Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un

Las infraestructuras de gestión
de los residuos sólidos urbanos:
un nuevo escenario
IGNACIO MONFORT DIE
Director de expansión de Técnicas Reunidas-Initec,
Infraestructuras y Medio Ambiente.
RESUMEN
De acuerdo con los últimos Inventarios realizados por el Ministerio de Medio Ambiente, en 1999 se generaron en España
unos 18,5 Mt de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y aunque se
están creando las políticas e instrumentos necesarios para su
minimización han seguido incrementándose las cantidades generadas año tras año, por lo que en 2001 se puede estar muy
ceca de los 20 Mt de RSU.
Las Infraestructuras necesarias para la correcta Gestión de estos RSU, al ser de por sí Infraestructuras medioambientales,
su Planificación y Gestión vienen condicionadas doblemente
por consideraciones medioambientales: las inherentes a cualquier Planta o Instalación, independientemente de lo que gestione o manipule (Ley EIA, Directiva PCIC) y las relativas a
su condición de gestionar RSU (Generales: Ley de residuos,
Ley de envases y residuos de envases. Específicas: Directiva
Incineración, Directiva Vertido).
El Sistema de Gestión de RSU elegido para un Territorio así
como cada una de las infraestructuras de tratamiento y eliminación que forman parte de él, estará determinado por factores que son consecuencia de:
■
Las posibles Alternativas de Gestión de estos residuos derivadas del cumplimiento de la Legislación procedente de la
Unión Europea (UE), cuyo objetivo es la óptima preservación
del Medio Ambiente y la conservación de los recursos.
569
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
■
La protección del Medio Ambiente con vistas a que, dado que
lo que se han de gestionar son un conjunto de fracciones residuales de diversa índole potencialmente contaminantes, se
minimice la potencial contaminación a los medios aire, agua
y suelo de las infraestructuras de tratamiento y eliminación
permitidas para ello.
Desde hace unos años, especialmente en los últimos, se han
aprobado en la Unión Europea (UE), una serie de Directivas
que según se van transponiendo al marco legislativo español
están cambiando de una manera decisiva, cuando no drásticamente, la Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos y por tanto
la Planificación y Gestión de las nuevas Infraestructuras necesarias para dar respuesta a las nuevas alternativas de Gestión
de los RSU.
En la presente Ponencia se analiza el nuevo panorama de las
mencionadas Infraestructuras teniendo en cuenta el marco legislativo de la Unión Europea, tanto en lo concerniente a la Directivas transpuestas como las no transpuestas al ordenamiento jurídico español.
570
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
INTRODUCCIÓN
La gestión adecuada de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) ocupa un lugar fundamental en el Medio Ambiente Urbano. Los municipios destinan una
de las partidas más importantes de sus presupuestos (conjuntamente con la
limpieza urbana) a este capítulo.
No obstante, hasta hace poco tiempo los resultados han sido muy dispares,
debido a la falta de una normativa armonizadora a escala comunitaria que presentara una solución equilibrada y realista en su aplicación, que evitara o minimizara el impacto ambiental de los RSU.
Con la nueva normativa elaborada por la Unión Europea en los últimos años,
se han podido encontrar respuestas para los diferentes ámbitos territoriales españoles y se van aplicando los medios necesarios para resolver los problemas derivados de la generación de los RSU, protegiendo el medio ambiente, garantizando por otra parte el funcionamiento del mercado interior de este sector.
Sin embargo, la normativa europea y la nacional derivada de su transposición están imponiendo cada vez mayores exigencias, de manera que las alternativas de gestión «clásica» de los RSU en el pasado inmediato han variado radicalmente, quedando obsoletas la mayor parte de las correspondientes
infraestructuras de tratamiento y eliminación.
Pero además, la nueva normativa está transformando no sólo las infraestructuras de tratamiento y eliminación de RSU sino cada una de las partes de
los Sistemas Integrales de Gestión de los RSU que puedan adoptarse en cada
territorio, como son la recogida domiciliaria y el transporte, incrementándose
mucho y progresivamente los costes de cada una de las partes y del conjunto
del Sistema.
1.
EL PROBLEMA A RESOLVER: DIMENSIÓN Y CARACTERÍSTICAS BÁSICAS
Con vistas a disponer de valores contrastados, en la presente Ponencia se
han recogido los últimos datos del Ministerio de Medio Ambiente de los RSU
que son los correspondientes a 1999.
La producción de RSU en España durante 1999 fue de unos 18.5 Mt, cantidad que se ha ido incrementando año tras año a pesar de algunas medidas
que se ha ido tomando en muchos territorios con el objetivo de minimizar estos residuos. Como esta tendencia no parece que haya cambiado los últimos
dos años, la cifra de generación anual de RSU en España puede estar actualmente muy próxima a los 20 Mt.
La generación por habitante y día a nivel de Comunidades Autónomas varía según las características socioeconómicas de cada una de ellas, yendo desde la más baja, Galicia, con 0,883 kg./hab/día, a la más alta, Cataluña, con
1.434 kg./hab/día.
571
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
La producción media en España fue en 1999 de 1,258 kg./hab/día, lo que
equivale a una generación total de 18.376.532 t/año. En la tabla 1 se recoge la
producción de RSU por CC.AA. y a nivel Nacional.
La composición de los RSU, fundamentalmente basada en la obtención de la
Media Ponderada sobre el total nacional basada en la realización de la caracterización y composición de los RSU en 8 CC.AA. se ha recogido en la tabla 2.
Tabla 1.
Producción de residuos domésticos en España (año 1999)
CC. AA.
kg/hab/día
kg/hab/año
Población
t/año
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cataluña
Valencia
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total
1,19
1,084
1,16
1,9
1,9
1,256
0,98
1,053
1,434
1,4
1,06
0,883
1,422
1,1
1,35
1,083
1,169
1,05
1,42
1,258
434.35
395.66
423.4
693.5
693.5
458.44
357.7
384.345
523.41
511
386.9
322.295
519.03
401.5
492.75
395.295
426.685
383.25
518.3
459.17
7.234.873
1.187.546
1.087.885
760.379
1.606.534
527.437
1.712.529
2.508.496
6.090.040
4.009.329
1.070.244
2.742.622
5.022.289
1.097.249
520.574
2.098.055
264.941
68.796
59.576
39.669.394
3.142.467
469.864
460.611
527.323
1.114.131
241.798
612.572
964.128
3.187.588
2.048.767
414.077
883.933
2.606.719
440.545
256.513
829.351
113.046
26.366
30.878
18.214.996
%
17,25
2,58
2,53
2,89
6,12
1,33
3,36
5,29
17,50
11,25
2,27
4,85
14,31
2,42
1,41
4,55
0,62
0,14
0,17
100,00
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente.
Figura 1.
572
Porcentaje de producción de residuos domésticos en España por Comunidad Autónoma (año 1999).
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
Tabla 2.
Composición de los residuos domésticos. Año 1999
Materiales
Media ponderada sobre el total nacional (%)
Materia orgánica
Papeles
Plásticos
Vidrio
Metales férreos
Metales no ferreos
Madera
Textiles
Complejos, Celulosa
Varios
48,9
18,5
11,7
7,6
2,5
1,6
0,6
3,7
2,0
2,9
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente.
Figura 2.
Composición porcentual de los residuos domésticos (envases) (año 1999).
Tabla 3.
Composición de los residuos domésticos (envases) (año 1999)
Materiales
Media ponderada sobre el total nacional (%)
Materia orgánica
Envases
No envases
48,9
26,0
25,1
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente.
Figura 3.
Composición porcentual de los residuos domésticos (envases) (año 1999).
573
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
Como puede observarse, tomando los materiales en tres grupos, básicamente, el 50% corresponde a materia orgánica mientras que el resto se reparte prácticamente en partes iguales (25%) entre Envases y no Envases.
2.
LA NORMATIVA RELACIONADA CON LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DE RSU
Con vistas a tener una imagen clara de toda la normativa relacionada con
los RSU, se ha creído conveniente agrupar ésta en diferentes apartados según
incidan directa y específicamente en los sistemas de gestión de los RSU y por
tanto en las infraestructuras incluidas en estos sistemas, o bien indirectamente.
2.1.
Normativa directa. Impacto en la planificación y gestión
de las nuevas infraestructuras
Directiva 75/442/CEE
La adopción en 1975 de la Directiva 75/442/CE de 15 de julio de 1975 fue
la introducción por parte de los Estados Miembros que conformaban entonces
la CEE de la legislación correspondiente a los residuos, proporcionando marcos nacionales similares para la política de residuos, que eran muy diferentes
entre sí.
Cuando España entra en 1986 en la CEE sigue rigiendo esta Directiva que
solamente establece un marco general para el control tanto de los residuos sólidos urbanos como de los residuos peligrosos.
Ley 42/1975 , de 19 de noviembre, que regula la gestión
y eliminación de los RSU
Con anterioridad a la entrada de España en la Comunidad Europea, la legislación existente en lo tocante a la recogida y tratamiento de los desechos y
RSU se realizaba a través de la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, que regulaba la gestión y eliminación de los RSU. Con la entrada de España en la CEE,
se incluye la mencionada Directiva 75/442/CE entre las Directivas a trasponer,
aprobándose el Real Decreto Legislativo 1163/1986 de 13 de junio por el que
se modifica la Ley 42/75, con la idea de adaptarla a las disposiciones de la Directiva.
Con esta modificación se regula el régimen jurídico para la ordenación y vigilancia de la recogida y tratamiento de los desechos y RSU, con el fin de proteger el medio ambiente y aprovechar los recursos que en el se contienen.
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Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
Por otra parte, el Gobierno Central queda obligado a aprobar mediante
Real Decreto (RD), teniendo en cuenta las informaciones y previsiones aportadas por las Comunidades Autónomas, un Plan Nacional de Gestión de los RSU
(PNGRSU), en el que se establezcan los objetivos que hay que desarrollar, el
plazo de ejecución y el marco financiero para su realización. Las CC.AA., a su
vez quedan obligadas a elaborar planes de gestión de los RSU en consonancia
con lo establecido por el PNGRSU (como se verá más adelante, dicho Plan Nacional no es aprobado hasta el Consejo de Ministros de 7 de Enero de 2000
(Resolución de 13 de enero de 2000).
Sin embargo, los sistemas de gestión de RSU en los diferentes Municipios
y Mancomunidades de las diferentes CC.AA. de España, son muy dispares y
en general muy deficientes, cuando no inexistentes (un gran porcentaje de la
basura no es tratada ni eliminada con garantías mínimas de su correcta gestión). Pero, a mediados de los años 90 muchas administraciones empiezan a
prepararse para lo que puede considerarse el detonante de una transformación
del panorama y la cultura de gestión de los RSU y sus infraestructuras.
Directiva 94/62/CEE relativa a Envases y Residuos de Envases
Todo ello es consecuencia de los pasos que se están dando para la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 94/62/CEE relativa a
Envases y Residuos de Envases.
Ley 11/1997, de 24 de abril de Envases y Residuos de Envases
Con un retraso de aproximadamente un año del plazo dado para su transposición, se aprueba la Ley 11/1997, de 24 de abril de Envases y Residuos de
Envases.
En ésta se establecen como objetivos de reducción, reciclaje y valorización
que antes del 30 de junio del año 2001, por los diferentes métodos reconocidos
a nivel comunitario (reutilización, reciclaje e incineración con recuperación de
energía) deben alcanzarse los siguientes objetivos de valorización:
■
El 50 % como mínimo y el 65 % como máximo, en peso, de la totalidad
de los residuos de envases generados.
Con este objetivo global, se deberá reciclar:
■
El 25 % como mínimo y el 45 % como máximo, en peso, de la totalidad
de los materiales de envasado que formen parte de todos los residuos de
envases generados, con un mínimo de un 15 % en peso, de cada material de envasado (papel, cartón, vidrio, metal, etc.).
575
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
Como objetivo intermedio, se indica que antes de que transcurran tres años
de la entrada en vigor de la disposición (es decir, antes de abril del año 2000)
se reciclará:
■
Un mínimo del 15 % en peso de la totalidad de los materiales de envasado que formen parte de todos los residuos de envases generados,
con un mínimo del 10 % en peso por cada tipo de material de envasado.
Respecto a la reducción de la generación de residuos, la Ley sólo señala
«Reducir, al menos, el 10 % en peso de la totalidad de los residuos de envases
generados».
Finalmente la Ley regula dos sistemas de gestión:
■
■
■
Sistemas integrados de gestión
(SIG), en los que las empresas que introduzcan en el mercado productos envasados, deberán contribuir financieramente a la implantación por parte de las entidades locales de sistemas de recogida selectiva, transporte y separación por tipo de materiales
de los residuos de envases.
Dicha contribución se calculará por la diferencia de coste entre la recogida tradicional de basuras, incluyendo el tratamiento en vertedero, y la
recogida selectiva de los residuos de envases y su traslado a los centros
de recuperación y clasificación, o en su caso, de valorización.
Sistemas de devolución y retorno
(consigna). Aquellos que no participen en un SIG un año después de la fecha de entrada en vigor de la
disposición, estarán obligados a cobrar a sus clientes una cantidad individualizada por cada envase y aceptar de sus clientes la devolución o retorno de los envases de los productos vendidos, abonándoles la misma
cantidad que haya correspondido cobrar previamente.
De esta importante Ley se desarrolla en 1998 su reglamento.
Real Decreto 782/1998, sobre el Reglamento de Envases
y Residuos de Envases
El Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, aprueba el Reglamento de Envases y Residuos de Envases para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997. En
él se establecen entre otras importantes determinaciones los planes empresariales de prevención de residuos de envases y las obligaciones derivadas de la
puesta en el mercado de productos envasados.
A pesar de la transposición en 1997 de la Directiva de Envases y Residuos
de Envases al Ordenamiento Jurídico Español, no es hasta 1998 cuando se
aprueba una Ley básica de Residuos.
576
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
Ley 10/1998 de 21 de abril de Residuos
La Ley 10/1998, de 21 de abril de Residuos, deroga la Ley 42/1975 de RSU
y supone también una modificación de las disposiciones de la Ley 7/1985 de
Bases de Régimen Local y establece un nuevo marco normativo en relación con
los RSU. Esta Ley 10/1998 de Residuos es una transposición de la Directiva
91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991 (por la que se modifica la Directiva
75/442/CEE) al ordenamiento jurídico español. Modifica la Ley 11/1997, de 24
de abril, de Envases y Residuos de Envases.
Con ella, los Ayuntamientos contraen nuevas obligaciones por un lado y
asumen nuevas competencias por otro, entre las que se puede señalar la posibilidad de elaborar sus propios Planes de Gestión de RSU. La novedad más
importante de esta Ley básica de Residuos es la obligación de tratamiento de
residuos para los municipios de menos de 5.000 habitantes y la obligación de
la recogida selectiva de residuos en los municipios de más de 5.000 habitantes. Con esta Ley se pretende contribuir decididamente a la protección del Medio Ambiente, coordinando la política de residuos con las políticas económicas,
industrial y territorial, al objeto de incentivar su reducción en origen y dar
prioridad a la reutilización, el reciclado y la valorización de los residuos sobre
otras técnicas de gestión.
En la Ley se prevé la elaboración de Planes Nacionales de Residuos, da las
pautas para lograr una estricta aplicación del principio «Quien contamina paga»
y entre otras cosas regula también la forma en que habrá de hacerse la recogida de residuos urbanos por las Entidades Locales, el traslado interno y externo
de los residuos dentro del margen de limitación de movimientos que permite el
reglamento 259/93/CEE, tomándose como básico el principio de Proximidad.
Plan Nacional de Residuos Urbanos (2000-2006)
La resolución del 13 de enero de 2000 se dispone la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros del 7 de enero de 2000 por el que se aprueba el
Plan Nacional de Residuos Urbanos.
Para el desarrollo del Plan se consideran una serie de programas en los
que se determinan sus objetivos, las actuaciones previstas y su evaluación económica. Estos programas son los siguientes:
■
■
■
■
■
■
Programa
Programa
Programa
Programa
Programa
Programa
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
de
de
de
de
de
de
Prevención.
Recuperación y Reciclaje.
Residuos de Envases y Envases Usados.
Compostaje.
Valorización Energética.
Eliminación (Vertido).
577
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
Así a título de ejemplo, el Programa de Compostaje del PNRU incluye como
objetivo el compostaje del 40% de la basura doméstica para el 2001 y del 50%
para el 2006 y la biometanización del 2% para el 2001 y del 5% para el 2006. Algunas CC.AA. plantean la recogida separada en origen de la materia orgánica.
Propone entre otras cosas:
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Apoyar la recogida selectiva en origen en grandes productores, jardines
y el compostaje doméstico.
Elaborar una norma de calidad técnica del compost.
Financiar la instalación de plantas de clasificación, compostaje y biometanización.
Impulsar la utilización del compost.
Realizar de estudios de mercado.
Campañas de información y difusión.
Ayudas económicas a su utilización.
Crear un Centro Nacional de Compostaje.
Fomentar actuaciones de I+D relacionadas con el compost.
Hasta aquí la normativa tanto comunitaria como nacional incide en la gestión del residuos y/o sus fracciones, pero que de una forma u otra están determinando las nuevas alternativas admitidas para la correcta gestión de los
RSU y las nuevas infraestructuras necesarias para ello.
Sin embargo, la Unión Europea ha elaborado una serie de Directivas dirigidas a las infraestructuras finalistas de tratamiento y eliminación de RSU (en
realidad de los restos de las fracciones de RSU que no han podido ser reciclados o valorizados). Hasta ahora son dos las Directivas de este tipo aprobadas
y se refieren al vertido de residuos y a la incineración de residuos.
Directiva 1999/31/CE del consejo, de 26 de abril de 1999,
relativa al Vertido de Residuos
La Ley 10/1998, de Residuos establece que la eliminación mediante vertido
controlado ocupe el último escalón de la jerarquía de procesos, como destino inevitable para todos aquellos residuos que no tengan alguna forma de aprovechamiento viable o para los rechazos de operaciones previas de valorización.
Un elemento fundamental para el cumplimiento de esta estrategia es la Directiva 1999/31/CE relativa al Vertido de Residuos. Esta Directiva nace al amparo de los objetivos que la CE se ha marcado en el ámbito del Medio Ambiente. A diferencia de otras normas comunitarias, el objetivo de la Directiva
es puramente medioambiental.
Como ya existe un borrador final de Real Decreto por el que se regula la
eliminación de residuos mediante vertido controlado, es de esperar que la
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Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
transposición de la Directiva al ordenamiento jurídico español mediante este
RD pueda tener lugar durante el primer trimestre de 2002.
La Directiva 1999/31/CE marcará el futuro a medio y largo plazo de los vertederos ya que recoge las siguientes medidas:
Medidas relativas a la limitación del vertido de materia
orgánica biodegradable
La Directiva determina que los Estados Miembros deben elaborar antes del
16 de julio de 2003 una estrategia nacional para reducir los residuos biodegradables destinados a vertedero. En el caso de España esta estrategia deberá estar en línea con lo recogido en el Plan Nacional de Residuos Urbanos. Con
la Estrategia deberán poder cumplirse la reducción de la cantidad de residuos
urbanos biodegradables enviados a vertedero, en los hitos que se señalan en
la directiva:
■
■
■
El 16 de julio de 2006, menos del 75% de la cantidad total, en peso, de
residuos urbanos biodegradables generados en 1995.
El 16 de julio de 2009, menos del 50 %.
El 16 de julio de 2016, menos del 35 %.
Con la limitación del vertido de la materia orgánica biodegradable de los
RSU se van a mitigar y casi desaparecer dos de los efectos más perniciosos
desde el punto de vista medioambiental de los vertederos actuales: la generación de lixiviados y la generación de gas metano.
Otro de los efectos es la inestabilidad que provoca en los vertederos la materia durante su proceso de degradación.
Medidas sobre la explotación y control de los vertederos
Las Entidades explotadoras deberán seguir un plan de explotación de forma
que se puedan controlar los residuos admitidos dependiendo de la clase de vertedero, debiéndose disponer de los correspondientes registros de las operaciones.
Obliga también a que se recojan los lixiviados generados y se traten de forma que cumplan las condiciones de vertido a cauces.
Respecto al gas de vertedero, obliga a que sea recogido y valorizado, o al
menos quemado de forma controlada.
La entidad explotadora deberá así mismo tener un programa de control y
vigilancia en el que deberán estar incluidos datos meteorológicos, cantidad y
características de los lixiviados y gases generados, así como de las aguas superficiales y subterráneas potencialmente afectadas por el vertedero y datos
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I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
topográficos sobre el vertedero (movimientos de la masa de residuos o de la
obra civil del vertedero).
Medidas sobre las barreras de protección
La Directiva adopta el criterio multibarrera por el que además de las barreras físicas (el anexo 1 de la Directiva incluye las barreras físicas de protección mínimas con las que deberán contar los nuevos vertederos para proteger
el suelo, las aguas subterráneas y superficiales del entorno, frente a la contaminación procedente de la masa de residuos) existen otras barreras de protección constituidas por los criterios de admisión de residuos en el vertedero.
Establece que la CE tiene que aprobar unos criterios y procedimientos comunes para la admisión de residuos. Los plazos fijados por la Directiva son:
■
■
Julio de 2001 para la organización del control, procedimientos de muestreo y métodos de análisis de residuos.
Julio de 2001 para el procedimiento uniforme comunitario de admisión
de residuos.
Medidas sobre el coste del vertido
Todos los costes de proyecto y construcción, explotación, cierre y mantenimiento, clausura de la instalación durante un mínimo de 30 años, deberán
quedar cubiertos por el precio que la entidad explotadora cobre por los residuos depositados en el vertedero.
El impacto que está disposición tendrá en la gestión actual de los residuos
se prevé enorme, dado que por ejemplo, el precio del vertido pasará de las actuales 1.000-2.000 pta./Tm (6-12 Euro/Tm) de hoy, a cantidades del orden de
las 5.000-8.000 pta./Tm (30-48 Euro/Tm). Por tanto, cuando se realice la transposición al ordenamiento jurídico español de esta Directiva, el generador tendrá que soportar el coste real de la eliminación de sus residuos, lo que necesariamente implicará un incremento progresivo de las tasas que el ciudadano
y otras entidades e instituciones pagan por los RSU.
Es evidente que con los bajos precios de hoy del vertido de residuos es muy
difícil el desarrollo de soluciones que respeten la jerarquía de alternativas prioritarias recogidas en la normativa comunitaria y en los Programas de Acción
Medioambiental de la CE (en breve se iniciará el Sexto Programa).
Medidas sobre los plazos de adaptación de los vertederos actuales
Para la adaptación a la nueva Directiva de los vertederos en operación
existentes actualmente se deberán dar los siguientes pasos:
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Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
■
■
■
Antes de julio de 2002 presentar un plan para su adecuación a la nueva
norma.
En los casos en que a juicio de la CC.AA. correspondiente sea factible su
adaptación y antes de julio de 2009, puesta en práctica de las obras y demás medidas necesarias.
En los casos en que no sea factible tal adecuación, se clausurarán lo antes posible y en julio de 2009 como muy tarde.
Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 4 de diciembre del 2000, relativa a la Incineración de Residuos
El objetivo de la Directiva es impedir o, cuando ello no sea posible, evitar
en la medida de lo posible los efectos negativos sobre el medio ambiente, especialmente la contaminación causada por las emisiones en la atmósfera, el
suelo y las aguas superficiales y subterráneas, así como los riesgos para la salud humana derivados de la incineración y co-incineración de residuos.
Este objetivo deberá alcanzarse mediante condiciones operativas y requisitos técnicos rigurosos, estableciendo valores límite de emisión para las instalaciones de incineración y co-incineración en la Comunidad y también a través
de la observancia de las disposiciones de la Directiva 75/442/CEE.
En la Directiva se recogen los ámbitos de aplicación, entre los que están
los RSU, así como las condiciones de solicitud y autorización de este tipo de
instalaciones. Por otra parte indica los condicionantes de entrega y recepción
de los residuos, las condiciones de explotación y los valores límite de emisiones a la atmósfera.
Así mismo regula el vertido de aguas procedentes de la depuración de gases de escape y de los residuos de la incineración, indicando por otra parte los
sistemas de control y seguimiento que deben adoptarse así como los requisitos
de medición que se deben realizar en las instalaciones.
Uno de los elementos más críticos de esta nueva Directiva es el referente
a la limitación de las emisiones de dioxinas y furanos (0,1 ng/Nm3), que se están convirtiendo en el verdadero caballo de batalla de la implantación y gestión de este tipo de instalaciones.
En los anexos de la Directiva se especifican:
■
■
■
■
La determinación de los valores límite de emisión a la atmósfera para la
co-incineración de residuos.
Las técnicas de medición.
Los valores limites de emisión para vertidos de aguas residuales procedentes de la depuración de gases de escape.
Valores límite de emisión a la atmósfera.
581
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
Como disposiciones transitorias relacionadas con las instalaciones de incineración de RSU, se recogen las fechas de cumplimiento según los casos que
se señalan a continuación:
■
■
2.2.
Sin perjuicio de las disposiciones específicas establecidas en los anexos
de la Directiva, las disposiciones de la siguiente directiva se aplicarán a
las instalaciones existentes a partir del 28 de diciembre de 2005.
Respecto a las nuevas instalaciones, es decir, aquellas a las que no se
aplique la definición de instalación de incineración o co-incineración existente recogidos en la Directiva, la Directiva sobre incineración se aplicará a partir del 28 de diciembre de 2002.
Normativa indirecta
La normativa que se señala a continuación es de aplicación no sólo a las
infraestructuras de tratamiento y eliminación de RSU sino a otro tipo de infraestructuras e instalaciones indicadas en esa normativa. Por ello, se recogerán prácticamente sólo sus enunciados con algún breve comentario en su caso.
2.2.1.
Evaluación de Impacto Ambiental
Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación
de Impacto Ambiental.
Este Real Decreto es una transposición al ordenamiento jurídico español de
la Directiva 85/337/CEE, relativa a la Evaluación de las Repercusiones de Determinados Proyectos Públicos y Privados sobre el Medio Ambiente.
Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprue
ba el Reglamento para la Ejecución del Real Decreto legislativo
1302/1986 de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
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Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, de Modificación del Real
Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
Este Real Decreto-Ley es una transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 97/11/CE que modifica la Directiva 85/337/CEE, relativa a
la Evaluación de las Repercusiones de Determinados Proyectos Públicos y Privados sobre el Medio Ambiente.
Ley 6/2000, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto legislativo
1302/1986 de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
Es de destacar como un factor importante en el proceso de realización de
las EIAs la oposición pública que se crea a la instalación de infraestructuras
582
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
medioambientales, con la presencia constante del síndrome NIMBY (Not In My
Back Yard), que añade un punto más de dificultad al reto de la adecuación a
la nueva normativa.
2.2.2.
Prevención y Control Integrado de la Contaminación (PCIC)
Directiva 96/61/CE del Consejo, relativa a la Prevención y Control
Integrados de la Contaminación.
Esta Directiva va a ser transpuesta en breve al ordenamiento jurídico español, habiendo sido ya aprobado en el Consejo de Ministros del 21 de noviembre de 2000 el correspondiente Proyecto de Ley de Prevención y Control
Integrados de la Contaminación.
La Directiva europea ha sido considerada como la más importante en lo referente a los objetivos de protección ambiental respecto a las instalaciones industriales más contaminantes.
Mediante esta Directiva se establecen medidas para evitar o al menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo
(multimedia), incluidos los residuos, para alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto.
En el Anexo 1 del Proyecto de Ley se recogen las categorías de actividades
industriales en las que será de aplicación esta Ley. En el punto 5 de dicho
Anexo, «Gestión de Residuos», se indica:
■
■
3.
5.2. las instalaciones para la incineración de residuos municipales de
una capacidad de más de 3 t/hora y en el apto.
5.4. los vertederos de todo tipo de residuos que reciban más de 10 t/día
o que tengan una capacidad total de más de 25.000 t con exclusión de los
vertederos de residuos inertes.
LAS INFRAESTRUCTURAS DE GESTIÓN INTEGRAL DE RSU
Por todo lo expuesto en el capítulo anterior, es obvio que se ha entrado de
lleno en un nuevo escenario en el que se ha de modificar sustancialmente los
sistemas de gestión de los RSU. Esta modificación llevará aparejada una repercusión económica sobre la sociedad y la necesidad de prepararse para adaptarse a nuevas formas en lo referente a la Planificación y la Gestión de las
nuevas Infraestructuras posibles en este nuevo escenario.
Las competencias de gestión de los RSU son de los Ayuntamientos, independientemente de que haya una concesión privada en la realización del servicio. Tradicionalmente, la traslación de los costes de gestión al ciudadano se
583
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
ha realizado mediante la fijación de una tasa, que en muchos casos suele englobarse en otras tasas debido a las dificultades de individualización y ante la
necesidad de establecer una correlación de ésta con los niveles de renta del ciudadano.
Si el reto ante el nuevo escenario se prevé de por si grande, es necesario
analizar la situación actual de las infraestructuras que componen los sistemas
de gestión de residuos sólidos urbanos en los diferentes territorios de España,
para valorar con toda propiedad el reto de adaptación a la nueva normativa.
3.1.
Infraestructura para la recogida selectiva y transporte
Refiriéndonos de nuevo al año 1999, la gestión de los residuos urbanos ya
se vio beneficiada en ese año por importantes iniciativas muy comprometidas
con la minimización y la recuperación de los residuos.
Para el cumplimiento de los objetivos de la Ley de Envases y Residuos de
Envases, se han ido instalando en la mayor parte de los núcleos de población de
entidad contenedores de calle para la recogida selectiva de vidrio y de papel y
cartón, iniciándose o habiéndose puesto en marcha en bastantes municipios la
recogida selectiva del resto de los residuos domiciliarios, generalmente en dos
bolsas, una para envases y la otra para la materia orgánica y otros restos.
Como se puede ver, los sistemas de gestión de RSU están cambiando ya
desde su propio origen y se están eliminando cada vez más los sistemas de recogida de «todo en uno» o en masa. Lógicamente, estos sistemas repercutirán
en cascada en la recogida y transporte de los residuos.
3.2.
Las estaciones de transferencia
A continuación se recogen en la tabla 3 las estaciones de transferencia existentes en España por CC.AA.
Tabla 4.
Estaciones de transferencia. Año 1999
CC. AA.
N.o de estaciones
de transferencia
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla y León
33
1
10
3
6
8
6
1
584
Distancia media
a vertedero (km)
39,43
63,40
36,67
64,17
62,00
47,00
40,00
N.o municipios
atendidos
227
16
61
35
27
32
72
5
RSU
transferidos
2.490,48
45
594
367
1.337
235
334
25
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
Tabla 4.
(Continuación)
CC. AA.
Cataluña
Valencia
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total
N.o de estaciones
de transferencia
Distancia media
a vertedero (km)
N.o municipios
atendidos
9
2
7
5
7
1
47,78
45,00
57,00
139,20
40,57
25,00
85
58
134
31
82
1
2.761
214
295
577,18
1.416,5
32
7
2
39,57
60,00
44
278
170
108
42,46
910
11.171,16
RSU
transferidos
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente
3.3.
Infraestructuras de tratamiento y eliminación
La tabla 4 muestra el número de centros de tratamiento (vertederos controlados, plantas de compostaje e incineradoras) existentes en España por
CC.AA, correspondientes al año 1999, así como la cantidad de residuos tratados en dichos centros.
Tabla 5.
Centros de tratamientos de RSU por CC. AA. Año 1999
CC. AA.
Andalucía
Centro de tratamiento
N.o municipios
potencialmente
atendidos
RSU tratados (t/año)
17 Vertederos controlados
4 plantas compostaje
1 incineradora
546
3.024.504
Aragón
25 Vertederos controlados
408
412.292
Asturias
1 Vertedero controlado
78
433.304
Baleares
2 Vertederos controlados
1 plantas compostaje
1 incineradora
60
465.437
4 Vertederos controlados
1 plantas compostaje
1 horno incinerador
56
860.781
100
222.312
Canarias
Cantabria
1 Vertedero controlado
585
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
Tabla 5.
(Continuación)
CC. AA.
Centro de tratamiento
Castilla-La Mancha
6 Vertederos controlados
2 plantas compostaje
Castilla y León
Cataluña
N.o municipios
potencialmente
atendidos
RSU tratados (t/año)
176
387.491
30 Vertederos controlados
1 planta compostaje
1.040
678.770
32 Vertederos controlados
6 plantas compostaje
7 incineradora
937
2.952.128
Valencia
15 Vertederos controlados
6 plantas compostaje
329
1.621.062
Extremadura
6 Vertederos controlados
391
406.949
Galicia
2 Vertederos controlados
47
311.263
Madrid
6 Vertederos controlados
2 plantas compostaje
181
2.419.700
Murcia
2 Vertederos controlados
6 plantas compostaje
25
359.245
Navarra
14 Vertederos controlados
1 plantas compostaje
2 incineradora
265
223.224
País Vasco
11 Vertederos controlados
262
725.658
La Rioja
4 Vertederos controlados
121
102.832
1
36.747
5.023
15.280.896
Ceuta
Melilla
1 incineradora
Total
178 Vertederos controlados
30 plantas compostaje
13 incineradoras
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente
En esta relación se recogen lo que se ha denominado vertederos controlados, pero que no corresponden con este concepto incluido en la Directiva de
Vertido y la futura Ley consecuencia de la transposición al ordenamiento jurídico español. De hecho, la gran mayoría de los señalados están muy alejados
del cumplimiento de la mayor parte de las exigencias de la nueva Directiva,
por lo que su adaptación va a ser poco menos que imposible.
586
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
3.3.1.
Instalaciones de compostaje
Las nuevas leyes 11/97 y 10/98 han favorecido la creación de nuevas instalaciones de reciclado y consecuentemente la producción del compost. Sin embargo, cuando se lleve a cabo la transposición definitiva de la Directiva de Vertidos,
esta actividad se incrementará enormemente al tener que ir disminuyendo progresivamente la cantidad máxima que se podrá verter en los vertederos de RSU.
El compost se obtiene a través de la fermentación aeróbica controlada de
la parte orgánica de los RSU. El producto resultante es un regenerador de suelos. El aprovechamiento del compost tiene una importancia fundamental para
España, por la deficiencia de materia orgánica casi generalizada del subsuelo.
Aproximadamente el 80 % de las instalaciones están ubicadas en el levante y sur de España, pero la nueva normativa está provocando el tratamiento
integral de los RSU y se están construyendo plantas de compostaje y reciclado en otros lugares no tan tradicionales.
En 1999 se trataron 3.308.686 t de basura domestica de las que se han obtenido 439.510 t de compost con un rendimiento de un 15,08 % de la basura.
A continuación se recogen en la tabla 5 las plantas de compostaje por CC.AA.
No obstante, entre los años 2000 y 2001 se ha iniciado la construcción de
plantas de tratamiento de materia orgánica mediante digestión anaeróbica (reTabla 6.
Plantas de fabricación de compost. Año 1999
CC. AA.
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cataluña
Valencia
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total
N.o de plantas
de transferencia
Cantidad de
residuos (t/año)
Compost
producido (t/año)
Rendimiento
compost RSU (%)
7
1.162.673
158.830
89,96
1
1
51.537
41.654
3.200
5.878
6,21
14,12
2
1
6
7
57.539
28.344
24.619
1.000.886
11.508
2.834
2.503
146.511
20,00
10,00
118,19
2
5
1
653.992
165.485
16.816
57.743
30.023
1.698
18.36
43.00
10,10
33
3.203.545
419.030
319,84
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente
587
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
actores de biometanización o digestores anaeróbicos), tanto por vía húmeda
como por vía seca, obteniendo por un lado biogás para su valorización energética y por el otro compost, previo paso por una fase aeróbica de tratamiento
para eliminar los fitotóxicos formados en la digestión anaeróbica. Las primeras plantas entrarán en breve en funcionamiento.
3.3.2.
Valorización energética
Los residuos sólidos urbanos pueden constituir una notable fuente de materia prima a partir de la cual producir electricidad. Dado que se generan de
manera continua a lo largo del tiempo y se concentran en determinados puntos, facilita en gran medida su utilización para fines energéticos. Por lo tanto,
pueden ser considerados como una fuente de energía renovable.
El aprovechamiento energético de estos residuos puede realizarse por vía
microbiológica y por vía térmica.
Vía microbiológica (biogás)
Actualmente en nuestro país se produce energía eléctrica generada en los
vertederos de residuos mediante la transformación de la materia orgánica en
ausencia de oxígeno, dando lugar a un gas cuya composición media es:
■
■
■
Metano (CH4) 50-60% en volumen.
Dióxido de carbono (CO2): 30-40% en volumen.
H2O, H2, O2, organohalogenados, hidrocarburos, etc. < 5% en volumen.
La tendencia futura por la nueva Directiva de Vertido, a disminuir progresivamente la materia orgánica en los vertederos, hará que se reconsideren
los nuevos proyectos de explotación de biogás de esta fuente.
Además, como se ha dicho anteriormente, en el año 2000 se inició la construcción de plantas de digestión anaerobia con producción de biogás para su
valorización energética, pero aunque son varias las que hay en construcción,
no hay ninguna todavía en funcionamiento.
Vía térmica
Aprovechando el poder calorífico de los RSU, también se está produciendo
energía eléctrica mediante la combustión oxidando la fracción orgánica (biodegradable y no biodegradable) de los RSU en exceso de aire y a una temperatura superior a los 850ºC, generando vapor de agua que posteriormente se
transforma en electricidad.
En el tabla 6 se detallan las plantas incineradoras existentes en España
por CC.AA.
588
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
589
I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
590
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
3.4.
Plantas de clasificación y reciclaje
En la tabla 7 quedan reflejadas las plantas de clasificación y reciclaje existentes en España por CC.AA, donde se procesan los materiales procedentes
de la segregación domiciliaria de los residuos en dos bolsas (plantas de clasificación) o de las plantas centralizadas de reciclado de la basura en masa (reciclaje).
La producción energética de todas las instalaciones en el año 1999, fue de
580.000 MW/h.
A continuación se recoge en la tabla 8 la producción energética de la vía
microbiológica y la vía térmica.
Tabla 9.
Valorización energética. Año 1999
Incineradora
Residuos (t/año)
Potencia instalada (Kw)
Vía macrobiológica (biogás)
Serín (Asturias)
Artigas (Bilbao)
San Marcos (San Sebastián
Góngora (Pamplona)
Meruelo (Cantabria)
433.304
233.376
138.863
123.863
222.312
5.300
900
1.300
725
1.450
42.584
265.499
179.081
32.599
156.967
215.868
300.000
36.747
800
18.000
7.500
1.900
11.100
29.000
22.700
2.700
Vía térmica
Montcada i Reixach (Barcelona)
San Adrià del Besós (Barcelona)
Tarragona
Gerona
Mataró (Barcelona)
Valdemingómez (Madrid)
Son Reus (Palma de Mallorca)
Melilla
F UENTE: Ministerio de Medio Ambiente
3.5.
Resumen de instalaciones de tratamiento y eliminación
La tabla 9 muestra de forma resumida todas las instalaciones de eliminación y tratamiento de RSU en España.
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I Congreso de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente
592
Las infraestructuras de gestión de los residuos sólidos urbanos: un nuevo escenario
4.
CONCLUSIONES
Los diferentes ámbitos territoriales han de atender al inexcusable principio de proximidad y los municipios deben incorporarse a la gestión de los RSU
en el nuevo marco definido por la Unión Europea, que se fundamenta en torno a tres Directrices estratégicas que determinan la jerarquía de prioridades
medioambientales: PREVENCIÓN (reducción en origen y reutilización)
,
VALORIZACIÓN (reciclado, compostaje, biometanización e incineración con valorización energética) Y ELIMINACIÓN (vertedero contro
lado según la nueva Directiva).
Se ha hecho necesario por tanto, una nueva planificación en cada territorio, en la que se incluyan los métodos más adecuados para abordar el intenso
y extenso trabajo que se tiene por delante.
En lo que se refiere a las infraestructuras de tratamiento y eliminación,
tanto las Administraciones como los gestores han de prepararse y adecuarse
tanto en lo que se refiere a las nuevas tecnologías que se están introduciendo
para cumplir los objetivos señalados por la normativa, como a los nuevos requerimientos técnicos para la construcción y gestión de las nuevas infraestructuras.
Esto incluye que la redacción de los proyectos, especialmente lo que se refiere a estas nuevas tecnologías (por ejemplo, biometanización) sean lo más
realistas posibles en cuanto a sus condicionantes técnicos y su valoración económica.
Por otra parte, las Administraciones deberán dar los pasos oportunos para
adecuar las tasas por la gestión de los RSU al nuevo escenario, haciendo los
esfuerzos necesarios de toda índole para que los ciudadanos comprendan la necesidad de este incremento en las tasas, que ellos en definitiva han de pagar.
Finalmente, se deben redoblar los esfuerzos para que los ciudadanos entiendan que deben aceptar las infraestructuras de gestión de los residuos que
ellos generan, despejando sus dudas y temores al respecto del cumplimiento
de los cada vez más restrictivos requisitos exigidos por la nueva normativa
a cualquier tipo de instalación, especialmente desde el punto de vista medioambiental.
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