Dictamen 014-2014 - Gobierno de Aragón

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN
Nº 14 / 2014
Materia sometida a dictamen: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada
de los daños ocasionados a una funcionaria al utilizar un ascensor del edificio sede del
Gobierno de Aragón.
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 22 de mayo de 2013, “X” presentó un escrito dirigido a la
Administración en que hacía constar lo siguiente:
1. El día 29 de octubre de 2012, al acceder a su despacho por el ascensor de la puerta 30 del
edificio Pignatelli, sufrió un atrapamiento de la muñeca derecha por la puerta deslizante de
dicho ascensor. 2. Inmediatamente acudió al Servicio Médico del Gobierno de Aragón sito en
el mismo edificio, donde le realizaron la primera cura y la remitieron urgencias de la MAZ por
tratarse de un accidente laboral. Ese mismo día se le da la baja por contusión de manos, sin
más especificación. 3. Tras sucesivas visitas a la MAZ y comprobando los facultativos la
persistencia del dolor, inflamación y falta de movilidad de la mano derecha, se practican las
correspondientes pruebas que determinan que el golpe ha provocado una “tendinitis de
quervain”. Se inician tratamientos específicos mediante inyecciones de cortisona, férulas de
inmovilización, muñequeras y sesiones de rehabilitación. Finalizada la rehabilitación se pide
otra prueba ecográfica que determina la persistencia del aumento de tamaño y el líquido en el
primer compartimento extensor, sugestivo de tenosinovitis. 4. A fecha de 17 de mayo de
2013, la situación no ha mejorado y, en consecuencia, deberé ser sometida a una operación
quirúrgica como última solución. 5. El accidente fue debido al mal funcionamiento del
ascensor que, por otra parte, como es notorio y se demostrará en el momento procesal
oportuno, los ascensores deben de tener un sistema de frenado de las puertas ante la
presencia de un obstáculo (que suele ser un usuario)…
La reclamación formulada queda cuantificada en 20.000 euros, más intereses,
gastos y otros perjuicios.
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Segundo.- En escrito de la Secretaría General Técnica de Industria e Innovación, de
fecha 12 de agosto de 2013 se razona sobre la competencia del Departamento de Hacienda
y Administración Pública para tramitar y resolver la reclamación.
Tercero.- Por Providencia del Consejero de Hacienda y Administración Pública del
24 de septiembre de 2013 se admite la reclamación y se nombra Instructora para el trámite
del expediente.
Cuarto.- Por escrito de 4 de octubre de 2013, la Instructora abre a prueba el
procedimiento, solicita informes e indica a la interesada la existencia de aseguramiento del
riesgo.
Quinto.- Por escrito de la misma fecha 4 de octubre se da traslado de la reclamación
a la Correduría de seguros.
Sexto.- Mediante informe del médico y el DUE de empresa, de fecha 14 de octubre
de 2013, es relata la asistencia sanitaria que fue prestada a la reclamante en fecha 29 de
octubre de 2012.
Séptimo.- En informe del Jefe de Sección de Mantenimiento e Instalaciones de 18
de octubre de 2013 se hace constar el normal funcionamiento de los dos mecanismos de
frenado de la puerta del ascensor (óptico y mecánico), así como que el ascensor es objeto
de una inspección periódica de conformidad con lo prevenido en la Orden del Ministerio de
Industria de 23 de septiembre de 1987, así como de revisiones mínimas mensuales por la
empresa de mantenimiento, en los términos establecidos en el pliego de prescripciones
técnicas establecidas para la contratación de dicho mantenimiento.
Octavo.- Por escrito de fecha 25 de octubre de 2013 es otorgado trámite de
audiencia a la interesada.
Noveno.- Con fecha 12 de noviembre de 2013 se persona la interesada para retirar
copia de la documentación tramitada.
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Décimo.- Con fecha 12 de noviembre de 2013, la reclamante solicita la ampliación
de plazo para realizar alegaciones.
Undécimo.- Con fecha 19 de noviembre de 2013 es evacuado el trámite de
audiencia con la presentación de alegaciones.
Duodécimo.- Con fecha 5 de diciembre de 2013, tras extenso, detallado y atinado
razonamiento, la Instructora del expediente eleva propuesta de resolución en la cual se
propugna la desestimación de la reclamación formulada.
Decimotercero.- Por escrito del Consejero de Hacienda y Administración Pública de
13 de diciembre de 2013 es solicitado dictamen preceptivo del Consejo Consultivo de
Aragón.
Decimocuarto.- Con fecha 27 de diciembre de 2013 tiene entrada en el Consejo
Consultivo de Aragón la petición del dictamen que motiva la redacción de estas líneas.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
I
El dictamen solicitado entra dentro de las competencias del Consejo Consultivo de
Aragón, según previene el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo
Consultivo de Aragón, que dispone la necesidad de consulta preceptiva a este órgano
consultivo en el supuesto de “reclamaciones administrativas de indemnización de daños y
perjuicios en cuantía superior a 6.000 euros”. Su confección viene también contemplada por
los artículos 13, 18 y 19 del Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón, así como
por el artículo 12 del RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los
procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Corresponde a la Comisión la confección del dictamen, de conformidad con lo
preceptuado en los artículos 19 y 20 de la citada Ley y en el artículo 19 del expresado Decreto
148/2010, al no hallarse expresamente atribuida su emisión al Pleno del órgano consultivo.
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II
El Consejo Consultivo de Aragón debe pronunciarse sobre la propuesta que efectúa la
Consejería de Hacienda y Administración Pública propugnando que sea desestimada la
reclamación indemnizatoria presentada en los términos que resultan razonados en la
propuesta de resolución.
El marco general que regula los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial
de la Administración arranca de la previsión establecida en el art. 106 de la Constitución, que,
en la actualidad, obtiene un desarrollo ulterior en los artículos 139 y sgs. de la Ley 30/1002, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJAP), complementados, esencialmente a nivel del trámite, por el
RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Los requisitos que cabe inferir de cuadro normativo expresado pueden ser,
sustancialmente, los siguientes: 1) Existencia de un daño o perjuicio antijurídico, efectivo,
evaluable económicamente e individualizado; 2) Existencia de relación de causalidad entre el
daño o perjuicio sufrido y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin
intervenciones extrañas que pudieran influir en dicha relación causal; 3) Inexistencia de fuerza
mayor; y 4) Ejercicio de la acción el plazo establecido por la norma jurídica para la
prescripción, que es un año contado a partir del hecho o acto (también, firmeza de la
sentencia judicial anulatoria) o manifestación o finalización del efecto lesivo.
Por ejemplificar ello en alguna resolución jurisdiccional, recordaremos la SAN de 7
noviembre 2007 (JUR 346109), según la cual, “en la interpretación de estas normas, el
Tribunal Supremo -entre otras, Sentencias de 5 de diciembre de 1988, 12 de febrero, 21 y
22 de marzo y 9 de mayo de 1991, o 2 de febrero y 27 de noviembre de 1993 -, ha estimado
que para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos
es necesario que concurrieran los siguientes requisitos o presupuestos: 1º) Hecho imputable
a la Administración; 2º) lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e
individualizado en relación a una persona o grupo de personas; 3º) relación de causalidad
entre hecho y perjuicio, y 4º) que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la
responsabilidad. O, como señala el mismo Alto Tribunal en sus Sentencias de 14 de julio y
15 de diciembre de 1986, 29 de mayo de 1987, 17 de febrero o 14 de septiembre de 1989,
para que nazca dicha responsabilidad era necesaria "una actividad administrativa (por
acción u omisión - material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado y relación de
causa a efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama; a la vez que es
imputable a la Administración la carga referente a la existencia de la fuerza mayor cuando
se alegue como causa de exoneración".
Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo tiene declarado que según el artículo 141.1 de
la LRJAP sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de
daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, pues lo contrario
convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos
sociales. En palabras de la STS de 9 marzo 2010 (JUR 95648), que reitera las de las
anteriores sentencias de 26 enero 2010 (JUR 42164) y 2 diciembre 2009 (RJ 8139), “la
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jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial,
rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la
Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se
pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de
todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los
administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo
necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de la Administración (SS. 14-10-2003, 13-11-1997).- A ello ha de añadirse, que
constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de causalidad corresponde
a quien formula la reclamación, o como dice la sentencia de 18 de octubre de 2005, la carga
de la prueba del nexo causal corresponde al que reclama la indemnización consecuencia de la
responsabilidad de la Administración por lo que no habiéndose producido esa prueba no
existe responsabilidad administrativa; en el mismo sentido la sentencia de 7 de septiembre de
2005, entre otras muchas”.
III
En el caso en cuestión, resulta planteada una reclamación de responsabilidad
patrimonial como consecuencia del daño que se dice ocasionado por el mecanismo de
cierre del ascensor de la puerta 30 del edifico Pignatelli.
La reclamante asienta sus alegaciones en trámite de audiencia en el trastorno que el
daño padecido le ha sido ocasionado a su salud, a su bienestar, a su vida diaria y la de las
personas que dependen de ella y aquellas otras con las cuales debe habitualmente
relacionarse. Afectando ello a la sensibilidad de los miembros del Consejo Consultivo, en el
obligado sometimiento a Derecho de nuestro criterio (art. 14.2 LCCA), no nos es dable, no
obstante, atender específicamente tanto a las situaciones personales como expresar nuestra
comprensión de la incidencia del ordenamiento jurídico en los supuestos de hecho que nos
son planteados, debiendo discernir particularmente en nuestro caso, si a tenor de las
circunstancias y condiciones que nos son conocidas, el daño sufrido por la reclamante fue
antijurídico y, en su consecuencia, carecía de la obligación de soportarlo.
Desde esta perspectiva, hemos de atender al hecho de que la propia reclamante
asienta su petición indemnizatoria sobre la base de un incorrecto funcionamiento del
mecanismo que dice le originó el daño (“el accidente fue debido al mal funcionamiento del
ascensor” se dice en la reclamación formulada), no constando, no obstante, ni tampoco
pudiendo inferirse, que esto sea así o hubiera podido ser así, por lo que no podemos percibir
la existencia de antijuricidad en el daño producido y, por tanto, tampoco podemos apreciar la
procedencia de una consecuencia indemnizatoria.
Si asumimos la realidad del origen del daño producido y si aceptamos, como así
consta, la normalidad de funcionamiento del mecanismo de cierre del ascensor, la causación
del daño parece revelarse producida, más bien por una maniobra quizá no del todo idónea y
prudente por parte de la reclamante, o quizá por un movimiento inidóneo de la mano, la
muñeca o el brazo, lo que, debe insertarse en la normalidad de las vicisitudes y de los
siniestros que pueden acaecer en cualquier momento a cualquier persona y cuya causación
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no debe ser obligada y necesariamente anudada e imputada al propietario de los bienes,
como tampoco, en nuestro caso, a la Administración de la Comunidad de Aragón, dado que
de este modo convertiríamos a ésta en aseguradora universal de siniestros, de modo
contrario la jurisprudencia que anteriormente hemos señalado.
Este razonamiento queda avalado por los posicionamientos jurisdiccionales
existentes al respecto. Podemos reseñar, entre estos, la sentencia de la Audiencia Nacional
de 6 de Febrero de 2006, recurso 668/2003 (LA LEY 124953/2006), según la cual, “En el
supuesto enjuiciado no se ha acreditado la concurrencia de los requisitos expuestos: no se
ha impugnado el hecho de que la hoy actora sufrió un golpe con la puerta del ascensor de la
Delegación de la AEAT de León; que como consecuencia del golpe sufrió lesiones, que
requirieron asistencia médica. El extremo litigioso, y determinante para la resolución del
litigio, es el hecho de establecer si el golpe se produjo como consecuencia de un mal
funcionamiento del ascensor, o al menos de la puerta del ascensor, en cuyo caso existe un
nexo causal que vincula a la Administración con la consecuencia dañosa, o si por el
contrario, el golpe tuvo lugar por una actuación imprudente o precipitada de la víctima, que
implicaría la ruptura del referido nexo causal... La Sala valorando el conjunto de las pruebas
expuestas llega a la conclusión de que no se ha acreditado en modo alguno que el hecho de
que sufriera el golpe por el ascensor se debiera a un mal funcionamiento de la puerta de
éste. No aparece que ninguna otra persona sufriera daño alguno por tal motivo, ni que como
consecuencia del accidente fuera necesario acudir a los servicios de reparación del
ascensor, ni que el incidente trascendiera lo ocasional hasta el punto de ser objeto de
observación por los vigilantes-jurados. Frente a estas consideraciones no puede prevalecer
la alegación de la recurrente de que su propia actuación estuvo exenta de imprudencia y la
apreciación en igual sentido de un testigo.”
O, también, según la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de Noviembre de
2007, recurso 125/2006 (LA LEY 212635/2007), “La actora alega que el día 20 de mayo de
2002 acudió a las oficinas de la AEAT en Huelva "sufriendo un accidente cuando la puerta
que se abre y cierra automáticamente se cerró de repente y me golpéo en el cuerpo
causándome lesiones varias"... respecto del hecho origen del daño a juicio de esta Sala no
se ha acreditado suficientemente la relación de causalidad, no habiéndose establecido si la
lesión se produjo como consecuencia del mal funcionamiento del ascensor de la Delegación
de la AEAT, y no por cualquier otra causa.... aún considerando probado que la recurrente
sufrió una contusión por la causa de que la puerta del ascensor la golpeó, no se ha
acreditado la relación causa-efecto entre el golpe del ascensor y las lesiones que ha
padecido.”
A diferenciado nivel, podemos sacar a colación la sentencia de 30 de mayo de 2007
del Juzgado de lo Contencioso-administrativo N° 5 d e Asturias, recurso 448/2006 (LA LEY
317863/2007). A tenor de ella “Es objeto de impugnación la desestimación presunta de la
reclamación de 13 de Octubre de 2005 efectuada por Dª. Marí Jose de indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración del Principado derivada del accidente
sufrido al cerrarse las puertas del ascensor sito en el Centro de Salud de la Felguera el día
21 de Abril de 2005, así como frente a la Resolución que da respuesta expresa
desestimatoria adoptada el 23 de Enero de 2007 por el Consejero de Salud y Servicios
Sanitarios... de lo aportado al expediente señalamos las siguientes consideraciones: A) El
funcionamiento normal del ascensor no ha sido cuestionado por testimonio ni pericia o
informe técnico alguno; es más, obra en el expediente el informe de la Gerencia de
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Atención Primaria (folio 19 expte.) y de la empresa responsable de los ascensores (folio 21
expte.) que descartan anomalías o deficiencias; B) No consta queja o denuncia alguna de
otros usuarios por deficiencias en el ascensor, ni por la velocidad de cierre de las puertas,
ni por otras anomalías susceptibles de provocar el impacto denunciado; C) Cuando se
utiliza un ascensor (al igual que una escalera o se deambula por la vía pública) ha de
tenerse la diligencia y cuidado exigible a todo usuario, sin que en este caso se haya
probado la imposibilidad del usuario para percatarse, según la naturaleza del ascensor, de
algo tan lógico y habitual como que las puertas del ascensor del Centro de La Felguera se
cierran automáticamente. En suma, que en la mejor de las hipótesis verosímiles mas bien
estamos ante un supuesto de descuido o falta de reacción de la reclamante, por lo que
nada puede reprocharse a la Administración. Y por ello, hemos de coincidir con el dictamen
del Consejo Consultivo del Principado de Asturias emitido el 5 de Enero de 2007 (folios 75
y ss. expte.) en cuanto concluye en que no existe prueba ni razón de "un mal
funcionamiento de las puertas del ascensor, sino que todos los indicios apuntan a lo
contrario", con lo que hemos de desestimar el recurso.”
O, por finalizar, según la STSJ de Andalucía, Granada, de 3 de Enero de 2011,
recurso 2972/2003 (LA LEY 85069/2011) “Expuesta así la doctrina general acerca de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, y teniéndose en cuenta lo actuado en el
trámite, conviene dictar una sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo
formulado por la recurrente, para decretar la conformidad a derecho del acto administrativo
impugnado... Y se dice así, al no haber quedado acreditada en el caso la concurrencia del
requisito indispensable para la determinación de la responsabilidad, de la existencia de
relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del respectivo servicio público,
pues en modo alguno puede representarse la Sala -con los elementos de que se disponencual hubiera podido ser el anormal funcionamiento del ascensor que la interesada menciona
como origen o causa del daño, cuando en estos tiempos es ya de conocimiento y alcance
del común de las personas, la presencia en los ascensores del mecanismo de cierre
automático de puertas comandado por células fotoeléctricas; y sin que tan siquiera se haya
llegado a evidenciar a través de la prueba testifical practicada en los autos, en que pudo
consistir el defecto de funcionamiento producido -introduce proverbial incertidumbre el hecho
denunciado de que el ascensor golpeara varias veces la muñeca lesionada-, limitándose a
afirmar en la misma que "...cuando iban a entrar en el ascensor la puerta se cerró atrapando
el brazo izquierdo de la Sra Aida".
En definitiva, en la doctrina jurisdiccional que conoce el Consejo Consultivo sobre
daños ocasionados por las puertas de un ascensor ubicado en una edificación propiedad de
una Administración pública o utilizada por ésta, solo en algún caso en el que ha quedado
debidamente acreditado el funcionamiento anormal del mecanismo de cierre de la puerta, ha
podido ser estimada la responsabilidad patrimonial de la Administración. En los restantes,
como es ahora el nuestro, no constando en modo o manera alguna el funcionamiento
anormal del aparato, asumimos no procede extraer consecuencias indemnizatorias del
siniestro acaecido.
Por lo expuesto, en cumplimiento de la misión que tiene encomendada, el Consejo
Consultivo entiende procede emitir el siguiente DICTAMEN:
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGON
Que en conformidad con la propuesta de resolución, procede desestimar la
reclamación formulada por “X” por los daños que dice haber percibido el día 29 de octubre
de 2012, al acceder a su despacho por el ascensor de la puerta 30 del edificio Pignatelli.
En Zaragoza, a veintiuno de enero de dos mil catorce.
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