se transformaron en bie
jurídicos; por lo que corresponde anali
los textos que establecieron
y establecen
al que se encuentran sometidas.
se estableciera un tratamiento especial para
las costas limítrofes, separándolas de las cos
tas interiores, al establecer:
régimen
a)
La
disgresión
ralmente, ribera
justifica en cuanto gene
geográfica y ribera jurídica
se
pueden
y suelen
caso, el
ordenamiento
norar sus
no
coincidir; pero
jurídico
aspectos geográficos.
no
en
que señalan que sólo los ríos poseen ribe
ras, mientras que el mar sólo poseería costas.
nes
según el
al que acceden, posee interés geográfi
pero también posee interés jurídico; por lo
cauce
que debe estarse a lo que, al respecto,
cada derecho positivo.
dispo
ne
c) Las "costas del terrítorío oríental"
El art. 478.2 del C. Civil
uso
un
grupo de bienes del do
ficos del territorio de la Nación
b)
Por otro
(numerales
Todos los álveos o cauces acuáticos poseen
riberas naturales, de mayor o menor exten
sión; por lo que no se comparten las opinio
bienes nacionales de
lado,
(numeral 2°).
lado, el régimen de los ríos y
arroyos navegables o flotables no limítiofes,
situados en el interior del territorio nacional
b) Riberasfluviales y marítimas
co
un
público, ubicables en los límites geográ
todo
puede ig
La discriminación de las riberas
Por
minio
dispone que son
público "Los puer
3° y
4°).
La distinción posee sólidos fundamentos,
conforme a lo anotado por el propio
ya que
Codificador
se funda en la necesidad de
—
—
el derecho de
ejercer
policía y mantener la
seguridad exterior del país en puertos (95)
(bahía amplia y profunda, con muelles y es
colleras, que permiten el resguardo y amarre
de las naves), abras (pequeñas bahías), ense
nadas (recodos o senos que suelen formar las
costas) y en general en las costas que circun
dan el territorio oriental (nacional).
En consecuencia, integran las denomina
das "costas del territorio Oriental" los puer
tos, abras, ensenadas y terrenos bañados por
aguas, cualquiera fuere su tipificación (océa-
En el Proyecto de Ley de Riberas, elaborado por la Comisión especial honoraria designada por el Poder Ejecutivo
(94)
el 30-IV.1948, se proponía declarar que la expresión "costas del territorio oriental" empleada por el inciso 2° del art. 478
del C. Civil, se refiere sólo a la parte bañada por el Océano Atlántico y el Río de la Plata; suprimiéndose la referencia al art,
395 del C. Rural (art. 5°). Vé. Raúl Seuánez y Ouvera, El proyecto de Ley de Riberas, pág. 8. AI respecto, Seuánez y Ouvera
señala que: "La propiedad nacional de los puertos, abras y ensenadas está fimdada en razones de seguridad, y el uso
público que de ellos se hace responde a las necesidades de la navegación, la pesca y el comercio. El uso público se realiza
marítima y demás disposiciones que rigen para la
de
en forma limitada,
a los
adua
reglamentos
sujeto
poHcía
vigilancia
Olivera, Apuntes para el curso de agrimensura iegai, pág. 35, Mdeo., 1921 Compete al histítuto
Nacional de Pesca (INAPE), el otorgamiento de autorizaciones para la pesca (Decreto-ley 14.484 de 18.XII.1975).
nera" Vé. Raúl Seuánez
(95)
.
numeral
al
85,
9°); Poder Ejecutivo el establecimien
Compete a la Asamblea General "habiUtar puertos" (C.
a la ANP la administración,
conservación y desarrollo
política portuaria (Ley 16.246 de 8.IV1992; y
el Poder Ejecutivo.
puerto de Montevideo y los que le encomiende
to y control de la
del
y
art.
DOCTRINA
no, mar,
101
río, laguna, etc.) ubicados
en
los
d) Cubrirse sólo
con
en caso
de crecientes.
fines del territorio.
e) Cuyo límite inferior se encuentra en la
a
partir de la cual se produce la crecien
17. Relación de inclusión entre álveo
línea
y ribera
te.
Conforme
tentes
a
los diversos regímenes exis
país, resulta que:
nuestro
en
f) Cuyo límite exterior, se encuentra en la
a
partir de la cual, se produce la inun
línea
dación.
a)
Para las
las riberas
b)
C. de
cauce
no
Leyes de Partidas y el C. Civil,
integraban el álveo o cauce.
Mientras que para el C. Rural y para el
Aguas, las riberas integran el álveo o
del
curso
Por lo que
tualidad,
en
de agua
se
puede
los
cursos
afirmar que, en la ac
de agua públicos, se
jurídica
no son
bienes exclu
seen
diversas utilidades
19.
jurídicas, como
playas, etc.
son
de la dominialidad
Origen
de las riberas
de
las aguas, los álveos y las riberas, elementos
vinculados entre sí, de hecho y de derecho,
en
de riberas
fajas
yentes de otras fajas de terrenos que coinci
den parcialmente con su extensión, y que po
las orillas, las costas, las
respectivo (96).
encuentra unificada la naturaleza
Las
relación de inclusión.
Sobre los bienes del dominio
o
la
dir
18. Definición y caracteres de la ribera
público
na
(mares, ríos, arroyos, riberas, playas,
puertos, radas, lagunas, etc.), la adquisición
tural
de la dominialidad suele coinci
pérdida
con
la existencia
o
la
desaparición del bien
mismo.
quedar derogado el C. Rural, no existe
concepto legal expreso sobre las riberas;
por lo que corresponde elaborarlo a partir de
elementos implícitos en el C. de Aguas.
Al
un
Cuando la
ley ha dispuesto expresamente
un bien al uso
público, éste
la afectación de
adquiere
carácter dominial por
esa
sola cir
cunstancia.
En consecuencia
35 y 36
las
—
fajas
masas
mos
se
y a partir de sus arts.
definir las riberas como
—
pueden
de terreno laterales del álveo de las
e
de aguas
integrantes de los mis
son bañadas por las aguas sólo en
que
—
—
,
las crecidas que no causan inundación, deli
mitadas por una línea inferior y una superior,
que están sometidas
a un
régimen jurídico
En nuestro derecho la
ley
estableció
como
fundamento esencial de la dominialidad, el
criterio del uso público directo; no obstante,
distinguirse los bienes dominiales na
(ríos, arroyos, costas) de los artificia
les (caminos, calles^ plazas, puentes, obras pú
blicas).
deben
turales
especial.
Por
Constituyen
caracteres esenciales de las
riberas:
natural
regla general,
—
y que por
dos al uso
a) Ser fajas de terreno ubicadas
márgenes de las masas de agua.
a
ambas
su
—
púbUco,
por el solo hecho de exis
tir, integran el dominio
b) Integrar
c)
(96)
Estar
en
respectivo.
principio
Vé. Raúl Seuánez
y
descubiertas.
Olivera, "Ubicación y
público.
y en aquellos casos en
la vigencia del C. Ci
antes
de
el
Estado,
que
vil, enajenó a particulares riberas de ríos y
Excepcionalmente
el álveo
los bienes de existencia
los mares, ríos, arroyos, etc.
propia naturaleza están destina
como
arroyos
Propiedad
navegables
de las Riberas",
en
Rev.
—
o
flotables, integran el
AEU, Año XXVI, n° 8, pág. 306.
102
86
REVISTA DE LA A.E.U.- T.
dominio
privado; y para que esos bienes pa
integrar el dominio público, es menes
proceder a su expropiación (97).
c) Están sometidos, a la vez, a uso común
general (105); y a uso privativo o exclusivo, pero limitado a ciertas actividades com
sen a
ter
(1-6), 2000
y
patibles
con
aquél (106).
20. Caracteres del dominio
sobre las riberas
21. Delimitación del dominio
público
de las riberas
Las riberas
nio
constituyen bienes del
público (98), en consecuencia:
domi
Como la ribera
integra el álveo de los cur
de agua, el límite del álveo coincide
el límite superior de la ribera.
sos
a) Las personas públicas poseen sobre esos
con
bienes tan sólo
un derecho
público de pro
piedad, activa y pasivamente debilitado (99),
cuyo régimen difiere del derecho privado de
propiedad (100).
La
ley no fija
que establece los
minarlos.
b) Son bienes genéricamente inalienables
(101), imprescriptibles (102), inembargables
(103) y no expropiables (104).
el límite de las
sino
Si existieren estaciones
límite del álveo
se
o
línea
hidrométricas, el
superior de las riberas
fija:
Situación que para nada resulta onerosa, en virtud de que sobre esos bienes, sólo
limitada o debilitada; ya que el uso es colectivo y no retornable.
(97)
riberas,
procedimientos para deter
se
posee
una
especie
de nuda
propiedad perenne,
(98)
Eli
(99)
Se trata de
general,
son
un
bienes dominiales los bienes inmuebles
o
las universalidades de bienes muebles.
derecho fuertemente debilitado: A) Desde el punto de vista activo, respecto: a) del an,
en
tanto
puede impedir su ejercicio común (situación jurídica de poder-deber); b) del quid, en tanto que se encuentra
reglado el qué hacer; c) del quomodo, en tanto que se regula cómo ejercerlo; d) de la facultad de disposición, en t.into
que, como tal, es indisponible (inalienabilidad). B) Desde el punto de vista pasivo, respecto: a) de que no existe la
posibilidad de ser adquirido como tal; b) de que no existe la expectativa de prescribirlo (imprescriptibilidad); c) de que
no existe la
posibilidad de ejecutarlo como garantía del pago de deudas (inembargabilidad).
no se
Es claro que se trata de casos aislados, y que la indemnización que les correspondería a los propietarios, es
en virtud de
que sobre esos bienes, sólo poseen la nuda propiedad, pues son de uso público. Además, cabe
recordar que el derecho de propiedad pública se regula sólo en parte por normas incluidas en el C. Civil; pero también
se
aplican elaboraciones doctrinarias y jurisprudenciales. Conf. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrati
(100)
mínima,
vo, t.
II, pág. 263.
(101)
Mientras
se
encuentren afectados al
uso
público
dumbres, objeto de expropiación, ni reivindicados, por
no
pueden
ser:
enajenados, hipotecados, gravados
encontrarse fuera del comercio
con
servi
1193, 1194 y 1668;
que los desafecte
pueden enajenarse o traspa
pero como la inalienabilidad emana de la ley, sólo mediante ley
sarse (mutación dominial). Vé. Raúl Rial, Régimen legal de las tierras públicas yfiscales, págs. 28
y ss. No obstante, parece
—
imposible
(102)
La
Régimen
que mediante
ley,
se
imprescriptibilidad
(C. Civil
arts.
—
pueda
desafectar
es una
consecuencia de la inaUenabilidad. C. Civil arts. 1193
y 1194. Vé. Raúl Rial,
pág. 33.
de las tierras púbticas yfiscales,
un
bien del dominio
público
natural.
(103) Como consecuencia de estar fuera del comercio y ser inaUenables. C. Civil art. 2363, numeral 11 y C. General
del Proceso art. 381.8. Vé. Raúl Rjal, Régimen legal de las tierras públicas yfiscates, pág. 34.
(104)
Al
respecto la opinión no es pacífica, pues mienh-as la jurisprudencia excluye in totum tal posibilidad, parte de
respecto de bienes destinados a usos particulares, para ser destinados a usos prevalentes (Sandulu
la doctrina la admite,
Cerulli Irei.li).
-
la utilización libre
(aunque sometido a autorizaciones y concesiones), gratuito
indeterminada de todos los habitantes, sin individualización
especial del
destinatario, como: el acceso, el tránsito, la permanencia, el disfrute o distracción y descanso, la navegación, etc.;
regulada por leyes y reglamentos nacionales o departamentales. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Adminis
trativo, t. II, pág. 269.
(105)
(salvo
Se trata del derecho
ciertos pagos
púbUco
a
menores), general
e
(106) En general, las utilizaciones privativas autorizadas (permisos y concesiones de uso), tienden a mejorar el uso
común del bien; aunque no se descartan oti-os posibles fines; pero, en todo caso, no pueden impedir u obstaculizar el
uso común. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II. págs. 271 y ss.
103
DOCTRINA
A) Para el Río de la Plata y el Océano Atián(107), en la línea superior de la ribera, re
sultante del promedio de las máximas altu
ras registradas cada año, durante un
período
no menor de veinte años (C. de
Aguas art. 37).
tico
B)
Para los restantes ríos y arroyos de do
minio
público
o
fiscal,
se
de la
fija
22.
Regímenes
de utilización de aguas,
álveos y riberas del dominio
El C. de
Aguas
también
público
regula
los diversos
regímenes de utiUzación de las aguas y los res
pectivos álveos, por lo que implícitamente com
prende
a
las
correspondientes
riberas.
siguiente
A. Utilización de las aguas y los álveos
forma:
"1°) Se determinará el nivel medio de las
aguas, tomando al efecto períodos de obser
vación no menores de doce años.
1) Normativa que regula el
aguas y álveos dominiales
2°) Se fijará el promedio de altas aguas
ordinarias, que corresponderá al promedio de
el dominio
uso
de las
Los bienes del dominio
todas las alturas de aguas que
nivel medio.
sobrepasen
el
promedio de todas las alturas de
aguas que sobrepasen la altura determinada
de acuerdo al numeral 2° corresponderá al pro
3°) El
medio de las crecidas extraordinarias.
destinados
a
lo establecido
en
los numerales
(107)
de Aguas art.
la obtención de fines de interés
las entidades estatales, sino todos los habitan
tes, ejerciendo un derecho público de uso, con
(108) naturales, legales o regla
(109), necesarias para asegurar ese
limitaciones
mentarias
uso.
2° y 3° determinará el límite del álveo
superior de la ribera" (C.
a
público y a la satisfacción de las necesidades
generales; por lo que pueden usarlo no sólo
Señala Ingrosso que el
4°) La media aritmética de los valores obteni
dos con arreglo
público, integran
público necesario, sirven y están
línea
o
36).
porque
plica
cosas
Según Gelsi esa solución fue impuesta por razones técnicas
es
una
uso
general: y
sucesión continua
público, es así,
general, im
como uso
que lo
integran,
derivadas del similar
en el
goce de las
de forma tal que una
régimen hidrográfico
entre el
océanos, cuyas alturas son consecuencia del régimen de vientos y mareas a los que se
encuentran sometidos, y no a las lluvias, como ocurre con los ríos propiamente dichos. Vé. Adolfo Gelsi Bidart, Código
de Aguas de ta República Oriental del Uruguay, concordado y anotado, pág. 320.
Río de la Plata y los
(108)
En cuanto
la
cercenan
a
mares u
las Umitaciones, señala Cassinelli que; "Las expropiaciones y las servidumbres administrativas
el goce exclusivo de la cosa por su propietario, para alguna finalidad pública, y configu
disponibilidad y
forma
digamos clásica, no intervencionista del Estado, de hacer que la propiedad privada funcione en
público. Modernamente, se han difundido otros procedimientos, con esta misma finalidad de hacer que la
propiedad privada participe en la orientación que quiera imprimirse al movimiento económico nacional, en los fines
que persiga el Estado en su conjunto, no ya por la vía de imponer al propietario que comparta su propiedad con la
Administración, sino por la vía de imponerle directamente al propietario que utilice su propiedad de determinada
ran una
—
—
interés
manera.
En este
sino ante
riedad
casos
con
caso no
estamos ante
un caso
de "limitaciones stricto senso"
que el dueño
de servidumbre
o
—
no es una
limitación
"restricciones stricto senso"
a
la exclusividad del dominio
—
las que lo que se le limita es la arbitra
al propietario de tierra podría imponér
en
puede normalmente usar de su cosa. Así, por ejemplo,
no sería una servidumbre, no afectaría la exclusividad del dominio; sería una
arbitrario que puede hacer el dueño de su cosa. Si se llegara al extremo de determinar en cada caso
cuál es el uso de sus cosas que debe hacer cada propietario, el derecho de propiedad pasaría de ser un derecho subje
tivo a convertirse en una función pública. Pero, sin llegar a eso, hay una serie de limitaciones que orientan en deter
minado sentido el ejercicio del derecho de propiedad. Esas limitaciones configuran un control estatal sobre la activi
sela la
obligación
restricción al
de
cultivarla; ello
uso
propietarios y puede llegar a sustituir, a veces con ventajas, a la expropiación. El Estado puede
que se utilice de determinada manera la propiedad y en vez de expropiara y darle él mismo el destino
al particular, conservando el derecho de propiedad, que la ejerza de
que considere de utilidad pública, puede imponer
determinada manera" Vé. Horacio Cassinelli Muñoz, en Derecho público, n° 105.
dad
privada
tener interés
de los
en
(109) Al respecto señala Cassinelli: "No es necesario que la ley concretamente fije cuáles son los límites del derecho de
propiedad, puede establecer criterios y encargar a otra autoridad que aplique en concreto esos criterios y fije cuáles son
las limitaciones; en el ejemplo esa otra autoridad es el Gobiemo Departamental. Las Leyes 9.515 y 10.723 establecen que
los Gobiernos Departamentales pueden dictar reglas sobre edificación y que los propietarios deben ajustarse a los planos
urbanísticos aprobados para cada centro poblado por el Gobierno Departamental respectivo. La ley establece que los
propietarios deben respetar la zonificación urbanística de cada centro poblado. Pero dicha zonificación es mía cuestión
104
(1-6), 2000
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
misma fracción de territorio,
momento,
posibles
pueda
usuarios
gozada
(110).
ser
en un mismo
por todos los
mantendrán
Los
Y agrega Messineo
que
bienes del dominio público,
todo caso, los
cumplen una fun
ción
como
instrumental, y
cesario y exclusivo
a
tienen
la función
destino
usos
entrada
en
vigor siempre que
en
tinuar,
en
con
de hecho existentes
concesión
Mientras que los individuos poseen un
uso
utisinguli; el dominio y el uso
a
la fecha de
vigencia (1°.III.1979), podrán con
siempre que den
carácter precario,
tro de los dos años
ne
pública (111).
hubie
se
registrado.
ren
o
se
hubiere solicitado la
permiso de
el
a) Los distintos
uso
respectivo.
usos comunes
derecho de
del Estado
cen
constituyen facultades que se ejer
(112).
Se
reconoce un
mados derechos
Para acceder al
uso
público
su
el medio ambiente
a
1°. Bebida
e
extracción, ni contaminar
—
,
con
higiene
la finalidad de:
humana.
—
2°. Bebida del
—
3°.
—
lo que al mar territorial se refiere
—
ganado.
Navegación
y flotación, salvo las limi
taciones establecidas por
(art. 162).
Los derechos de
con
—
—
mecánicos para
Aguas, el uso de aguas y
público incluidas las ri
beras
se encuentra sometido a un
régimen
jurídico plural, integrado por: ese Código, las
leyes especiales y el Derecho Internacional
adquiridos
públicos subjetivos (114)
usar
A partir del C. de
en
—
de las aguas, y a transitar por los álveos
públicos sin derivar aguas, ni usar medios
de los bienes
dominiales no se requiere ningún acto espe
cial de la Administración, pues en principio,
es de acceso libre (113).
álveos del dominio
verdadero derecho uti aicategoría de los lla
vis de los habitantes
uti universi
uso de las
aguas y álveos,
anterioridad al 1°.III.1979, se
4°.
leyes especiales.
Transporte gratuito de personas
o
bie
nes.
de la especialización de las autoridades locales, que no puede ser regulada por la ley. Entonces la ley se reduce a
establecer el límite abstiacto, de respeto a la zonificación urbanística, y las autoridades administrativas o jurisdiccionales,
para aplicar la ley limitadora, tendrán que interpretar el concepto jurídico indetermiiiado "plano de tiazado urbanístico"
cuya concreción incumbe a las autoridades locales. Iiicumbe a la ley prevista en el art. 7° en el art. 10 en el art. 32 estable
cer como límite al ejercicio del derecho de propiedad, que debe respetarse un plan urbanístico o
la nueva edificación
propia
que
pretenda construirla. Esa es la disposición que compete a la ley nacional.
haya
aplicarse
disposición legal, encontiaremos el concepto jurídico indeterminado "plan urbanís
tico". Este concepto supone apreciaciones que integran la especialización de los Gobiernos Departamentales. Cuando
un Gobierno
Departamental aprueba el plan regulador de un centro poblado, no está limitando el ejercicio del derecho
de propiedad sino que está indicando el plan urbanístico que reputa mejor para ese centro. La ley
impoiie que la
construcción se ajuste al plan municipal que, por sí solo, no podría imponerse coactivamente. Si no existiera una ley
que exigiera el ajuste al plan urbanístico municipal, los Gobiernos Departamentales tendrían que procurar el ajuste al
plan por otras vías, como la del fomento (subvenciones a quienes se ajusten al plan o la del agravamiento de los
tributos a la edificación inapropiado" Vé. Horacio Casinelli Muñoz, en Derecho público, n° 105.
debe armonizar
Pero cuando
con
el entorno urbano
de
en
que
se
esa
(110)
Vé. Gustavo Ingrosso, "Demanio"
(111)
Vé. Francesco Messineo, Manual de Derecho Civü y
(112)
Vé. Gustavo Ingrosso, "Demanio"
(113)
Vé. Francesco Alessandro
(114)
La libre utilización de los bienes púbUcos constituye la expresión de uno de los denominados "derechos cívi
a todos los habitantes (incluidos los extranjeros);
pero no se trata de un derecho perfecto
la administración puede reservar parte de los mismos, a usos particulares,
lo
del
sobre esa
(Diritto moderno),
en
NDl,
Comercial,
(Diritto moderno),
en
Querci, "Demanio marítimo",
t.
NDI,
en
voz
demanio, pág. 431.
II, págs. 302 y
voz
EdD,
ss.
demanio, op.
voz
cit.
demanio, p.
98.
cos", aimque pertenenciente
global,
pues
dominio público los habitantes sólo poseen un interés simple a que sobre el bien
A veces, el uso general suele condicionarse al previo pago de tasas.
se
por
que
admita el acceso al público
parte
(Sandulu).
DOCTRINA
105
5°. Pesca
Aguas
art.
3) Plazo de las concesiones de
deportiva y esparcimiento (C. de
Los fines enumerados
no son
Las concesiones de uso son divisibles (art.
171), transferibles (art. 170) y podrán ser re
novadas a su vencimiento, previa autorización
del Ministerio correspondiente (116) (art. 168).
exclusivos
del Estado, sino que se vinculan estrechamen
te con los cometidos departamentales.
Ampliación de
reglamentaria
los
4) Extinción de las concesiones de
por vía
usos comunes
Además de las causales
Por esta vía, el Poder
torizar
uso
163).
genéricamente
y
Ejecutivo podrá
con
respecto
a
uso
emergentes de
le
especiales y de la propia concesión, cons
tituyen causas genéricas de su extinción:
au
yes
deter
minadas aguas del dominio
usos comunes no
público, otros
contemplados en los nume
siempre que no se contraríe
la política general de aguas y se respeten las
obligaciones legales (arts. 163-164).
b) De los
Podrán
y la
usos
misos
ron
privativos
álveos mediante per
concesiones de uso, siempre que no
o
de
que fue
2°. La rescisión por mutuo acuerdo.
otorgarse usos privativos de aguas
ocupación
expiración del plazo por el
otorgadas.
1°. La
rales anteriores,
3°. La caducidad
(art. 173).
4°. La revocación
(art. 174).
sus
5°. La fuerza mayor que haga
de la concesión.
perjudiquen a terceros, y atendiendo especial
imposible el
cumplimiento
mente a:
y duración de los
1°. La
magnitud
ocupaciones.
2°. La finalidad
a
que
se
6°. El agotamiento de la fuente hídrica o
imposibilidad de efectuar la explotación
objeto de la concesión.
la
usos u
precedente no excluye las
puedan resultar de lo
en otras
preceptuado
leyes o de lo establecido
en el instiumento de la concesión (art. 172).
destinan.
La enumeración
causas
3°. La conveniencia del
régimen de
conce
para determinadas utilizaciones,
desde el punto de vista de los intereses gene
rales (arts. 165-166).
sión de
uso
2) Los permisos de
tuitos,
declarar
1°. Si el concesionario
cualquier momento (115).
publicarse en el Diario Oficial.
Se reafirma la
posición
del
una
alguna:
intransferibles.
en
3°. Y deben
podrá
concesión de uso, sin
derecho del concesionario a indemnización
2°, Revocables
(116)
El Ministerio competente
gra
la caducidad de
e
fuente
onerosos o
5) Caducidad de una concesión de uso (117)
son:
1° Personales
(115)
uso,
de extinción que
"permisario", previsto
en
rechos
en
tación
o
el art.
no
ejerciere
sus
de
el plazo que establezca la reglamen
determine la administración.
275, numeral 4°),
como
concesionario sin
plazo.
Pero el Ministerio competente podrá obligar al concesionario, por razones fundadas, a abastecerse de otra
equivalente de agua; pero en ese caso, los gastos que ello originare y los perjuicios que se ocasionaren, serán de
cargo de la administración.
cuando el
interesado incumple las obUgaciones que el acto le impone; debe declararla
(117) La caducidad se produce
administración, y supone incumpUmiento grave de las obligaciones adquiridas; pero en todo caso debe ser precedi
la
da de intimación
a
los efectos de hacer
caer en mora
al
obligado.
106
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
2°. Si
nes
que
no
se
pagare el
canon o
las contribucio
fijen.
derechos y,
zos
explotación comunica a los afluen
propiedades perjudiciales que no hayan
sido previstas en el instrumento de la conce
sión, o si lo hace en un grado mayor del pre
prueba
el mismo acto,
que
se
cualquier caso, dictar resolución dentio del
en
término de
4°. Si la
tes
en
audiencia para
nueva
ejecuta las obras dentro de los pla
previstos.
3°. Si no
haga a
fijará una
recibirla, debiéndose,
cientes ofrecerán toda la
sus
(1-6), 2O00
sesenta
días.
No habiéndose ofrecido
dose
producido,
se
prueba, o habién
dictará resolución dentro
de los sesenta días.
visto y admitido.
Los
gastos originados por
estos
procedi
mientos serán de cargo de los interesados
que
5°. Si el concesionario incurriere
incum
en
grave de las demás obligaciones
contenidas en el instrumento de la concesión
los
causaren.
plimiento
o
impuestas
por el derecho
vigente (art. 173).
6) Revocación de la concesión de
expropiación
Por
uso
El instrumento de concesión de
y
contener los
de las obras realizadas
Ejecutivo podrá
revocar
uso
debe
datos mínimos:
inmuebles beneficiados
presión
de
su
o afectados, con ex
ubicación, dimensiones e indi
vidualización catastral.
bre las obras e instalaciones realizadas, pero
el Estado podrá expropiarlas (art. 174).
7) Solicitud de concesión de
siguientes
1°. Identificación del concesionario y délos
de interés
general, el Poder
cualquier concesión
de uso, debiendo indemnizar los perjuicios
que ello causare, estándose a lo pactado so
razones
10) Contenido del instrumento que dis
ponga la concesión de uso
uso
La solicitud de concesión de uso, deberá
y finalidad de la concesión.
2°.
Objeto
3°.
Obligaciones
del concesionario.
4°. Duración de la concesión.
contener:
5°. Memoria de las obras
Los datos necesarios para la identifica
ción del solicitante.
a)
proyectadas, con
planos correspondientes, y fijación de los
plazos en que se deban realizar.
los
b) Una descripción de las obras proyectadas.
6°. Calidad que deberán tener las
aguas
si las hubiere y procedimientos
residuales,
c) El plan técnico y económico para su
aprovechamiento, adecuado a los programas
a
que
se
refiere el art. 3°
8) Publicaciones
en
para determinarla
periódicamente.
7°. Dotación.
(art. 176).
el Diario Oficial
8°. Canon
o
contribución
a
cargo del
con
cesionario, salvo que la concesión fuere gra
El Ministerio competente dispondrá la pu
blicación, en el Diario Oficial y en un diario del
departamento,
de
un resumen
de la solicitud
de concesión de uso, con citación a una audienda pública al solicitante y a los demás interesa
dos
en
obtenerla
u
oponerse
a
tuita.
ella
(art. 177).
11) Responsabilidad del Estado por dis
minución de los caudales
El Estado
responderá por la disminución
actuación provoque en los caudales
concedidos, salvo que se tratare de disminu
ciones ocasionadas
por reparación o limpie
za de embalses o de
oteas obras hidráuUcas,
que
9) Audiencias
lución
Si
en
públicas, pruebas
la audiencia
des concurrentes
u
se
y
reso
presentasen solicitu
oposiciones,
los compare
su
cuyo caso sólo responderá si ha mediado
culpa de la administración
en
(art. 179).
107
DOCTRINA
aguas
3°. Construir y mantener en buen estado
las instalaciones y obras hidráulicas.
Cuando tenga por objeto la ocupación de
álveos del dominio público, la concesión de
para
12)
Ocupación
de álveos y derivación de
regirá, en todo lo que sea compatible,
dispuesto precedentemente.
uso se
por lo
suponga la derivación de
aguas, sólo podrá concederse por un plazo de
hasta diez años.
Cuando
no
garantía de lo
podrá exigir fianza.
dio
se
e
ocupación de tales álveos para el estu
implantación de industrias extractivas
regirá
por las
disposiciones
del C. de Mi
nería y por las normas relativas a la defensa
de playas, costas y orillas y al mantenimiento
del régimen hidrológico (arts. 151 a 154) (C.
de
Aguas
art.
permisario
o
concesio
se
que
hubiesen coloca
se
daño
o
imponga
peligro
a
personas
la concesión
o
o
cosas,
o
así lo
permiso (art. 182).
15) Concurrencia de solicitudes
caso
de concurrencia de solicitudes, la
procurará conciliarias en lo
administración
posible y, si fueren excluyentes, preferirá a las
que mejor satisficieren los objetivos señalados
(118)
otorgamiento
de
un
permiso
o conce
sión de uso, lleva implícita la facultad de
usar los medios necesarios para el ejercicio
de las actividades autorizadas, de confor
midad con las reglamentaciones respectivas,
así como la de apropiarse, en su caso, de las
en las
aguas que se
aprovechen, salvo aquéllas que se excluyan
expresamente al otorgarse la concesión o per
sustancias contenidas
miso
cosas
en
En
El
Dejar las
tierras y aguas y no destruir las obras
realizadas, cuando su retiro o destrucción cau
do
180).
13) Derechos del
nario
cual la administración
5°. Dejar las aguas, tierras y demás bienes
afectados por el uso o estudio de modo tal que
no causen daños o peUgros a personas o cosas.
6°.
La
perjuicios causados,
4°. Indemnizar los
los arts. 2° y 3° y ofrecieren mayores segu
ridades técnico-financieras de ejecución y fun
en
cionamiento.
En
su
defecto serán
den, las solicitudes que
la
preferidas, por su or
tuvieren prelación en
presentación (art. 183).
16) Alcance de las concesiones de
uso
(art. 181).
permisos y concesiones de uso se otor
garán para un lugar fijo de extracción, e in
Los
14) Obligaciones
de los
permisarios
y
cluirán la autorización para ocupar los terre
del dominio púbUco necesarios para el
concesionarios
nos
permisarios y concesionarios de uso
deberán cumplir con las siguientes obliga
Los
uso en
Aplicar técnicas eficientes que eviten
desperdicios y la degradación de las aguas,
los suelos y el medio ambiente en general.
Deberá
1°.
nisterio
dades
vegetal protec
depósitos, conforme
reglamentación pertinente.
la
(118)
fuentes,
cursos
Concesionario
es
y
requerirse
competente,
previstas
Apud
para el
las mismas formali
otorgamiento:
rácter sustancial,
yores volúmenes de agua, alteren la compo-
el cocontratante de la Administración
concedente,
en un
a
plazo o término contractual; mientras que
bien del dominio público, sometido
H. Cassinelli Muñoz, en Derecho público, n° 313.
plazo.
la conformidad del Mi
con
a) Cuando las modificaciones sean de ca
requieran captación de ma
2°. Conservar la cobertura
a
(art. 184).
17) Cambio de destino
ciones:
tora de
cuestión
contrato de concesión de uso de un
permisario,
es
el concesionario sin
108
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
sición
o afecten la
pureza de la misma o pro
duzcan alteraciones en los álveos, la modifi
cación del permiso o concesión de uso se tra
mitará mediante los mismos
previstos
para el
20) De los permisos de estudio y de las
concesiones de servicios públicos o de obras
públicas
procedimientos
otorgamiento.
El Ministerio
Para destinar las aguas al beneficio de
o a fines distintos de los
previstos por
b)
el
permiso
o
concesión de
aguas del dominio público, inclusive las
cedidas y sobre sus respectivos álveos.
las obras de
miento
en
forma
no
sustancial
captación, regulación,
1°. Los solicitantes
o
art.
permisos se ajustarán a las siguien
tes condiciones:
represa-
restitución del agua a sus cauces
naturales, o la ubicación de las mismas (C. de
Aguas
con
uso.
Tales
Para modificar
c)
competente podrá otorgar
realizar estudios sobre las
permisos para
bienes
(1-6), 2000
ma
presentarán un progra
detallado de los estudios
a
realizar.
185).
2°. La duración del
18) Usos privativos necesarios para la
prestación de servicios públicos
A solicitud del
órgano
ente
o
público
permiso
se
fijará
se
la naturaleza de los estudios y no exce
derá de dos años, salvo resolución fundada
del otorgante.
gún
res
el Ministerio
pectivo,
competente podrá otor
gar permisos revocables (119) de uso espe
ciales, por todo el tiempo necesario para la
prestación del servicio, y no regirá en ese caso
3°. Podrán imponer la conservación de
obras realizadas por los permisarios.
lo
nisterio
dispuesto
en
el art. 167.2.
19) Potestades atribuidas
a
los GD
4°. Los permisarios deberán entregar al Mi
competente las informaciones e inter
pretaciones, a medida que las fueren obtenien
do o elaborando, salvo los proyectos
que pre
paren.
Lo
cable
el presente Título es apli
los bienes del dominio público mu
dispuesto en
a
pero las facultades atribuidas en el
Título VI al Ministerio competente o al PE,
así como el establecimiento de cánones de uso
nicipal,
(art. 3°,
numeral
5°),
serán
por los
órganos municipales, de acuerdo con las nor
mas vigentes; con
excepción de la facultad de
suspensión del suministro de agua, en casos
de sequías (art. 188).
ejercidas
En tal caso, y cuando la
5°. Los
permisarios deberán retirar los ele
mentos usados para el estudio.
Si así
meses
no
lo hicieren
contados
permiso,
esos
abandonadas
ción
a
en
partir
elementos
en
el término de tres
de la
se
expiración del
reputarán cosas
beneficio de la administra
(art. 192).
21) Concesiones para la prestación de ser
suspensión afecta
re a bienes del dominio
público municipal, el
PE recabará la opinión de los
órganos admi
vicios
nistrativos
medida.
El Ministerio competente podrá otorgar a
particulares concesiones para la prestación
de servicios públicos y para la construcción
de obras públicas, siempre
que importaren
municipales,
antes de dictar la
Los GD deberán
ajusfar las reglamentacio
que dictaren en ejercicio de las facultades
mencionadas, a las establecidas por el PE o el
Ministerio competente (C. de Aguas art. 191).
nes
(119)
En
esos casos
deberá,
en
para la construcción
la utilización de aguas
o
álveos del dominio
público como elemento principal, con sujeción
a los siguientes
requisitos y condiciones:
disponer las medidas
pertinentes para ello.
el mismo acto,
servicio y proveer los arbitrios económicos
públicos y
públicas
de obras
necesarias para
asegurar la continuidad del
109
DOCTRINA
1°. La atribución del Ministerio
rá
aquellos
a
servicios
u
no
otro ente
o
beras
entra
dentro de la
ren
regla general, el uso común de las ri
caracteriza por sen libre, gratuito,
impersonal e ilimitado (121).
Por
limita
se
obras que
competencia específica
repartición estatal.
de
se
usos comunes de las ribe
el tránsito y el acceso, la circulación,
el paseo, el disfrute y la utilización de las
aguas y álveos de mares, ríos y arroyos para
navegación, los deportes, etc.
Los
2°. Dicha
o
de la obra.
El
normal de las riberas está
sujeto a
legales y reglamentarias que dic
ten los órganos legislativos y administrativos
en sus
respectivas competencias, establecien
do el cumplimiento previo de determinados
requisitos.
3°. El otorgamiento de tales concesiones se
hará por licitación pública, salvo autorización
del PE para prescindir de ese procedimiento.
las
4°. El PE reglamentará el modo en que los
concesionarios deberán llevar la contabili
dad, presentar sus informes y exhibir sus li
bros
principales
ras son:
potestad se ejercerá sin perjuicio
de la intervención que correspondiere a otras
autoridades, según la naturaleza del servicio
uso
normas
negativa al acceso a esos bienes habili
ejercer los recursos administrativos y ju
risdiccionales frente a los particulares o a la
La
(art. 193).
ta
22) Permisos a terceros para usar las obras
concesionadas
a
administración,
o
la acción de amparo
en su
caso.
Aunque no se haya estipulado en el ins
respectivo, el Ministerio competente
podrá obligar al concesionario, por razones
fundadas, a permitir a terceros que usen las
obras objeto de la concesión y a efectuar para
b) Uso exclusivo de parte de las riberas
tiumento
Estas pueden ser objeto de utilizaciones
privativas, otorgadas a personas determina
das, que suponen la exclusión parcial del uso
común sobre una porción de la misma, pero
sin poder impedir que el bien, considerado
en su
conjunto, deba cumplir con su destino
de uso general.
ello las modificaciones necesarias.
Los
gastos que ello originare y los perjui
cios que
se
ocasionaren serán de cargo de la
administración (art. 194).
B. Otros posibles
usos
Generalmente, el
de las ríberas
beras
co,
en
son
bienes dominiales de
uso
consecuencia están destinadas
que sólo
la uti
(120)
Existen derechos de los
con
el
reglado, oneroso,
(122).
derecho al
uso
privativo, sino
legítimos;
pueden invocarse intereses
—
—
ge el derecho a ejercerla, mediante el poder
de utilizar privativamente determinada por-
los que el Estado-legislador o el Estado-administrador no posee la posibi
Cuando el derecho subjetivo del individuo no puede ser limitado
derecho posee una no modificable extensión y existencia. En estos casos, se dice que el
habitantes,
uso
un
exclusivo de las ri
ser:
gene
pero, otorgada una concesión de uso
ralmente onerosa
parcial de la ribera, sur
general de todos los habitantes, sin
determinación especial de los destinatarios,
quienes a tales efectos poseen un derecho pú
blico perfecto (120).
lización
lidad de intervenir
y limitado
No existe
públi
a
uso
caracteriza por
personal
a) Uso común de las riberas
Ellas
se
de los
en
poderes.
unilateralmente por el Estado, ese
derecho subjetivo del individuo, es un derecho perfecto, en el sentido de que no puede ser sacrificado en interés público
o
general, mediante un acto, dictado en ejercicio de un poder reconocido por la Constitución. En consecuencia, derechos
perfectos, son aquellos a los que ni el Estado-legislador, ni el Estado-administrador pueden limitar, sino sólo reglamentar.
(121)
Vé. Roberto Dromi, Derecho administrativo,
(122)
Vé. Roberto Dromi, Derecho
págs.
432 y
ss.
administrativo, págs.
433 y
ss.
lio
86
REVISTA DE LA A.E.U.- T.
ción de terreno
en
la forma establecida
la
en
podrá ser autorizado a suministrar a terceros
agua con destino a riego agrario (art. 3°).
concesión.
no se establecen
plazos, estamos
presencia de concesionarios precarios o
permisarios, situación esencialmente revoca
ble, en todo momento (123).
Cuando
Requisitos
usos
de las riberas, que
privativos
afecten el necesario
uso
general, puede
para el
otorgamiento
de
con
cesiones
en
Los
(1-6), 2000
Para el
privativo
requiere:
no
otorgamiento de concesiones de uso
de aguas de dominio
público,
se
ser
concesionado por los GD respectivos; todo
lo cual, sin perjuicio de la necesidades mi
mili
nisteriales, destinadas a la custodia
1) Que
exista agua
calidad, acorde
en
y
dictada por el Poder
—
de
tar, policial, económica, sanitaria, etc.las riberas ubicadas en los cursos de agua li
disponible en cantidad
con la
reglamentación
Ejecutivo.
—
2) Que el solicitante cuente
con un
plan de
de suelos y aguas aprobado por el MGAP,
de acuerdo con lo que disponga la reglamen
mítrofes.
uso
C. Uso privativo del agua de dominio pú
blico con destino de riego
tación de la
Ley 16.858 de 3.IX.1997 (124) declaró
de interés general (125) el riego con destino
agrario, sin perjuicio de los otros usos legíti
mos; reconociendo a los productores el dere
un
3) Que
La
cho de utilizar los
recursos
ley.
el solicitante acredite
derecho de
propiedad,
de los suelos donde
se
ser
titular de
usufructo
o
goce
asienten las obras hi
o sean afectados
por ellas; salvo que
solicite para gestionar la imposición de ser
vidumbre (arts. 4° y 5°).
dráulicas
se
hídricos de los que
pueda disponer legalmente, para desarrollar
su actividad, sin degradar los recursos natu
rales, ni perjudicar a terceros (art. 1°) (126).
Caducidad de la concesión
El MTOP
Otorgamiento del uso privativo del agua
de dominio público con destino a riego
podrá
la concesión de
derecho
a
declarar la caducidad de
uso
de agua para
riego,
sin
indemnización, cuando el concesio
en
incumplimiento grave del
plan de uso y manejo de suelos y aguas, a
juicio del MGAP, sin perjuicio de las sancio
nes (127)
correspondientes (Ley 16736, art.
285) (art. 6°) (128).
nario incurriere
privativo de las aguas de dominio
con destino a riego podrá ser otorga
público
do por el Poder Ejecutivo en acuerdo con el
MTOP, mediante concesión o permiso, quien
El
(123)
uso
Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho
Administrativo,
t.
II, p. 224 y
ss.
(124) En todo lo no previsto en la presente ley respecto a las Sociedades Agrarias de Riego, se aplicarán, en lo perti
nente, las disposiciones del Título VI del Libro IV Parte II del C. Civil. No obstante, la muerte o incapacidad de alguno
de sus miembros no provocará la disolución de las mismas. No será aplicable lo dispuesto por el art. 1918 del C. Civil
ni las disposiciones de la Ley 16.060, de 4.1X1989, art. 29.
(125)
A tales efectos
Decreto-ley 14.178,
(art. 23).
se
dispone
de 28.III.1974,
que el Poder Ejecutivo podrá conceder los beneficios promocionales previstos en el
en favor de las obras hidráulicas
que se construyan a partir de la vigencia de la ley
(126) En todo lo no previsto expresamente se aplicarán las disposiciones del C. de Aguas y del Decreto-ley 15.239, de
23.XII.1981, y sin perjuicio de lo establecido por la Ley 16.466, de 19.1.1994.
(127) El Decreto 123/999 de 24.IV.1999 reglamenta lo establecido
la redacción dada por el art. 251 de la Ley 16.320 de 1°.XI.1992.
(128)
La conhravención
facultarán
a
los MGAP
o
a
las
de
el art. 4° del
Decreto-ley 14.859
de 15.XII.1978
en
presente ley y por el Decreto-ley 15239, de 23.XII.1981,
imponer multas que se graduarán según la gravedad de la
mínimo de 10 UR (diez unidades reajustables) y mi máximo de
obUgaciones impuestas
por la
MTOP, según corresponda,
infracción y los antecedentes del infractor entre un
10.000 UR (diez mil unidades reajustables) art. 26.
en
a
111
DOCTRINA
Contratos escritos de suministro de agua
Cesión de la concesión
Además de los
requisitos previstos en los
Aguas, para efectuar
la cesión de una concesión de uso privativo
de agua para riego, el cesionario deberá con
tar con un plan de uso y manejo de suelos y
aguas aprobado previamente por el MGAP.
art. 170 y 171 del C. de
Toda cesión que
sitos establecidos
no
en
cumpla
este
con
los
requi
artículo, será nula
de pleno derecho y podrá dar lugar
cidad de la concesión (art. 7°).
a
Todo contrato
virtud del cual
parte
riego, cual
naturaleza, deberá otorgarse
en
una
suministrar agua para
obliga
quier fuere
a
se
por escrito
su
so
pena de nulidad.
Quien suministrare agua con destino
a
rie
go sin contrato escrito, no obstante la nulidad
del mismo, será sancionado conforme a lo
dispuesto
por el art. 26 de la
ley.
la cadu
La distribución y el suministro de agua
una asociación o socie
entre los miembros de
Requisitos
para el
dad
permiso
agraria de riego, a la cual pertenecen,
correspondiere por su naturaleza
cuando así
El
de
permiso
riego podrá
ser
otorgado
para utilizaciones de carácter transitorio y en
aquellos casos en que no se posea la totalidad
de los requisitos para la concesión, debiendo
cumplirse con lo dispuesto por el numeral 2°
del art. 4° de la
social, deberán efectuarse
entre cada miem
bro y la entidad por escrito,
dad (art. 11).
Sociedades
Agrarias
de
so
pena de nuli
Riego
presente ley (art. 8°).
productores rurales, sean personas físi
jurídicas, interesados en el uso de agua
para riego podrán asociarse bajo las disposi
ciones de la presente ley, para obtener permi
Los
Cesión del
permiso
cas o
plazo de vigencia del permiso
podrá ser cedido por escrito con
Durante el
de
riego
éste
autorización de la autoridad
acuerdo
A
con
esos
competente
reglamentación.
un
de
y manejo
por el MGAP.
uso
sos, concesiones u otros derechos
guen directa
para
efectos el concesionario deberá
plan
aprobado
tar con
aguas
la
y de
indirectamente el
riego (art. 12).
go
Las Sociedades
Toda cesión que no cumpla con los requi
sitos anteriores será nula de pleno derecho y
drán
integrar
refieran
a
los exclusivos efectos del uso,
la realización de obras hidráulicas
lugar
a
la revocación del
permiso
y
se
o
reparte el
producido
de la cosecha
(art. 10).
Se encuentra
-
comprendido en dicho objeto
miembros
o
para servicios
a
terceros
Se entienden por obras hidráulicas para riego con fines agrarios las siguientes;
Los sistemas de extracción de agua desde cualquier fuente.
Los represamientos que capten aguas de escurrimiento superficial, comprendiendo el área inundada.
Los sistemas de conducción de las aguas hasta el cultivo.
Los
depósitos artificiales
Toda otra obra de
con
captación
fines de almacenamiento de agua para riego.
con fines de
riego agrario (Art. 20).-
de aguas
(129) de
aprovechamiento en común o individual de sus
(129)
-
ma
entenderá que existe cesión del per
de la concesión, cuando el titular de
los mismos realice contratos asociativos de
cultivo en los cuales se utiliza el riego y se
No
-
Agrarias de Riego no po
objeto otro u otros que no
(art. 9°).
miso
-
a su
nejo aprovechamiento del agua conforme a
las disposiciones de la presente ley y del De
creto-ley 15239, de 23.XII.1981.
dar
podrá
-
que les otor
del agua
uso
Objeto de las Sociedades Agrarias de Rie
con
de suelos y
o
(art. 13).
112
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
Constitución y administración de la
so
ciedad
do
con
lo que establezca la
(1-6), 2000
reglamentadón
(art. 16).
Las Sociedades
Agrarias
de
tituirán por contrato escrito
Riego se
cons
el cual
se ex
en
presará el nombre de los socios, el monto del
capital social y el aporte de capital que co
rresponde a cada socio, el plazo, el objeto so
cial, la denominación, la cual incluirá de
Atribuciones del Jurado
El contrato social
cia de un Jurado uni
Serán
ma
expresa su naturaleza de "Sociedad
Agraria de Riego" y las condiciones de ingre
podrá prever la existen
o pluripersonal.
competencias del Jurado:
nera
A) Conocer
todas las cuestiones de hecho
susciten entre los miembros.
y egreso de los miembros y de la disolu
ción de la sociedad. Igualmente harán indi
que sobre riego
cación de los
a los infractores del
estatuto,
social, reglamentos y ordenanzas dic
tadas por la entidad, los correctivos y sancio
so
permisos
socio cuando
Salvo
efectuará
o
concesiones de cada
corresponda.
se
B) Imponer
contrato
pacto en contrario, la votación se
a
prorrata de los capitales de los
nes a
mos.
que
haya lugar
con
arreglo
a
los mis
17
socios.
Procedimiento del
En
ningún
caso
podrá
la sociedad
privar
miembros, por vía de sanción, del uso de
agua para riego, mientras mantengan dicha
caUdad (art. 14).
El
sus
Personalidad
procedimiento
del
Jurado
será
público
y verbal, en la forma que determine el
trato social.
jurídica y registro
con
Sus fallos
expresión
El contrato social deberá inscribirse
que a este fin llevará el MTOP.
jurado
a
en
el
se
se
consignarán en un libro con
de los hechos y del derecho en que
funden. 18
registro
Construcción de obras hidráulicas
Antes de la inscripción, los
podrán
realizar acto
gestionantes no
alguno imputable a la
sociedad, salvo los de trámite relativos
a su
formación.
de
la Sociedades
inscripción,
Riego tendrá personalidad jurí
dica desde el momento de
su
constitución.
La responsabilidad de los miembros
por
las deudas sociales será siempre limitada al
monto de sus respectivos
aportes (art. 15).
Libros de las Sociedades Agrarias de Rie
con fi
de riego requerirá la aprobación del proyec
to de obra y derecho al uso del
agua por parte
del MTOP, del plan de uso y manejo de suelos y
aguas por parte del MGAP y de la autorización
ambiental previa, cuando corresponda, por par
te del MVOTMA, en forma
y condiciones que
determine la
reglamentación (art. 21) (130).
Precio por el
uso
de obras hidráulicas
Los usuarios de las obras hidráulicas que
el Estado
go
Las Sociedades Agrarias de
Riego deberán
llevar libros rubricados por el MTOP de acuer
(130)
con
riego
La constiucción de obras hidráuUcas
nes
Obtenida la
Agrarias
fines de
Además
ejecute deberán abonar un precio,
que fijará el Poder Ejecutivo, en función de
los correspondientes gastos de
explotación,
conservación y administración.
establece que, sin perjuicio de lo establecido en la legislación vigente, se faculta al MTOP, en caso de
dispuesto precedentemente, para solicitar judicialmente la demolición de las obras a cargo del infrac
tor, siguiéndose a esos efectos el procedimiento previsto en el art. 346 del CGP, sin perjuicio de las multas
que pudiere
imponer en vía administrativa al amparo de lo dispuesto por el art. 26 de la ley y de la acción penal cuando corresponda.
contiavención
a
se
lo
113
DOCTRINA
De
nio de
producirse la transferencia del domi
una
propiedad beneficiada por obras
ejecutadas por el Estado, el nuevo titular será
solidariamente
responsable
emergentes del
uso
por las deudas
de las mismas existentes
Las servidumbres de apoyo de presa que
se
constituyen con fines de riego se extienden
los predios no ribereños (art. 25) (131).
aun a
23. Extinción de la dominialidad
al día de la transferencia.
Los Gobiernos
Departamentales que efec
túen obras hidráulicas gozarán de las mismas
potestades y beneficios otorgados en el pre
sente artículo al Poder Ejecutivo; aplicándo
se en lo que corresponda será de aplicación el
Decreto-ley 15.637, de 28.XII.1984.
La dominialidad de las riberas no puede
desaparecer por el cambio de destino del bien,
ni por
se
su
Expropiaciones para la ejecución de obras
Raramente la
les
—
nes
ley
establece
procedimien
ellas,
como ocu
como
los caminos
del dominio
son
—
;
en
general
los bie
público natural, sólo teórica
desafectables.
pública la expropia
ción de los inmuebles necesarios para la eje
cución de obras hidráulicas, cuando estén a
cargo del Estado
perennes.
materia de bienes dominiales artificia
mente
Se declara de utilidad
cursos
tos para la desafectación de
rre en
hidráulicas
destrucción, porque se presume que
trata de
La desafectación
forma
actos
(art. 24).
no
puede producirse
tácita,
implícita
de comportamientos
o
como
o
de la adminis
tración; sino de hechos naturales que
Servidumbres
Se extienden
se
demanden
a
con
con
destino
a
riego
todas las servidumbres que
destino a riego las disposi
ciones establecidas para la servidumbre de
acueducto en los arts. 83, 85, 86, 88, 95, 96 y
99
a
102 del C. de
Aguas.
formen
o
destruyan parte
en
resultado de
trans
de la ribera.
Los bienes del dominio
público natural,
las riberas, mientras existan, teóricamen
te sólo pueden perder su calidad de tales me
como
diante el dictado un acto legislativo expreso;
pero las modificaciones naturales de dichos
se creó una Comisión Honoraria Asesora en Riego integrada por un delegado titular y un alterno
siguientes organismos: MGAP, que la presidirá, MTOP, MEE y MVOTMA, y dos delegados pro
puestos por las entidades privadas que determine el Poder Ejecutivo. La Comisión Honoraria Asesora en Riego tendrá
los siguientes cometidos: A) Asesorar al Poder Ejecutivo en la concesión de los beneficios promocionales y en fijación
de tarifas a que refieren respectivamente los arts. 23 y 22 de la presente ley. B) Asesorar al Poder Ejecutivo, a su
solicitud, en temas referentes a la ejecución y explotación de obras hidráulicas de riego. C) Coordinar las acciones de
los distintos organismos competentes en la materia a la que refiere la presente ley en la forma que establezca la regla
mentación arts. 27 y 28. Asimismo se crearon las Juntas Regionales Asesoras de Riego que se integrarán con un repre
sentante del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que la presidirá; un representante del Ministerio de Ganadería,
Agricultura y Pesca, que oficiará como secretario; dos representantes como mínimo de los regantes de la zona que
deberán estar inscriptos en el padrón confeccionado a tales efectos, que serán fijados en función de las característi
cas
propias de cada región o cuenca hidrográfica; dos representantes como mínimo de los propietarios de la zona,
que serán designados por las comisiones o sociedades de fomento rural que las agrupen. Las Juntas Regionales
Asesoras de Riego tendrán los siguientes cometidos principales: A) Coordinar con los usuarios la distribución equi
tativa de las aguas disponibles en los períodos deficitarios. B) Emitir opinión sobre nuevas solicitudes de concesio
nes o
permisos de extracción de agua. C) Asesorar sobre obras y medidas a adoptar por la autoridad y por los
regantes, para incrementar la disponibilidad de caudales destinados al regadío y promover su mejor aprovecha
miento. D) Colaborar con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas en la organización y permanente actualización
de un catastro de obras hidráulicas situadas en la zona de su competencia. E) Vigilar el uso de las obras hidráulicas en
el área de su competencia y, en su caso, denunciar al Ministerio de Transporte y Obras Públicas toda violación de las
normas que rigen su aprovechamiento. F) Asesorar sobre el eventual establecimiento de turnos para la captación de
otros cometidos
que le asigne el Poder Ejecutivo vinculados con su especializa
aguas públicas para riego. G) Aquellos
(131)
A tales efectos
de cada
uno
ción técnica
de los
(arts.
29 y
30).
114
T. 86
REVISTA DE LA A.E.U.-
bienes
la desafectación de
pueden producir
facto, de las porciones de
territorio que se
pasando a constituir
paran de aquéllos,
gún el caso un bien
—
cular
—
se
privado
estatal
o
en
las
sito,
de trán
enajenaciones la servidumbre
Rural art. 395).
Civil"
C.
al
(C.
arreglo
con
se
parti
25. Las
Leyes Orgánicas departamentales
(132).
Ni el
abandono,
ni el
uso en
contrario, por
sí, pueden transformar el carácter dominial
de las riberas, en bien privado.
CAPITULO IV
PROTECCIÓN DE LA
COSTERA
Posteriormente, las diversas Leyes Orgá
departamentales otorgaron a la Junta
o al Intendente, la atribución de conservar las
nicas
marítimas y fluviales, prohibiendo la
extracción de tierra, piedras y arena dentro
del límite que juzgue necesario para la de
playas
fensa de los terrenos
FAJA
destinadas
cia del
se
protección de la
en vigen
Rural, al disponer que:
la
patrio,
inició
primitivo
C.
con
"En los terrenos de
la entrada
propiedad pública,
li
de las
vación de las
art.
de la fracción
pondrá por límite
la fracción enajena
adyacente,
designada. Si en
existiese camino público
boscosas situadas
adyacentes
de
en
terrenos ri
propiedad
munici
conformación hermoseen las
pal, que por
costas o resulten defensivas para la conser
ta metios, medidos desde la mayor altura que
alcanzan las aguas en las crecientes que no cau
san inundación. En las
enajenaciones fiscales
o
su
art.
art.
playas (Ley 2.820 de 10.VII.1903,
12, numeral 9°; Ley 7.042 de 13.XI.1919,
54, numeral 18; y Ley 9.515 de 28.X.1935,
35, numeral 21).
26. La
Ley de
Centros Poblados
se
la ribera
no
a
zonas
bereños
mitados por ríos y arroyos, se designa como
ribera de éstos la extensión de ciento cincuen
da
o
vasión de las arenas, y a sanear las playas y
defender las costas; evitando la destrucción
En el Derecho
costera
ribereños; haciendo
que se hagan, las plantaciones
defender los terrenos de la in
disponiendo
(133)
24. El C. Rural
faja
(1-6), 2OO0
se
impondrá
Por
su
dispuso
parte, la Ley de Centros Poblados
que:
a los bienes dominiales artificiales, establecidos
por ley, sólo podrán desafectarse, mediante otra ley.
ley afectante de un bien al dominio público artificial, la desafectación puede hacerse por acto administrativo,
dictado generalmente por el mismo órgano que resolvió la constiucción de la obra. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado ie
Derecho Administrativo, t. II, págs. 279 y ss. Raúl Rial, Régimen iegai de las tierras públicas yfiscates, págs. 84 y ss.
(132)
En cuanto
A falta de
Al respecto, el C. de Aguas dispone: "Art 153. Establécese una faja de defensa en la ribera del Océano Atlántico,
Plata, Río Uruguay y de la Laguna Merín, para evitar modificaciones perjudiciales a su configuración y
estructura. El ancho de esta faja será de doscientos cincuenta metros, medidos hacia el interior del territorio, a partir del
(133)
el Río de la
límite superior de la ribera, establecido en los artículos 36 y 37 de este Código. Hacia el exterior, en las costas del Río de
la Plata y el Océano Atlántico, la faja se extenderá hasta la línea determinada por el Plano de Referencia Hidrométrico
Provisorio (cero Wharton). En el Río Uruguay, el límite exterior de dicha faja será determinado por el Ministerio compe
tente,
en
función de las costas
las diferentes
distancia
correspondientes a los ceros de las escalas hidrométricas, adoptadas como referencia para
del río. Cuando existiesen rutas nacionales o ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, a una
de doscientos cincuenta metios del límite superior de la ribera, el ancho de la faja de defensa se extende
zonas
menor
rá solamente hasta dichas rutas
o ramblas.
Cualquier acción a promoverse en la faja de defensa de costas que modifique
configuración natural, requerirá la autorización previa del Ministerio competente, quien la denegará cuando dicha
acción pueda causar efectos perjudiciales a la configuración o estructura de la costa. En los predios de propiedad fiscal o
particular, las extracciones de arena, cantos rodados y rocas de yacimientos ubicados dentio de la faja de defensa, sólo
podrán efectuarse hasta una cota no inferior al nivel situado cincuenta centímetros por encima del límite superior de la
ribera". Art. 154. "La contiavención a lo dispuesto por el articulo anterior, una vez comprobada debidamente, en expe
diente que se instiuirá con audiencia de los interesados, será sancionada por el Ministerio competente, según los casos,
con la
obligación de eliminar los efectos de las acciones promovidas, restituyendo a la faja su conformación original, o con
la prohibición de extraer materiales. En caso de demora o resistencia, o demora en el cumplimiento de la obligación de
eliminar los efectos de las acciones y de restituir a la faja su conformación original, el Ministerio competente podrá
hacerlo por sí mismo, siendo de cargo del infractor los gastos que ello ocasione. Conjuntamente con la sanción anterior, se
impondrá una multa entie los límites de 100 UR (cien unidades reajustables) y 5.000 UR (cinco mil unidades reajustables), según la gravedad de la infracción". Art. 155. "El Ministerio competente efectuará el eshadio general de los ríos
de encauzamiento y defensa destinadas a
y arroyos para señalar los puntos donde convenga reaUzar obras
preservar
las heredades, evitar inmidaciones y, en los casos que correspondiere, mantener expeditas la navegación y flotación".
su
115
DOCTRINA
a) En los casos de contigüidad a los cauces
del dominio público, ningún predio podrá si
Atlántico y Río Uruguay,
de 250m. desde la ribera,
tuarse, dentro de las tierras abarcadas por una
faja costanera de, por lo menos, 150m. de an
el derecho de propiedad, sólo en cuanto
extracción de materiales (134).
faja protectora
quedando limitado
una
a
la
cho.
28. El C. de
b)
Las tierras inundables
agregar
carácter de ramblas o
al centro
poblado en
parques públicos, sólo cuando
acceso obligado a los predios.
se
Aguas
pueden
no
último, el
Por
art. 199 del C.
de
Aguas, de
rogó el Titulo III "Del dominio y aprovecha
miento de las aguas" del C. Rural, con lo cual
sirvan de
quedó eliminada la "ribera ensanchada" (135).
c) En los acantilados o las barrancas en que
El C. de Aguas,
topográficas así lo
podrán reducir o dejar sin
aconsejen,
efecto el retiro o faja de 150m. en los casos de
contigüidad a los cauces del dominio público
(Ley 10.723 de 21.IV.1946 y Ley 10.866, de
razones
urbanísticas
o
25.X.1946,
art.
13, numeral
Ley presupuestal
art.
153,
con
la redac
(establecida por el art. 193 de la
de
15.903
10.XI.1987) para la protección
Ley
de la ribera del Océano Atlántico, el Río de la
Plata, el río Uruguay y la Laguna Merín, esta
bleció
3°).
veos
27. La
en su
ción actual
los GD,
una
y
faja
zonas
de defensa de las aguas, ál
aledañas, mediante la realiza
adopción de dis
posiciones preventivas, para evitar modifica
ciones perjudiciales a su configuración y es
tructura (136).
ción de obras de defensa y la
de 1969
Posteriormente, la Ley 13.737 de 9.1.1969,
295, creó para el Río de la Plata, Océano
art.
Art. 295. Establécese una faja de defensa en la ribera del Océano Atlántico, del Río de la Plata y del Río Uru
será de doscientos
guay, para evitar modificaciones perjudiciales a su configuración y estructura. El ancho de esta faja
cincuenta metros medidos hacia el interior a partir de la línea establecida en el inciso 3° del art. 13 de la Ley 10.723, de
21 de abril de 1946. Hacia el exterior, la faja se extenderá hasta la línea determinada por el nivel del cero Wharton.
Cuando existiesen rutas nacionales o ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, el ancho de la faja de defensa coste
ra se extenderá hasta el límite de dichas rutas o ramblas. En los predios de propiedad particular, las extracciones de
arena, canto rodado y rocas de yacimientos ubicados en las fajas de defensa, sólo podrán efectuarse por encima del
nivel o cota superior en cincuenta centímetros al nivel alcanzado por la más alta creciente conocida en el lugar de
ubicación del predio. El nivel o cota de la más alta creciente será determinado por la Dirección de Hidrografía del
Ministerio de Obras Públicas. La contiavención a lo dispuesto será sancionada por el Poder Ejecutivo con la prohibi
(134)
ción de extraer
en
el referido
predio por tres meses.
En
caso
de reincidencia, el
plazo
de la
prohibición
será de
un
año.
(135) La preservación de las costas también se produce a tiavés del establecimiento de otros medios, como ser: a) la
protección del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación (Resolución 584/986 de 14.X.1986 para la zona
costera de Montevideo); b) o la prohibición de circular con vehículos por las costas y las emergentes del Reglamento de
Uso de los Espacios Acuáticos, Costeros y Portuarios (Decreto 100/991 de 26.11.1991).
(136) La defensa ambiental de las aguas y fajas costeras también fue regulada por: a) El Decreto-ley 15.239 de
23.XII.1981, que declaró de interés nacional el uso y la conservación de los suelos y de las aguas superficiales destina
das a fines agropecuarios (arts. 1°, 2°, y 9°), cometido a cargo del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, b) La
Ley 16.466 de 19.1.1994, declaró de Interés Nacional, la protección del Medio Ambiente, contra cualquier tipo de depre
dación, destrucción o contaminación (arts. 1° y 6°): Art. 6°. Quedan sometidas a la reaUzación previa de un estudio de
impacto ambiental las siguientes actividades, construcciones u obras, públicas o privadas: a) Carreteras, puentes, vías
férreas y aeropuertos; b) Puertos, terminales de transvase de petróleo o productos químicos; c) Oleoductos, gasoductos
de transporte y disposición final de residuos
y emisarios de líquidos residuales; d) Plantas de tratamiento, equipos
tóxicos o peligrosos; e) Extracción de minerales y de combustibles fósiles; f) Usinas de generación de electricidad de
más de 10 MW cualquiera sea su fuente primaria; g) Usinas de producción y transformación de energía nuclear; h)
Líneas de transmisión de energía eléctrica de 150KW o más; i) Obras para explotación o regulación de recursos hídricos;
j) Complejos industriales, agroindustriales y turísticos, o unidades que, por su naturaleza y magnitud, puedan causar
menores consideradas de
un
impacto ambiental grave; k) Proyectos urbanísticos de más de cien hectáreas o en áreas
relevante interés ambiental a criterio del Poder Ejecutivo; 1) Las que se proyectaren realizar en la faja de defensa
definida por el art. 153 del C. de Aguas; m) AqueUas otias actividades, construcciones u obras que, en forma
análoga a las indicadas precedentemente, puedan causar impacto ambiental negativo o nocivo. El Poder Ejecutivo
reglamentará esta disposición; n) El Poder Ejecutivo reglamentará los criterios mínimos de las actividades, construc
ciones u obras, a partir de los cuales se deberán realizar las evaluaciones de impacto ambiental, c) La enunciación
establecido por otras normas legales específicas referidas a esta materia, que seguirán
precedente es sin perjuicio de lo
de 21.IX.1994, puso en vigencia del denominado "Reglamento de Evaluación del
vigentes, d) El Decreto 435/994
lo cual, con escasa participación de los Gobiernos Departamentales.
Impacto Ambiental" Todo
costera
116
(1-6), 2000
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
Con ello
se
consagra jurídicamente el prin
de inmodifícabilidad de la costa, ten
cipio
dente
evitar modificaciones
perjudiciales a
configuración y estructura de la misma, o
las alteraciones exógenas del equilibrio diná
mico del sistema costero o de alguno de sus
a
la
factores determinantes
componentes
o
29. Extensión
legal
(137).
na
su
extensión
b) Si se trata del río Uruguay o de la Lagu
Merín, debe ser determinado por el Minis
terio
competente,
las distintas
legal,
dicha
faja
se
inte
gra con parte del álveo
específicamente con
la ribera
de los respectivos cursos acuáti
en
función de las cotas
co
rrespondientes a los ceros de las escalas hi
drométricas, adoptadas como referencia para
en
Por
(cero Wharton) con
cia del plano de referencia
el lecho.
de la
laguna, todo
dispuesto
de Aguas.
por los arts.
del río
zonas
concordancia
a
lo
36, 37, 40 y 153 del C.
o
—
—
cos,
con
y
parte de los
terrenos limítrofes ad
yacentes.
Las
protecciones especificadas,
son
para
la arena, cantos rodados y rocas,
permitiéndose realizar extracciones únicamen
conservar
a
partir de una cota superior en 50cm. a la
determinante de la ribera lineal, obviamente
te
Los lados
man se
longitudinales
que la confor
sitúan:
en
a) Uno, fuera del curso de agua,
en
el inte
los terrenos de
30. Naturaleza
propiedad particular.
jurídica
rior del territorio.
Dicha
b)
El otro,
mente
el lecho del curso, ordinaria
del agua.
en
debajo
Uno de los lados de dicha
faja,
o
ribera lineal
va
el exterior
al álveo, lo ha establecido el C. de Aguas, en
250m. a partir de la línea superior de la ribera
faja
tiene
o
puede
tener
naturaleza
jurídica diversa, según sea la del suelo que la
conformando.
Ordinariamente,
que queda
puede ser de
parte es pública, la
álveo; pero el resto,
una
dentro del
naturaleza
particular
o
pública.
legal.
Los
Ese límite
dos
es
esos cursos
común,
en
general,
para
to
de agua.
La excepción la determina el inciso 5° del
mencionado art. 153 del C. de Aguas, que es
tablece que "cuando existiesen rutas naciona
les
ramblas costaneras abiertas y pavimen
a una distancia menor de doscientos
cincuenta metros del límite superior de la ri
bera, el ancho de la faja de defensa, se exten
o
tadas,
derá solamente hasta dichas rotas
o
ramblas"
En cuanto al otro lado de la mencionada
faja,
no
está ubicado dentro del álveo:
Marcelo J. Cousillas, "La
protección jurídica
31. Tramitación y
órganos
estatales
competentes
La tramitación de esta autorización previa,
independiente y complementaria de los
permisos de construcción que los GD respec
tivos deben conceder, en ejercicio de sus atri
buciones propias (138).
es
a) Si se trata del Río de la Plata o del Océa
Atlántico, es el resultante de la confluen
(137)
predios ribereños, no obstante tener
su
superficie integrando dicha faja,
mantienen la naturaleza jurídica pública o
privada, originaria, quedando limitadas las
potestades de los propietarios por las razo
nes de interés
general expresadas, cuyas trans
gresiones son sancionables, según su entidad
y repetición, de conformidad a lo preceptua
do por el art. 154 del C. de Aguas.
parte de
de la costa",
en
Anales del Foro, n° 119-120
(193), pág.
335.
(138) A esos efectos el Decreto 59/92, dispuso: Art. 1°. Toda obra, acción o construcción a desarrollarse en faja de
defensa costera delimitada, por el art. 153 del C. de Aguas (Decreto-ley 14.859 de 15 de diciembre de 1978
y su
modificativo) deberá estar precedida de la autorización previa del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente; quien podrá denegarla cuando la acción pueda causar efectos perjudiciales a la
configuración o
ti-amitarse la soücitud, mediante remisión por parte de la Intendencia
estructura de la costa. Art. 3° También
podrá
117
DOCTRINA
El art. 457 de la
Ley 16.170 de 28.XII.1990,
transfirió al Ministerio de Vivienda, Orde
respectiva
namiento Territorial y Medio Ambiente
(MVOTMA) entre otros, los cometidos corres
pondientes a las medidas de defensa de la faja
de costas y la autorización previa en toda ac
a) Dentro de quince días de iniciados los
trabajos, deberán dar aviso al Ministerio com
petente, acompañando los planos o croquis y
ción a promoverse en la misma, así como para
la adopción de las medidas sancionatorias en
caso
de
A los efectos de obtener la autorización
—
que
las informaciones del
configurarse su omisión.
Las autoridades nacionales
tes
en
a)
la materia
En forma
competen
principal,
el MVOTMA
a
tra
vés de la Dirección Nacional de Medio Am
biente (139) (C. de Aguas arts. 153 y 154, con
c)
para extraer materiales,
previo
informe del
En esta materia
o
ción
—
sin razón
—
irracional, que deberá superarse.
cifra
privada
de las
Los dueños de predios lindantes
del dominio
márgenes
público pueden
o
Municipal respectiva,
ción del Ministerio de
mentarios que éste
(139)
los
La
planes
con
álveos
defender
contra las aguas, mediante
ciones, estacadas
o
gestión
151).
faja
faja
de defensa
es
la
de 250m. medidos hacia el interior
fija
reduce cuando existan rutas nacionales
una
o
dis
superior
de la ribera.
sus
planta
El límite exterior varía
según
sea
el
curso
de agua:
revestimientos.
del trámite
arts. 150 y
ramblas abiertas y pavimentadas, a
tancia menor a los 250m. del límite
márgenes
en
del territorio, a partir del límite superior de
la ribera (C. de Aguas arts. 36 y 37); pero éste
se
32. Defensa
Aguas
El ancho total de la
ha exclui
se
participación de las auto
departamentales respectivas; situa
requiere per
Si las obras hubieren de efectuarse
33. Dimensión y límites de la
minimizado la
ridades
d)
se
predios contiguos a aguas del dominio pú
blico departamental, las gestiones menciona
das se entenderán con el GD respectivo (C.
de
(140).
B) Autoridades departamentales
do
Para realizar obras de defensa dentro de
álveo del dominio público,
miso del referido Ministerio.
b) En forma excepcional, el Ministerio de
Transporte y Obras Públicas (MTOP) (Ley
MVOTMA
estado, cuando, por la naturaleza de
un
16.170 de 28.XII.1990, art. 457, numerales 3°
y 4°); quien tiene a cargo las autorizaciones
interesados, el
mandar
aquéllas, amenazaren causar inconvenientes
a la
navegación o a la flotación, desviar las
corrientes de su curso natural o producir inun
daciones u otros perjuicios.
la redacción dada por los arts. 192 y 193 de la
Ley 15.903 de 10.XI.1987; y Decreto 59/992 de
10.11.1992).
(141):
podrá
suspender tales
operaciones, y aún restituir las cosas a su an
terior
son:
—
caso.
Previa audiencia de los
b)
Ministerio
A)
puede no ser previa
del
permiso
de construcción
correspondiente,
a
fin de recabar la autoriza
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; sin perjuicio de los informes comple
pueda requerir,
así
como
de las condiciones eventuales que
pueda imponer para su otorgamiento.
de 30.V.1990, art. 3°, numeral 6°, dispuso que el MVOTMA formula, ejecuta, supervisa y evalúa
nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en la materia
Ley 16.112,
.
(140) Otros aspectos del control y vigilancia de las costas, se encuentran atribuidos a otros Ministerios; tal el caso de
vigilancia y la policía del orden de las costas, que se encuentra a cargo del Ministerio de Defensa Nacional -Prefec
tura Nacional Naval (Leyes 10.808 de 16.X.1946, 12.185 de 15.11.1955, 12.990 de 23.XI.1961 y 13.145 de 9.IX.1963.
la
(141)
La doctrina ha sostenido que si bien en principio, las autorizaciones deben
a veces se establecen por motivos de vigilancia o de tutela del mérito,
derando que
posteriori. Apud
Enzo Capaccioli, Manuale di Diritto
Amministratuivo, pág. 424.
preceder al acto autorizado, consi
puede admitirse que se otorguen a
118
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
a) El Océano Atiántico y el Río de la Plata,
hasta la línea determinada por el Plano de Re
ferencia Hidrométrico Provisorio (cero Whar
ton) (142).
b) El Río Uruguay y la Laguna Merín, has
ta el límite
determinado por el Ministerio
competente, en función de las cotas correspon
dientes a los ceros de las escalas hidrométri
adoptadas
cas
rentes
zonas
como
referencia para las dife
restituir
a
la
faja
su
(1-6), 2OO0
conformación original, el
hacerlo por sí
infractor
los gas
del
mismo, siendo de cargo
tos que ello ocasione.
Ministerio competente
podrá
e) Conjuntamente con la sanción anterior,
impondrá una multa entre los límites de
100 UR (cien unidades reajustables)
y 5.000
UR (cinco mil unidades reajustables),
según
la gravedad de la infracción.
se
del río.
CAPITULO V
34.
Régimen
sancionatorio
CONCLUSIONES
El
incumplimiento del régimen de protec
faja de defensa de costas acarrea la
imposición de sanciones, que incluyen mul
tas y la restitución de la
configuración de la
costa a su estado
original (art. 154).
ción de la
Las contravenciones
nes
(143)
a
las
prohibicio
legales:
1. Ribera
es la
parte del lecho de una masa
de agua, sumergible en las crecidas
ordinarias o naturales; por lo que resulta im
procedente la separación dominial entre el
lecho y la ribera.
o curso
2. El concepto de ribera
constituye un con
cepto jurídicamente definible, pero estrecha
mente vinculado
a) Deben ser comprobadas debidamente en
expediente, que
los interesados.
se
instruirá
con
audiencia de
consistente
cierto lo
b) Son sancionadas por el Ministerio com
petente (MVOTMA y MTOP), según los ca
sos.
son
Como sanción accesoria
se
impone
la
obligación de eliminar los efectos de las ac
ciones promovidas, restituyendo a la
faja su
conformación original, o con la prohibición
de extraer materiales.
d)
En
mora en
caso
el
de demora
o
cumplimiento
resistencia,
de la
o
fenómeno
geológico,
sólo
en
términos
comparativos,
3. En el Derecho
uruguayo el
régimen de
regula especial y sustancialmente por el C. Civil y el C. de
Aguas; habiendo
quedado derogadas las disposiciones del viejo
las riberas
c)
a un
el movimiento perpetuo de las
cubren
el planeta, incluso de aque
aguas que
llas calificadas como "estancadas",
que por
en
C.
Rural,
a
se
partir del
1°.III.1979.
4. En cuanto al
régimen dominial de las
riberas de los ríos y arroyos navegables o flo
tables:
de
obligación
de eliminar los efectos de las acciones
y de
Hasta el 31.XII.1868, las riberas del mar
pertenecían a la Nación, mientras que las ri-
a)
(142) El cero Wharton es el plano horizontal que pasa 23,08m. por debajo del marcador colocado en el
ángulo sureste
del vestíbulo del Cabildo de Montevideo,
plano que sirve de base para todas las escalas hidrométricas del país, de
conformidad con lo establecido
por el decreto de 20.1.1941. Vé. Adolfo Gelsi Bidart, Código de aguas de la República
Orientaidet Uruguay, concordado y anotado.
En nuestro
(143)
país
verdadera diferencia
—a
diferencia de lo que ocurre en el Derecho italiano, en donde
entre delito y contravención— las contravenciones no
ontológica
se
excluye que existe una
constituyen delitos, sino que
de las denominadas "infracciones tributarias" (CT art. 93),
y consisten en: Art. 95. (Contiaven
es la violación de
leyes o reglamentos, dictados por órganos competentes, que establecen
deberes formales.
Constituye también contravención, la reaUzación de actos tendentes a obstaculizar las tareas de
determinación y fiscaUzación de la Admmisteación. Será sancionada con multa de $U 4 (cuatro
pesos uruguayos) a $U
335 (tiescientos treinta y cinco
pesos uruguayos). Por su parte el C. Penal dispone: Art. 360. Será castigado con multa
de diez a cien Unidades
Reajustables o prisión equivalente: 3° (Contravención a las disposiciones dictadas por la
autoridad, para garantir el orden). El que contrariase las disposiciones que la autoridad dicte para conservar el orden
público o para evitar que se altere, salvo que el caso constituya delito.
son un
ción).
tipo especial
La contiavención
119
DOCTRINA
beras de los ríos y arroyos
pertenecían a los
dueños de los predios, aunque el uso corres
pondía a todos los habitantes (uso común).
Pertenecen al Estado
a)
sus
aquellos que por
por disposiciones de una
deban considerarse del dominio pú
características
ley,
no
blico de los
del l°.1.1869, las riberas de los
ríos y arroyos navegables o flotables pasan a
■formar parte del dominio público; pero sin
efecto retroactivo, por lo que quienes adqui
b)
A
Municipios (rectius: GD).
partir
rieron el dominio
anterioridad, lo siguen
con
manteniendo y trasmitiendo mientras
les
o
no se
b) Pertenecen a los Municipios (rectius:
GD) los que por sus características o por dis
de
posición
dominio
ley,
una
público
deban considerarse del
de los
Municipios (rectius:
GD).
expropie.
en
les
públicas (estata
estatales) quedan excluidas de la ti
Las restantes personas
c)
l°.1.1869, los puertos, abras,
5. Desde el
o no
senadas y las costas limítrofes del territorio
oriental (Río Quareim, Río Uruguay, Río de
tularidad de los bienes de dominio público
(inciso 2°); aunque pueden ser titulares de
la Plata, Océano Atlántico y Laguna Merín)
integran el dominio público, y su extensión
aguas y álveos fiscales.
deberá
ser
determinada por
leyes especiales.
Aguas reconoce la existencia de
importante dominio público Departa
mental
y los poderes jurídicos correspon
7. El C. de
un
6. A partir del 1°.III.1979
nio
público
o
integran
el domi
—
dientes
fiscal:
las aguas y álveos que no estu
vieren incorporados al patrimonio de los par
A) Todas
ticulares, distinguiéndose:
,
A texto expreso admite la existencia de
a)
un
dominio
aguas,
público en
pertenecientes al
estricto
Las aguas y álveos de los ríos y arroyos
navegables y flotables en todo o parte de su
la medida que:
en
—
—
,
y
a
cada
uno
materia de álveos y
en sentido
Estado
—
de los GD.
a)
(art. 30.1.); entendiéndose por tales
aquéllos cuya navegación o flotación sea po
sible natural o artificialmente (art. 30.2), y que
curso
así los declare el PE
(art. 31.1).
b) Empleando un concepto jurídico inde
"por sus características", posibi
terminado:
un
amplio plexo al dominio pú
Departamental (que indebidamente de
nomina Municipal), comprensible no sólo de
lita atribuir
blico
lechos y riberas
y aguas De
partamentales, que son tales por imperio de
los álveos
b)
Las aguas y álveos de los
nas, charcas y
de
lagos, lagu
embalses que ocupan terrenos
del Estado y se alimentan con
propiedad
aguas públicas;
propiedad
fiscal
o
particular, según
son
ocu
pen terrenos fiscales (propios y privados de
todas las personas jurídicas estatales) o par
ticulares (art. 39)
ley,
sino de otros bienes que, por
condición, rasgos
(144).
B)
a
—
,
pone que:
Departamental.
cuando existan estaciones hidrométricas (art.
35.2), en cuyo caso se fijará por el procedi
especial,
establecido
en
el art. 36.
la distribución de los álveos
y aguas del dominio público nacional, entre
las dos únicas entidades territoriales urugua
a texto
Estado y GD
expreso se dis
yas
—
índole,
c) Define al álveo de todo río o arroyo, como
el terreno que cubren las aguas, en las crecidas
que no causan inundación (art. 35.1); excepto
miento
En cuanto
su
circunstancias, deban con
o
siderarse del dominio
y
c) los restantes álveos y aguas, que
de
la
—
—
d)
rior
No define las riberas, ni su límite infe
por ser el límite superior el que más
—
importa,
dominio
de necesidad o utilidad pública, la
(144) Asimismo se declara
ridos por razones de poUcía nacional de aguas (art. 18).
en
cuanto hasta allí
público
expropiación
—
,
se
extiende el
sino que:
de las aguas y álveos
particulares, reque-
120
REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86
Al fijar procedimientos
para determi
simultáneamente el límite de los álveos
y
la línea superior de las riberas de ríos
arro
(1-6), 2000
—
nar
y
navegables y flotables (art. 36) y para los
lagos, lagunas y charcas públicas (art. 40), im
plícitamente reconoce la existencia de las
riberas, formando parte del álveo acuático.
yos
1-6, págs. 145-172; en La creación de
o lotes como consecuencia de proce
sos
urbanísticos, ed. AEU, Mdeo., 1996; y "So
bre la dominialidad de las tierras que confor
man la
península de Punta del Este", en Rev.
AEU, t. 86, n° 1-6, págs. 123 a 155, Mdeo., 2000.
t.
79,
n°
nuevasfincas
Careaga Alfonso, Néstor,
Establece
régimen especial y común
determinar la línea superior de las ribe
—
un
para
ras del Río de la Plata
y el Océano Atiántico,
que será la resultante del promedio de las máxi
mas alturas
registradas cada año, durante un
período
de veinte años
no menor
(art. 37).
Establece que los bienes que, por
apli
preceptos, deban pasar a pro
no
piedad del Estado en sentido
dico de las aguas las
y
86, n° 1-6, págs. 157
t.
"Régimen jurí
riberas", en Rev. AEU,
a 161,
Mdeo., 2000.
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1887.
Cousillas, Marcelo J., "La protección jurí
dica de la costa", en Anales del Foro, n° 119-
—
cación de tales
amplio
ipso iure, sino que previa y necesaria
mente debe recurrirse al
procedimiento de la
expropiación (art. 38).
—
120, págs. 329-342.
Del Campo,
vol. L
Francisco, Derecho Civil, Bienes,
Mdeo., 1975; De la posesión, Mdeo., 1939,
págs.
53-54.
—
,
lo hacen
8. Las riberas de los
son
cursos o masas
bienes dominiales de
uso
gratuito, impersonal ilimitado;
e
cia están destinadas
a
de agua
público, libre,
De
tierras
y
ss.
en consecuen
la utilización
general de
todos los habitantes, sin determinación
espe
cial de los destinatarios,
quienes a tales efec
tos poseen un derecho
público perfecto.
Las riberas también
pueden ser objeto de
utilizaciones privativas, regladas, onerosas,
personales y limitadas, otorgadas a personas
determinadas, que suponen la exclusión par
cial del uso común sobre una
porción de la
misma, pero sin poder impedir que el bien,
considerado en su conjunto, deba
cumplir con
su destino de uso
general.
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Poder
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Ejecutivo.
Servicio Descentralizado.