la gestión de obras de alto riesgo josé enrique bofill de la cierva

LA GESTIÓN DE OBRAS DE ALTO RIESGO
JOSÉ ENRIQUE BOFILL DE LA CIERVA
Ingeniero de Caminos
FCC Construcción, S.A.
RESUMEN
El incremento de nivel económico y de las necesidades de infraestructura tanto de comunicaciones como de
edificación conduce a obras cuya ejecución puede producir accidentes de graves consecuencias. Estas obras son
viables gracias al desarrollo de la tecnología de proyecto y construcción. Pero ni el proyecto ni la ejecución están
libres de errores.
En esta comunicación se describe un sistema de gestión de este tipo de obras que conduce a una reducción
significativa de los riesgos y se proponen algunas medidas de carácter normativo que podrían favorecer de forma
general dicha reducción de riesgos.
1. Introducción
La construcción siempre ha sido un sector en el que el riesgo ha estado presente. Ninguna obra
es exactamente igual a otra ni se pueden construir prototipos para hacer toda clase de
comprobaciones antes de construir la obra definitiva que entra en servicio. En estas condiciones
es fácil cometer errores, tanto en proyecto como en la construcción, cuyas consecuencias pueden
suponer graves pérdidas económicas y, lo que es peor, pérdida de vidas humanas.
La rápida evolución de la economía española desde la entrada de España en la Unión Europea ha
creado nuevas necesidades de infraestructuras, viviendas, centros comerciales, etc. y han existido
los fondos necesarios para su construcción, realizándose de forma continua obras impensables
por su volumen hace pocos años, con plazos de ejecución siempre muy reducidos.
Esta situación ha coincidido en el tiempo con la gran eclosión de la informática y sus técnicas
asociadas que han sido un soporte esencial, incrementando la seguridad del proyecto y la
construcción, pero que, como es lógico, han favorecido la elaboración de soluciones más
arriesgadas y la construcción de obras en lugares más comprometidos.
Actualmente se considera y es cierto, que toda obra es posible y en consecuencia muchas de ellas
son por su situación, tipología o dimensiones, de alto riesgo. La tecnología existente es capaz de
resolver todos los problemas de su proyecto y construcción, siempre que se emplee
adecuadamente y no se cometan errores, que como se ha dicho antes, es bastante posible. Es la
responsabilidad de todos los agentes implicados en la construcción hacer todos los esfuerzos
necesarios para reducir la probabilidad del error grave al mínimo factible en su parcela de
responsabilidad.
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2. La función de la empresa constructora
En la mayor parte de los casos, en todas las obras adjudicadas con proyecto externo, la empresa
constructora actúa como agente ejecutor de la obra definida en el proyecto, siguiendo las
instrucciones de la Dirección de Obra. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y
la Ley de Ordenación de la Edificación así lo especifican claramente. De acuerdo con la ley, por
tanto, la empresa constructora debería preocuparse exclusivamente de realizar bien la obra
definida, evitando cometer errores y poniendo en obra los materiales con las características y la
calidad exigidas en el proyecto.
Pero los accidentes no se producen solo por defectos de ejecución. El porcentaje de las
patologías de la construcción atribuible al proyecto es del orden del 42%, a la ejecución el
28,5%, a los materiales el 14,6% y a la utilización y varios el resto (ref. 1). Por tanto los errores
de proyecto tienen una influencia sensiblemente igual en el número de patologías que los
factores que entran dentro del ámbito de responsabilidad directa o subsidiaria de la empresa
constructora: la ejecución y los materiales.
De esto se deduce que si una empresa constructora intenta rebajar sensiblemente el riesgo de
accidentes en sus obras debe preocuparse también de revisar o hacer que se revise el proyecto
desde el punto de vista de la seguridad. En este punto hay que dejar claro que la revisión de
proyecto a la que están obligadas las empresas certificadas voluntariamente según la norma de
calidad ISO-EN-UNE 9001 solo alcanza a comprobar que el proyecto está definido de forma
que se puede construir y que no hay indefiniciones ni contradicciones, en ningún caso a
comprobar la seguridad de la solución.
3. El programa especial de tratamiento de riesgos de accidentes (P.E.T.R.A.)
A principios de 2005 la Dirección de FCC Construcción consideró, teniendo en cuenta lo que se
ha dicho anteriormente, que era necesario poner en práctica un programa para extremar las
precauciones en las obras que puedan provocar accidentes de graves consecuencias. El programa
se denominó “Programa especial de tratamiento de riesgo de accidentes” (P.E.T.R.A.) y consiste
en un conjunto de medidas adicionales a las incluidas en el Sistema de Gestión que se aplican a
todas las obras. Se puso en operación en marzo de ese año.
Los tipos de obra que se pueden incluir en el programa son las obras urbanas subterráneas,
edificios con medianeras de riesgo, edificios con gran concurrencia de público, rehabilitación o
remodelación de edificios en uso, grandes puentes, grandes presas, obras que puedan afectar a
servicios públicos importantes y otras en que pueda existir un nivel alto de riesgo.
No se incluye necesariamente en el programa toda la obra sino sólo las actividades que generan
el riesgo. Así, de un edificio urbano con medianeras de riesgo se incluye sólo la obra por debajo
de rasante.
La decisión de incluir en el programa una obra determinada la adopta el Director General de la
empresa a propuesta del Director de Zona del que depende la obra.
Las partes esenciales del programa son:
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Selección del personal de obra, escogiendo, dentro de lo posible, al personal más
cualificado y con más experiencia en el tipo de obra de que se trate.
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Comprobación del proyecto. Los Servicios Técnicos de la empresa, directamente o
por medio de ingenierías de prestigio comprueban que la solución de proyecto es
segura y ajustada a la normativa vigente. En caso de que, a su juicio, no lo sea, se
proponen a la Dirección de Obra las medidas a adoptar.
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Especial selección de los subcontratistas, tratando de que sólo realicen actividades de
riesgo los mejor preparados para ello.
•
Establecimiento de un plan de auscultación cuando la ejecución puede afectar a
edificios o estructuras próximas.
•
Auditoría mensual de la obra por parte de la Dirección de Calidad con informe a la
línea jerárquica de la obra, incluido el Director General. En estas auditorías se visita
la obra y se analiza la documentación para comprobar que se ejecuta estrictamente de
acuerdo con el proyecto vigente y que éste ha sido comprobado. Se comprueba la
existencia de procedimientos escritos para la ejecución de las actividades más
comprometidas y que estos han sido comunicados a la Dirección de Obra y aprobados
por ella. Cuando aplica se visitan los talleres de prefabricación o de fabricación de
estructura metálica. Se comprueba la existencia y seguimiento del plan de
auscultación cuando aplique.
4. Experiencias obtenidas en la ejecución del programa
Hasta la fecha han estado incluidas en el programa 68 obras de los tipos siguientes:
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31 obras subterráneas urbanas
11 edificios con medianeras de riesgo
6 presas
5 obras con posible afección a servicios públicos importantes
3 obras de rehabilitación de edificios en servicio
3 puentes
3 edificios con gran afluencia de público
6 obras de otros tipos
En algunas de estas obras se han detectado y resuelto problemas importantes. No se puede decir
que si no se hubiera aplicado el programa se habría producido un accidente ya que,
afortunadamente, los accidentes no suelen ser el resultado de un solo problema si no el producto
de la conjunción de varios factores. Pero en cualquier caso, se ha rebajado el riesgo.
El programa supone un coste importante para la empresa, no sólo por el coste de la organización
dedicada al seguimiento del mismo sino por el incremento de coste de algunas obras por la
realización de actividades, especialmente de control, no incluidas en el presupuesto.
En algunas ocasiones ha habido dificultades para que la Dirección de Obra aceptara las
soluciones propuestas, unas veces por motivos económicos y otras por motivos técnicos. En
ingeniería hay todavía aspectos en los que cabe la opinión o más bien la experiencia propia como
fuente para definir la solución. El sólo hecho de detectar y exponer un posible problema ya es un
servicio importante para la seguridad de la obra.
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5. Posibles medidas de carácter normativo
Las obras total o parcialmente subterráneas suponen el 65% de las obras consideradas por FCC
de mayor riesgo potencial. Las actividades que corresponden a esas obras son: ejecución de
túneles y cavernas, pantallas continuas, pantallas de pilotes y micropilotes, anclajes al terreno,
tratamientos del terreno con jet-grouting, inyecciones de compensación, etc.
La normativa que existe sobre estas actividades es escasa y en su mayor parte de uso no
obligatorio. En el ámbito de la edificación es obligatorio el cumplimiento del Código Técnico de
la Edificación, con su Documento Básico SE-C Seguridad Estructural. Cimientos. No aplica a las
obras de infraestructuras. El PG-3 es obligatorio en las obras de la Dirección General de
Carreteras del Ministerio de Fomento. Es un pliego de ejecución y por tanto regula ésta, pero no
el proyecto. Otra normativa existente es el conjunto de normas UNE-EN de realización de
trabajos geotécnicos especiales:
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1536 Pilotes perforados
1537 Anclajes
1538 Muros pantalla
12063 Tablestacado
12699 Pilotes de desplazamiento
12715 Inyección
12716 Inyecciones de alta presión. Jet-grouting
14199 Micropilotes
14679 Mezclado de suelos en profundidad
14731 Tratamiento del terreno mediante vibración profunda
Estas normas no son de cumplimiento obligatorio, igual que el Eurocódigo 7, EN-1997 Diseño
Geotécnico.
Hay que destacar las guías elaboradas por la Dirección General de Carreteras del Ministerio de
Fomento de diseño y ejecución de cimentaciones, micropilotes y anclajes al terreno.
El Ministerio de Fomento, por medio de la Secretaría General Técnica ha elaborado un proyecto
de Real Decreto, “por el que se aprueban instrucciones para la elaboración de proyectos y la
dirección y ejecución de obras de infraestructuras de transporte de interés general”. En el se
incluye un anejo en el que se detallan los criterios y actuaciones para el proyecto y la
construcción de túneles. El autor de esta comunicación no conoce el estado de este proyecto al
que AETOS y SEOPAN han hecho algunas observaciones reconociendo que en todo caso
supondría un progreso importante para la construcción de este tipo de obras.
Previamente el Ministerio de Fomento había publicado la Instrucción de Obras Subterráneas
IOS-98 que fue anulada por el Tribunal Supremo en el 2005 por defectos de forma en su
aprobación.
La implantación generalizada del Código Técnico de la Edificación traerá beneficios importantes
para parte de estos tipos de obras. Se aprobó en marzo de 2006 pero no es aplicable a las obras
con licencia solicitada antes de su publicación y contiene medidas transitorias por las que en
parte se ha demorado un año su obligatoriedad.
Pero es de desear una instrucción que abarque el proyecto y la ejecución de todas las obras
subterráneas y cimentaciones especiales.
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Desde hace muchos años nadie discute la necesidad de ensayar probetas de hormigón gracias a
las sucesivas instrucciones EH y EHE, pero actualmente se discute la necesidad de poner
inclinómetros en las pantallas de un recinto que se va a excavar próximo a edificaciones u otras
estructuras, o la de hacer ensayos de aceptación a cada uno de los anclajes al terreno
pretensados.
Incluida en esta instrucción o en una ley, sería muy deseable el mandato de la revisión de
seguridad de los proyectos, al menos de aquellos que tengan las características a las que se
refiere esta comunicación. Algunos organismos públicos tienen establecida una supervisión de
proyectos. Recientemente en Cataluña se ha emitido la Ley Reguladora de la Obra Pública donde
se obliga a realizar una auditoría técnica a los proyectos de las obras subterráneas urbanas y otras
obras de complejidad especial.
Si para la ejecución de las obras no se considera suficiente el autocontrol de la empresa
constructora y siempre hay un control de calidad externo, ¿por qué no existe de forma
generalizada ese control para el proyecto? No se trata con esto de criticar a los proyectistas. El
autor de esta comunicación ha realizado muchos proyectos en su vida profesional y sabe que
nadie está libre de cometer errores.
6. Conclusiones
Existe un número importante de obras que por su tipología y especialmente por su situación, en
caso de producirse un accidente las consecuencias pueden ser muy graves.
Las empresas constructoras pueden desarrollar procedimientos que reduzcan la probabilidad de
que se produzca un accidente grave, aunque esto supone actuar más allá de sus responsabilidades
legales e incrementar sus costes.
Dado que en la mayor parte de los casos estas obras son subterráneas, debería haber una
instrucción de uso obligatorio de alcance nacional, aplicable a infraestructuras y edificación, que
regulase el proyecto y la ejecución de este tipo de obras.
Debería ser también obligatoria la revisión de seguridad de los proyectos por ingenieros u
organizaciones ajenos al proyectista.
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Referencias
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Calavera, J. (2005) Patología de estructuras de hormigón armado y pretensado. INTEMAC. Madrid. Tomo I, pp 20-35
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