DIAGNÓSTICO ESTATAL ZACATECAS SERGIO LÓPEZ AYLLÓN ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ ADRIANA GARCÍA GARCÍA DIRK ZAVALA RUBACH i El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo: Coordinación general: Sergio López Ayllón Investigadores: Ana Elena Fierro Ferráez Adriana García García Juanita Gómez Montes Gerardo Medina Mario Sánchez de Aparicio I Martha Trejo González Lorenia Trueba Almada Dirk Zavala Rubach Asistentes de investigación: Jesús Rogelio Alcántara Méndez Zayra Carbajal Rosa Ivonne Enríquez Romero Felipe García Cuevas Raquel López Hernández Paulina Madrigal Ávila Liliana Montiel Matamoros Xiao Recio Blanco Luis José Rivero Pérez Adriana Rosas Cerecer Ximena Santaolalla Abdó Jonathan Velázquez Flores Coordinación administrativa: Wendolyn Veana Segura ii ÍNDICE GENERAL 1. Introducción ............................................................................................................................. 1 2. Metodología ............................................................................................................................. 3 2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3 2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3 2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4 2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4 2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5 2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9 2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10 3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11 3.1 Marco normativo............................................................................................................ 11 3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12 3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12 3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12 3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 15 3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 15 3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 16 3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 16 4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 20 4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 20 4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 21 4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 21 4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 25 5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 36 5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 36 5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 42 5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 45 6. Anexos .................................................................................................................................... 49 6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 49 6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 50 7. Bibliografía ............................................................................................................................. 51 iii ABREVIATURAS 1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. 2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. 4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional. 6. DOF: Diario Oficial de la Federación. 7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias. 8. ND: No se puede determinar por falta de información. 9. OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de los poderes judiciales estatales. 10. PN: Promedio Nacional. 11. SC: Sin cálculo. 12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación. 13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo. iv 1. INTRODUCCIÓN La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento en materia de transparencia. Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. (AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ) y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello, encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión basadas en una información completa y actualizada. Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina, como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta, completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta. Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos 1 jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como un servicio público fundamental. Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad. Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano, sus competencias, su organización y la estadística básica. Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara, completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad. 2 2. METODOLOGÍA El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue aplicada en cada dimensión del Diagnóstico. 2.1 MARCO TEÓRICO El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos principales de los procesos contenciosos 1. 2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una de las matrices son los siguientes: • Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs: o Ámbito poder del Estado. o Ámbito institucional. o Gobierno judicial. o Administración de recursos. o Función jurisdiccional administrativa. • Proceso administrativo o juicio de nulidad: o Objeto del juicio. o Partes. o Proceso. o Demanda. o Contestación. 1 El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. 3 o o o o Suspensión. Audiencia. Sentencia. Recursos. El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y derechos contenidos en dichas normas. Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal. Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma: • • • • • • • Análisis de constituciones locales. Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales. Análisis de reglamentación adicional. Análisis de regulación en materia de transparencia. Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial. Análisis de gobierno del tribunal. Análisis de jurisprudencia. Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar. 2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO 2.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como: 4 “Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el cliente”. 2 Entrada PROVEEDOR Actividad 1 Actividad 2 Actividad N Salida CLIENTE De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones. 2.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos (muestra). El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las características de interés de la población objetivo. Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados, asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de estimación preasignados como aceptables. 2 G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25 5 2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario. Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite: n N Z e = k 1 − N N −1 n (1) Donde: n N k Z e es el tamaño de la muestra preasignado. es el tamaño de la población de expedientes. es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un nivel del 95%, por lo que k = 1.96). es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a P=1/2, es decir Z = 1/4. es el error absoluto teórico que desconocemos. Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado. Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación. N k2Z N − 1 e2 n= 1 k2 z 1+ N − 1 e2 (2) Donde ahora: 6 n e es el tamaño de la muestra que desconocemos. es el error absoluto teórico preasignado. Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5% para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las siguientes características: Entidad Federativa Tamaño poblacional considerado Muestra Fecha de levantamiento Zacatecas 476 215 13 y 14 de julio Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas anteriores. 2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada estrato (es decir cada tribunal). Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra preasignado de expedientes para éste. Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión). 2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos: 7 • • • • • • • • Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el periodo 2006 – 2008. Cobertura del análisis Zacatecas. Periodo de levantamiento: 13 y 14 de julio del 2009. Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas). Marco muestral: Listado de expedientes (identificados por número de expediente) interpuestos en los años 2006, 2007, 2008. El total de expedientes considerado es de 476. Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado. o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por dominio. Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad. Fórmula: n= Np (1 − p ) p (1 − p ) + ( N − 1)δ 2 / Z 2confianza Donde: p = proporción a estimar N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio δ = Precisión Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a un nivel de confianza deseado • • • Total de expedientes en muestra: 215 expedientes efectivos. Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos de diseño. Calidad de las estimaciones: o o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%, y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%. El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo, en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 4.8%. La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico. 8 Entidad Federativa Tamaño poblacional considerado Muestra Fecha de levantamiento Zacatecas 476 215 13 y 14 de julio 2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue obtenida de junio a noviembre de 2009. La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de 2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008, para tener un punto de comparación temporal único en los mismos. Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en: • Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis: o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y publicaciones recientes. o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal. o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual bruta de jueces y secretarios. o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008. o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios utilizados y mecanismos para incentivos. • Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como: o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal. o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a: Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales, desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre otros. o Evidencia o documentación de procesos existentes. 9 Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o bien a través de información publicada en Internet, abarcaron: • • • • • Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009. Informes de labores de 2008 y 2009. Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal. Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes. Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009. A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o parciales, así como varias fuentes de referencia. 2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN 1 = Sí 0 = No 1 1 1 1 1 .5 = Parcial Estadística básica Cuestionario y ficha curricular Cuestionario RRHH Inventario 1 Sueldos Integrados 1 Plantilla de empleados 1 Organigrama 1 Informes de labores Presupuesto aprobado Presupuesto ejercido Jurisprudencia Zacatecas Marco Normativo La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida. 1 1 1 NA = No Aplica 10 3. DIMENSIÓN NORMATIVA 3 Tamaulipas Distrito Federal Sonora Hidalgo Jalisco Querétaro Guanajuato Guerrero – Yucatán - Estado de México Baja California - Veracruz Nuevo León Sinaloa – San Luis Potosí Colima Campeche – Tabasco Zacatecas – Morelos Tlaxcala – Nayarit Quintana Roo Durango – Baja California Sur Aguascalientes Oaxaca Chiapas - Michoacán 1951 1971 1977 1982 1984 1985 1986 1987 1989 1991 1993 1996 1997 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas, forma parte del Poder Judicial y fue fundado en el año 2000. Cuenta con una oficina de defensoría (Unidad de Asistencia Jurídica) y está estructurado en torno a un solo magistrado. Por supuesto es uninstancial y conoce de las materias fiscal y administrativa. 3.1 MARCO NORMATIVO El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos: • • • • Constitución Política del Estado de Zacatecas. Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas. Reglamento Interior de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de del Estado y Municipios de Zacatecas. El Código de Procedimientos Civiles del Estado, el Código Fiscal del Estado de Zacatecas y el Código Fiscal Municipal, en forma supletoria. De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte general se procede al análisis del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas. 3 Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA como de sus procesos. 11 3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del Estado. De conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas, este tribunal como parte del Poder Judicial del Estado constituye un órgano con plena jurisdicción para emitir y hacer cumplir sus resoluciones. 3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL. 3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJAs para lograr la administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la identificación de normas que regularan la administración de los OJAs respecto al personal tanto jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal jurisdiccional y en cuanto a su selección. Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA: 12 PODER J UDICIAL DEL ESTADO DE ZACATECAS ART. 18-A, 18-E*; COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN ART. 18-E* PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN ART. 17*, 16° TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO A DMINISTRATIVO DEL ESTADO DE ZACATECAS ART. 19* SECRETARÍA MAGISTRADO ART. 17*; 11° SECRETARIA DE ACUERDOS ART. 18*; 12° SECRETARIO DE TRÁMITE ART. 13° UNIDAD DE ASISTENCIA J URÍDICA ART. 20, 22, 23, 24, 28° J EFE DE LA UNIDAD DE ASISTENCIA J URÍDICA ART. 17*, 16° ADMINISTRATIVA ART. 14° ACTUARIOS ART. 15° OFICIAL DE PARTES Y ARCHIVO COORDINADOR ART. 29° DE CRITERIOS Y J URISPRUDENCIA ART. 30, 31° COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA * Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas ° Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas 13 El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas se integra de la siguiente manera: • • • • • • • • • • Un magistrado. Secretario de acuerdos. Secretarios de trámite (son titulares de las mesas con que cuenta el tribunal para el desahogo de los asuntos). Actuarios. Personal administrativo que se requiera. Oficial de partes y archivo. Unidad de asistencia jurídica. Coordinador de criterios y jurisprudencia. Coordinador administrativo. Intendencia. El magistrado de este tribunal, conoce en una sola instancia de todos los juicios en las materias fiscal y administrativa para el Estado de Zacatecas. La selección del magistrado compete a la Legislatura del Estado, previa terna enviada por el Tribunal Superior de Justicia. El magistrado durará en su cargo seis años y podrá ser ratificado. Sólo podrá ser privado de su cargo en los casos y mediante el procedimiento previsto en la Constitución Política del Estado y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. El magistrado deberá retirarse de su cargo al cumplir setenta y cinco años de edad. Como requisitos para ser magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas se establecen los siguientes: • Ser mexicano por nacimiento y ciudadano zacatecano, en pleno ejercicio de derechos políticos y civiles. • Tener edad mínima de treinta y cinco años el día de la designación. • Tener título de licenciado en derecho con antigüedad mínima de diez años. • Gozar de buena reputación. • No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto religioso, a menos que se separe formal y definitivamente de su ministerio en la forma y con la anticipación que establece la Ley Reglamentaria del Artículo 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. • No haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se trata de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena. • No tener parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado con los demás magistrados del Tribunal Superior ni con el Procurador General de Justicia. 14 Asimismo se establecen requisitos para ser secretario de acuerdos, secretario de trámite, jefe de la unidad de asistencia jurídica o actuario del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas. Corresponde al magistrado nombrar y remover a los servidores públicos y personal administrativo que integre el tribunal para cumplir las funciones establecidas en la ley. Los emolumentos que perciba el magistrado, así como los secretarios, actuarios y demás personal administrativo, quedarán sujetos a lo que establezca el presupuesto de egresos autorizado por la Legislatura al tribunal y no podrán ser disminuidos durante el término de su encargo. El presupuesto de egresos es autorizado por la Legislatura al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Corresponde al magistrado elaborar el anteproyecto del presupuesto anual de egresos del tribunal y una vez aprobado, ejercerlo en forma autónoma. A más tardar el día 15 de septiembre del año anterior a su ejercicio, el magistrado propondrá a la Comisión de Administración el anteproyecto de presupuesto de egresos del tribunal. El tribunal cuenta con una Comisión de Administración para la administración y vigilancia en el ejercicio del presupuesto asignado al tribunal, así como para preservar la disciplina al interior del mismo. La Comisión de Administración del tribunal se integrará por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado, quien la presidirá; un magistrado designado por el pleno de éste y por el magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas. Esta comisión tiene una secretaría administrativa. 3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional (no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de autoridad que les hubiere causado alguna afectación. 3.4.1 OBJETO DEL JUICIO El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas se encuentra facultado para conocer de las siguientes materias: • De los juicios de nulidad de los actos o resoluciones que las autoridades de la administración pública del Estado de Zacatecas o de sus municipios, dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar, en agravio de personas físicas o morales. • De los juicios de nulidad de los actos o resoluciones de la administración pública paraestatal o paramunicipal, cuando actúen con funciones administrativas de autoridad. 15 • • • • • • • • De los juicios de nulidad de las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales del Estado de Zacatecas o de sus municipios, en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación; nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido por el fisco; las que impongan multa por infracción a las disposiciones fiscales; violación al procedimiento administrativo de ejecución o cualesquiera otras que causen agravio en materia fiscal, distintas a las anteriores. De los juicios en contra de la falta de contestación de las autoridades de la administración pública del Estado de Zacatecas o de sus municipios o de la administración pública paraestatal o paramunicipal, dentro de un término de treinta días naturales, a las promociones que les hayan sido presentadas por los particulares, a menos que las leyes o reglamentos fijen otros plazos, o por la naturaleza del asunto lo requiera. De los juicios en contra de la negativa ficta en materia fiscal en términos de la ley aplicable. De los juicios en que se demande la resolución positiva ficta cuando la establezcan expresamente las leyes, o de los juicios en que se impugne la negativa de la autoridad a certificar su configuración. De las quejas por incumplimiento de sentencia. De los recursos establecidos en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas De los juicios que promuevan las autoridades competentes, estatales o municipales, por la nulidad de las resoluciones en materia fiscal favorables a las personas físicas o morales, que causen lesiones a la hacienda pública del Estado o del municipio. De las demás que expresamente le señalen la citada Ley y otras disposiciones legales. De acuerdo con lo establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas, el tribunal tiene competencia para conocer en materia de transparencia y acceso a la información. 3.4.2 PARTES Como partes del proceso se identifican las siguientes: • El actor. • El demandado. Tendrá ese carácter: a. La autoridad estatal o municipal que se señale como ordenadora o ejecutora de la resolución o acto que se impugne. • b. El particular a quien favorezca la resolución cuya invalidez pida la autoridad administrativa. El tercero que tenga un derecho incompatible a la pretensión del demandante. 3.4.3 PROCESO El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas: 16 1. Demanda. 2. Contestación. 3. Suspensión. 4. Audiencia. 5. Sentencia. 6. Recurso. 7. Cumplimiento de la sentencia. 8. Jurisprudencia. 9. Medios alternos de solución de controversias. 1. Demanda Para estar en posibilidad de interponer una demanda e iniciar un proceso contencioso administrativo, los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés legítimo. Cuentan con quince días hábiles para interponer la demanda. Si se trata del juicio de lesividad la autoridad cuenta con un año para iniciar el proceso. Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el tribunal puede admitir la demanda, prevenir al actor para que la subsane o exhiba documentos, o desechar la demanda, si se actualiza alguno de los supuestos establecidos en el ordenamiento para este efecto. 2. Contestación Una vez admitida la demanda, se notifica al demandado para que conteste lo que a su derecho convenga dentro de los quince días hábiles siguientes. En el caso de contestar debe acompañar las pruebas que ofrezca al escrito de contestación de demanda. Si la parte demandada no contesta dentro del término legal respectivo, el tribunal declarará la preclusión correspondiente y tendrá por contestados los hechos que se le imputan, en sentido afirmativo, salvo que prueba en contrario. Contestada la demanda y preparadas las pruebas para su desahogo, se citará para la audiencia del juicio dentro de un plazo que no excederá de veinte días hábiles. 3. Suspensión Este tribunal tiene competencia para otorgar la suspensión del acto impugnado, tanto para mantener las cosas en el estado que guardan como con efectos restitutorios. Si la supervivencia del particular está en riesgo, el magistrado podrá dictar las medidas cautelares que considere procedentes. Se exigirá garantía para el otorgamiento de la suspensión que pueda ocasionar daños o perjuicios a terceros y se prevé para este caso la posibilidad de otorgamiento de contragarantía por el tercero para dejar sin efectos la suspensión otorgada. Se contempla la posibilidad de revocar o modificar la suspensión otorgada. El tribunal no cuenta con la facultad discrecional para conceder suspensión de multas, impuestos, derecho u otro crédito fiscal sin necesidad de que se garantice el importe. 17 4. Audiencia La audiencia del juicio tiene por objeto desahogar las pruebas debidamente ofrecidas, oír los alegatos, los cuales podrán presentarse de manera oral o por escrito, y dictar sentencia. El secretario de acuerdos citará a las partes, peritos, testigos y demás personas que por disposición de la ley deban de intervenir en el juicio y, abierta la audiencia el día y hora señalados, el magistrado determinará quienes deban permanecer en el salón y quienes en lugar separado para ser introducidos en su oportunidad. La falta de asistencia de las partes no impedirá la celebración de la audiencia. 5. Sentencia Una vez concluida la fase de alegatos, el magistrado dictará sentencia en la misma audiencia, salvo que por razón de las labores del tribunal, porque se hayan decretado diligencias para mejor proveer, o por el número e índole de las constancias, se reserve la emisión de la sentencia por un término no mayor de diez días. Las sentencias deberán contener: • • • • • • • Lugar y fecha en que se dicte; identidad de las partes y el carácter con el que litigan. Una relación de los hechos cuestionados. La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos. El examen y valoración de las pruebas. La mención de disposiciones legales que las sustenten. Los puntos resolutivos, en los que se expresarán los actos cuya validez se reconozca o cuya invalidez se declare. Los términos en que deberá ser ejecutada la sentencia por la autoridad demandada, así como el plazo para tal efecto, mismo que no excederá de quince días contados a partir de la fecha en la que surta efectos su notificación. Causarán ejecutoria las sentencias no impugnadas o consentidas expresamente por las partes, sus representantes o por sus mandatarios con poder bastante, y las que siendo impugnadas, se haya declarado desierto o improcedente el medio de impugnación o cuando se haya desistido el recurrente. 6. Recursos En contra de las sentencias definitivas del tribunal, no procede recurso alguno. En contra de los autos o interlocutorias procede el recurso de revocación, el cual deberá ser interpuesto por escrito ante el propio tribunal. 7. Cumplimiento de la sentencia En el oficio en que se notifique a los demandados sobre la sentencia favorable a un particular, se les prevendrá para que informen dentro de los quince días siguientes sobre el cumplimiento que den a la sentencia respectiva. Si la sentencia no queda cumplida, de oficio o a petición de parte, el tribunal requerirá a la autoridad para que la cumpla, concediéndole para ello tres días 18 más, apercibiéndola de que en caso de rebeldía se le impondrá una multa por la cantidad de hasta doscientos días de salario mínimo vigente en la ciudad de Zacatecas. Como medidas de apremio para garantizar el cumplimiento de la sentencia se contempla la imposición de multas, así como el requerimiento al superior jerárquico para que obligue a la autoridad renuente a su cumplimiento o el inicio del procedimiento de responsabilidades correspondiente. 8. Jurisprudencia Las sentencias del tribunal constituirán jurisprudencia que le será obligatoria, así como a las autoridades a que se refiere la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario. La jurisprudencia perderá tal carácter cuando se pronuncie una resolución en contrario, debiendo de expresarse en ella las razones que funden el cambio de criterios, las cuales deberán referirse a las que se tuvieron en consideración para establecerla. Las autoridades, o cualquier persona física o moral, podrán dirigirse al tribunal denunciando la contradicción entre las resoluciones que sustenten jurisprudencia. Al recibir la denuncia el tribunal estudiará si efectivamente existe la contradicción, y en su caso, determinará cuál será el criterio que como jurisprudencia definitiva adopte. El tribunal remitirá al Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, las tesis jurisprudenciales que sustente, así como aquellas que constituyan precedente y se considere de importancia su publicación. 9. Medios alternos de solución de controversias Con relación a este apartado se puede señalar que en el caso del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas no se encuentran previstos mecanismos alternativos de solución de controversias. 19 4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO 4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS Una vez que se describió al tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos. El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener. 4 El tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte del mapa de suprasistema 5, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias. El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA 6. En ella se observan seis macroprocesos primarios que abarcan el Trámite de Única Instancia, Cumplimiento de Sentencia, Trámite de Suspensión, Trámite de Recurso de Revocación, Trámite de Amparo y Notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados: Asesoría y Defensa Jurídica, Archivo, Ejecución del Presupuesto, Administración de Recursos Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Humanos, Administración de Tecnologías de Información y Administración de Acceso a la Información (Transparencia). El tercer, y último, nivel de análisis cosiste en el mapeo específico de los macroprocesos primarios identificados en la cadena de valor. 7 4 Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización, en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura. 5 Véase Anexo 1, infra. 6 La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que requiere la organización. Véase Anexo 2, infra. 7 Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto. 20 4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico. 8 4.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan. Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo. 4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir, las demandas que son presentas por la parte actora. Como se desprende de la siguiente tabla el número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los últimos tres años, siguiendo la tendencia nacional. La siguiente tabla resume lo anterior, al mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos. Estado Zacatecas Año Demandas Demandas Demandas recibidas admitidas desechadas Prevenciones Incompetencia Desistimientos 9 10 2 2006 177 166 11 2007 176 161 15 8 10 3 2008 226 207 19 12 3 4 8 La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección Metodología supra. 21 Así, para el año pasado (2008) se recibieron 226 demandas, de las cuales 207 fueron admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA. Por otro lado, el nivel de litigiosidad 9, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que por cada cien mil habitantes se presentan 16.52 demandas, mientras que los datos agregados nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil habitantes. Entidad Año Zacatecas Agregado* 2008 2008 Por cada Por cada 100,000 Demandas Población Demandas/ Demandas/ 100,000 PEA habitantes habitantes recibidas (Censo 2005) (INEGI,2009) Pob PEA (Censo) (PEA) 226 1,367,692 537,388 0.0001652 0.0004206 16.52 42.06 33,263 62,187,296 27,669,529 0.0005349 0.0012022 53.49 120.22 *Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se reportan en la siguiente gráfica. Distribución de expedientes por tipo de actor 92% 8% Persona física Persona moral 4.2.1.2 MATERIA En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados: 9 Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil. 22 Acto impugnado Visitas de verificación/ Clausuras 8% Crédito fiscal 9% Responsabilidad de servidores públicos 18% Boletas de sanción / tránsito 34% Otros 31% Porcentaje de menciones del acto impugnado La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los siguientes resultados: Acto impugnado Servidores públicos Responsabilidad de servidores públicos 6% Seguridad pública/ policía 12% Porcentaje de menciones del acto impugnado 4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes señalan que son las autoridades estatales las que presentan una mayor frecuencia de impugnación. 23 Tipo de autoridad demandada 43% 57% Estatal Municipal En promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de 1.8. Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de autoridades: Autoridad demandada Autoridad demandada (Segunda mención) (Primera mención) 35% 52% 28% Congreso 5% 5% Finanzas 16% 9% 9% 5% 14% 5% Contraloría Estatal 14% 5% Otra Tránsito y Vialidad Ayuntamiento Municipal La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. Ayuntamiento Finanzas Estatal Otra Municipal La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. 4.2.1.4 CUANTÍA En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en general valores altos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 19% de los asuntos analizados presenten cuantías que oscilan entre los $247 y $2,500 pesos, y el 23% de los asuntos superaba los $500,001 pesos. 24 Distribución de la cuantía en los expedientes 23% 28% [$247, $2,500] [$,2501, $50,000] 19% 30% [$50,0001, $500 mil] [$500,001, $4 mill.] El 20% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados. 4.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA 4.2.2.1 DEFENSORÍA El área del tribunal encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita reporta los siguientes datos estadísticos. Estado Año Zacatecas 2006 2007 2008 Personas atendidas Consultas telefónicas 60 50 Asuntos Demandas turnados a presentadas Demandas la en la oficialía admitidas defensoría de partes del jurídica tribunal 40 137 137 Material fiscal Materia Demandas Prevenciones administrativa desechadas 25 112 110 Por su parte, del análisis de expedientes se desprende que el 40% de los asuntos revisados fueron beneficiarios de los servicios de esta área del tribunal. La demanda se presentó por la defensoría de oficio 60% 40% No Sí En relación al tipo de asuntos que se presentan a través de la defensoría de oficio, los datos del análisis de expedientes indican lo siguiente: 25 Tipo de acto impugnado 10% 29% 24% 14% 8% 5% Boletas de sanción / tránsito 8% Visitas de verificación /clausura Crédito fiscal Responsabilidad de servidores públicos Otros La demanda no se presentó por la defensoría de oficio La demanda se presentó por la defensoría de oficio La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. Como se desprende de la gráfica anterior la mayoría de los asuntos atendidos por la defensoría de oficio corresponden a la categoría de “Boletas de tránsito”. 4.2.2.2 SUSPENSIÓN En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de expedientes señalan los siguientes resultados: Se concedió la suspensión Zacatecas Nacional 3% 20% 6% 34% 74% 12% 52% Sí. Con efectos restitutorios Sí. Mantener las cosas en estado que guardan No No se solicitó Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos. 26 Distribución del acto impugnado por el tipo de concesión en la suspensión 0.25 0.2 15% 0.15 33% 0.1 14% 0.05 5% 5% 8% 0 Crédito fiscal Boletas de Responsabilidad sanción / tránsito de servidores públicos Visitas de verificación / clausura Sí. Mantener las cosas en estado que guardan Otros No se solicitó El porcentaje restante se encuentra segmentado de tal forma que la muestra es insuficiente para realizar las estimaciones. 4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 170 días hábiles. La siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas 10: • • • • Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda. Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia. Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia. Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia. 10 Nota Metodológica: existen 30 expedientes que superan los 3 días hábiles, lo que representa un 15% de los expedientes. Estos y otros valores atípicos elevan el tiempo promedio en días hábiles entre la presentación de la demanda y la fecha de admisión. 27 Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente distribución: Duración total del proceso (días hábiles) Estado 2 a 120 121 a 240 241 a 360 Zacatecas 54.99 34.95 24.64 44.78 11.37 10.76 Agregado nacional 361 a 480 481 a 600 601 a 1287 Otros Suma 9 9.51 100 100 El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los resultados son los siguientes: 28 Duración del proceso por acto impugnado (promedio en días hábiles) 207 186 212 223 65 Boletas de sanción/ tránsito Visitas de verificación/ clausura Responsabilidad de servidores públicos Crédito fiscal Otros La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. Continuando con los datos sobre tiempo de resolución resulta relevante mencionar que en promedio los asuntos atendidos por la defensoría lograron una resolución más pronta que aquellos asuntos que fueron presentados directamente por el justiciable. Duración total del proceso (promedio en días hábiles) 203 89 La demanda se presentó por la defensoría de oficio La demanda no se presentó por la defensoría de oficio Días transcurridos entre la fecha de presentación de la demanda y la fecha de resolución del recurso de apelación, o en su caso la fecha de notificación de la sentencia de primera instancia. 4.2.2.4 FALLOS En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que el OJA produjo 249 sentencias, mientras que la estadística nacional obtenida señala una producción promedio de 1,665 sentencias en el 2008. La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales 11. Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 11 29 Demandas admitidas 1957 207 19 195 249 1665 Total Sentencias pronunciadas Demandas desechadas Zacatecas Total Nacional 2008 Zacatecas 2008 Promedio nacional Demandas Admitidas Demandas Desechadas Total de Sentencias Pronunciadas 29797 207 2977 19 25480 249 En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta tasa de nulidad y una baja tasa de validez del acto impugnado. Sentido de sentencias pronunciadas Estado Año Zacatecas 2006 2007 2008 Total Sentencias pronunciadas 183 189 249 Nulidad Validez Sobreseimientos Nulidad % 78 100 154 17 17 14 61 54 57 43% 53% 62% Validez Sobreseimientos % % 9% 9% 6% 33% 29% 23% La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales 12. Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 12 30 Nulidad 1397 154 220 57 14 169 Sobreseimientos Validez Zacatecas Totales OJA Estatal 2008 Totales Nacionales 2008 Promedio Nacional Nulidad Validez Sobreseimientos 154 20,959 14 2,528 57 3,301 Total Sentencias pronunciadas 225 26,788 Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y nuevamente es destacable la muy alta tasa de nulidad del acto impugnado. Sentido del fallo de primera instancia 65% 21% 5% Sobreseimiento. Parcial 10% Nulidad. Para efectos Sobreseimiento. Total Nulidad. Lisa y llana El porcentaje restante se encuentra segmentado de tal forma que la muestra es insuficiente para realizar las estimaciones. 4.2.2.5 APELACIÓN DE FALLOS La legislación local no contempla recurso de revisión o su equivalente. 31 4.2.2.6 AMPARO Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 14% de los fallos emitidos fueron impugnados mediante el amparo. Se presentó amparo contra la sentencia definitiva 14% 86% No Sí Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas 13, sentencias pronunciadas 14 y amparos tramitados 15 y así como los datos para el promedio y total nacional. Demandas Admitidas 1862 226 79 44 249 Amparos 1593 Sentencias Promedio Nacional Total Nacional 2008 Zacatecas 2008 Zacatecas Demandas Admitidas Sentencias Amparos 35245 226 25480 249 1071 44 13 La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas. 14 La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas. 15 La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 32 4.2.2.7 NOTIFICACIONES Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJAs se destina a la tarea de notificar. Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción. Notificaciones personales Parte actora 1,219 Parte demandada 2,069 Tercero perjudicado 190 3,478 Notificación 4318 Notificaciones por lista 840 La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales en relación a las notificaciones 16. Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Tamaulipas y Zacatecas. 16 33 Parte actora 7,497 1,219 190 245 2,069 13,968 Tercero perjudicado Parte demandada Promedio Nacional Zacatecas Totales OJA Estatal 2008 Totales Nacionales 2008 Parte actora Parte demandada Tercero perjudicado 1,219 104,963 2,069 195,558 190 3,431 Notificaciones personales 3,478 303,952 34 4.2.2.8 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA Cargas de trabajo 2008 Desistimiento Tercero perjudicado Presentación de escrito Demandado Presentación de contestación 4 desestimientos Nulidad 207 demandas admitidas 154 casos Admitir Demanda con ofrecimiento de pruebas y anexos Suspensión Y Admisión de la demanda O Asesoría jurídica Demanda asesorada con ofrecimiento de pruebas y anexos 226 demandas recibidas 60 personas atendidas 137 demandas presentadas 137 demandas admitidas O Prevenir Celebración de audiencia y emisión de fallo 196 Audiencias celebradas 10 suspensiones Demandante Contestación O Y/O Validez 14 casos O Amparo Y/O 44 amparos interpuestos 249 sentencias Sobreseimiento 12 prevenciones Cumplimiento de sentencia Cumplimiento de sentencia Notificación Notificación Archivo Archivo Notificación 57 casos Desechar 19 demandas desechadas Y Archivo Notificación 3 casos de incompetencia 35 5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados. 5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del Diagnóstico nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el 2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de personal y en términos de juicios que reciben. En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza 17: pudiendo ser órganos autónomos, incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución nacional es la siguiente: Distribución nacional de OJA en función de su naturaleza 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Autónomo Baja California Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Estado de México Michoacán Nayarit Nuevo León Oaxaca Querétaro San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Yucatán 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Poder Judicial Aguascalientes Baja California Sur Campeche Chiapas Hidalgo Jalisco Morelos Quintana Roo Tlaxcala Veracruz Zacatecas 17 Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. y conforme a la plantilla base. 36 En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA 18 se identifica que la distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%, mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan. Distribución nacional de OJA en función de sus instancias 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Unistancial Aguascalientes Baja California Colima Michoacán Morelos Quintana Roo San Luis Potosí Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Yucatán Zacatecas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Binstancial Baja California Campeche Chiapas Distrito Federal Durango Estado de México Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Nayarit Nuevo León Oaxaca Querétaro Sinaloa Veracruz A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas. Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como Estructura Simple, Mediana y Compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes características: 18 Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base. 37 SIMPLE MEDIANA COMPLEJA La coordinación del OJA ocurre a partir de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a La coordinación del OJA partir de su representante Magistrado Presidente o el Pleno. ocurre a partir de su máximo, ya sea el Magistrado representante máximo, ya Presidente o el Pleno. sea el Magistrado El OJA se organiza de forma Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de Salas auxiliares o Regionales. forma segmentada, aunque en su Generalmente son mayoría cuenta con unidades estructuras con línea de paralelas de operación: las Salas reporte directo hacia el Cuentan con pocos empleados auxiliares o Regionales. Magistrado. administrativos, pero aumenta el número de empleados en nivel medio, e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan Cuentan con pocos de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al empleados administrativos y igual que con mayor número de de nivel medio. empleados en nivel medio. Su personal sigue concentrándose en funciones directamente ligadas con la Su personal se concentra en con personal operación de la materia del OJA, aunque Cuenta funciones directamente sobre todo puede combinar realizando también especializado, ligadas con la operación de distinguiendo a su personal funciones de soporte o apoyo (RH, la materia del OJA, aunque Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de pueden combinar realizando procesos sustantivos, de su también funciones de personal de soporte o apoyo (RH, soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre Contraloría, Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros). entre otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno. Tanto la supervisión de actividades, como las autorizaciones y órdenes de operación son directamente realizadas por el Magistrado Presidente o Pleno. Cada Magistrado de Sala tiene cierta autonomía, aunque se espera estandarice sus resultados y su operación conforme a la línea del Magistrado Presidente o Pleno. El reporte puede ser directo a un Magistrado, el responsable de cada sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno, puesto que existen mayor número de niveles jerárquicos de reporte y áreas funcionales. Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas, simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama. OJA Zacatecas NATURALEZA ESTRUCTURA TIPO TCA Cuentan con mesas de atención, lo cual sugiere una organización en unidades paralelas de operación, de igual forma cuentan con una Compleja coordinación administrativa que sugiere el enfoque de sus funciones en el tipo de soporte o apoyo. La estructura de tipo compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura, comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura. 38 Estructura Compleja La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de soporte; por ende existen Órganos productivos en los tres tipos de estructuras. Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal operando 19 y el número de juicios 20 que se atienden nos permiten una aproximación a su productividad21 en términos de promedio de juicios atendidos por personas 22 que laboran en el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes: Distribución nacional de juicios atendidos por persona Zacatecas Plantilla Total Juicios recibidos Juicios por persona 12 224 19 Promedio Nacional 29 Nomenclatura: 19 Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 20 Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada. 21 La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la institución. 22 Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas contempla la totalidad del personal del OJA. 39 ND PN No se puede determinar por falta de información Promedio Nacional Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, informes de labores de los años 2008 y 2009. Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la siguiente gráfica. Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la relación entre el número de salas 23 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios atendidos por sala 24. Obteniendo un promedio nacional de 566 juicios atendidos por sala al año 25. Distribución nacional de juicios atendidos por sala. Salas (Regionales, Superiores, Supernumerarias). Zacatecas 1 Promedio Nacional Juicios recibidos Juicios atendidos por Sala 224 224 566 Nomenclatura: ND No se puede determinar por falta de información PN Promedio Nacional 23 Número de salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 24 Promedio de juicios atendidos por sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número de salas reportados por cada OJA. 25 Promedio nacional de juicios atendidos por sala: Se refiere a la cifra representada por el promedio de los promedios de juicios atendidos por sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como salas unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur, Campeche y Tlaxcala. 40 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, reporte Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la Naturaleza de los OJA. La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado atiende. Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA Zacatecas Magistrados por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por Magistrado 1 224 224 Promedio Nacional 342 Nomenclatura: ND No se puede determinar por falta de información PN Promedio Nacional Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009. Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la siguiente gráfica. Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes: • • • Población entre número de magistrados; Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de magistrados. 41 Estado Zacatecas Agregado Nacional Total de Magistrados 1 106 PEA Población (Segundo trimestre (Censo 2005) del 2009) 1,367,692 73,987,642 537,388 33,123,117 Territorio 2 (km ) 75,040 1,075,184 Población/ PEA/Número Km 2 /Número de Número de de magistrados magistrados magistrados 1,367,692 697,997 537,388 312,482 75,040 10,143 El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la relación existente entre secretarios por OJA26 y juicios recibidos. Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA Zacatecas Secretarios por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por Secretario 1 224 224 Promedio Nacional 170 Nomenclatura: ND No se puede determinar por falta de información PN Promedio Nacional Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009. 5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado 27. partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones 28, especialmente abarcando nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en 26 Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 27 Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones. 28 Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de funcionarios judiciales, en el caso del género de cada magistrado se obtuvo de la sección de datos generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional. 42 cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa 29. En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados. Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica muestra la distribución de edad por OJA. Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por 80% masculino y 20% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica de este OJA. Tabla de género de magistrados por OJA Zacatecas Totales F M Total 31 1 86 1 117 Nomenclatura: ND No se puede determinar por falta de información Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. 29 Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008 reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de Internet. 43 A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones, de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada Órgano. Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (Distribución de escolaridad por OJA 30). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes: Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA. Escolaridad Magistrados por OJA Licenciatura 1 1 Zacatecas Maestría Doctorado Nomenclatura: Los campos vacios se deben a información no proporcionada. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio. Escolaridad Licenciatura Maestría Doctorado Clasificación de Escolaridad Juicios atendidos por Magistrado Zacatecas 1 Totales 48 1 41 11 224 342 Nomenclatura: ND No se puede determinar por falta de información En lo que respecta al rubro de clasificación de escolaridad, 1 se refiere a nivel Licenciatura, 2 a nivel Maestría y 3 a nivel Doctorado, asignados conforme a la mayoría de Magistrados registrados con el nivel de escolaridad. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos específicos son los siguientes: 30 Distribución de escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado académico (Licenciatura, Maestría o Doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 44 Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA. Magistrados por OJA Cursos / Diplomados / Conferencias / Etc. Porcentaje de Magistrados que se actualizan 1 0 0% Zacatecas Nomenclatura: ND No se puede determinar. Los campos vacios se deben a información no proporcionada. El indicador de Actualizaciones se refiere al número de Magistrados por Tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. 5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA) en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de tecnología 31 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los Magistrados 32 con respecto al desempeño del OJA a su cargo. En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s utilizadas por persona33, y se identificó la existencia de redes internas y externas 34. Al respecto, se encontró lo siguiente: Distribución de uso de tecnología por OJA OJA Zacatecas Plantilla Total PC's por Tribunal Promedio PC's por persona Red interna Red interna relacionada con otras redes estatales o nacionales 12 14 1.17 1 2 Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No. Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 31 Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos, obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 32 Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la Sección de Evaluación del Desempeño del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 33 Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 34 Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de información, ya sean estatales o nacionales. 45 En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se encontró lo siguiente: Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados OJA Zacatecas Sistemas o programas diseñados para el TCA Gestión de asuntos Estadística Comunicación interna 1 X X X Comunicación con los usuarios Consulta de legislación Consulta de decisiones judiciales Ayuda a la elaboración de sentencias X Otros X Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos. Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad del Órgano. En relación a los recursos presupuestarios con los que cuenta el tribunal, los datos reportados para los últimos años son los siguientes: Estado Año Presupuesto Zacatecas 2006 2007 2008 2,982,002 3,385,640 3,588,778 Por su parte, la siguiente tabla resume el monto de presupuesto para el año 2008, así como su relación con el producto Interno bruto Estatal (PIBE). ESTADO Población (censo 2005) PEA (INEGI,2009) PIBE 2007 Presupuesto 2008 Prep. como % del PIBE Zacatecas 1,367,692 537,388 $82,083,000 $3,588,778 4.37% Para hacer este cálculo se contemplaron el presupuesto ejercido por los Órganos Judiciales Administrativos para 2008 y el PIBE 2007 en millones de pesos y en valores corrientes y a precios de 2003. 46 La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado 35, permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo por magistrado 36 es de $76,855.20. Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo promedio por juicio 37 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente: Gráfica del costo promedio por demanda recibida. Presupuesto Zacatecas $ 3,588,778.00 Promedio Nacional Demandas recibidas 224 Costo por Demanda recibida $ 16,021.33 $ 21,055.87 Nomenclatura: ND No se puede determinar por falta de información SC Sin cálculo considerado puesto que la cifra presentada por la sala de Campeche abarca el presupuesto asignado a todo el tribunal del Estado sin diferencia lo relativo a la materia Contencioso Administrativa. 35 Sueldos promedio por magistrado: indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de Internet. 36 Promedio Nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus Magistrados. 37 Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008, reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008, reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA. 47 Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, Informes de Labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los Tribunales en los años 2008 y 2009. Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida inferior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica: 48 6. ANEXOS 6.1 ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA Constituyente Permanente Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Congreso de la Unión Congreso del Estado de Zacatecas Constitución Política del Estado de Zacatecas Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Zacatecas Código de Procedimientos Civiles del Estado de Zacatecas Código Fiscal del Estado de Zacatecas (Códigos Fiscales Municipales) Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas Ley de Amparo Autoridades Autoridad Demandas Demandante Demandas Mercado Laboral Personal Proveedores Equipos, Materiales, Servicios e Infraestructura Criterios de Interpretación Autoridades y Sociedad Gobierno Presupuesto Informe de actividades (Art. 17 LTCAEMZ) Congreso de Estado de Zacatecas Fallos Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas Pruebas Pruebas Criterios de Interpretación Terceros Perjudicados Partes Implicadas Poder Judicial Federal Particulares Terceros perjudicados 49 6.2 ANEXO 2 CADENA DE VALOR N3.7 Planeación N3.1 Trámite de única instancia N3.2 Cumplimiento de sentencia N3.3 Trámite de recurso de revocación N3.4 Trámite de suspensión N3.5 Trámite de amparo N3.6 Notificación N3.8 Asesoría y defensa jurídica N3.9 Archivo N3.10 Ejercicio del presupuesto N3.11 Administración de materiales y servicios generales N3.12 Administración de recursos humanos N3.13 Administración de tecnología de información N3.14 Administración de acceso a la información (Transparencia) 50 7. 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