01-EL DEBER.indd - Fundación Mariano Ruiz

EL DEBER DE CONSERVACIÓN, LAS ÓRDENES DE
EJECUCIÓN, RUINA DE LAS CASAS, PÉRDIDA DE LAS
EDIFICACIONES
Felipe Ortega Sánchez
Abogado
RESUMEN
ABSTRACT
Se analiza la potestad administrativa de ordenar,
de oficio o a instancia de cualquier interesado, la
ejecución de las obras necesarias para conservar los
terrenos y edificaciones, con indicación del plazo de
realización. Se estudia en el ámbito urbanístico la posibilidad que la Administración pueda intervenir en la
actividad de los administrados, no sólo en la fase de
construcción de los edificios sino también a lo largo de
toda la vida de éstos, con la finalidad de garantizar su
permanencia en buenas condiciones, en el ámbito de la
definición del contenido normal del derecho de propiedad del que forman parte auténticos deberes, como son
los de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público y ello con la finalidad
de evitar riesgos a personas y cosas y peligros para la
higiene. Dentro del contenido normal del derecho de
propiedad se integra un deber legal, un deber urbanístico, con independencia de lo que derive del Código
Civil y de la Ley de Arrendamientos Urbanos del propietario, pero este deber tiene su límite o momento de
cesación en la situación de ruina, pues nuestro ordenamiento entiende que cuando ya no resulta socialmente
justificado el gasto de reparación, deviene procedente
la demolición del edificio, lo que extingue por incompatibilidad el deber de conservación.
Write or pegaResumen: We analyze the administrative authority to order, ex officio or at the request of any
interested party, the execution of the works necessary to
conserve the land and buildings, indicating the deadline
for completion. It looks at the urban area the possibility
that the Administration may intervene in the activity of
citizens, not only in the construction phase of buildings
but also throughout the life of them, in order to ensure
their permanence in ¬ nas good conditions, within the
normal definition of the content of property rights that
are part of authentic duties, such as maintaining buildings in safety, health and public adornment and with
the aim of avoiding risks people and things and hazards to health. Within the normal content of property
rights integrates a legal duty, a duty city, regardless of
what they derive from the Civil Code and the Law on
Urban lease with the owner, but this duty has its time
limit or cease in the situation ruin, because our system
means that when it is no longer justified social ¬ mind
spending repair, becomes the coming demolition of the
building, which extinguished by the incompatibility of
conservation duty. here the text to translate.
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SUMARIO:
1. Régimen jurídico del deber de conservación
2. Deber de conservación
2.1. Introducción
2.2. Contenido y alcance de las obras de conservación
2.3. Regulación del deber de conservación en la Ley de Arrendamientos Urbanos de
1994. Obras de conservación y Obras de mejora
3. Órdenes de ejecución
3.1. Carácter
3.2. Clases de órdenes de ejecución
3.3. Finalidades de las órdenes de ejecución. Ámbito Autonómico
4. El estado de ruina. Concepto
4.1. A La declaración de ruina en la Comunidad Autónoma de Murcia. Procedimiento.
Interesados. Órganos competentes. Unidad predial. Ruina Inminente y Ordinaria.
Total o parcial. Órganos competentes para la declaración de ruina
4.2. El estado de arruinamiento en otras Comunidades Autonómas
5. Responsabilidad de la Administración por el arruinamiento de edificios
6. Responsabilidad de los arrendadores por inejecución de obras que provocan la ruina
7. La pérdida de la edificación arrendada
Abrevíaturas
Bibliografía específica sobre la materia
1. RÉGIMEN JURÍDICO DEL DEBER DE CONSERVACIÓN
El artículo 19 de la Ley 6/98, de 13 de abril, LS1998, establecía los deberes legales de
uso, conservación y rehabilitación de los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones.
Con arreglo a tal disposición legal los propietarios debían destinar los terrenos a usos que
no resultaran incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones
de seguridad, salubridad y ornato público, quedando sujetos al cumplimiento de las normas
sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos
y sobre rehabilitación urbana.
Añadía dicho artículo que el coste de las obras necesarias se sufragaría por los propietarios o por la Administración, en los términos que establezca la legislación aplicable.
El artículo 9 de la Ley del Suelo 8/2007, de 28 de mayo, LS2007, cuando establece el
contenido del derecho de propiedad del suelo, sus deberes y cargas, recoge, entre otros, el
dedicarlo, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen
al que esté sometido por razón de su clasificación, a usos que no sean incompatibles con la
ordenación territorial y urbanística y conservarlo en las condiciones legales para servir de
soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato
legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde
alcance el deber legal de conservación.
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Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización1 las lesiones en los bienes y derechos
que resulten de vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción
de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa. Las situaciones
de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística
no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar
lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.
El artículo 92 de la Ley del Suelo de Murcia establece con carácter general que los
propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a usos que no
resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de
seguridad, salubridad y ornato públicos y quedarán sujetos igualmente al cumplimiento
de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y
arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.
El coste de las obras necesarias en virtud de lo dispuesto en el apartado anterior se debe
sufragar por los propietarios o por la Administración, en los términos establecidos en la
normativa aplicable.
Se regulan las órdenes de ejecución en el artículo 225 la Ley del Suelo de Murcia2,
conforme al cual, los Ayuntamientos y, en su caso, los demás organismos competentes,
ordenarán, de oficio o a instancia de cualquier interesado, en exigencia de los deberes de
uso, conservación y rehabilitación señalados en el artículo 92 de la misma Ley, la ejecución
de las obras necesarias para mantener las condiciones de seguridad, salubridad Y ornato
públicos, con indicación del plazo de realización.
Andalucía en el artículo 155 de la Ley 7/2002 de 17 diciembre 2002 establece que los
propietarios de terrenos, construcciones y edificios tienen el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando los trabajos y obras precisos
para conservarlos o rehabilitarlos, a fin de mantener en todo momento las condiciones
requeridas para la habitabilidad o el uso efectivo.
Añade dicho artículo que los municipios podrán ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar aquellas condiciones y
que el deber de los propietarios de edificios alcanza hasta la ejecución de los trabajos y obras
cuyo importe tiene como límite el del contenido normal del deber de conservación.
Cataluña, por su parte, en el artículo 189 del DLeg.1/2005, de 26 de julio, ordena que
las personas propietarias de toda clase de terrenos, construcciones e instalaciones deben
cumplir los deberes de uso, conservación y rehabilitación establecidos por esta Ley, por la
legislación aplicable en materia de régimen de suelo y por la legislación sectorial, estando
incluidas en estos deberes la conservación y la rehabilitación de las condiciones objetivas
de habitabilidad de las viviendas.
1 Artículo 30 de la citada Ley del Suelo Estatal de 28 de mayo de 2007, Ley 8/2007.
2 Cabe destacar que de acuerdo con la Disposición Final 3 de la indicada Ley Autonómica, hasta tanto no
se aprueben las normas de desarrollo la referida Ley se aplicarán el Reglamento de Planeamiento, aprobado por
R.D. 2.159/1978, de 23 de junio; el Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por R.D. 3.288/1978, de 25 de
agosto; y el Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por R.D. 2.187/1978, de 23 de junio, en lo que no se
opongan a las prescripciones de aquélla. Por tanto en ésta materia se ha de complementar la Ley Murciana con el
Reglamento de Disciplina Urbanística.
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La Comunidad Autónoma de Valencia en el artículo 206 de la Ley 16/2005, de 30 de
diciembre, incluye como un deber de conservación y rehabilitación a los propietarios de
terrenos, construcciones y edificios que los mantengan en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y decoro, realizando los trabajos y obras precisas para conservar o
rehabilitar en ellos las condiciones imprescindibles de habitabilidad o uso efectivo que permitirían obtener la licencia administrativa de ocupación para el destino que les sea propio.
Será exigible este deber aun cuando no hubiere normas específicamente aplicables sobre
protección del medio ambiente, patrimonios arquitectónicos y arqueológicos o sobre rehabilitación urbana. Si las hubiere, se cumplirá con total respeto a las mismas.
2. DEBER DE CONSERVACIÓN
2.1. Introducción
Las órdenes de ejecución son una manifestación de la potestad de la Administración
Pública de imponer a los particulares el cumplimiento de un deber personal. Dicha imposición, que tiene como fundamento una norma imperativa, puede concretarse en un deber
genérico expresado por la norma jurídica, que habilita la actuación de la Administración o
como un acto fiscalizador del cumplimiento de un deber nacido de la norma y directamente
ejercitable desde la misma.
En este segundo ámbito, que es el de las denominadas “intimaciones” por García de
Enterría y Fernández Rodríguez,3 se mueven las órdenes de ejecución. En esta figura, para
dichos autores, la Administración viene habilitada por la norma para verificar el grado de
cumplimiento del deber por parte del sujeto obligado al mismo, adoptar medidas de ejecución forzosa de dicho deber, y, en su caso, adoptar medidas sancionadoras a causa de los
incumplimientos en que se haya incurrido.
A tenor de ello la Administración puede inspeccionar el cumplimiento del deber de
conservación por parte del propietario; compelerlo a su ejecución voluntaria, y, en su caso,
proceder a la ejecución forzosa de la orden, incluida la subsidiaria, y ello, sin perjuicio de
incoar el correspondiente procedimiento sancionador.
Esta técnica de intervención administrativa se configura, además, siguiendo a los indicados autores, como un típico acto de gravamen administrativo, en cuanto impone unos
deberes de hacer al propietario de un bien, que vienen a limitar el contenido de su derecho
de propiedad.
Durante muchos años se identificó desarrollo, progreso, con reconstrucción, sustitución
de las viejas edificaciones por otras nuevas, con un afán de renovar el parque inmobiliario
nacional. Existen dos extremos poralizados: El deber de conservación y el deber de demoler
porque el deterioro generalizado del inmueble lo ha convertido en situación de ruinoso.
Más recientemente, afortunadamente, se ha impuesto una concepción conservacionista
que trata de garantizar no sólo la seguridad, salubridad u ornato de los edificios y otros ele3 García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, TR Curso de Derecho Administrativo. Vol. II. Ed. Cívitas.
Madrid, Décima edición. 2006. Pág. 177 y ss.
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mentos urbanos, sino que han hecho su aparición otras nuevas ideas a las que se ha hecho
sensible la sociedad, como la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico
Precisamente esta nueva orientación plantea una tensión dialéctica sobre el alcance del
concepto del deber de conservación y su límite que determina la aparición de un deber de
signo contrario, el de demoler porque el deterioro generalizado del bien (en muchos casos
no diligentemente conservado) lo ha convertido en situación de ruinoso.
Las medidas de conservación protectoras y determinantes del deber del mantenimiento
de los bienes, se pueden encontrar en el texto constitucional (arts. 33, 45, 46, 53 CE)4.
Incluso, la capacidad reaccional de la sociedad ante la destrucción, inutilización o daño
causado a cosa propia de utilidad social, se expresa terminantemente en el Código Penal.
En la actualidad, y en el ámbito urbanístico y edificatorio, puede afirmarse que el deber
de conservación no es sólo uno más de los deberes del propietario, sino que el mantenimiento
del bien, en orden al cumplimiento de su destino, lleva a afirmar que las obras de conservación, en sentido estricto, pueden no ser suficientes para el mantenimiento del destino del
bien y sea preciso el cumplimiento, por el propietario, de las normas sobre rehabilitación
urbana al que se refiere el artículo 9 de la Ley 8/2007 y la leyes autonómicas a que he hecho
referencia precedentemente. Este deber será objeto de atención más adelante.
Concluida la edificación, se inicia su deterioro, de manera que estimativamente se puede
observar que las obras de conservación hacen subir el valor del edificio y prolongan su vida
útil. Pero puede entrarse, no obstante, en el terreno de la rehabilitación, de las órdenes de
ejecución y, finalmente, en la declaración de estado ruinoso.
El deber de conservación ya aparece en el art. 389 Código Civil, que, por razones de
seguridad, obliga a los propietarios de edificios a responder de los daños y perjuicios que
se causaren como consecuencia de la ruina de los mismos.
4 CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA:
Artículo 33. 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La FUNCIÓN SOCIAL DE
ESTOS DERECHOS DELIMITARÁ su CONTENIDO, DE ACUERDO CON LAS LEYES. Articulo 45. 1. Todos
tienen el DERECHO A DISFRUTAR DE UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO para el desarrollo de la persona,
así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos
naturales, con el fin de PROTEGER Y MEJORAR LA CALIDAD DE LA VIDA y DEFENDER Y RESTAURAR
EL MEDIO AMBIENTE, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto
en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado. Artículo 46. Los poderes públicos GARANTIZARÁN LA
CONSERVACIÓN Y PROMOVERÁN EL ENRIQUECIMIENTO DEL PATRIMONIO HISTÓRICO CULTURAL
Y ARTÍSTICO de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y
su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio. Artículo 53. 1. Los derechos y libertades
reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en
todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se
tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1 a). 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las
libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y la Sección primera del Capítulo 2 ante los Tribunales ordinarios
por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de
amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida
en el artículo 30. 3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capitulo 3
informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados
ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
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En la legislación local se puede apreciar esta misma preocupación por la seguridad y la
salubridad en el art. 1. 10 RSCL, que justifica en este precepto reglamentario la intervención
de las Corporaciones Locales en la actividad de los ciudadanos en relación con el cumplimiento de los planes de ordenación aprobados en materia de urbanismo. (Art. 1.3 RSCL).
La Ley de Ordenación de la Edificación (Ley 38/1999, de 5 de diciembre) establece en
su artículo 16 que son obligaciones de los propietarios conservar en buen estado la edificación mediante un adecuado uso y mantenimiento, así como recibir, conservar y transmitir la
documentación de la obra ejecutada y los seguros y garantías con que ésta cuente.
Añade que son obligaciones de los usuarios, sean o no propietarios, la utilización adecuada de los edificios o de parte de los mismos de conformidad con las instrucciones de uso
y mantenimiento, contenidas en la documentación de la obra ejecutada.
La construcción o edificación es la meta del proceso urbanístico y una vez terminada no
es una situación estática, sino que legalmente se establece el deber de conservación, a cargo
del propietario, que tiene su límite en la declaración de ruina, previa la realización, en su
caso, de las correspondientes órdenes de ejecución.
Una edificación puede encontrarse en muy diversas circunstancias: en perfectas condiciones; con requerimientos de mera conservación; con grandes defectos que obligan o sugieren
la rehabilitación del edificio, o tan deteriorada e inservible que exige el inicio de un nuevo
proceso de demolición y edificación.
Terminada la edificación se inicia la vida útil de la misma, que tiene un final, coincidiendo con la quiebra de sus elementos esenciales. El valor del edificio recién terminado se irá
reduciendo paulatinamente, hasta llegar a la ruina física del mismo, que se producirá más
rápidamente si la edificación está sometida a un uso y actividad agresiva y no se produce la
necesaria conservación. Por ello, el deber de conservación debe cumplirse con periodicidad
y constancia. Si no se conserva se puede dar alguna de estas situaciones:
1. La rehabilitación (ya sea voluntaria o forzosa),
2. Las órdenes de ejecución, ya sean de conservación ordinaria, de conservación de
fachadas o estética, y
3. La declaración de estado ruinoso.
2.2. Contenido y alcance de las obras de conservación
Las obras de conservación se presentan, fundamentalmente en el caso de que el edificio haya entrado en estado ruinoso y no exista, por tanto, un agotamiento generalizado de
sus elementos estructurales o fundamentales5, u otras causas similares, por lo que resulta
obligado realizar las obras concretas de conservación que se juzguen precisas para el man5 …las técnicas constructivas permiten hoy conceptuar como normales supuestos de obras llamadas de
saneamiento que sean de poca importancia cuantitativa o cualitativa; señala como límite conceptual de dicha doctrina el alto coste de la reparación o el real agotamiento generalizado del edificio. En virtud de ello, será daño de
reparación normal aquel que, aunque suponiendo obra de reconstrucción, que afecte a algún elemento estructural
sea de alcance parcial, de coste no excesivo y que se realice en edificio en buen estado general de conservación,
sin síntomas de agotamiento estructural. Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1992. RJ 1992\2297.
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tenimiento de las condiciones de habitabilidad que permitan cumplir su destino, para evitar,
precisamente, que su omisión pueda desencadenar el proceso de ruina del edificio.
Se pueden diferenciar de las que merecerían el concepto de obras de mejora, en cuanto
éstas pueden consistir en ampliación de la superficie afectada por la edificación, u obras con
materiales lujosos o innecesarios, o empleando en las obras materiales no ordinarios en este
tipo de obras, dado el tipo de edificio en el que se hayan realizado.
No son obras de conservación aquellas que rebasan el ámbito de lo que técnicamente son
medio normales, es decir aquellas que requieren la demolición y posterior reconstrucción
de elementos arquitectónicos esenciales y costosos; ahora bien hay que tener en cuenta una
doctrina más avanzada, según la cual, conforme a las modernas técnicas constructivas, se
permite conceptuar de normales o usuales supuestos de obras que antes no merecían esa
caracterización, tales como las llamadas de consolidación de cimientos, estructuras y saneamientos, y que en la mayoría de los casos sólo podrán estimarse como de extraordinarios
o anormales cuando no respondan a supuestos de verdadero agotamiento de las estructuras
y elementos básicos del edificio, que impongan demoliciones generalizadas e importantes
para luego reconstruir partes principales.6
La misma idea, referible a que solamente pueden considerarse como obras que exceden
del carácter de normales de conservación aquellas que tratan de reparar daños que aquellos
que determinen el deterioro total de los elementos constructivos a los que afecte.7
Dado el estado actual de la ciencia arquitectónica es perfectamente admisible y posible
el reconstruir el edificio manteniendo su estructura, características, circunstancias externas a
efectos de conservación y conjunción con el resto de los similares que se sitúan en la zona.
Y ello sin perjudicar ni a la propiedad (que vería mermados en caso contrario sus legítimos
intereses) ni a los posibles habitantes del mismo (que ven mejorados sus servicios), ni,
finalmente, al propio edificio (que terminaría desplomándose en la práctica).8
Se trata, pues, de conservar, de reparar los concretos elementos dañados del edificio
—de una parte— y de mantener —de otra— las viviendas en condiciones de habitabilidad.
Dicho en otros términos, las obras realizadas deben ser para conservar el bien sobre el que
se realizaron, para conservar su edificación en estado de servir y ser usada conforme a su
función social.
El fundamento legitimador de la imposición legal del deber de conservación es el triple
interés de seguridad, salubridad y ornato público. El contenido, o alcance de este deber es
amplio e impreciso, y se encuentra ligado a los conceptos de reparación y reconstrucción.
Serán reparables los daños, desperfectos o disfunciones en el bien inmueble subsanables
por medios técnicos normales o de ordinaria reparación. La situación de ruina es la que sustituye el deber de reparar por el de demoler, en función del deber de reconstruir. En cuanto
al objeto del deber de conservación, son los terrenos, urbanizaciones de iniciativa particular,
las edificaciones y los carteles.
6 SSTS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 22 de abril de 1985, RJ 1985\2215; 6 marzo 2000, RJ
2000\3669; 21 septiembre 1993, RJ 1993\6971; 1 febrero 1988, RJ 1988\667; 21 diciembre 1987; RJ 1987\9682.
7 SSTS 7.11.90, RJ 1990\8806; 21 marzo 1994, RJ 1994\2407 y 1 febrero 1993, RJ 1993\1198.
8 SSTS 5 de febrero de 1992, RJ 1992\2297 y Sentencia de 8 febrero 1993, RJ 1993\1201.
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2.3. Regulación del deber de conservación en la Ley de Arrendamientos Urbanos de
1994. Obras de conservación y de mejora9
Las obras de conservación deben realizarse para evitar aquellos propietarios que incumplan sus deberes de conservación, para acelerar el proceso de ruina de sus propiedades, y
resolver los contratos de arrendamiento. La legislación urbanística vigente exige, incluso,
a los órganos administrativos que ordenen, de oficio o a instancia de cualquier interesado,
la ejecución de las obras necesarias para conservar las viviendas y los locales en las condiciones adecuadas.
El régimen de las obras y mejoras en los contratos de arrendamientos urbanos está
contenido en el capítulo IV de la LAU1994 sobre los derechos y obligaciones de las partes,
contenida en los artículos 21 a 24 para el caso de arrendamientos de viviendas no suntuarias, y en el artículo 30 para el caso de arrendamientos para uso distinto del de vivienda. La
Exposición de Motivos de la indicada LAU señala que «por lo que se refiere a los derechos
y obligaciones de las partes, la Ley mantiene en líneas generales la regulación actual, sin
introducir grandes novedades».
El art. 21 LAU1994 establece con carácter general que el arrendador está obligado a
realizar «todas las reparaciones que sean necesarias para conservar la vivienda en las condiciones de habitabilidad para servir al uso convenido». Tiene su antecedente en el art. 1554.2º
del CC, por la que se impone el arrendador la obligación de «realizar todas las reparaciones
que sean necesarias para conservar la vivienda en las condiciones de habitabilidad para servir
al uso convenido». Ahora bien, no todas las reparaciones necesarias son susceptibles de ser
exigidas al arrendador. En concreto, no son exigibles al arrendador las siguientes reparaciones sobre el inmueble arrendado10:
a) Las reparaciones locativas, es decir, aquellas pequeñas reparaciones, de poco alcance
y costo económico, que se refieren a deficiencias derivadas del desgaste por el uso
ordinario de la vivienda. Estas reparaciones son a cargo del arrendatario (art. 21.4).
b) Las reparaciones que, por tener como finalidad reponer las cosas al estado anterior
a su destrucción o demolición, constituyen obras de reconstrucción. Se exceptúa el
caso de que la destrucción de la vivienda sea imputable al arrendador (art. 21.1.II).
c) Las obras que no afecten al edificio (v.gr. reparaciones en el mobiliario del inmueble
arrendado).
d) Las reparaciones causadas por deterioros imputables al arrendatario (art. 21 LAU, en
relación a los arts. 1563 y 1564 Código Civil).
La obligación de ejecutar las reparaciones necesarias impuesta al arrendador en el artículo 21 LAU1994, actúa cualquiera que sea la causa de que tal necesidad derive, a menos que
los deterioros de cuya reparación se trate sean imputables al arrendatario o a las personas
9 Ley de Arrendamientos 29/1994. CAPITULO IV - De los derechos y obligaciones de las partes Artículo 21.
CONSERVACIÓN DE LA VIVIENDA. Artículo 22. OBRAS DE MEJORA. Artículo 23. Obras del arrendatario.
CAPITULO V - De la suspensión, resolución y extinción del contrato. Artículo 26. Habitabilidad de la vivienda.
Artículo 27. Incumplimiento de obligaciones. Artículo 28. Extinción del arrendamiento.
10 Rodríguez Morata, Federico. E. Aranzadi. 1995. Volumen III. Régimen de obras y mejoras en la nueva
Ley de Arrendamientos Urbanos.
22
que con él convivan. Por otra parte, la obligación de reparar no es personalísima, por lo que
es exigible al arrendador y, en su caso, a sus herederos. Y, por lo mismo, están facultados
para exigir su cumplimiento el arrendatario y las personas que tengan derecho a subrogarse
y habiten con aquél en la vivienda arrendada.
Es doctrina constante que el arrendador tiene la obligación de hacer en la casa arrendada
las reparaciones necesarias al estado de uso adecuado, conforme lo preceptuado en el artículo 1.554, número 2 del Código Civil, que se recogía en el artículo 107 de la LAU1964,
obligación que alcanza a cuantas reparaciones sean precisas para lograr tal finalidad, ya
proceda su necesidad del mero transcurso del tiempo, del desgaste natural de la cosa por su
utilización correcta o, en definitiva, provenga de un suceso con las notas del caso fortuito o
de la fuerza mayor. Tal obligación se recoge en el artículo 21 de la LAU1994.
Constituye, pues, una obligación esencial del arrendador conservar la cosa arrendada
en estado de servir para el uso a que se le destina y, como consecuencia, hacer cuantas
reparaciones sean necesarias para tal efecto, sea cualquiera la causa de que tal necesidad
proceda, siempre que sea indispensable para el disfrute de la cosa y no pueda imputarse
a actos del arrendatario. El ámbito o el alcance de dicha obligación debe extenderse a las
obras necesarias e imprescindibles para la consecución del fin al que la vivienda arrendada
está destinada, es decir, su habitabilidad.
Es cierto que el artículo 21 de la LAU1994 obliga al arrendador a realizar las reparaciones necesarias para conservar la vivienda en condiciones de habitabilidad para servir al uso
convenido, pero el mismo precepto establece «salvo cuando el deterioro de cuya reparación
se trate sea imputable al arrendatario a tenor de lo dispuesto en los arts. 1563 y 1564 del
CC.” Por ello, cuando el deterioro es debido al uso inadecuado que de la misma realizan los
inquilinos, o por las personas por las que debe responder, es de aplicación lo establecido en
los artículos 1563 y 1564 del Código Civil, a los que remite como hemos dicho el artículo
21 de la Ley de Arrendamientos Urbanos.
Una interpretación de orden histórico y sistemático, con independencia de la calificación
técnico - constructiva de las obras, en cuanto a la naturaleza de tales obras, se halla en el
artículo de la antigua Ley de Arrendamientos Urbanos, LAU1964, que distinguía entre las
reparaciones necesarias que permitan el adecuado uso y disfrute del inmueble arrendado, que
se realizarían a cuenta del arrendador —art. 107 de la Ley de Arrendamientos Urbanos de
1964—, reparaciones necesarias ordenadas por la Autoridad, reparaciones urgentes evitando
situaciones de daños o incomodidad grave; y, finalmente, realización de obras de mejora.
Hay que diferenciar, a su vez, entre obras de “demolición - rehabilitación” que trascienden en el orden arquitectónico, constructivo, y jurídico con incidencia en los contratos
de arrendamiento, de meras obras de conservación, por cuanto toda construcción sobre
inmueble antiguo que amplía su volumen, su estructura y sus características arquitectónicas, en modo alguno puede calificarse de “mejoras” ni de obras urgentes, ni indispensables,
en beneficio del inmueble y de los propios arrendatarios. Situación que fundamenta en la
aplicación de los artículos 22 de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994 y 1.554.3 del
Código Civil.
Si el arrendatario soporta la obligación de devolver la cosa arrendada, al concluir el
contrato, tal como la recibió —excluido lo que hubiera perecido o se hubiera menoscabado
por el tiempo o por causa inevitable (artículo 1561 CC)—, la ley impone al arrendador la
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realización durante la vigente del contrato de aquellas reparaciones que sean necesarias para
conservar la vivienda en las condiciones de habitabilidad para servir al uso convenido.
La cuestión viene abordada en la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de
1996, referida a un contrato de arrendamiento sujeto a la LAU1964 (RJ 1996\4769) que
dice “la cláusula 4 del contrato de arrendamiento que liga a las partes de este recurso, al
contener renuncia de los beneficios legales, consistentes en la determinación de la persona
del inquilino, como la obligada a realizar las obras necesarias para conservar en buen estado
la vivienda; ha de estimarse nula y sin valor o efecto alguno.
Todo lo cual significa que el contenido del art. 107 de la antigua Ley de Arrendamientos
Urbanos, debe entrar en juego en toda su plenitud, y por lo tanto proclamar que las obras
necesarias a fin de conservar la vivienda en estado de servir para el uso convenido, serán
de cargo del arrendador”. En el momento actual, referente a los contratos de arrendamiento
de vivienda considero que es obligación del arrendador la reparación o conservación de la
vivienda, sin que pueda hacer recaer tal deber sobre el inquilino.
La responsabilidad contractual prevista en el art. 21 se extiende, como queda dicho, al
arrendatario en cuanto a los deterioros causados por las personas de su casa, conforme recoge
el artículo 1564 del CC, pues el arrendatario es responsable del deterioro causado por las
personas de su casa. Tras la promulgación de la Constitución Española de 1978 (art. 14), y
la reforma del Código Civil de 1981 (Ley 11/1981, de 13 de mayo para adecuarlo a la Carta
Magna), debemos prescindir de cualquier interpretación que conlleve una discriminación al
considerar cabeza de familia al varón, o en el caso de matrimonios, al marido. Cabeza de
familia puede ser una mujer que no vive con su pareja. Y en el supuesto de un matrimonio,
o de una pareja de hecho, lo serán tanto un cónyuge, como el otro.
El cabeza de familia es, en este caso, la persona arrendataria que por título jurídico
ocupa o habita una casa o parte de ella como sujeto principal, respecto a las demás personas
que con él conviven en la misma, de forma permanente o transitoria, formando un grupo
familiar o de otra índole. Basta que convivan en su casa. Así, habrá que referirla no sólo a
los parientes que integran la familia nuclear o extensa que habita permanentemente en la
vivienda, sino también a los sirvientes o empleados de hogar —en el caso de vivienda—, los
empleados u obreros que con carácter temporal o permanente presten servicios contratados
—en caso de arrendamientos para uso distinto del de vivienda—, e incluso a las personas
que puedan tener como invitados, clientes, huéspedes o meros visitadores.
Hay obras de reparación que siendo necesarias, además son «urgentes», de modo que
su realización no puede diferirse hasta la conclusión del contrato sin grave merma o riesgo
de la conservación de la cosa arrendada. A estas reparaciones se refiere el art. 21.2 y 3, de
la LAU1994.
En general, el art. 21 entiende por reparaciones urgentes aquellas que no pueden diferirse
hasta la conclusión del contrato sin grave riesgo para la conservación de la vivienda arrendada. En tal caso, el arrendador está facultado para llevarlas a cabo, sin que el arrendatario
pueda oponerse a su realización aunque le sean muy molestas o durante ella se vea privado
de una parte de la vivienda. Si, además, la urgencia deriva de la necesidad de realizar las
reparaciones «para evitar un daño inminente o una incomodidad grave», el art. 21.3 faculta
al arrendatario para, previa comunicación al arrendador, ejecutarlas a costa de este último.
24
El Tribunal Supremo ha analizado el incumplimiento o no del arrendatario de tal obligación, conforme a los artículos 1554-2 del Código Civil y, 107 de la LAU1964, de las
que son muestra las de 26 de abril de 1986 (RJ 1986, 2036), 10 de noviembre de 1993 (RJ
1993, 8957), entre otras, y pone en relación el deber del arrendador con lo dispuesto en el
segundo párrafo del artículo 1559 del Código Civil respecto a la obligación del arrendatario
de poner en conocimiento de aquél con urgencia la necesidad de las reparaciones, ya que es
el arrendatario quien ocupa la cosa arrendada y, en consecuencia, quien conoce su estado
interior. Indica que la urgencia de la reparación es una cuestión de hecho, que deberá probar
el que la invoque, y que queda a la libre apreciación de los Tribunales.
Sin duda, son obras de reparación urgente las que afectan a la seguridad, saneamiento o
salubridad de la vivienda, las que vienen impuestas con ese carácter por la autoridad pública competente y, en general, las reparaciones necesarias que, atendidas las circunstancias
concretas, eviten el riesgo inminente de deterioros o, incluso, la destrucción total o parcial
de la vivienda. Ahora bien, la urgencia es cuestión que choca con la conveniencia de quien
la invoque, y debe ser apreciada de acuerdo con la buena fe contractual.
Aunque el inquilino o arrendatario podrá en todo momento realizar las reparaciones
urgentes encaminadas a evitar daño inminente o incomodidad grave, tampoco cabe desconocer, que se trata de una mera facultad conferida legalmente al inquilino o arrendatario, como
la expresión «podrá», y no de una obligación a su cargo, que en todo caso viene atribuido
al arrendador. Aunque, según lo previsto en el art. 1098 del CC «si el obligado a hacer una
cosa, no la hiciere, se mandará a hacer a su costa», en arrendamientos urbanos, se insiste, la
ejecución de las reparaciones urgentes es una facultad del inquilino, pero no una obligación,
que recae sobre el arrendador. Es doctrina constante11 del Tribunal Supremo que al arrendatario no le incumbe realizar las obras urgentes, sino meramente la facultad de llevarlas a
cabo, a cargo del arrendador, si lo estimase conducente a su derecho.
La obligación positiva exigible al arrendador de hacer en la cosa arrendada las reparaciones necesarias en adecuado estado de uso alcanza a cuantas sean precisas para lograr tal
finalidad con sujeción al destino pactado en el contrato de arrendamiento, ya proceda su
necesidad del mero transcurso del tiempo, del desgaste natural de la cosa, de su utilización
correcta conforme a lo estipulado, o, en definitiva, provenga de suceso con las notas del caso
fortuito o de la fuerza mayor —SS. de 22 octubre 1951 (RJ 1951\2171) y 9 marzo 1964 (RJ
1964\1365)—, a no ser que el desperfecto sea debido a culpa del arrendatario (art. 1563) o
que en virtud de lo acordado haya asumido éste dicha obligación —S. de 2 diciembre 1972
(RJ 1972\4883)— ya que en tal supuesto «conductor omnia secumdum legem conductionis
facere debet», por cuanto se trata de aspectos disciplinados por derecho dispositivo.
En caso de incumplimiento por no ejecución o retraso en la efectividad de tales reparaciones, claro está que el arrendador resultará responsable de los daños ocasionados por su
culposo proceder, evidenciado en este aspecto subjetivo por la conciencia de la necesidad
de las reparaciones y la negativa o el retraso en la realización a pesar de haber sido constituido en mora por requerimiento del arrendatario u otro acto equivalente, como dispone el
art. 1556 del citado Código, en relación con el párrafo 2.º del 1559, y si bien el concepto
11 SSTS21 abril 1918, 21 abril 1942 (RJ 1942\477), 8 julio 1952 (RJ 1952\1553) y 2 enero y 28 noviembre
1961 (RJ 1961\880 y RJ 1961\4128).
25
de reparación hay que limitarlo a la mera corrección de los deterioros sufridos por la cosa
sin que la obligación del arrendador pueda extenderse a lo que signifique reconstrucción o
reedificación.12
Es manifiesto igualmente que la inexigibilidad de tal conducta encaminada a la nueva
creación de elementos desaparecidos o que se hallen en trance de desaparición, no constituye
óbice a la viabilidad de la acción que asiste al arrendatario para alcanzar el condigno resarcimiento por el quebranto derivado del incumplimiento de sus obligaciones contractuales por
la otra parte negocial —SS. citadas de 20 y 28 febrero 1975— cual acontecerá en el evento
de los daños y perjuicios inferidos al arrendatario mediante el hundimiento de un edificio
en el que su dueño no ejecutó las obras indispensables para contener su ruina y remediar el
peligro que se advertía —S. de 12 marzo 1956 (RJ 1956\1511)—.
Se producen unos daños y perjuicios por incumplimiento de una obligación contractual
por parte del arrendador, pudiéndose ejercitar la acción después de haberse producido la
pérdida de la cosa, por cuanto el TS, en la sentencia de 21-6-1995 (RJ 1995, 5178) en un
supuesto en el que se alegaba el art. 1902 del CC —argumentado que, una vez extinguida
la relación arrendaticia por pérdida de la cosa debida, el arrendatario no podía amparar su
pretensión en preceptos relativos a la responsabilidad contractual, sino a la extracontractual
o aquiliana— señaló, “El motivo se desestima porque no tiene en cuenta que el daño se
produjo durante la vida del contrato, lapso en el que no se hicieron las reparaciones necesarias, dejándose que el mal se fuera agravando progresivamente. Después de la extinción del
contrato no hay ningún acto u omisión sancionable por el art. 1902 del CC”. Y aunque es
cierto que el TS ha venido declarando, entre otras, en las STS de 20-7-1992 (RJ 1992, 6438)
o 1-2-1994 (RJ 1994, 854) que: “aunque se esté ante una concreta relación contractual, en
la que por causas ajenas a su desarrollo normal surge una situación de hecho, fuera de su
marco legal, hay que considerar sus efectos jurídicos como sujetos a la normativa de los
artículos 1902 y 1903”, y se añade que “no es bastante que haya un contrato entre las partes
para que la responsabilidad contractual opere necesariamente con exclusión de la aquiliana,
sino que se requiere para ello que la realización del hecho acontezca dentro de la rigurosa
órbita de lo pactado y como desarrollo normal del contenido negocial”; no es menos cierto
que en el presente caso la obligación de indemnizar se deriva de la propia relación arrendaticia, concretamente de la vulneración por los arrendadores de la obligación que respecto a
la conservación de la cosa arrendada en estado adecuado para el uso convenido les impone
los arts. 1154 n° 2 del y 107 de la L.A.U. de 1964”, ahor
ahora 21 de la LAU1994.
El art. 21.4 LAU señala que «las pequeñas reparaciones que exija el desgaste por el
uso ordinario de la vivienda serán de cargo del arrendatario». Se trata de una novedad
introducida por la nueva Ley, que hace que no sea indiferente la causa por la que resultan
necesarias las reparaciones en la vivienda. Son aquellas que, siendo necesarias, no tienen
una gran entidad económica. Son simples o meros reparos o pequeñas obras, como son
la sustitución de bombillas, el cambio de un cristal. Ni por su entidad económica, ni por
su trascendencia en la habitabilidad de la vivienda, venían siendo hasta ahora exigidas al
arrendador.
12 SSTS de 26 diciembre 1942 (RJ 1942\1547), 3 febrero 1962 (RJ 1962\647), 17 junio 1972 (RJ 1972\3255),
12 noviembre 1974 (RJ 1974\4234), 20 y 28 febrero 1975 (RJ 1975\664 y RJ 1975\821).
26
El sistema establecido en la LAU 94 respecto de las obras de mejora (art. 22, aplicable a
los arrendamientos para uso distinto conforme al art. 30) difiere de la LAU 64, pues, frente
a la libertad de las partes para formalizar los pactos que al efecto estimasen oportunos (art.
112) y la limitación del arrendador para realizarlas libremente, se establece ahora que el
arrendador podrá realizar libremente obras de mejora (en cualquier momento), aún afectando
de forma importante a la vivienda o local arrendados (o a elementos comunes), facultándole
a elevar la renta anual (salvo pacto en contrario).
Se trata de determinar cuándo se pueden deferir las obras “razonablemente” (serían las
del art. 19, pero aquí existe un pacto específico sobre “cuantas obras precisen...sean de
mejora o de nueva construcción...”), cuándo son de “mejora” o “conservación”. En todo
caso, las partes pueden pactar al respecto compromisos o renuncias distintas, en todo o en
parte, conforme al art. 4.3 LAU, si bien no consta la renuncia expresa al referido régimen
legal (art. 4.4 LAU1994).
El arrendador, antes de realizar la obra, deberá notificar “por escrito”, no es necesario
que sea fehaciente la naturaleza de las obras, la fecha de su inicio, duración de las mismas
y coste previsible, con un mínimo de 3 meses de antelación. Recibida la comunicación, el
arrendatario dispone del plazo de 1 mes desde la recepción (plazo de caducidad) para desistir
del contrato, si las obras afectan de forma sustancial al local arrendado (si opta por el desistimiento dispone de 2 meses para abandonar la finca) sin derecho a indemnización.
En el caso de que las soporte tendrá derecho a una reducción en el pago de la renta, en
proporción a la parte de la vivienda o local de que se vea privado por causa de aquellas; y
si suponen la “privación” del departamento (o la imposibilidad de desarrollar en el mismo la
actividad) cabría la suspensión del pago total, por extensión del artículo 26 de la LAU1994.
Supondría una perturbación en el uso que legitimaría al arrendatario, con fundamento en el
art. 27.3.b LAU para acudir al art. 1124 CC, con la posibilidad de reclamar dichos daños
y perjuicios.
Para Rodríguez Morata, la Ley de Arrendamientos Urbanos13 parte de la distinción entre
gastos u obras de conservación o reparación (art. 21) y gastos u obras de mejora (art. 22).
Con ello, el legislador evita cualquier confusión entre los conceptos de gasto y de mejora,
que, como es sabido, son indistintamente utilizados por el Código Civil como consecuencia
de haber trasladado al régimen de las mejoras la clásica división tripartita de los gastos, que
los distingue en necesarios, útiles y voluntarios o suntuarios.
Los gastos consisten, para dicho autor, en una inversión, que, desde un plano económico,
pueden dar lugar a un desembolso que tiene por finalidad el mantenimiento o conservación
del estado de la cosa, o un desembolso que produce un aumento de su valor. Los primeros
son gastos de conservación; los segundos son gastos de mejora, porque aumentan tanto el
valor de uso o utilidad de la cosa.
Lo relevante, en todo caso, es que estos gastos de conservación y de mejora tienen un
régimen jurídico distinto, pues si, por ejemplo, los realiza el arrendatario, el Código Civil
sienta la regla de su restitución íntegra para los gastos necesarios, mientras que los de mejora
se rigen por un doble criterio: los gastos útiles realizados por el arrendatario se restituyen
13 Obra citada.
27
hasta la concurrencia de la plusvalía que provocan en la cosa, es decir, por la suma menor
entre su importe y el aumento de valor (art. 1573, en relación a los 502 y 453 CC); y los
gastos suntuarios no son abonables, pero podrá el arrendatario llevarse los adornos con que
hubiese embellecido la cosa si no sufriera deterioro, y el propietario no prefiera abonar su
importe («ius tollendi»: art. 1573, en relación a los 487 y 454 Código Civil).
Por otra parte, seguimos al señalado Rodríguez Morata, en atención a su origen, las
mejoras pueden distinguirse en mejoras voluntarias y mejoras forzosas u obligatorias. Las
primeras tienen su origen en la voluntad unilateral del propietario o de su legítimo poseedor
(unilaterales) o en la voluntad pactada entre ambos (bilaterales). Las mejoras obligatorias,
en cambio, son el resultado de la realización de obras útiles que no pueden razonablemente
diferirse hasta la conclusión del contrato (arts. 22 LAU). Son, pues, aquellas que encierran
un verdadero deber de mejorar, ya que vienen impuestas por la Ley, o por una resolución
judicial o administrativa firme (vgr., rehabilitación de fachadas de edificios: instalación de
antena colectiva, etcétera).
Por ello, para dicho autor, arrendador puede llevar a cabo mejoras en la cosa arrendada
por su propia voluntad, esto es, sin requerir el consentimiento del arrendatario, siempre que
no varíe la forma, estructura o configuración de la misma, ni perjudique el destino, ni su
pacífico goce por el arrendatario. Ello se deduce de los artículos 1554.3º y 1557 del CC.
En los casos en que, siendo necesario el consentimiento del arrendatario, no preste su
conformidad a la realización de obras de mejora por el arrendador, no podrá éste exigir su
ejecución salvo que se trate de obras de mejora forzosas u obligatorias conforme al artículo
22 de la Ley de Arrendamientos Urbanos.
Este artículo impone al arrendatario la obligación de soportar o tolerar la realización por
el arrendador de obras de mejora «cuya ejecución no pueda razonablemente diferirse hasta
la conclusión del arrendamiento». Por ello hay que distinguir entre mejoras «forzosas u
obligatorias» que vinculan al arrendatario, quien deberá tolerarlas aun cuando le ocasionen
graves molestias, y, por tanto, afecten a las condiciones de habitabilidad predispuestas en la
vivienda para servir al uso convenido, y mejoras voluntarias.
Las obras de mejora que no pueden razonablemente ser diferidas por el arrendador hasta
la conclusión del arrendamiento no pueden ser, desde luego, las obras de mejora «voluntaria» y unilateralmente decididas por el arrendador. Y ello porque, en línea de principio, el
arrendador puede exigir en cualquier momento la realización de obras de mejora voluntarias,
sin necesidad de requerir el consentimiento del arrendatario, siempre que no varíen la forma,
estructura o configuración de la vivienda, ni perjudiquen su destino o el pacífico goce por
el arrendatario.
El artículo 22 de la LAU se refiere a las mejoras «obligatorias o forzosas», que comprende las obras impuestas al arrendador en la vivienda o en sus accesorios por la ley o por
una resolución judicial o administrativa firme, es decir, aquellas obras cuya ejecución escapa
a la voluntad de los particulares; y, en caso de viviendas sujetas al régimen de Propiedad
Horizontal, aquellas obras que afecten a los elementos comunes del inmueble cuando tales
obras hayan sido acordadas legítimamente por la comunidad de propietarios. Si estas obras
afectan de modo relevante a las condiciones de habitabilidad pactadas, el arrendatario podrá
hacer uso de la facultad de desistimiento o resolución contractual prevista en el art. 22, pero
no podrá oponerse a su ejecución, ni reclamar indemnización alguna.
28
El art. 22.2 establece que el arrendador que se proponga realizar obras de mejora obligatorias o forzosas, deberá notificar por escrito al arrendatario, al menos con tres meses
de antelación, su naturaleza, comienzo, duración y coste previsible. Se trata, pues, de una
práctica que no puede ser suprimida por acuerdo de las partes, y que se desenvuelve como
una formalidad previa para que nazca el derecho del arrendador a imponer la realización de
obras de mejora en la vivienda arrendada, y, en su caso, el derecho a reclamar la elevación
de la renta prevista en el art. 19.
Durante el plazo de un mes desde la notificación por el arrendador de las condiciones de las obras de mejora que se propone realizar en la cosa arrendada, el arrendatario
puede adoptar cualquiera de las siguientes posturas: desistir del contrato por afectar las
obras de modo relevante a la vivienda arrendada (art. 22.2); solicitar la suspensión del
contrato, sin indemnización alguna, en caso de que las obras acordadas por una autoridad competente haga inhabitable la vivienda (art. 26); discutir la naturaleza obligatoria
o forzosa de las obras de mejora; o, por último, simplemente aceptar la realización de
las mismas.
Ahora bien, en caso de que el arrendatario desista del contrato, el art. 22 le concede
el derecho a seguir ocupando la vivienda durante el plazo de dos meses a contar desde el
desistimiento. Si, durante el plazo de un mes desde la notificación, el arrendatario acepta
o no discute las condiciones de las obras de mejora forzosas, el artículo 22.3 le concede
el derecho a una reducción de la renta en proporción a la parte de la vivienda de la que se
vea privado por causa de aquéllas, así como a la indemnización de los gastos que las obras
le obliguen a efectuar. Únicamente, pues, si las obras provocan una privación parcial de la
vivienda arrendada o en sus dependencias tendrá derecho a la reducción de renta «en proporción a la parte de la vivienda de la que se vea privado por causa de aquéllas» (artículo
22.3). Criterio, este último, que debe ponderarse en función de la utilidad y no a la simple
extensión de la parte de la vivienda afectada.
El art. 26 de la LAU1994 dispone que cuando la ejecución en la vivienda arrendada
de obras de conservación o de obras acordadas por una autoridad competente la hagan
inhabitable, tendrá el arrendatario la opción de suspender el contrato o desistir del mismo,
sin indemnización alguna. La suspensión del contrato supondrá hasta la finalización de las
obras, la paralización del plazo del contrato y la suspensión de la obligación de pago de la
renta. Dicho precepto concede una opción al arrendatario, para el caso de que concurran las
circunstancias que en él se expresan, opción que debe ser ejercitada frente al arrendador, sin
que sea posible, porque esa no es la finalidad de la norma, ejercitar directamente la suspensión del contrato por medio de la demanda, puesto que una opción supone el ejercicio de la
misma frente al arrendador, y llevar a pleito las discrepancias que puedan tener las partes
en cuanto a la opción elegida.
El art. 23.1 LAU viene a concretar el ámbito de actuación del arrendatario en la realización de obras en la vivienda o en sus accesorios, prohibiéndole ejecutar sin el consentimiento
escrito del arrendador obras que modifiquen la configuración de la vivienda o aquellas que
provoquen una disminución en la estabilidad o seguridad de la misma. Para ello requerirá
el consentimiento escrito del arrendador.
Sin la autorización del arrendador el inquilino puede efectuar las obras de conservación o
reparación urgentes, las de adaptación, instalación o acondicionamiento de la cosa arrendada,
29
entre ellas necesarias por su condición de minusválido, además de las pequeñas reparaciones
a que antes hemos aludido.14
En definitiva15, las obras consentidas por el arrendador o autorizadas «ex lege» para su
realización por el arrendador en la cosa arrendada, aunque puedan modificar la configuración
de la misma, no son causa de resolución contractual ex art. 27.2.d) Ley de Arrendamientos
Urbanos.
Alonso Sánchez,16 recoge los criterios jurisprudenciales de determinación de las obras
modificativas de la configuración del inmueble arrendado que dan lugar a la resolución del
contrato de arrendamiento.
14 Al respecto el TS en sentencia número 97 del año 2001, de 10 de febrero, RJ 2001\849, examina primeramente las diferentes clases de obras que recibían distinto tratamiento jurídico en nuestra anterior legislación,
esto es, las llamadas reparaciones necesarias de los arts. 107 y ss. LAU1964; las obras de mejora realizadas por
el propietario art. 112 LAU1964, y asimismo, las obras de mejora del art. 114 de dicho Texto Legal, o bien, las
obras que transforman la vivienda en local de negocio o viceversa. Asimismo analiza las obras que pueden dar
lugar a la ruina del edificio, al desalojo del mismo y consiguientemente a la extinción del contrato de arrendamiento, que son las llamadas obras que precisan una reparación necesaria a fin de conservar la vivienda o local de
negocio en estado de servicio para el uso convenido y, que, caso de no ejecutarse por parte del arrendador, pese
a las advertencias del arrendatario son obras necesarias y deben correr a cargo del arrendador, ya que se trata de
reparaciones tendentes a conservar la seguridad del edificio, y son o pueden ser las que determine cualquier organismo o Autoridad competente. Seguidamente la señalada STS especifica su doctrina sobre las características de
las citadas obras (delimitadas en los «facta» a través de las correspondientes autorizaciones del arrendador) en el
arrendamiento urbano según la extinta LAU1994. 1º) como ya se expuso, entre otras en Sentencia de 11 febrero de
1993 (RJ 1993, 1462), en reclamación a las clases de obras en relación con las autorizaciones a que se refiere el art.
114 de la LAU, en su causa 7ª … hay que distinguir, por un lado: 1º) La realización de obras sin consentimiento
del arrendador, siempre y cuando a) estas obras modifiquen la configuración de la vivienda o del local de negocio,
o b) que debiliten la naturaleza y resistencia de los materiales empleados en la construcción, con lo cual, claro es,
se está refiriendo a esas obras que no solamente se realicen sin el consentimiento del arrendador, sino que además
impliquen esas alteraciones; 2º) Mientras que en otro supuesto de hecho habrá que entenderse la realización de obras
consentidas por el arrendador que, a su vez, sólo podrá autorizar lo que le permita la Ley de Propiedad Horizontal,
incluso en aplicación del “nemo dat quod non habet”; y por ello, es defendible la postura de que la referencia del
art. 114.7ª “in fine”, al no permitir obras que “debiliten la naturaleza y resistencia de los materiales empleados
en su construcción” haya de entenderse que esa “construcción” sea también la del inmueble en que se ubica el
local arrendado, esto es, la finca; y así se cohonesta esta prohibición con la correlativa del art. 7 de la LPH, sobre
obras que “no menoscaben o alteren la seguridad del edificio o su estructura general”; con una clara delimitación,
esto es, que habrán de efectuarse siempre y cuando no rebasen el contorno contexto de dicho consentimiento o de
dicha autorización o consentimiento que, según ese contexto de esa regla 7ª, permite se pueda realizar toda clase
de obras por el arrendatario, cuando exista ese consentimiento pleno del arrendador y cualquiera que sea la índole
de las mismas, aun cuando modifiquen la configuración de la vivienda o local de negocio. 3º) Obras no consentidas
pero que no modifiquen la configuración o debiliten la naturaleza o resistencia de los materiales empleados en la
construcción, que no necesitan autorización (aquéllas en rigor son las únicas que legalmente necesitan autorización
en los términos expuestos en S. 12-3-1992 (RJ 1992, 2174)) pues no cabe pensar que se autorice por debajo, es
decir, autorizar obras que no sólo no modifiquen ni debiliten sino que no excedan las de mantenimiento o de mera
conservación de la casa, porque, entonces, resultaría que la autorización reduciría aún más de lo que se pueda hacer
sin la autorización (obras que no afecten a su configuración o debilitación...). 4º) Por último, obras de mejora de
la instalación o servicios, que permiten la autorización subsidiaria del Juez según el art. 7.3...» (S. 20-11-1997 (RJ
1997, 8092)).
15 STS 11 febrero 1993 (RJ 1993, 1462).
16 ALONSO SÁNCHEZ, BEATRIZ. La resolución del arrendamiento urbano por la realización de obras
inconsentidas. Aranzadi. BIB 1994\11. Aranzadi Civil vol. I parte Estudio. EDITORIAL ARANZADI, SA,
PAMPLONA. 1994.
30
Para ella, el concepto de «configuración» no es un puro hecho material sino que constituye un concepto complejo y plenamente jurídico, por cuanto implica la determinación de la
causa misma de la resolución del arrendamiento prevista en la Ley, y es por ello por lo que
entiende el Alto Tribunal que su declaración no puede dejarse a la opinión de un perito, dado
que dicho informe excedería su misión y sus atribuciones técnico auxiliares subordinado a
la definitiva calificación jurídica reservada al prudente arbitrio o discreción del juzgador,
añadiéndose además que nos encontramos ante un concepto contingente, circunstancial y
variable a examinar en cada caso.17
Resume la línea jurisprudencial seguida en cuanto a la determinación del concepto jurídico de «configuración» con la mención de las siguientes declaraciones:
— La configuración del local debe ser referida a la forma del recinto comprendido dentro de las paredes y el techo que limitan ese espacio, tanto en sentido vertical como
horizontal.18
— Es la disposición de sus partes componentes en relación con las demás.19
— En la distribución del espacio arrendado con referencia a su forma o aspecto peculiar20, sin que venga permitido establecer una distinción semántica categórica entre
«forma» y «estructura», siendo así que la primera acepción de este vocablo corresponde cabalmente a la distribución y orden de las partes de un edificio, razón gramatical que ha llevado al Supremo a establecer una sinonimia entre ambas palabras,
referentes las dos a la configuración.21
Finalmente determina cuando unas obras concretas modifican la configuración del
inmueble objeto del arrendamiento, indicando que la variación de la configuración de un
inmueble es algo contingente y circunstancial, que no puede predicarse de manera abstracta
y general, sino que hay que tener presentes las circunstancias que en cada caso concreto concurran para determinar si, dada la naturaleza de la cosa arrendada y sus partes características,
la alteración de la configuración ha llegado a producirse o no con las obras realizadas.22
Destaca seguidamente los dos principales criterios de determinación de lo que cabe
entender por modificación de la configuración, dado el primero de ellos por la valoración
concreta de la adherencia de la obra al inmueble y el segundo de dichos criterios por el
enjuiciamiento particular de la importancia de las obras ejecutadas.
Así, de manera invariable, —mantiene Alonso Sánchez—, en base al primero de los
criterios apuntados, ha considerado nuestro Tribunal Supremo que para que el cambio en la
configuración de la cosa arrendada sea relevante es necesario que las obras que determinen
ese cambio de configuración sean de las llamadas fijas o de fábrica, empotradas en el suelo
y techo y practicadas con materiales de construcción, sin que, por el contrario, quepa aplicar
17 SSTS 28 mayo 1962 (RJ 1962, 2755), 29 mayo 1969, 9 febrero 1973 (RJ 1973, 433) y 20 julio 1993 (RJ
1993, 6171), y Sentencia de la Audiencia Provincial de Navarra de 4 noviembre 1991).
18 SSTS 2 abril 1974 (RJ 1974, 1514) y 27 septiembre 1985 (RJ 1985, 4478)).
19 SSTS y 20 diciembre 1988 (RJ 1988, 9739).
20 SSTS 6 diciembre 1952 (RJ 1952, 2431) y 12 marzo 1992 (RJ 1992, 2174)).
21 SSTS 16 octubre 1974 (RJ 1974, 3805), 25 junio 1979 (RJ 1979, 2548) y 30 enero 1991).
22 SSTS 29 mayo 1964 (RJ 1964, 2862), 14 diciembre 1990 (RJ 1990, 10069) y 4 julio 1991).
31
este precepto cuando se trate de obras móviles, no adheridas a las paredes, suelo y techos,
mediante obras de albañilería.23
En suma, las obras de carácter mueble no incorporadas al edificio o adheridas de tal
forma que puedan separarse sin menoscabo o deterioro del mismo no pueden ser comprendidas en aquellas que conllevan la aplicación de la causa resolutoria que nos ocupa, teniendo
en cuenta que, como indica claramente la Sentencia de 4 mayo 1974 ( RJ 1974, 2014), toda
pieza que en su finalidad y estructura pueda sustituirse por otra idéntica sin necesidad de
hacer obra de albañilería y sin quebrantamiento de la materia o deterioro del objetivo, tendrá
el carácter de mueble.
Finalmente, recoge una casuística judicial dentro de las obras que sí han sido consideradas como modificativas de la configuración del inmueble arrendado.24
En rigor, las únicas obras prohibidas al arrendatario son aquellas que, siendo inconsentidas por el arrendador, modifiquen la configuración de la vivienda o de sus accesorios
(«praestandi conductori fruivel uti licere»), o que provoquen una disminución en la estabilidad de la edificación o de la seguridad de la vivienda.25
23 SSTS de 27 octubre 1961 (RJ 1961, 3619), 11 octubre 1967 (RJ 1967, 3931), 6 abril 1968 (RJ 1968,
2164), 8 junio 1974 (RJ 1974, 2625), 14 diciembre 1990, 30 enero 1991 y 11 febrero 1993, y las Sentencias de las
Audiencias Provinciales de Navarra de 4 noviembre 1991 y de Toledo de 5 octubre 1992 (AC 1992, 1371)).
24 El ensanchamiento de la puerta de entrada al local de unos 15 ó 20 centímetros (Sentencia de 10 mayo 1973
(RJ 1973, 2010)); la apertura de un hueco para poner en comunicación dos locales de distintas fincas (Sentencia de
30 junio 1973 (RJ 1973, 2717
2717)); la apertura de un hueco en el muro para la expulsión al exterior de los gases de
una caldera (Sentencia de 12 noviembre 1974 (RJ 1974, 4234)); la supresión de una escalera de madera adosada
a una pared (Sentencia de 26 diciembre 1974 (RJ 1974, 4938)); la sustitución del piso del local por baldosas y el
Sentencia de 3 junio 1975 (RJ 1975, 2297
2297)); el cambio de emplazamiento del WC que tenía
cierre de 90 luceros (Sentencia
Sentencia de 21 noviembre 1975 (RJ 1975, 4197
4197)); la demolición de tabiques interiores del
instalado el inmueble (Sentencia
inmueble (Sentencia de 30 enero 1991); la apertura de puertas y el cierre de ventanas (Sentencia de 5 abril 1991);
el derribo y acristalado de tabiques (Sentencia de 8 marzo 1993); la reducción de parte del escaparate mediante obra
Sentencia de la Audiencia Provincial de Oviedo de 12 junio 1992 (AC 1992, 967
967)), la instalación de un
de fábrica (Sentencia
falso techo suspendido por forjado de la planta primera y la instalación de un sistema de climatización (Sentencia
de la Audiencia Provincial de Madrid de 28 septiembre 1992 (AC 1992, 1228)); la construcción de una entreplanta
constituida por una estructura metálica de elementos fijados entre sí mediante puntos de soldadura (Sentencia de la
Audiencia Provincial de Sevilla de 17 junio 1992 (AC 1992, 958)); la demolición del cerramiento de mampostería
de la fachada del local con puerta peatonal de madera y sustitución de una puerta enrollable metálica que ocupaba
toda la fachada (Sentencia de la Audiencia Provincial de Córdoba de 5 junio 1992). Por el contrario, relaciona dicha
autora las obras que no afectan a la configuración del inmueble, entre otras, las siguientes: la colocación de mamparas sin estar empotradas en la estructura del edificio y fácilmente desmontables (Sentencia de 11 octubre 1967 (RJ
1967, 3931)); la construcción de tabiques de madera o cristal no adheridos a la obra (Sentencia de 6 octubre 1968);
el cambio de revestimiento de la fachada y escaparates del establecimiento arrendado sin alterar sus dimensiones
(Sentencia de 2 abril 1974 (RJ 1974, 1514)); la conversión de una puerta en escaparate sin obra de albañilería
consistente en la construcción de una tarima de madera no fijada a la pared y fácilmente separable (Sentencia de
6 febrero 1975 (RJ 1975, 413)); la pavimentación del patio y la construcción de un cobertizo (Sentencia de 14
diciembre 1990); la instalación de un aparato de aire acondicionado (Sentencia de la Audiencia Provincial de Toledo
de 29 enero 1992); la sustitución de una persiana (Sentencia de la Audiencia Provincial de Oviedo de 12 junio
1992); las obras de mero enfoscamiento o de sustitución del pavimento (Sentencia de la Audiencia Provincial de
Oviedo de 26 septiembre 1992 (AC 1992, 1280)).
25 En todo caso, los requisitos para la apreciación de una obra prohibida (art. 23 LAU) que pueda ser causa
de resolución contractual (art. 27.2.d LAU) son los siguientes:
a) Que se lleven a cabo obras en la vivienda o en sus accesorios. Es necesaria una actividad que cristalice
en la realización de una obra constructiva o de demolición que, trascendiendo de las facultades que competen al
arrendatario, alteren la cosa arrendada.
32
Es doctrina jurisprudencial que aunque el concepto de configuración es circunstancial y
contingente, únicamente podrá entenderse modificada la configuración cuando se altere el
espacio comprendido en el local arrendado, bien sea procediendo a su incremento o disminución o provocando una variación sustancial en su distribución (SSTS 4 julio 1991 [RJ 1991,
5327] y 14 diciembre 1990 [RJ 1990, 10069]). Por tanto, se trata de un concepto fáctico y
no apriorístico cuyo estudio, análisis y apreciación reserva la Ley al prudente arbitrio judicial
(STS 28 abril 1988 [RJ 1988, 3300]).
Por otra parte, la doctrina jurisprudencial sostiene que, como regla de principio, para
que la modificación en la configuración del inmueble arrendado alcance trascendencia, a
efectos de aplicar los arts. 23.2 y 27.2.d) LAU, es necesario que las obras que determinen
ese cambio de configuración sean de las llamadas fijas o de fábrica, empotradas en el suelo
y techo y practicadas con materiales de construcción, sin que, por el contrario, quepa aplicar aquellos preceptos cuando se trata de obras móviles, no adheridas a las paredes, suelo
y techos, mediante obras de albañilería. Tampoco pueden ser comprendidas entre las obras
prohibidas ex art. 23 LAU, las de carácter mueble no incorporadas al edificio o adheridas de
tal forma que puedan ser separadas sin menoscabo o deterioro (SSTS 11 febrero 1993 [RJ
1993, 1462], 8 marzo 1993 [RJ 1993, 2050] y 30 enero 1991 [RJ 1991, 518]).
Las obras que provocan una disminución en la estabilidad de la edificación o de la seguridad de la vivienda o sus accesorios son aquellas que, sin perjuicio de que el arrendador
preste o no su consentimiento escrito a las mismas, debilitan la potencialidad o resistencia
de algunos de los elementos o materiales de construcción del inmueble arrendado (vgr.,
utilización de ladrillo y yeso en punto de apoyo de finca construida en piedra; perforación
de un pilar de obra maestra, etc.) o compromete gravemente la seguridad y consistencia del
mismo (vgr., construcción de una ducha en un terrado, a consecuencia de la cual queda el
desagüe libre totalmente sobre la superficie del terrado y ocasiona filtraciones en el techo
de la vivienda).
Por tanto, en este tipo de obras no se requiere elemento intencional alguno en el
arrendatario que las ocasiona, y, además, la disminución en la estabilidad o seguridad del
inmueble debe ser actual, sin que pueda tenerse en cuenta el riesgo futuro, que aún no se
ha producido.
Ahora bien, las obras prohibidas ex art. 23 LAU, ¿han de ser realizadas necesariamente en la vivienda o en
sus accesorios? La casuística judicial ofrece numerosos casos en los que, aun no habiéndose realizado las obras
en la vivienda propiamente dicha o dentro del local de negocio, se aprecia la causa de resolución contractual. Así
sucede cuando las obras se han realizado en el patio, porque el mismo está comprendido como uno de los elementos
objetivos integrantes del local arrendado (STS 18 octubre 1965 y 21 diciembre 1966), por lo que la construcción
de una casita en el mismo afecta necesariamente a la configuración (STS 28 enero 1965 (RJ 1965, 864), salvo que
se trate de una obra prefabricada, no sujeta al suelo (STS 21 diciembre 1966 (RJ 1967, 8).
En todo caso, como reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo «las obras de carácter mueble no incorporadas al edificio o adheridas de tal forma que puedan separarse sin menoscabo o deterioro del mismo no pueden
considerarse comprendidas en aquellas a que se refiere el art. 114.7.ª LAU (hoy, art. 23.1)».
b) Que las obras prohibidas las realice el arrendatario o quienes con él convivan. En este sentido, los arts. 23
y 27.2.d) LAU parten de la presunción de la imputabilidad al arrendatario de la realización de las obras prohibidas
en la vivienda.
c) Que las obras realizadas modifiquen la configuración de la vivienda o de los accesorios a que se refiere el
ap. 2, del art. 2, o provoquen una disminución en la estabilidad o seguridad de la misma. Se trata de dos clases de
obras distintas, por lo que su estudio debe separarse.
33
Por lo demás, el art. 23 LAU sólo exige que las obras realizadas por el arrendatario sin
el consentimiento escrito del arrendador, provoquen una disminución en la estabilidad o
seguridad del inmueble arrendado, sin que resulte necesario que el perjuicio llegue a comprometer la sustentación del edificio. En otro caso, se llegaría a la absurda conclusión de
que el arrendatario, por su única voluntad, podría reducir los elementos de sustentación al
mínimo indispensable.
El art. 23.2 LAU concede al arrendador la facultad de reclamar la reposición de las obras
al estado anterior cuando el arrendatario haya realizado obras inconsentidas que modifiquen la configuración del inmueble arrendado o disminuyan la estabilidad o seguridad del
mismo.
Ahora bien, el momento de ejercicio de la facultad de reposición difiere según se trate de
obras que modifiquen la configuración o disminuyan la estabilidad o seguridad del inmueble
arrendado. En este último caso, el arrendador podrá reclamar la reposición con carácter «de
inmediato», es decir, desde el momento en que tenga conocimiento de la realización de las
obras, y con independencia de que pueda ejercitar con posterioridad la facultad de resolución
contractual ex art. 27 Ley de Arrendamientos Urbanos.
Por el contrario, en caso de obras que modifiquen la configuración del inmueble arrendado, el art. 23.2 LAU señala que el arrendador que no haya autorizado su realización podrá
exigir «al concluir el contrato», que el arrendatario reponga las cosas al estado anterior o
conservar la modificación efectuada, sin que éste pueda reclamar indemnización alguna.
Por tanto, la facultad de reposición o conservación de la modificación opera al concluir
el contrato «por cualquier causa», es decir, bien porque el arrendador ejercite dentro del
plazo de prescripción la acción resolutoria ex art. 27 LAU, bien porque decida no impugnar
el contrato y dejar transcurrir el plazo de duración del mismo hasta su extinción.
Además, en caso de obras realizadas por el arrendatario que modifiquen la configuración del inmueble arrendado o de sus accesorios, si el arrendador opta por conservar la
modificación efectuada por el arrendatario, este último no puede reclamar indemnización
alguna aun cuando la modificación constituya una verdadera mejora. Se trata de una novedad introducida por el art. 23 LAU, que, a diferencia del antiguo art. 114.7ª LAU de 1964,
viene a proteger en mejor medida los intereses del arrendador perjudicado. Así, en caso de
insolvencia del arrendatario, podría decirse que la retención del valor de la modificación
viene a sustituir la pérdida del valor o coste de la reposición.
3. ÓRDENES DE EJECUCIÓN
3.1. Carácter
El mandato legal de conservación contenido en el artículo 9 Ley 7/200726, es terminante.
26 El artículo 10 del Reglamento de Disciplina urbanística dispone que:
1. Los propietarios de terrenos, urbanizaciones, edificaciones y carteles deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público.
2. Los Ayuntamientos y, en su caso, los demás Organismos competentes, de oficio o a instancia de
cualquier interesado, ordenarán la ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones
mencionadas en el párrafo anterior.
34
De este deber se colige la correlativa potestad administrativa de su exigencia y se habilita
a los Ayuntamientos (y, en su caso, a los demás órganos competentes) para ordenar, de oficio
o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar los
terrenos y edificaciones, con indicación del plazo de realización.27
Este tipo de medida de intervención administrativa ya aparece explicitada en el art. 84.1
LRBRL, según el cual las Corporaciones Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de las siguientes medidas: c) Órdenes individuales constitutivas de mandato
para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
Se reconoce por la jurisprudencia, a lo largo de la vida de las construcciones. «La
Administración está facultada para intervenir no sólo en la fase de construcción de los edificios, sino también a lo largo de toda la vida de éstos.”28
En cuanto se ordena la ejecución de unas obras parece lógico que su realización no precise licencia urbanística, pues debe bastar para realizarlas la existencia de una orden de ejecución a tal efecto dictada por el Ayuntamiento o, en su caso, el Organismo competente.
Las órdenes de ejecución están limitadas por su propia finalidad única y exclusivamente,
a las obras necesarias para conservar las condiciones de higiene, ornato y conservación.
Este carácter restrictivo de la orden de ejecución está basado en el servicio al principio de
proporcionalidad en la intervención administrativa, al que expresamente se refiere el art. 4
RSCL.
3.2. Clases de órdenes de ejecución
Tres clases de órdenes de ejecución por razón de su finalidad:
— Dos de CARÁCTER PROPIO
— una GENÉRICA, para mantener las condiciones de HIGIENE, ORNATO Y
CONSERVACIÓN,
3.
A tal fin, el Organismo que ordene la ejecución de tales obras concederá a los propietarios o a sus
administradores un plazo, que estará en razón a la magnitud de las mismas, para que proceda al cumplimiento de lo acordado; transcurrido el cual sin haberlas ejecutado, se procederá a la incoación del
expediente sancionador, con imposición de multa, en cuya resolución, además, se requerirá al propietario, propietarios o a sus administradores a la ejecución de la orden efectuada, que, de no cumplirla,
se llevará a cabo por el Organismo requirente, con cargo al obligado, a través del procedimiento de
ejecución subsidiaria previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo.
Y el artículo 11 RDU, establece que:
1. Los Ayuntamientos y, en su caso, las Diputaciones Provinciales y las Comisiones Provinciales de
Urbanismo podrán también ordenar, POR MOTIVOS DE INTERÉS TURÍSTICO O ESTETICO, LA
EJECUCION DE OBRAS DE CONSERVACION Y DE REFORMA EN FACHADAS O ESPACIOS
VISIBLES desde la vía pública, sin que estén previamente incluidas en Plan alguno de Ordenación.
2. Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se contuvieran dentro del deber definido en
el apartado 1 del artículo l00 supusieran un aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste
alcance, y con cargo a los fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos límites para
obtener mejoras de interés general.
3. En caso de incumplimiento por parte de los propietarios, se estará a lo dispuesto en el apartado 3 del
artículo anterior.
27 STS de 14.01.75 y 24.1 0.78.
28 STS 30.12.89.
35
— y otra ESPECÍFICA, por MOTIVOS DE INTERÉS TURÍSTICO O ESTÉTICO.
— Una de carácter IMPROPIO: la REHABILITACIÓN FORZOSA ordenada por la
Administración actuante, con base en las prescripciones de la ley o del planeamiento.
Se trata de un deber (acumulativo) impuesto a los propietarios, no por razones de conservación ordinaria de las construcciones, sino por razones externas, diferentes de tal conservación. La justificación de este tipo de órdenes de ejecución deriva del interés turístico
o estético. Se trata, ciertamente, de un concepto jurídico indeterminado que, en todo caso,
obliga a considerar respecto de este tipo de obras que el costo de las obras lo soportará:
— el propietario, si las obras se encuentran dentro de los límites de su deber de conservación,
— la Entidad que las haya ordenado, en cuanto al exceso del costo aportado por los
propietarios, hasta el total del importe de las obras ordenadas.
Las órdenes de ejecución pueden ser por motivos de seguridad, salubridad u ornato.
Entre las medidas de intervención administrativa, los Ayuntamientos y, en su caso, los
demás organismos competentes, ordenarán de oficio o, a instancia de cualquier interesado
la ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones de seguridad, salubridad
y ornato público, con indicación del plazo de realización, que estará en razón a la magnitud
de las obras.
Se puede ordenar la conservación o reforma de fachadas o lugares visibles desde la vía
pública, que decía el art. 246 LS1992, u ordenar la rehabilitación forzosa de edificios, al
que hacía mención el art. 19 Ley 6/1998, ambos derogados.
No obstante, fuera de dicho ámbito de la conservación, en sentido amplio, las órdenes
que puede emanar la Administración (de ejecución o de hacer, o de no hacer) pueden referirse a un amplio espectro de finalidades; entre ellas:
— Ordenar la demolición de las construcciones o parte de ellas que estuvieren en estado
ruinoso.
— Ordenar la suspensión o demolición de obras iniciadas sin licencia o sin ajustarse
a sus determinaciones según proceda, así como la demolición de las ya terminadas
también sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones,
— Ordenar la reconstrucción de lo demolido improcedentemente.
— Ordenar la paralización de las obras ejecutadas con arreglo a una licencia que pueda
ser declarada ilegal.
3.3. Finalidades de las órdenes de ejecución. Ámbito Autonómico
Tiene evidentemente interés la regulación que una gran mayoría de CA sobre las inspecciones periódicas de edificios. La primera CA que las introdujo fue la de Valencia. En
ellas se intenta objetivar el deber de conservación y rehabilitación de los edificios de cierta
antigüedad. En algunos casos es la propia norma urbanística la que establece las condiciones
sobre el momento en que nace la obligación de someter a inspección el inmueble y el plazo
de periodicidad de las inspecciones.
36
El sometimiento a estas inspecciones se constituye como una obligación propia del
propietario, sin perjuicio de que la Administración, de oficio y a su costa, pueda ejecutar
las obras pertinentes. Las inspecciones no vinculan ni al propietario ni a la Administración,
puesto que gozan de la naturaleza de meras recomendaciones que no vienen a sustituir a la
figura de las órdenes de ejecución sino que sirven para completarlas.
La legislación es variable sobre el momento en que nace la obligación de someter a inspección el inmueble, (desde 30 a 50 años de edad de la edificación) y la periodicidad de las
inspecciones (de 5 a 10 años). Murcia no lo tiene establecido. Veamos algunos supuestos.
El artículo 110 de la Ley 5/1999 de 8 abril 1999, de Urbanismo CASTILLA Y LEÓN
declara que en los Municipios con población igual o superior a 20.000 habitantes o que
tengan Plan General de Ordenación Urbana, los propietarios de construcciones deberán promover su inspección por facultativo competente, para supervisar su estado de conservación
y su adecuación a las condiciones establecidas en el artículo 8 Ley 5/1999 de 8 abril 1999,
con la periodicidad y demás condiciones que se establezcan reglamentariamente. El artículo
316 del Decreto 22/2004 de 29 enero 2004, establece que todos los edificios deben someterse
a una primera inspección técnica dentro del año siguiente a aquél en que se cumplan cuarenta años desde su fecha de terminación y que una vez realizada la primera inspección, los
edificios deben someterse a una segunda y sucesivas inspecciones dentro del año siguiente
a aquél en que se cumplan diez años desde la anterior inspección.
El artículo 164 de la Ley 15/2001 de 14 diciembre 2001, del Suelo y Ordenación
Territorial de EXTREMADURA exige que los propietarios de toda construcción o edificación catalogada o protegida, así como, en cualquier caso, superior a cincuenta años deberán
encomendar a un técnico facultativo competente, cada cinco años, la realización de una
inspección dirigida a determinar el estado de conservación.
El artículo 200 de la Ley 9/2002 de 30 diciembre 2002, de ordenación urbanística y
protección del medio rural de GALICIA, impone a los Ayuntamientos la obligación de
regular mediante ordenanza municipal el deber de inspección periódica de las edificaciones
para determinar su estado de conservación. La ordenanza establecerá las edificaciones que
quedan sujetas a esta obligación en función de su antigüedad y, en todo caso, incluirán
todas las edificaciones catalogadas o de antigüedad superior a cincuenta años, los plazos y
las condiciones en que haya de realizarse la inspección técnica de las edificaciones a cargo
de facultativo competente.
El artículo 169 de la Ley 9/2001 de 17 julio 2001, del suelo, de MADRID obliga a los
propietarios de construcciones y edificios de antigüedad superior a treinta años a encomendar
a un técnico facultativo competente o, en su caso, a entidades de inspección técnica homologadas y registradas por la Consejería competente en materia de ordenación urbanística, cada
diez años, la realización de una inspección dirigida a determinar el estado de conservación
y las obras de conservación o, en su caso, rehabilitación que fueran precisas.
Dicho deber de los propietarios de construcciones y edificios, dice la legislación autonómica madrileña, alcanza hasta el importe de los trabajos y obras que no rebase el límite del
contenido normal de aquél, representado por la mitad del valor de un edificio o construcción
de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de idénticas
dimensiones que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinada al uso
37
que le sea propio. Cuando el Ayuntamiento ordene o imponga al propietario la ejecución de
obras de conservación o rehabilitación que excedan del referido límite, éste podrá requerir
de aquélla que sufrague el exceso.
NAVARRA, en el artículo 87 de la LForal 35/2002 de 20 diciembre 2002, de Ordenación
del Territorio y Urbanismo, establece los siguientes deberes de los propietarios de toda clase
de terrenos y construcciones: a) Destinar los terrenos y construcciones a usos que no resulten
incompatibles con el planeamiento urbanístico. b) Mantener los terrenos y construcciones
en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad según su destino,
realizando los trabajos precisos para conservar o reponer dichas condiciones y para dotarles
de los servicios que resulten necesarios y exigibles conforme al uso y características del bien.
c) Cumplir las normas sobre protección del ambiente y de los patrimonios arquitectónicos
y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana, sobre unidades mínimas de cultivo, así como
la restante normativa sectorial y lo dispuesto en los planes y programas sectoriales que sean
de aplicación. d) Ejecutar las obras de conservación y de reforma en fachadas o espacios
visibles desde la vía pública, que ordenen los Ayuntamientos por motivos de interés turístico o estético, aunque no estuvieran previamente incluidas en el planeamiento. e) Respetar
los límites que deriven por razón de la colindancia con bienes que tengan la condición de
dominio público, en los que estén establecidos obras o servicios públicos o en cuyo vuelo o
subsuelo existan recursos naturales sujetos a explotación regulada. f) Permitir la realización
por la Administración pública competente de los trabajos que sean necesarios para realizar
labores de control, conservación o restauración del medio y de prevención de la erosión. g)
Solicitar y obtener las autorizaciones preceptivas y, en todo caso, la licencia municipal con
carácter previo a cualquier acto de transformación o uso del suelo, sin perjuicio de lo que
establezca la legislación sectorial aplicable.
Los municipios navarros y, en su caso, los demás organismos competentes, ordenarán,
de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para
conservar las condiciones a las que se refiere el apartado anterior, con indicación del plazo
de realización. El coste de las obras necesarias en virtud de lo dispuesto en este artículo
corresponde a los propietarios, salvo cuando la normativa sectorial aplicable disponga que
se sufraguen por la Administración o por los concesionarios de servicios públicos.
El artículo 200 de la Ley 2/2006 de 30 junio 2006, de Suelo y Urbanismo del PAÍS
VASCO establece que los propietarios de toda construcción o edificación catalogada o protegida, así como de toda edificación de uso residencial de antigüedad superior a cincuenta
años, encarguen a un técnico facultativo, cada diez años, la realización de una inspección
dirigida a determinar el estado de conservación de la construcción o edificación.
El deber de los propietarios de edificios en el País Vasco alcanza hasta el importe de los
trabajos y las obras que no rebase el límite de su contenido normal, representado por: a) En el
supuesto de actuaciones aisladas, el 60% del coste de reposición del edificio. b) En el supuesto
de actuaciones integradas, el 50% del coste de reposición del edificio. Todos los valores dispuestos en este apartado se calcularán sin ninguna consideración del valor del suelo. Cuando la
Administración ordene o imponga al propietario la ejecución de obras de conservación o rehabilitación que excedan del referido límite, éste podrá requerir de aquélla que sufrague el exceso.
Conforme al artículo 189 DLeg. 1/2005 de 26 julio 2005, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo del País Vasco, las personas propietarias de toda clase de terrenos,
construcciones e instalaciones deben cumplir los deberes de uso, conservación y rehabilitación
38
establecidos por dicha Ley, por la legislación aplicable en materia de régimen de suelo y por la
legislación sectorial. Están incluidas en estos deberes la conservación y la rehabilitación de las
condiciones objetivas de habitabilidad de las viviendas. Añade que las personas propietarias o la
Administración deben sufragar el coste derivado de estos deberes de acuerdo con la legislación
aplicable en cada caso y teniendo en cuenta el aumento sobre el límite de los deberes de las
personas propietarias cuando se trate de obtener mejoras de interés general.
El artículo 199 Ley de Suelo y Urbanismo Vasca establece que los propietarios de terrenos, construcciones, instalaciones y edificios tienen el deber de mantenerlos en condiciones
de seguridad, salubridad, ornato público y decoro, realizando los trabajos y las obras precisas para conservarlos o rehabilitarlos, a fin de mantener las condiciones requeridas para la
habitabilidad o el uso efectivo.
La Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística VALENCIANA establece en el art. 206, respecto del deber de conservación y rehabilitación, que los propietarios
de terrenos, construcciones y edificios deberán mantenerlos en condiciones de seguridad,
salubridad, ornato público y decoro, realizando los trabajos y obras precisas para conservar o rehabilitar en ellos las condiciones imprescindibles de habitabilidad o uso efectivo
que permitirían obtener la licencia administrativa de ocupación para el destino que les sea
propio. Será exigible este deber aun cuando no hubiere normas específicamente aplicables
sobre protección del medio ambiente, patrimonios arquitectónicos y arqueológicos o sobre
rehabilitación urbana. Si las hubiere, se cumplirá con total respeto a las mismas.
Conforme establece el artículo 207 de la indicada Ley de la Generalitat de Valencia,
los propietarios de toda edificación catalogada o de antigüedad superior a 50 años deberán
promover, al menos cada cinco años, una inspección, a cargo de facultativo competente, para
supervisar su estado de conservación.
Dicho facultativo consignará los resultados de su inspección expidiendo un certificado
que describa los desperfectos apreciados en el inmueble, sus posibles causas y las medidas
prioritarias recomendables para asegurar su estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales o para mantener o rehabilitar sus dependencias en condiciones de
habitabilidad o uso efectivo según el destino propio de ellas. Asimismo dejará constancia del
grado de realización de las recomendaciones expresadas con motivo de la anterior inspección
periódica, La eficacia del certificado exige remitir copia de él al Ayuntamiento y al Colegio
Profesional correspondiente.
El Ayuntamiento podrá exigir de los propietarios la exhibición de los certificados actualizados de inspección periódica de construcciones y, si descubriera que éstas no se han
efectuado, podrá realizarlas de oficio a costa de los obligados.
El límite del deber de conservación y rehabilitación se recoge en el artículo 208 de la
misma Ley, que exige que todos los propietarios de edificios estén obligados a sufragar o
soportar el coste de las obras de conservación y rehabilitación que dichas construcciones
precisen para cumplir lo dispuesto en los artículos anteriores, hasta el importe determinado
por el límite del deber normal de conservación.
Cuando una Administración ordene o imponga al propietario la ejecución de obras de
conservación o rehabilitación que excedan dicho límite, el obligado podrá exigir a aquélla
que sufrague, en lo que respecta al exceso, el coste parcial de las obras constitutivas del
mismo.
39
Añade que se entenderá que las obras mencionadas en el párrafo anterior exceden del
límite del deber normal de conservación cuando su coste supere la mitad del valor de una
construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil que la preexistente, realizada con las condiciones imprescindibles para autorizar su ocupación. Si no se
trata de un edificio sino de otra clase de construcción, dicho límite se cifrará, en todo caso,
en la mitad del coste de erigir o implantar una nueva construcción de iguales dimensiones,
en condiciones de uso efectivo para el destino que le sea propio.
Las ayudas públicas para la conservación y rehabilitación del patrimonio arquitectónico
se enumeran en el artículo 209 la indicada Valenciana.29
Los Ayuntamientos30 deben dictar órdenes de ejecución de obras de reparación, conservación y rehabilitación de edificios deteriorados o en condiciones deficientes para su utilización efectiva. También los órganos de la Generalitat competentes en materia de patrimonio
cultural inmueble podrán, oído el Ayuntamiento, dictar dichas ordenes respecto a edificios
catalogados. Las órdenes de ejecución pueden conminar, asimismo, a la limpieza, vallado,
retirada de carteles u otros elementos impropios del inmueble.
Dentro del plazo señalado en la orden de ejecución el propietario afectado debe solicitar
las ayudas económicas a las que justifique tener derecho y puede pedir la licencia de demolición, salvo que el edificio esté catalogado. También puede proponer alternativas técnicas
para las obras o solicitar razonadamente una prórroga en su ejecución.
El incumplimiento injustificado de la orden faculta a la Administración para adoptar una
de estas medidas:
a) Ejecución subsidiaria a costa del obligado hasta el límite del deber de conservación,
b) Imposición de hasta diez multas coercitivas con periodicidad mínima mensual, por
valor máximo de un décimo del coste estimado de las obras ordenadas. El importe
de las multas coercitivas se destinará preferentemente a cubrir los gastos que genere
la ejecución subsidiaria de la orden incumplida.
29 Procederá el otorgamiento de ayudas para financiar la conservación o rehabilitación de construcciones
por las razones reguladas en el artículo anterior o para obras que potencien la utilidad social de las construcciones
y que se financien ponderando la situación socioeconómica del destinatario de la subvención, conforme a lo que
reglamentariamente se establezca. La Administración podrá convenir con el interesado fórmulas de explotación
conjunta del inmueble, siempre que permitan una adecuada participación pública en los beneficios generados por
la prolongación de la vida útil de la construcción. Se pueden otorgar ayudas a fondo perdido como incentivo de
inversiones privadas proporcionadas a la subvención en los términos que reglamentariamente se determinen. Si el
propietario tuviera derecho a la ayuda —en aplicación del artículo anterior— y no alcanzara un acuerdo con la
Administración, aquélla se otorgará como anticipo reintegrable, en dinero constante, en caso de venta o expropiación, debiéndose dejar constancia de ello en el Registro de la Propiedad. El reintegro no superará la mitad del
precio de expropiación o venta. Si ésta lo es por precio inferior al duplo del anticipo, la Administración podrá
ejercer el derecho de tanteo en los términos regulados en el Real Decreto Legislativo 1/1992. Los Ayuntamientos
deben bonificar, en la medida más amplia posible, las licencias de obras que tengan por objeto la reparación o
rehabilitación de edificaciones deterioradas. Las políticas de ayuda económica que instrumente la Generalitat para
rehabilitar y conservar el patrimonio arquitectónico darán prioridad a los inmuebles y conjuntos catalogados y
ponderarán la corresponsabilidad financiera que, en dichas actuaciones, asuman los entes locales con arreglo a sus
posibilidades.
30 Art., 212 Ley 16/2005 de la Generalitat de Valencia.
40
Las órdenes de adaptación al ambiente de las edificaciones colindantes se recogen en el
artículo 215 de la meritada Ley.31
La Comunidad Autónoma de ANDALUCÍA tiene aprobada la Ley 7/2002, de 17 de
diciembre del señalado año, de Ordenación Urbanística. La Junta de Andalucía, por medio
de su Parlamento, tras la Sentencia 6/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional,
que vino a deslindar las competencias que tienen el Estado y las Comunidades Autónomas
en materia de establecimiento del régimen de la propiedad del suelo y de la ordenación
urbanística, aprobó la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se aprobaban con carácter
urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana,
que básicamente recuperaban como texto legislativo propio de la Comunidad Autónoma
de Andalucía la parte anulada del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
Posteriormente, las Cortes Generales del Estado Español aprobaron la Ley 6/1998, de 13
de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y sobre la que el Tribunal Constitucional
dictó la Sentencia 164/2001, de 11 de julio, que estimó parcialmente los recursos interpuestos en su día contra ésta y, además de declarar inconstitucional algunos preceptos de
la citada norma, ha expresado el sentido en el que se han de interpretar determinados artículos para que éstos no incurran en inconstitucionalidad. Con ello quedaron, a entender de
la Comunidad Autónoma de Andalucía, delimitadas las materias que han de considerarse
propias del Estado, y en cuyo marco aprobó dicha Ley.
Se regulan en el capítulo V, y artículos 153 a 159, ambos inclusive.32 Se destaca que
la indicada Ley recoge expresamente, que la conservación de las obras de urbanización,
31 Los Planes pueden disponer la obligatoriedad de ejecutar obras de adaptación al ambiente de edificios.
Las órdenes de ejecución que se dicten en cumplimiento de esas disposiciones se sujetarán al régimen establecido
en los artículos anteriores, Estas órdenes se deberán referir a elementos ornamentales y secundarios del inmueble,
pretender la restitución de su aspecto originario o coadyuvar a su mejor conservación.
32 Artículo 155:
1. Los propietarios de terrenos, construcciones y edificios tienen el deber de mantenerlos en condiciones de
seguridad, salubridad y ornato público, realizando los trabajos y obras precisos para conservarlos o rehabilitarlos,
a fin de mantener en todo momento las condiciones requeridas para la habitabilidad o el uso efectivo.
2. Los municipios podrán ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras
necesarias para conservar aquellas condiciones.
El deber de los propietarios de edificios alcanza hasta la ejecución de los trabajos y obras cuyo importe tiene
como límite el del contenido normal del deber de conservación.
3. El contenido normal del deber de conservación está representado por la mitad del valor de una construcción
de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes que
la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable.
4. Las obras de conservación o rehabilitación se ejecutarán a costa de los propietarios dentro del límite del
deber normal de conservación que les corresponde.
5. Cuando las obras de conservación y rehabilitación rebasen el contenido normal del deber de conservación,
para obtener mejoras o beneficios de interés general, aquellas se ejecutarán a costa de la entidad que lo ordene en
la cuantía que exceda de dicho deber.
6. En todo caso, el municipio podrá establecer:
Ayudas públicas en las condiciones que estime oportunas, entre las que podrá incluir la explotación conjunta
del inmueble.
Bonificaciones sobre las tasas por expedición de licencias.
7. Será aplicable lo dispuesto en los artículos 150, 151 y 152 de esta Ley al incumplimiento de los deberes de
conservación y rehabilitación.
41
incluyendo el mantenimiento de las dotaciones y los servicios públicos correspondientes,
compete al municipio o a los propietarios agrupados en entidad urbanística en los supuestos
previstos en este título.
Esta Ley posibilita a los municipios la delimitación de áreas en las que los propietarios
de las construcciones y edificaciones comprendidas en ellas deberán realizar, con la periodicidad que se establezca, una inspección dirigida a determinar el estado de conservación
de las mismas. El artículo 156 de la Ley 7/2002 de 17 diciembre 2002, de Ordenación
Urbanística de Andalucía establece que el instrumento de planeamiento, y en su defecto
el municipio mediante la correspondiente ordenanza, podrá delimitar áreas en las que los
propietarios de las construcciones y edificaciones comprendidas en ellas deberán realizar,
con la periodicidad que se establezca, una inspección dirigida a determinar el estado de
conservación de las mismas. Igualmente, estas áreas podrán establecerse para la realización
de dicha inspección sólo en las construcciones y edificios del ámbito delimitado que estén
catalogadas o protegidas o tengan una antigüedad superior a cincuenta años.
4. EL ESTADO DE RUINA. CONCEPTO
La declaración legal del estado ruinoso es el estado final —teóricamente indeseable pero,
a veces, prácticamente, anhelado— de la vida útil de un edificio, que conlleva la demolición
del mismo.
Según López Merino, el concepto de estado ruinoso “ha sido acuñado a expensas de los
efectos jurídicos que se le asociaban. Normalmente, el legislador emplea conceptos para
definir supuestos y para, seguidamente enlazarles las consecuencias jurídicas, aquí el propio
concepto se convierte en supuesto de hecho. La ley del suelo ha convertido un concepto en
supuesto de hecho, para atribuirle determinados efectos jurídicos”.
Se puede afirmar, pues, que la ruina es un estado o situación de las construcciones, que
alcanza relevancia jurídica a través de tal declaración.
E. García de Enterría y L. Parejo Alfonso consideran que la norma legal configura el
estado ruinoso como un concepto jurídico indeterminado y que dicho concepto carece de
contenido propio independiente de los supuestos normativos que la propia ley enumera.
Estos mismos autores comienzan por afirmar que la ruina es “en su significación primera y
extrajurídica, un hecho, un estado de degradación física, de deterioro definitivo de una construcción, y que, jurídicamente la expresión utilizada, no es la de ruina, sino la más amplia
de estado ruinoso que comprende no sólo la realidad descrita, sino también el estado previo
de la construcción que amenaza ruina.”
Antes de que el concepto de edificación en estado ruinoso y la utilización de esta
técnica se asociaran a intenciones especulativas de los propietarios —que, abandonando sus deberes de conservación, aceleraban el fin de la vida útil de su propiedad, para,
previa la demolición recuperar el capital invertido que una legislación de arrendamientos
urbanos había dañado con la política de congelación de rentas—, el Código Civil, en su
Art. 389, ya establecía que el propietario de un edificio está obligado a su demolición o
a ejecutar las obras necesarias para evitar su caída. La alternativa se justifica por razones
de seguridad.
42
La demolición, que inicia un proceso de sustitución de una construcción por otra, se
puede llevar a cabo, según la legislación vigente en los supuestos de ruina, para garantizar
el nivel exigible de disciplina urbanística.
La decisión de demoler es una decisión administrativa que conlleva el corolario de
extinguir el deber de conservar. En este sentido puede resaltarse la terminante afirmación
de la STS de 19.02.90 que afirma que cuando ya no resulta socialmente justificado el gasto
de la reparación, deviene procedente la demolición, lo que extingue, por incompatibilidad,
el deber de conservar. La STS de 7.12.78, indica que: “el concepto de ruina no implica la
necesidad de una ruina inminente y actual, sino de una situación de peligro próximo, más o
menos cierto, que debe evitarse…”.
4.1. A La declaración de ruina en la Comunidad Autónoma de Murcia. Procedimiento.
Interesados. Órganos competentes. Unidad predial. Ruina Inminente y Ordinaria.
Total o Parcial
La declaración de ruina es un acto administrativo que la constata y del que se deriva,
como su lógica consecuencia, la demolición de toda o parte de la construcción afectada por
tal declaración, y que según constante jurisprudencia, es:
— Un acto municipal.
— Singular.
— De carácter objetivo. Solamente constata la situación de hecho, sin analizar las causa
que la puedan haber producido, lo cual no quiere decir que, si existieran responsabilidades, por haber causado tal situación, estas no se exijan (Art., 28.1 RD) en el caso
de negligencia, reglado.
— Impugnable.
— Dictado para la defensa de las personas y los bienes.
Según García de Enterría y Parejo Alfonso el acto administrativo que se pronuncia sobre
la ruina tiene un doble contenido:
— Declarativo: Constata minuciosamente las circunstancias de hecho y declara el estado
ruinoso en el caso concreto de que se trate.
— Constitutivo: Constatadas las circunstancias justificativas de la declaración, la consecuencia es la demolición de la construcción.
También puede dictarse por razones urbanísticas que no tienen relación directa e inmediata con el interés del propietario, ni de los arrendatarios, ni con las razones de seguridad
que les puedan afectar33.
Por ruina se debe entender la “acción de caer o destruirse una cosa”. La acción es una
“operación de fuerza o potencia”; caer es el “movimiento de un cuerpo hacia el suelo por
la acción de su propio peso”, o “desprenderse una cosa del lugar en que estaba adherida”;
33 Pueden verse también las STS de 28.01.64, de 5.10.966, de 1812.74, de 27.06.74, de 5.04.78, de 7.04.78
y de 26.03.86 que sostienen algunos de los caracteres citados.
43
destruirse es deshacerse o desolarse una cosa. Ahora bien, no toda obra ruinosa puede
entenderse como derruida.
Considero34 a la ruina como aquel estado que produce efectos jurídicos, y con cuya declaración legal se tiende a prevenir y evitar un peligro cierto que puede ser actual o futuro.
La declaración de ruina de la finca puede configurarse35 como aquella manifestación de
voluntad efectuada por la autoridad competente, en virtud de la cual se expresa la posibilidad, más o menos próxima, pero real, de derrumbamiento total o parcial, del mismo36.
El concepto del hecho ruinoso es eminentemente jurídico y objetivo. Jurídico, por tratar
de situaciones mínimas de deficiencias, tanto de construcción como de salubridad, y objetivo, por tratarse de daños verificados, constatados y no por el simple hecho de estar amenazada de ruina la obra, sino por reflejar una situación de facto37, apreciable técnicamente de
acuerdo con la “lex artis” profesional.
El artículo 19 de la LS1998 disponía que los propietarios de toda clase de construcciones
deban destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y
mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Deberán observar y
cumplir las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.
El coste de las obras necesarias se sufragará por los propietarios o por la Administración,
en los términos que establezca la legislación aplicable. Se tiene que estar refiriendo a la
rehabilitación de los bienes monumentales, de valor histórico o artístico. Son derechos que
pueden exigir los arrendatarios.
La Ley del Suelo diferencia entre el procedimiento contradictorio a seguir en los supuestos en los que no exista urgencia o peligro, y el procedimiento sumario previsto en el párrafo
4 del mismo precepto legal, manteniendo su vigencia la minuciosa regulación reglamentaria
al respecto (artículo 17 a 28 ambos inclusive del RDU).
La ruina inminente ni es una clase, diferente legalmente, de la ruina como tal, ni es un
supuesto diferente de los exclusivos y excluyentes supuestos de ella, más arriba expuestos.
En efecto, teniendo en cuenta que —genéricamente— la ruina normal es un estado de
hecho de una construcción caracterizada por un grado grave de deterioro constructivo. La
ruina inminente, se caracteriza porque ese deterioro es de tal gravedad que obliga a adoptar
34 Con ROCA ROCA, E. “El expediente contradictorio de ruina”. Editorial Santillana. Colec. La Toga, 2ª
edición, Madrid 1966. Pág. 182.
35 CERRILLO QUILEZ, F. “La declaración de ruina como causa de resolución.” Pretor. Número 23-24. Pág.
43-44. 1954.
36 En el mismo sentido se manifiestan SOTO NIETO, QUINTANA REDONDO, RUIZ SERRAMALERA
Y LETE DEL RÍO, citados todo ellos por FERRANDO CORELL, J. V. “Edificios Ruinosos”. Colegio Oficial de
Arquitectos de la Comunidad Valenciana. Editorial Cívitas. Madrid. 1995. Pág. 117.
37 SSTS, Sala Tercera, de 28 de enero de 1971, RA 326; 19 de junio y 19 de octubre de 1979, RA 2959 y
3480; 13 de marzo de 1980, RA 2187; 8 de junio de 1981, RA 2552; 8 de junio de 1982, RA 4210; 15 de julio de
1983, RA 4063; 15 de mayo de 1984, RA 2648; 18 de febrero de 1985, RA 1174; 26 de marzo de 1986, RA 2336;
20 de febrero de 1987, RA 3298; 16 de mayo de 1988, RA 3784; 26 de julio de 1989, RA 2187 y 8 de noviembre
de 1990, RA 8821.
44
medidas basadas en la seguridad, respecto de la habitabilidad del inmueble y desalojo de
sus ocupantes.38
Según el artículo 26,1 RD, la ruina inminente es aquella en que la situación de un inmueble o construcción ofrece tal deterioro que es urgente su demolición y existe peligro para las
personas o bienes en la demora que supone la tramitación del expediente.
Corresponde la declaración de ruina de una finca a los Municipios por el artículo 25.2,a)
LRBRL. Se plantea la cuestión relativa al órgano Municipal concreto que deba ejercer tal
competencia, pues la LS/92 en su artículo 183, hace referencia al “Ayuntamiento”, lo que,
dado el carácter anfibológico de la expresión, permite opinar sobre la procedencia de que no
sólo el Alcalde sea el competente para dictar el acto administrativo declarativo de la ruina.
En los supuestos de ruina inminente, el art. 183,4 LS/76, se refiere, concretamente, al
“Ayuntamiento o el Alcalde”, y en la Ley del Suelo de la Región de Murcia, se hace referencia al Ayuntamiento (art. 224.4).
Por Ley 57/2003, de 16 de diciembre, RCL 2003\2936 se aprueba una legislación específica para las “Grandes Ciudades”, en la que se introducen dos nuevos capítulos en la Ley
de Bases de Régimen Local. En materia de organización, debe destacarse que la Comisión
de Gobierno pasa a denominarse «Junta de Gobierno Local», expresión que tiende a destacar
la naturaleza ejecutiva de dicho órgano.
El capítulo II de este título aborda la organización y el funcionamiento de los municipios
destinatarios de dicho régimen, regulando sus órganos necesarios —el Pleno, las Comisiones
del Pleno, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno Local—, así como
la división territorial en distritos, los órganos superiores y directivos, la asesoría jurídica,
los mecanismos de participación ciudadana, el Consejo Social de la ciudad y la Comisión
especial de Sugerencias y Reclamaciones.
Por lo que al Pleno se refiere, las innovaciones más relevantes son, sin duda alguna, la
posibilidad de que el Alcalde delegue la presidencia en cualquier Concejal, la supresión de
sus funciones ejecutivas o administrativas, que se concentran en los órganos de tal naturaleza, y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones.
38 Nuestro Tribunal Supremo, por todas, en sentencias de 2 de febrero de 1993 (RJ 1993. 1200) y 2 de abril
de 1996 (RJ 1996.2935), establece que la ~ ruina ~ inminente es un estado ruinoso que implica una situación de
un edificio o construcción que ofrece un deterioro que haga urgente su demolición y existan un peligro para las
personas y los bienes con la demora que supondría la tramitación de un expediente de ruina. Normal, siendo por
consiguientes sus elementos definitorios, por una parte, una situación de deterioro físico del inmueble o construcción afectante de tal modo a su seguridad, que determine verdadera urgencia en su demolición, y por otra, la
existencia de un peligro actual y real para las personas o las cosas que también la determine, fuera de lo cual, y
cualquiera que sea el estado del inmueble, habría que seguirse el expediente contradictorio para decidir en su día
acerca de la posible ~ ruina., con adopción de las medidas de aseguramiento que mientras tanto las circunstancias
demanden. Por otra parte, se añade en dichas sentencias de nuestro Alto Tribunal, que la presunción de legalidad
de los actos administrativos no supone un desplazamiento de la carga de probar, que en estos casos comprende a
la Administración, sino que lo único que desplaza es la carga de accionar o de impugnar la resolución administrativa, por lo que en estos casos de declaración de ruina inminente de oficio por el Ayuntamiento…, o a instancia de
parte, a quien corresponde demostrar que en el inmueble litigioso concurren las circunstancias que determine la
declaración de ruina inminente es a dicho Ayuntamiento de… y a los solicitantes.
45
Con este conjunto de medidas se viene a configurar al Pleno como un verdadero órgano
de debate de las grandes políticas locales que afectan al municipio y de adopción de las
decisiones estratégicas.
Por lo que se refiere al Alcalde, constituye el principal órgano de dirección de la política,
el gobierno y la administración municipal, ostentando, junto a las funciones simbólicas, tales
como la máxima representación del municipio, aquellas atribuciones ejecutivas necesarias
para el desarrollo de tal función.
El Alcalde39 así configurado ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas que el
Alcalde de régimen común, porque en el caso de los municipios contemplados en el título
39 «Artículo 21 de la Ley 57/2003.1. El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes
atribuciones: a) Dirigir el gobierno y la administración municipal. b) Representar al ayuntamiento. c) Convocar y
presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en esta Ley y en la legislación electoral general, de
la Junta de Gobierno Local, y de cualesquiera otros órganos municipales cuando así se establezca en disposición
legal o reglamentaria, y decidir los empates con voto de calidad. d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios
y obras municipales. e) Dictar bandos. f) El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión
de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (RCL 1988, 2607 y RCL 1989,
1851), Reguladora de las Haciendas Locales, siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe
acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de
tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere
el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello
de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. g) Aprobar la oferta de empleo
público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para
la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas. h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido
del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre. Esta
atribución se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 99.1 y 3 de esta Ley. i) Ejercer la jefatura de la
Policía Municipal. j) Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general
no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos
de urbanización. k) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento en las
materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias
de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su
ratificación. l) La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la
Alcaldía. m) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o
grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. n) Sancionar las
faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que
tal facultad esté atribuida a otros órganos. ñ) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no
supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los seis millones de euros
incluidas las de carácter plurianual, cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe
acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del
presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada. o) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios
cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto. p) La adquisición de
bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto ni los tres
millones de euros, así como la enajenación del patrimonio que no supere el porcentaje ni la cuantía indicados en
los siguientes supuestos: 1º La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el presupuesto. 2º La de bienes
muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el presupuesto. q) El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a
la Junta de Gobierno Local. r) Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento. s)
Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades
Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. 2. Corresponde asimismo al Alcalde
el nombramiento de los Tenientes de Alcalde. 3. El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo
46
X de la LRBRL se viene a perfilar una Junta de Gobierno Local «fuerte», que sustituye a
la Comisión de Gobierno, dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva, y que se
constituye como un órgano colegiado esencial de colaboración en la dirección política del
Ayuntamiento.
Esta Junta de Gobierno Local, cuyos miembros son designados y cesados libremente por
el Alcalde, presenta como novedad que hasta un tercio, como máximo, de sus miembros,
excluido el Alcalde, pueden ser personas que no ostenten la condición de Concejales. Se
viene así a reforzar el perfil ejecutivo de este órgano.
Según el art. 224 LS de Murcia y el art. 183,1 LS/76, la declaración de ruina se hará “de
oficio o a instancia de cualquier interesado”.
Este precepto legal plantea la cuestión del alcance de la legitimación para provocar la
actuación administrativa, si bien —en términos generales— el reconocimiento de la acción
pública en materia urbanística (art. 304 LS/92 y 212 LS de Murcia) amplía claramente la
legitimación que puede desencadenar el procedimiento. El RDU concreta esta cuestión en
el art. 17.2.
El procedimiento se puede iniciar de oficio o a instancia de cualquier interesado, Por
ello, se iniciará el procedimiento:
Por acuerdo del órgano competente, o por la presentación del escrito del interesado, si
el órgano competente decide su admisión y la iniciación del procedimiento.
El RDU regula los detalles de esta fase procedimental en los arts. 18 y 19. En los artículos
26 y 27 se prevé, asimismo, la posibilidad de la adopción de medidas cautelares.
Se debe instruir el procedimiento, con respecto a las previsiones generales del art. 78
LRJPAC. Dadas las características de este tipo de procedimientos, debe destacarse la importancia de los informes periciales en ellos. Sobre el valor de los informes de unos peritos,
respecto de los emitidos por otros diferentes, se ha pronunciado la Jurisprudencia.
Harto conocida es la doctrina jurisprudencial que, aun dejando a salvo el principio de la
libre valoración por el juzgador, señala una prelación jerárquica de los informes periciales
de «ruina», deslindando aquellos que se presumen más imparciales: perito judicial, servicios
técnicos municipales, de los aportados al proceso por las partes.40
Amable Concha González en la revista Actualidad Jurídica Aranzadi, de 16 de septiembre de 2004, comentando una sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Asturias de
23 de enero de 2004, (Rª Aranzadi JUR 2004\70308) sobre una impugnación en apelación de
una sentencia de un Juzgado de lo Contencioso que había confirmado la declaración de ruina
inminente de un edificio en base al informe del técnico municipal, la cual revoca, considera
que contando con la práctica ejecutividad de todos aquellos actos administrativos que impli-
las de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidir los empates con el voto
de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del
servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los párrafos a), e), j), k), l) y
m) del apartado 1 de este artículo. No obstante, podrá delegar en la Junta de Gobierno Local el ejercicio de las
atribuciones contempladas en el párrafo j)»...
40 STS de 28 de junio de 1999 (RJ 1999, 5293).
47
quen una declaración de ruina en grado de inminencia —ya que muy difícilmente encuentran
acogida las peticiones de suspensión teniendo en cuenta la naturaleza del procedimiento de
medidas cautelares y la de los intereses en conflicto—, es común y frecuente que, demolido
el inmueble, no se tenga que apreciar la imparcialidad del informe de la Administración, sin
que se de una presunción iuris tantum de sus conclusiones.
Y es que siendo la ruina una situación objetiva, la prosperabilidad del recurso va a
depender en enorme medida de las probanzas que el recurrente pueda llevar al pleito. Ahora
bien, privado el perito judicial de la posibilidad de reconocer la situación del edificio por
haberse ejecutado ex urgencia el acto administrativo, puede estadísticamente concluirse que
el justiciable, —en la inmensa mayoría de los casos—, resultará menoscabado en su fundamental derecho a la tutela judicial, vulneración que puede concurrir —no siempre, desde
luego— con supuestos en que, además, le asista al impugnante razón sobre el fondo del
asunto. Añade posteriormente dicho autor en el referido comentario que la presunción de
veracidad del informe de los técnicos municipales en conexión con la presunción de legalidad de los actos administrativos ha venido produciendo una cierta confusión en los criterios
judiciales, y que en los casos de declaración de ruina inminente es a dicho Ayuntamiento a
quien corresponde demostrar que en el inmueble litigioso concurren las circunstancias que
determine la declaración de ruina inminente.41
Y termina afirmando que, pudiendo cuestionarse, según casuística, la posibilidad de
efectuar una revisión positiva de la situación de ruina (o no) de un inmueble inexistente
—ya que en puridad estrictísima el perito judicial no habrá realizado, por sí mismo, las
mediciones—, es indudable que en todo caso, éste, podrá concluir sobre si los informes
obrantes en autos demuestran suficientemente las conclusiones que defienden, actividad
ésta de control negativo de la legalidad del acto recurrido. Por lo tanto, el objeto inmediato
del dictamen pericial judicial no es la situación física del inmueble, sino la juridicidad de la
declaración recurrida, conclusión a la que se llega por la propia definición jurisprudencial
del estado ruinoso.
El acomodo teleológico de esta solución con los fines del ordenamiento jurídico es
patente: en el resto de supuestos el perito judicial podrá realizar una revisión positiva porque
tendrá intimación y contacto físico con el objeto del estudio. Ahora bien, en el supuesto
de ausencia física del edificio el único control de legalidad posible en sede jurisdiccional
—desde un punto de vista lógico jurídico— es negativo.
En cuanto al argumento de la prevalencia de unos determinados informes sobre otros
debe ser matizado adecuadamente, pues en caso contrario se corre el grave riesgo de atribuir
a este Tribunal una doctrina que no es la que viene sosteniendo. Así, por ejemplo, una de 5
de 13 de enero de 1976 sienta la correcta doctrina de que a todos los peritos, cualquiera que
sea el origen de su nombramiento, “hay que atribuirles objetividad mientras no se demuestre
lo contrario”.42
Y tiene también declarado este Alto Tribunal que el dictamen del perito designado por
insaculación en periodo de prueba, ofrece, “al menos, en principio, mayores garantías de
imparcialidad” —de 21 de febrero de 1975—. Y, por último, no debe olvidarse que en todo
41 Sentencia 1/2004, de 23 de enero de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Asturias, JUR 2004\70308.
42 En idéntico sentido, STSS, de 9 de junio y 10 de noviembre de 1978, entre otras.
48
caso hay que estar al principio que consagra el artículo 348 LEC, conforme al cual los tribunales apreciarán la prueba pericial según las reglas de la sana crítica. El trámite de audiencia,
lógicamente, es procedente, en el procedimiento contradictorio.
Previa la oportuna propuesta de resolución, el órgano competente adoptará la resolución
definitiva. El RDU se refiere a esta fase del procedimiento en los artículos 22 a 24, ambos
inclusive.
Se pueden, sistemáticamente reducir a tres tipos de ellos:
* Administrativos. Fundamentalmente, consistentes en: — Inclusión del inmueble en
el Registro de Solares y Terrenos sin Urbanizar. — Adopción del acuerdo de demolición.
* Civiles. — Extinción de las relaciones arrendaticias
* Judiciales. La decisión judicial sobre el estado ruinoso no goza de la consideración
de “cosa juzgada”. Dado que la ruina es un estado de hecho, el simple transcurso del
tiempo puede hacer variar tal estado de hecho.
Entre las distintas clases de ruina que puede acordar un Ayuntamiento tenemos la inminente y la ordinaria y dentro de ésta, la total o parcial, bien entendido que los criterios de
unidad predial que mantiene la doctrina impiden la declaración de ruina de un edificio,
aunque se encuentre una ruina parcial.
La unidad predial tiene carácter físico o arquitectónico, aunque no se hubiese llevado a
cabo de manera coetánea, de tal forma que producen un todo funcional, material y estructural, al margen de que jurídicamente o registralmente sean independientes. El concepto de
ruina es unitario. Ello no impide que si la edificación consta de cuerpos independientes o aislados, pueda declararse el arruinamiento de esas construcciones aisladas (ruina parcial)43.
En el supuesto de que se aprecie la ruina inminente de una edificación44, por razones
de urgencia y peligro en la demora, el Alcalde o el Ayuntamiento podrán por motivos de
seguridad, y bajo su responsabilidad, disponer lo necesario respecto a la habitabilidad del
inmueble, pudiendo, sin trámite de audiencia, desalojar a los ocupantes.
Los daños deben ser de una evidencia tal que no ofrezca duda a la Autoridad Municipal
la inmediatez del siniestro, aunque no puede predecirse el momento.
Los elementos que componen la ruina inminente son una situación de deterioro físico
que por su inseguridad determina su demolición urgentemente y la existencia de un peligro
real para las personas y cosas, que es lo que realmente determina la demolición45.
Ello no impedirá que posteriormente a la adopción de esas medidas excepcionales, la
Corporación Local venga obligada a tramitar el expediente contradictorio de declaración de
ruina, con audiencia de los interesados. No se habla de inquilinos o arrendatarios, sino de
moradores u ocupantes, entre ellos los que tengan una relación arrendaticia con la propie43 SSTS, Sala Quinta, de 22 de septiembre de 1981, RA 3741; 13 de marzo de 1989, RA 1976; 20 de
noviembre de 1990, RA 8942 y 28 de mayo de 1991, RA 4297, éstas últimas de la Sala Tercera.
44 Artículo 247 LS92.
45 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y PAREJO ALFONSO, L. “Lecciones de Derecho Administrativo”,
Editorial Cívitas S.A. Madrid, 1981. Pág. 767 y ss.
49
dad de la finca que se vaya o no a declarar en estado de ruina. En las Comunidades donde
son aplicables los sistemas estatales del LS1976 o del LS1992, la «ruina inminente» —que
también cabe inferir de la regulación de diversos Derechos específicos autonómicos— es un
último supuesto de estado ruinoso, que puede o no coincidir con alguno de los anteriores,
cuyos elementos definitorios según la jurisprudencia son, «por una parte, una situación de
deterioro físico del inmueble o construcción afectante de tal modo a su seguridad que determine verdadera urgencia en su demolición, y, por otra parte, la existencia de un peligro actual
y real para las personas o las cosas que también la determine»,46 cuya concurrencia permite
omitir el expediente contradictorio característico de los otros supuestos de ruina. Los arts.
26 y 27 RD contemplan en tal caso como trámites preceptivos sólo: a) La comprobación
técnica por los servicios correspondientes de la concurrencia de aquella doble circunstancia,
enervante de la tramitación del procedimiento declarativo normal (art. 26.1 RD). b) La orden
de desalojo de los ocupantes (art. 26.1 RD, infine). c) La adopción de medidas tendentes a
restablecer la seguridad —apeas, apuntalamientos, etc.— (art. 26.2), resoluciones las dos
últimas acordadas «por el Ayuntamiento o el Alcalde» en el taxativo plazo de veinticuatro
horas desde la recepción de aquella comprobación documentada (art. 26.3 RD).” La declaración de ruina inminente no presupone la situación legal de ruina47.
Se puede incoar el expediente administrativo de oficio o a instancia de parte, ya sean
los propietarios, los inquilinos, o los moradores de la edificación, e inclusive la denuncia
podría firmarse por un tercero, viandante por ejemplo, sobre la base de la acción pública
que ampara la legislación urbanística48.
Conviven en la legitimación para tal solicitud la instancia de cualquier interesado, la acción
pública y la incoación de oficio, legitimación de cierta dificultad teórica para nuestro Tribunal
Supremo49. Los requisitos o datos mínimos que deben figurar en la petición que se firme ante
la Autoridad Municipal se recogen en el artículo 19 del RGU al que nos remitimos.
Destacamos, entre ellos, la necesidad de acompañar un informe técnico, la necesidad de
acreditar la titularidad dominical por parte del propietario, si es éste el que insta el expediente
administrativo y acompañar la relación de moradores del inmueble, cualquiera que fuere el
título de posesión, que es un concepto más amplio que de inquilinos y arrendatarios.
Parece ser que al hablar de moradores con titulo de ocupación está excluyendo a los
precaristas, pero comoquiera que ello se introduce ex novo por el RGU y toda la normativa
legal debe interpretarse bajo los principios constitucionales, el de la necesaria tutela judicial
efectiva y el del derecho a la defensa, nos inclinan a pensar que también los precaristas deben
ser citados en trámite de audiencia.
Igualmente deberán ser citados en el expediente de ruina los usufructuarios, los subarrendatarios, los titulares de derechos de uso y habitación, o de cualquier derecho real, e
inclusive los propietarios colindantes que puedan sufrir algún daño.
46 SSTS de I y 2 de abril de 1996 (Aranzadi 5470) 2935, respectivamente).
47 La sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 1 de diciembre de 2000 (recurso 120/1997), Ponente
Manglano Sada, explica prolijamente, en su FD 4.°, la «visión novedosa» que la regulación autonómica aporta en
la ruina inminente y cómo debe distinguirse su significado y alcance de los que eran tradicionales al socaire de la
regulación histórica del Derecho estatal.
48 Artículo 235 LS76 y Artículo 304 LS92, vigente por la LS98.
49 STS, Sala Tercera, de 8 de mayo de 1990, RA 4049.
50
En suma, toda persona natural o jurídica que tenga un interés directo o legítimo en la
declaración de ruina de una finca debe ser llamada en el trámite de audiencia.
Al referirse la declaración de ruina a la situación de hecho de una edificación, revisten
especial importancia para su apreciación los informes técnicos que acompañen las partes
contradictorias. “Normalmente” se produce discrepancia entre los emitidos por la propiedad
y los arrendatarios, adquiere mayor importancia el suscrito por el técnico municipal, que
aparece como ajeno a los intereses de las partes, con presunción de objetividad, la misma
que tiene el perito judicial designado por insaculación ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, y que se encuentra en idénticas condiciones de imparcialidad.50
El Tribunal Supremo, además de tener en cuenta esos principios de objetividad e imparcialidad de los técnicos que emiten dictámenes en los expedientes de ruina, los examina a
la luz de las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta el nivel de titulación de los peritos
y la fuerza convincente del razonamiento que funda las conclusiones51.
El expediente administrativo se ha venido a llamar, con evidente propiedad, “contradictorio”, puesto que52 en él se trata de resolver una relación entre partes con intereses contrapuestos. La tramitación del expediente deberá ajustarse a lo establecido en la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.53
La omisión de tal trámite de audiencia a los interesados, siempre que les provoque
indefensión, determina la anulabilidad de las actuaciones, a fin de posibilitar al “interesado”
ejercer los medios legales suficientes para la defensa de sus derechos e intereses.
Principios de economía procesal impiden que se anulen actuaciones, cuando de repetirse
éstas, habría de llegarse a un mismo resultado. Se trata de darle trámite de audiencia al interesado no oído, para que alegue lo que considere oportuno y aporte las pruebas que entienda
proceden, manteniendo aquellas diligencias o actuaciones no afectadas por esa anulabilidad
del trámite. No se requiere, por tanto, a mi entender, que proceda retrotraer todo el expediente al primer momento del trámite de audiencia, con nulidad radical de lo actuado.
En la Ley Orgánica del Poder Judicial, en sus artículos 238 y siguientes, los actos jurisdiccionales serán nulos de pleno derecho cuando se haya prescindido total y absolutamente
de las normas esenciales del procedimiento establecidas por la Ley, siempre que se haya producido indefensión, pudiéndose de oficio, antes que recayere sentencia definitiva, declarar la
nulidad de todas las actuaciones o de alguna en particular, previa audiencia de las partes.
50 SSTS, Sala Tercera, de 28 de septiembre de 1978, RA 3255; 17 de diciembre de 1980, RA 5058; 9 de
octubre de 1987, RA 8317; 9 de octubre de 1990, RA 7844.
51 SSTS, Sala Tercera, de 8 de mayo de 1990, RA 4049 y 23 de junio de 1992, RA 5308. Dicha sentencia
declara que los Tribunales no necesariamente deben seguir los criterios de los técnicos, ni siquiera aquellos que
se consideran más objetivos e imparciales, puesto que “se trata de una presunción iuris tantum no establecida por
la Ley, que, como tal, está sujeta en su apreciación a las condiciones establecidas en el artículo 1.253 del Código
Civil, sujetas a la apreciación crítica de los Tribunales, nunca vinculados a sus resultados, como dispone el artículo 632 de la Ley Rituaria de la Jurisdicción Ordinaria. “.....” Por ello su fuerza de convicción (se refiere a los
técnicos informantes) desciende, de la autoridad concedida a su status profesional, o al procedimiento seguido para
su nombramiento, al contenido de sus respectivos dictámenes, valorando los datos manejados, los razonamientos
empleados y la lógica del conjunto.
En igual sentido, SSTS, Sala Tercera, de 22 de julio de 1992 y de 1 de febrero de 1993, RA 1198.
52 ROCA ROCA, E. “ El expediente........” Obra citada. Pág. 133.
53 Artículos 78 y ss. de la LRJAPPAC.
51
El artículo 242 de la citada Ley establece que la nulidad de un acto no implica la de
los sucesivos que fueran independientes de aquel ni la de aquellos cuyo contenido hubiese
permanecido invariable, aún sin haberse cometido la infracción que dio lugar a la nulidad.
Los artículos 63 a 67, ambos inclusive, de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ordenan que los
defectos de forma sólo determinan la anulabilidad de los actos, cuando los mismos carezcan
de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión
de los interesados. Añadiendo que la nulidad o anulabilidad de un acto administrativo, no
implica la de los sucesivos en procedimiento que sean independientes del primero, ni tampoco la de las partes del mismo que sean independientes de aquella.
Inclusive los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Se conservarán, además, los actos y
trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción,
convalidándose los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
La potestad de resolver recae sobre la Autoridad Municipal, como una materia propia de
policía de seguridad. Así se desprende de los artículos 23 y 24 del nuevo Texto Refundido
de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local54, que hace recaer la seguridad
de los ciudadanos (personas y bienes) sobre los Ayuntamientos, como un deber de policía
municipal.
La resolución que acuerde la Autoridad Municipal se debe considerar como un acto
administrativo.55 En ella se ha de declarar o no una edificación en estado o no de arruinamiento, total o parcial. En el primero de los supuestos se deberá acordar la demolición del
edificio o de aquella parte del edificio, que tenga independencia constructiva del mismo.
En el segundo, se puede ordenar la ejecución de obras de conservación necesarias a la
propiedad de la finca, y/ o la adopción de medidas pertinentes para mantener la seguridad,
salubridad y ornato público del inmueble de que se trate. Compareciendo los moradores en
dicho expediente contradictorio, su postura no sólo debe ser oposición a la declaración de
ruina, sino que, a su vez, debe interesar tal orden de obras a la propiedad de la finca, en
defensa de sus intereses.
Es un acto jurídico indeterminado, en el que se resuelve el conflicto de intereses, tras
una comprobación objetiva de todos los elementos probatorios, entre ellos y de manera
principal los informes de los técnicos. El acuerdo, aún dentro de la materia discrecional de
la Administración Pública, no puede ser arbitrario, sino reglado.
En los supuestos de ruina inminente56, corresponde al Alcalde la declaración de tal arruinamiento de una edificación, puesto que es el órgano unipersonal competente para adoptar,
bajo su responsabilidad, en caso de catástrofes o infortunios públicos o grave riesgo de los
mismos, las medidas necesarias o adecuadas a tales fines, dando cuenta inmediata al Pleno
Municipal.
54 RD Legislativo de 18 de abril de 1986 (BOE de 22 de abril de mismo año).
55 Artículos 22 y ss. del RDU.
56 Artículo 21.1, apartado j) de la Ley de Bases sobre Régimen Local, de 2 de abril de 1985; artículo 117.1
del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, de 18 de abril de 1986 y artículo
41 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
52
En los casos de ruina ordinaria la competencia recaerá sobre la Comisión de Gobierno,
(en su caso Gerencia de Urbanismo) o el Pleno, según o no éste haya delegado su competencia.
Tal acto administrativo se deberá notificar a todos los que se hubieren mostrado parte en
el expediente, y a todos los moradores del inmueble, aunque no se hubiesen personado57.
Si se acuerda la ejecución de obras, se fijará el término dentro del cual deben iniciarse,
con la advertencia que de no hacerlo, y de no llevarse a cabo las obras a ritmo normal, la
Administración las ejecutará, pasando al obligado el cargo correspondiente.
Si se adopta el acuerdo de demolición, se deberá fijar igualmente el plazo para la
iniciación del derribo, previo desalojo de los ocupantes, los que, en el supuesto de riesgo
o peligro inminente por el retraso en la demolición, se tendrán que desahuciar por la vía
administrativa.
La ejecución de la demolición requiere, salvo en el caso de ruina inminente, la obtención
de una licencia de derribo, conforme establece el artículo 242. 1 del Texto Refundido de la
LS199258, y el artículo 1.14 del RGU. La mera declaración de ruina no es habilitante para
el derribo, que, en cualquier caso, se tendrá que efectuar conforme a proyecto técnico y bajo
dirección de profesional competente.
Si se recurriera por los moradores interesados frente la declaración de ruina por parte
municipal ante la jurisdicción contenciosa, ésta puede, en el oportuno incidente, suspender
el acto administrativo.59
Los tres supuestos de declaración de un edificio en estado de ruina se enumeraban en
artículo 247 del TRLS92, ahora declarado contrario a la Constitución Española.
El artículo 183 de la LS1976 recogía los mismos tres supuestos de estado de ruina de un
inmueble. En el apartado 5º del señalado artículo se establecía que cabía también la declaración de ruina por deficiencias de la construcción que afectaren a la salubridad.
Ese contenido se amplió en el RGU (artículo 15), determinándose que se entendía como
falta de salubridad, la no-ventilación directa de las habitaciones, la carencia de instalaciones
higiénicas, la existencia de humedades en piezas habitables, entre otros casos.
Ante la posibilidad real y cierta de declarar en estado de ruina una inmensa cantidad de
edificios antiguos, la mayoría de ellos alquilados, se dejaron sin efecto los artículos 12 al
17 del indicado Reglamento.
Sin perjuicio de ello, en los distintos supuestos de declaración de un edificio en situación
de ruina, habrá que tener en cuenta el estado de salubridad del mismo. El estado deficiente
de un edificio en cuanto a la salubridad, entendiendo ella como falta de habitabilidad de las
viviendas o inadecuación de los locales a unas ordenanzas municipales de planeamiento,
reguladoras de la salubridad, ornato y seguridad de los mismos, afecta de manera sensible
a la declaración de tales edificaciones en situación de ruina.
57 Artículo 24 del RDU.
58 Declarado vigente por la LS1998 y no derogado por la LS2007.
59 Artículos 122 a 125 LJCA56 y artículos 129 y ss LJCA98.
53
La carencia total de salubridad en una casa, dañada de manera total o esencialmente,
afectará a la ruina técnica. El coste de adecuación de una casa a la salubridad adecuada se
tendrá que incluir como partida de la reparación en la ruina económica. El deterioro sanitario
será una de las circunstancias urbanísticas a tener en cuenta en la ruina urbanística.
La ruina económica concurre cuando el coste total de las obras a ejecutar en un inmueble supera el cincuenta por ciento del valor actual del edificio o de las plantas afectadas,
sin incluir el valor del terreno. Para cuantificar el costo total de las obras con relación al
valor de las construcciones, según la antigüedad de la edificación, se tendrán que incluir las
tasas, impuestos, proyectos y licencias y beneficio industrial de constructor de las obras de
reparación necesarias. Así lo considera el Tribunal Supremo, cuando en un expediente sobre
declaración de ruina hay que calcular el importe de las reparaciones precisas, no es posible
prescindir de que son factores que la componen no sólo el gasto de materiales y de la mano
de obra, sino también el tanto por ciento correspondiente al beneficio industrial, la cantidad
a satisfacer por el impuesto del valor añadido y el de las tasas municipales por las necesarias
licencias60. Se excluyen las obras de acomodación o adecentamiento.61
La valoración del inmueble se ha de basar en el valor de reposición de la edificación con
coeficientes relativos a la edad y uso.62
El valor de reposición equivale al importe que sería preciso abonar para reponer un
edificio, si se destruyese, a fin de dejarlo en el estado anterior a su destrucción. El valor de
reposición o reproducción es el costo de los que importaría a precios actuales construir un
edificio análogo, depreciándose después en función de ese estado, que puede ser por la edad
de construcción del mismo o su deterioro físico, o por su depreciación funcional o pérdida
de rentabilidad. No se puede ni se deben aplicar valores catastrales a los fines anteriores, y
en cualquier caso, se debe excluir el valor del suelo63.
La ruina técnica se produce cuando en el edificio se aprecia un agotamiento generalizado de su estructura o de sus elementos fundamentales. Desaparece en la nueva redacción
del articulado sobre causas de ruina los daños no reparables por medios técnicos normales,
ya que con las nuevas técnicas constructivas se podía reconstruir toda una edificación sin
desalojar a los moradores. Se entienden como elementos fundamentales o estructurales la
cimentación, los pilares, los muros de carga, la cubierta, los forjados, entre otros.64
Son todos aquellos elementos vitales de una edificación que tengan que ser demolidos
y reconstruidos, y que implican necesariamente el desalojo de inquilinos y ocupantes. Se
insiste en que debe haber una agotamiento generalizado de esos elementos vitales, ya sea
por vicio de proyecto, vicio de ejecución, vicio de los materiales, o de una utilización y /o
mantenimiento defectuoso del inmueble, que impongan demoliciones importantes y amplias
para luego reconstruir.65
60 SSTS, Sala Tercera, de 24 de febrero y 30 de junio de 1989, RA 1989 y 4923; 2 de junio de 1992, RA
4808, de la que se entresaca el anterior considerando.
61 SSTS, Sala Tercera, de 14 de marzo de 1986, RA 1783 y de 11 de mayo de 1990, RA 4067
62 STS, Sala Tercera, 10 de junio de 1992.
63 SSTS, Sala Tercera, de 27 de septiembre de 1989, RA 6709 y de 11 de mayo de 1990, RA 4067.
64 STS, Sala Tercera, de 12 de marzo de 1991, RA 1990.
65 SSTS, Sala Tercera, de 11 y 22 de octubre de 1986, RA 7654 y 5280; 21 de diciembre de 1987, RA 9682;
26 de enero de 1993, RA 40; 3 sentencias de 1 de febrero de 1993, RA 566, 571 y 1.1198; 2 de febrero de 1993,
RA 585.
54
La ruina urbanística se da en todo inmueble que requiere obras de consolidación, que no
pueden ser autorizadas por encontrarse fuera de ordenación. Se consideran edificios fuera de
ordenación, conforme a lo establecido en el artículo 60 del TRLS7666, aquellos edificios e
instalaciones erigidas con anterioridad a que se apruebe definitivamente un plan urbanístico
y que resultaren disconformes con el mismo.
En dichos inmuebles, salvo que el plan urbanístico disponga otra cosa, no se pueden
realizar obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su
valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, ornato y
conservación de los mismos.
El Consejo de Estado, en el informe que presentó al Gobierno sobre el Texto Refundido
de 1992, señalaba que el inciso final del apartado 2 del artículo 137 de la LS92 - edificios
fuera de ordenación, salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen, aunque
procedía de una reiterada y consolidada jurisprudencia, abría la posibilidad al planeamiento
de exceptuar la aplicación del artículo 60.2 de la LS76, de modo absoluto e incondicionado. Finalmente indicaba que tal inciso no recogía las matizaciones casuísticas elaboradas
por la jurisprudencia, por lo que recomendaba su supresión. Tal párrafo ha sido declarado
inconstitucional.
Considero67 que la disposición legal reguladora de los edificios fuera de ordenación (art.
60 LS76) era “ius cogens”, por lo que la normativa del planeamiento no podía tener otro
alcance y significado que el derivado del mencionado artículo 60 de la Ley del suelo68.
El planeamiento, de forma genérica o individualizada, debe fijar los edificios que quedan
fuera de ordenación. Es preocupante que quede en manos del planificador municipal que
regule las situaciones de fuera de ordenación, puesto que las mismas, surgidas por cambios
de planeamiento no son indemnizables.
Sólo se indemnizará a aquellos propietarios de edificios fuera de ordenación, cuando la
modificación o revisión del planeamiento reduzca el aprovechamiento de la parcela, y ello
se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que
a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no
se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración69.
A su vez, la realidad nos dice, que con posterioridad a la aprobación del planeamiento
se construyen edificios contra plan, que quedan fuera de ordenación. Difícilmente serán
expropiados.
En casos excepcionales pueden autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación en los edificios fuera de ordenación, cuando no estuviere prevista la expropiación
o demolición de la finca en el plazo de quince años, a contar desde la fecha en que se
pretendiese realizarlas.
66 Artículo 48 de la LS56 y artículo 137 de la LS92, texto Refundido, declarado, salvo en el apartado 1
contrario a la CE, aunque reproduce el contenido del artículo 60 de la LS76, que es derecho supletorio por ser
anterior a la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas del urbanismo.
67 RAMOS MEDRANO, J. A. y M. P. “La pretendida deslegalización del régimen jurídico de fuera de
ordenación”. Revista de Derecho Urbanístico. Año 1996. Pág. 578 y ss.
68 SSTS, Sala Tercera, de 8 de noviembre de 1988, RA 8794 y otra de 27 de julio del mismo año, RA
6337.
69 Artículo 40 de LS98 y artículo 237.2 de LS92.
55
Con ello se intenta armonizar las exigencias de un nuevo planeamiento con la situación
de edificaciones nacidas al amparo de la normativa anterior70.
El hecho de que un edificio quede fuera de ordenación no significa que necesariamente
de manera inmediata deba desaparecer. Hay una situación provisional en la que se hace compatible su uso y funcionamiento con la realización de las previsiones urbanísticas futuras.
Dura mientras no se expropie, se ejecute el planeamiento o se declare en ruina el edificio.
A través de su inclusión en unidades de ejecución, continuas o discontinuas, sobre la
base de lo previsto en el artículo 91 del RGU, se integrarían tales propiedades fuera de
ordenación en el nuevo planeamiento. Los gastos de derribo y las indemnizaciones a los
arrendatarios, si los hubiese, serían incluidos como gastos de urbanización, según establece
el artículo 98 del mismo RGU.
La situación fuera de ordenación en que pueda quedar un edificio por cambios de planeamiento no son indemnizables, todo ello con las salvedades antes reseñadas.
En el Texto refundido de 1976 (artículo 183) se incluía como causa de la declaración de
ruina de una finca, la existencia de circunstancias urbanísticas que aconsejaren la demolición del inmueble, lo que resultaba tan amplio y excesivo, que una interpretación literal, no
seguida por la jurisprudencia, nos hubiera llevado a declarar en ruina cualquier edificio por
meras circunstancias urbanísticas, aunque no tuviera daños71.
Si la edificación está afectada por la “evidente e inminente realización de una vía por la
zona que ocupa dicho edificio (el litigioso)... se trata de una ruina urbanística”, no siendo
posible “autorizar las obras necesarias para su reparación” Tales edificaciones se encuentran
fuera de ordenación y deben declararse en ruina urbanística.72
70 STS, Sala Tercera, de 8 de febrero de 1994, RA 1.439.
71 STS, Sala Tercera, de 4 de enero de 1990, RA 318.
La Jurisprudencia en dicha sentencia y en otras que mencionamos a continuación no participa de la interpretación gramatical de tal disposición legal: “Definida tal ruina por la concurrencia de las circunstancias de, en primer
lugar, un decaimiento estructural, cualquiera que sea su origen; en segundo término que ese estado haga precisa la
realización de obras para mantener la habitabilidad que por su entidad o costo, aunque no se corresponda con la
de los apartados a) y b) del mismo Artículo 183. 2(Se refiere al TRLS76,) ya que de ser así holgaría el supuesto,
se aproximen a ellas, y finalmente que la edificación se encuentre fuera de la normalidad urbanística, relacionando
esta circunstancia con las anteriores y especialmente, con la de que las obras a efectuar excedan de las permisibles
para los edificios fuera de ordenación.
En igual sentido, se destacan las siguientes sentencias del mismo T.S., Sala Tercera, de 1 de junio de 1979,
RA 2628; 7 de marzo de 1980, RA 2712; 21 de enero de 1981, RA 182; 22 de febrero de 1982, RA 963; 24 de
enero de 1983, RA 292; 16 de mayo de 1984, RA 2649; 11 de octubre de 1986, RA 7654; 13 de marzo de 1990,
RA 1961; 29 de enero de 1991, RA 600 y 31 de mayo de 1991, RA 4311.
De singular trascendencia nos parece la sentencia del mismo Tribunal, de 21 de septiembre de 1990, por estar
dictada por la Sala Especial de Revisión, (RA 8165) y que debe traerse a este trabajo ya que la declaración de
ruina urbanística “debe reservarse para casos de indudable incompatibilidad entre la realidad de la edificación y el
planeamiento, de tal modo que la solución no puede ser otra que la demolición, en función del principio de proporcionalidad que rige o conforma la actividad administrativa, de modo que es posible, sin gran coste la adaptación
a la nueva línea, siendo tales obras posibles legalmente, al no estar contemplada la expropiación o demolición del
edificio, por estar dentro de los límites que señala el artículo 166,4 de las Ordenanzas Municipales de Edificación
(se refiere a las de Madrid), en relación con los artículos 60, 81 y 183 de la Ley del Suelo (la mención es a la Ley
de 1976, por supuesto).
72 SSTS, Sala Tercera, 11 de junio de 1991 y 26 julio 1993, RA 5245 y 5816.
56
Son edificios o instalaciones erigidas con anterioridad la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, que resultan disconformes con el mismo y que son calificados como
fuera de ordenación y que, además, por esas circunstancias especiales de gestión inminente
del planeamiento aprobado o por el estado de decaimiento de sus estructuras, debe ser
declarado en ruina urbanística. No todo edificio fuera de ordenación, por tanto, debe ser
declarado en ruina urbanística.
En una edificación fuera de ordenación, que no esté prevista su expropiación o demolición en el plazo de 15 años, se pueden autorizar obras de adaptación del inmueble a las
necesidades de su propietario, siempre que no aumenten el volumen del mismo, o incrementen el valor de expropiación.73
Se requiere, por tanto, para la declaración de un edificio en estado de ruina urbanística,
que el mismo esté fuera de ordenación conforme al planeamiento aplicable, en el que las
obras a ejecutar en el mismo no sean de mera reparación, estando prevista la expropiación
o demolición en un plazo de quince años, con un desmerecimiento evidente del mismo en
relación con los otros inmuebles de la zona.
Parte de la doctrina74 distingue, a mi parecer erróneamente, entre la ruina urbanística
de una edificación y un estado de desmerecimiento o inadecuación, que podría dar lugar
—por ese simple hecho— a su inscripción en el Registro de Solares. Y no compartimos tal
criterio por la diferenciación existente entre ruina o desmerecimiento de una casa, y por
entender que el simple desmerecimiento no es causa suficiente para inscribir la misma en
el Registro de Solares.
Son cuestiones bien diferenciadas la situación de fuera de ordenación de un edificio, con
el concepto de finca inadecuada de una edificación.75
La declaración de ruina de un edificio es presupuesto de la inclusión de la finca en el
Registro Municipal de Solares, con todas las consecuencias jurídicas que de ello se derivan,
incluida la posible indemnización a los arrendatarios.76 Es o debe ser una inclusión automática, con una valoración, también inmediata de los arrendamientos existentes sobre la finca
declarada en ruina, con anotación de la inscripción en el asiento de la finca en el Registro
de la Propiedad oportuno.
Las edificaciones que se declaren en ruina se deben inscribir en el Registro de Solares,
debiendo ser sustituidas o rehabilitadas conforme a las previsiones del planeamiento, en el
plazo establecido por éste o, en su defecto, en el de dos años, a contar desde que sea firme
la resolución declarativa de la ruina. Pasado el reseñado plazo, se entra en el proceso de
venta forzosa del inmueble.
73 SSTS, Sala Tercera, de 23 de enero de 1989, 24 de enero de 1990 y 4 de junio de 1994, LA LEY, 18 de
octubre de 1994.
74 FERRANDO CORELL, J V. “Edificación....” Obra citada. Pág. 401 y ss.
75 Conforme se distingue en SSTS, Sala Tercera, de 1 de julio de 1964 y 9 de marzo de 1966, RA 3.558 y
1.489.
76 SSTS, Sala Tercera, de 21 de enero de 1984, RA 3124; 5 y 15 de marzo de 1985, RA 1493 y 2823; 29
de diciembre de 1986, RA 1672, 5 de mayo de 1987, RA 5222; 22 de enero de 1988, RA 321; 8 de septiembre de
1988, RA 7228; 14 de diciembre de 1989, RA 8972; 22 de mayo de 1989, RA 3953; 5 de enero de 1990, RA 332;
8 de mayo de 1990, RA 4049.
57
Alguna Sala de lo Contencioso,77 a mi parecer erróneamente, mantiene que el proceso de
valoración de los arrendamientos se debe iniciar una vez agotados los plazos para sustituir o
rehabilitar un edificio. El Tribunal Supremo ha venido reiterando lo contrario y abordando
directamente el problema,78 considera que procede la iniciación del expediente de valoración
de los derechos arrendaticios, antes de transcurrir los plazos para la enajenación forzosa,
puesto que no se solicita el abono de la indemnización sino la evaluación del derecho.
Los trámites a seguir en tal expediente se enumeran en el citado artículo 15 del
Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares.79
El artículo 18 de la misma disposición legal exige la anotación de la inclusión de la
finca en el Registro de Solares y Terrenos sin Urbanizar, con todos los datos del expediente
municipal, incluidos los derechos arrendaticios, en el asiento oportuno del Registro de la
Propiedad correspondiente, preveyéndose en el siguiente artículo del reseñado decreto los
trámites a seguir, caso de que tal finca no aparezca inscrita en el Registro Inmobiliario.
La valoración de todos los derechos recayentes sobre la edificación declarada en ruina,
entre ellos los de arrendamiento, cuyas indemnizaciones, caso de proceder, lo que se verá
posteriormente, se habrán de abonar antes del desahucio y lanzamiento, son exigidas por el
artículo 20 de la repetida disposición legal, salvo en el supuesto de ruina inminente.80
La propiedad de la finca puede optar, una vez declarada la casa en ruina, entre seguir el
procedimiento de inclusión de la finca en el Registro de Solares o ejercitar ante la jurisdicción ordinaria la pretensión de la extinción del derecho arrendaticio, conforme a las normas
de la Ley de Arrendamientos Urbanos.81
La jurisdicción civil no puede volver o revisar la declaración administrativa de ruina,
estando vinculados por lo decidido en la jurisdicción contenciosa, y debiendo resolver el
contrato o contratos de arrendamiento de la finca arruinada.82 Tanto la LAU64 como la de
199483 disponen que la declaración de una finca en estado de arruinamiento produce la resolución (LAU64) o extinción (LAU94) de los arrendamientos existentes en la misma.
Son dos conceptos jurídicos bien distintos. Es acertado hablar de extinción del arrendamiento, puesto que este contrato, que consiste en la cesión del uso de una cosa, al ser de
duración limitada, se extinguirá al finalizar el plazo pactado o previsto legalmente, por otra
parte, y, toda vez, por la pérdida o destrucción del objeto arrendaticio.
La resolución o revocación contractual del arrendamiento es el supuesto de ineficacia
de un contrato completamente válido y eficaz cuyos efectos pueden desaparecer porque así
77 TSJ de Murcia, Sala de lo Contencioso. sentencia 84 del año 1991 (autos 694/88); sentencia 125 del año
1992 (autos 1.013/89) y sentencia 839 del año 1993(recurso 837/89).
78 STS, Sala Tercera, de 28 de junio de 1994, RA 5001.
79 Para López Pellicer, dicho Reglamento es de aplicación en el CA de Murcia, en virtud de lo establecido en
el artículo 149, 3 de la CE. “Derecho urbanístico de la Región de Murcia”. Pág. 221. Diego Marín, Librero editor,
Murcia, 2005
80 STS, Sala Tercera, 21 de enero de 1987, RA 1796.
81 SSTS, Sala Tercera, de 2 de diciembre de 1985, RA 971; 22 de enero de 1987, RA 263 y 12 de diciembre
de 1989, RA 8972.
82 SSTS, Sala Tercera, de 8 de febrero de 1969, RA 655; 10 de junio de 1975, RA 3266 y 22 de febrero de
1993, RA 1218.
83 Artículo 114, causa 10ª LAU64 y artículo 29 LAU 94.
58
lo disponga la ley y uno de los contratantes lo solicite, o porque ambas partes acuerden
deshacer el contrato. En este caso, se habla de resolución convencional, que es un contrato
de signo inverso al que se pretende revocar.
En el primer supuesto, se habla de resolución unilateral o revocación unilateral. Debemos
hablar, en su consecuencia de extinción del arrendamiento, término adecuadamente empleado por la LAU94.
Es constante la jurisprudencia, como hemos dicho precedentemente, que la declaración
de una finca en estado de ruina debe producir de manera automática la inscripción de la
misma en el Registro de Solares y Terrenos sin Urbanizar, con todas las consecuencias jurídicas, inclusive de abono de indemnizaciones a favor de los arrendatarios o inquilinos.
Ahora bien, si examinamos con más detenimiento tal doctrina del Tribunal Supremo,
en los pocos casos que se le ha planteado directa y frontalmente tal problemática, hay que
entender la mera declaración de ruina no justifica sin más una indemnización en favor de los
arrendatarios, puesto que la tramitación del expediente de inclusión de la finca en Registro de
Solares y Terrenos sin Urbanizar es meramente cautelar o previsora, ya que sólo desplegará
eficacia, pasado el plazo de edificar, en los supuestos de que se produzca la “enajenación
de la finca a un tercero, que asume en virtud de la adquisición la obligación o carga legal
de edificar” o cuando se produzca “la obtención por el propietario de la licencia municipal
para construir”.
Entonces se producirá la extinción de los contratos o relaciones arrendaticias, que legitimaría, en esos casos, las indemnizaciones, de acuerdo con las valoraciones previamente
acordadas por la Administración Municipal o el Jurado Provincial de Expropiación.
Si una finca se declara en estado de ruina y el propietario, una vez firme tal acuerdo,
procede al derribo de la edificación, los arrendatarios no tienen derecho a ninguna indemnización, ya que el artículo 161, párrafo 3º, de la Ley del Suelo de 1976 no la ampara, salvo
que se cumplan los condicionantes previstos en tal artículo.
“Sin embargo, la aprobación de las indemnizaciones previstas no significa que las mismas puedan llevarse a su ejecución, al no haberse cumplido los condicionantes previstos en
el artículo 161 de la Ley (LS76), no produciéndose la obligación de indemnización prevista
en el párrafo 3º del aludido artículo”84.
Por tanto, las fincas declaradas en ruina deben ser inscritas de oficio en el Registro
Municipal de Solares, con la obligación de iniciar el expediente de valoración de las indemnizaciones en favor de los arrendatarios. La inscripción de la finca no produce necesariamente la extinción de los arrendamientos.
El hecho de que transcurran dos años desde la inscripción de la finca en dicho Registro
de Solares, no obliga al propietario a indemnizar a los inquilinos. La propiedad, una vez
declarada la finca en estado de ruina, pueden hacer uso de la facultad de resolver los arrendamientos en la vía civil. Las indemnizaciones sólo se deben satisfacer a los arrendatarios
cuando los arrendamientos se extingan por la enajenación del inmueble o el otorgamiento de
la licencia de edificación.85 Si la finca está incluida en el Registro de Solares, y se produce
84 Auto de 14 de enero de 1990, RA 51.
85 STS, Sala Tercera, de 6 de mayo de 1997. RA 4310.
59
una circunstancia posterior sobrevenida de ruina inminente, el arrendatario tendrá derecho
a la indemnización oportuna, pues es un derecho adquirido con antelación a la ruina de la
casa86.
Los derechos de los arrendatarios no se ven alterados por el hecho de que el edificio
declarado en ruina esté declarado como un bien de interés cultural87.
La necesaria protección del patrimonio histórico-artístico no impide la declaración en
ruina de un Bien de Interés Cultural. Sin perjuicio de ello, la demolición del inmueble necesitará una autorización de la Administración competente sectorial.
4.1. B Distintos supuestos de ruina
Los supuestos en que procede la declaración de estado ruinoso de un edificio están establecidos en la LS de Murcia, art. 224, conforme al cual:
1. Cuando alguna construcción o parte de ella estuviere en estado ruinoso, el
Ayuntamiento, de oficio o a instancia de cualquier interesado, declarará esta situación y adoptará, previa audiencia del propietario y de los moradores y, en su caso,
de conformidad con las previsiones del planeamiento, las medidas necesarias para
asegurar la integridad física de los ocupantes y de terceras personas.
2. Se declarará el estado ruinoso en los siguientes supuestos:
a) Cuando el coste de las obras necesarias para mantener o restablecer las condiciones establecidas en el artículo 225.1 y 2 de esta Ley, sea superior al 50 por ciento
del valor actual del edificio o plantas afectadas, excluido el valor del terreno.
b) Cuando la construcción presente un agotamiento generalizado de sus elementos
estructurales o fundamentales
c) Cuando sea necesario la realización de obras que no puedan ser autorizadas por
encontrarse la construcción en situación expresa de fuera de ordenación.
3. Si el propietario no cumpliere lo acordado por el Ayuntamiento, lo ejecutará éste a
costa del obligado,
4. Si existiere urgencia y peligro en la demora, el Ayuntamiento, por motivos de seguridad, dispondrá lo necesario para asegurar la integridad física de los ocupantes y de
terceras personas.
5. Las edificaciones declaradas en ruina deberán ser sustituidas o, en su caso, rehabilitadas conforme a las previsiones del planeamiento en los plazos establecido por éste,
o, en su defecto, por la declaración de ruina.
Agotados dichos plazos sin que el particular solicite licencia para la actuación correspondiente, la Administración sancionará el retraso con arreglo a las previsiones de la
presente Ley.
86 STS, Sala Tercera, de 10 de mayo de 1988, RA 3736.
87 Ley 16/1986, de 25 de junio, parcialmente desarrollada por el RD 11/1986, de 10 de enero.
60
Tres son los supuestos de ruina, ya definidos generalizadamente por la doctrina
Jurisprudencial, como ruina económica, ruina técnica y ruina urbanística.
Hoy podría reiterarse que sólo los tres supuestos legales agotan el concepto de estado
ruinoso.88
Es pacífica la afirmación que sostiene la suficiencia de uno sólo de los supuestos legales
para que pueda prosperar la pretensión de la declaración de ruina, La doctrina jurisprudencial
es reiterada y constante, al respecto.89
No obstante lo anterior, la Jurisprudencia ha venido sosteniendo que en el supuesto de
ruina urbanística, es preciso que —además de tal supuesto— concurra uno de los dos restantes supuestos legales, para que tenga que declararse la ruina, aunque sea parcialmente.90
El artículo 224 de la LS de Murcia establece que se declarará el estado ruinoso en los
siguientes supuestos:
a) Cuando el coste de las obras necesarias para mantener o restablecer las condiciones
establecidas en el artículo 225,1 y 2 de esta Ley, sea superior al 50 por ciento del valor
actual del edificio o plantas afectadas, excluido el valor del terreno, permite afirmar que la
llamada ruina económica por la doctrina jurisprudencial es planteable a partir de la simple
comparación entre dos cifras: la del coste de las obras necesarias y la del valor actual del
edificio.91
La llamada ruina económica se reduce a un problema de hecho centrado en la valoración
comparativa de dos elementos, reparación y edificio. La del primero de ellos comprenderá
las obras precisas para devolver la normalidad a la edificación, tanto en el aspecto de la
estabilidad como en el de la salubridad o habitabilidad, pero únicamente las necesarias a tal
fin, excluyéndose, por tanto, las de adecentamiento o embellecimiento, y en lo ateniente al
segundo elemento de la comparación es concluyente y unánime la doctrina jurisprudencial
que declara la exclusión para su cálculo del valor del solar en cuanto elemento ajeno a la
ruina.
88 Esta referencia se puede encontrar en la STS de 13.12.78. según la cual: “Los tres supuestos contemplados
en el art. 170 de la Ley (se refiere a la 1.976) citada son los únicos que permiten la declaración de ruina, a uno de
los cuales, en consecuencia, necesariamente habrá de concretarse la adecuación del estado del edificio, para que
pueda prosperar la solicitud del propietario”.
89 Por todas, la STS de 24.03.86 que sostiene: «... que cada uno de los casos que comprende constituye por
sí mismo causa bastante para dicha declaración, es decir, opera de forma independiente o autónoma respecto de los
demás, no requiriendo la apreciación del estado ruinoso más que la consecuencia de uno de ellos, sin ser necesaria
la acumulación de dos o más.
90 (STS de 27.04.84), «Cuando se requiriera la realización de obras que no pudieran ser autorizadas por
encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación, ya que une a la declaración urbanística de “fuera de
ordenación, la necesidad de realizar ciertas obras, luego acumula —si bien, parcialmente— la causa técnica y la
urbanística, Se refiere a la LS/56. En la LS/76, era el artículo 183. Sí se exigiera, necesariamente, la materialización
de las condiciones de ruina técnica o de ruina económica, la ruina urbanística carecería de sentido.”
91 «Cuando el coste de las obras necesarias sea superior al 50% del valor del solar actual del edificio o plantas
afectadas, excluido el valor del terreno, debiendo significarse que para calcular el coste de las obras habrá que valorar las que necesite el inmueble para obtener unas normales condiciones de seguridad, salubridad y habitabilidad,
incluyendo, igualmente los costes del beneficio industrial y las cargas fiscales, pero no así, partidas propias de
obras de ornato y embellecimiento (SSTS de 22 de marzo de 1994, RJ 1816; 18 de abril de 1994, RJ 2813 o 19
de abril de 1994, RJ 2818»).
61
Por tanto, en la valoración del edificio, conforme a constante jurisprudencia no se debe
valorar el solar92, ni tampoco las obras de embellecimiento u ornato que se deban realizar
en la edificación.93
El Art., 224 apartado 2, letra b) LS de Murcia dispone94 que:
2. Se declarará el estado ruinoso en los siguientes supuestos:
b) cuando la construcción presente un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales o fundamentales.
Se puede definir la ruina técnica en los siguientes términos:
• La existencia de un daño
• La imposibilidad de repararlo por los medios normales
Nuestro Tribunal Supremo ha completado esas exigencias motivando:
a) que el daño ha de consistir en un deterioro total de los elementos arquitectónicos o
constructivos a los que afecte, de modo tal que implique su definitiva inutilidad o, lo
que es lo mismo, la necesidad de su sustitución o reparación, y, además ha de afectar
a elementos de la construcción de carácter estructural (cimientos, pilares o muros de
carga, forjados, cubiertas etc.) y b) la reparación por medios normales se contrapone
a obras de reconstrucción, es decir, a obras que supongan la reparación o sustitución
de un elemento de la construcción que ha debido ser derribado o suprimido”95.
El art. 224 apartado 2 letra b) LS de Murcia dispone96 que:
92 También parece que se dan las circunstancias propias de la ruina económica. Pues aun el informe técnico
propuesto por los arrendatarios señala un coste total de reparación de 12.233.750 pesetas, cercano al informe municipal (13.362.906) aceptado también sustancialmente por los señores R. y de A., que es a todas luces desorbitado
para un edificio de más de cien años de antigüedad, de defectuosa concepción, en estado de abandono sus dos pisos
superiores, habiéndose derribado el colindante con inclinación, movimiento, grietas, etc., gasto extraordinario que
habría que gravar la propiedad para consolidar un edificio sin valor artístico, con graves defectos y no adecuado al
contorno. Y aunque en el citado informe se atribuye un valor al edificio de 29.806,250 pesetas excluyendo el valor
del suelo— tal valoración del edificio incluye la ubicación y adecuación funcional al uso, que son circunstancias
extrínsecas al edificio mismo y no se pueden computar para determinar su ruina. La jurisprudencia (Sentencia del
Tribunal Supremo de 25-1-1988) reitera que en la valoración material de la ruina económica de un edificio no
se puede tener en cuenta la valoración del solar, —criterio expresamente recogido en el reglamento de disciplina
urbanística— principio que debe extenderse a todas las circunstancias extrínsecas del edificio, como su afectación
urbanística y utilización económica, que son ajenas a un concepto objetivo de ruina”.
93 «Cuando el coste de las obras necesarias sea superior al 50 % del valor del solar actual del edificio o
plantas afectadas, excluido el valor del terreno, debiendo significarse que para calcular el coste de las obras habrá
que valorar las que necesite el inmueble para obtener unas normales condiciones de seguridad, salubridad y habitabilidad, incluyendo, igualmente los costes del beneficio industrial y las cargas fiscales, pero no así, partidas propias
de obras de ornato y embellecimiento (SSTS de 22 de marzo de 1994, RJ 1816; 18 de abril de 1994, RJ 2813 o
19 de abril de 1994, RJ 2818»).
94 El Art., 247.2, b) LS/92 modificó el tenor literal de lo que venía siendo considerado como ruina técnica, En
efecto, frente a la previsión del art. 183.2,a) LS/76, introduce en este supuesto la necesidad de contemplar para que
pueda alegarse: que el daño afecte a un tipo determinado de elementos constructivos, precisamente los estructurales
o fundamentales, o que el agotamiento del edificio sea generalizado.
95 STS de 12.03.91.
96 El art. 247.2, c LS/92), prevenía este supuesto: “Cuando se requiera la realización de obras que no pudieran
ser autorizadas por encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación”.
62
2. Se declarará el estado ruinoso en los siguientes supuestos:
c) Cuando sea necesario la realización de obras que no puedan ser autorizadas por encontrarse la construcción en situación expresa de fuera de ordenación.
La Ley del Suelo de 1976, en su artículo 183 c) hacía referencia a las circunstancias
urbanísticas que aconsejaren la demolición del inmueble.
En efecto, ya se ha citado que la Jurisprudencia ha considerado que este supuesto debe
concurrir con otro o los dos supuestos legales anteriormente citados, de ruina97.
Asimismo, García de Enterría y Parejo Alfonso afirman que no basta el dato genérico de
que el edificio esté en situación de fuera de ordenación, sino que debe acreditarse, para alegar
el estado ruinoso de un edificio, que esta situación sea de una sustancial incompatibilidad
con el planeamiento vigente, no cualquier tipo de discrepancia con él, de tal manera que tal
incompatibilidad solamente pueda subsanarse mediante la demolición del edificio.
4.2. El estado de arruinamiento en otras Comunidades Autónomas
En el Derecho autonómico andaluz (como, antes, en el valenciano y castellano manchego, y, después, en el canario y varios más posteriores), sin embargo, se ha suprimido el
supuesto de ruina urbanística (en consonancia con la reformulación del régimen de fuera de
ordenación que lleva acabo) y se han refundido en uno solo los de la ruina económica y la
ruina técnica, pero caracterizando al nuevo supuesto resultante de un modo distinto al que
podría derivar de la mera refundición.98
Así, el nuevo supuesto sustantivo de la ruina viene determinado por la concurrencia de
unas circunstancias objetivas de deterioro del inmueble ligadas a unos criterios económicos
del valor de renovación de éste también novedosos, y a dicho único supuesto se puede llegar
a través de dos métodos de determinación de la concurrencia del mismo.
El primer método es el que se vincula a la que podríamos denominar ruina estática, y
a tal efecto recogemos como ejemplo la legislación andaluza aprobada por Ley 7/2002, de
17 de diciembre.
Artículo 157. Procederá la declaración de la situación legal de ruina urbanística de una
construcción o edificación en los siguientes supuestos:
a) Cuando el coste de las reparaciones necesarias para devolver a la que esté en situación de manifiesto deterioro la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación
estructural supere el límite del deber normal de conservación, al que se refiere el art.
155.399 de esta Ley.
El segundo método es el que se vincula a la que podríamos llamar ruina dinámica y es
el contemplado en la letra b) del mismo precepto andaluz.
97 STS citada de 27.04.1984.
98 Derecho Urbanístico de Andalucía. Sánchez Goyanes, Enrique. El Consultor de los Ayuntamientos y de
los Juzgados. Pág. 833 y ss. Madrid. 2005.
99 Artículo 155.3. “El contenido normal del deber de conservación está representado por la mitad del valor de
una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones
equivalentes que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable.”
63
«b) Cuando, acreditando el propietario el cumplimiento puntual y adecuado de las recomendaciones de los informes técnicos correspondientes al menos a las dos últimas
inspecciones periódicas, el coste de los trabajos y obras realizados como consecuencia de esas dos inspecciones, sumado al de las que deban ejecutarse a los efectos
señalados en la letra anterior, supere el límite del deber normal de conservación,
definido en el artículo 155.3, con comprobación de una tendencia constante y progresiva en el tiempo al incremento de las inversiones precisas para la conservación
del edificio»100
A la vista de los informes técnicos que se emitan, sobre los desperfectos y las deficiencias
apreciados en los inmuebles, para asegurar la estabilidad, la seguridad, la estanqueidad y la
consolidación estructurales, así como para mantener o recuperar las condiciones de habitabilidad o de uso efectivo según el destino propio de la construcción o edificación, se ordenarán
las obras pertinentes, o se realizarán su sustitución y a costa de los obligados.
Cataluña en el artículo 190 del DLeg. 1/2005 de 26 julio 2005, por el que se aprueba
el Texto refundido de la Ley de urbanismo, contempla los tres supuestos de ruina: física,
económica y urbanística, que recoge la legislación estatal. Se declara el estado ruinoso de
una construcción o de parte de una construcción:
a) Si los daños comportan la necesidad de una verdadera reconstrucción del edificio
porque no son reparables técnicamente por los medios normales.
b) Si el coste de las obras de reparación necesarias para cumplir las condiciones mínimas
de habitabilidad, en el caso de viviendas u otros similares para otros usos, es superior
al 50% del coste de una construcción de nueva planta de características similares a
la existente, en cuanto a la dimensión y el uso.
c) Si es preciso ejecutar obras imprescindibles para la estabilidad de la edificación y la
seguridad de las personas, no autorizables en virtud del ordenamiento urbanístico en
vigor.
La legislación Catalana también contempla el supuesto de la ruina inminente, al declarar
el artículo 190 del citado Decreto Ley que si hay urgencia y peligro en la demora de una
declaración de ruina legal de un edificio, el ayuntamiento o el alcalde o alcaldesa, bajo su
responsabilidad, por motivos de seguridad, debe disponer lo que sea necesario respecto a la
habitabilidad del inmueble y el desalojo de las personas ocupantes, y también respecto al
apuntalamiento o el derribo total o parcial del inmueble.
Castilla La Mancha en el artículo 139 del DLeg. 1/2004 de 28 diciembre 2004, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística de dicha CA, establece que procederá la declaración de la situación legal de
ruina en los siguientes supuestos:
100 La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, donde se produjo la
reelaboración conceptual del régimen urbanístico del deber de conservación que aquí se examina, modelo luego
puramente reproducido, hasta en lo literal, en Comunidades como Andalucía, ha reparado acertadamente en el
significado de la misma. Al respecto, es esclarecedora la sentencia de 16 de marzo de 2001 (recurso 2241/1997),
Ponente Altarriba Cano. cuyos FF. DD. 2.” Y 3. ° ponen el énfasis en «el decidido empeño en fomentar las políticas
de protección edilicia».
64
a) Cuando el coste de las reparaciones necesarias para devolver a la que esté en situación de manifiesto deterioro la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación
estructurales o para restaurar en ella las condiciones mínimas para hacer posible su
uso efectivo legítimo, supere el límite del deber normal de conservación.
b) Cuando, acreditando el propietario el cumplimiento puntual y adecuado de las recomendaciones de al menos los informes técnicos correspondientes a las dos últimas
inspecciones periódicas, el coste de los trabajos y obras realizados como consecuencia de esas dos inspecciones, sumado al de las que deban ejecutarse a los efectos
señalados en la letra anterior, supere el límite del deber normal de conservación, con
comprobación de una tendencia constante y progresiva en el tiempo al incremento
de las inversiones precisas para la conservación del edificio.
La situación de ruina física inminente está regulada en el artículo 142 de dicha disposición legal de Castilla la Mancha, puesto que cuando una construcción o edificación
amenace con arruinarse de modo inminente, con peligro para la seguridad pública o
la integridad del patrimonio arquitectónico catalogado o declarado de interés histórico o artístico, el Alcalde estará habilitado para disponer todas las medidas que sean
precisas, incluido el apuntalamiento de la construcción o edificación y su desalojo.
Dichas medidas sólo excepcionalmente, pero nunca si se trata de patrimonio catalogado o declarado de interés histórico o artístico, podrán extenderse a la demolición
que sea estrictamente indispensable para proteger adecuadamente valores superiores
y, desde luego, la integridad física de las personas.
Añade dicho artículo que el Municipio será responsable de los daños y perjuicios
que resulten de las medidas a que se refiere el número anterior, sin que ello suponga
exención de la responsabilidad que incumbe al propietario, y que las indemnizaciones
que satisfaga el Municipio deberán repercutirse en el propietario hasta el límite del
deber normal de conservación. La adopción de las medidas previstas en ese artículo no
presupondrá, ni implicará la declaración de la situación legal de ruina urbanística.
5. RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR EL ARRUINAMIENTO
DE EDIFICIOS
La responsabilidad de la Administración en las declaraciones de arruinamiento de una
casa entronca con el difícil problema de la conceptuación de la responsabilidad administrativa en el Derecho español, con base en la causalidad, y, teóricamente, sin tener en cuenta
la culpa.
Alguna sentencia101 ha abierto la vía para efectuar dicha reclamación, siempre que se
acredite que la Administración por su actuación o inacción, ha sido cocausante de la ruina
del edificio. Un particular reclamaba responsabilidad de la Administración por la pasividad
administrativa demostrada en la tramitación de los expedientes de orden de ejecución (reparación del inmueble), que al no ejecutar se convirtió en ruina.
El Tribunal de instancia desestimó el recurso, señalando que lo que se debatía era la
posible existencia de responsabilidad por el Ayuntamiento por el inejercicio de las potestades
101 STS de 16 de febrero de 1999 (RJ 1621) (TSJ de Cataluña. sentencia de 25 de mayo de 1994.
65
administrativas. El asunto era que se había pedido la declaración de ruina por el antiguo
propietario de un edificio, denegándose la misma el 12 de enero de 1979, ordenándose
determinadas obras de reparación del inmueble (resolución firme por sentencia de 12 de
marzo de 1982), el Ayuntamiento formuló diversos requerimientos en los años 1980 y 1982,
imponiéndosele sanción en 1987, pero a petición del nuevo propietario, se declaró la ruina
el 5 de octubre de 1989.
La pretensión se fundaba en que al no concurrir objetivamente los requisitos para la ruina
cuando se produjo la primera resolución, el deterioro del edificio, que dio lugar finalmente a
la declaración de ruina es imputable a la pasividad administrativa, pues el Ayuntamiento se
limitó a diversos requerimientos sin proceder a la ejecución subsidiaria. La sala de instancia
denegó la indemnización por considerar que no se había acreditado que la causa eficiente
fuera la actuación de la Administración, pues como había señalado la STS de 5 de enero
de 1990 (RJ 329), las potestades de vigilancia y ejecución administrativas no empecen la
obligación del propietario de conservar el inmueble, de tal suerte que la actividad de aquella
puede ser condicionante, pero no la causa eficiente próxima y verdadera de la ruina. La objetivación del daño no demuestra que éste deba imputarse a la Administración, pues no resulta
disparatado pensar en la concurrencia de acciones de terceros o factores climatológicos.102
102 El Tribunal Supremo dijo: «SEGUNDO.- En el motivo único de casación, que se ampara en el artículo
95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se alega, en primer lugar, la infracción del artículo 24.2 del Reglamento de
Disciplina Urbanística y de los artículos 181.1 y 2 y 183 de la Ley del Suelo, pues, en la tesis de los recurrentes,
la sentencia recurrida, al estimar que no concurre nexo de causalidad entre la ruina del inmueble y la actitud pasiva del Ayuntamiento de Girona, habría infringido estos preceptos, los cuales imponen a la Administración el deber
de ejecutar las obras cuando el obligado a ello no lo hiciere, mientras que en el caso enjuiciado el Ayuntamiento
dejó transcurrir el tiempo sin obligar al propietario a ejecutar las obras de conservación que había acordado, hasta
que el inmueble cambió de propietario y se declaró, previo un nuevo procedimiento, la ruina del edificio. Es cierto que esta Sala tiene declarado (vgr., Sentencias de 6 de octubre de 1998 —RJ 7813— Y 13 de octubre de 1998
—RJ 7822—) que, aun cuando la jurisprudencia ha venido refiriéndose de modo general a un carácter directo,
inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que
debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no queda
excluido que la expresada relación causal —especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos— pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (Sentencias de 8 de enero de 1967, 27 de
mayo de 1984, 11 de abril de 1986 —RJ 2633—, 22 de julio de 1988 —RJ 6095—, 25 de enero de 1997 y 26 de
abril de 1997 —RJ 266 Y RJ 4307—, entre otras) y que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la
causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas
que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél
(Sentencia de 25 de enero de 1997), por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que
irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (Sentencia
de 5 de junio de 1997 —RJ 5945—). No obstante, hemos declarado también que el concepto de relación causal se
resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser
considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o “conditio sine qua
non” esto es, como acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia
o efecto de otro anterior, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (Sentencia de 5 de diciembre de 1995
—RJ 9061—).TERCERO.- Aplicando la anterior doctrina a los hechos que la Sala de instancia, en el ejercicio de
su facultad exclusiva de valoración del material fáctico aportado, considera probados, se advierte que no se ha
acreditado que la conducta de la Administración haya operado como factor verdaderamente indispensable, idóneo
o relevante por su importancia y carácter determinante, en atención a las circunstancias concurrentes, de la ruina
del edificio. En efecto, la sentencia impugnada pone de manifiesto que los recurrentes no han promovido actividad
probatoria alguna específica encaminada a probar la relación de causalidad cuestionada, sino que la han deducido
66
por una inflexión lógica partiendo de la existencia de una primera resolución por la que se ordenaba realizar obras
de conservación y de una segunda, dictada años después, por la que se declaraba la ruina del edificio sin que
aquellas obras se hubieran realizado. Sin embargo, esta Sala tiene reiteradamente declarado que el expediente de
ruina tiene por objeto constatar una situación de hecho con independencia de la causa o motivos que pudieran
haberla originado (Sentencias, entre otras, de 3 de octubre de 1989 —RJ 7567— Y 20 de marzo de 1986 -RJ 1841), lo que impide que pueda analizarse la conducta del propietario en relación con su deber de conservación del
inmueble de que se trate (Sentencia de 22 de noviembre de 1989 —RJ 8351—). Se infiere de esta doctrina que la
declaración de ruina es por sí insuficiente para acreditar las causas que la han producido, y particularmente para
calibrar si se trata de causas objetivas o ligadas al incumplimiento de obligaciones por parte del propietario o de
la Administración, de tal suerte que no puede excluirse, como dice la sentencia recurrida, la concurrencia de unas
o de otras si no se ha acreditado la causa del deterioro irreversible del inmueble. CUARTO.- Los recurrentes suponen que la ruina producida tras resoluciones administrativas que ordenaban realizar obras de conservación no llevadas a cabo por el propietario sin que la Administración procediera a su ejecución subsidiaria o puede explicarse
causalmente sino en relación con la pasividad de esta última. No obstante, tampoco desde esta perspectiva las
alegaciones de los recurrentes son dignas de consideración, pues esta simple sucesión de acontecimientos no
demuestra que la no ejecución subsidiaria por la Administración tuviera la relevancia causal que la jurisprudencia
exige, en relación con otros posibles acontecimientos o concausas objetivas o subjetivas que pudieran tener mayor
relevancia, entre las que figura el incumplimiento del deber del propietario de conservar el inmueble. Como dice
la Sentencia de 5 de enero de 1990, reiteradamente invocada en el proceso por la parte demandada, ciertamente los
preceptos citados como infringidos imponen a los ayuntamientos como función de policía urbana para velar por la
seguridad de personas y cosas el obligar a los propietarios de edificaciones a la realización de las obras necesarias
para que conserven sus condiciones de seguridad, mas también son concluyentes en asignar a los propietarios el
deber de mantener los edificios en las debidas condiciones de seguridad. Se contraponen, así, dos distintos deberes,
el de vigilancia y prevención, a cargo de los Ayuntamientos, y el de conservación de los edificios, de cuenta de sus
propietarios. La omisión o defectuoso cumplimiento del primero en modo alguno puede exonerar a los propietarios
del suyo y de las consecuencias derivadas de su incumplimiento, ya que ello supondría legitimar la omisión de una
obligación por la simple excusa de no haber sido compelido a cumplirla. Por su parte, la Sentencia de 26 de octubre de 1988 (RJ 8231), en un supuesto que guarda semejanza con el caso examinado en estos autos, deniega el
reconocimiento de una indemnización por traslado de un negocio a consecuencia de la declaración de ruina del
inmueble, afirmando que no puede tener valor causal determinante por parte del Ayuntamiento la conducta consistente en “no haber realizado las obras y reparaciones necesarias en el inmueble antecitado para su reparación
conservatoria tras denegar la declaración de ruina del mismo, en ejecución sustitutoria de tal obligación de la
propietaria requerida en su día a ello”. Para apreciar suficiente relevancia causal en la actuación del Ayuntamiento
hubiera sido menester, en resolución, una prueba especifica que según la Sala de instancia no se ha producido
acerca de: a) el carácter determinante de la no ejecución por parte de la Administración de las obras de conservación,
frente a la inexistencia de otras causas objetivas de mayor relevancia que pudieran haber comportado o acelerado
el deterioro del inmueble; y b) La mayor relevancia del incumplimiento por parte de la Administración del deber
de ejecutar las órdenes de realización de obras de conservación frente al incumplimiento por parte del propietario
de la obligación de conservar el inmueble. QUINTO.- En el mismo motivo de casación alegan los recurrentes,
asimismo, que la sentencia no considera la alegada desviación de poder, pues el Ayuntamiento perseguía con la
incoación del expediente de ruina, la inactividad y la posterior declaración de ruina no servir con objetividad los
intereses generales, sino permitir la construcción de un hotel de cuatro estrellas. Basta, para desestimar esta argumentación, con poner de manifiesto que la desviación de poder, de existir, constituiría un vicio que, en la forma
que exponen los recurrentes, hubiera afectado a la declaración de ruina, determinando su anulabilidad con arreglo
a lo dispuesto en el articulo 83 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable a este proceso por razones temporales, el cual, además de definir en su apartado 3 que constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, establece en el apartado 2 que la
sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto o la disposición incurriera en cualquier
forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Sin embargo, los recurrentes desistieron del recurso contencioso-administrativo entablado en su día contra dicha declaración, la cual quedó firme, por
lo que no pueden ahora —con el designio de que se aprecie la existencia de un nexo de causalidad entre la actuación municipal y el daño que entienden indebidamente padecido hacer valer un motivo de anulabilidad del acto
administrativo que consintieron, permitiendo que ganara firmeza. Siendo el nexo de causalidad elemento indispensable para la apreciación de responsabilidad patrimonial de la Administración, puede concluirse ya sobre la necesidad de rechazar el motivo único de casación formulado, sin necesidad de examinar los restantes argumentos en
67
6. RESPONSABILIDAD DE LOS ARRENDADORES POR INEJECUCIÓN DE
OBRAS QUE PROVOCAN LA RUINA
El deber de todos los propietarios, conforme a la legislación urbanística precedentemente
recogida, es el de mantener las edificaciones en condiciones de seguridad, con arreglo a la
legislación urbanística, recayendo sobre los Ayuntamientos un deber de vigilancia, control,
y, en su caso, actuación, a través de las oportunas órdenes de obras.
Los propietarios de fincas edificadas tienen, por tanto, un auténtico deber de mantener los
edificios en condiciones de seguridad, con el fin de evitar riesgos a personas y cosas y peligros
para la higiene y también para el sostenimiento de lo que se ha llamado la “imagen urbana”103.
Hay que tener presente que en el ámbito urbanístico la Administración está habilitada
para intervenir en la actividad de los administrados no sólo en la fase de construcción de
los edificios sino también a lo largo de toda la vida de éstos, con la finalidad de garantizar su permanencia en buenas condiciones. Nuestro ordenamiento jurídico, da lugar a una
definición del contenido normal del derecho de propiedad del que forman parte auténticos
deberes, como son los de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y
ornato público y ello con la finalidad de evitar riesgos a personas y cosas y peligros para
la higiene.
Resulta claro que dentro del contenido normal del derecho de propiedad se integra un
deber legal, un deber urbanístico, con independencia de lo que derive del Código Civil y de
la Ley de Arrendamientos Urbanos del propietario. Pero este deber tiene su límite o momento de cesación en la situación de ruina, pues nuestro ordenamiento entiende que cuando ya
no resulta socialmente justificado el gasto de reparación, deviene procedente la demolición
del edificio, lo que extingue por incompatibilidad el deber de conservación.
Es un deber urbanístico, independiente a lo exigido por el Código Civil y Ley de
Arrendamientos Urbanos, deber que cesa cuando una edificación se encuentra en ruina, en
cuyo momento no resulta socialmente justificado el gasto de la reparación.
La declaración de ruina de un edificio se hace tomando en su consideración su estado
actual de conservación, independientemente de la responsabilidad en que pudiera haber
incurrido la propiedad, si se demostrare su actitud maliciosa o negligente, por lo que en
estos expedientes contradictorios, con revisión jurisdiccional se dejan a salvo el derecho que
tengan o puedan tener los inquilinos, perjudicados por esa actuación, a fin de que puedan
reclamar daños y perjuicios en la jurisdicción ordinaria.104
que pretende apoyarse, tendentes a demostrar la concurrencia de los demás elementos necesarios, entre ellos el de
la existencia de un daño o perjuicio evaluable económicamente». En el presente supuesto, da la impresión de que
para que la Administración hubiera podido asumir responsabilidad parte, dado que en todo caso se trataría de una
concausa), era necesario que el interesado acreditase que si la Administración hubiera actuado, no se habría producido la ruina. Lo que en concurrencia, bien con la responsabilidad del propietario del edificio, bien con otros
elementos (como la climatología), ha dado lugar a que se haya producido la situación de ruina. Lo trascendente,
no es tanto la desestimación del recurso, que se hace por ausencia de prueba, sino la doctrina sentada en el sentido
de admitir la posibilidad de responsabilidad administrativa, siempre que se acredite que su acción o, más bien,
inacción, ha sido un factor cocausante del daño.
103 STS, Sala Tercera, de 19 de febrero de 1990, RA 1323.
104 SSTS, Sala Tercera, de 15 de diciembre de 1981, RA 5391; 28 de febrero de 1984, RA 1099; 9 de octubre
de 1987, RA 8317; 5 de junio de 1991, RA 4668.
68
Tal responsabilidad del propietario de la casa en ruinas por su atentado a la “imagen urbana” de una ciudad, se podía deducir del no uso “civiliter”, e incluso de la teoría del abuso del
derecho, y como dice el Tribunal Supremo, en una muy reciente sentencia de 21 de junio de
1995, tal responsabilidad del arrendador, que, incumpliendo su obligación de conservación
de la finca, permite o favorece la ruina de la misma, es netamente contractual.
Está fundamentada en el artículo 107 de la Ley arrendaticia de 1964 y en el artículo
1.554.2 del Código Civil, sin que el arrendatario venga obligado a exigir la ejecución de
esas obras al arrendador, aunque la propiedad fuera obligada en una expediente de ruina
anterior (18 años antes)105.
El artículo 28 del RGU reseñado, sanciona que la declaración de ruina no exime “a los
propietarios de las responsabilidades de todo orden que pudieran serles exigidas por negligencia en los deberes de conservación que les correspondan.
7. LA PÉRDIDA DE LA EDIFICACIÓN ARRENDADA
La destrucción o pérdida de la cosa arrendada, vivienda o local, en suma su perecimiento
es causa de resolución común del arrendamiento y también, por supuesto, del subarriendo.
Se equipara la destrucción al siniestro que para la reconstrucción de la vivienda o local de
negocio sea preciso la ejecución de obras, cuyo costo exceda del 50 por 100 de su valor real
al tiempo de ocurrir aquel. Lo recoge el artículo 118 de la vieja LAU64, vigente para los
contratos anteriores a 1 de enero de 1995, concertados bajo su amparo.
El concepto de pérdida de la finca arrendada106, se refiere tanto a la destrucción física
del objeto arrendaticio, como a otras circunstancias (art. 1.122. 2ª II, del Código Civil) que
provocan la extinción del derecho del arrendador.
Se debe entender107 como siniestro no sólo las destrucciones ocasionadas por algún acontecimiento catastrófico y de producción instantánea, sino también aquellas averías, deterioros
o pérdidas importantes que se produzcan en la vivienda o local de negocio arrendado, cualquiera que sea la causa que lo haya originado, de suerte que todas las obras necesarias para
reponer la cosa arrendada al estado que permita su normal utilización, conforme al destino
pactado, han de ser valoradas a fin de determinar si su costo excede o no del 50 por 100.
Nuestro Tribunal avala en constante jurisprudencia tal criterio108.
105 STS, Sala Tercera, de 21 de junio de 1995, RA 5178.
106 RAGEL SÁNCHEZ, L. F. “Comentarios a la Ley de Arrendamientos Urbanos. Editorial Aranzadi. 1995.
Pág. 678.
107 ALBACAR LÓPEZ, J. L. “La Ley de Arrendamientos..........” Obra citada. Pág. 1.768.
108 STS, de 17 de julio de 1992, Sala Primera, RA 6434. el T.S. resuelve un contrato de arrendamiento por
la perdida técnica de la finca, fundada exclusivamente en valoraciones del costo de reparaciones y valor real de las
edificaciones, distinguiendo tal acción del expediente de ruina. La similitud de tal causa de rescisión del arriendo
con la ruina económica administrativa nos parece incuestionable.
El mismo Tribunal Supremo, en una sentencia más reciente, y con igual ponente, entiende que la perdida o
destrucción no tiene que afectar al total del edificio sino que basta que tal perecimiento sea de una vivienda o local
concreto, cuyo contrato quedaría extinguido. La ruina parcial, en este caso, provoca la resolución del contrato de
arrendamiento del departamento afectado.
69
Algún autor109, tras analizar los artículos 118 de la LAU64 (resolución del arrendamiento)
y el 28 de la nueva ley (extinción del mismo) distingue entre las reparaciones necesarias a
efectuar en la finca arrendada y la reconstrucción de la edificación. A su vez distingue entre
reconstrucción parcial y total del objeto arrendaticio.
Añade que el Código Civil no se ocupa de la reconstrucción total o parcial de la finca,
y que sólo el artículo 1568 del indicado texto legal se refiere a la pérdida de la cosa arrendada, entendiendo que la reconstrucción parcial debe entenderse que se halla incluida en
el concepto de reparación necesaria, salvo que sea de tal entidad que deba equipararse a la
pérdida de la vivienda. Todo ello lo deja al buen criterio de los Jueces.
Se deben poner tres límites110 para que el arrendador venga obligado a realizar obras de
conservación y reparación en la finca:
a) que el desperfecto o deterioro sea imputable al arrendatario o a las personas que con
él convivan (artículos 21-1 LAU 94, 1.563 Y 1.564 del Código Civil y 111 de la LAU
64)
b) que la vivienda se haya destruido por causa ajena al arrendador o que el coste de la
reconstrucción exceda del 50 por 100 del valor de la vivienda al ocurrir el siniestro
(artículos 21-1 y 28 LAU 94 y 118 LAU 64)
c) las pequeñas reparaciones que exija el desgaste por los usos ordinario de la vivienda
(artículo 21-4 LAU 94)
Nos venimos refiriendo a supuestos de contratos de arrendamiento anteriores a la nueva
Ley de Arrendamientos de 24 de noviembre de 1994, puesto que ésta, aunque mantiene como
causa de extinción del arrendamiento la pérdida de la finca arrendada, a cuyo fin sería aplicable toda la jurisprudencia antes recogida, añade que ello no debe ser por causas imputables al
arrendador. Ya no basta que el perecimiento de lo arrendado lo fuere por cualquier causa.
La pérdida de la cosa arrendada, ya sea material o jurídica (expropiación forzosa111,
por ejemplo), en la nueva ley, si es por causas no imputables al arrendador, le libera de sus
obligaciones de conservación de la finca.
ABREVIATURAS
CC
Código Civil
CE
Constitución Española de 1978.
LAU1994
Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994.
LAU1964
Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964.
109 COBACHO GÓMEZ, J. A. “Comentarios a la Ley de Arrendamientos Urbanos”. Editorial Técnos.
Madrid. 1996. Pág. 612.
110 BLASCO GASCÓ. Comentarios a la Ley de Arrendamientos Urbanos. Editorial Tirant lo Blanc.
Reformas. Valencia. 1994. Pág. 196.
111 Artículo 44 de la LEF y artículo 52 de su Reglamento.
70
LBRL
Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRJPA
Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas, y del Procedimiento Administrativo Común.
LS1998
Ley 6/98, de 13 de abril.
LS2007
Ley del Suelo 8/2007, de 28 de mayo.
LS1992
Ley del Suelo, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992,
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Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y ordenación urbana,
aprobado por R.D. 1.346/1 976, de 9 de abril.
RDU
Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2,187/1978,
de 23 de Junio.
RGU
Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3.288/1978,
de 25 de agosto.
ROF
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre.
RPU
Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto
2159/1978, de 23 de junio.
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Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto
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Texto refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo
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recurso de amparo constitucional. Considera que la propiedad privada debió ser considerada como un derecho fundamental, por tanto, superprotegido, añadiendo que su
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