Derechos Humanos en los Tratados Comerciales

Derechos Humanos en los Tratados Comerciales
y de Cooperación de la Unión Europea
Dr. Gerhard Niedrist*
1. Introducción
Con fecha de 18 de junio la República de Chile y la Unión Europea firmaron un
acuerdo de Libre Comercio, el cual entró en vigor después de las ratificaciones de los
estados partes el 1° de marzo del 2005.1 Este tratado es solamente un ejemplo de los
muchos que existen en materia comercial suscritos desde su creación por la Unión Europea
con diversos países. Los anteriores evidencian los alcances y lazos que tiene la actual
Unión Europea con el resto del mundo y los retos que devienen de estas relaciones.
Dentro de los acuerdos comerciales más destacados de esta entidad se encuentran
los Tratados de Libre Comercio con México, Suráfrica y diez otros países vecinos en el
mediterráneo, incluyendo a Israel, La Autoridad Palestina, Siria y Líbano. En cuanto a la
zona occidental de los Balcanes, la Unión Europea tiene acuerdos de estabilización y
asociación basados también en zonas de Libre Comercio con otros cinco países.2
La Unión Europea además concede a las antiguas colonias de sus miembros, desde
los setentas en la cooperación con los 79 países ACP,3 un acceso preferencial a su mercado
bajo el régimen del Acuerdo de Cotonou. Asimismo se tienen acuerdos de cooperación en
varias zonas del mundo como por ejemplo con países de la antigua Unión Soviética,
incluyendo desde 1997 a Rusia, con América Latina, además de Chile y México, con varios
*
Doctor en Derecho Internacional Público y Derecho de la Unión Europea por la Paris-Lodron Universität
Salzburg (Austria). Profesor-Investigador en la Escuela de Posgrado en Administración Pública y Política
Pública del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Monterrey, (México).
1
Acuerdo por el que se establece una Asociación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por
una parte, y la República de Chile, por otra, 18.11.2002, DOUE L 352/3, 30.12.2002.
2
Para una lista actualizada de los acuerdos comerciales bilaterales que tiene registrado la Unión Europea ante
la OMC véase: http://rtais.wto.org/ui/PublicSearchByMemberResult.aspx?membercode=040 (Fecha de
consulta: 1.6.2009).
3
La abreviatura se derive de su distribución geográfica África, Caribe, Pacífico.
1
países mediante un acuerdo con el MERCOSUR, con países en la región del Golfo Pérsico
y otros países de Asia, entre ellos India, Pakistán, Camboya, Vietnam y Bangladesh.
Mientras que estos tratados son diferentes en su alcance y objetivos principales,
todos contienen una vinculación de sus derechos y obligaciones con el respecto a los
Derechos Humanos. Desde 1992 la Unión Europea exige como requisito para la
celebración y firma de todo tratado comercial o de cooperación la incorporación de este
tipo de cláusulas a través de las cuales las partes contratantes se comprometen a respetar los
principios democráticos y los derechos humanos. En este mismo sentido, también incluye
diversas sanciones en caso de incumplimiento con este compromiso democrático. Entre
ellas se puede citar la suspensión del acuerdo comercial o de cooperación mismo de forma
inmediata.
Es importante señalar que este tipo de cláusulas fijadas en los tratados comerciales
de la Unión Europea establecen una cierta conexión con cuestiones internas de los estados
firmantes, como lo es en principio el respeto de derechos humanos. Esta relación entre
comercio y derechos humanos es una construcción única y por demás novedosa en las
relaciones internacionales, y en las cuales uno de los principios más importantes es la nointervención en asuntos internos de otros estados. Tal como lo establece por ejemplo la
Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional referente a las relaciones de
amistad y a la cooperación entre los estados de la Asamblea General de las Naciones
Unidas.4 Los Estados contratantes, al someterse de manera voluntaria al debido
cumplimiento de la cláusula democrática, renuncian en cierta manera al principio de no
intervención en cuestiones internas, y a su vez, asumen en caso de violación de derechos
humanos por una de los partes, la medida sancionatoria de suspensión del acuerdo. Cabe
mencionar que lo anterior afectaría significativamente a las diversas empresas establecidas
en los estados firmantes del acuerdo comercial.
Considerando estos efectos, no resulta sorprendente que la incorporación de estas
clausulas en los acuerdos comerciales causara diversos problemas en la conclusión de los
mismos. En el proceso de negociación y firma del acuerdo entre la Unión Europea y
4
Res. Asamblea General 2625 (XXV) del 24.10.1970.
2
México este último se oponía a la incorporación de la cláusula de derechos humanos,
asunto que dicho sea de paso, constituyó una de las cuestiones más controvertidas.5 En el
mismo sentido fracasaron demás acuerdos comerciales de la Unión Europea como por
ejemplo los previstos con China y Australia. Por sus muy bajos estándares en la protección
de derechos humanos Myanmar también fue excluida de cualquier acuerdo de cooperación
con la Unión Europea, de manera similar se negó a Cuba su acceso al Acuerdo de
Cotonou.6
Este breve trabajo tiene como objetivo principal dar a conocer el origen histórico de
las cláusulas democráticas de derechos humanos, sus diversas formas en los diferentes
tratados de libre comercio celebrados por la Unión Europea, analizar su aplicación, y sobre
todo resaltar cuales son los estándares que se usan en la aplicación de las mismas.
2. Origen Histórico de las Cláusulas de Derechos Humanos
Al analizar el origen de las cláusulas democráticas debemos hacer referencia a los
denominados Tratados de Ayuda y Cooperación al Desarrollo, celebrados por la Unión
Europea y las antiguas colonias de sus estados miembros. El inicio de este tipo de
relaciones de ayuda y cooperación llevadas a cabo por la Unión Europea se ubica en los
Acuerdos de Yaundé, los cuales regulaban principalmente las relaciones con las antiguas
colonias belgas y francesas. Dichos acuerdos hacen referencia a los derechos humanos,
pero sólo de manera muy general como principios de las Naciones Unidas, es por ello que
no gozaban de ningún efecto jurídico concreto.7 Este tipo de acuerdos carecían de
referencia alguna a los derechos humanos, de acuerdo a la opinión predominante en este
5
Peligran negociaciones comerciales con la UE por rechazo a la cláusula democrática, Crónica, 16.03.1996.
La cláusula democrática, primer punto de roce en platicas Mexico-UE, Crónica, 12.6.1997. Negociaciones
Suspendidas; México-Unión Europea, El Excelsior, 24.7.1997; El acuerdo con la UE, atado a democracia y
derechos humanos, La Jornada, 27.10.1997.
6
BARTELS, L, “Human Rights and Democracy Clauses in the EU's International Agreements”,
Subcommittee on Human Rights, Committee on Foreign Affairs, European Parliament, EP/ExPol/B/2005/06,
2005, p. 28.
7
HOFFMEISTER, F. et.al., “Menschenrechts- und Demokratieklauseln in den vertraglichen
Außenbeziehungen der Europäischen Gemeinschaft“, Berlin, Springer, 1997, pp. 8-9.
3
entonces, la cual consideraba que un desarrollo avanzado era un prerrequisito para un buen
nivel de derechos humanos y no al contrario.8
Con la primera ampliación de la Unión Europea en 1973 se aumentaron por
consecuencia el número de ex-colonias de los miembros, sobre todo con las antiguas
colonias del Reino Unido. Si bien es cierto que Reino Unido ejercía una fuerte influencia en
sus colonias con la finalidad de garantizar un nivel de derechos humanos por lo menos
aceptable durante el periodo colonial, el proceso de independencia empeoró la situación
dentro de estas y dejo una lucha continua en pro de mejorarlo.
Por esta razón a partir de 1970 surgió la necesidad en el seno de la Unión Europea
de incluir un instrumento eficaz con la finalidad de garantizar los derechos humanos dentro
de las antiguas colonias en el nuevo Acuerdo Lomé I de 1975.9 De todas maneras, los
países europeos no llegaron a un acuerdo político en esta cuestión, por lo cual prevaleció
solamente el respeto a la política de no intervención en cuestiones de derechos humanos
con sus antiguas colonias. Esto tuvo como consecuencia que tanto el Acuerdo de Lomé I
como los Acuerdos de Yaundé hicieran referencia únicamente a los principios de las
Naciones Unidas.10
Posteriormente el primer acontecimiento importante para el cambio de la opinión
política sobre la cuestión de cláusulas de derechos humanos en los acuerdos de las Uniónes
Europeas lo constituyo la dictadura de Idi Amin en Uganda en 1977. Dado que el Convenio
de Lomé I  aún en el caso de la violación grave de derechos humanos y genocidio, tal y
como sucedió en Uganda, no tenía previsto ninguna posibilidad de suspender el acuerdo 
la Unión Europea estaba obligada a cumplir sus obligaciones de buena fe con este país
africano, de acuerdo a la normativa del Derecho Internacional. Finalmente, Unión Eurpea
retrasó los pagos de ayuda al desarrollo a Uganda de manera informal, al contribuir sólo
con el 5% de los pagos previstos por el acuerdo de Lome I hasta la caída de Idi Amin en
8
BARTELS, L. “Human Rights Conditionality in the EU´s International Agreements", Oxford, Oxford
University Press, 2005, pp. 7-8; KING, T., "Human Rights in the Development Policy of the European
Community: Towards a European World Order?" Den Haag, Netherlands Yearbook of International Law,
1997, pp. 51-99, en particular, pp. 53-55.
9
ACP-CEE, Convención de Lomé, 28.2.1975, DOUE L 25/2 (30.1.1976).
10
KING, T., op. cit., p. 55; HOFFMEISTER, F. op. cit., pp. 9-10.
4
1979, medida que representó que si bien es cierto que el resultado práctico de retener los
pagos al dictador era satisfactorio, también puso de manifiesto la ineficacia del sistema
comunitario en el ámbito jurídico, al no existir ninguna medida concreta contra el
dictador.11
En vista de estos acontecimientos la Unión Europea amplió la referencia a los
Derechos Humanos en los acuerdos sucesores Lomé II a Lomé IV.12 Mientras que en los
ochenta los acuerdos Lomé II y III hicieron referencia a los derechos humanos en el
preámbulo del tratado. Finalmente fue dentro del Acuerdo de Lomé IV en su artículo 5°
que se reconoció a los derechos humanos como un factor esencial para el desarrollo,
estableciendo por primera vez el respeto a estos en las disposiciones operativos de un
tratado de la Unión Europea.
A pesar de los logros en la incorporación del respeto a los derechos humanos en la
cooperación con los países ACP, diferentes intereses nacionales dentro de la Unión
Europea hicieron imposible la incorporación de los derechos humanos los demás tratados
hasta los noventa. Sin embargo, la política europea cambió de forma significativa con las
violaciones de los derechos humanos en Yugoslavia y Haití en 1991. Como respuesta a las
guerras de secesión en Yugoslavia, la Unión Europea deseaba suspender el Tratado de
Cooperación con este país concluido en 1983 de manera inmediata13, situación similar que
prevalecía en Uganda con Idi Amin en los años setenta, donde al no existir una cláusula de
derechos humanos dentro del tratado la Unión Europea no contaban con una disposición
clara y precisa de suspender el acuerdo con Yugoslavia. Esto se debía a que las guerras de
secesión se entienden, de acuerdo al Derecho Internacional, como un asunto interno de un
estado y por consecuente no debía afectar directamente sus relaciones internacionales. Para
11
HIPOLD, P., "Human Rights Clauses in EU-Association Agreements, en GRILLER, S. and WEIDEL, B.
(ed.), External Economic Relations and Foreign Policy in the European Union", Viena, 2002, pp. 359-383, en
particular, pp. 361-362.
12
Desde 1975 empezando con Lomé I la Unión Europea concluyó en cuatro acuerdos de Lomé con una
vigencia limitada de cinco años, en el caso de Lomé IV (1990 a 2000) de diez años. Las actuales relaciones de
la Unión se rigen por el Acuerdo sucesor de Cotonou, el cual está en vigor desde el año 2000 y vence en el
2010.
13
Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República Federativa Socialista de
Yugoslavia, 2.4.1980, DOUE L 41/2 (14.2.1983).
5
concluir el asunto la Unión Europea suspendió el acuerdo con Yugoslavia14 basándose en la
”cláusula rebus sic stantibus“,15 cuyos criterios son por demás difíciles de comprobar y no
brindan la certeza necesaria ni deseada para reaccionar de forma segura e inmediata a una
violación grave de derechos humanos. El termino del asunto se dio ya que el argumento de
la Unión Europea no fue rebatido por Yugoslavia en el ámbito del Derecho Internacional y
fue aprobado de acuerdo al Derecho Comunitario en una sentencia del Tribunal de Justicia
de las Uniónes Europeas. Este señaló en los mismos términos, que “la clausula rebus sic
stantibus” solo puede ser usada en situaciones especiales,16 reconociendo de igual manera,
la falta de certeza legal como reacción a las violaciones de los derechos humanos.
Por otro lado en el golpe de estado de Haití ocurrido en septiembre de 1991, la
Unión Europea se enfrentaba una vez más a una problemática sobre derechos humanos. Lo
anterior en el ámbito del acuerdo Lomé IV que regía las relaciones con Haití. Si la Unión
Europea decidía aplicar el embargo recomendado por la Organización de los Estados
Americanos (OEA) contra Haití en 1991, tal medida implicaría los mismas problemas
respecto a su fundamento jurídico, ya que bajo el acuerdo de Lomé IV, aunque se menciona
el respeto de los derechos humanos como principio general, no se brindaba ninguna
posibilidad concreta de suspenderlo en caso de su violación. Como consecuencia de este
freno la Unión Europea no aplicó las sanciones de la OEA en 1991, sino que aguardó una
resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que fue promulgada en
1993.17
14
Reglamento (CEE) nº 3300/91 del Consejo, de 11 de noviembre de 1991, por el que se suspenden las
concesiones comerciales establecidas por el Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica
Europea y la República Federativa Socialista de Yugoslavia, DOUE L315/1 (15.11.1991).
15
Este principio del cambio fundamental de circunstancias está codificado en el artículo 62 del Convenio de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1155 U.N.T.S. 331, así como también en el artículo 62 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales
(todavía sin vigor), UN Doc. A/CONF.129/15, reimprimido en: 25 ILM 543 (1986). Si bien es cierto que la
Unión Europea no es parte de estos convenios, la cláusula rebus sic stantibus se considera como derecho
consuetudinario y por ende, también es aplicable a la Unión Europea.
16
TJCE, 16.6.1998, C-162/96, A. Racke GmbH & Co. contra Hauptzollamt Mainz, Rec. 1998 p. I-3655, pp.
49-50. También véase la interpretación de la cláusula rebus sic stantibus por la Corte Internacional de Justicia
en Gabĉikovo-Nagymaros Project (Hungary / Slovakia), 25.9.1997, ICJ-Reports 1997, p. 7.
17
Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, SC Res 841 (1995). También ese
procedimiento presentaba sus complicaciones, ya que la Unión Europea no es miembro de las Naciones
Unidas.
6
A partir de estos acontecimientos que se aunaron como experiencias complejas para
la Unión Europea, el desarrollo de una política comunitaria que incorporará cláusulas de
derechos humanos a sus acuerdos fue muy rápido. Mientras que los acuerdos europeos con
Polonia, Hungría y Checoslovaquia18 firmados el día 16 de diciembre de 1991 no contenían
una cláusula de derechos humanos, estas ya estaban incorporadas en los acuerdos firmados
el 11 de Mayo de 1992 con Albania, Estonia, Letonia y Lituania.19
3. Las cláusulas de Derechos Humanos en los Tratados de la Unión Europea
Desde el 11 de mayo de 1992, la incorporación de cláusulas de derechos humanos
constituye una condición indispensable de la política comunitaria para todos los acuerdos
celebrados con terceros estados. Aunque desde esta fecha la Unión Europea incluyó estas
cláusulas en una multitud de acuerdos su alcance no es universal.
Mientras que la inmensa mayoría de los acuerdos de la Unión Europea contemplan
cláusulas de derechos humanos, todavía existen otros acuerdos preferenciales de la Unión
que no contienen este tipo de clausulas. Ejemplo de lo anterior se encuentra en los tratados
con Turquía, Suiza, San Marino, Andorra, las Islas Feroe y en el Espacio Económico
Europeo (EEE). Los acuerdos con Turquía (1963), Suiza (1972), San Marino (1992) y del
Espacio Económico Europeo (1992) son demasiado antiguos para tener cláusulas
democráticas, aunque el acuerdo firmado con el EEE firmado el 2 de mayo de 1992 en
Oporto, se excluyó por unos días. Sin embargo, en los acuerdos con Andorra (2004) y las
Islas Feroe (1996) no existe razón alguna que fundamente la ausencia de las cláusulas
democráticas. Por las relaciones históricas que llevan esos territorios con países de la
Europa unida (España, Francia y Dinamarca) podemos suponer que, como también los
países de la EFTA, no son el enfoque principal de la política de derechos humanos de la
Unión Europea.
18
Véase como ejemplo el Acuerdo europeo por el que se crea una Asociación entre las Comunidades
Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Polonia, por otra, 16.12.1991, DOUE L
348/2 (31.12.1993).
19
Como ejemplo véase el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Albania sobre
Comercio y Cooperación Comercial y Económica, 11.5.1992, DOUE L 343/2 (25.11.1992).
7
Hasta la fecha no existe ningún tratado de la Unión con un país industrializado que
contiene la conexión con los derechos humanos. De los 30 miembros de los OECD
solamente se tiene acuerdos con Corea y México, los cuales reclaman en la OMC el estatus
de un país en desarrollo. Al no someterse a la condición de los derechos humanos
fracasaron en 1997 negociaciones para acuerdos con Australia y Nueva Zelanda.20
Una situación complicada prevalece con Turquía a raíz de la celebración del
Acuerdo de Asociación en 1963, momento en el cual, la cuestión de cláusulas de derechos
humanos aún no estaba en la mesa. Sin embargo, en 1995 el Consejo de asociación CETurquía amplió el acuerdo con su decisión 1/9521 al grado de una unión aduanera. La
doctrina del Derecho europeo clasifica estas decisiones de los comités de cooperación de
los acuerdos internacionales como acuerdos simplificados en la forma de su creación, pero
en su contenido igualmente otorgando derechos y obligaciones a las partes.22 Por tanto,
resulta incomprensible el por qué no se incorporaron las cláusulas de derechos humanos, ya
que es una cuestión de contenido y no de forma como concluir el tratado.23
Otro tipo de acuerdos que no contienen cláusulas de derechos humanos son los
acuerdos sectoriales que son tratados comerciales que se enfocan solamente a ciertos
productos. Cabe señalar que esta no-incorporación de los derechos humanos no solamente
se aplica a acuerdos con países industrializados sino se enfoca a todos los tratados
sectoriales, también con países en desarrollo, incluyendo a varios países con un pésimo
desempeño comprobado en el respeto a los derechos humanos. Un claro ejemplo de anterior
20
BARTELS, L. “Human Rights Conditionality in the EU´s International Agreements", op. cit., p. 35. Con
mayor detalle, FIERRO, E., "The EU's approach to human rights conditionality in practice", Den Haag,
Nijhoff, 2003, pp. 287-308. De la prensa: México no Entendio las Reglas del Juego Mundial de la UE:
Consejo de Ministros, El Excelsior, 27.6.1997.
21
Decisión nº 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía de 22 de diciembre de 1995, DOUE L35/1
(13.2.1996).
22
SCHMALENBACH, K.: "Art 300 EGV", en CALLIESS, C. / RUFFERT, M. (ed.), Kommentar zu EUVertrag und EG-Vertrag, Neuwied und Kriftel, 2002, pp. 2479-2508, en particular, p. 2504; GILSDORF, P.:
"Die Rechtswirkungen der im Rahmen von Gemeinschaftsabkommen erlassenen Organbeschlüsse",
München, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 1991, pp. 459-464, especialmente, p. 461; VEDDER,
C.: "Rechtswirkungen von Assoziationsratsbeschlüssen: Die Kus-Entscheidung des EuGH", Baden-Baden,
Europarecht, 1994, pp. 202-214, en especial, pp. 210-211.
23
HOFFMEISTER, F., op. cit., p. 134.
8
se constituye con los numerosos acuerdos de pesca que tiene la Unión Europea con países
africanos.24
A pesar de todas estas excepciones, la cláusula de derechos humanos alcanzó en los
acuerdos de la Unión Europea celebrados desde el 1992 no sólo una distribución geográfica
muy amplia, sino también posee la misma fórmula en dichos acuerdos.
Las cláusulas pueden ser divididas en dos partes: al inicio del Tratado, en la mayoría
de los casos en el artículo 1° se establece la cláusula de relevancia, la cual expresa qué se
entiende por derechos humanos y los define como elemento esencial del acuerdo. El
artículo 1° del Tratado de Libre Comercio de Chile con la Unión Europea puede servir de
ejemplo:
Artículo 1 Principios
1. El respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos
fundamentales, tal como se enuncian en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y al principio del Estado de
Derecho inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y
constituye un elemento esencial del presente Acuerdo.25
2. […]
La cláusula de relevancia no define de forma independiente el contenido de los
principios democráticos y de los derechos humanos, sino más bien hace referencia a la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, con ello la Unión Europea evita una
discusión sobre el contenido de la cláusula de relevancia, dado que a la Declaración de
Derechos Humanos se le ha considerado como el acuerdo mínimo común de las Naciones
en este sentido. Sólo en los acuerdos de libre comercio con países europeos, entre los que
más destacan son los acuerdos con Croacia y la antigua República Yugoslava Macedonia
(FYROM, por sus siglas en inglés), hacen una referencia adicional al Acta Final de
24
Véase en detalle: BARTELS, L. “Human Rights Conditionality in the EU´s International Agreements", op.
cit., p. 35. BARTELS, L, “Human Rights and Democracy Clauses in the EU's International Agreements”, op.
cit., p 29.
25
El subrayado es nuestro.
9
Helsinki26 y la Carta de París para una Nueva Europa,27 acuerdos comunes en el sentido de
derechos humanos entre esos países, enfatizando en tales acuerdos la reorganización de
Europa después de la guerra fría.
El acuerdo de Cotonou28 como documento sucesor de los Convenios de Lomé y
Yaoundé en la cooperación con los países ACP, no hace referencia a la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, sólo se refiere en su artículo 9° de forma detallada a
varios aspectos de la protección de los derechos humanos. Esto incluye, inter alia, el
respeto de los derechos humanos en general, la garantía de las libertades fundamentales,
una gobernabilidad responsable o el principio de la división de poderes estatales.
Indudablemente que para una debida aplicación de la cláusula de derechos humanos
se requiere también una cláusula de suspensión de los tratados, las cuales normalmente
están ubicadas al final de los mismos y tienen como objetivo brindar la posibilidad de
reaccionar de manera rápida y eficaz a una violación de una parte esencial del tratado, por
ejemplo, la cláusula de relevancia. Desde el acuerdo europeo de la Unión Europea con
Bulgaria29 todas las cláusulas de suspensión son idénticas. También la misma formulación
se encuentra en el artículo 200 del acuerdo de la Unión con Chile. Las cláusulas de
suspensión establecen que la parte que pretende aplicar medidas basadas en la violación de
derechos humanos (o cualquier otro incumplimiento esencial del Tratado), antes debe
consultar al consejo conjunto o una comisión conjunta que establezcan los propios tratados.
Si dentro de 15 días dichas consultas no son exitosas, se pueden tomar medidas, las cuales
pueden variar desde una suspensión parcial del acuerdo (por ejemplo, limitado a ciertos
productos o en el caso de la cooperación ACP a una reducción de la ayuda al desarrollo)
hasta la suspensión total.
26
Véase el Acta final en: http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_es.pdf (Fecha de consulta:
1.6.2009).
27
Véase la Carta en: http://www.osce.org/documents/mcs/1990/11/4045_es.pdf (Fecha de consulta:
1.6.2009).
28
Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la
Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, 23.6.2000, DOUE L 317/3 (15.12.2000).
29
Acuerdo europeo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados
miembros, por una parte, y la República de Bulgaria, por otra, 8.3.1993, DOUE L 358/3 (31.12.1994).
10
En continuación analizaremos los criterios y estándares que usa la Unión en el uso y
la aplicación de las cláusulas de Derechos Humanos.
4. La aplicación de las cláusulas de derechos humanos
Como todas las cláusulas de derechos humanos en los tratados preferenciales de la
Unión Europea son fundamentalmente idénticas, se puede comparar solamente su
aplicación en la práctica desde 1992. Hasta la fecha la aplicación de las cláusulas de
derechos humanos ha sido limitada a la cooperación de la Unión Europea con los países
ACP en el actual acuerdo de Cotonou y su precursor el acuerdo de Lomé IV. Lo violación
de derechos humanos y principios democráticos por la cual la Unión más invocó la cláusula
fue por golpes de estados. Esta fue la razón de la suspensión de Níger y las Comoras en
1999, en el 2000 con Fiyi y la Costa de Marfil, en el 2003 con la República Centroafricana
y en el 2004 con Guinea-Bissau.
Otras razones de suspensión se encuentran en la violación de principios
democráticos y principios fundamentales de derechos humanos con Zimbabue desde el
2002, la corrupción sistemática y violación de los derechos fundamentales en Liberia en
1999 y el emparamiento general de la situación de derechos humanos en Guinea en 2004.
Actualmente la Unión Europea se encuentra en consultaciones bilaterales por el golpe de
estado en Mauritania en el 2008 y quiebres de democracia en Madagascar en 2009.
Desde una perspectiva general, se puede observar que las medidas de suspensión del
acuerdo de Cotonou en la cooperación con los países ACP no fueron aplicadas en
situaciones particulares sino en casos de una violación sistematizada de los derechos
humanos. Es justamente bajo esa sistematización donde se encuentra la diferencia a las
violaciones con los demás países fuera de la cooperación ACP, cuyas violaciones a los
derechos humanos se pueden considerar como acontecimientos singulares. En este sentido
también es importante mencionar que las cláusulas democráticas tienen precisamente como
objetivo este tipo de violaciones de derechos humanos, porque ningún país, e incluso los
miembros de la Unión Europa, se encuentra completamente libre de ellas. Por esto resulta
conveniente por parte de la Unión Europea, usar las cláusulas contra los fuertes y evidentes
violadores de derechos humanos de la Cooperación-ACP y no en cualquier ocasión contra
otros países.
11
El líder en la exigencia política de la aplicación de las cláusulas ha sido el
Parlamento Europeo, sus diputados recuerdan y reclaman en numerosas interpelaciones al
Consejo y a la Comisión, la situación de los derechos humanos y la aplicación de las
respectivas cláusulas.30 Esas interpelaciones parlamentarias junto con reportes e informes
de organizaciones no-gubernamentales como Amnistía Internacional31 ofrecen una vista
panorámica respecto a la situación de los derechos humanos en los países con cuales la
Unión Europea tiene relaciones contractuales. Así podemos observar que los problemas
generales relativos a los derechos humanos se constituyen por protección de minorías,
libertad de prensa, igualdad de género, trato a homosexuales, intrusiones por la policía,
derecho a la libre expresión y de manifestación entre otras. En resumidas cuentas lo
anterior es una mezcla de diversos aspectos del ámbito de los derechos humanos, pero
fácilmente se pueden considerar como sucesos ocasionales que ocurren también con
frecuencia en los mismos países de la Unión Europea.
En este mismo sentido, es importante señalar dos cooperaciones de la Unión
Europea con países fuera de la cooperación ACP. El Tratado de Libre Comercio entre la
Unión Europea e Israel tiene una cláusula de derechos humanos con el mismo contenido
que todos los demás tratados, al igual que en el caso del Tratado de Libre Comercio con
Chile. En el año 2001, la situación entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina se estaba
agravando, teniendo como consecuencia el arresto domiciliario del líder de la OLP, Yasser
Arafat, asesinatos de palestinos por parte del ejercito israelí y la destrucción sistematizada
de infraestructura palestina.32 En la contestación a una pregunta escrita por un diputado del
Parlamento Europeo al Consejo, éste último no vio la necesidad de suspender el acuerdo de
Libre Comercio con Israel, negándose a ver el paralelismo de tal situación en el caso de las
30
Véase como ejemplos sobre México: Pregunta Escrita 2045/98 del James Moorehouse a la Comisión.
Violación de los derechos humanos en Méjico- masacre de Chiapas, DOUE C31/116 (5.2.1999); Pregunta
Escrita 873/98 del John Cushnahan al Consejo. Derechos humanos en México, DOUE C304/161 (2.10.1998).
31
AMNISTÍA INTERNACIONAL (ed.), “Informe 2006: El Estado de los Derechos Humanos en el Mundo”,
Madrid, 2006.
32
Por la situación en Israel en 2001 en general véase: AMNESTY INTERNATIONAL (ed.), “Broken lives –
a year of Intifada”, London, 2001.
12
guerras de sucesión en Yugoslavia.33 Al final la Unión Europea no aplicó ningún tipo de
medidas, ni consultas políticas basadas en la cláusula democrática.
Bastante similar ha sido la situación que prevaleció en un acuerdo de cooperación
de la Unión Europea con Rusia firmado en 1994, el cual contiene la misma cláusula
democrática expresada en los acuerdos con Israel o México. Todavía y aún con la entrada
en vigor del acuerdo en 1997, ocurren violaciones de derechos humanos graves en
Chechenia34 por parte del gobierno y ejército ruso, violaciones en su sistemática muy
parecidas a las sucedidas en Israel. De igual modo, la Unión Europea no aplicó medidas
fundamentadas en la cláusula democrática contra Rusia.
Si comparamos los sucesos ocurridos en Rusia e Israel, por ejemplo, con la
expropiación sistematizada de campesinos en Zimbabue u otros sucesos de la cooperación
ACP, podemos ver características similares en la sistematización y la gravedad de las
violaciones por parte de los gobiernos correspondientes. No obstante, ni con Israel ni con
Rusia, la Unión Europea llevó a cabo medidas basadas en la cláusula de derechos humanos
o entró en consultaciones políticas para discutir el asunto.
Por lo que se refiere a la aplicación de la cláusula democrática, Fierro ha dado
diversas razones que argumentan el porqué hasta ahora solamente ha sido utilizada en la
cooperación ACP. En primer término, debemos considerar que debido a su inestabilidad
política, los países ACP tienen una “tradición” más larga y numerosa en violar los
derechos humanos, incluyendo varios acontecimientos graves tales como golpes de estados
y la supresión de estructuras democráticas35 y por ende, estos países se encuentran
constantemente en el punto de mira de la supervisión internacional de derechos humanos.
Además se considera muy importante que los acuerdos son de índole unilateral y de ayuda
al desarrollo, mientras que los Tratados de Libre Comercio tienen más carácter
bidireccional. La presión de la población es mucho más alta en el ámbito de una ayuda
33
Pregunta escrita E-1108/02 de Alexandros Alavanos al Consejo. Asunto: Medidas contra el Gobierno de
Israel, DOUE C 309E/84 (12.12.2002).
34
AMNESTY
INTERNATIONAL
(ed.),
Chechnya
–
human
rights
under
attack,
http://www.amnesty.org/russia/chechnya.html, (22.9.2007).
35
FIERRO, E., op. cit., pp. 309-313.
13
unilateral, con las particularidades que implica de algo brindado a los países ACP, que en el
contexto de concesiones bilaterales.36
Aunado a todo lo anterior, debemos analizar el factor político.37 La decisión de si la
Unión Europea toma medidas a base de las cláusulas de derechos humanos es una decisión
meramente política que se adopta en el más alto nivel, decisión informal acordada por los
Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo.38 Evidentemente resulta mucho
menos complicado adoptar medidas contra países que carecen de peso e importancia en el
ámbito de las relaciones internacionales como lo es el caso de Libia, Zimbabwe o Togo,
que contra países como Israel o Rusia que mantienen un significativo grado de sensibilidad
en la política internacional. Las cláusulas de derechos humanos constituyen un método
sólido en la tarea de fomentar el éxito en el cumplimiento y respeto de los derechos
humanos, objetivo que requiere la conformidad y acuerdo de todos los estados miembros de
la Unión Europea, dado que en cuanto más sensible es una decisión en el ámbito de la
política exterior, resulta menos probable convenir de manera uniforme la adopción de este
tipo de medidas.
Sin embargo, lo anterior no significa que las cláusulas democráticas no tengan
importancia en las relaciones con países fuera de la cooperación ACP. Sin lugar a dudas,
existe invariablemente la posibilidad que la Unión Europea exija el cumplimiento de la
cláusula democrática, así como también en los supuestos de violaciones graves de derechos
humanos contra un país importante desde el punto de vista geoestratégico. En este mismo
sentido, el éxito más significativo de las cláusulas de derechos humanos corresponde a que
los países que mantienen una cooperación con la Unión Europea, han aceptado su
incorporación, así como también, se han comprometido a su respeto de manera obligatoria,
y en caso de incumplimiento, con las sanciones y consecuencias concretas.
Ahora bien, el hecho que la Unión Europea no adopte medidas apoyadas en la
cláusula democrática, no implica una visión imparcial en las violaciones de derechos
humanos. La Unión Europea continuamente incluye la cláusula de derechos humanos como
36
EECKHOUT, P., “External Relations of the European Union. Legal and Constitutional Foundations”.
2004, Oxford, p. 490.
37
También véase, HIPOLD, P., op. cit., p. 380.
38
Véase: FIERRO, E., op. cit., p. 309.
14
tema a tratar en las diversas Cumbres y encuentros con los representantes de otros Estados,
en un intento por cambiar la política de forma informal, la cual muchas veces no se
manifiesta en actos legales.39
En este sentido debemos señalar que la credibilidad de la Unión Europea en el
ámbito de la aplicación de los derechos humanos seguramente aumentaría, si existiesen
reglas perfectamente bien definidas en la aplicación de los derechos humanos, requiriendo
para ello que los países miembros de la Unión Europea pospusieran sus intereses
geoestratégicos, prevaleciendo como objetivo principal la aplicación y la protección de los
derechos humanos. Aunado a ello, podríamos considerar un método eficaz para garantizar
la aplicación de las cláusulas de derechos humanos uniforme, la publicación de un informe
específico por parte de la Unión Europea relativo a la situación de los mismos en aquellos
países con los cuales se contemplen acuerdos contractuales. Todo este esquema
instrumental brindaría una mayor transparencia en la aplicación de las cláusulas de
derechos humanos.40 Resulta importante señalar que actualmente la Unión Europea edita un
informe anual de derechos humanos41 sin embargo, dicho reporte carece del cumplimiento
de ciertos criterios en este ámbito. Esto dado que no se enfoca a la situación de los derechos
humanos en países específicos, sino sólo brinda información de las diferentes actividades
en el área de derechos humanos por parte de la Unión Europea desde una panorámica
general. Es por ello y atendiendo a estos vicios que el reporte no constituye un elemento
adecuado para observar la aplicación de las cláusulas de derechos humanos.
La Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea creada en 2007, en
contra parte, si podría ser competente para analizar la situación de derechos humanos en
39
Véase: Pregunta escrita E-2720/98 de Leonie van Bladel al Consejo, Asunto: Extrañamiento del disidente
marroquí Serfaty, DOUE C 142/35 (21.5.1999).
40
RIEDEL, E / WILL, M.: “Human Rights Clauses in External Agreements of the EC.” en P. Alston (ed.)
The EU and Human Rights, 1999, Oxford University Press, Oxford, pp. 723-754,en particular, p. 744.
También consúltense los informes del Parlamento Europeo sobre más transparencia en la aplicación de las
cláusulas y la introducción de un informe anual: Informe sobre la cláusula sobre derechos humanos y
democracia en los acuerdos de la Unión Europea, PE 362.667v05-00, 23.1.2006.
41
CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Informe anual de la Unión Europea sobre derechos humanos –
2005, 12416/05.
15
terceros países.42 Sin embargo, hasta la fecha se enfoca a la situación de los derechos
fundamentales en los 27 países miembros de la Unión, lo que hasta ahora parece ser su
tarea principal.43
Existen autores quienes consideran que la publicación de informes específicos sobre
los derechos humanos en terceros países no constituyen un método eficaz para la aplicación
uniforme de las cláusulas democráticas, si no que más bien, el efecto y el resultado se
limitaría a descubrir una doble moral de la Unión Europea en el trato de los países en
desarrollo y los países industrializados pero ello sin implicar un cambio de la aplicación
selectiva de las cláusulas.44
La influencia que tendría un informe específico y detallado sobre los derechos
humanos en la política comunitaria resultaría ser una opinión muy difícil de predecir, sobre
todo porque es por demás complicado estimar cómo se desarrollaría la opinión pública
como una de las principales fuentes para cambiar la política comunitaria en este ámbito.
También el sólo tener como resultado mínimo poder dar a conocer una doble moral de la
Unión Europea en la aplicación de las cláusulas, sería una contribución significativa para
aumentar la presión pública a la Europa unida y así cambiar la política comunitaria.
5. Conclusiones
Como un resumen podemos considerar los siguientes elementos de las cláusulas de
derechos humanos de la Unión Europea en sus Tratados con terceros países: Primero, es de
importancia observar el origen de este tipo de cláusulas, el cual reside fundamentalmente en
los acontecimientos sucedidos en Uganda (1977) y en Yugoslavia (1991). En ambos casos,
la Unión Europea carecía de un método seguro, rápido y eficiente para suspender las
relaciones contractuales con un tercer país, como consecuencia de ello y con una acentuada
influencia y presión del Parlamento Europeo, la Unión Europea desarrollaba una política de
incorporación de las cláusulas de derechos humanos en los Acuerdos preferenciales con
otros países. En pocas palabras, podemos considerar que la incorporación de este tipo de
42
Reglamento No 168/2007 del Consejo de 15 de febrero de 2007 por el que se crea una Agencia de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, DOUE L 53/2, 22.2.2007, en particular Artículo 2.
43
Véase: http://fra.europa.eu/fraWebsite/products/products_en.htm (Fecha de consulta: 1.6.2009).
44
BARTELS, L. “Human Rights Conditionality in the EU´s International Agreements", op. cit., p. 40.
16
cláusulas ha tenido principalmente motivos éticos y de una preocupación verdadera para la
promoción y el respeto de los derechos humanos. Sin embargo y en este mismo sentido,
debemos señalar que la Unión Europea ha aplicado estos principios solamente contra los
países en desarrollo de la cooperación, mientras que en casos de una similar gravedad, no
ha observado ninguna medida en el caso de Israel o Rusia.
Aquí podemos observar la debilidad más grande de las Cláusulas propiamente
referida a su aplicación , al no contemplar criterios establecidos. Uno de los métodos para
garantizar una aplicación más uniforme de las cláusulas supondría criterios preestablecidos
y claros, a través de los cuales la Unión Europea pudiera suspender los acuerdos. En este
mismo sentido, sería conveniente la publicación de un reporte sobre el desempeño de los
socios de la Unión quienes están sometidos a la cláusula de derechos humanos.
Si bien es cierto que tanto criterios como reportes de este tipo no supondrían la
inhibición de intereses geopolíticos en la política exterior de la Unión Europea,
representarían un paso importante para el fomento y la exigencia de derechos humanos con
terceros países, quienes han celebrado tratados con la Unión.
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