Apoyos Económicos en el Sector Agropecuario Colombiano.

83-113-059-05
APOYOS ECOÓMICOS E EL SECTOR AGROPECUARIO
COLOMBIAO
Elaboró: [Javier Rodríguez Corredor, Rolando Castro Falla]
Fecha: [15 de agosto de 20010]
Ubicación final: [scagr 131/G/Productos DES/2010Estudios e Investigaciones//Análisis de política/03 Apoyos Económicos en el sector agropecuario
Colombiano]
Revisión # 1: [Efraín Alberto Forero Rey]
Fecha de la revisión: [8 de Septiembre de 2010]
Revisión # 2: [Jorge Antonio Jiménez Rodriguez]
Fecha de la revisión: [Fecha en la que se realizó la segunda revisión)
COTEIDO
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ 2
ANTECEDENTES. ........................................................................................................................................... 3
1. ASPECTOS METODOLÓGICOS. ......................................................................................................... 4
1.1. INSTRUMENTOS SELECCIONADOS PARA EL ANÁLISIS: ......................................................... 4
1.2. FUENTES DE INFORMACIÓN: ........................................................................................................ 4
1.3. ANÁLISIS Y VALORACIÓN. .............................................................................................................. 4
2. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA ...................................................................................................... 5
3. ASIGNACIÓN DE RECURSOS ............................................................................................................. 6
4. RESULTADOS DEL PROGRAMA ....................................................................................................... 8
4.1. LÍNEA ESPECIAL DE CRÉDITO ....................................................................................................... 9
4.1.1. LÍNEA ESPECIAL DE CRÉDITO (AIS) POR ACTIVIDAD AGROPECUARIA FINANCIADA. ... 9
4.1.2. LÍNEA ESPECIAL DE CRÉDITO (AIS) POR REGIÓN FINANCIADA. ....................................... 15
4.1.3. LÍNEA ESPECIAL DE CRÉDITO AIS POR TIPO DE PRODUCTOR FINANCIADO................ 20
4.2. INCENTIVO A LA CAPITALIZACIÓN RURAL ......................................................................... 26
4.2.1. APLICACIÓN DE INCENTIVO POR TIPO DE PRODUCTOR. .................................................... 27
4.2.2. POR CAMPO DE APLICACIÓN. ...................................................................................................... 27
4.2.3. SECTORES BENEFICIADOS............................................................................................................ 28
4.2.4. DISTRIBUCIÓN REGIONAL DEL ICR ........................................................................................... 29
4.2.5. ANÁLISIS DE CONCENTRACIÓN EN LA ASIGNACIÓN DEL ICR ............................................. 30
4.3 DESARROLLO DE SISTEMAS DE RIEGO ....................................................................................... 33
4.3.1. RESULTADOS DE LAS CONVOCATORIAS:.................................................................................. 34
4.3.2. TIPO DE PROYECTOS BENEFICIADOS: ...................................................................................... 34
4.3.3. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS ................................................................................................. 36
4.3.4. ACTIVIDADES BENEFICIADAS ..................................................................................................... 37
4.3.5. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DE LA CONVOCATORIA. ............................................... 38
4.3.6 DEFICIENCIAS DE LAS CONVOCATORIAS DE RIEGO ............................................................... 38
5. LOGROS DE LA POLÍTICA ............................................................................................................... 40
CONCLUSIONES .......................................................................................................................................... 43
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................................................... 45
1
ITRODUCCIÓ
Como iniciativa del Gobierno nacional y dentro del marco Del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010, la Agenda Interna Agropecuaria y la Apuesta Exportadora direccionada desde el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Congreso de la República aprobó la Ley 1133 del
nueve de abril de 2007, mediante la cual se crea el programa Agro Ingreso Seguro-AIS.
El programa surge para responder a las nuevas condiciones de intercambio comercial, como
resultado de la internacionalización de la economía, específicamente en los efectos de la negociación
de Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, Canadá y la Comunidad Europea, por la
evidente vulnerabilidad del sector agropecuario frente a la competencia externa.
Agro Ingreso Seguro se concibe como un instrumento de política pública agropecuaria, que
pretende proteger los ingresos de los productores afectados por las distorsiones derivadas de los
mercados externos y, el mejoramiento de la competitividad del sector con ocasión de la
internacionalización de la economía.
El sector agropecuario, se reconoce como uno de los campos más vulnerables de la economía
para enfrentar este tipo de procesos, no solo por las deficiencias competitivas sino, también, por las
distorsiones generadas externamente en el mercado internacional, como la existencia de subsidios o
ayudas económicas en países más desarrollados, barreras fitosanitarias y los hábitos de consumo en
los nuevos mercados.
A partir de lo anterior, el programa fue orientado a cambiar estas condiciones con la
adopción y creación de mecanismos que permitieran la entrega de recursos a los productores que se
postularan como demandantes de apoyos con la presentación de sus proyectos productivos; ya sea
ante el sistema financiero para el caso de las ayudas a través de los instrumentos de crédito, o a las
convocatorias diseñadas por el Ministerio para atender requerimientos de infraestructura y
desarrollo tecnológico.
El objeto de este análisis, es el de revisar los resultados de la política de ayudas económicas
sectoriales en las vigencias 2007-2008 y2009, tomando como referencia el uso de los instrumentos
contenidos en la Línea Especial de Crédito AIS, el Incentivo a la Capitalización Rural ICR y la
Convocatoria de Riego, valorando al desempeño presupuestal en la asignación y ejecución de los
recursos aprobados para las vigencias en mención, a partir de los elementos definidos por la Ley y
su reglamentación.
2
ATECEDETES.
Es importante retomar algunas condiciones de la apertura económica que conllevaron a la
eliminación de las políticas proteccionistas de precios de sustentación de los productos agrícolas,
especialmente en los cereales, donde la reducción de aranceles y la implementación de un nuevo
sistema de comercialización sectorial redujeron el intervencionismo estatal en la producción
agropecuaria; situación reflejada en la disminución de las áreas sembradas, la contracción de los
precios y el incremento de las importaciones de productos agrícolas en competencia desleal con los
internos.
Las consecuencias de la apertura fueron evidentes en la contracción de las áreas de cultivos
transitorios o semestrales como el algodón, arroz, cebada, frijol, maíz, soya y papa; disminución que
fue compensada parcialmente con los incrementos en las áreas sembradas de cultivos permanentes
como caña de azúcar banano, plátano, palma de aceite y frutales.
Con el posicionamiento de la apertura en los años noventa, el sistema productivo alcanzó un
rezago generalizado para las diferentes actividades agropecuarias, excepto para algunos sectores y
regiones en los que se ha logrado un fuerte posicionamiento, generando un claro rezago estructural
en el sector entre las actividades empresariales y la economía rural. Esto se evidencia en las cifras de
pobreza y crecimiento sectorial y, en el estado de obsolescencia y debilidad de la infraestructura de
apoyo a la producción: adecuación de tierras, sistemas de riego, financiación y desarrollo e
innovación tecnológica.
La inserción del país con procesos de integración a la economía mundial mediante la
negociación de tratados bilaterales de libre comercio, se constituyó en objetivo fundamental para el
Gobierno nacional en el plan de desarrollo “ESTADO COMUNITARIO: DESARROLLO PARA
TODOS 2006-2010”. La aprobación e implementación de este tipo de acuerdos comerciales requiere
forjar condiciones óptimas que le permitan al sector incrementar su competitividad frente a la de
productores externos quienes en gran medida se favorecen de importantes ayudas estatales, que
pueden sesgar el beneficio de la participación nacional agropecuaria en el mercado mundial.
3
1. ASPECTOS METODOLÓGICOS.
En la realización de este documento se consideraron los siguientes aspectos:
1.1.
Instrumentos seleccionados para el análisis:
Línea Especial de Crédito Agro Ingreso Seguro- AIS.
Incentivo a la Capitalización Rural- ICR.
Desarrollo de Sistema de Riego.
Su selección se origina a partir del nivel de importancia en la asignación de recursos, dado
que representa el 68% de los recursos colocados por el programa.
1.2.
Fuentes de información:
Bases de Datos con la información suministrada por Finagro
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
1.3.
Análisis y valoración.
El análisis se estructuró a partir de la reglamentación y ejecución del programa, el sustento
normativo de los instrumentos y la asignación y causación de recursos a nivel presupuestal.
(Parámetros de la Ley 1133 de 2007).
Los resultados del análisis se relacionan con la distribución de los apoyos económicos
definidos en las variables: tipo de productor1, actividad productiva, áreas de inversión y región; la
concentración de los recursos a partir del coeficiente de Gini.
Finalmente se realiza un análisis global sobre la eficacia del programa en la asignación de
recursos para la consecución de los fines establecidos en la Ley.
1
Tomado de: http://www.minagricultura.gov.co/11contacto/03c_dircomercio.aspx; octubre 15 de 2010.
Para Finagro y la Comisión Nacional de Crédito para el sector agropecuario existen cuatro tipos de productores así:
1. Mujer Rural Bajos Ingresos: Para el año 2009 debe demostrar activos hasta 31 diciembre de 2008 de $38.363.123
2. Pequeño Productor: Para el año 2009 demostrar activos a 31 de diciembre de 2008 no superen los $54.804.461.
3. Medianos Productores: Para el año 2009 demostrar activos a 31 de diciembre de 2008 inferiores a $4.969.000.000
4. Grandes Productores: Para el año 2009 demostrar activos superiores a $4.969.000.000
4
2. DESCRIPCIÓ DEL PROGRAMA
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro del marco de la agenda interna
agropecuaria, creo el Programa Agro Ingreso Seguro – AIS, aprobado por la Ley 1133 del 9 de Abril
de 2007.
Este programa se soporta en las condiciones cambiantes de los mercados internacionales, a
las que se debe enfrentar la producción nacional dentro de los diferentes procesos de
internacionalización de la economía, a través de los tratados de libre comercio en particular el de los
Estados Unidos, ante la evidente vulnerabilidad del sector agropecuario y en especial de algunos
productos con poca protección y alta sensibilidad a la competencia externa.
El programa se planteó bajo los principios de: (1) Promover la productividad y
competitividad, (2) Reducir la desigualdad en el campo y (3) Preparar al sector agropecuario
para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía2.
Inicialmente el programa se orienta a proteger los ingresos de los productores que resulten
afectados por las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de
todo el sector agropecuario nacional, mediante dos estrategias: (1) Fortalecer la competitividad, con
los denominados apoyos para la competitividad - APC3, los cuales pretenden mejorar la
competitividad de los diferentes cultivos y actividades pecuarias, principalmente mediante la
financiación proyectos de inversión; y (2) Proteger la producción nacional de la exposición a las
distorsiones externas, para lo cual se establecieron los apoyos económicos sectoriales, dirigidos a
productores de cereales.
La Ley 1133 de 2007 determina como propósito fundamental en su implementación: el
ordenamiento productivo del territorio y la empresarización del campo, en concordancia con la
agenda interna de productividad y competitividad y la apuesta exportadora, con la coordinación de
las entidades del orden territorial.
2
Subrayado de los autores.
Los apoyos definidos fueron: 1. Desarrollos de sistemas de riego, 2. Línea especial de crédito para reconversión y mejoramiento de
la productividad, 3. Incentivo a la capitalización rural, 3. Subasta para la compra de la cosecha nacional, 4. apoyos de inversiones
capital de riesgo y 5. Trazabilidad del ganado bovino y avicultura
3
5
3. ASIGACIÓ DE RECURSOS
En los tres años de ejecución del programa se asignaron y ejecutaron $1.435.408 millones,
distribuidos por vigencia así: $350.000 millones en el 2007, 532.250 millones en el 2008 y $553.158
millones en el 2009. Con base en los montos citados, el 82% de los recursos se destinaron a
componentes de Apoyos para la Competitividad - APC, el 15% a Apoyos Económicos SectorialesAES, el 2% a la capitalización de Finagro y el 1% a gastos de administración de programa (cuadro
1).
Cuadro 1. Presupuesto Programa Agro Ingresos Seguro – AIS. Vigencias 2007 -2009 (Millones de Pesos)
Componentes
Apoyos para la competitividad (APC)
Línea Especial de Crédito (DTF -2)
Incentivo a la Capitalización Rural
Desarrollo de Sistemas de Riego
Fondo de Inversiones de Capital de
Riesgo
Fortalecimiento Sanitario Pecuario
Incentivo a la Asistencia Técnica
Programa Coberturas de Riesgo
Certificado de Incentivo Forestal
Ciencia y Tecnología
Apoyo Fertilizantes AIS
Asistencia Técnica Café - Extensión
Agropecuaria - AIS
Consolidación Sector Floricultor AIS
Apoyos económicos sectoriales (AES)
Línea Especial de Crédito (DTF -2)
Ejecutor
2008
2009
429.331
152.527
488.784 1.181.870
102.000
364.682
82%
Finagro
263.755
110.155
Finagro
IICA
47.000
47.000
45.225
60.000
131.237
125.000
223.462
232.000
16%
16%
Finagro
45.000
15.000
0
60.000
4%
Fedegán
Finagro
BNA/Finagro
Finagro
CIAT
Federacafé
10.600
0
3.000
0
1.000
0
579
14.000
61.000
35.000
46.000
0
2.000
23.547
0
15.000
35.000
20.000
13.179
37.547
64.000
50.000
82.000
20.000
1%
3%
4%
3%
6%
1%
0
0
30.000
30.000
2%
Asocolflores
0
83.245
0
67.246
5.000
62.168
5.000
212.659
0%
15%
Finagro
30.341
22.021
0
52.362
4%
Federacafé
2007
Total
Distribución
25%
Incentivo a la Capitalización Rural
Finagro
52.904
45.225
0
98.129
7%
Fondo de Comercialización
0
0
62.168
62.168
4%
Capitalización de Finagro
30.000
30.000
2%
Administración del Programa
IICA
3.000
5.673
2.206
10.879
1%
Total Recursos AIS 2007, 2008 y 2009
350.000
532.250
553.158 1.435.408
100%
Fuente: Ministerio de Agricultura y Finagro, 2007, 2008 y 2009. Cálculos: CGR – CDS Agropecuario, Abril 2010
Los instrumentos integrados al sistema de crédito agropecuario liderado por Finagro se
proyectaron como los medios más importantes en la asignación de los apoyos económicos del
programa AIS, con la Línea Especial de Crédito AIS, el incentivo a la capitalización rural – ICR y el
incentivo a la asistencia técnica - IAT, con la asignación del 55% de los recursos presupuestado en
el periodo analizado.
El crédito subsidiado4 que integra la Línea especial de crédito para reconversión y
mejoramiento de la productividad del componente APC, y la Línea especial de crédito para
4
Corresponde al subsidio de tasa de crédito preferencial de DTF–2 para todas las operaciones de crédito de Finagro que se realicen
dentro de los términos del programa tanto para los apoyos a la competitividad como a las ayudas sectoriales. En estas operaciones de
crédito el programa cubre el costo de los intereses causados por la menor tasa, constituyéndose en un subsidio directo a los créditos.
6
reconversión y mejoramiento de la productividad de los AES, es el principal medio de ejecución del
programa AIS, con la entrega de $417.044 millones en los años 2007-2008 y 2009.
El segundo instrumento, corresponde al Incentivo a la Capitalización Rural - ICR5,, para el
cual se destinaron $321.591millones, de los cuales el 69% se asignaron a Apoyos para la
Competitividad y el 31% restante a Ayudas Económicas Sectoriales.
Los siguientes instrumentos en importancia corresponden al Desarrollo de Sistemas de Riego
con un monto de $232.000 millones, que representa el 16% de los recursos del programa y Ciencia y
Tecnología con $82 mil millones (6%). La asignación de los recursos se realiza a partir de las
convocatorias abiertas realizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de las
entidades responsables de su ejecución, para lo cual se requiere de la presentación de proyectos o
propuestas conforme a los términos de referencia definidos por el Ministerio.
Siguen en importancia, el Programa de Coberturas de tasa de cambio y precios, mediante los
cuales se entregaron $64 mil millones6, el fondo de capital de riesgo con una asignación de $60 mil
millones7 y Certificado de Incentivo Forestal con $50 mil millones8.
Con los recursos del programa, también se financió el desarrollo de proyectos dirigidos a
mejorar las condiciones de competitividad de ciertos sectores a partir de la intermediación de los
gremios interesados, como son: El desarrollo del Sistema Nacional de Información e Identificación
del Ganado Bovino – Sinigan a cargo de los gremios la Federación Nacional de Ganaderos Fedegán, el Apoyo Fertilizantes - AIS y la Asistencia Técnica Café Extensión Agropecuaria - AIS
de la Federación de Cafeteros y la Consolidación Sector Floricultor - AIS de Asocolfores. Para estos
proyectos se han destinado $68.179 millones que corresponde al 5,7% de total de recursos del AIS
asignados durante la existencia del programa.
Por otra parte en el 2008 se destinaron $30.000 millones para la capitalización de Finagro
ante y en 2009, se destinaron $62 mil millones para darle liquidez al Fondo de Comercialización del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural administrado por la Bolsa Nacional Agropecuaria.
5 Creado por la 101 de 1993 y corresponde a un aporte en dinero que, con recursos del Presupuesto Nacional, Finagro le hace a los
productores del sector agropecuario, con el propósito de incentivar las inversiones tendientes a modernizar sus actividades
agropecuarias. El valor del incentivo se reconoce sobre aquellos rubros que califican como elegibles dentro del proyecto, diferenciado
de la siguiente manera por tipo de beneficiario 1. Pequeños Productores: hasta el 40% del valor base de cálculo, 2. Otros Productores
(medianos y grandes): hasta el 30% del valor base de cálculo, y 3. Alianzas Estratégicas: hasta el 40%, de acuerdo a la participación
porcentual de los pequeños productores en el área total del proyecto.
6
En el programa de coberturas de riesgo, busca que productores y exportadores utilicen estos mecanismos de protección para mitigar
los efectos de la revaluación y la caída de los precios de los productos en los mercados externos, para lo cual se cofinancia parte del
valor de la prima a quienes las adquieren.
7
Creado por la Ley 1133 de 2007. tiende la finalidad de realizar inversiones en proyectos específicos, ya sea mediante la realización
de aportes de capital a las empresas que se constituyan o mediante cualquier otra figura societaria legalmente permitida.
8
Creado por la Ley 139 de 1994. Está dirigido a promover el desarrollo de proyectos de reforestación comercial, consiste en el
desembolso de hasta el 75% del valor de los costos de establecimiento y el 50% del mantenimiento hasta el quinto año para
plantaciones y hasta el 75% de los costos totales de mantenimiento en los primeros cinco años de un bosque natural que estén dentro
de un plan de establecimiento y manejo forestal
7
4. RESULTADOS DEL PROGRAMA
La ejecución global de programa para los tres años a diciembre de 2009 fue del 82,7%
donde se observa un pleno cumplimiento en aquellos instrumentos relacionados con el desarrollo de
proyectos específicos a cargo de los gremios, en tanto que los demás su ejecución depende de
comportamiento de la demanda y en algunos casos como el de ICR su reconocimiento se da una vez
se ha realizado la inversión, de ahí que estos presentan avances diferentes, cuadro 2. El Fondo de
Inversiones de Capital de Riesgo y Desarrollo de Sistemas de Riego mostraron los menores avances,
lo cual se explica, en primer caso al hecho de que sólo un proyecto ha sido realizado con recursos de
fondo de inversiones y en el de sistemas de riego por la suspensión de la convocatoria del año 2009,
lo cual conllevo a suspender todas las actividades de los proyecto que estaban en ejecución en ese
momento.
Cuadro 2. Ejecución Programa Agro Ingresos Seguro - AIS vigencias 2007 -2009 (Millones de
Pesos)
Instrumentos
Presupuesto Ejecutado % Ejecución
Línea Especial de Crédito (DTF -2)
417.044
384.005
92,1%
Incentivo a la Capitalización Rural
321.591
316.868
98,5%
Desarrollo de Sistemas de Riego
232.000
118.990
51,3%
Fondo de Inversiones de Capital de Riesgo
60.000
25.000
41,7%
Fortalecimiento Sanitario Pecuario
13.179
13.179
100,0%
Incentivo a la Asistencia Técnica
37.547
42.915
114,3%
Programa Coberturas de Riesgo
64.000
59.295
92,6%
Certificado de Incentivo Forestal
50.000
43.569
87,1%
Ciencia y Tecnología
82.000
25.574
31,2%
Apoyo Fertilizantes AIS
20.000
20.000
100,0%
Asistencia Técnica Café - Extensión Agropecuaria - AIS
30.000
30.000
100,0%
Consolidación Sector Floricultor AIS
5.000
5.000
100,0%
Fondo de Comercialización
62.168
62.168
100,0%
Capitalización de Finagro
30.000
30.000
100,0%
Administración del Programa
10.879
10.879
100,0%
Totales
1.435.408
1.187.441
82,7%
Fuente: Ministerio de Agricultura y Finagro, 2007, 2008 y 2009 . Cálculos: CGR – CDS Agropecuario, Abril
2010
En los tres primeros años de ejecución del programa se entregaron 133.221ayudas, producto
de la aplicación de los instrumentos antes descritos mediante la postulación de proyectos de
inversión, asignándoles $968.212 millones, que representan el 65% de los recursos del programa.
Cuadro 3. Resultados de la aplicación de los recursos AIS por componente durante las vigencias 2007, 2008 y
2009. (Millones de Pesos)
Instrumentos
o Proyectos
Distribución
Vr Subsidio ($)
Distribución
Línea especial de crédito
84.598
63,5%
341.228
35,2%
Incentivo a la capitalización rural
45.916
34,5%
316.868
32,7%
Desarrollo de Sistemas de Riego
368
0,3%
172.792
17,8%
Ciencia y Tecnología
222
0,2%
81.814
8,5%
Certificado de incentivo forestal
1.449
1,1%
43.569
4,5%
Incentivo a la asistencia técnica (2007 - 2008)
668
0,5%
11.941
1,2%
Totales
133.221
100%
968.212
100%
8
Fuente: Bases de Datos Finagro (2007, 2008 y 2009), Marzo 2010 y Informes seguimiento Plan Operativo Interventoría MADR, Diciembre 2009.
Cálculos: CGR-CDSA, Abril 2010.
Los instrumentos conexos al crédito agropecuario, se materializan como los más importantes
del programa AIS, con la entrega de $ 670.037 millones que corresponden al 69% de los recursos
asignados mediante estos, (cuadro 2). La línea especial de crédito AIS, en los tres primeros años
beneficio a 84.598 proyectos con el pago de $341.228 millones; le siguen incentivo a la
capitalización rural con 45.916 proyectos y $316.868 millones y el incentivo a la asistencia técnica
que a través 668 proyectos entregó $11.941 millones.
Los instrumentos de Desarrollo de Sistemas de Riego y Ciencia y Tecnología participaron
con 590 proyectos que permitieron el reconocimiento de $254.606 millones, que representan el
26,3% de los recursos entregados. Dadas las características de los proyectos beneficiados, los
valores promedios fueron de $468 millones para los proyectos de riego y de $368 millones para los
de ciencia y tecnología.
El Certificado de Incentivo Forestal, a partir del año 2007, con recursos del AIS se otorgaron
1.449 ayudas por valor de $43.569 millones. no encaja en las dos anteriores tipos de instrumentos,
dado que son proyectos de inversión, donde el proceso de formulación, ejecución y verificación del
uso de los recursos está a cargo de las corporaciones ambientales y de algunos entes territoriales
4.1.
Línea Especial de Crédito
Durante el periodo evaluado el Gobierno Nacional colocó en el mercado financiero recursos
provenientes del Programa Agro Ingreso Seguro(AIS) a través de la banca de segundo piso Finagro,
mediante la modalidad del crédito redescontado la suma de U BILLÓ DOSCIETOS
SESETA Y SIETE MIL SETECIETOS SESETA MILLOES OCHOCIETOS
VIETICUATRO
MIL
SETECIETOS
OCHETA
Y
CUATRO
PESOS
($1.267.760.824.784)9 beneficiando a 81.164 proyectos de inversión los cuales tuvieron una
subsidiaridad por valor de TRESCIETOS VEITITRES MIL OVECIETOS CICO
MILLOES SETECIETOS TREITA Y CUATRO MIL SEISCIETOS SETETA Y
CUATRO PESOS ($323.905.734.674), representando el 25.55% del valor de los créditos
adjudicados.
4.1.1. Línea Especial de Crédito (AIS) por Actividad Agropecuaria Financiada.
Durante el periodo 2007-2009 las actividades financiadas con recursos AIS están
fundamentalmente dirigidas a inversiones requeridas para la reconversión de cultivos y el desarrollo
de actividades pecuarias insertas en la Apuesta Exportadora del Gobierno Nacional con proyección
al 2019, y a la pertinente aprobación de los diversos acuerdos comerciales bilaterales con Estado
Unidos, Canadá y Europa. El instrumento financiero acogido para el análisis es el crédito
redescontado10 cuya tasa de interés es del DTF menos los puntos acordados en la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario. (Resolución No 08 Diciembre de 2006 Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario).
9
Valor Redescuento Asignado a los Proyectos de Inversión financiados.
Ver mayor ilustración en la Resolución 028 de 2008 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.
10
9
El comportamiento en la ejecución de este instrumento de política pública en el sector
agropecuario para los proyectos de inversión, favorecidos con la modalidad de redescuento según su
actividad productiva, están mayormente definidos en el apoyo a la Plantación, Mantenimiento y
Renovación de cultivos de mediano y tardío rendimiento (48,37%(2007), 64,12%(2008) y 97,9%
(2009) con una representatividad creciente nominalmente en la asignación de recursos.
Cuadro 4. Actividad Agropecuaria Financiada con recursos Agro Ingreso Seguro AIS 2007-2009 (Millones de
Pesos)
Actividad Financiada
Redescuento 07 Redescuento 08 Redescuento 09 Total Redes. 07-09
Adecuación de tierras
5.663
0
43.272
37.610
Adquisición de Maquinaria y Equipos
24.594
71.757
0
96.351
Consolidación de Pasivos
0
22
0
22
Infraestructura para la Producción
32.706
103.290
22.167
158.163
Infraestructura y equipos para
73.447
2.206
5.413
81.066
transformación primaria
N.A.
0
0
2.240
2.240
Plantación, mantenimiento y renovación
de cultivos de mediano y tardío
192.105
326.900
367.640
886.646
rendimiento
Total general
360.462
509.838
397.460
1.267.761
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos CGR - CDS. Agropecuario
Lo mismo se presenta en actividades como la Adquisición de Maquinaria y Equipos e
Infraestructura para la Producción durante las vigencias 2007 y 2008, las cuales se incrementaron
tanto a nivel nominal como de participación en el monto total del redescuento asignado (se triplicó
el valor asignado y su participación se duplico en ambas actividades); sin embargo, su participación
es nula para la vigencia 2009 factor que revela una situación desfavorable de apalancamiento en
inversión de estas actividades donde aún subsisten deficiencias de infraestructura sectorial para
competir en las condiciones del mercado externo.
En contraste con lo anterior, se establece una reducción en la participación de inversión en
Infraestructura y equipos para transformación primaria de manera considerable durante la vigencia
2008 (32 veces menos el monto asignado en 2007), que no presenta mejoría para el año 2009, factor
que podría estar en menoscabo del mejoramiento de la competitividad propuesta por la Ley.
También, llama la atención que no se evidencie mayor apalancamiento de inversión en la
adecuación de tierras con recursos AIS, factor productivo que incide directamente en la
competitividad sectorial.
10
92,50%
Gráfica 1. Participación Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de actividad Financiada 2007-2009
100,00%
90,00%
64,12%
80,00%
53,29%
70,00%
60,00%
50,00%
0,56%
0,00%
0,00%
0,43%
1,36%
20,26%
5,58%
9,07%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
6,82%
0,00%
10,43%
1,11%
10,00%
14,07%
30,00%
20,00%
20,38%
40,00%
0,00%
Adecuación de tierras
Adquisición de Maquinaria y
Equipos
Consolidación de Pasivos
Part. Red. 07
Infraestructura para la
Producción
Part. Red. 08
Infraestructura y equipos para
transformación primaria
N.A.
Plantación, mantenimiento y
renovación de cultivos de
mediano y tardío rendimiento
Part. Red. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos CGR - CDS. Agropecuario
Otro aspecto relevante hallado en el análisis del uso de los recursos financiados con AIS se
deriva en la existencia de una actividad no incluida en su contenido normativo (consolidación de
pasivos) para la vigencia 2008, lo que deslegitimaría su aplicabilidad en proyectos de refinanciación
de deudas, haciéndose necesario un seguimiento y evaluación del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para este concepto si se volviese a presentar, para conocer sus efectos en términos
reales del uso de estos recursos.
Es importante observar que la actividad con mayor número de beneficiarios durante la
existencia del AIS, como apoyo económico sectorial es también la de Plantación, Mantenimiento y
Renovación de cultivos de mediano y tardío rendimiento, frente al resto de actividades demandantes
de financiación, con un comportamiento ascendente desde el año 2007, presentando una
participación en el monto de los recursos AIS otorgados entre el 83,61% y el 99,7 % de las
vigencias analizadas; sin embargo, podría no ser muy significativa en términos de competitividad
por las cuantías otorgadas a cada beneficiario.
Cuadro 5. Beneficiarios Línea Especial de Crédito AIS por Actividad Agropecuaria Financiada 2007-2009
Beneficiario Beneficiario Beneficiario Total Beneficiarios
Actividad Financiada
2007
2008
2009
2007-2009
639
82
0
721
Adecuación de tierras
377
683
0
1.060
Adquisición de Maquinaria y Equipos
0
4
0
4
Consolidación de Pasivos
995
2.779
153
3.927
Infraestructura para la Producción
Infraestructura y equipos para transformación
1.142
43
52
1.237
primaria
0
0
31
31
N.A.
Plantación, mantenimiento y renovación de
28.002
30.831
74.184
15.351
cultivos de mediano y tardío rendimiento
18.504
31.593
31.067
81.164
Total general
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
Además, el análisis evidencia una concentración de recursos nominalmente en 344 y 683
beneficiarios durante las vigencias 2007-2008, dirigidos a la Adquisición de Maquinaria y Equipo
por un monto de $95.439.534.953 representando el 7,49% del valor del redescuento asignado en la
11
vigencia 2007 y del 14,07% en la vigencia 2008, y una participación del 1,88% y 2,16% en el total
de beneficiarios para las vigencias en estudio, siendo los grandes productores los más beneficiados
en el acceso a recursos para esta actividad.
90,00%
88,63%
82,96%
100,00%
99,24%
Gráfica 2. Participación Beneficiarios en el valor del Crédito Redescontado Línea Especial AIS por Actividad
Agropecuaria Financiada 2007-2009
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
0,10%
0,00%
0,00%
0,17%
0,14%
6,17%
0,49%
5,38%
0,00%
0,00%
0,01%
0,00%
2,16%
2,04%
0,00%
3,45%
10,00%
0,26%
20,00%
8,80%
30,00%
0,00%
Adecuación de tierras
Adquisición de Maquinaria y Equipos
Consolidación de Pasivos
Part. Ben. 07
Infraestructura para la Producción
Part. Ben. 08
Infraestructura y equipos para
transformación primaria
N.A.
Plantación, mantenimiento y
renovación de cultivos de mediano y
tardío rendimiento
Part. Ben. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Como el principal fundamento del estudio es el de medir la equidad en la implementación del
AIS como apoyo económico sectorial, el coeficiente de Gini11 se utilizó para corroborar los niveles
de concentración de recursos por actividad encontrando altos niveles de desigualdad de acceso a
estos recursos para los diferentes tipos de actividad y beneficiarios, tal como lo revela la Gráfica 3
donde éstas se encuentran durante el periodo evaluado en un intervalo de 0,5160 y 0,8074 puntos,
revelando unos altos índices de concentración de recursos en pocos beneficiarios para cada
actividad12 financiada y analizada.
11
El coeficiente Gini, inventado por el estadístico italiano Corado Gini es un número entre cero y uno que mide el grado de
desigualdad en la distribución del ingreso en una sociedad determinada. El coeficiente registraría cero (0.0= desigualdad mínima) para
una sociedad en la que cada miembro recibiera exactamente el mismo ingreso y registraría un coeficiente de uno (1.0= desigualdad
máxima) si un miembro recibiera todo el ingreso y el resto no recibiera nada. Tomado de http://www.berclo.net/page01/01es-ginicoef.html, Agosto 20 de 2010.
12
Las actividades con niveles más representativos en concentración de recursos para el periodo analizado son: Infraestructura y
equipos para transformación primaria y Plantación, mantenimiento y renovación de cultivos de mediano y tardío rendimiento debido
a su continua participación en los proyectos beneficiados durante las tres vigencias, sin demeritar las otras actividades beneficiadas
que también denotan un alto índice de concentración de recursos al interior de ellas mismas.
12
Gráfica 3. Coeficiente Gini Línea Especial AIS por Actividad Agropecuaria Financiada 2007-2009
1,0000
0,9000
0,8074
0,8000
0,7640
0,7348
0,7760
0,7600
0,7410
0,7292
0,7000
0,6690
0,6000
0,6610
0,6230
0,6200
0,6019
0,5770
0,5240
0,5000
0,5160
0,4000
0,3000
0,2000
0,1000
0,0000
0,0000
0,0000
Adecuación de tierras
Adquisición de Maquinaria y
Equipos
0,0000
Consolidación de Pasivos
Gini R. 07
0,0000
Infraestructura para la
Producción
Gini R. 08
Infraestructura y equipos para
transformación primaria
0,0000
N.A.
Plantación, mantenimiento y
renovación de cultivos de
mediano y tardío rendimiento
Gini R. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
La participación en recursos per-cápita por actividad también permite validar la
concentración manifiesta con el coeficiente de Gini, donde la más beneficiada (Adquisición de
Maquinaria y Equipo) tiene en promedio de $68,8 millones (2007) y $105 millones (2008), mientras
la actividad con más participación de beneficiarios (Plantación y mantenimiento y Renovación de
cultivos de mediano y tardío rendimiento) se accede en promedio a $10 millones (2007) y $11,7
millones (2008), seis y diez veces menos el valor adquirido para la primera actividad. Así mismo, el
comportamiento para la vigencia 2009 define que sólo una actividad es la más beneficiada, y su
participación per cápita es en promedio $104 (millones), 10 veces más que lo distribuido en
Plantación, Mantenimiento y Renovación de cultivos de mediano y tardío rendimiento.
144.880
Gráfica 4. Valor Per-cápita Línea Especial de Crédito AIS por Actividad Agropecuaria Financiada 2007-2009
(Miles de Pesos)
160.000
120.000
104.104
105.062
140.000
72.269
64.314
11.924
12.514
11.674
0
0
0
0
0
0
5.488
20.000
37.168
40.000
51.299
65.235
32.870
60.000
58.857
80.000
69.056
100.000
0
Adecuación de tierras
Adquisición de Maquinaria y
Equipos
Consolidación de Pasivos
P. Cápita R.07
Infraestructura para la
Producción
P. Cápita R.08
Infraestructura y equipos
para transformación primaria
N.A.
Plantación, mantenimiento y
renovación de cultivos de
mediano y tardío
rendimiento
P. Cápita R.09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
13
Una vez realizado el análisis del comportamiento del uso de los recursos financiados con
AIS por actividad beneficiada mediante el acceso a los créditos redescontados, se observó el nivel de
subsidiaridad presentada en los apoyos otorgados que a pesar de ser moderados en el inicio del
programa su efecto ha sido insuficiente para el objetivo de mejorar competitividad en el sector por
su concentración en actividades que insertan poco valor agregado al producto final agropecuario.13
Cuadro 6. Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados de la Línea
Especial de Crédito AIS por Actividad Agropecuaria Financiada 2007-2009
Actividad Financiada
Adecuación de tierras
Adquisición de Maquinaria y Equipos
Consolidación de Pasivos
Infraestructura para la Producción
Infraestructura y equipos para transformación
primaria
N.A.
Plantación, mantenimiento y renovación de cultivos
de mediano y tardío rendimiento
Total general
P. Sub en
Red. 2007
30,25%
24,02%
0,00%
24,50%
P. Sub en
Red. 2008
19,28%
17,43%
0,00%
22,58%
P. Sub en
Red. 2009
0,00%
0,00%
0,00%
7,82%
Total P. Sub en
Red. 2007-2009
16,51%
13,82%
0,00%
18,30%
21,64%
21,81%
44,30%
29,25%
0,00%
0,00%
13,41%
4,47%
29,87%
27,38%
25,57%
27,61%
27.35%
24.89%
24.77%
25.67%
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
Gráfico 5. Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados AIS por Actividad Agropecuaria Financiada
2007-2009
60,00%
44,30%
50,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
10,00%
27,38%
25,57%
0,00%
7,82%
13,41%
21,81%
21,64%
22,58%
17,43%
19,28%
20,00%
24,02%
30,00%
24,50%
29,87%
30,25%
40,00%
0,00%
Adecuación de tierras
Adquisición de Maquinaria y
Equipos
Consolidación de Pasivos
P. Sub en Red. 07
Infraestructura para la
Producción
P. Sub en Red. 08
Infraestructura y equipos para
transformación primaria
N.A.
Plantación, mantenimiento y
renovación de cultivos de
mediano y tardío rendimiento
P. Sub en Red. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
El coeficiente de Gini se utilizó para corroborar los niveles de concentración de los subsidios
asignados por actividad encontrando altos niveles de desigualdad de acceso a estos incentivos tal
como lo denota la Gráfica 6, donde las actividades se encuentran durante el periodo examinado en
13
Si el impacto de los subsidios no se pueden medir en el corto plazo debido a la incidencia de actividades favorecidas a un periodo
mayor y estos siguen con tendencia a la baja, el objeto de la política no se manifestara en un mejoramiento en productividad y
competitividad del sector para afrontar la inserción en el mercado a establecer con la adopción de los nuevos acuerdos comerciales a
firmar por el gobierno nacional en este cuatrienio.
14
un intervalo de 0,5741 y 0,8684 puntos, revelando unos índices de concentración de recursos en
pocos beneficiarios por cada actividad14 financiada y analizada.
Gráfica 6. Coeficiente Gini Subsidios en los Créditos Redescontados Línea Especial de Crédito AIS por Actividad
Agropecuaria Financiada 2007-2009
1,0000
0,9000
0,8684
0,8376
0,8289
0,8040
0,8000
0,7989
0,7349
0,7159
0,7000
0,6449
0,6000
0,5955
0,5741
0,7110
0,6350
0,6041
0,5820
0,5900
0,5000
0,4000
0,3000
0,2000
0,1000
0,0000
0,0000
Adecuación de tierras
0,0000
Adquisición de Maquinaria y
Equipos
0,0000
Consolidación de Pasivos
0,0000
Infraestructura para la Producción
Gini S. 07
Gini S. 08
Infraestructura y equipos para
transformación primaria
0,0000
N.A.
Plantación, mantenimiento y
renovación de cultivos de mediano
y tardío rendimiento
Gini S. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
4.1.2. Línea Especial de Crédito (AIS) por Región Financiada.
Otro aspecto a analizar en el comportamiento de la implementación del programa AIS desde
su creación como instrumento de política pública sectorial, es revisar su desarrollo y cubrimiento
por regiones. El crédito redescontado por región con recursos AIS, está enmarcado por un alto nivel
de participación en el monto del valor asignado por parte de la región andina, que apropia durante
las vigencias 2007-2009 más del 50% de los recursos colocados en apoyos económicos por parte del
Estado, mientras las otras tres regiones definidas para el análisis se distribuyen en forma más
equitativa la participación de los recursos otorgados.
Cuadro 7. Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009(Millones de Pesos)
Región
Redescuento 07
Redescuento 08
Redescuento 09
Total Red. 07-09
Andina
165.355
301.161
246.339
712.855
Caribe
56.341
72.540
42.596
171.478
Llanos y ATN
35.984
59.149
46.850
141.983
N.A.
44.213
0
265
44.479
Pacifica
58.568
76.988
61.409
196.966
Total general
360.469
509.838
397.460
1.267.761
14
Las actividades con niveles más representativos en concentración de recursos para el periodo analizado son: Infraestructura y
equipos para transformación primaria y Plantación, mantenimiento y renovación de cultivos de mediano y tardío rendimiento debido
a su continua participación en los proyectos beneficiados durante las tres vigencias, sin demeritar las otras actividades beneficiadas
que también denotan un alto índice de concentración de recursos al interior de ellas mismas.
15
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
59,07%
70,00%
50,00%
45,87%
60,00%
61,98%
Gráfica 7. Participación línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
40,00%
15,45%
15,10%
16,25%
12,27%
11,79%
11,60%
9,98%
10,72%
20,00%
14,23%
15,63%
30,00%
0,07%
0,00%
10,00%
0,00%
Andina
Caribe
Llanos y ATN
Part. Red. 07
Part. Red. 08
N.A.
Pacifica
Part. Red. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Sin embargo, la participación de la región andina en el acceso a los recursos del AIS está
ligada a un mayor número de beneficiarios por vigencia, aspecto positivo a nivel sectorial frente a
otras regiones, pero en desmedro de un mejor acceso per cápita por parte de los proyectos
productivos de la región que mejoren la competitividad del sector.
Cuadro 8. Beneficiarios Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
Región
Beneficiarios 2007 Beneficiarios 2008 Beneficiarios 2009 Total Beneficiarios 2007-2009
Andina
13.626
23.649
22.770
60.045
Caribe
330
774
1.527
2.631
Llanos y ATN
1.328
1.595
1.543
4.466
N.A.
223
0
14
237
Pacifica
2.997
5.575
5.213
13.785
Total general
18.504
31.593
31.067
81.164
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
Se muestra un gran acceso por parte de beneficiarios de la región andina en forma constante,
alrededor del 75% del total de beneficiarios en los periodos analizados, determinado por una mayor
difusión y conocimiento de las ayudas estatales al sector, que permiten una participación más
equitativa por parte de los diferentes tipos de productores definidos para el estudio. Comportamiento
muy diferente al revelado en el resto de regiones, donde los más favorecidos son los medianos y
grandes productores.
16
Gráfico 8. Participación Beneficiarios Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
100,00%
73,29%
74,86%
80,00%
73,64%
90,00%
70,00%
60,00%
50,00%
0,05%
0,00%
1,21%
4,97%
5,05%
7,18%
4,92%
10,00%
2,45%
1,78%
20,00%
16,78%
16,20%
30,00%
17,65%
40,00%
0,00%
Andina
Caribe
Suma de Part. Ben. 07
Llanos y ATN
Suma de Part. Ben. 08
N.A.
Pacifica
Suma de Part. Ben. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Para poder establecer más rigurosamente la prevalencia en el acceso a los apoyos
económicos a nivel regional en las vigencias 2007- 2009, se utilizó nuevamente como herramienta
de medición el Coeficiente de Gini que arrojó un margen de concentración de recursos de crédito
redescontado originados por AIS en todas las regiones, con una tendencia a reducir la desigualdad
en el acceso al incentivo para la vigencia 2009, pero manteniendo aún niveles elevados de
concentración.
Cuadro 9. Coeficiente Gini Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
Región
Gini R. 07
Gini R. 08
Gini R. 09
Andina
0,8076
0,7341
0,6654
Caribe
0,6842
0,6463
0,6253
Llanos y ATN
0,7842
0,6788
0,5971
N.A.
0,8053
0,0000
0,6249
Pacifica
0,8053
0,7460
0,6774
Total general
0.7987
0.730
0.660
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
.
17
Gráfico 9. Coeficiente Gini Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
0,9000
0,8076
0,8000
0,8053
0,7842
0,8053
0,7460
0,7341
0,7000
0,6654
0,6842
0,6463
0,6788
0,6774
0,6253
0,6000
0,6249
0,5971
0,5000
0,4000
0,3000
0,2000
0,1000
0,0000
0,0000
Andina
Caribe
Llanos y ATN
Gini R. 07
Gini R. 08
N.A.
Pacifica
Gini R. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Lo anterior se valida con la participación per cápita por región, donde las más beneficiadas
son la del Caribe y la de los Llanos y ATN(con gran diferencia entre ellas), mientras que en las
demás regiones con más participación de beneficiarios sólo acceden nominalmente a un monto
mayor de recursos globalmente más no por proyecto favorecido, factor que denota inequidad en el
acceso real a los recursos dirigidos a apoyos económicos sectoriales para el mejoramiento de la
competitividad y disminución de las brechas entre los diferentes actores del sector productivo
agropecuario, expresando que el objeto principal de los apoyos económicos todavía no es coherente
con la política sectorial y además tiene un comportamiento coyuntural al no estar vigentes los TLC
previstos en el objeto de este incentivo
170.732
Gráfico 10. Valor Per cápita Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
180.000
160.000
140.000
93.721
120.000
100.000
11.780
13.810
19.542
0
0
18.971
30.363
27.097
27.896
10.819
20.000
12.135
40.000
12.735
60.000
37.084
80.000
0
Andina
Caribe
Llanos y ATN
P. Cápita R.07
P. Cápita R.08
N.A.
Pacifica
P. Cápita R.09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
18
Realizado el análisis del comportamiento del uso de los recursos en los proyectos financiados
con AIS por región beneficiada mediante el acceso a los créditos redescontados, se procedió también
a observar el nivel de subsidiaridad presentado en los apoyos otorgados por región durante la
vigencia en revisión, donde se encontró una moderada contribución en el desarrollo del
programa(entre el 23% y el 43%) al apalancamiento financiero regional durante los años 2007-20082009, factor insuficiente en el efecto costo del crédito para los beneficiarios del incentivo,
reiterando un resultado limitado para el logro del objetivo de mejorar la competitividad sectorial a
nivel regional, y que será cada vez más crítico con la puesta en marcha de los TLC pendientes por
firmar y entrar en desarrollo según las condiciones establecidas en su contenido, con la subsistente
obligatoriedad de suprimir gradualmente los subsidios en la producción agropecuaria.
Cuadro 10. Participación de los Subsidios en la Línea Especial de Crédito AIS por
Región Financiada 2007-2009
Región
P. Sub en Red. 07
P. Sub en Red. 08
P. Sub en Red. 09
Andina
24,88%
24,26%
20,42%
Caribe
32,25%
16,52%
23,74%
Llanos y ATN
36,70%
42,01%
25,93%
N.A.
0,00%
0,00%
24,64%
Pacifica
23,91%
22,05%
42,03%
Total general
27.35%
24.89%
24.77%
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
42,01%
20,00%
22,05%
23,91%
24,64%
16,52%
25,00%
20,42%
24,26%
24,88%
35,00%
23,74%
32,25%
40,00%
25,93%
36,70%
45,00%
30,00%
42,03%
Gráfico 11. Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados AIS por Región Financiada 20072009
15,00%
5,00%
0,00%
0,00%
10,00%
0,00%
Andina
Caribe
P. Sub en Red. 07
Llanos y ATN
P. Sub en Red. 08
N.A.
Pacifica
P. Sub en Red. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
El coeficiente de Gini se utilizó para corroborar los niveles de concentración de los subsidios
asignados por región encontrando altos niveles de desigualdad de acceso a estos, tal como lo enseña
el Gráfico 12 donde las Regiones se encuentran durante el periodo analizado en un intervalo de
19
0,6184 y 0,8793 puntos, revelando unos índices de concentración de recursos en pocos beneficiarios
por cada región financiada y evaluada.
Gráfico 12. Coeficiente de Gini Subsidios Línea Especial de Crédito AIS por Región Financiada 2007-2009
1,0000
0,9000
0,8767
0,8793
0,8589
0,8000
0,7494
0,7000
0,7101
0,7469
0,7148
0,6797
0,6511
0,7204
0,7228
0,6827
0,6579
0,6184
0,6000
0,5000
0,4000
0,3000
0,2000
0,1000
0,0000
0,0000
Andina
Caribe
Llanos y ATN
Gini S. 07
Gini S. 08
N.A.
Pacifica
Gini S. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
4.1.3. Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado.
Establecido el comportamiento del acceso a recursos redescontados provenientes del
programa AIS para las vigencias analizadas a nivel de actividades y regiones beneficiadas con el
apoyo económico sectorial, se realizó un examen respecto a la participación de los beneficiarios del
programa definidos por tipo de productor, donde se pudo establecer por parte de la Dirección de
Estudios Sectoriales para el Sector Agropecuario de la Contraloría General de la República, que son
los grandes productores quienes tienen más acceso al incentivo ya que durante 2007 y 2008, 42 y 75
proyectos de inversión beneficiados, perciben un apalancamiento de recursos por el monto de
$202.821.605.519. Mientras en el 2009 el desarrollo de proyectos asociativos se definieron dos
nuevas categorías de productores a evaluar, los cuales percibieron recursos por el monto de $46.932
(millones) que fueron dirigidos a 56 grupos beneficiarios.
Cuadro 11. Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009(Millones de Pesos)
Tipo de Productor
Redescuento 07
Redescuento 08
Redescuento 09
T. Redescuento 07-09
Alianzas
6.765
0
0
6.765
Asociativos OP
0
0
12.381
12.381
Asociativos PP
0
0
34.551
34.551
Gran Productor
117.931
116.880
25.265
260.076
Mediano Productor
158.027
243.881
157.219
559.127
Pequeño Productor
77.738
149.077
168.043
394.859
Total general
360.461
509.838
397.460
1.267.761
Fuente: Base de datos suministrada por Finagro con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
20
35,00%
25,00%
21,57%
22,92%
30,00%
29,24%
32,72%
40,00%
42,28%
45,00%
39,56%
50,00%
47,83%
43,84%
Gráfico 13. Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009
20,00%
0,00%
0,00%
3,12%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
5,00%
1,88%
10,00%
6,36%
8,69%
15,00%
0,00%
Alianzas
Asociativos OP
Asociativos PP
Part. Red. 07
Gran Productor
Part. Red. 08
Mediano Productor
Pequeño Productor
Part. Red. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
En la participación en el crédito redescontado por tipo de productor son los medianos
quienes en el valor nominal inicialmente obtienen mayor acceso a estos apoyos, denotando una
participación del 46,17%, 47,83% y 41.14% en las vigencias valoradas, seguidos de una
participación muy similar por parte de los grandes y pequeños productores entre el 22% y 25%. Sin
embargo, para el año 2009 son los pequeños productores quienes más se benefician con una
participación en el otorgamiento de recursos del 45.99%, circunstancia que no se refleja en un
apalancamiento real de recursos a nivel per cápita.
Cuadro 12. Beneficiarios Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009
Tipo de Productor
Benef. 07
Benef. 08
Benef. 09
T. Ben. Red. 07-09
Alianzas
22
0
0
22
Asociativos OP
Asociativos PP
0
0
0
0
15
41
15
41
Gran Productor
Mediano Productor
78
1.521
75
4.633
23
2.448
176
8.602
Pequeño Productor
16.883
26.885
28.540
72.308
18.504
31.593
31.067
81.164
Total general
Fuente: Base de datos suministrada por Finagro con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
21
90,00%
91,87%
100,00%
85,10%
91,24%
Gráfico 14. Beneficiarios Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor 2007-2009
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
14,66%
7,88%
0,07%
0,24%
0,42%
0,13%
0,00%
0,00%
0,05%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
10,00%
0,12%
20,00%
8,22%
30,00%
0,00%
Alianzas
Asociativos OP
Asociativos PP
Part. Ben. 07
Part. Ben. 08
Gran Productor
Mediano Productor
Pequeño Productor
Part. Ben. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Para poder establecer más rigurosamente la prevalencia en el acceso a los apoyos
económicos por parte de los diferentes productores en el periodo 2007- 2009, se utilizó nuevamente
como herramienta de medición el Coeficiente de Gini, que arrojó un margen de concentración de
recursos a favor de los medianos productores en el año 2007(0,7025) y las Alianzas (0,6467); para la
vigencia 2008 se aprecia una concentración de recursos en los pequeños productores(0,7651),
grandes productores(0,614) y medianos(0.6332), y una concentración en los medianos
productores(0,5281) y los productores asociados(0,648) para la vigencia 2009. Lo anterior corrobora
que los pequeños productores son quienes menos recursos obtienen de la implementación de apoyos
económicos para apalancar el sector agropecuario, a pesar de mostrar un Gini de (0.6839) como
indicador de una concentración de recursos dentro del mismo segmento.
Cuadro 13. Coeficiente Gini Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009
Tipo de Productor
Gini R. 07
Gini R. 08
Gini R. 09
Alianzas
0,6467
0,0000
0,0000
Asociativos OP
0,0000
0,0000
0,2800
Asociativos PP
0,0000
0,0000
0,3248
Gran Productor
0,3752
0,2885
0,2342
Mediano Productor
0,7025
0,6332
0,5281
Pequeño Productor
0,8199
0,7651
0,6839
Total general
0.799
0.730
0.660
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
22
Gráfico 15. Coeficiente Gini de Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor 2007-2009
1,0000
0,9000
0,8199
0,8000
0,7651
0,7025
0,7000
0,6467
0,6839
0,6332
0,6000
0,5281
0,5000
0,4000
0,3752
0,3248
0,3000
0,2885
0,2800
0,2342
0,2000
0,1000
0,0000
0,0000
0,0000
Alianzas
0,0000
0,0000
Asociativos OP
0,0000
0,0000
Asociativos PP
Gini R. 07
Gini R. 08
Gran Productor
Mediano Productor
Pequeño Productor
Gini R. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Del análisis anterior se procede a evaluar el monto real percibido por los distintos
productores a nivel per cápita donde se establece que la participación per cápita más elevada por tipo
de productor beneficiado es la de los grandes productores durante las vigencias 2007-2008, lo que
define una alta concentración de recursos en este tipo de productor en desmedro de los otros con
mayor participación de beneficiarios (Pequeños) quienes solo acceden en promedio a unos $5
millones por proyecto beneficiado, factor que denota inequidad en el acceso a recursos para el
desarrollo del sector. Para la vigencia 2009, los mayores beneficiarios a nivel per cápita son los
productores asociados y los medianos relevando nuevamente que los pequeños no se favorecen en
forma idónea de los apoyos económicos sectoriales.
Cuadro 14. Valor Per-cápita Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado
2007-2009 (Millones de Pesos)
Tipo de Productor
P. Cápita R.07
P. Cápita R.08
P. Cápita R.09
Alianzas
307
0
0
Asociativos OP
0
0
825
Asociativos PP
0
0
843
Gran Productor
1.512
1.558
0
Mediano Productor
104
53
64
Pequeño Productor
4,6
5,5
5,9
Total general
1.928
1.616
1.738
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
.
23
1.800.000
1.600.000
1.558.405
1.511.936
Gráfico 16. Valor Per-cápita Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009
1.400.000
825.413
842.715
1.200.000
Asociativos OP
Asociativos PP
1.000.000
5.888
5.545
4.605
64.224
0
0
0
0
0
0
0
200.000
52.640
400.000
103.897
600.000
307.520
800.000
0
Alianzas
P. Cápita R.07
Gran Productor
P. Cápita R.08
Mediano Productor
Pequeño Productor
P. Cápita R.09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Realizado el análisis del comportamiento del uso de los recursos financiados con AIS por
tipo de productor favorecido mediante el acceso a los créditos redescontados, se procedió
nuevamente a observar el nivel de subsidiaridad presentado en los apoyos otorgados por tipo de
Productor durante el periodo analizado, donde se encontró inicialmente una contribución elevada
para las Alianzas en el inicio del programa(49,18%) en el apalancamiento financiero de los
proyectos beneficiados, sin embargo posteriormente disminuyó su incidencia favorable en el
financiamientos de los créditos redescontados y la subsidiariedad no supera el 29% para la vigencia
2009, factor limitado en el costo del apalancamiento financiero de los productores beneficiados por
el incentivo, reiterando lo establecido en los anteriores resultados del análisis de los subsidios en el
documento, produciendo un efecto insuficiente de estos para el logro del objetivo planteado en la
política sectorial con la implementación de los TLC por asumir a nivel comercial.
Cuadro 15. Participación de los Subsidios en la Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor
Financiado 2007-2009
Tipo de Productor
P. Sub en Red. 07
P. Sub en Red. 08
P. Sub en Red. 09
Alianzas
49,18%
0,00%
0,00%
Asociativos OP
0,00%
0,00%
5,90%
Asociativos PP
0,00%
0,00%
25,82%
Gran Productor
28,86%
23,43%
0,00%
Mediano Productor
29,78%
24,43%
28,62%
Pequeño Productor
18,21%
26,78%
20,62%
Total general
27.35%
24.89%
24.77%
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
24
Gráfico 17. Participación de los Subsidios en la Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 20072009
70,00%
49,18%
60,00%
50,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
10,00%
0,00%
5,90%
20,00%
20,62%
18,21%
26,78%
28,62%
29,78%
24,43%
30,00%
23,43%
25,82%
28,86%
40,00%
0,00%
Alianzas
Asociativos OP
Asociativos PP
P. Sub en Red. 07
Gran Productor
P. Sub en Red. 08
Mediano Productor
Pequeño Productor
P. Sub en Red. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
El coeficiente de Gini se utilizó para corroborar los niveles de concentración de los subsidios
asignados por tipo de productor encontrando altos niveles de desigualdad de acceso a estos tal como
lo denota el Gráfico 18 donde los productores se encuentran durante el periodo evaluado en un
intervalo de 0,2398 y 0,8885 puntos, revelando unos índices de concentración de recursos en pocos
beneficiarios por cada tipo de productor financiado y evaluado.
Gráfico 18. Coeficiente Gini Subsidios Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de Productor Financiado
2007-2009
1,0000
0,9000
0,8885
0,8000
0,7843
0,7406
0,7082
0,7000
0,6083
0,6000
0,7296
0,6027
0,5000
0,4762
0,4000
0,3984
0,3544
0,3000
0,2968
0,2398
0,2000
0,1000
0,0000
0,0000
0,0000
Alianzas
0,0000
0,0000
Asociativos OP
0,0000
0,0000
Asociativos PP
Gini S. 07
Gini S. 08
Gran Productor
Mediano Productor
Pequeño Productor
Gini S. 09
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Por lo tanto, los resultados de la implementación de este programa gubernamental no
aseguran que la Ley 1133 de 2007 en las condiciones actuales garantice el cumplimiento de los
25
principios de eficiencia y equidad en el manejo de los recursos públicos, en pro del apalancamiento
y mejoramiento en la competitividad del sector, para afrontar las externalidades del mercado en el
presente o futuro inmediato; por lo tanto, desde el punto de vista del control fiscal el
incumplimiento de principios fundamentales como el de equidad, eficacia y eficiencia no son
independientes del principio de legalidad, por lo que el desarrollo de los procesos de adjudicación de
los beneficios y el incumplimiento parcial o total de la norma podría determinar responsabilidades
de los administradores de recursos públicos participantes en el proceso, máxime cuando muchos de
estos recursos son de carácter no retornable.
4.2.
Incentivo a la Capitalización Rural
El Incentivo a la Capitalización Rural - ICR, existe desde el año 1991 cuando se creó a partir
de la Ley 101, con el propósito de promover la inversión en el sector buscado disminuir la brecha
tecnológica entre las actividades tradicionales o campesinas frente a la agricultura empresarial, a
partir de ahí su población objetivo inicialmente fueron los productores de menores condiciones, por
lo cual la ley determinó como área de inversión aquellos campos que generan cambios en el nivel
tecnológico de las diferentes actividades productivas.
Los campos de aplicación definidos por la ley se agregan en aquellas actividades
relacionadas con la Construcción de Infraestructura y la Dotación de Equipos para Transformación
Primaria y/o Comercialización, la Adecuación de Tierras, la Adquisición de Maquinaria y Equipos,
la Construcción de Infraestructura para la Producción y la Compra de Ganado Bovino Puro. Hacia
finales de los años noventa, el incentivo amplía su cobertura a todos los productores del sector y se
incluyen las actividades de Plantación y Mantenimiento de Cultivos de Tardío rendimiento como
sujetos de incentivo.
El programa AIS, retoma al ICR como uno de los instrumentos fundamentales para su
realización, para lo cual se limita a disponer de los recursos necesarios para su ejecución. Las ayudas
que se entregan mediante este instrumento se hacen a partir de la reglamentación vigente de ICR.
En los tres años de ejecución del programa con este instrumento se han atendido 45.916
proyectos, otorgándoseles recursos por valor de $316.868 millones, se observa un comportamiento
ascendente en las tres vigencias, donde en el año 2009 se entregaron el 61% de los recursos. Cuadro
16. Esto obedece al comportamiento de la inversiones financiadas cuya ejecución para algunas de
ellas puede prolongarse en más de tres años, lo que afecta tanto los desembolsos de los créditos
como el reconocimiento del incentivo.
Cuadro 16. Asignación de ICR para las vigencias 2007, 2008 y 2009(Millones de Pesos)
Año
Proyectos
Vr ICR Pagado
2007
3.619
23.514
2008
12.235
98.025
2009
30.062
195.329
Total
45.916
316.868
Fuente: Base de datos suministrada por Finagro con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
26
4.2.1. Aplicación de incentivo por Tipo de Productor.
Después de tres años de ejecución del AIS, la distribución del ICR por tipo de productor
presenta una evidente concentración de recursos en el grupo integrado de los medianos y grandes
productores, quienes han recibió el 66% del total de recursos entregados, con el 25% de proyectos;
mientras que, el grupo de los pequeños productores participó del 26% de los recursos, con subsidio
promedio de $2,6 millones por productor, y las alianzas estratégicas que corresponde a proyectos
asociativos de largo plazo, se beneficiaron sólo 24 por un monto de $ 81.164 millones. Cuadro 17.
Cuadro 17. Asignación de Incentivos a la Capitalización Rural por tipo de productor
2007 a 2009 (Millones de Pesos)
Tipo de Productor
o Proyectos Vr Rubros ICR Vr ICR Pagado
Otros Productores (Medianos y Grandes)
11.545
470.770
209.796
Pequeños Productores
34.347
16.914
25.907
Alianzas Estratégicas
24
56.477
81.164
Totales
45.916
544.161
316.868
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
Por lo tanto, las alianzas estratégicas participaron del 8% de los recursos asignados, valor
que no es significativo, dado que estos mecanismos fueron diseñados para garantizar una mayor
participación de los productores de menores condiciones como parte de la estrategia de Estado para
la empresarización del campo.
4.2.2. Por campo de aplicación.
Los campos de aplicación o rubros más beneficiados por el programa corresponden a la
plantación y mantenimiento de cultivos de tardío rendimiento, que concentran el 35% de los
recursos asignados a través del ICR, seguidos de la compra de maquinaria y equipos con el 19%,
adecuación de tierras el 17%, y los restantes tres campos el 28%, cuadro 18.
Respecto al grupo considerado como otros productores, no es posible desagregarlo en sus
integrantes de medianos y grandes productores, para obtener así la real distribución del recurso en
los distintos grupos de productores.
Cuadro 18. Asignación de Incentivos a la Capitalización Rural por campo de aplicación 2007 a
2009 (Millones de Pesos)
Campo de Aplicación
o Proyectos
Vr. Crédito
Vr. ICR Pagado
Plantación y Mant. Cultivos Tardío Rend
20.750
267.783
112.283
Maquinaria de Uso Agropecuario
7.338
278.232
60.629
Adecuación de Tierras
4.753
221.670
55.105
Infraestructura de Producción
6.282
292.848
49.902
Transformación Primaria
6.748
136.428
38.897
Ganado Bovino Puro
45
1.157
51
Total general
45.916
1.198.117
316.868
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
A partir de lo anterior se considera que el Incentivo a la Capitalización Rural se ha dirigido a
las actividades de plantación y mantenimiento de cultivos de tardío rendimiento o de reconversión
27
productiva, en menoscabo de las relacionadas con el mejoramiento de la productividad y la
competitividad, como son la construcción de infraestructura y dotación de equipos para
transformación primaria y/o comercialización, la adecuación de tierras, la adquisición de maquinaria
y equipos, la construcción de infraestructura para la producción y la compra de ganado bovino puro.
4.2.3. Sectores beneficiados
En la aplicación del ICR, los sectores más beneficiados corresponden a la producción de
palma de aceite, ganadería bovina de cría y doble propósito y café, que concentran el 44,2% de los
recursos entregados. le siguen la producción de arroz, cacao, avicultura de engorde, ganadería
bovina de leche, caña de azúcar, porcicultura y la avicultura de huevo comercial con el 27,7% de
los pagos reconocidos los restantes recursos atendieron requerimiento de otras 128 actividades,
cuadro19.
Cuadro 19. Actividades beneficiadas del Incentivos a la Capitalización Rural. 2007 a 2009 (Millones de Pesos)
Actividades
o Proyectos Distribución Vr. ICR Pagado Distribución Promedio Proyecto
Palma de aceite.
270
0,6%
57.085
18,0%
211,4
Ganadería bovina de cría y D.P.
6.368
13,9%
45.901
14,5%
7,2
Café
37.114
11,7%
1,6
22.692
49,4%
Arroz
778
1,7%
23.172
7,3%
29,8
Cacao
3.214
7,0%
19.557
6,2%
6,1
Avicultura engorde
423
0,9%
13.810
4,4%
32,6
Ganadería bovina de leche
1.539
3,4%
10.717
3,4%
7,0
Caña de azúcar
94
0,2%
7.415
2,3%
78,9
Porcinos
1.057
2,3%
6.684
2,1%
6,3
Avicultura huevo comercial
262
0,6%
6.457
2,0%
24,6
Otras 128 actividades
9.219
20,1%
88.953
28,1%
9,6
Totales
45.916
100%
316.868
100%
6,9
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
La producción de palma de aceite, no es sólo la más importante en la asignación de recursos,
sino que es la que más concentra, al tener un promedio de $211,4 millones por proyecto, lo cual es
consecuente con el número de proyectos beneficiados representando el 0,6%, situación diferente a la
que presentó el café con un 49.4% de proyectos beneficiados con promedio de $1.6 millones
asignados.
Los proyectos beneficiados para la producción de café y cacao están dirigidos a ampliar su
oferta exportable, las demás actividades, atienden otras prioridades como la producción de
biocombustibles, es el caso de la palma de aceite y del mejoramiento de la productividad y
competitividad en las restantes.
El programa AIS, en lo concerniente con el componente del ICR, no presenta grandes
avances en la ampliación y diversificación de la oferta exportable de productos agropecuarios,
tampoco son relevantes los resultados en el desarrollo de inversiones conducentes al mejoramiento
de la productividad y competitividad del sector; lo que se observa es una amplia dinámica en la
expansión de los cultivos de plantación en especial para la producción de biocombustibles.
28
4.2.4.
Distribución regional del ICR
En el periodo 2007 – 2009, los resultados del ICR en la distribución regional indican que los
departamentos de la región andina
ndina concentr
concentraron el mayor número de proyectos beneficiados con
co el
incentivo con el 74%, seguidos por la región pací
pacífica
fica con el 15%, la Orinoquia y la Caribe con el
5% y la Amazonia con el 1%, (Grafica
Grafica 19).
Gráfica 19. Distribución Regional del Incentivo a la Capitalización Rural – ICR por úmero y Valor de
Proyectos beneficiados, en el periodo 2007 – 2009. (millones de pesos)
esos)
Distribución de los ICRs por Región
Distribución del valor de los ICRs por Región
407
1%
1.904
1%
2.233
5%
6.794
15%
169.831
54%
34.135
74%
Andina
Caribe
32.317
10%
43.067
13%
2.347
5%
Orinoquia
Pacifico
69.749
22%
Andina
Amazonia
Caribe
Orinoquia
Pacifico
Amazonia
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
En cuanto a la distribución de los recursos esta cambia significativamente respecto al
a número
de proyectos favorecidos, la región andina participó de $170 mil millones representando
representa
el 54% de
los recursos asignados, seguida de la Caribe con 70 mil millones, la Orinoquia con $43 mil millones,
la Pacífica $32 millones y la Amazo
Amazonia
nia con cerca de 2 mil millones, demostrando la tendencia de
concentración de recursos en regiones como la Atlántica, Orinoquia y Pacifica.
Los departamentos de Santander, Meta, Cundinamarca, Antioquia,
Antioquia Tolima y Cesar
concentraron el 51,4% de los recursos, seguidos de Valle del Cauca, Magdalena,
Magdalena Huila, Boyacá,
Casanare y Norte de Santander con el 28,4%, por lo tanto el 80% de los recursos del Programa AIS
asignados mediante el ICR se concentran en estos 12 departamento
departamentos y el resto (20%) se distribuye
en los demás departamentos, (Gráfica
Gráfica 20).
signación regional y departamental del ICR. 2007 – 2009
Gráfica 20. Comportamiento asignación
40.000
30.000
20.000
10.000
Fuente: Finagro, 2010 \ Cálculos CGR - CDS Agropecuario, Abril 2009 \ Cifras en Millones $
No Proyectos
Valle
Nariño
Cauca
Chocó
Meta
Vichada
Casanare
Sucre
Arauca
Magdalena
Cesar
Córdoba
La Guajira
Atlántico
Bolívar
Tolima
N. de Santander
Quindío
Risaralda
Santander
Caldas
Cundinamarca
Huila
Antioquia
Bogotá D.C.
Boyacá
Guainia
Guaviare
Putumayo
Amazonas
Caquetá
-
Valor Icr Pagado
29
A partir de los promedios para cada región y departamento, se encontró que las regiones con
los mayores promedios de asignación de recursos corresponden a las regiones Caribe y Orinoquia;
en el caso de los departamentos, los proyectos con mayores promedios de aprobación de recursos
fueron Bogotá D.C, Atlántico, Bolívar, Magdalena, Cesar, Meta, La Guajira, Amazonas, Córdoba y
Casanare, (Gráfica 18).
Gráfica 21. Distribución Promedio del valor de Pagado por el Incentivo a la Capitalización Rural – ICR para las
regiones y Departamentos en el periodo 2007 – 2009.(Millones de Pesos)
Andina
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
-
Amazonia
Santander
Guainia 70
Meta
Chocó
Cundinamarca
Amazonas
Antioquia
60
Vichada
Caribe
Tolima
50
40
Guaviare
Cesar
30
Putumayo
Valle
20
Caquetá
Magdalena
10
-
Arauca
Huila
La Guajira
Boyacá
Quindío
Casanare
Bogotá D.C.
Pacifico
Orinoquia
N. de Santander
Sucre
Risaralda
Cauca
Caldas
Bolívar
Atlántico
Nariño
Córdoba
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
El anterior comportamiento está directamente relacionado con las actividades beneficiadas;
para el caso de las regiones Caribe y Orinoquia se revela por la expansión de los cultivos de tardío
rendimiento correspondientes a siembra de palma, caucho, cacao y algunos frutales; igualmente, con
inversiones en ganadería, que se refieren a inversiones de grandes productores o agroempresarios.
Para la región andina, en esta se reflejan actividades tanto de orden empresarial como de
producción campesina, que a pesar de participar de importantes de recursos, los promedios por
proyecto en la mayoría de estos departamentos se encuentran por debajo del promedio del ICR
pagado de $6,9 millones a nivel general, con excepción de Bogotá D.C. $69 millones y Norte de
Santander con $10 millones.
4.2.5. Análisis de concentración en la asignación del ICR
La distribución equitativa de los recursos del programa, se consideró como uno de sus
propósitos fundamentales, la cual para este caso se establece a partir de la concentración de los
recursos, a partir del coeficiente de Gini, se establecen las siguientes consideraciones:
Distribución general: La asignación presentada por el ICR muestra concentración en la
asignación de recursos para los tres años del análisis, con una tendencia a ser mayor en la medida
que avanza el programa; para 2007 fue de 0,76; en 2008 de 0,80; y en 2009 llego a 0,84, (Gráfico
22).
30
Gráfico 22. Distribución de los pagos de ICR, según coeficiente de Gini. 2007, 2008 y 2009
Lo anterior refleja que el programa no tiene mecanismos que permitan orientar la
distribución de recursos bajo los principios de equidad, en la medida en que la concentración
presenta una clara tendencia a incrementarse y no a disminuir.
Distribución por tipo de productor: conservando la tendencia general, los pagos de ICR por
tipo de productor registran concentración para el grupo denominado Otros integrado por medianos y
grandes productores presentando un coeficiente de concentración constante de 0,73 para 2007 y
2008 y 0.74 para 2009; para los pequeños productores, el comportamiento de la distribución
inicialmente indicaba una concentración media de 0,51(2007), en los siguientes años su tendencia
fue a concentrarse con coeficientes de 0,65 en 2008 y 0,86 en 2009; finalmente, se encuentra que
las alianzas productivas presentan indicadores adecuados de distribución para los años 2007 y 2009,
producto de la baja cobertura del ICR para estos mecanismos de integración, (Gráfica 23).
Gráfico 23. Distribución de los pagos de ICR por tipo de productor, según coeficiente de
Gini. 2007, 2008 y 2009
31
Distribución por campo de aplicación: El comportamiento de los campos es correspondiente
con los resultados generales encontrados en el análisis general, en este caso todos los campos en los
tres años presentaron un comportamiento de alta concentración; siendo mayor en la compra de
maquinaria y equipos, con coeficientes de 0,82 para 2007 y de 0,83 para los siguientes años;
igualmente, en la plantación y mantenimiento de cultivos de tardío rendimiento para 2007 presentó
un coeficiente de 0,75 el cual paso a 0,81 en el 2008 y 0,86 en el 2009, (Gráfica 21).
Gráfico 24. Distribución de los pagos de ICR por tipo de productor, según coeficiente de Gini.
2007, 2008 y 2009
En los campos de adecuación de tierras, infraestructura de producción y transformación
primaria, la tendencia es de concentración con coeficientes que varían entre 0,63 y 0,76; mientras
que en el campo de ganadería el comportamiento es igualmente de concentración, con tendencia
creciente ya que paso de 0,18 a en el 2007 a 0,87 en el 2009. Para el caso de la plantación y
mantenimiento de cultivos de tardío rendimiento, el comportamiento de concentración también es
evidente, el cual se ha ido consolidando durante la ejecución de programa ya que inicia con
coeficientes de 0,75 en el 2007, 0,81 en 2008 y continua con 0,86 en 2009.
Distribución regional: El comportamiento regional y departamental es proporcionado con el
nivel general de concentración nacional, con algunas diferencias en ciertas regiones y
departamentos, Gráfica 25.
Por regiones, la zona andina que es la más beneficiada con el incentivo, igualmente es la de
mayor concentración de recursos según el coeficiente Gini, el cual se ha venido incrementando con
el desarrollo del programa pasando de 0,72 en 2007 a 0,82 en 2009. En este aspecto, es bien
importante el comportamiento presentado por los departamentos de Norte de Santander,
Cundinamarca, Caldas, Santander, Antioquia, Quindío, Risaralda, Tolima, que son los de mayor
concentración de la región; mientras, que los departamentos de Nariño, Boyacá y Huila muestran los
menores coeficientes para los años 2007 y 2008, aunque en el 2009 se incrementaron.
32
Gráfico 25. Distribución de los pagos de ICR por región y departamento, según coeficiente Gini para los años 2007, 2008 y
2009
GINI 2007
Amazonia
Andina
GINI 2008
Caribe
GINI 2009
Orinoquia
Pacifica
Antioquia
Atlántico
Bogotá D.C.
Bolivar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Cordoba
Cundinamarca
Choco
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
N. de Santander
Quíndio
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Arauca
Casanare
Putumayo
Amazonas
Guaviare
Vichada
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
-
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
-
GINI 2007
GINI 2008
GINI 2009
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR
La región Caribe es la segunda región en concentración de recursos, con coeficientes que
variaron entre 0,67 y 0,71. En esta región es relevante el comportamiento de los departamentos de
Magdalena, Cesar, Bolívar, Atlántico y La Guajira, que corresponden a los mayores coeficientes de
concentración de la región, en tanto que Córdoba y Sucre reflejan los menores.
Las regiones pacífica y la Orinoquia manifiestan un comportamiento similar según los
coeficientes Gini; el primer año fueron del orden de 0,6, con una importante reducción en el
siguiente año y un significativo incremento en el tercero; Valle del Cauca y Cauca, resultan ser los
departamentos con los coeficientes más altos no sólo de la región sino del país para los tres años del
análisis, mientras que Nariño y Chocó tienen más bajos; en el caso de la Orinoquia, Meta y Casanare
mostraron los indicadores más altos de concentración para la región e igualmente, son los más
beneficiados por el incentivo; finalmente, la Amazonia presenta los coeficientes más bajos del nivel
nacional como región y para los departamentos que la integran.
4.3 Desarrollo de sistemas de riego
El desarrollo de sistemas de riego hace parte de los apoyos para la competitividad del
programa Agro Ingreso Seguro, se establecieron a partir las convocatorias abiertas y son un
mecanismo de acceso a recursos no reembolsables, enfocados a la implementación de sistemas
prediales de riego, que se establecen como un complemento a las obras de los distritos y en un
medio para un adecuado manejo del recurso hídrico a nivel sectorial, con tecnologías ajustadas a los
diferentes sistemas de producción en los que se utilizan.
En la ejecución del programa, se realizaron cuatro convocatorias, una en 2007, dos en 2008 y
una en 2009, a partir de los términos de referencia que entregó el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, donde se establecieron las condiciones para la aplicación al programa, tanto para
33
proyectos de construcción de sistemas de riego a nivel intrapredial, o de construcción y
rehabilitación de distritos de riego.
4.3.1. Resultados de las convocatorias:
En las cuatro convocatorias se seleccionaron 532 proyectos que representan inversiones
cercanas a los $420 mil millones, de los cuales $315 mil millones se desarrollan con subsidios del
programa AIS, es decir el 82% del valor de dichos proyectos, (Cuadro 20).
Las apropiaciones de recursos para la vigencias 2007 y 2008 fue de $107 mil millones; los
recursos comprometidos en el desarrollo de los convenios con el IICA ascienden a $173 mil
millones y los desembolsados a $119 mil millones, comprometiéndose recursos de las siguientes
vigencias.
De los proyectos beneficiados, se encuentran totalmente finalizados 116 de la vigencia 2007,
130 de las convocatorias de 2008, lo que representa un avance del 100% para la ejecución de los
proyectos de 2007 y del 52% para los proyectos de 2008; mientras, que para los beneficiados de la
última convocatoria su ejecución no se ha iniciado hasta que se realicen los desembolsos o el
Gobierno Nacional adopte decisiones entorno a las convocatorias suspendidas.
Cuadro 20. Convocatorias y avances de los proyecto de riego beneficiados. (Millones de
Pesos)
Año / Estado
Proyectos
Vr Subsidio
Vr Desembolsado
2007
116
33.005
33.011
Ejecutado
116
33.005
33.011
2008
252
139.786.
85.978
C - 1 -2008
156
65.813
57.81
Ejecutado
117
41.687
40.587
Suspendido
38
23.928
17.145
S.D.
1
197
79
C - 2 - 2008
96
73.973
28.167
Ejecutado
13
3.230
1.825
Suspendido
76
67.027
26.142
S.D.
7
3.716
200
Esta
convocatoria
fue
2009
164
142.014
suspendida
y
no
se
ha
Elegible
100
72.517
tomado ninguna decisión
Lista Adicional
64
69.496 sobre su continuidad.
Total general
532
314.806
118.990
Fuente Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, octubre 2009. Cálculos: CGR - CD Sector Agropecuario.
4.3.2. Tipo de proyectos beneficiados:
De los 368 proyectos favorecidos con las convocatorias de riego de los años 2007 y 2008,
237 corresponden a proyectos de construcción de sistemas de riego para el suministro y manejo del
recurso hídrico a nivel predial, con inversiones superiores a los $103 mil millones y $74,5 mil
millones de subsidio; los restantes 131 proyectos se relacionan con la construcción y/o rehabilitación
34
de distritos de riego, por un valor total de $126,7 mil millones y $98 mil millones de aporte del
programa Cuadro 21.
Cuadro 21. Tipo de proyecto y productores beneficiados en las convocatorias de riego 2007 y 2008. (Millones
de Pesos)
Proyecto /
Área
Vr/
Proyectos
Familias Vr / Proyectos
Vr Subsidios
Vr/familia
Productor
(has)
hectárea
Construcción de
237 25.379
1.807
103.134
74.540
2,94
41,25
sistemas de Riego
35
6.047
42
18.101
12.192
2,01
290,28
Grande
Mediano
168 18.040
760
77.067
56.432
3,13
74,25
Pequeño
34
1.292
1.005
7.966
5.917
4,58
5,89
Rehabilitación y
adecuación de
131 52.116
23.752
126.709
98.251
3,62
6,61
Distritos de Riego
Mediano
10 24.847
8.403
5.009
3.804
0,15
0,45
121 27.269
15.349
121.700
94.447
3,46
6,15
Pequeño
Total general
368 77.495
25.559
229.843
172.792
6,55
47,86
Fuente Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, octubre 2009. Cálculos: CGR - CD Sector Agropecuario.
Los proyectos de construcción de sistemas de riego a nivel intrapredial, son los más
favorecidos por el programa, sin embargo, en términos de equidad, no son los ideales dado que sólo
se beneficiaron 1.807 familias, con una clara concentración de los recursos en los proyectos de
grandes y medianos productores los cuales recibieron en promedio $290 millones y $74 millones en
promedio respectivamente, frente a las 1.005 familias de los proyectos de pequeños productores que
por familia les significó un auxilio de cinco millones de pesos.
Los proyectos de construcción y/o rehabilitación de distritos de riego, tienden a presentar una
mejor distribución de los recursos, dado que los más beneficiados corresponden a pequeños
productores con 121 de los 131 proyectos y un promedio por familia fue de $6,1 millones.
De lo anterior, se concluye que los proyectos financiados presentan condiciones diferentes
dado que la inversión por hectárea entre los proyectos de construcción de sistemas de riego y los de
construcción y rehabilitación de distritos presentan diferencias significativas.
En términos de áreas, el programa intervino en la adecuación o el mejoramiento de la
condiciones de riego de 77.495 hectáreas, de las cuales el 37% hacen parte de los proyectos de los
pequeños productores, el 51% de proyectos de medianos y, el 8% de grandes productores.
El aporte del programa AIS a la ampliación de la infraestructura de riego en términos de
nuevas áreas adecuadas no es significativo, ya que el 67% del área atendida corresponde a áreas ya
adecuadas, puesto que hacen parte de distritos de riego ya construidos y, el resto de área corresponde
a la implementación y mejoramiento de los sistemas intraprediales de irrigación, que también hacen
parte de los distritos; por ejemplo, los 45 proyectos del Magdalena beneficiados con riego
intrapredial pertenecen a los distritos de riego de influencia de la antigua zona bananera.
35
4.3.3. Asignación de los recursos
Cuadro 22. Distribución departamental de los recursos asignados en las convocatorias 2007 y 2008
(Millones de Pesos)
Promedio /
Promedio/
Vr Asignado
Distribución
Departamento
o. Proyectos
Proyecto
Familia
Nariño
27
29.761
17,2%
1.102
8
Magdalena
48
20.197
11,7%
421
120
Boyacá
29
18.380
10,6%
634
3
N. de Santander
28
15.237
8,8%
544
9
Valle del Cauca
50
13.562
7,8%
271
15
Huila
17
10.140
5,9%
596
11
Tolima
21
9.897
5,7%
471
1
Antioquia
26
9.040
5,2%
348
114
Cesar
25
8.739
5,1%
350
208
Santander
15
7.785
4,5%
519
12
La Guajira
16
6.383
3,7%
399
85
Cundinamarca
10
5.885
3,4%
588
6
Córdoba
13
4.451
2,6%
342
91
Cauca
23
4.257
2,5%
185
9
Atlántico
7
3.792
2,2%
542
6
Bolívar
2
2.344
1,4%
1.172
43
Meta
4
2.002
1,2%
500
125
Sucre
2
394
0,2%
197
13
Casanare
1
320
0,2%
320
320
Quindío
1
115
0,1%
115
5
Risaralda
3
112
0,1%
37
1
Total general
368
172.792
100,0%
470
7
Fuente Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, octubre 2009. Cálculos: CGR - CD Sector Agropecuario.
A partir del Cuadro 21, encontramos que 21 de los 32 departamentos se han favorecidos de
las convocatorias de riego de los años 2007 y 2008, donde se evidencia que a la región Andina se le
asignó el 44% de los recursos entregados por el programa, seguida de las regiones Pacífica y Caribe
con el 28 y 27 % y la Orinoquia con el 1%, los departamento de la Amazonia y la región insular no
se han beneficiado de estas convocatorias.
Nariño es el departamento más favorecido con las convocatorias al participar del 17,2% de
los $173 mil millones entregados en los años 2007 y 2008, con la particularidad de que las 27
propuestas beneficiadas corresponden a proyectos de distritos de riego que aunque el promedio por
proyecto supera los $1.100 millones por familia, la asignación es de $8 millones, ya que se trata de
proyectos que benefician a pequeños productores.
El departamento Magdalena, se constituye en el segundo ente territorial con mayor
asignación de recursos y el primero en concentración por familia; de los 48 proyectos beneficiados,
45 corresponde a proyectos de grandes y medianos productores, los cuales recibieron por $417
millones por familia, muy diferente al comportamiento promedio general asignado por departamento
que fue de $120 millones, ya que los tres proyectos restantes corresponde a asociaciones de usuarios
de los distritos y comunitarios.
36
Boyacá y Norte de Santander participaron del 10,6% y 8,8% de los recursos asignados
asign
por el
programa, estos departamentos presentan una similitud en que la mayor parte de los proyectos
atienden necesidades de riego de pequeños productores.
Ell Valle de Cauca, fue favorecido con 50 propuesta
propuestas que involucraron proyectos tanto para
grandes productores como para medianos y pequeños, observándose una notoria concentración de
recursos en el grupo de los grandes productores, frente a los demás.
Los anteriores departamentos concentraron el 56%
% de los recursos entregados por el
programa,
a, los restantes recursos se asignaron a los demás 16 departamentos, que a pesar de
presentar una baja asignación en, Antioquia, Cesar, La Guajira, Córdoba,, Meta, Casanare y Bolívar,
también se muestra concentración de recursos frente al resto de departamentos.
Los proyectos apoyados en los departamentos de Boyacá
Boyacá, Nariño, Norte de Santander, Huila,
Cundinamarca, los proyectos de pequeñ
pequeños y medianos productores del Tolima y los pequeños del
resto del país, le dan al programa un importante aporte a la distribución de los recursos, ya que el
grupo de pequeños a nivel nacional se favoreci
favoreció del 42% de los proyectos y el 58% de los recursos.
4.3.4. Actividades beneficiadas
Las actividades beneficiadas en las convocatorias, están directamente relacionadas con las
actividades desarrolladas en cada distrito, si se parte del hecho de que gran parte de las inversiones
financiadas se hicieron en las
as áreas de influencia de estos; de ahí que se tenga
nga un espectro bien
diverso de actividades. Sin embargo, es importante establecer dentro de esto cuales fueron las
acciones de mayor dominio; en este sentido, se considera que la actividad más favorecida es la
producción de palma de aceite
aceite, con una asignación
ación superior a los $35.000 mil millones que
representa el 20% del total entregado, le siguen la producción de caña de azúcar,
azúcar con el 7%, la
producción de frutales 6%, banano 6% , arroz 3% y pastos de corte 2%, quedando un remanente del
56% para el resto de actividades, ((Gráfica 26).
Gráfica 26. Distribución de las actividades
ctividades beneficiadas con las convocatorias 2007 y 2008
Palma de Aceite
20%
Caña de Azucar
7%
Actividades Varias
56%
Frutales
6%
Banano
6%
Arroz
Pastos de Corte 3%
2%
Fuente Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, octubre 2009. Cálculos: CGR - CD Sector Agropecuario.
37
4.3.5. Distribución de los recursos de la convocatoria.
En base al coeficiente Gini, los proyectos financiados con las convocatorias de riego
presentaron un valor de 0,33 para el 2007 y 0,47 en el 2008, lo cual resulta adecuado en términos de
equidad en la distribución de los recursos de Agro Ingreso Seguro. Sin embargo, cuando el análisis
se realiza para el promedio entregado por familia beneficiada, este se incrementa a niveles
superiores a 0,7, lo cual cambia total mente la lectura sobre la equidad de este instrumento,
conservando la condición de desigualdad del programa.
4.3.6 Deficiencias de las Convocatorias de Riego15
La entrega de recursos no reembolsables del programa Agro Ingreso Seguro, a través de las
convocatorias de riego de los años 2007 y 2008, surge como resultado de sin número de debilidades
que se identifican desde la formulación de la misma política, su reglamentación y su ejecución, las
cuales se concretan en:
1. Falta de reglamentación del instrumento.
La reglamentación se limitó a desarrollar los términos de referencia para cada una de las
convocatorias, sin prever mecanismos de regulación y control en aspectos como, la tenencia de la
tierra de las áreas a beneficiar, el número de proyectos o el monto máximo que un proponente podía
aplicar al programa, la frecuencia con que un productor pueda acceder al mismo, la tipificación de
los productores y la aplicación a otros componentes del programa simultáneamente con los mismos
proyectos.
2. El Monto del Subsidio
El monto único del subsidio del 80% para todos los proyectos, sin diferenciar los proyectos y
los beneficiaros, justificó que a las convocatorias se postularan proyectos con grandes deficiencias
de orden técnico, la manipulación información para obtener el monto máximo de subsidio y forzar
situaciones para cumplir con los requisitos de elegibilidad exigidos16.
3. Los criterios de Evaluación
Los criterios de contrapartida y costo del proyecto por hectárea irrigada, inducían la
concentración de recursos en los productores o proyectos con mayores condiciones económicas, por
cuanto éstos dos criterios concentran el 60% del total de la calificación y metodológicamente
resultaban favorecidos los de mayor puntaje al ordenase de manera decreciente el listado de los
potenciales beneficiarios.
4. La calidad de los proyectos
15
A partir de informe “Resultados de la evaluación del componente de riego del programa Agro Ingreso Seguro – AIS”,
enero de 2010
16
A partir del Informe de Econometría Consultores. De la evaluación Documental de viabilidad y calificación de las
propuestas presentadas a la convocatoria de riego y drenaje del programa Agro Ingreso Seguro del año 2007.
38
La calificación de las propuestas en las convocatorias sólo tiene la función de ordenar los
proyectos para la asignación de los recursos y no una condición decisoria en la selección final de los
proyectos. Como se observó en el departamento del Magdalena, en la convocatoria 2007, en la que,
de 17 proyectos favorecidos solo cuatro presentaron una calificación superior al 60% del total del
puntaje probable, los restantes 13 proyectos obtuvieron una calificación inferior a 660 puntos de los
1.100 probables en dicha oportunidad.
En la elegibilidad de los proyectos no se tienen en cuenta criterios de orden técnico, por
cuanto en la decisión final la parte técnica de los proyectos no tiene ninguna valoración. Lo anterior
induce a la presentación de proyectos con altas deficiencias de orden técnico, afectando la
transparencia al permitir el reconocimiento de los subsidios a proyectos mal formulados.
39
5. LOGROS DE LA POLÍTICA
Para establecer los logros de la política, se parte de los principios definidos en la justificación
del programa, complementado con los resultados anteriormente expuestos:
Promover la productividad y competitividad
competitividad: para conocer los avances frente a este principio,
principio
tomamos los resultados en base a la asignación de recursos
recursos; sin embargo, para poder analizar los
logros
os es necesario analizar otras variables, que permitan establecer el aporte de las inversiones
realizadas a partir de las ayudas dirigidas all mejoramiento de la productividad y la competitividad;
adicionalmente, este tipo de análisis deben ser con cierta frecuencia para poder hacer los ajustes
correspondientes en el desarrollo del programa
programa.
Con los supuestos anteriores
anteriores, se revela que el 50% de las ayudas entregadas con el programa
AIS mediante los instrumentos de crédito (Línea Especial de crédito e Incen
Incentivo
tivo a la capitalización
capitalizaci
rural), fueron destinadas a plantación y mantenimiento de cultivos de tardío rendimiento, y el 44% a
las áreas de inversión relacionadas con la reconversión tecnológica del sector como son: las
inversiones en infraestructura y equi
equipos
pos para la transformación primaria y comercialización, la
adecuación de tierras, compra de maquinaria y equipos y la construcción de infraestructura para la
producción; el restante 6%, corresponde a inversiones que no aportan al propósito de estos
instrumentos, (Gráfica 27).
Gráfica 27. Distribución
tribución de los recursos de AIS (Línea Especial e ICR), por área de ínversión
í
2007 - 2009
Siembra y
Mantenimiento
2%
Infraestructura para
la producción
4%
Sin determinar
4%
Adquisición de
Maquinaria y equipos
11%
Adecuación de
Tierras
12%
Ganado Bovino Puro
0%
Infraestructura y
equipos para
transformación
primaria y/o
comercialización
17%
Plantación y Mant.
Cultivos Tardío Rend
50%
Fuente: Finagro, 2010 \ Cálculos CGR - CDS Agropecuario, Abril 2009
See considera que los recursos asignados a través de los instrumentos de crédito, no están
proyectados para cumplir adecuadamente con el propósito de promover la competitividad, dada la
significativa proporción que se destinan a la ampliación de cultivos permanentes, que si bien aportan
a la reconversión productiva del sector y la generación temporal de empleo rural,
rural compiten con las
demás áreas de inversión requeridas en la transformación productiva y tecnológica del sector.
Reducir la desigualdad en el campo: para revisar el cumplimiento de este objetivo se retoman
los análisis mencionados anteriormente sobre los coeficientes de concentración de Gini, los cuales
40
en todos los casos analizados muestran considerablemente falta de mecanismos que garanticen
equidad en el acceso a los recursos del programa, (cuadro 23).
Cuadro 23 Coeficientes Gini para los instrumentos evaluados, para los años 2007, 2008 y 2009
Instrumento
2007
2008
2009
Incentivo a la Capitalización Rural
0,76
0,80
0,84
Línea Especial de Crédito
0,86
0,70
0,71
Convocatoria (Para proyectos)
0,33
0,47
S.D
Fuente: Finagro 2010 y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, octubre 2009. Cálculos: CGR - CD Sector Agropecuario.
Esta tendencia también se evidencia en la participación de los pequeños productores en los
diferentes instrumentos, como es el caso de los instrumentos de crédito donde los pequeños
accedieron al 25,95% de los recursos entregados a pesar de representar el 83% de los proyectos
beneficiados, (Cuadro 24).
Cuadro 24 Asignación de recursos del Programa Agro Ingresos Seguro por tipo de productor, 2007, 2008 y 2009
Tipo de Productor
o Proyectos Distribución Vr Subsidio Distribución
OTROS (Grandes y Medianos en ICR)
11.545
8,85%
209.796
31,88%
PEQ. PROD. (Línea de crédito e ICR)
108.346
83,01%
170.770
25,95%
MED PROD. (Línea de crédito)
9.160
7,02%
156.962
23,85%
GRAN PROD. (línea de crédito)
181
0,14%
81.068
12,32%
Alianzas Estratégicas (ICR)
24
0,02%
25.907
3,94%
Asociaciones (Línea de Crédito)
78
0,06%
614
1,97%
Sin definir
1.180
0,90%
12.978
0,09%
100,00%
Totales
130.514
100,00%
658.095
Fuente: Ministerio de Agricultura y Finagro, marzo 2010. Cálculos: CGR – CDS Agropecuario, marzo 2010
En este sentido, también prevalece la baja participación de los mecanismos de crédito
asociativos como las alianzas estratégicas y las asociaciones, que permiten integrar o vincular a
pequeños productores en procesos productivos, los cuales sólo representan el 5,9% de los recursos
asignados con un número de 102 proyectos beneficiados, lo cual afecta la distribución del
instrumento.
Preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de la
economía: Frente a este planteamiento, justificación central del programa, se considera la
correspondencia que existe entre las actividades beneficiadas y las directrices de la Ley en lo
relacionado con:
I.
II.
Priorización de los cultivos y las actividades pecuarias identificadas por la Apuesta
Exportadora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y que se identifican con los
apoyos para la competitividad y,
Las ayudas económicas sectoriales según el artículo 4° de la Ley 1133 de 2007.
A partir de lo anterior, los instrumentos asociados al crédito beneficiaron ampliamente los
proyectos identificados como apoyos sectoriales, con inversiones dirigidas a la plantación y
mantenimiento de cultivos tardío rendimiento, compra de maquinaria de uso agropecuario,
adecuación de tierras, construcción de infraestructura de producción y transformación primaria y, a
41
adquisición de ganado bovino puro, las cuales han sido referenciadas en el desarrollo del
documento. El respaldo a estas inversión superar los $494 mil millones de los $601 mil millones
entregados, cuadro 25.
Cuadro 25 Asignación de Ayudas según componentes definidos por la Ley 1133 de 2001, 2007-2009.
(Millones de pesos)
Rótulos de fila
o Proyectos Distribución Subsidio Pagado Distribución
Apoyos para la Competitividad (Según
99.067
76%
494.398
82%
Apuesta Exportadora)
Otros actividades apoyadas
22.516
17%
106.650
18%
Ayudas Económicas Sectoriales
8.931
7%
57.047
9%
Total general
130.514
100%
601.048
100%
Fuente: Base de datos suministrada por FINAGRO con corte a marzo 31 de 2010. Cálculos DES Agropecuaria CGR.
El en caso de las ayudas económicas sectoriales, estas corresponden al apoyo realizado a
producción de cereales como arroz, maíz, cebaba, trigo, avena y frijol soya, donde su participación
solo obtiene el 9% del total de recursos entregados y, representa el 26% del monto asignado
inicialmente a estas ayudas. Los logros no son significativos ante los requerimientos de reconversión
de estos sectores, los cuales están tranquilos ante la no entrada en vigencia del TLC con los Estados
Unidos. No obstante, así este no esté validado por el Congreso norteamericano, los términos del
tratado en lo concerniente con los contingentes y la reducción de gravámenes si están activos a pesar
de su no aplicación; por lo tanto, los resultados de su reconversión desde esta óptica no son
relevantes, sin embargo, una vez se dé vía libre al tratado estos sectores afrontaran graves problemas
ante su incapacidad de competir.
Esta situación podrá repetirse en otros sectores, que no están utilizando los apoyos del
Estado para mejorar su competitividad, sino que han accedido a recursos para ampliar sus áreas de
cultivo, sin representar grandes cambios en sus sistemas productivos a nivel de competitividad.
Finalmente, se pudo establecer que con el programa se han beneficiado actividades que no
hacen parte ni de la Apuesta Exportadora ni de las Ayudas Económicas Sectoriales, pero que fueron
incluidas por la Comisión Nacional de Crédito agropecuario, como beneficiarias de sus ayudas.
Estas actividades, participaron del 18% de los apoyos entregados, indicador que es ampliamente
superior a las Ayudas Económicas Sectoriales. Adicionalmente, es pertinente subrayar que las
evaluaciones del programa establecidas en la ley, no han sido tomadas como insumo fundamental de
los ajustes a este y las fallas en su desarrollo han conllevado a la inequidad en la asignación de
recursos.
42
COCLUSIOES
Durante los tres años de vigencia del programa se destinaron alrededor de $1,4 billones, que
se han dirigido en un 84% a los componentes que integran los Apoyos para la competitividad, un
15% a Ayudas económicas sectoriales y un 1% para la administración del programa.
La ejecución de los recursos del programa AIS asciende al 82,7%, al alcanzar un acumulado
a finales del 2009 de $1,18 billones, reflejando un buen comportamiento de los instrumentos
relacionados con los APC, ejecución del 87,6% y, un bajo desempeño de los AES ejecución del
52%.
En el desarrollo del programa se han entregado $968.212 millones mediante la ejecución de
133.221 proyectos de inversión, que representan el 67% de los recursos asignados al programa; los
cuales se reconocen a partir del acceso a recursos de crédito con redescuento de Finagro como en los
casos de la Línea Especial de Crédito, el ICR, el IAT y la postulación de proyectos a las
Convocatorias de Riego, Ciencia y Tecnología y el CIF. Los restantes recursos, corresponden a la
entrega de ayudas directas para atender situaciones coyunturales o, el desarrollo de proyectos
específicos que benefician a ciertos sectores; en esta se estima que se han entregado $284 mil
millones, donde los proyectos y sectores beneficiados son:
•
•
•
•
•
El sector ganadero con el desarrollo del sistema nacional de identificación ganadera Sinigán
a cargo de Fedegán.
El sector cafetero con los proyectos de apoyo fertilizantes y asistencia técnica y extensión.
El sector exportador con el programa coberturas de riesgo
El sector floricultor con la consolidación del acceso a los mercados, la productividad, la
responsabilidad social y ambiental y la sostenibilidad , a cargo de Asocolflores
Fondo de comercialización, recursos destinados a atender la crisis de la comercialización de
productos como el arroz, el algodón y la leche.
Después de tres años de ejecución del AIS, la distribución por tipo de productor presenta una
evidente concentración de recursos en el grupo de medianos y grandes productores, quienes han
recibido el 68% del total de recursos entregados, apalancando el 16% de proyectos beneficiados;
mientras, que el grupo de pequeños productores sólo participó del 26% de los recursos, con
subsidio promedio de $1,5 millones por productor, ratificando los elevados coeficientes de
concentración de Gini para el programa.
Los campos de aplicación o rubros más beneficiados por el programa, corresponden a la
plantación y mantenimiento de cultivos de tardío rendimiento, que concentra el 50% de los recursos
asignados a través del icr y la línea especial de crédito, mientras que las actividades relacionadas
con el mejoramiento de la productividad y la competitividad, tales como la construcción de
infraestructura y dotación de equipos para transformación primaria y/o comercialización, la
adecuación de tierras, la adquisición de maquinaria y equipos, la construcción de infraestructura
para la producción y la compra de ganado bovino puro participaron del 46% de los recursos
asignados y, se tiene un 4% que se entregaron a actividades que deben aplicar al programa como la
normalización de cartera y otras a actividades donde no fue posible determinar la aplicación final de
dichos recursos.
43
Los sectores de palma de aceite, ganadería y café, concentran el 51% de los recursos AIS
entregados a través de los instrumentos de crédito con 60.750 proyectos beneficiados por valor de
$337.373 millones, destacándose la concentración de estos como en el caso de palma donde el
promedio por proyecto fue de $200 millones, monto elevado frente a los $9,6 millones asignados a
ganadería y $1.8 millones a café.
El 75 % de los recursos entregados a través de los instrumentos de crédito ($658.095
millones) se dirigieron a cultivos y actividades pecuarias priorizadas por la apuesta exportadora del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el 9% a actividades focalizadas por la Ley 1133 de
2007 como receptoras de los AES, que corresponde a la entrega de ayudas para el mejoramiento de
la productividad de cereales y leguminosas ante la entrada en vigencia del tratado de libre comercio
con los estados Unidos, recursos que resultan insuficientes ante las necesidades de reconversión que
requieren estos sectores y, 18% que se aplicaron a otras actividades que fueron incluidas como
beneficiarias del programa a partir de decisiones de la Comisión Nacional de crédito Agropecuario.
En la distribución Regional de los recursos, la región Andina participó del 54% de los
recursos asignados, seguida de la Caribe, la Orinoquia, la Pacífica y la Amazonia, con una clara
tendencia de concentración de recursos en las regiones Atlántica, Orinoquia y Pacífica. A nivel
departamental Santander, Meta, Cundinamarca, Antioquia, Tolima y Cesar concentraron el 51,4%
de los recursos asignados, seguidos de Valle del Cauca, Magdalena, Huila, Boyacá, Casanare y
Norte de Santander con el 28,4%; por lo tanto, el 80% de los recursos del Programa AIS asignado
mediante el ICR se concentra en estos 12 departamentos y el resto (20%) se distribuye en los demás.
En cumplimiento de los propósito de la Ley y del programa con los resultados analizados se
considera que los recursos asignados a través de los instrumentos de crédito, no se están
proyectando a cumplir plenamente con el propósito de promover la competitividad, dada la
significativa proporción de ayudas que se destinan a la ampliación de los cultivos permanentes, que
si bien aportan a la reconversión productiva del sector y la generación temporal de empleo rural,
compiten con los demás campos de inversión demandados para la transformación tecnológica del
sector.
Los análisis de concentración con el coeficiente de Gini, muestran que los diferentes
componentes e instrumentos del programa no han dado cabal cumplimiento al principio de equidad
buscando disminuir la desigualdad en el campo, dado que estos se sustentan en la demanda por parte
de los productores no tomándose en cuenta un diagnóstico adecuado de las necesidades sectoriales
por parte de los productores, actividades y regiones potencialmente competitivas.
En el reto de preparar al sector agropecuario para la internacionalización de la economía
mediante los AES que solo participaron del 9% del total de recursos entregados y que representan el
26% de los recursos asignados inicialmente, los logros no son significativos ante los requerimientos
de reconversión de estos sectores que se encuentran tranquilos ante la no entrada en vigencia del
TLC con los Estados Unidos, desconociendo los efectos que tendrá este una vez entre en vigencia,
dado que los términos de la negociación están activos para los términos de los contingentes y la
reducción de aranceles.
44
REFERECIAS BIBLIOGRÁFICAS
Congreso de La República. Ley 1133 de 2007, por medio de la cual se crea e implementa el
programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS.
Comisión Nacional de Crédito Agropecuarioinstrumentos de crédito del programa AIS.
CNCA. Resoluciones Reglamentarias de los
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – Finagro.
programa AIS.
Circulares operativas del
Contraloría General de la República. Informes de Auditoría Integral del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural de las vigencias 2007, 2008 y 2009
Contraloría General de la República. Informes de Auditoría Integral del Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario – Finagro de las Vigencias 2007, 2008 y 2009.
Contraloría General de la República. Resultados de la evaluación del componente de riego del
programa Agro Ingreso Seguro.
Econometría Consultores. Evaluación Documental de viabilidad y calificación de las propuestas
presentadas a la convocatoria de riego y drenaje del programa Agro Ingreso Seguro. Bogotá D.C.
Junio de 2007.
45
INDICE CUADROS
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
1.
2.
3.
4.
5.
Cuadro 6.
Cuadro 7.
Cuadro 8.
Cuadro 9.
Cuadro 10.
Cuadro 11.
Cuadro 12.
Cuadro 13.
Cuadro 14.
Cuadro 15
Cuadro 16.
Cuadro 17.
Cuadro 18.
Cuadro 19.
Cuadro 20.
Cuadro 21.
Cuadro 22.
Cuadro 23.
Cuadro 24.
Cuadro 25
Presupuesto Programa Agro Ingresos Seguro - AIS vigencias 2007 -2009
Ejecución Programa Agro Ingresos Seguro - AIS vigencias 2007 -2009.
Aplicación de los recursos AIS por componente durante las vigencias 2007, 2008 y 2009
Actividad Agropecuaria Financiada con recursos Línea Especial - AIS 2007-2009
Beneficiarios de la Línea Especial de crédito - AIS por Actividad Agropecuaria
Financiada 2007-2009
Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados de la Línea Especial - AIS
por Actividad Agropecuaria Financiada 2007-2009
Línea Especial de crédito - AIS por Región Financiada 2007-2009
Beneficiarios de Línea Especial de crédito - AIS por Región Financiada 2007-2009
Coeficiente de Gini para la Línea Especial - AIS por Región Financiada 2007-2009
Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados por la Línea Especial - AIS
por Región Financiada 2007-2009
Línea Especial de crédito - AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009
Beneficiarios de Línea Especial de crédito - AIS por Tipo de Productor Financiado
2007-2009
Coeficiente de Gini para la Línea Especial de crédito - AIS por Tipo de Productor
Financiado 2007-2009
Valor Per capital Línea Especial de crédito AIS por Tipo de Productor Financiado 20072009
Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados de la Línea Especial - AIS
por Tipo de Productor Financiado 2007-2009
Asignación de Incentivos a la Capitalización Rural para las vigencia 2007, 2008 y 2009
Asignación de Incentivos a la Capitalización Rural por tipo de productor 2007, 2008 y
2009
Asignación de Incentivos a la Capitalización Rural por campo de aplicación 2007, 2008 y
2009
Actividades beneficiadas del Incentivos a la Capitalización Rural 2007, 2008 y 2009
Convocatorias y avances de los proyecto de riego beneficiados
Tipo de proyecto y productor es beneficiados en las convocatorias de riego de 2007 y
2008
Distribución Departamental de los Recursos asignados en las convocatorias 2007 y
2008.
Índices Gini para los instrumentos evaluados, para los años 2007, 2008 y 2009
Asignación de recursos del Programa Agro Ingresos Seguro por tipo de productor,
durante la vigencias 2007, 2008 y 2009
Asignación de Ayudas según componentes definidos por la Ley 1133 de 2001 en el
periodo 2007-2009.
Pg.
6
8
8
10
11
14
15
16
17
19
20
21
22
23
24
26
27
27
28
34
35
36
40
40
41
46
Gráfica 2.
Gráfica 2.
Gráfica 3.
Gráfica 4.
Gráfica 5.
Gráfica 6.
Gráfica 7.
Gráfica 8.
Gráfica 9.
Gráfica 10.
Gráfica 11.
Gráfica 13.
Gráfica 13.
Gráfica 14.
Gráfica 15.
Gráfica 16.
Gráfica 17.
Gráfica 18.
Gráfica 19
Gráfica 20
Gráfica 21
Gráfico 22
Gráfica 23
Gráfico 24
Gráfico 25
Gráfica 26
Gráfica 27
INDICE GRÁFICAS
Pg.
Participación de Línea Especial de Crédito AIS por Tipo de actividad, 2007-2009.
11
Participación Beneficiarios en el valor del Crédito Redescontados y su Subsidio por 12
Actividad Agropecuaria Financiada, 2007-2009.
Coeficiente de Gini AIS por Actividad Agropecuaria Financiada, 2007-2009.
13
Valor Per cápita Agro Ingresos Seguro AIS por Actividad Agropecuaria Financiada 2007- 13
2009.
Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados AIS por Actividad 14
Agropecuaria Financiada, 2007-2009.
Coeficiente Gini Subsidios en los Créditos Redescontados Línea especial - AIS por 15
Actividad Agropecuaria Financiada, 2007-2009.
Participación Línea Especial de crédito - AIS por Región Financiada, 2007-2009.
16
Participación Beneficiarios de Línea Especial de crédito - AIS por Región Financiada, 17
2007-2009.
Coeficiente de Gini AIS por Región Financiada, 2007-2009.
18
Valor Per cápita Línea Especial de crédito - AIS por Región Financiada, 2007-2009.
18
Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados AIS por Región Financiada, 19
2007-2009.
Coeficiente de Gini Subsidios en los Créditos Redescontados de la línea Especial - AIS por 20
Región Financiada 2007-2009
Participación Línea Especial de crédito- AIS por Tipo de Productor Financiado 2007-2009 21
Beneficiarios de Línea Especial de crédito - AIS por Tipo de Productor 2007-2009
22
Coeficiente de Gini de Línea Especial de crédito - AIS por Tipo de Productor 2007-2009
23
Valor Per cápita Línea Especial de crédito - AIS por Tipo de Productor Financiado 2007- 24
2009
Participación de los Subsidios en los Créditos Redescontados AIS por Tipo de Productor 25
Financiado 2007-2009
Coeficiente Gini Subsidios en los Créditos Redescontados Línea Especial - AIS por Tipo de 25
Productor Financiado 2007-2009
Distribución Regional del Incentivo a la Capitalización Rural – ICR por Número y Valor de 29
Proyectos beneficiados, en el periodo 2007 – 2009.
Comportamiento de la asignación regional y departamental del ICR en el periodo 2007 – 30
2009
Distribución Promedio del valor de Pagado por el Incentivo a la Capitalización Rural – ICR 30
para las regiones y Departamentos en el periodo 2007 – 2009.
Distribución de los Pagos de ICR, según Coeficiente de Gini para los años 2007, 2008 y 31
2009
Comportamiento de la asignación regional y departamental del ICR en el periodo 2007 – 32
2009
Distribución de los Pagos de ICR por tipo de productor, según Coeficiente de Gini para los 32
años 2007, 2008 y 2009
Distribución de los Pagos de ICR por región y Departamento, según Coeficiente de Gini 33
para los años 2007, 2008 y 2009
Distribución de las Actividades beneficiadas con las convocatorias 2007 y 2008
38
Distribución de los recursos de AIS (Línea Especial e ICR), por Área de Inversión para el 39
periodo 2007 – 2009.
47