INFORME MARCO CONCEPTUAL CULTURA DE LA LEGALIDAD Y

1624B-12
INFORME MARCO CONCEPTUAL
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA
INTEGRIDAD
Versión Final
Documento Técnico GPGD/1624B-12
Bogotá, julio 2012
1
1624B-12
Proyecto
Consultoría para el levantamiento y análisis de
línea base sobre la cultura de la legalidad y la
integridad en entidades piloto.
Coordinadora del Proyecto
Julia Isabel Eslava Rincón
Autores
Julia Isabel Eslava Rincón (1)
Germán Gómez Eslava(2)
Alexander Santana Paipilla(3)
Angélica Paola Torres Quintero
Sergio Camilo Vargas(5)
Roberto Sepúlveda6
1
.
2
3
4
.
5
.
6
.
(4)
Profesora Asociada, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor I, Cendex.
Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultora Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultor Proyecto. Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
2
1624B-12
TABLA DE CONTENIDO
1
INTRODUCCIÓN
5
2
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y DE LA INTEGRIDAD: PROPUESTA CONCEPTUAL Y OPERATIVA
7
2.1
2.1.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5
2.1.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
3
7
9
11
12
13
14
15
18
18
23
25
28
40
44
46
46
47
49
ESTADO DEL ARTE A NIVEL CONCEPTUAL
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
3.1.5
3.1.6
3.1.7
3.1.8
3.2
3.2.1
3.2.2
3.1
3.1.1
3.1.2
3.2
3.3
4
ENFOQUES Y CONCEPTOS ADOPTADOS
LAS REGLAS Y LAS NORMAS
NORMAS MORALES Y HECHOS MORALES
LOS VALORES
LAS ORGANIZACIONES Y LA CULTURA ORGANIZACIONAL
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD
LOS MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LOS MODELOS IDEALES DE SERVIDOR PÚBLICO Y DE CIUDADANO
EL MODELO, UNA APUESTA METODOLOGICA
EL CONCEPTO DE CIUDADANO
EL CONCEPTO DE FUNCIONARIO PÚBLICO
VALORES CONSTITUTIVOS DEL MODELO
LA IDEA DEL BIEN COMÚN
EL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA “NEW PUBLIC SERVICE”
MODELO OPERATIVO
LAS REPRESENTACIONES SOCIALES
EL MODELO ECOLÓGICO
COMPONENTES DEL MODELO OPERATIVO
52
LA CULTURA: PERSPECTIVAS CONCEPTUALES
PERSPECTIVA PERSPECTIVA FILOSÓFICA
PERSPECTIVA ESTÉTICA-HUMANISTA
PERSPECTIVA ANTROPOLÓGICA
LA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA
PERSPECTIVA PSICOLÓGICA
LA PERSPECTIVA IDEACIONAL
TEORÍAS CULTURALISTAS
ENFOQUES
LA LEGALIDAD
LA NECESIDAD DE ADJETIVAR LA LEGALIDAD
LEGALIDAD, SU RELACIÓN CON LA JUSTICIA Y CON LA DEMOCRACIA
INTEGRIDAD
GESTIÓN PÚBLICA E INTEGRIDAD
MARCOS Y SISTEMAS DE INTEGRIDAD
LA ILEGALIDAD
EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN
52
53
53
54
54
55
56
56
57
59
60
61
65
66
67
69
77
MARCO INSTITUCIONAL Y POLÍTICO
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.1.5
4.1.6
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
87
MARCO INTERNACIONAL EN LA PREVENCIÓN CONTRA LA CORRUPCIÓN Y FOMENTO DE LA CULTURA DE LA
LEGALIDAD E INTEGRIDAD
87
CONVENCIÓN DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN
87
CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN
88
MODELO DE INFRAESTRUCTURA ÉTICA DE LA OCDE
90
FOMENTO DE LA ÉTICA EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA. RED DE INSTITUCIONES DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN
Y RESCATE DE LA ÉTICA PÚBLICA: RICOREP (CLAD Y AECI 1998)
91
INICIATIVA INTERAMERICANA DE CAPITAL SOCIAL, ÉTICA Y DESARROLLO DEL BID
91
MANUAL DE LUCHA ANTICORRUPCIÓN. USAID
92
MARCO NORMATIVO NACIONAL EN LA PROMOCIÓN DE LA LEGALIDAD E INTEGRIDAD
92
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO –PND- HACIA UN ESTADO COMUNITARIO 2002- 2006
92
RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRAP: (LEY 790 DE 2002)
93
CÓDIGO ÚNICO DISCIPLINARIO LA LEY 734 DE 2002
93
3
1624B-12
4.2.4
4.2.5
4.2.6
4.2.7
4.2.8
4.2.9
4.2.10
4.2.11
4.2.12
4.2.13
4.2.14
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.3.6
4.3.7
5
ESTADO DEL ARTE SITUACIONAL: LA ILEGALIDAD Y LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA
5.1
5.2
5.3
6
SISTEMA DE INFORMACIÓN PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL –SICE94
GOBIERNO EN LÍNEA
96
SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA (LEY 872 DE 2003)
97
MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO MECI
98
MODELO DE GESTIÓN ÉTICA PARA ENTIDADES DEL ESTADO FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y MANUAL
METODOLÓGICO
99
VEEDURÍAS CIUDADANAS
100
REGULACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO, LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA GERENCIA PÚBLICA
101
EL PROGRAMA PRESIDENCIAL DE MODERNIZACIÓN, EFICIENCIA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIÓN
101
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO –PND- “ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS” 2006-2010 102
LEY 1150 DE 2007 INTRODUCE MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA EN LA LEY 80 DE 1993. 105
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010 – 2014 PROSPERIDAD PARA TODOS - BUEN GOBIERNO, PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
106
ESTRATEGIAS PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
107
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LEY 1437 2011 111
DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
111
POLÍTICAS INSTITUCIONALES Y PEDAGÓGICAS
113
ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS QUE FOMENTAN LA CULTURA DE LA LEGALIDAD E INTEGRIDAD Y LA LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIÓN
115
MARCO CONSTITUCIONAL PARA EL CONTROL, LA INVESTIGACIÓN Y SANCIÓN DE LA CORRUPCIÓN
116
ACCIONES DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL EN EL FOMENTO DE LA PREVENCIÓN
117
ACCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
123
LA ILEGALIDAD
LOS ORÍGENES DEL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA
LAS EXPRESIONES DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA
126
126
131
132
EXPERIENCIAS DE INTERVENCIÓN EN PROMOCIÓN DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA
INTEGRIDAD
6.1
6.2
EXPERIENCIAS DE CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD
CONTEXTOS POLÍTICOS, ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LOS QUE SE DESARROLLARON LAS
144
EXPERIENCIAS
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.3.4
6.3.5
6.4
6.4.1
6.4.2
6.4.3
6.4.4
6.4.5
6.4.6
6.4.7
6.5
6.6
6.6.1
6.6.2
6.6.3
6.7
6.8
EXPERIENCIAS DE LEGALIDAD, VISIBILIDAD, RENDICIÓN DE CUENTAS E INTEGRIDAD EN COLOMBIA
CULTURA CIUDADANA PARA FORMAR CIUDAD
CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LA LEY
VISIBILIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS
LA LEGALIDAD TAMBIÉN SE APRENDE
FORMACIÓN PARA LA TRANSPARENCIA
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS PARA ENFRENTAR LA CORRUPCIÓN
CULTURA CIUDADANA EN MONTERREY
LEGALIDAD DESDE LA ESCUELA
ACUERDO POR LA SEGURIDAD
FORTALECIMIENTO DEL ESTADO
LA EXPERIENCIA DE SICILIA (ITALIA), EJEMPLO DE LUCHA CONTRA LA MAFIA
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN HONG KONG (CHINA)
OBJETIVOS DE LAS EXPERIENCIAS
DESCRIPCIÓN DE LAS ESTRATEGIAS Y COMPONENTES DE LAS EXPERIENCIAS
EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MICRO
EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MESO
EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MACRO
RESULTADOS SOBRESALIENTES DE LAS EXPERIENCIAS
CONCLUSIONES
145
147
147
149
151
159
162
163
164
167
170
170
171
173
174
175
178
178
197
202
210
219
7
BIBLIOGRAFÍA
140
223
4
1624B-12
1
INTRODUCCIÓN
Abordar un marco que desde el punto de vista teórico y conceptual sustente el
diseño de la línea de base de la cultura de la legalidad y la integridad, implica
establecer unos recorridos analíticos que permitan identificar, consolidar y
enmarcar los referentes centrales y las conexiones de estos términos para,
posteriormente permitir la transducción7 de la teoría a la empírea en la
operativización de la línea de base y, en una etapa subsecuente, de los hallazgos
a los fundamentos y componentes de una estrategia de intervención para la
promoción de la cultura de la legalidad y la integridad.
Como todo marco, la finalidad es establecer singularidades, especificidades,
alcances y límites en la construcción de argumentos conceptuales y por la
finalidad particular que nos ocupa, se incorporan también argumentos
pragmáticos como referentes de demarcación para permitir la operativización de
aquellos conceptuales. La pretensión es presentar diferentes puntos de vista para
algunos conceptos clave teniendo en cuenta algunos macro moldes analíticos y
campos del conocimiento, según relevancia, pues no es del resorte de este
estudio agotar la multiciplidad de tendencias y aproximaciones que también se
encuentran al interior de cada campo.
Así, en el recorrido analítico se abordaron en primer lugar y de forma individual
cada uno de los conceptos incluidos en tema de investigación, esto es: “cultura”,
“legalidad” e “integridad”. Indudablemente al interior de estos conceptos existen
multiciplidad de derivaciones pero en el contexto de este marco fueron
explicitadas solamente aquellas que consideramos aportan significativamente a la
construcción de los argumentos conceptuales y pragmáticos.
Posteriormente, se abordó el marco conceptual en la integración de los términos
constitutivos del argumento “cultura de la legalidad y la integridad”, en el que se
incorporan también aquellos producidos en el contexto de experiencias
específicas de intervención que fueron analizadas. Además, se tuvieron en
cuenta otros términos y conceptos que por antonomasia suelen usarse en
relación con la cultura de la legalidad y la integridad aunque con sentidos
opuestos (corrupción-cultura de la corrupción, cultura del incumplimiento,
anomia, cultura de la ilegalidad).
.
7
El término transducción, proviene de las ciencias biológicas y se refiere al conjunto de procesos o
etapas que ocurren de forma concatenada por el que una célula convierte una determinada señal o
estímulo exterior, en otra señal o respuesta específica. En la investigación de las ciencias sociales, se
hace referencia al método transductivo que “fusiona teoría (modo de conocer) y empiria (lo que hay
que conocer). Es un razonamiento lógico de reflexión con que se pretende alcanzar la información de
la unidad que observa y desde la "unidad" del observador. En el conocimiento y en la comprensión
interviene el sujeto que conoce y el objeto que pretende conocer. "El fin de un acto de conocimiento
es determinar un objeto; el fin de un acto de comprensión es determinar (efectuar) alguna acción"
(Cabezas G., Bernardino. Paradigma de las ciencias sociales (hacia el nuevo): Nueva forma de mirar,
de ver y de hacer. En Reyes, Román (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales. Universidad
Complutense de Madrid)
5
1624B-12
Con base en estos insumos se establece el enfoque y las teorías de encuadre
general así como los conceptos y definiciones que bajo dichos enfoques y teorías
serán adoptados para la línea de base.
Adicionalmente, se revisaron los desarrollos conceptuales de los documentos
producidos por la PGN “El nuevo ciudadano colombiano” y los recorridos éticos
en Colombia, así como otros modelos propuestos desde la OCDE y el modelo
ético del MECI, como base para establecer los modelos ideales de ciudadanos y
de servidores públicos. Dichos modelos, al ser ideales, nos llevan por una
perspectiva normativa respecto a un deber ser al que se aspira. Son un referente
para establecer en una lógica consecuencialista las causalidades finales a las que
se aspiraría en una propuesta de intervención futura.
El documento a continuación presentado se divide en cinco grandes bloques
temáticos. Una primera parte donde se esbozan de manera general los enfoques
y conceptos adoptados así como los modelos diseñados para el acercamiento
inicial entorno a funcionarios y ciudadanos y el modelo general de operación. Se
sigue con el estado del arte de los conceptos que han abordado el tema de la
cultura de la legalidad y la integridad desde múltiples perspectivas. El marco
institucional y político pretende ubicar a lector frente a los desarrollos en el orden
nacional e internacional en relación con el tema desarrollado. Pero además le
presenta una síntesis de las estrategias implementadas desde una perspectiva
normativa en Colombia. El estado del arte situacional, ubica al lector en el
contexto colombiano, desde el concepto de corrupción. Por ultimo se presenta el
estado del arte de las estrategias desarrolladas para la lucha contra la corrupción
tanto en el ámbito nacional como en el internacional.
6
1624B-12
2
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y DE LA INTEGRIDAD:
PROPUESTA CONCEPTUAL Y OPERATIVA
2.1
Enfoques y conceptos adoptados
Para el estudio de la cultura de la legalidad y la integridad adoptamos dos
enfoques comprensivos. El primero de corte neo-institucionalista y el segundo,
proveniente de la psicología social.
Desde el enfoque neoinstitucionalista, se toma como punto de referencia el
concepto de “instituciones” entendidas en primer término, como reglas de juego,
formales e informales que regulan los comportamientos. En este caso, se trata
de un rasgo estructural de la sociedad. Para North, las instituciones “reducen la
incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria.
Constituyen una guía para la vida diaria… las instituciones definen y limitan el
conjunto de elecciones de los individuos” (North D. C., 2006, pág. 14) En
segundo término, se adopta también la noción de instituciones entendidas como
organizaciones (u organismos) que se refieren a las estructura de interacción,
donde las reglas de juego se materializan para resolver problemas de acción
colectiva, por tanto involucran los cuerpos políticos (partidos políticos, el
Senado, el cabildo, una agencia reguladora), los cuerpos económicos (empresas,
sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), los cuerpos sociales (iglesias,
clubes, asociaciones deportivas), y órganos educativos (escuelas, universidades,
centros vocacionales de capacitación). “Son grupos de individuos enlazados por
alguna identidad común hacia ciertos objetivos.” (North D. C., 2006, pág. 15).
El análisis institucional se alimenta con el escrutinio de la manera cómo las
personas perciben los hechos y la realidad social. Esto supone considerar, las
representaciones cognitivas que el individuo crea para interpretar su entorno, sus
comportamientos y los intereses en juego. El propósito radica entonces en
acceder a los sistemas compartidos de creencias en torno a los cuales convergen
las actitudes y conductas frente a la legalidad y la integridad (Losada & Casas,
2008, págs. 178-179).
Los elementos anteriores, permiten dar cuenta de la conducta de los individuos
respecto del mundo exterior y con particular referencia a las interacciones y
relaciones sociales. Pero la legalidad y la integridad aluden también a la
regulación del mundo y del comportamiento individual que de forma consciente y
libre llevan a cabo los individuos con el fin de plasmar el “valor de lo bueno”, a
través de las normas morales (Escobar Valenzuela, 1992, págs. 61-62). La
psicología social se pregunta cómo y en qué medida la moral llega a ser parte de
la persona, cómo opera en el control del comportamiento de las personas y de
los grupos. Analiza hasta qué punto la persona actúa moralmente en forma
autónoma y en qué medida su moralidad permanece vinculada a factores
sociales. Se interesa por la coherencia entre el decir y el hacer moral, el discurso
moral y el comportamiento real de grupos y personas.
7
1624B-12
En el diagrama siguiente se ilustran los principales elementos conceptuales que
se desarrollarán a continuación así como sus componentes.
Gráfica 1. Referentes conceptuales cultura de la legalidad y la integridad
Orden social
Perspectiva Formal -Derecho
Perspectiva informal-
Imperio de la Ley
Cumplimiento de la ley
Significados, fuentes de
autoridad y prácticas culturales
reconocidas como legales
Hacer todo lo que la ley no le
prohíba y abstenerse de lo
prohibido
Aceptación, conformismo,
conversión
Legalidad
Formales Reglas
Interdependencia
Mundo del
derecho
Informales- Normas,
convenciones, ritos y
significados
Mundo de la cultura
Instituciones como reglas
de juego de la sociedad
Formales
Cuerpos políticos,
económicos y
sociales
Se materializan en:
Informales
Grupos enlazados
por la identidad,
intereses comunes
Instituciones como
Organizaciones
Plano Individual
Sistema de Valores compartidos como fundamento
Normas Morales
Moral
Se materializan en:
Hechos Morales
Moralidad
Plano
normativo
(Deber Ser)
Plano Fáctico
(Actos realizados)
Modelo ideal del ciudadano
Cabal cumplimiento de
principios y valores éticos
Modelo ideal del servidor
público
Integridad
Orden social-moral
Realizar el valor de lo bueno
Interés general, Bien Común
8
Priorización del interés
general sobre el particular
Plano Social
Actos coordinados y regulados
con fines sociales
Interés general, Bien Común
1624B-12
2.1.1
Las reglas y las normas
En todas las sociedades, existen instituciones que como reglas de juego de la
sociedad condicionan el desarrollo social, político, económico y cultural de la
misma. Las instituciones restringen, incentivan, sugieren y orientan los
comportamientos, las elecciones y las conductas con el fin de alcanzar la
coordinación y la cooperación en la búsqueda de finalidades comunes. Para que
esto sea posible, se supone la existencia de ciertos valores compartidos sobre los
cuales las instituciones se asientan (Peters B., 2003).
Como un fenómeno estructural de la sociedad, las instituciones trascienden a los
individuos y nos remiten a la “idea de un orden social” y a los procesos de
“producción y reproducción social”. En la medida que se les considera fuente de
estabilidad, permiten predecir determinados comportamientos e interacciones
entre los miembros de la sociedad o de grupos humanos contribuyendo a la
configuración de patrones sociales y a su perdurabilidad en el tiempo. Las
instituciones son producto y consecuencia de un complejo entramado de
acciones y eventos: la evolución de la historia, la acción humana intencional, la
competencia y/o de los procesos de negociación políticos que derivan en los
acuerdos sociales (Jepperson, 1999).
Las instituciones pueden ser formales e informales8. Las formales, comprenden
las Leyes, los reglamentos y en general cualquier tipo de “reglas” cuyo
cumplimiento es obligatorio, coercitivo (mundo del derecho). Por su parte las
instituciones informales corresponden a las normas y convenciones sociales
compartidas por los grupos humanos y que se expresan en las creencias, en las
costumbres, en las ideas, en las actitudes y prácticas. Su cumplimiento es
voluntario y de dominio privado (mundo de la cultura) (Ayala Espino, 1999).
Existe interdependencia entre estas dos formas de instituciones en tanto que se
condicionan mutuamente. Las instituciones informales9 son críticas para el
adecuado funcionamiento de las instituciones formales y viceversa. Cuando los
valores en los que se fundan las instituciones no son compartidos, o cuando en
virtud de las creencias y costumbres la percepción de lo prescrito es diferente o
cuando el lenguaje en el que se presenta dicha institución (Ley) es
incomprensible, el riesgo de caer en una débil o falta de institucionalización, de
legitimación o de incumplimiento es alto.
Por otro lado, es posible pensar que determinadas instituciones informales
pueden ser modificadas o intervenidas a través de instituciones formales
(mediante regulación formal) porque permiten establecer incentivos o
desincentivos para fomentar o promover la conducta deseada, porque ayudan a
8
.
9
.
A lo largo del texto utilizaremos de manera simplificada la palabra Reglas para referirnos a las
instituciones formales y la palabra Normas para referirnos a las instituciones informales, pero sin
reducir el alcance conceptual que presentamos en el texto.
En la literatura reciente, las instituciones informales han sido ampliamente abordadas a partir de los
conceptos de capital social, de las representaciones sociales, de la cultura política y ciudadana.
9
1624B-12
moldear preferencias o porque contribuyen a resolver problemas de acción
colectiva (Fukuyama & Schwartz, 2006, pág. 6).
Al intervenir sobre las normas y convenciones sociales, los valores, las
costumbres y las creencias, se debe considerar no solamente los mecanismos
formales sino también otras estrategias que de forma más directa involucren
tales referentes. Para Elster (2007), la intervención a través de reglas formales
se puede hacer en dos circunstancias: una, para que refuercen las informales
cuando éstas están orientadas hacia el bien común y la segunda, para que
contribuyan a modificarlas cuando no lo están.
En últimas, el papel de las instituciones formales e informales en este contexto
es el de regular las relaciones, determinando aquello que se puede hacer o dejar
de hacer, decir o dejar de decir frente a los otros en un contexto específico. Se
da por descontado que en la práctica la generación de instituciones formales
corresponde esencialmente al Estado, esto es las reglas. Pero respecto de las
instituciones informales, esto es a las normas, se requiere de procesos de
normalización, a través de los cuales se crean las normas que regulan la
conducta, la percepción, el pensamiento o los deseos de las personas en una
situación concreta. Las costumbres y las tradiciones, las reglas y los valores son
ejemplos de normas que indican a las personas cuál es la conducta adecuada o
esperada en un contexto determinado (Feliu & Lajeunesse, 2004, pág. 266).
De acuerdo con Martín-Baró, las normas son “principios sociales que regulan la
acción de los individuos en el interior de un sistema, indicando qué acciones son
deseables y cuáles no en cada papel y situación concretas” (1983, pág. 312). Por
su parte, Myers (1995) sostiene que las normas prescriben la conducta
apropiada; es decir, aceptada y esperada. Finalmente, Goffman (1979) recuerda
que las normas además de encontrarse reguladas por sanciones y recompensas,
están ligadas a la identidad de las personas: “una norma social es el tipo de guía
de acción que se ve apoyada por sanciones sociales negativas que establecen
penas por la infracción y que establecer recompensas ante el cumplimiento
ejemplar. No se pretende que el significado de esas recompensas y penas resida
en su valor intrínseco, sino en lo que proclaman acerca de la condición moral del
actor”.
Goffman refiere dentro de su clasificación de las normas: las prescripciones que
hacen referencia a las obligaciones; las proscripciones que aluden a las
prohibiciones y, los principios que son normas en los que se reconoce un valor
intrínseco, por ejemplo, el precepto de “no matar”.
A su vez, Feliu & Lajeunesse (2004) proponen una distinción entre las normas
explícitas y las implícitas. Las primeras son aquellas que a menudo –aunque no
siempre- están recogidas en códigos, leyes o reglamentos, o incluso en manuales
de civismo y buena educación. Muchas de éstas normas han sido transmitidas a
través del proceso de socialización: “esto no se hace”, “esto no se toca”, “esto es
tu obligación”. En cambio, las normas implicitas tienen la característica de pasar
desapercibidas, por cuanto no están plasmadas en ningún sitio. Un ejemplo de
10
1624B-12
estas normas son las que regulan las acciones de las personas en un ascensor.
Por ejemplo, el silencio es la norma principal, otra es no mirar directamente a las
demás personas; finalmente, dejar el máximo de espacio posible y evitar
cualquier contacto físico.
Ahora bien, la distinción entre normas explícitas e implícitas no siempre es tan
clara; sobre todo porque las primeras pudieron aprenderse durante el proceso de
socialización y se han automatizado a tal punto que es dificil recordar cuándo
fueron aprendidas. Por consiguiente, una norma que en un momento dado es
implícita, puede pasar a ser explícita cuando alguien la transgrede (Martín-Baró,
1985, págs. 269-270).
Cuando una norma o regla es violada se produce la sanción social, la cual
también puede ser formal o informal dependiendo del tipo de norma o regla de
la que se trate. La transgresión de una regla explícita por lo general puede
acarrear un castigo ejercido por un tercero (figura de autoridad) que presupone
el conocimiento general. Puede ser el pago de una multa, ir a prisión, perder un
beneficio, entre otras. En el caso de la transgresión de una norma implícita, las
sanciones son completamente diferentes. Incluyen comportamientos de los otros
(pares) propios de la presión grupal como la burla, el ridículo, el aislamiento, los
insultos y las amenzas; así como comportamientos personales como la
vergüenza, el rubor, el silencio, la sumisión.
En cualquiera de los dos casos el comportamiento de transgresión conduce a que
fácilmente una persona pueda ser caracterizada como imprevisible, poco fiable,
inmoral y en los casos más graves, anormal. Las normas están indisolublemente
ligadas a los valores y la gravedad en la sación es un indicio de esos valores.
Las normas sociales son mecanismos de control que garantizan que la máquina
social o el orden social funcione eficazmente. Toda norma tiene un contexto de
uso en el que es pertinente y en el que está relacionada con otras normas. De
hecho, es posible afirmar la existencia de una jerarquía de normas que indican
cuáles son básicas, cuáles convencionales y cuáles imprescindibles para
garantizar un orden social determinado.
Por ejemplo,
aquellas normas
informales que son tácitas y derivan en patrones de comportamiento para
determinadas situaciones, se denominan convenciones (saludar, frenar en el
semáforo en rojo, cruzar por la cebra, etc.).
2.1.1
Normas morales y hechos morales
Gustavo Escobar (1992, págs. 61-62) define la moral como “el conjunto de
normas y formas de vida a través de las cuales el hombre aspira a realizar el
valor de lo bueno”. Las normas morales buscan regular la conducta de las
personas en la sociedad, pero “deben ser realizadas de forma consciente y libre,
e interiorizadas por el sujeto; mediante ellas, el individuo pretende llegar a
realizar el valor de lo bueno”.
11
1624B-12
El autor indica que la moral está constituida por un plano normativo y un plano
fáctico. En el primero, se ubica el conjunto de normas, reglas o deberes que
impone la sociedad, señalando siempre un “deber ser”, indicando un mandato
imperativo de cómo se debe comportar, porque se considera que es valioso y
debido. Dicho mandato puede ser obedecido o desobedecido, llevando a lo que
se denomina “bipolaridad de los valores”. El plano fáctico, se refiere a los hechos.
La moral existe para ser realizada y no para dejarla en el mero plano de la
prescripción. Este plano comprende los actos concretos que se realizan conforme
al plano normativo y da lugar a lo que se denomina como moralidad (1992, págs.
62-63).
Así, las normas morales son aquellas que regulan el comportamiento interno de
las personas y su incumplimiento lleva al remordimiento de conciencia, esto es,
al sentimiento de malestar moral, su acatamiento es libre y voluntario y son
autónomas. A diferencia de las reglas formales (normas jurídicas), no conllevan
castigos, ni coerción, ni existe una fuerza externa a los individuos que genere
fuerza obligatoria. Las normas morales a diferencia de las normas sociales no
entrañan sanciones sociales (reprobación, la vergüenza, el desprestigio).
La socialización moral, es sin duda, el proceso socializador por excelencia, ya que
las normas definidoras del comportamiento adecuado e inadecuado y los hábitos
correspondientes, constituyen la materialización de un orden social. Mediante la
adquisición de una moral las personas hacen propios los principales mecanismos
de control social de un determinado sistema.
Cuando se da una falla en los procesos de socialización, hay consecuencias sobre
el comportamiento y sobre el orden social “La tesis general es que no hay orden
social sin ese tipo de reproducción y la tesis complementaria es la de que es muy
posible que una serie de patologías tengan origen en la reproducción cultural”
(Mockus, 1998).
2.1.2
Los valores
Siempre que se habla de ética, se está aludiendo a Principios y Valores. Los
principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el
pensamiento o la conducta. Los principios éticos son las normas y creencias
básicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y
con el mundo, desde los cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o
los grupos se adscriben. Dichos creencias se presentan como postulados que el
individuo y/o colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus
actuaciones y que no son susceptibles de negociación. Los principios dan origen
a los valores (no viceversa).
Los valores remiten a la idea de lo bueno, lo justo, lo útil, lo verdadero, etc.
Los valores son directrices para la conducta, dan sentido y finalidad a la vida
humana. “No puede concebirse la vida humana, realmente humana, sin ideales,
sin una tabla de valores que la apoye. Explicar justificar la vida implica siempre
12
1624B-12
recurrir a una valoración. Se vive constantemente haciendo, formulando
valoraciones” (Escobar Valenzuela, 1992, pág. 96).
Los valores se constituyen en el fundamento tanto de las instituciones formales
como informales, de las normas morales y por ende de la cultura organizacional.
Algunos autores han dado origen a teorías y/o modelos de comprensión e
intervención respecto de las valores en diferentes niveles, con aplicaciones más
o menos restringidas a diferentes ámbitos y organizaciones sociales.
2.1.3
Las Organizaciones y la cultura organizacional
Las instituciones pueden parecernos un poco abstractas cuando las definimos
solamente en relación con las reglas de juego. Las instituciones se materializan
en las organizaciones10 donde los individuos interactúan con otros, establecen
relaciones, crean interdependencia, comparten las reglas, normas, ideas,
creencias y valores. Esto porque los sujetos del cambio no son los individuos
aislados sino aquellos actores que tienen expresión colectiva.
Es en estos espacios vitales o contextos, donde las personas internalizan el
mundo y aprenden a relacionarse dentro de él, es decir, donde se da el proceso
de adquisición de la cultura, de desarrollo de la identidad de la persona y de la
identidad social, en suma, es donde ocurre el proceso de socialización encargado
de la reproducción social (Martín-Baró, 1985, págs. 115-120).
Pero adicionalmente, las organizaciones son los espacios que dotan de una
estructura a la acción humana. Se visualizan como “entidades intermedias” para
resolver problemas de acción colectiva y para explicar la conducta de los sujetos
colectivos. Busca superar la visión de la acción motivada exclusivamente por los
intereses individuales (actor racional) para considerar con mayor énfasis una
orientación dirigida hacia las explicaciones de carácter cognoscitivo y cultural.
Desde el enfoque sociológico de las instituciones y su aplicación a la teoría de las
organizaciones, se busca dar cuenta de la estructura y los procesos
organizacionales tomando como punto de partida las prácticas y acuerdos
institucionalizados. “La calidad constante y repetitiva de mucha de la vida
organizada puede explicarse no simplemente en relación con los actores
individuales maximizadores, sino más bien con un planteamiento que localiza la
persistencia de las prácticas tanto en su calidad dada por sentado11, como en su
reproducción en estructuras que en cierta medida se sostienen a sí mismas”
(Zucker, 1999).
En esta perspectiva, el cuestionamiento que dirige el análisis es sí de las
organizaciones (entidades públicas y las organizaciones sociales de control social)
10
.
11
.
El término organizaciones (organismos), siguiendo a Douglas North, incluye tanto los cuerpos
políticos, económicos como los sociales; los diferentes grupos de individuos enlazados por alguna
identidad común u objetivos comunes, las acciones colectivas, las coaliciones, etc.
La expresión “dada por sentado” se refiere a las relaciones y acciones sociales que han sido
institucionalizadas.
13
1624B-12
dan cuenta de las preferencias individuales de los funcionarios, o aquellas de los
dirigentes que representan resultados colectivos más allá de la simple suma de
intereses individuales.
En el contexto de la gestión pública, las prácticas de trabajo que adopta la
organización determinan la calidad de dicha gestión. Si bien las organizaciones
están condicionadas por instituciones formales (leyes, códigos, manuales) éstas
per se no transforman las prácticas que promueven la legalidad y la integridad de
las instituciones públicas. “Solamente la cultura organizacional, que tiene que ver
con las estructuras mentales, puede modificar las prácticas de trabajo” 12.
Así, en la cultura organizacional convergen los componentes formales de la
entidad, esto es las normas, las orientaciones y controles; el modo de ser de los
servidores públicos expresados en sus principios, valores, sus creencias, ideas,
actitudes y las conductas.
Los mecanismos que permiten el desarrollo de una cultura organizacional
comprenden: los procesos y estilos de comunicación, la incorporación de los
miembros de la organización, el estilo de administración y de autoridad, la forma
como se organiza y se realiza el trabajo, el modo de llevar a cabo los
compromisos, los sistemas de estímulos, el clima laboral, los eventos, ceremonias
y protocolos que convocan a los miembros de la entidad, las ideas, principios que
dieron origen a la organización.
En esta perspectiva y en concordancia con lo planteado por la OCDE, la
promoción de la legalidad y la integridad en las entidades públicas ha de
considerar tanto la perspectiva basada en las reglas (instituciones formales y
procedimientos), como la perspectiva basada en las “estructuras mentales”,
privilegiando las normas morales que establecen controles sobre el
comportamiento individual a partir de la comprensión y aplicación de los valores.
2.1.4
Cultura de la legalidad y la integridad
La cultura de la legalidad y la integridad dirigen la atención a cómo las reglas,
las normas sociales y morales, las prácticas, las creencias, las actitudes y los
valores influyen sobre los comportamientos, junto con los factores de riesgo y los
mecanismos de prevención.
Parafraseando a NelKen David, podemos establecer que la cultura de la legalidad
y la integridad es un patrón relativamente estable de conductas y actitudes
legalmente orientadas y basadas en principios y valores. Los elementos que
identifican dicha cultura abarcan desde hechos sobre las instituciones, las
formas de conducta, las ideas, los valores, las aspiraciones y mentalidades.
La cultura de la legalidad supone un proceso recíproco en el que las acciones e
interpretaciones de los individuos respecto del Estado de Derecho y de las
12
.
Se entiende por cultura organizativa las ideas, creencias, actitudes, intereses, valores, símbolos,
hábitos y ritos que caracterizan una organización” (Medina Vásquez, 2000).
14
1624B-12
instituciones legales, son repetidas, modeladas, estabilizadas y dichos patrones
hacen parte del sistema de significados desplegados como restricciones por y
para los individuos (Ewick & Silbey, 2002).
García Villegas (2010) define la cultura de la legalidad como “el sometimiento de
las creencias, los valores, los intereses de una sociedad a las leyes. Más
específicamente significa subordinar, en caso de conflicto, los valores sociales y
culturales respecto de la Ley”.
Por su parte, la cultura de la integridad implica la puesta en práctica de un
conjunto de valores que llevarían a que las personas u organizaciones se
conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es
“actuar o estar en conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son
válidas en el contexto en el que se opera” (OCDE, 2009, pág. 12).
Al referirse a la cultura de la legalidad y la integridad es imprescindible
considerar las relaciones de interdependencia que existe entre el Estado de
Social de Derecho, las instituciones formales e informales (leyes y normas), la
democracia y la ciudadanía. Por tanto, la cultura de la legalidad trasciende la
mera perspectiva jurídica o legalista enfatizando en el respeto por los derechos
fundamentales y el cumplimiento de las normas jurídicas como deber ciudadano.
La legalidad y la legitimidad constituyen dos de los principios fundamentales del
Estado de Derecho democrático, pues las leyes establecidas son la expresión de
la voluntad general y permiten regular la actuación de gobernantes y
gobernados.
2.1.5
Los modelos de administración pública
Las ciencias de la administración y la política han definido perspectivas teóricas
que agrupan estilos de administración pública en modelos de diversa naturaleza.
Existen diferentes modelos de Gestión Pública, los cuales delimitan y definen la
conducta de los funcionarios, de los ciudadanos y del sentido de lo público en
general, cada uno de los cuales realiza apuestas por aquello que consideran un
deber ser de la administración pública.
Por lo general, cada uno de estos modelos está fundamentada en determinadas
teorías, en la especificación de unos principios y valores guía de la acción, en
paradigmas respecto del papel del Estado, de los ciudadanos y el sentido de lo
publico, así como también propugna por metodologías y técnicas en las que se
basa la gestión.
En el análisis de la gestión pública es casi imposible encontrar de forma pura
cada uno de los modelos, por lo general se encuentran formas combinadas o
características entrelazadas de ellos o con la predominancia de uno particular,
según la perspectiva del Estado y de la Sociedad en particular.
La referencia a la cultura de la legalidad y la integridad en la administración
pública no puede abstraerse de dichos modelos en tanto que éstos definen la
orientación que adopta un estado particular para su gestión, y por tanto
15
1624B-12
determinan los pilares sobre las cuales los funcionarios públicos adoptarán
comportamientos proclives a la legalidad y a la integridad.
Teoría
Tradicional
Burocrática
Weberiana
Principios/valores
Responsabilidad
Lealtad
Honradez
Imparcialidad
Puntualidad
Publicidad
Moralidad
Celeridad
Coordinación
Paradigmas, Metodologías y Técnicas
-La administración pública es políticamente neutral, se valora la idea
de la competencia neutral.
- El centro de actividad del gobierno es la prestación directa de
servicios. La mejor estructura organizacional es una burocracia
centralizada.
- Los programas son implementados a través de mecanismos de
control de arriba hacia abajo, limitando en lo posible toda discreción.
- Las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo
posible, limitando así la participación ciudadana.
- La eficiencia y la racionalidad son los valores más importantes en las
organizaciones públicas.
- Los administradores públicos no juegan un rol central en la
formulación de políticas y en la governanza; más bien se encargan de
la ejecución de los objetivos públicos13.
Public Choice
Eficiencia
Eficacia
Nueva Gestión
Publica
Organización
en
función
de
la
eficiencia/ Gerencia
privada
Transparencia
Eficiencia
Servicio
Calidad
Eficacia
Objetividad
Probidad
Economía
Administración
del Servicio
Servicio publico
Transparencia
Compromiso
Respeto
Equidad
Confianza
-Reducción del tamaño del Estado, vía privatización, tercerización y
voluntarismo;
- Descentralización y desconcentración de la esfera federal hacia la
estadal y municipal;
- Desreglamentación radical;
- Fuerte liderazgo político desde el vértice hacia la base;
- Lealtad extrema a los programas de gobierno;
- Ocupación de cargos-clave en la administración por individuos
comprometidos con la agenda política partidista, en lugar de
funcionarios de carrera:
- Papel tecnocrático del administrador público: restringido a tareas
administrativas, como administración de contratos, servicios y
normas;
- Empleo de técnicas de administración por resultados en las
instancias de ejecución, como administración por objetivos, premios e
incentivos por productividad; y
- Proceso decisorio centrado en análisis de costo-beneficio
Gestión enfocada en procesos y procedimientos se materializan en
MANUALES.
-Planificación de los recursos humanos.
-Organización del trabajo donde se específica el perfil de
competencias adecuado
-acceso al empleo con procesos transparentes, con buena publicidad,
imparcialidad del personal encargado del proceso fiabilidad y validez
en los instrumentos para verificar competencias.
-evaluación del desempeño deberá disponer de sistemas formales de
información y medición con precisos indicadores de desempeño.
- desarrollo del personal exige la existencia de diagnósticos confiables
de la situación de la organización y su personal orientados a promover
el crecimiento de las competencias de los empleados públicos.
-la responsabilidad laboral
incluye normas y procedimientos
disciplinarios para asegurar el cumplimiento de la jornada de trabajo y
las obligaciones laborales para evitar que los empleados públicos
incurran en conductas incorrectas que afecten la imagen de la
administración pública.
- Servir más que dirigir. Un papel cada vez más importante del
servidor público es ayudar a los ciudadanos a articular y satisfacer sus
intereses compartidos, en lugar de tratar de controlar o dirigir la
sociedad en nuevas direcciones.
- El interés público es el objetivo no el subproducto. Los
administradores públicos deben contribuir en la construcción de una
13
.
DENHARDT, Janet V. y DENHARDT, Robert B.The New Public Service: Serving Rather Than
Steering, Revista Public Administration Review, Nov/Dic. 2000, Vol. 60, Nº 6. Pág. 549-559.
16
1624B-12
Teoría
Gobernanza
Principios/valores
Colaboración
Participación
Igualdad
Paradigmas, Metodologías y Técnicas
noción colectiva y compartida del interés público. El objetivo no es
encontrar soluciones rápidas impulsadas por las necesidades
individuales. Más bien se trata de la creación de intereses y
responsabilidades compartidas.
-Pensar estratégicamente, actuar democráticamente. Las políticas y
programas para la satisfacción de las necesidades públicas pueden ser
más efectiva y responsablemente llevadas a cabo mediante esfuerzos
colectivos y procesos de colaboración.
-Servir a ciudadanos, no a clientes. El interés público resulta del
diálogo acerca
De los valores compartidos, más que de la agregación de los autointereses individuales.
- Accountability (rendición de cuentas) no es simple. Los servidores
públicos deben prestar atención a mucho más que el Mercado;
también deben considerar las leyes, los intereses de los ciudadanos.
-Valorar la gente, no solo la productividad. Las organizaciones
públicas y las redes en que estas participan, es más probable que
tengan éxito en el largo plazo si funcionan a través de procesos
valores comunitarios, las normas políticas, los estándares
profesionales y los
De colaboración y liderazgo compartido, basado en el respeto por
todas las personas.
-Valorar la ciudadanía y el servicio público por encima del
emprendimiento empresarial.
Apertura
Participación
Responsabilidad
Eficacia
Coherencia
Justicia
Libertad
-Implica conjunto de instituciones y actores que se encuentran dentro
y fuera del gobierno.
-Las fronteras entre lo público y lo privado son permeadas en el
abordaje de los problemas económicos y sociales de una comunidad.
-Reconoce la interdependencia (de poder, recursos, información) de
las instituciones y actores en la realización de sus objetivos.
-Reconoce la existencia de actores sociales de actores autónomos que
tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales para su vida y
convivencia.
-Reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin necesidad
ni mando de gobierno
Dicho lo anterior es necesario reiterar que estos modelos son construcciones
intencionadas, que seleccionan dependiendo del enfoque algunos valores por
encima de otros.
Robert Denhardt y Jannet Denhardt, en su texto The new Public Service: Serving
Rather Than Steering14 presentan igualmente una matriz comparativa de los
modelos de gestión, que queremos traer aquí para reiterar los enfoques desde
donde se piensa y se operativiza la administración de lo publico.
Modelo Tradicional
Teorías primarias y
fundamentos epistemológicos
14
.
Teoría política,
comentarios sociales y
políticos extensos
según la ciencia social
sencilla.
Nueva Gestión
Teoría
Económica, diálogos
más sofisticados
basados en la ciencia
social positivista.
El nuevo Servicio Publico: Servir más que Dirigir. Traducción Propia.
17
Nuevo Servicio
Publico
Teoría democrática,
diferentes
aproximaciones al
conocimiento
incluyendo: Positivos,
interpretativos,
críticos y
postmodernos
1624B-12
Modelo Tradicional
Nueva Gestión
Prevalencia de la racionalidad
y modelos asociados al
comportamiento humano
Racionalidad sinóptica
“Hombre Administrativo”
Racionalidad técnica y
económica “Hombre
económico”, o auto
realizador de
decisiones benéficas.
Concepción del interés público
Políticamente definido y
expresado en la ley
A quién responden los
servidores públicos?
Rol del Gobierno
Clientes (clients) y
constituyentes
Enfilar (Diseño e
implementación de
políticas que se centran
en un único objetivo
definido políticamente)
Representa la
agregación de los
intereses individuales
Clientes (customers)
Mecanismos para el logro de
objetivos políticos
Administración de
programas a través de
agencias
gubernamentales
Propuesta de rendición de
cuentas
Jerárquico, los
administradores son los
responsables de los
dirigentes políticos
elegidos
democráticamente
Discreción Administrativa
Los funcionarios
administrativos tienen
permitida una discreción
limitada.
Organizaciones
burocráticas marcadas
por la autoridad de
arriba hacia abajo dentro
de las agencias de
control o regulación de
los clientes.
Remuneración y
prestaciones, protección
civil y de servicios.
La estructura organizacional
supone
La base motivacional de los
servidores públicos y
administradores supone
2.1
Directivo (Actúa como
un catalizador que da
rienda suelta a las
fuerzas del mercado)
Creación de mecanismos
e incentivos
estructurados para el
logro de objetivos
políticos a través de
agencias privadas y sin
ánimo de lucro
Mercado Impulsado, la
comulación de intereses
personales da lugar a
resultados deseables por
grupos extensos de
ciudadanos (o clientes)
Nuevo Servicio
Publico
Racionalidad
estratégica, varios
test de racionalidad
(políticos,
económicos,
organizacionales)
Resultado de un
dialogo acerca de
valores compartidos
Ciudadanos
Servidor ( Negociador
e intermediario entre
los intereses de los
ciudadanos y las
comunidades,
creación de valores
compartidos)
Construir coaliciones
de agencias públicas,
sin ánimo de lucro y
privadas para
satisfacer necesidades
de mutuo acuerdo.
Amplio margen para
alcanzar los objetivos
empresariales
Multifacético, Los
servidores públicos
deben atender la ley,
los valores
comunitarios, normas
políticas, estándares
profesionales e
intereses de los
ciudadanos.
La discreción
necesaria, pero
limitada y responsable
Organizaciones públicas
descentralizadas con
control primario dentro
de l agencia
Estructuras
colaborativas con
liderazgo interno y
externo compartido.
Espíritu
emprendedor, deseo
ideológico de reducción
del tamaño del gobierno
Servicios públicos,
deseo de contribuir a
la sociedad
Los modelos ideales de servidor público y de ciudadano
2.1.1
El modelo, una apuesta metodológica
En todas las sociedades se requieren instituciones (formales e informales) que
guíen, promuevan el desarrollo de la gestión pública basada en la legalidad y la
integridad para los logros efectivos en el mejoramiento del bienestar social.
18
1624B-12
Más allá de las instituciones, es necesario implementar acciones específicas
tendientes a arraigar comportamientos que respondan a estas aspiraciones.
Existen riesgos y vulnerabilidades tanto internas como externas a las diferentes
organizaciones (sean estas entidades públicas,
empresas privadas,
organizaciones comunitarias, o en general grupos sociales y diferentes espacios
de interacción), que inciden de manera significativa en la manera como actúan y
se conducen las personas en sus roles como ciudadanos o como funcionarios
públicos.
La búsqueda de mecanismos y estrategias efectivas para promover la legalidad y
la integridad ha llevado a que, desde diferentes contextos (organizaciones
internacionales, empresarial y privado, académico, de las ONG´s, sociedad civil
y del sector público) hayan surgido modelos de intervención que con diferentes
niveles de complejidad y especificidad, indican de manera operativa cómo y bajo
que condiciones es posible su implementación.
Los modelos, aunque tienen la virtud de permitir especificar fines, objetivos,
logros esperados, metodologías, técnicas, entre otros, conllevan el riesgo de
hacer más rígidas las prácticas que en muchos casos requieren de determinados
niveles de flexibilidad y de mayor atención a las particularidades del contexto.
La modelización conduce al establecimiento de “tipos ideales” los cuales pueden
ser especificados a partir de cuatro dimensiones fundamentales y que están
estrechamente integradas y correlacionadas, como se muestra en el diagrama
siguiente:
La dimensión A: Visión (Enfoques), Es la perspectiva de análisis que se
adopta. Expresa el planteamiento general de referencia respecto de la legalidad y
la integridad. Parte de unas presuposiciones de la “realidad” y se hace
determinado tipo de preguntas y no otras15.
Sería explicitación del “significado” dado a la acción de la legalidad y de la
integridad en el contexto de aplicación, que puede referirse al ámbito de la
sociedad en general, de las organizaciones (ej.: entidades públicas, empresas,
ONG´s, OSC);
al ámbito de las posiciones que ocupan los individuos en
diferentes campos: el ser ciudadano,
el ser funcionario público, el ser
empresario, o respecto de las identidades específicas (ej.: juvenil, campesina).
La dimensión B: Teorías da cuenta de las teorías de referencia que guían la
intervención.
Las teorías expresan proposiciones generales, aunque no
.
Por ejemplo: a) Desde el enfoque jurídico, se pregunta por imperio de la ley, la validez de las normas,
el cumplimiento de la ley. b) Desde el enfoque culturalista se pregunta por cómo las diferencias
culturales condicionan la legalidad y la integridad. c) El enfoque estructuralista se pregunta por todos
los elementos del entorno (no sólo la cultura, sino también lo económico, lo político, etc.). d) El
enfoque sistémico, también se pregunta por la influencia del entorno total pero a partir de esquemas
básicos prestablecidos y justificados. d) El neo institucionalismo se pregunta por las instituciones
(formales e informales), el surgimiento, por su diseño, su evolución, su funcionalidad y desempeño en
la sociedad.
19
1624B-12
universales, de los fenómenos16. Las teorías dan cuenta de una idea de la
sociedad, del Estado, de las relaciones sociales, del papel de los ciudadanos, de
los funcionarios públicos, del vínculo entre el Estado y los ciudadanos, del
comportamiento individual en diferentes contextos, el valor atribuido a la
legalidad y a la integridad, la función y el papel de los individuos, organizaciones
e instituciones respecto de su promoción y mantenimiento. En suma, indican
las hipótesis interpretativas del modelo.
La dimensión C: Paradigma adoptado, es decir, las reglas de inferencia definen
la coherencia interna del modelo y sus conceptos clave. Estos son los insumos
que posteriormente se convierten en las directrices operativas. Por ejemplo,
desde la perspectiva ideacional, se busca señalar el cómo, es decir el
mecanismo, por el cual las ideas pueden tener un impacto sobre la legalidad o
la integridad, independientemente de otros factores. Desde la elección racional,
se sigue más una lógica consecuencialista y no una lógica de lo apropiado. Es
decir, qué tanto beneficio/costo/ o riesgo le puede significar al actor asumir una
conducta legal/ilegal por ejemplo.
La dimensión D se refiere a las metodologías y técnicas específicas para la
intervención en la promoción de la legalidad y la integridad expresada en
diversas etapas.
Las diferentes dimensiones se relacionan generando dos ejes referenciales:
 El eje referencial de sentido y significado. Está compuesto por las
dimensiones de enfoques y teorías que dan cuenta de los significados y
marcos conceptuales respecto a la legalidad y la integridad en un
contexto social específico.
 Eje referencial de intervención: Está compuesto por la dimensión de
los paradigmas y la de metodologías y técnicas.
16
.
Por ejemplo: a) Desde el enfoque jurídico, se pregunta por imperio de la ley, la validez de las normas,
el cumplimiento de la ley. b) Desde el enfoque político se pregunta por la legitimidad o legitimación
de la ley, por su construcción democrática o imposición por el poder. c) El enfoque de la elección
racional se pregunta por qué razón se definió esa ley y no otra, qué incidió en la decisión, cuáles eran
los beneficios, los costos, los riesgos de esa ley. d) desde el enfoque psicosocial se pregunta por los
factores psicosociales que explican la conducta de los individuos respecto de la legalidad o de la
integridad, como las creencias, las motivaciones, las actitudes, etc.
20
1624B-12
A. Visión (enfoques)
Significado de la
legalidad y/o la
integridad en el
contexto de
aplicación
D. Meotologías y
Técnicas
Procesos,
procedimients,
mecanismos de
intervención
C. Paradigma
Modelo
Conceptos guía
con validez
operativa
B. Teorias
Marcos
conceptuales de
referencia
Para definir el modelo del funcionario ideal o del ciudadano ideal en este marco
se hacen preguntas como:
 ¿Qué visiones generales de referencia de la legalidad y de la integridad
guían las actividades de los funcionarios públicos?
 ¿De cuáles teorías derivan las hipótesis interpretativas con las cuales se
proyectan y organizan los programas o estrategias de intervención para
promover la legalidad y la integridad?
 ¿Cuál es el sistema de lógica que guía la acción de la intervención
respecto de la legalidad y la integridad? ¿qué procesos, procedimientos,
técnicas se utilizan?
Profundizando el tema relacionado con los tipos ideales, al respecto MacKinney
los define como
“…una selección, abstracción, combinación y (a veces)
acentuación planeada e intencional de un conjunto de criterios con referentes
empíricos que sirve de base para la comparación de casos empíricos” (McKinney,
1968, pág. 14), que para efectos prácticos en esta investigación, supone la
selección de características comunes, producto de la extensa revisión
bibliográfica realizada en el marco del convenio, con el fin de engranar una figura
abstracta ideal de lo que debería ser un ciudadano ideal y un funcionario o
servidor publico ideal.
21
1624B-12
El propósito de este modelo es establecer parámetros de medición, entre un
personaje ideal, construido con base en las características emanadas de normas,
leyes, estudios, informes, del “deber ser” en relación con su rol (ciudadano y
funcionario) para compararlo con el personaje real que el convenio estudiara, en
función de poder determinar la distancia existente entre las características
ideales y las características que se observan en la realidad (desviación) con el fin
de presentar alternativas en la practica que permitan ajustar comportamientos,
normas y si es necesario leyes, para que la cultura de la legalidad se asuma
como una practica determinante del actuar publico.
De lo descrito anteriormente se infiere que este modelo ideal de ciudadano y
funcionario o servidor público deviene del análisis concreto de la realidad
nacional, es decir, de normas, leyes, decretos, estudios, informes, entre otros,
pero también documentación de experiencias internacionales, lo que implica un
apego exclusivo a lo factico. Esto es definido como un tipo ideal despojado de
toda cualidad puramente ficticia, basada firmemente en las particularidades de
situaciones reales, y constituido por atributos empíricamente distinguibles.”
(McKinney, 1968, pág. 38).
Es necesario reseñar el procedimiento al detalle de lo que implica construir el
modelo tomando como base el tipo ideal.
a) Se realiza el respectivo análisis del fenómeno (para el caso hablamos de
ciudadano y servidor publico) tratando de establecer sus características
generales.
b) Estas características adquieren sentido, en términos de relaciones. Para
este modelo dichas relaciones serán entendidas a través del conector “en
situación de”.
c) Se descríe el funcionario o ciudadano “deseado” con los elementos
descritos en a y b.
d) Se desarrolla el ejercicio de construcción y aplicación de instrumentos de
obtención de información.
e) Se compara el modelo con lo encontrado en la realidad.
f) Se proyecta el informe de análisis de la situación, informe que opera
como insumo determínate para efectos de la construcción de la
estrategia.
Por ultimo, los tipos construidos se ubican dentro de la teoría sistemática:
“Un sistema teórico es un esquema conceptual que puede ser
considerado como un conjunto de conceptos interrelacionados entre
sí, en el que cada concepto individual tiene un significado en relación
con los otros”. (McKinney, 1968, pág. 48)
Se debe tener presente que el modelo presentado a continuación se compone de
dos partes mutuamente determinantes, una la relacionada con el sistema de
22
1624B-12
valores que delimita las pautas de acción del individuo y que se descompone
básicamente en una serie de valores. La segunda parte integrante del modelo es
la relacionada con el marco normativo o legal que delimita la conducta,
principalmente, del funcionario público.
2.1.2
El concepto de ciudadano
Según el diccionario de la Real Academia Española, para la palabra ciudadano-na
existen cinco definiciones de la cual tomamos la tercera: “Habitante de las
ciudades antiguas o de Estados modernos como sujeto de derechos políticos y
que interviene ejercitándolos, en el gobierno del país” (Real Academia Española,
2009). Su origen etimológico esta ligado precisamente al latín cívitas que
significa ciudad o ciudadanía. De lo anterior se deduce que la ciudadanía tiene un
estrecho vínculo con la pertenencia territorial a una comunidad política ligada a
un referente territorial, que para su génesis fue la ciudad romana y para la
modernidad el Estado-nación.
Ahora bien, dentro de este último contexto son varios los teóricos que han
desarrollado apuestas conceptuales por definir la ciudadanía dentro del marco
político del Estado Moderno. T H Marshall, en su texto clásico Ciudadanía y Clase
Social (Gomez Eslava, 2010, pág. 22) presenta una innovadora definición para la
época17, que se articula gracias a tres elementos constitutivos: lo civil, lo político
y lo social. Esta es:
“Es un status que se otorga a los miembros de pleno derecho de una
comunidad. Todos los que poseen ese status son iguales en lo que se
refiere a los deberes y derechos que implica. No hay principio
universal que determine cuales deben ser estos derechos y deberes
pero las sociedades donde la ciudadanía es una institución en
desarrollo crean una imagen de la ciudadanía ideal en relación con la
cual puede medirse el éxito y hacia la cual pueden dirigirse las
aspiraciones” (Marshall, 2009, pág. 312)
Ralf Dahrendorf, tratando de explicar el conflicto social en la época moderna
analiza de Marshall la perspectiva del carácter que, en relación con la estructura
social, le imprime a la ciudadanía.
“Él (refiriéndose a Marshall) distingue entre lo que llama
<desigualdad cuantitativa o económica> y <desigualdad cualitativa>.
La primera no puede desaparecer, pero la segunda sí, y si
desaparece, aquélla perderá su veneno. El modo de llegar a este
resultado consiste en incluir a más personas en la condición de
miembros de la sociedad con más derechos. (Dahrendorf, 1990,
págs. 60-61)
Para Dahrendorf, la ciudadanía…
17
.
El documento se desarrolla en la década de los cincuenta del siglo pasado, específicamente en el año
1950.
23
1624B-12
“Describe los derechos y obligaciones asociados a la capacidad de ser
miembro de una unidad social y, de manera especial, a la
nacionalidad. Es por tanto, común a todos los miembros, aunque la
cuestión de quien puede ser miembro y quien no, es parte de la
turbulenta historia de la ciudadanía”. (Dahrendorf, 1990, pág. 55)
Por su parte, Boaventura de Souza Santos, ubica el concepto de la ciudadanía
como un principio mediador entre las dinámicas descritas que establecen una
tensión entre los intereses del mercado, asociados con el individualismo y los
intereses del Estado como sujeto monumental. Al respecto se lee:
“La sociedad liberal se caracteriza por una tensión entre la
subjetividad individual de los agentes en la sociedad civil y la
subjetividad monumental del Estado. El mecanismo regulador de esa
tensión es el principio de la ciudadanía que por un lado, limita los
poderes del Estado, y por otro, universaliza e iguala las
particularidades de los sujetos de modo tal que se facilite el control
social de sus actividades, y consecuentemente la regulación social”.
(Santos B. d., 1996, pág. 291)
Como se puede observar, el concepto de la ciudadanía se instaura sobre una
tensión que, para Boaventura de Sousa, se explica sobre la hipertrofia que se
gesta al interior del pilar de la regulación entre sus tres principios constituyentes
a saber: el principio del Estado, el principio del mercado y el principio de la
comunidad. La hipertrofia se da por el desarrollo acentuado del principio del
mercado en detrimento del principio del Estado, y de estos dos en detrimento del
principio de la comunidad (Santos B. d., 1996, pág. 287). Esto significa un
predominio de los valores relacionados con el principio del mercado, básicamente
el individualismo.
Aunque no lo aborda de manera explicita, en el libro “Trabajo, Consumismo y
nuevos pobres” de Zygmunt Bauman, podemos encontrar un refuerzo de la tesis
de Boaventura de Sousa relacionada con el declive del Estado de Bienestar, para
entender la tensión que determina el concepto de ciudadanía dentro de la
hipertrofia propiciada por el desarrollo del mercado en detrimento de los dos
principios restantes (De Estado y de Comunidad).
“El concepto de Estado Benefactor encierra la idea de que, entre las
obligaciones del Estado, esta la de garantizar a toda la población una
situación de “Bienestar”; y esto implica algo mas que la simple
supervivencia: es una supervivencia con dignidad, entendida tal como
la concibe cada sociedad en su propia época… garantizar
colectivamente la supervivencia digna de todos los individuos.”
(Bauman, Trabajo, Consumismo y Nuevos pobres, 2000, pág. 73)
Ya en su texto Modernidad Liquida, Bauman incorpora un Subtitulo importante
en para el entendimiento de la tensión. En “el individuo en guerra con el
24
1624B-12
ciudadano” Bauman presenta un análisis de la tensión en torno al significado del
concepto de individuo, parafraseando a Tocqueville plantea que “el individuo es
el enemigo numero uno del ciudadano”…
“El ciudadano es una persona inclinada a procurar su propio
bienestar a través del bienestar de su ciudad – mientras que el
individuo tiende a la pasividad, el escepticismo y la desconfianza
hacia la “causa común” el “bien común”, la “sociedad buena” o la
“sociedad justa”. (Bauman, Modernidad liquida, 2006, pág. 40)
Concluyendo,
“Si el individuo es el enemigo numero uno del ciudadano, y si la
individualización pone en aprietos la idea de ciudadanía y la política
basada en ese principio, es por que las preocupaciones de los
individuos en tanto tales colman hasta el borde el espacio publico
cuando estos aducen ser los únicos ocupantes legítimos y expulsan a
los codazos del discurso publico todo lo demás. Lo público se
encuentra colonizado por lo privado. El interés público se limita a la
curiosidad por la vida privada de las figuras publicas, y el arte de la
vida publica queda reducido a la exhibición publica de asuntos
privados…” (Bauman, Modernidad liquida, 2006, pág. 42)
Sobre este marco contextual la Procuraduría General de la Nación soporta su
documento “El Nuevo Ciudadano Colombiano, su caracterización ética esencial”,
el cual surge como una apuesta institucional por contribuir en la transformación
de pautas culturales propias de los individuos orientados hacia una cultura de la
legalidad y la integridad. Dentro del documento leemos
“El preocupante crecimiento de la corrupción no parece haber surgido
espontáneamente ni accidentalmente, sino ser fruto de una larga ausencia
estatal en la formación humanística seria y estructurada del ciudadano. A esto se
le suma el incentivo permanente de la sociedad de consumo que en muchos
casos ha llevado a sus asociados al utilitarismo, a una ambición desmedida por el
dinero y los bienes materiales, todo como única premisa de la vida” (PGN, pág.
2).
Por tanto, para la construcción del modelo de ciudadano Colombiano y el modelo
de Funcionario Publico colombiano, tomaremos este manual como fuente
principal de la ruta que delimitara el alcance y fines del mismo.
2.1.3
El concepto de funcionario público
Se parte de la base que el funcionario público ante todo es un ciudadano, por lo
tanto el esquema desarrollado para el ciudadano aplica rigurosamente al
funcionario. Pero además, el funcionario presenta algunas características
enmarcadas en lo legal que hacen necesario complementar esta definición de
25
1624B-12
elementos iniciales. Para tal fin soportaremos dicha caracterización inicial desde
la perspectiva de Max Weber18:
a) Personalmente libres, se deben solo a los deberes objetivos de su cargo,
b) En jerarquía administrativa rigurosa,
c) con competencias rigurosamente fijadas,
d) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre
selección según
e) Calificación profesional que fundamenta su nombramiento- en el caso
mas racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su
calificación-;
f) Son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión las
mas de las veces; son revocables siempre a instancia del propio
funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los
establecimientos privados) pueden ser también revocados por parte del
que manda; su retribución esta graduada primeramente en relación con
el rango jerárquico, luego según la responsabilidad del cargo y, en
general, según el principio del “decoro estamental” (Cap. IV).
g) Ejercen el cargo como su única o principal profesión,
h) Tienen ante si una “carrera” o “perspectiva” de asensos y avances por
años de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus
superiores,
i)
Trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin
apropiación del cargo,
j) y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa
(Max, 1997, pág. 176).
Weber es el teórico que sintetiza desde sus trabajos el que ha sido definido como
modelo burocrático tradicional. No obstante esta descripción incorporada permite
sintetizar lo relacionado con las disposiciones legales para ser público y que se
acomodan de manera general al marco de acción colombiano.
Ahora bien, para Bauman
“La figura del funcionario anónimo es cosa del pasado. Hoy en día es necesario
identificar a cada uno por la responsabilidad que tiene en sus tareas y por su
conducta. Se requiere conocer su nombre, saber dónde opera y cómo se
comporta. La mejor transparencia en sus actividades incluye la claridad y
18
.
La numeración es nuestra. Tomado del texto ya referenciado de Gómez Eslava, German.
26
1624B-12
explicación de la información que maneja, respondiendo a los planteamientos
que se soliciten demostrando que posee ética. La actuación de los servidores
públicos está sujeta a la visibilidad de los ciudadanos y de los medios de
comunicación, los cuales están atentos a sus errores y comportamientos por lo
que es posible decir que éstos se han convertido en vigilantes de los servidores
públicos”. (Bauman, La società sotto assedio,, 2005, págs. 129, 130)
Entrando de lleno al contexto nacional, desde la legislación Colombiana se han
incorporado una serie de definiciones en torno al concepto de funcionario
público, desde su nueva acepción, es decir, el servidor publico. Desde una
descripción relacionada con las cualidades o características mínimas podemos
mencionar las relacionadas con su nacionalidad, edad, identificación, sin deudas
con la justicia y la capacidad de probarlo19 y además con las competencias
requeridas para el cargo.
Complementando estas características incorporamos a continuación las distintas
definiciones que desde la normatividad Colombiana se han dado al servidor
público y funcionario. Se revisaron las siguientes leyes y normas:












19
.
Constitución Política de Colombia
Ley 1437 de 2011 Código de procedimiento administrativo y lo
contencioso administrativo
Ley 617 de 2000. Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto,
el Decreto 1421 de 1993, Descentralización, Racionalización del gasto
público nacional
Ley 850 de 2003 (noviembre 18) Veedurías Ciudadanas.
Ley 1421 de 1993 Estatuto Orgánico De Bogotá.
Ley 136 de 1994 (junio 2)
Modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios.
Ley 489 de 1998 (diciembre 29) Reglamentada Parcialmente por el
Decreto Nacional 910 de 2000 por la cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2241 de 1986 (Julio 15) por el cual se adopta el Código Electoral.
Ley 1098 de 2006 (Noviembre 8) Código de Infancia y Adolescencia.
Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública.
Ley 909 de 2004 Carrera Administrativa.
Ley 970 de 2005. Convención ONU contra la corrupción.
Esta caracterización general se toma de (Gomez Eslava, 2010) pág. 44.
27
1624B-12
La Constitución Nacional en su artículo 123, define a los servidores públicos
como:
“Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio.” (Alcadia de Bogotá)
En la ley 80 de 1993, se define al servidor público como: “Las personas
naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades
de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de
participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará
exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles
directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la
celebración de contratos en representación de aquéllas... Los que están
destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y
continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquéllos
mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el
cumplimiento de sus fines.” (Alcadia de Bogotá)
A su vez, en concordancia con la Constitución Nacional, la ley 1421 de 1993,
define a los servidores públicos como: “Los servidores públicos vinculados a la
administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los
trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son
trabajadores oficiales. Los servidores de los establecimientos públicos y de los
entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus
estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por
trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso… La selección de los
trabajadores oficiales se hará mediante convocatoria pública que debe realizarse
con la antelación y publicidad. Suficientes para garantizar el mayor número
posible de candidatos. El aspirante seleccionado se vinculará mediante contrato.
El Concejo dictará la reglamentación correspondiente.” (Alcadia de Bogotá)
Están son la leyes y normas que integran definiciones explicitas sobre el servidor
publico y los funcionarios del universo de leyes y normas escogidos.
2.1.4
Valores Constitutivos del modelo
 Del ciudadano “Ideal” y sus Valores
“Los valores dan sentido y orientación hacía lo que es conveniente en un
momento preciso. En una organización, adquieren una gran importancia pues
son pilar en cualquier esfuerzo por transformar el estilo de gestión en la
administración pública. Los valores éticos acompañan en cada actuación que se
hace en el trabajo y permiten orientar, no dictar o imponer, el comportamiento”.
(Bauman, La società sotto assedio,, 2005, pág. 128).
28
1624B-12
Presentamos a continuación el esquema síntesis que toma los valores emanados
de varios documentos consultados incluido el “Manual del Nuevo Ciudadano
Colombiano”. Se establece una definición del valor (columna Concepto) con la
incorporación de una praxis asociada a lo situacional (Columna “explicación en
situación”). Este esquema toma como marco interpretativo de los valores y las
actitudes la caracterización de ética y moral desarrollada en el documento
“Nuevo Ciudadano Colombiano, su caracterización ética esencial”, pero también
de otros documentos que buscan consolidar una apuesta conceptual en torno al
tema de los Valores.
Valor
Trascendencia
Explicación en Situación
Entender que mis acciones deben
evaluarse más allá de lo personal,
debo entender que soy miembro
activo de la sociedad y debo
considerar mis actos como tal,
privilegiando el bien común.
Bien común
Orientación de la acción hacia el
bien público.
Mis acciones se orientan y regulan
siempre sobre la base de actuar
para beneficiar a mi comunidad, a
mi sociedad, a mi país.
Dentro de la libertad que poseo
para expresarme y desarrollarme
debo considerar ejercerla con
responsabilidad y en aras del bien
social.
Libertad
Justicia
Al ser parte de un colectivo social,
mi trato hacia las personas debe
ser el adecuado teniendo en cuenta
su condición. Solo de esta manera
lograré se justo.
Honestidad
Libertad + Justicia + Conciencia =
Honestidad, conmigo y con la
sociedad.
29
Concepto
Dar sentido trascendente a las acciones y proyectar
más allá de lo inmediato, de lo tangible, de lo visible y
de lo efímero. Es decir, amplia el horizonte de su
conocimiento, de su conciencia y de sus experiencias
situando su vida en un espacio y tiempo no tan obvio,
ni ordinario, sino en una dimensión superior ideal cuya
realidad entrevé e intuye, dimensión dadora de sentido
pleno. (PGN, pág. 22)
Consenso social al que llega una comunidad frente a lo
que es benéfico para todos y que es reconocido y
honrado por todos sus miembros.
La persona es libre y actúa en libertad para hacer el
bien a favor del interés particular de acuerdo con la
constitución política de Colombia. Es decir, ejerce la
libertad con responsabilidad frente a su propia persona,
a su familia, a la sociedad y al ambiente.
La libertad es un bien y, por tal motivo, su finalidad es
hacer exclusivamente el bien. La libertad propiamente
dicha se mueve con exclusividad dentro del variado e
ilimitado territorio del bien obrar. (PGN, págs. 25, 26).
La libertad también es el valor que permite tomar
dediciones frente a las diversas situaciones de la vida,
haciéndote responsable de tus actos y sus
consecuencias.
El derecho a gozar de un espacio de libre movimiento,
sin interferencias ajenas, en el que cada quien puede
ser feliz a su manera, y también el derecho a participar
activamente en las decisiones sociales que me afectan,
de suerte que en la sociedad en que vivo pueda
saberme "legislador". No lejos de estos conceptos, sino
estrechamente ligado a ellos, se encontraría el de
libertad como "no dominación", que con tanto empeño
defiende Philip Pettit, caracterizando con él a la
tradición republicana.
Ejerce la justicia reconociendo y dando a cada persona
lo que le corresponde. Así, distingue, reconoce lo que
es propio y lo que es ajeno dando trato particular a
cada persona según su edad, dignidad, gobierno y
condición. No tiene prejuicios discriminatorios por
razones de sexo, raza, nacionalidad, origen familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica. Por el
contrario, reconoce y hace valer con rectitud e
imparcialidad las buenas cualidades, los talentos
propios de cada persona. (PGN, pág. 29)
El ciudadano es honesto actuando en libertad según su
consciencia recta, resolviendo los dilemas a favor del
mayor bien yendo, incluso, más allá de lo que le
1624B-12
Valor
Responsabilidad
Explicación en Situación
Siempre
creí
que
mis
responsabilidades se limitaban a
cumplir las reglas y normas, pero
¿Cómo voy a cumplir las normas si
las
desconozco?
Mi
primera
responsabilidad con la sociedad es
conocer las leyes, después de eso
las podré acatar respetando la
ética, moral y legalidad de las
mismas.
Es la capacidad de reconocer y
aceptar las consecuencias de las
decisiones tomadas libremente. Es
la obligación moral por cumplir
con el deber asignado aportando lo
mejor de sí mismo. (PGN,
Procuraduría General de la Nación,
2006-2008, pág. 15)
Los titulares de cargos públicos son
responsables de sus decisiones y
acciones al público y debe
someterse a cualquier investigación
que sea adecuada a su oficina.
(OECD, 2009, pág. 83)
Tolerancia
Respeto
el que es responsable lleva a cabo
sus tareas con diligencia, seriedad
y prudencia porque saben que las
cosas deben hacerse bien desde el
principio hasta el final y que sólo
así se saca verdadera enseñanza y
provecho de ellas. Un trabajo bien
hecho y entregado a tiempo es
sinónimo de responsabilidad. La
responsabilidad
garantiza
el
cumplimiento de los compromisos
adquiridos y genera confianza y
tranquilidad entre las personas (El
Tiempo)
Para tolerar debo escuchar, si
tolero soy justo con aquellos que
no comparten o profesan la ética
como yo.
Como agente activo dentro de una
sociedad, debo considerar que mi
actuar ético comienza por el
respeto a la individualidad de las
personas, solo de esta manera
podremos construir una sociedad
cooperativa.
30
Concepto
ordena las leyes; es decir, de conformidad con su
consciencia, con la verdad y la justicia. Para ser
honesto el ciudadano necesita ejercitar las virtudes
necesarias para vencer sus inclinaciones, tendencias o
intereses personales temporales contrarias a los
principios y valores fundamentales de los individuos y
de la sociedad. (PGN, págs. 32, 33)
El ciudadano es responsable respondiendo correcta y
oportunamente a sus obligaciones de orden ético,
moral y legal. Es responsable consigo mismo, con la
patria, la sociedad, la familia y el ambiente. Esta
responsabilidad implica el deber de conocer la ley y las
normas y de cumplirlas. Para sobrellevar sus
responsabilidades, el ciudadano ante todo debe
generar un sentimiento de fidelidad frente a los
valores, principios o cosas que sustentan la sociedad y
que a él le corresponde defender.
El ciudadano responsable es proactivo, procede de
manera activa frente al conocimiento de buenas
causas, proyectos o iniciativas que propugnen la
construcción de su patria, de sus instituciones o de su
familia, no limitándose a conocerlas pasivamente sino
respaldándolas en la medida de sus posibilidades.
(PGN, págs. 34, 35).
Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho
para reconocer y aceptar las consecuencias de un
hecho realizado libremente. (Real Academia Española,
2009)
Es la habilidad que deben tener aquellos que tienen a
su cargo el poder y los recursos para requerir que las
instituciones y funcionarios a su cargo expliquen,
documenten y justifiquen sus acciones, también deben
requerir que las deficiencias sustanciales y
procedimentales sean abordadas. (OECD, 2009, pág.
13)
El nuevo ciudadano tiene capacidad de escuchar y
aceptar a otras personas que no creen ni profesan sus
mismos principios, valores o normas. El nuevo
ciudadano pone límites a su tolerancia, los límites que
imponen el sentido común, la recta razón, el bien, la
ley y la convivencia política. No esgrime tolerancia para
justificar el quebranto de los valores fundamentales ni
de los deberes y derechos humanos. (PGN, págs. 37,
38)
El nuevo ciudadano reconoce el valor único de cada
persona, respeta y admira su individualidad y su
dignidad propia, su fuero intimo, sus convicciones
particulares y su misión particular. El nuevo ciudadano
respetuoso es amable y cortés en su sociedad puesto
que tal actitud es esencia de la paz basada en las
buenas relaciones humanas, garantía de transparencia,
fundamento de la vida en comunidad, del trabajo en
1624B-12
Valor
Explicación en Situación
Confianza
Mis expectativas, percepciones y
acciones tienen como sustento el
altruismo y la disposición al
cumplimiento de normas por parte
de las otras personas.
Solidaridad
Siempre me consideré como una
persona solidaria, pero ahora me
cuestiono
¿Cómo
puedo
ser
solidario si todo lo concibo desde
una perspectiva individualista?
La falta de solidaridad denota
indiferencia, egoísmo y estrechez
de miras en cuanto a los seres
humanos. El que se niega a
colaborar de manera entusiasta y
desinteresada con quienes lo
rodean en el logro de un objetivo
común está renunciando a la
posibilidad de unirse a algo más
grande y más fuerte que él mismo,
en
donde
puede
encontrar
seguridad y apoyo pues cuenta con
el respaldo de sus compañeros, lo
mismo que ellos con el suyo. El
individualismo exagerado conduce
a la insensibilidad, a la ausencia de
grandeza humana, y resta méritos
y alegría a cualquier logro por
grande que sea, pues no hay con
quien compartirlo (El Tiempo).
Concepto
equipo, de la vida conyugal y familiar y de la amistad.
(PGN, pág. 39)
La expectativa de que el otro actúe de conformidad con
reglas o costumbres comunes. La confianza posibilita la
capacidad de actuar a partir de hipótesis no pesimistas
sobre los demás; ser capaz de suponer en las otras
personas
altruismo y
disposición
a
cumplir
voluntariamente las normas, conduce a la derrota de
las estrategias asociadas al pesimismo, y algunas veces
al temor sobre el comportamiento del otro.
(Universidad Nacional, 1999)
Las actitudes y acciones de ayuda mutua e interés por
el bien ajeno y por el bien común, entre dos o más
personas, o entre grupos o comunidades. Por lo
general, las expresiones de la solidaridad en cualquier
sociedad son muy variadas: desde escuchar los
problemas de alguna persona, una familia o un grupo,
hasta colaborar material o moralmente con la solución
de los mismos. La solidaridad también consiste en
prestar ayuda en situaciones de emergencia o
calamidad, o en acompañar en una pena o duelo.
(Universidad Nacional, 1999).
La actitud personal dirigida a potenciar la trama de
relaciones que une a los miembros de una sociedad,
pero no por afán instrumental, sino por afán de lograr
con los restantes miembros de la sociedad un
entendimiento (Cortina, Adela).
Como la actitud social dirigida a potenciar a los más
débiles, habida cuenta de que es preciso intentar una
igualación, si queremos realmente que todos puedan
ejercer su libertad (Cortina, Adela).
El sentimiento de solidaridad ocupa
un lugar intermedio entre el
egoísmo y el altruismo; se opone al
primero,
porque
la
persona
solidaria no antepone su bienestar
al de los otros, pero tampoco es
altruismo
porque
no
busca
exclusivamente el beneficio de los
demás, sino que la persona
solidaria “pertenece” al grupo con
el cual se solidariza y comparte con
él alegrías, penas y cargas… La
solidaridad es una práctica moral
que consiste en volverse uno con la
comunidad, dejando de lado
momentáneamente
la
individualidad, los deseos y gustos
personales. (Yolanda Angulo).
Corresponsabilidad
El filósofo estadounidense Richard
Rorty (1926) dice que nos
solidarizamos con los grupos con
los cuales nos identificamos.
Los ciudadanos asumen una serie
de deberes con la regulación de los
31
Suma de voluntades, esfuerzos y recursos que tienen
como meta el diseño y cumplimiento de reglas que son
1624B-12
Valor
Participación
Compromiso
Explicación en Situación
beneficios compartidos teniendo
como premisa los valores de
equidad y justicia.
Ser parte activa de todas las
iniciativas institucionales y aportar
ideas para el mejoramiento de la
institución en todo sentido.
Deber del servidor público de
participar
activamente para el
logro de la misión institucional de
manera constante y responsable,
entregando lo mejor de sí mismo.
(PGN, Procuraduría General de la
Nación, 2006-2008, pág. 16)
Concepto
de interés general, concebido el interés general como
los asuntos comunes.
Tomar parte. Compartir. Abrir espacios para que otros
hagan parte de una actividad, o movilizarse para tomar
parte en ella. (USAID, 2006, pág. 195)
Obligación contraída. (Real Academia Española, 2009)
 Del servidor público “Ideal” y sus valores
Dado que se caracterizo un funcionario o servidor publico en torno a lo definido
en normas y leyes, falta complementar el ejercicio con su caracterización en
valores como determinantes de su accionar. Para tal fin se abordaran las leyes y
normas descritas en el aparte de “del funcionario público”. Como es de esperar
de la Constitución Política surge la mayor cantidad de valores (37), dado que
esta no regula exclusivamente a los funcionarios públicos sino al conjunto de la
sociedad.
A continuación presentamos la distribución de valores en recurrencia en las leyes
analizadas:
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
32
1624B-12
Como se puede apreciar, tres son los valores con mayor nivel de frecuencia en
las leyes analizadas. Eficacia, Imparcialidad y Publicidad. Remitiendonos al
esquema “procedencia de los valores en la Función Pública” de (Bautista, 2005),
podemos ubicar el valor de la eficacia en el grupo de valores procedentes del
modelo gerencial privado; La imparcialidad se ubica en el grupo de valores
relacionados con el modelo burocrático de Max Weber y publicidad no encuentra
explícitamente ubicación dentro de estos, no obstante se puede asociar a
“transparencia” del grupo de valores del sector social y modelo Gerencial privado.
De los siguientes 10 valores en la lista, 5 encuentran su ubicación en la tipología
reseñada:
Valor
Modelo
Transparencia
Gerencial privado- Sector Social
Economía
Gerencial privado
Eficiencia
Gerencial privado
Participación
Sector Social
Equidad
Sector Social
Los valores restantes, es decir, moralidad, celeridad, igualdad, coordinación y
debido proceso, no se ubican dentro de los modelos presentados. Tampoco
dentro del cuadro de valores para el servicio publico del mismo autor. No
obstante dicha situación no le quita validez al ejercicio desarrollado, dado que
ante todo esta tipología es una construcción “subjetiva” que organiza y
selecciona los valores de acuerdo con la intencionalidad del autor. Para los fines
de este texto los 13 valores emanados de este primer ejercicio de análisis serán
tenidos en cuenta, en función de la incorporación de los mismos dentro de los
valores determinantes de lo que implica un modelo de funcionario publico.
El ejercicio se complemento con el análisis de 13 códigos de ética de distintas
gobernaciones en el país. De esta revisión se pueden agrupar los siguientes
valores como los más importantes, por frecuencia de enunciación.
33
1624B-12
12
10
8
6
4
2
0
Vemos entonces que los valores que recogen las diferentes normativas y
entidades concuerdan en muchos casos; esto nos abre un camino con respecto a
los valores que se perciben como ideales desde las diferentes perspectivas, la
pregunta que surge es ¿cómo articularlos con el modelo del servidor público
ideal?
Consideramos que los valores del funcionario público deben desprenderse de
unos principios que sean referentes de estos y en algunos de los casos
delimitantes entre los mismos, basados en lo sugerido por diferentes
instituciones y reglamentaciones proponemos que los principios guía del
funcionario público ideal sean: Derechos Fundamentales, Dignidad
Humana, Bien Público, Justicia, Integridad y Desinterés.
El respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos es una obligación del
Estado y como tal, los funcionarios públicos desde su posición deben velar por el
cumplimiento y respeto de los mismos. Los derechos fundamentales contenidos
en la constitución política Colombiana que a nuestro juicio son los más relevantes
para la función pública son: Derecho a la vida, derecho a la libertad, derecho a la
igualdad, derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, derecho a la
intimidad, derecho al buen nombre, derecho a la información, derecho al libre
desarrollo de la personalidad, derecho a la libertad de conciencia, derecho a la
libertad de culto, derecho a la honra, derecho al debido proceso, derecho a la
libre asociación, derecho a la participación en la conformación, ejercicio y control
del poder político.
34
1624B-12
El principio de Dignidad Humana está soportado en cuatro valores: Libertad,
Igualdad, Respeto a la vida, Satisfacción de las necesidades fundamentales.
El principio de Bien Público debe estar soportado desde la concepción: “Los
bienes públicos son sagrados” y como tal el funcionario debe buscar que sus
acciones vayan a favor del mismo y en los casos en que sea necesario lo
defiendan. El tener la condición de servidor público debe ser visto como un
privilegio del que goza un ciudadano pero que requiere de unos compromisos
fundamentales, uno de los principales: priorizar y proteger a toda costa el bien
público.
Definiendo la justicia como principio nos valemos de lo consignado en la carta de
valores de la procuraduría general de la nación: “Equilibrio que se establece
entre causa y efecto, entre una acción y sus resultados, en desarrollo de
principios de igualdad y dignidad que garantizan a cada cual lo que
necesita y requiere para desarrollarse como sujeto autónomo y digno” (PGN,
Procuraduría General de la Nación, 2006-2008, pág. 15).
El principio de integridad se define desde lo propuesto por la OECD, los cuales
definen que la integridad como principio recoge cuatro valores: Justicia,
Transparencia, Responsabilidad y Eficiencia. Y la definen como “Integridad, que
significa "totalidad" en su sentido original, es actuar conforme a los valores
morales, normas y reglas, válidas en el contexto en el que se opera. Dentro de
un contexto organizacional, denota "la calidad de conformidad con los valores
morales, normas y reglas aceptadas por los miembros de la organización y sus
grupos de interés. La integridad es una cualidad o característica de la conducta
individual u organizacional, sino que incluso puede ser considerada una virtud
individual y organizacional”. (OECD, 2009, pág. 12).
El último de los principios es el desinterés y también está enmarcado en lo
estipulado por la OECD, de la siguiente manera: “Los titulares de cargos públicos
deben actuar únicamente en términos del interés público. No deben hacerlo a fin
de obtener beneficios financieros o de otra índole para sí mismos, su familia o
sus amigos” (OECD, 2009, pág. 83).
Teniendo claros los principios bajo los cuales deben regirse el funcionario público
ideal y desde el cual se desprenden los valores deseados en este, nos
disponemos a presentar el listado de valores que consideramos primordiales para
un funcionario público.
Valor
Honestidad
Explicación en Situación
Libertad + Justicia + Conciencia
Honestidad, conmigo y con la sociedad.
=
Soy consecuente con lo que pienso; expresa
su inconformidad cuando no esta de acuerdo
con las disposiciones institucionales. Es capaz
de modificar su comportamiento cuando
reconoce que se ha equivocado, promete
algo que puede cumplir.
35
Concepto
El ciudadano es honesto actuando en
libertad según su consciencia recta,
resolviendo los dilemas a favor del mayor
bien yendo, incluso, más allá de lo que le
ordena las leyes; es decir, de conformidad
con su consciencia, con la verdad y la
justicia. Para ser honesto el ciudadano
necesita ejercitar las virtudes necesarias
para vencer sus inclinaciones, tendencias o
1624B-12
Valor
Explicación en Situación
Los titulares de cargos públicos tienen el
deber de declarar cualquier interés privado
en relación con sus deberes públicos y tomar
medidas para resolver los conflictos que
surgen de una manera que proteja el interés
público. (OECD, 2009, pág. 83)
Justicia
Equidad
/
Cuando un ser humano es honesto se
comporta de manera transparente con sus
semejantes, es decir, no oculta nada, y esto
le da tranquilidad. Quien es honesto no toma
nada ajeno, ni espiritual, ni material: es una
persona honrada. Cuando se esta entre
personas honestas cualquier proyecto
humano se puede realizar y la confianza
colectiva se transforma en una fuerza de
gran valor. Ser honesto exige coraje para
decir siempre la verdad y obrar en forma
recta y clara (El Tiempo).
Las decisiones de
funcionarios están
enmarcadas dentro de los principios del
modelo y buscan a partir de estos promover
el bien común o el interés público.
Al ser parte de un colectivo social, mi trato
hacia las personas debe ser el adecuado
teniendo en cuenta su condición. Solo de
esta manera lograré se justo.
Las decisiones de
funcionarios están
enmarcadas dentro de los principios del
modelo y buscan a partir de estos promover
el bien común o el interés público.
Así como ser justos implica reconocer,
aplaudir y fomentar las buenas acciones y las
buenas causas, también implica condenar
todos aquellos comportamientos que hacen
daño a los individuos o a la sociedad y velar
porque los responsables sean debidamente
castigados por las autoridades judiciales
correspondientes (El tiempo).
El funcionario es justo en su trato con las
personas, sabiendo distinguir quienes tienen
prioridad. De igual manera, sus apreciaciones
son objetivas y justas.
Concepto
intereses personales temporales contrarias
a los principios y valores fundamentales de
los individuos y de la sociedad. (PGN, págs.
32, 33)
Es el valor que mueve al hombre a
actuar con rectitud, honradez y veracidad
en todos y cada uno de los actos de la
vida, a proceder de acuerdo con reglas y
valores aceptados por la sociedad como
buenos principios. (PGN, Procuraduría
General de la Nación, 2006-2008, pág. 15)
Justicia se refiere a las acciones y
decisiones por parte de funcionarios,
organismos y la sociedad que reflejan y
mejorar la justicia básica, la equidad y el
respeto de los derechos humanos y la
dignidad con el fin de promover el interés
público. (OECD, 2009, pág. 13)
Ejerce la justicia reconociendo y dando a
cada persona lo que le corresponde. Así,
distingue, reconoce lo que es propio y lo
que es ajeno dando trato particular a cada
persona según su edad, dignidad, gobierno
y
condición.
No
tiene
prejuicios
discriminatorios por razones de sexo, raza,
nacionalidad, origen familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica. Por el
contrario, reconoce y hace valer con
rectitud e imparcialidad las buenas
cualidades, los talentos propios de cada
persona. (PGN, pág. 29).
Justicia se refiere a las acciones y
decisiones por parte de funcionarios,
organismos y la sociedad que reflejan y
mejorar la justicia básica, la equidad y el
respeto de los derechos humanos y la
dignidad con el fin de promover el interés
público. (OECD, 2009, pág. 13)
Disposición de ánimo que mueve a dar a
cada uno lo que se merece. (USAID, 2006,
pág. 195)
En el desarrollo humano se dice que hay
equidad cuando todas las personas tienen
iguales oportunidades en la vida entre las
cuales puede escoger en justicia y libertad.
Esto implica que cada ser humano cuente
con la garantía de todos sus derechos, sin
discriminación alguna. Parte del hecho que
todas personas son iguales por el simple
hecho de ser humanos. ((PNUD), Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo ,
2006, pág. 51)
36
1624B-12
Valor
Respeto
Explicación en Situación
Como agente activo dentro de una sociedad,
debo considerar que mi actuar ético
comienza por el respeto a la individualidad
de las personas, solo de esta manera
podremos
construir
una
sociedad
cooperativa.
El Funcionario reconoce el valor único de
cada persona, respeta y admira su
individualidad y su dignidad propia, su fuero
intimo, sus convicciones particulares y su
misión particular. El funcionario respetuoso
es amable y cortés en su sociedad puesto
que tal actitud es esencia de la paz basada
en las buenas relaciones humanas, garantía
de transparencia, fundamento de la vida en
comunidad, del trabajo en equipo, de la vida
conyugal y familiar y de la amistad.
Bien público
Mis acciones se enfocan en el bienestar de
mi organización, como funcionario pienso
primero en el bienestar de la entidad y sus
usuarios que en el bien propio
Servicio
Si algo se le pide no se debe detener a
considerar lo agradable o no de la tarea, sin
aplazar el tiempo, comenzar inmediatamente
sin considerarlo una carga. Trato respetuosos
y servicial de los funcionarios
hacia la
ciudadanía
Mis expectativas, percepciones y acciones
tienen como sustento el altruismo y la
disposición al cumplimiento de normas por
parte de las otras personas
Confianza
Concepto
El nuevo ciudadano reconoce el valor único
de cada persona, respeta y admira su
individualidad y su dignidad propia, su fuero
intimo, sus convicciones particulares y su
misión particular. El nuevo ciudadano
respetuoso es amable y cortés en su
sociedad puesto que tal actitud es esencia
de la paz basada en las buenas relaciones
humanas, garantía de transparencia,
fundamento de la vida en comunidad, del
trabajo en equipo, de la vida conyugal y
familiar y de la amistad.
(PGN, pág. 39)
Es el valor fundamental para la
convivencia social; respetar es estimar y
considerar los derechos propios y de los
demás, valorando las cualidades de los
otros y el medio que nos rodea. (PGN,
Procuraduría General de la Nación, 20062008, pág. 16)
Lo que conviene a todos (Toro, J.F. El
ciudadano y su papel en la constitución de
la sociedad). Lo público es una forma de
redimensionar el papel del estado en la
sociedad civil en los procesos de control
social (Garcés, M.T, Tarquino. Revista
Sindéresis No. 6, 2002, p. 80)
Mérito que se adquiere sirviendo al Estado o
a otra entidad o persona. (Real Academia
Española, 2009)
Implica un deseo y disposición mutua para
iniciar o mantener una relación de
intercambio reciproco. Supone cierto grado
de
familiaridad
(proximidad
social),
oportunidad
(proximidad
física)
y
compatibilidad de carencias (proximidad
económica) (Adler, citado en Felipe Hevia
de la Jara, 2003). La confianza tiene un
carácter cultural.
Francis Fukuyama (1996) sostiene que la
confianza es la "expectativa que surge
dentro de una comunidad, frente al
comportamiento
normal,
honesto
y
cooperativo, basado en normas comunes,
compartidas por todos los miembros de
dicha comunidad.
Rafael Echeverría (2000) define la confianza
como una emoción que se opone al miedo.
Cuando hay confianza nos sentimos más
seguros,
más
protegidos,
menos
vulnerables. Cuando no hay confianza las
amenazas parecen hacerse mayores.
La expectativa de que el otro actúe de
conformidad con reglas o costumbres
comunes. La confianza posibilita la
capacidad de actuar a partir de hipótesis no
pesimistas sobre los demás; ser capaz de
suponer en las otras personas altruismo y
37
1624B-12
Valor
Transparencia
Responsabilidad
Eficiencia
Explicación en Situación
La transparencia empodera a los ciudadanos,
periodistas, grupos de la sociedad civil y
otros agentes externos para examinar las
operaciones de una organización pública,
para dar a conocer sus resultados y actuar
sobre ellos, y, en algunos casos, para
intervenir en los trámites oficiales donde la
transparencia se ha restringido o donde se
han detectado problemas en su proceso de
revelación. Impone obligaciones recíprocas a
los funcionarios y organismos a que
proporcionen información a través de los
procedimientos dentro de los límites que
pueden variar significativamente de un
organismo o sociedad a otra, y para
proporcionar canales de retroalimentación al
público. Se tome o no en serio, la
retroalimentación es un tema importante
pero que por lo general se introduce dentro
del concepto de rendición de cuentas.
(OECD, 2009, pág. 13)
Los titulares de cargos públicos son
responsables de sus decisiones y acciones al
público y debe someterse a cualquier
investigación que sea adecuada a su oficina.
(OECD, 2009, pág. 83)
Es la habilidad que deben tener aquellos que
tienen a su cargo el poder y los recursos
para requerir que las instituciones y
funcionarios
a
su
cargo
expliquen,
documenten y justifiquen sus acciones,
también deben requerir que las deficiencias
sustanciales
y
procedimentales
sean
abordadas. (OECD, 2009, pág. 13)
Su competencia e idoneidad para administrar
la entidad en el logro de los objetivos
estratégicos (USAID, 2006, pág. 39)
La eficiencia, en un sentido estricto, puede
ser considerada como la maximización de
unidades de producción (por ejemplo, millas
y la calidad de las carreteras pavimentadas)
por unidad de entrada (fondos, mano de
obra, materiales), tanto como en la empresa
privada. Es evidente que un organismo
público que despilfarra el dinero, persigue
objetivos egoístas, mientras que haciendo
caso omiso de las demandas legítimas de los
ciudadanos, y produce la mala calidad de los
servicios y las instalaciones no está
contribuyendo a la integridad global (y es
probable
que
ofrecen
numerosas
oportunidades para la corrupción). Pero la
"eficiencia" en el sector público es una
noción compleja y problemática, y las
evaluaciones deben hacerse con mucha
cautela. (OECD, 2009, pág. 13)
38
Concepto
disposición a cumplir voluntariamente las
normas, conduce a la derrota de las
estrategias asociadas al pesimismo, y
algunas veces al temor sobre el
comportamiento del otro. (Universidad
Nacional, 1999)
Comportamiento claro, evidente, que no
deja dudas y que no presenta ambigüedad.
Es lo contrario de la opacidad, que no deja
ver, que esconde. Se sitúa en el ámbito de
la comunicación, del suministro de
información, de la rendición de cuentas a la
sociedad. (USAID, 2006, pág. 26 y 27)
Capacidad existente en todo sujeto activo
de derecho para reconocer y aceptar las
consecuencias de un hecho realizado
libremente. (Real Academia Española, 2009)
Es la capacidad de reconocer y aceptar las
consecuencias de las decisiones tomadas
libremente. Es la obligación moral por
cumplir con el deber asignado aportando lo
mejor de sí mismo. (PGN, Procuraduría
General de la Nación, 2006-2008, pág. 15)
Virtud y facultad de lograr un efecto
determinado. Capacidad de acción para
lograr un propósito con el menor uso de
energía o de recursos. (USAID, 2006, pág.
195)
1624B-12
Valor
Pertenencia
Explicación en Situación
Muchas de mis expectativas se han realizado
desde que comencé a trabajar en las
entidades públicas (o en esta entidad).
No tenía en principio este objetivo, tenía sólo
la motivación y la curiosidad de trabajar e
intervenir en este sector
Trascendencia
Entender que mis acciones deben evaluarse
más allá de lo personal, debo entender que
soy miembro activo de la sociedad y debo
considerar mis actos como tal, privilegiando
el bien común.
Concepto
El sentido de pertenencia es la posibilidad
de reconocer los vínculos sociales o
afectivos de un grupo o una comunidad en
contextos
específicos
(circunstancias
espacio-temporales) y actuar de acuerdo
con las reglas, formales e informales,
propias de cada contexto. (Universidad
Nacional, 1999)
Dar sentido trascendente a las acciones y
proyectar más allá de lo inmediato, de lo
tangible, de lo visible y de lo efímero. Es
decir, amplia el horizonte de su
conocimiento, de su conciencia y de sus
experiencias situando su vida en un espacio
y tiempo no tan obvio, ni ordinario, sino en
una dimensión superior ideal cuya realidad
entrevé e intuye, dimensión dadora de
sentido pleno. (PGN, pág. 22)
En síntesis los valores predominantes dentro de la figura funcionario modelo, son
los relacionados en el cuadro anterior más los valores presentados en cuadro del
ciudadano ideal. Para facilitar la labor del lector presentaremos un esquema
grafico tanto de uno como del otro, en función de establecer los valores que en
uno y en otro se repiten:
Valores del Ciudadano
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Valores del funcionario público
Trascendencia
Bien Común
Libertad
Justicia
Honestidad
Responsabilidad
Tolerancia
Respeto
Confianza
Solidaridad
Corresponsabilidad
Participación
Compromiso
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Transparencia
Eficiencia
Justicia /Equidad
Responsabilidad (Accountability)
Honestidad
Respeto
Servicio
Pertenencia
Confianza
Bien Publico
Trascendencia
De los valores comunes tanto en uno como en otro se presenta los siguientes:






Transcendencia.
Justicia.
Respeto.
Responsabilidad.
Honestidad.
Confianza.
Ahora bien se presentan algunos valores que según su lugar pueden ser
compatibles; tal es el caso de Bien Común (ciudadano) y Bien Público
(funcionario) en donde el concepto de Bien Común integra como propio, al
39
1624B-12
concepto de Bien Público. Este valor es determinante para los propósitos de esta
consultoría por lo que desarrollaremos conceptualmente este valor.
2.1.5
La idea del bien común
Se entiende como bien común todas aquellas acciones ya sean de índole
económicas, políticas y/o sociales que beneficien a toda la gente y que están
reguladas por los diversos medios socioeconómicos; para que haya un bien
común y se pueda hacer visible y activo es necesario que existan ciudadanos y
ciudad. En el libro primero “familia y economía” de su obra “la política” el
Filósofo griego Aristóteles (348 a.C- 322 a.C) dice al respecto “la ciudad se ofrece
ante nosotros como una comunidad, y toda comunidad se constituye a su vez en
vista de algún bien” de igual manera en esta comunidad hay una comunidad
suprema que es aquella que comprende a todas las demás y es la comunidad
política a la que llamamos ciudad” (Aristoteles, 2005).
El hombre es un animal político por naturaleza nos dice Aristóteles, que posee
ciertas características, como la voz y la palabra, que son las que le brindan la
posibilidad de expresarse y participar, convirtiéndose en un ser sociable y de esta
forma hacerse percepciones en relación con sus semejantes, con su ciudad y con
su entorno, al ser animal político, es necesario que establezca relaciones y trato
con los otros, pues al hacerlo, logra llegar al bien y a la felicidad, que en la
filosofía aristotélica es el fin ultimo al que el hombre debe aspirar; pero este
ejercicio de relación del hombre con sus semejantes se desarrolla en la ciudad
que es algo que existente por naturaleza, es decir, previo al individuo, y a su vez
es el escenario por medio del cual buscamos la realización de nuestro propio
bien, en el cual hacemos la socialización y el agrupamiento con otros individuos,
que están también tras la búsqueda de su bien agrupándose, en ultimas, para
desarrollar actividades que sean de la competencia de todos y obtener así el bien
común.
Aristóteles plantea en la ciudad el escenario propicio para el advenimiento del
Bien Común, de donde se desprende la “responsabilidad” que como ciudadanos
se adquiere en la protección de este espacio vital; como lo expone en el Libro
tercero, “Teoría del ciudadano” de “la política” “hay una noción común que se
aplica a todos, pues del mismo modo y no obstante y lo desiguales que puedan
ser; obra de todo ciudadano es la salvaguarda de la comunidad y como la
comunidad es la constitución, necesariamente la virtud del ciudadano habrá de
ser relativa a la constitución” (Aristoteles, 2005), se desprende de lo anterior, la
pertenencia a una entidad superior, el Estado, que se gobierna por un grupo de
personas que han de tener algunas capacidades específicas que permitan una
buena administración, en Aristóteles, esta capacidad es la virtud, la excelencia
humana en forma moral e intelectual, que deben acompañar al hombre en su fin
supremo de alcanzar la perfección; Las virtudes se presentan a todos los
ciudadanos, pero solo algunos logran desarrollar las virtudes necesarias para
gobernar el Estado; Aristóteles hace la claridad relacionada con las características
de los buenos ciudadanos en términos de virtudes haciendo énfasis en el
conocimiento y la capacidad de obediencia y mando, virtudes que se hacen
40
1624B-12
comunes a todos los ciudadanos, siendo la paciencia el valor característico de los
llamados a gobernar.
En conclusión en relación con lo desarrollado en la filosofía aristotélica, es el
Estado el garante de propiciar el desarrollo de las virtudes en los ciudadanos,
ayudar en la búsqueda del bien común, tarea que se complementa con el fin
último de la ciudad que sería la justicia. Por tanto, la suma de la buena vida con
la justicia desemboca en el bienestar público.
En contraste con la filosofía aristotélica Jean Jacques Rousseau (1712-1778) en
su obra el Contrato Social publicada en 1762 presenta una visión de individuo,
sociedad y política que permite vislumbrar otro concepto de bien común que
revolucionó a la sociedad en su momento, y sirvió de base para procesos tan
importantes como la Revolución Francesa, la Independencia de Estados Unidos y
el nacimiento de nuevos estilos de gobierno cuyo eje principal es la unidad entre
ciudadanos como seres sociables por naturaleza.
La tesis del “hombre natural” permite a Rousseau describir el hombre sin
relación social, diríamos, por tanto, que es un hombre libre por naturaleza. Este
hombre entra en contacto con otros hombres es decir, socializa, perdiendo
paulatinamente su libertad y sometiéndose, además, a lo definido por este autor
como desigualdad, que se materializa en las relaciones de esclavitud, por
ejemplo; Las desigualdades traen consigo la posibilidad latente de la violencia,
por tanto se propone el establecimiento de un acuerdo o pacto social, es decir el
contrato social. El sustento de dicho contrato social es convocar al individuo en
torno a un bien superior, es decir la voluntad general. Es esta voluntad la que
determina y obliga al gobernante a regirse bajo su mandato. Pero ¿Cómo se
garantiza, que dicha voluntad no se transforme en despotismo? Para Rousseau la
ley es la única garante de unir derechos con deberes en aras de propender por la
igualdad entre los ciudadanos y evitar la violencia.
El bien común para Rousseau es la unión de fuerzas de los individuos que se
materializa en el pacto social y que obliga a estos a actuar entorno al acuerdo
pactado. Lo anterior no implica que el individuo este de acuerdo con todo lo
pactado, pero precisamente esa renuncia en beneficio de lo común es lo que le
da el carácter de Bien Común. Este es el principio fundamental de donde deviene
Democracia y Republica.
Immanuel Kant (1724-1804) a través de trabajos tales como Fundamentos de la
metafísica de las costumbres (1785), crítica de la razón pura (1781) y crítica de
la razón práctica (1787) entre otras, presenta una apuesta conceptual donde el
fundamento ético moderno en el que la libertad humana, la dignidad del hombre
y la moral son producto de la razón, es decir del ejercicio racional del hombre
emana la ética; La conciencia moral en Kant, es la presencia del todo en el
hombre, es la que determina la concepción de bien y de mal y que se materializa
en el imperativo categórico. Por tanto el bien común en Kant esta asociado
directamente a esta conciencia moral, podríamos materializarla sobre la base de
preguntas trascendentales referidas al que hacer, al como hacerlo, que se puede
41
1624B-12
esperar. El correlato del imperativo categórico, en Kant, traduce la ley general o
universal que por ende implica el bien común.
Según Kymlicka, en la perspectiva del comunitarismo la idea del bien común se
entiende independientemente de la concepción de buena vida que delimita el
modo de vida de la comunidad y constituye el criterio para juzgar las
preferencias individuales. Es la vida en comunidad la que proporciona los
parámetros para evaluar las concepciones del bien, por consiguiente, el valor de
las preferencias individuales depende de su correspondencia con el bien común.
De esa manera, las libertades y los recursos para la realización de las
preferencias o concepciones de vida buena de las personas queda subordinada a
esta idea de bien común. Según la perspectiva comunitarista, se debe estimular
la adopción de una concepción del bien que se corresponda con el modo de vida
en comunidad y desestimular o sancionar las que no se adecuan. Según
Kymlicka, el liberalismo también posee una concepción del bien común. Éste, en
la perspectiva liberal debe “encajar en el conjunto de preferencias y
concepciones de lo bueno sostenidas por los individuos”. (KYMLICKA, 1995, pág.
321).
Ahora bien, Charles Taylor retoma la idea aristotélica del hombre como animal
social y político que no puede autor realizarse fuera de la comunidad. Según esta
idea, el hombre sólo puede constituirse como sujeto moral dentro de una
comunidad en donde existe un lenguaje y en donde haya un discurso moral.
Todos los conceptos morales y políticos que usamos como el de persona, de
dignidad, de autonomía, son logros históricos y culturales que necesitaron, para
ser aceptados, de la existencia de ciertas instituciones y asociaciones estables y
continuas. Estos conceptos no pueden ser considerados como elementos a priori
que el hombre posee en una situación hipotética, previa al surgimiento de la
política, sino que dichos conceptos son el resultado de movimientos políticos y
sociales, que han quedado plasmados en las instituciones.
Los comunitaristas presentan en relación con el concepto de libertad una
definición atada a los siguientes supuestos básicos que consideramos pertinente
citar aquí dado que engloba el debate del bien común frente a otras
perspectivas:
1. el desarrollo de la libertad requiere de una comprensión del sujeto y
únicamente mediante esta comprensión las aspiraciones del hombre de
lograr cierta autonomía y autodirección se vuelven concebibles.
2. la comprensión no es algo que podamos conquistar por nosotros mismos,
sino que en gran parte es algo que se define a lo largo de nuestras
conversaciones con otros y de nuestras prácticas en la sociedad.
De lo anterior se evidencia la necesidad de una matriz social para delimitar la
conducta del hombre y es gracias a esta matriz y a través de una serie de
prácticas, que la sociedad les reconoce a los hombres el derecho que tienen de
tomar decisiones y de participar en el debate político.
En contraposición debemos presentar la definición desde la perspectiva liberal del
concepto de libertad y por la cual se asume que los hombres son capaces de
42
1624B-12
concebir diferentes alternativas de vida, de llegar a definir lo que realmente
quieren y de discernir ciertas reglas que están dispuestos a aceptar. Se asume
también, que los hombres son capaces de tener creencias racionales y deseos
autónomos o que por lo menos tienen medios para distinguir entre éstos y los
que no lo son. Estas asunciones definen lo que es la autonomía que tiene el
hombre para trazar sus propios planos y para tomar decisiones en los asuntos
básicos y fundamentales de la vida.
Otro reconocido comunitarista, Charles Taylor, recurre igualmente a la idea
aristotélica del hombre como animal social y político que no puede autor
realizarse fuera de la comunidad. Según esta idea, el hombre sólo puede
constituirse como sujeto moral dentro de una comunidad en donde existe un
lenguaje y en donde haya un discurso moral. Todos los conceptos morales y
políticos que usamos como el de persona, de dignidad, de autonomía, son logros
históricos y culturales que necesitaron para ser aceptados, de la existencia de
ciertas instituciones y asociaciones estables y continuas. Estos conceptos no
pueden ser considerados como elementos a priori que el hombre posee en una
situación hipotética, previa al surgimiento de la política, sino que dichos
conceptos son el resultado de movimientos políticos y sociales, que han quedado
plasmados en las instituciones (Donoso Pacheco).
La apuesta comunitarista concentra el debate sobre la crítica de la concepción
rawlsiana de Bien Común, que lo entiende como la facilitación y defensa del bien
de los individuos. Su fuerte énfasis en el individuo como epicentro del devenir
publico, político, cultural y económico es puesto en discusión desde la
perspectiva comunitarista. Esto en cambio apuestan por un transito del interés
individual al interés común, entendido desde el “para- nosotros”.
La importancia en la discusión de la discusión del concepto de Bien Común y Bien
publico se da entre otras, dad o que algunos estudios han hecho notar la
ausencia de un auténtico sentido y pensamiento sobre el valor de lo público y
del bien común. Este “nudo problemático” se expresa en el
déficit de
legitimidad, la inserción económica desigual, la pobreza, la heterogeneidad
territorial que dificulta la integración nacional y la pérdida acelerada de los
recursos naturales. Y si a esto se le suma el valor del individualismo-hedonismo
que caracteriza a la corrupción en el mundo político y a cierto capitalismo
“salvaje”, este contexto hace muy difícil pensar seria y realmente en un interés
público o un bien común regional y nacional, contexto que dicho sea de paso, en
algunos países se ha visto también permeado por la influencia de factores como
el narcotráfico y diferentes tipos de violencia.
Es desde este panorama que se define el concepto de bien común como el
“consenso social al que llega una comunidad frente a lo que es benéfico para
todos y que es reconocido y honrado por todos sus miembros” y que nos ubica
más desde el lado del comunitarismo.
43
1624B-12
2.1.1
El modelo de gestión pública “New Public Service”
El modelo de nuevo servicio publico dentro de la “concepción de interés publico”
es el “resultado de un dialogo acerca de valores compartidos”. En contraposición
los otros dos modelos enfocan este en la “agregación de intereses individuales” y
el predominio de la ley. Redefine la orientación relacionada con los destinatarios
en términos de “ciudadano” en remplazo del “cliente”.
El rol del gobierno para el nuevo servicio público se asume desde la perspectiva
del servidor como un agente negociador e intermediario entre las comunidades y
los ciudadanos propendiendo por el establecimiento de valores compartidos. La
nueva gestión apunta a dar rienda suelta a las fuerzas del mercado. El modelo
tradicional determina el accionar del gobierno desde el cumplimiento de políticas
previamente definidas.
Por ultimo referiremos la motivación del servidor público que para el modelo de
nuevo servicio publico se fundamenta en el deseo de contribuir a la sociedad, en
el modelo de la nueva gestión, es el espíritu emprendedor y la reducción del
Estado y para el modelo tradicional, la remuneración y las prestaciones que el
servicio provee. Estos elementos permiten concluir que desde le proyecto el
modelo que permitirá soportar el desarrollo del mismo será el modelo del Nuevo
Servicio Público, dado que es el mas consistente en termino de las necesidades
del proyecto en la medida en que sustenta una lógica de acción que proviene del
servicio publico orientado a Valores.
Para concluir este aparte presentamos el esquema que sintetiza el modelo de
funcionario público, con la incorporación del factor articulador en términos de
relaciones, esto es, “en situación de”.
Esquema componentes modelo funcionario publico.
44
1624B-12
VALORES
DISPOSICIONES LEGALES
FUNCIONARIO
Se establecen los valores que un
Funcionario
debería
tener
para
orientados al Bien Común
Las normas y leyes que definen el marco
sobre el cual el funcionario opera en la
practica
EN SITUACIÓN DE
El Modelo Ideal de Funcionario o Servidor Publico encuentra en este componente la
forma como en la realidad debería comportarse, a través de las situaciones
presentadas .
Este esquema presenta los escenarios que fueron fuente de informaciòn para la
construcciòn de los componentes centrales de la figura ideal del funcionario
publico y de los cuales se servira el proyecto para determinar los componentes
que en la practica (despues de la aplicaciòn de instrumentos de recolección de
información y su respectivo analisis) se distancian del deber ser consignado en el
modelo presentado y a los cuales se debiera enfocar priencipal atenciòn para
efectos del diseño de la estrategia.
45
1624B-12
2.2
Modelo Operativo
La operacionalización del marco conceptual de la cultura de la legalidad y la
integridad, además de recoger los elementos teóricos y conceptuales, adopta
como herramientas metodológicas y analíticas, complementarias al análisis
institucional ya descrito, la teoría de las representaciones sociales, el modelo
ecológico y el análisis institucional.
2.2.1
Las representaciones sociales
La teoría de las representaciones sociales se inscribe en la orientación socio
cognitiva europea de la psicología social. El término fue acuñado por Serge
Moscovici en 1961 en su libro “El psicoanálisis, su imagen y su público”, para dar
cuenta de un conjunto de conceptos, enunciados y explicaciones originados en la
vida diaria, en el curso de las comunicaciones interindividuales, que son
compartidos por los miembros de un grupo social y que sirven para orientarse,
entender y explicar el contexto social.
En nuestra sociedad, las representaciones sociales se corresponden con los mitos
y los sistemas de creencias de las sociedades tradicionales; incluso se podría
decir que son la versión contemporánea del sentido común. Según Jodelet
(1984) la representación social es una manera de interpretar y pensar nuestra
realidad cotidiana, una forma de conocimiento social. En palabras de Ibáñez
(2001) las representaciones sociales “permiten describir, clasificar y explicar los
fenómenos de las realidades cotidianas, con la suficiente precisión para que las
personas puedan desenvolverse en ellas sin tropezar con demasiados
contratiempos”.
En definitiva, las representaciones sociales constituyen sistemas cognitivos en los
que es posible reconocer la presencia de estereotipos, opiniones, creencias,
valores y normas que suelen tener una orientación actitudinal positiva o
negativa. Se constituyen, como sistemas de códigos, valores, lógicas
clasificatorias, principios interpretativos y orientadores de las prácticas, que
definen la llamada conciencia colectiva, la cual se rige con fuerza normativa en
tanto instituye los límites y las posibilidades de la forma en que las persona
actúan en el mundo (Araya, 2002, pág. 11).
La teoría de las representaciones sociales es útil en la medida en que unifica e
integra los campos individual y colectivo; los ámbitos simbólico y social; y el
pensamiento con la acción. Es una valiosa herramienta de análisis porque ofrece
un marco explicativo acerca de los comportamientos de las personas estudiadas
que no se circunscribe a las circunstancias particulares de la interacción, sino que
trasciende al marco cultural y a las estructuras sociales más amplias.
Para este estudio, la teoría de las representaciones sociales resulta útil como
marco comprensivo de los fenómenos de la legalidad y de la ilegalidad, así como
de la integridad, en tanto permite acercarse a la manera como estos conceptos
son representados por los diferentes actores involucrados: funcionarios,
46
1624B-12
ciudadanos y empresarios en diversos contextos de indagación. Las
representaciones sociales nos permitirán aproximarnos a la “visión de mundo”
que las personas y grupos tienen de estos fenómenos, pues es a través del
sentido común que los sujetos toman posición y actúan.
Así podrá explorarse a través de la línea de base y mediante instrumentos
cualitativos, los códigos, las lógicas, los valores y las creencias que orientan los
comportamientos individuales y prácticas sociales -relacionados con los temas
anteriormente mencionados- a fin de establecer aquellos aspectos que pueden
contribuir a configurar o fortalecer una cultura de la legalidad.
Algunas técnicas para la recolección de las representaciones sociales son: las
técnicas interrogativas (entrevista, cuestionarios, tablas inductoras, dibujos y
soportes gráficos), las técnicas etnográficas, las técnicas asociativas (la
asociación libre, la carta asociativa), los métodos de identificación de la
organización y de la estructura de una representación (técnicas de identificación
de lazos entre elementos de la representación, técnicas de jerarquización de
ítems, técnicas de control de la centralidad).
2.2.2
El modelo ecológico
La teoría ecológica que el Psicólogo Urie Bronfenbrenner formuló y reformuló
entre finales de los años 70 y 90s del S. XX, proviene de una orientación socio
ambiental de la psicología. A través de ésta busca ofrecer una explicación del
desarrollo del individuo influenciado por factores contextuales presentes dentro
de su ciclo vital.
El papel decisivo que otorga la teoría al contexto sociocultural justifica la gran
aceptación que ha tenido entre la psicología social aplicada y como marco
comprensivo de análisis en investigaciones realizadas en los últimos 20 años
desde las ciencias sociales en diversos campos (violencia intrafamiliar, violencia
de género, salud, educación), ya que ofrece elementos de referencia que
permiten superar las lecturas individualistas y obtener comprensiones integrales
y complejas de una amplia gama de factores que inciden en la configuración de
los fenómenos sociales.
La tesis fundamental de la teoría es que los contextos de relación en que
acontece la vida de los individuos, así como las relaciones dinámicas entre estos
contextos, constituyen la unidad de análisis a la que hay que acudir para
encontrar significado al comportamiento de las personas.
A este respecto, Gil-Lacruz (2007) y Serrano y Álvarez (2002) citados en Ponz
(2008) afirman que la teoría ecológica es el modelo que representa, más que
ningún otro, la aspiración por explicar la interdependencia entre la persona y el
ambiente (pág. 159). De este modo, la citada teoría aporta argumentos claros y
relevantes acerca de cuáles serán las variables del contexto sobre las cuales
actuar en el marco de la intervención social, para transformar una determinada
problemática o construir una situación ideal. En nuestro caso, nos permitirá
47
1624B-12
identificar elementos centrales a ser trabajados desde la estrategia para la
configuración de una cultura de la legalidad y de la integridad entre funcionarios
públicos.
El modelo ecológico urde sus raíces en la teoría general de sistemas, la cual es
un marco de estudio multidisciplinar, que trata de encontrar las propiedades
comunes a un tipo de entidad, los sistemas: presentes en todo tipo de realidad
(social, biológica, mecánica). Un sistema está constituido por un conjunto de
elementos y de subsistemas interrelacionados mutuamente, de manera que el
estado y la actividad de cada uno de ellos están interconectados con el estado y
la actividad del resto. Así, el funcionamiento global del sistema podrá ser
comprendido únicamente si se atiende a las relaciones entre sus partes
constitutivas. De igual forma, las características de esas partes podrán conocerse
en su plenitud al conocer las características generales del sistema, del resto de
los elementos y de las relaciones entre ellos.
Un sistema social está integrado por personas y por relaciones entre personas,
así como por grupos de personas y sus relaciones. Cada elemento del sistema
social afecta y es afectado por los otros. Como afirma Scott (1981), se perdería
la esencia de lo que es un sistema social si se pretendiera centrar la atención en
las unidades aisladas, excluyendo el significado del tejido de relaciones entre las
unidades. Pero los sistemas sociales, no operan aisladamente, sino en
permanente contacto con el exterior. Una institución pública, una familia, un
grupo informal, una sociedad, una cultura,… mantienen relaciones de
repercusión mutua con otros sistemas similares, lo cual condicionará no sólo su
funcionamiento y atributos globales, sino también las relaciones entre sus
elementos y el funcionamiento y características de éstos (Pons Diez, 2008, pág.
161).
Las relaciones establecidas dentro de los sistemas sociales aportan a sus
integrantes valores, normas y roles. Los valores establecen justificaciones
ideológicas del comportamiento, las normas configuran un marco de referencia
estandarizado sobre las expectativas generales de conducta y pensamiento,
mientras que los roles representan expectativas específicas acerca de las formas
de actuación propias de cada posición dentro del sistema. A través de la función
socializadora del sistema, sus integrantes interiorizan esas variables y asumen los
estilos conductuales y actitudinales característicos de ese sistema.
Cada persona es afectada de modo significativo, y desde el comienzo de su ciclo
vital, por las interacciones en sus contextos y de sus contextos. El ambiente
ecológico natural del individuo está formado por un conjunto de estructuras de
relación que envuelven a la persona y que Bronfenbrenner (1979) presenta en
cinco niveles de influencia:
48
1624B-12
2.2.3
Componentes del modelo operativo
A continuación se sintetiza en un esquema gráfico, el modelo operativo del
proyecto que integra el análisis institucional, el modelo ecológico, las
representaciones sociales y las apuestas conceptuales anteriormente
presentadas. Cabe aclarar que éste modelo aún se encuentra en su fase de
diseño; sin embargo, debido a que aporta a la fundamentación de la propuesta
conceptual de la cultura de la legalidad y la integridad, se considera pertinente
explicar sus elementos y funcionamiento general, dentro de este documento.
El modelo operativo funciona como un sistema. Está conformado por unidades de
análisis, unidades de observación y subcategorías analíticas. Las unidades de
análisis corresponden a los ejes temáticos centrales de indagación. Estos son:
a) La relación/tensión entre legalidad e ilegalidad,
b) la relación entre integridad y riesgos de corrupción (vulnerabilidad) y,
c) la ética en la que es central el tema de los valores y hábitos frente a la cultura
de la legalidad.
Por su parte, las unidades de observación corresponden a los subsistemas a
través de los cuales se analizará el funcionamiento de las unidades de análisis.
En otras palabras, se trata de los lentes que permitirán comprender como
49
1624B-12
ocurren o tienen lugar las expresiones de legalidad, ilegalidad, integridad y
apropiación/uso de los valores.
Estas son:
a) El microsistema: cuyo foco de observación se ubica en los individuos en su rol
de ciudadanos (incluye funcionarios, empresarios y usuarios de servicios).
Interesa explorar a este nivel los conocimientos, percepciones, actitudes y
comportamientos frente a las tres unidades de análisis en contexto; es decir,
frente a situaciones específicas del ejercicio de la ciudadanía.
b) El mesosistema: cuyo foco de observación se ubica en las organizaciones. En
este nivel el objetivo de exploración se concentra en los individuos pero en su rol
como servidores públicos y frente a la dinámica institucional en la que se
construyen ideas, percepciones, actitudes y prácticas sociales frente a la
legalidad, la ilegalidad, la integridad, la corrupción y la aplicación de los valores.
En el mesosistema hemos optado por hacer un análisis diferencial entre las
entidades públicas (piloto) y las organizaciones públicas y privadas encargadas
del control social; ya que cada una cumple un papel distinto dentro de la
estructura del estado.
c) El macro sistema: corresponde al marco institucional, político, cultural y
económico del país / departamento / municipio en el que tienen lugar las
relaciones entre los individuos en calidad de ciudadanos o de servidores públicos.
En otras palabras, el macro sistema hace referencia a ese contexto general, más
amplio que legitima y sanciona ciertas prácticas sociales en función de los valores
y creencias que sostienen un determinado orden social.
Ahora bien, para poder efectuar el cruce analítico entre las unidades de análisis y
las unidades de observación, es necesario definir unas categorías y
subcategorías que de una parte, permitirán profundizar en el comportamiento
que tienen estas dos unidades relacionadas entre sí y de otra, servirán para
orientar el diseño de los indicadores que permitirán medir la eficacia de la
estrategia de intervención aplicada.
Un ejemplo hipotético que esquematiza mejor lo explicado arriba es el siguiente:
Unidad de Análisis
Unidad de Indagación
Relación legalidad – Ilegalidad
Mesosistema
(Entidad pública ejecutora)
Categorías
Categoría
Subcategoría
Despilfarro
Uso de recursos públicos de la entidad
Manejo racional
Bien público
50
1624B-12
Representaciones sociales
(Conocimientos, actitudes, creencias)
Categorías
analíticas
Unidades
de
análisis
(Unidades
mínima de
definición del
indicador)
Ética
Valores y
Hábitos
 Existencia, Mecanismos,
Apropiación y legitimidad
 Nivel de Institucionalización
 persistencia cultural
En construcción
Unidades
de
observació
En construcción
En construcción
Representaciones sociales
(Conocimientos, actitudes, creencias)
51
1624B-12
3
ESTADO DEL ARTE A NIVEL CONCEPTUAL
3.1
La cultura: perspectivas conceptuales
La importancia y revitalización de la cultura es la reacción que desde las ciencias
humanas y sociales se suscita frente a las posiciones dominantes de corte
economicista en el análisis social y en el establecimiento de modelos de corte
neoliberal cuyas consecuencias en la generación de desigualdades, inequidades e
injusticias sociales hicieron sentir la preponderancia adquirida por la consecución
de la riqueza y el crecimiento económico como valores centrales en las
sociedades y en los individuos. Esta revitalización surge desde la década de los
80, a partir de distintas teorías y corrientes que buscan poner en el centro del
debate la importancia de los aspectos sociológicos, culturalistas y humanistas en
el desarrollo y el bienestar.
La cultura como un aspecto de la vida social ha sido invocada principalmente en
dos concepciones entre las que se han movido los análisis culturales. En primer
lugar, desde la acepción muy general se entiende como los “comportamientos
aprendidos”, como todo aquello que es producido por los humanos (creencias,
artes, artefactos, hábitats) y que han pasado de una generación a otra. La
segunda, una más restrictiva se ha centro en los significados que son producidos
en y circulan dentro de las esferas denominadas culturales tales como el arte, la
música, el teatro, la literatura, la moda, la religión, la educación o los medios
(Elservier, 2001, pág. 8624).
Así, existe una diversidad de acepciones y entendimientos respecto del término
cultura, cuyas ambigüedades derivan de los múltiples usos y los campos a los
que se aplica20 (Cisneros Britto, 2009). Palabras como códigos, costumbres,
normas, creencias, convenciones y tradiciones emergen cuando intentamos
visualizar la cultura, pero también en la época contemporánea y respecto de la
complejidad social, nos remite a términos como: multiculturalismo,
interculturalidad, la hibridación cultural, el etnocentrismo, globalización y cultura
o bien derechos humanos frente a los derechos culturales.
Lo que vemos sin embargo, es que en muchos casos el término cultura se utiliza
adjetivado y cualificado lo que le otorga un carácter de cierre o circunscripción
asociado con criterios geográficos, comportamentales, de identidad, de posición
de los actores sociales, sistémicos o de otra índole. Pero esta diversidad también
sugiere que un una misma sociedad pueden existir diferentes culturas, cuando
no, es que el término cultura se usa como sustituto de “civilización” o de
“sociedad” o para especificar los problemas de los que se ocupa la cultura pero
bajo diferentes entendimientos.
20
.
Por ejemplo, hablamos de la cultura occidental, a la cultura oriental o a la cultura global; aludimos a
la cultura urbana y a la cultura campesina; afirmamos que el país o cada grupo étnico tienen su
cultura (cultura indígena, afro descendiente, Rom); hacemos referencia a la cultura juvenil, a la
cultura religiosa; a la cultura política, a la ciudadana o a la cívica; a la cultura organizacional o
empresarial; a la cultura tributaria; de la legalidad o a la cultura mafiosa o de la corrupción.. a la
cultura de la pobreza y de la violencia…
52
1624B-12
Como punto de convergencia, en los análisis contemporáneos se concibe la
cultura como los sistemas aprendidos y compartidos de significación y
comprensión del mundo y sus prácticas que tienen la potestad de construir
realidad (D. Andrade). Los significados, los signos y prácticas son inseparables y
la atención que se presta a estos aspectos da cuenta de que la cultura no es
uniforme, ni estática ni ubicua.
Como ocurre con muchos términos en las ciencias sociales, también la cultura es
definida desde diferentes campos de las ciencias (sociológica, antropológica,
filosófica, psicológica, política) pero también en enfoques que mezclan diferentes
perspectivas de las ciencias sociales y que tienden privilegiar la estructura, los
que privilegian el individuo o los que adoptan una perspectiva moderada,
reconociendo la interdependencia mutua entre la cultura y los individuos y los
problemas inscritos en estas interacciones. A manera de ilustración se presentan
algunos de estos postulados.
3.1.1
Perspectiva filosófica
En la prospectiva filosófica, la cultura está fundada en el hombre y en la
actividad humana como principio estructurador y por tanto la pregunta central
gira alrededor de la esencia del hombre. El ser humano es capaz de simbolizar,
de hacer representaciones del mundo y es el “conjunto de estas formas” las que
constituyen la cultura, pero que están en constante transformación. La cultura
está compuesta por las diversas formas de observar el mundo y de reflexionar
sobre él, de comprender las relaciones existentes entre personas, objetos y
sucesos, de establecer preferencias y propósitos, de realizar acciones y perseguir
objetivos. Valentine (1970).
3.1.2
Perspectiva estética-humanista
Desde la perspectiva humanista-estética (que es una rama de la filosofía), se
estudian las interpretaciones de los estímulos sensoriales del mundo que nos
rodea, esto es, el conocimiento sensible que adquirimos a través de los sentidos.
La cultura comprende el desarrollo de ciertas expresiones de la actividad humana
consideradas como superiores reflejando así la cultura del alma, el cultivo del
espíritu a partir de las prácticas y actividades intelectuales y artísticas (cultura
musical, literatura, pintura y escultura, teatro y cine).
A finales del siglo XX, como respuesta a la crisis de valores objetivos y con las
influencias del romanticismo y del idealismo, a partir de la interpretación crítica
se desarrolla una corriente que estudia, apoyándose en la cultura, la “ciencia del
espíritu”, cuyo principal exponente es Wilhelm Dilthey. Dilthey destaca la
importancia de la interpretación de la realidad que condiciona el “gusto” y da al
público el poder de rechazar o aceptar las obras artísticas determinadas. La
creación artística tiene como función intensificar nuestra visión del mundo
exterior, presentándolo como un conjunto coherente y pleno de sentido (Bozal,
2000).
53
1624B-12
En la época contemporánea, las oscilaciones del gusto están asociadas a la
conciencia social del placer, esto es, la cultura de masas. En una sociedad
materialista y consumista el cultivo del espíritu está más dirigido a los sentidos
que al intelecto, a los gustos en el plano individual, pero que resultan ser
efímeros, cambiantes y no universales (Eco, 2004).
Afirma Santos (Santos B. D., 2003, págs. 83-84) que en este proceso ha jugado
un papel importante la industrialización del ocio y el tiempo libre, las industrias
culturales de la ideología y la práctica el consumismo. No obstante, “lo que no ha
sido colonizado por la modernidad es el homo ludens”, (referido a la lúdica, al
juego)... “Es donde todavía el placer se puede imaginar”. El juego es una
actividad inherente al ser humano, es una realidad sociocultural que favorece
espacios de interacción en diferentes ámbitos, interviene la función simbólica
puesto que en ellos los símbolos y signos se utilizan para crear contextos,
anticipar situaciones, planificar las acciones venideras o interpretar la realidad.
También postula que aunque la noción de autor hoy ha sido reducida a la noción
de sujeto individual, de ciudadano y agente de mercado, “como micro unidad en
la creación de un nuevo orden de cosas”, el concepto de “autoría”, desarrollado
en el dominio artístico y literario, de un modo particular a partir del
Romanticismo: “lo “opuesto” de la vida cotidiana y vulgar, el creador autónomo
capaz de inventar nuevos mundos culturales liberados del contexto material
circundante (Santos B. D., 2003, págs. 85-86).
3.1.3
Perspectiva Antropológica
Es todo un complejo que incluye conocimientos, creencias, el arte, la moral, el
derecho, las costumbres y cualquier otro hábito y capacidad adquirida por el
hombre como miembro de la sociedad (Tylor, 1883).
Se busca dar cuenta de las formas particulares de vida de los grupos humanos
en contextos y periodos específicos, desde el presente para dar cuenta del
pasado en relación con los estilos de vida, las costumbres, la organización social,
permitiendo apreciar diversidades culturales en contextos particulares
(campesina, urbana, juvenil, cultura de crianza, cultura indígena, etc.).
Desde esta perspectiva se considera que la cultura es aprendida mediante
procesos de enseñanza aprendizaje, es compartida por todos los miembros de la
sociedad, es simbólica porque se expresa mediante un lenguaje particular, es
compleja, dinámica, es histórica, se nutre de contradicciones en virtud del
conflicto, están sometidas a influencias externas e internas. La perspectiva
sociológica se remite al pasado para construir el presente y establecer patrones
3.1.4
La perspectiva sociológica
En la versión de la sociología tradicional, el énfasis estaba puesto en la estructura
social, por lo que la cultura y las ideas eran consideradas como un hecho
dependiente de esta estructura desconociéndose el rol explicativo de éstos sobre
la acción. Así, las explicaciones se buscaban más allá de la cultura, refiriéndose a
54
1624B-12
“las superestructuras, ideologías, falsas conciencias, sentimientos o ideas
"irreales".
En los últimos 30 años ha resurgido el “significado” como variable explicativa de
la realidad social, de la acción y de las instituciones sociales, alrededor del cual
diferentes autores han abordado la cultura. Este “uso” de la cultura ha sido
incorporado en diferentes corrientes desde la economía, la política y la propia
sociología.
Para Fischer la cultura en la concepción sociológica hace referencia al “al
progreso intelectual y social del hombre en general, de las colectividades, de la
humanidad” (Fischer, 1992). Alude a todos los conocimientos que tiene una
sociedad respecto del mundo incluyendo las artes, las ciencias exactas, las
ciencias humanas y la filosofía. A diferencia de la antropología, desde la
sociología se realiza una mirada del presente para pensar en el futuro, el futuro
del “desarrollo cultural”.
Bourdieu, uno de los sociólogos más representativos de la época contemporánea,
la cultura en la acepción más simple que postula, es el conjunto de valores,
normas y prácticas adquiridas y compartidas por una pluralidad de personas
(Bourdieu, 2001). El "capital cultural" de los pueblos se manifiesta de tres
formas. La primera, es el capital incorporado en forma de habitus entendido
como “es aquello que permite habitar las instituciones, apropiárselas
prácticamente y, por ende, mantenerlas activas, vivas y en vigencia; es lo que
permite arrancarlas continuamente del estado de letra muerta y de lengua
muerta, haciendo revivir el sentido depositado en ellas, pero imponiéndoles al
mismo tiempo las revisiones y las transformaciones que constituyen la
contrapartida y la condición de reactivación". La segunda, es el estado objetivado
en forma de "bienes culturales" que comprenden su patrimonio artísticomonumental, literatura, escultura, pintura, etc. y la tercera es el estado
institucionalizado, que comprende ceremonias, rituales, prácticas, etc. (Bourdieu,
2001).
3.1.5
Perspectiva psicológica
En la perspectiva psicológica la cultura se entiende asociada a la conducta
humana, al desarrollo de personalidad, a los procesos de aprendizaje y
transmisión de conductas. Es el modelo adoptado por la sociedad como modo
tradicional para resolver los problemas de sus miembros. “La cultura comprende
todos los modos institucionalizados y las creencias culturales implícitas, las
normas, los valores y los presupuestos culturales que regulan la conducta (Krech,
Crutchfield, & Ballachey, 1970, pág. 449). La cultura es la "programación
colectiva de la mente, que distingue una categoría de gente de otra" (Linton,
1945). La cultura se identifica con las formas de hacer, sentir y pensar (Rocher,
1985).
55
1624B-12
3.1.6
La perspectiva ideacional
En la perspectiva ideacional, las ideas compartidas por los miembros del grupo
son el medio esencial de la cultura. Las ideas son esquemas interpretativos con
base en las cuales las personas actúan. Al referirse a las “ideas”, los autores que
abordan esta perspectiva utilizan diferentes términos como “modelos mentales”,
que aluden a las presentaciones del sistema cognitivo para la interpretación del
entorno. Otros equiparan las ideas con las “creencias” y más ampliamente
algunos se refieren a “sistemas compartidos de creencias” que se constituyen en
puntos focales en torno a los cuales actúan los individuos (Losada & Casas, 2008,
págs. 119-133). La cultura trasciende a los grupos y a la organización social en
tanto aluden a las formas compartidas de pensar, creer, percibir y valorar; es el
reino de los ideales, las ideas, valores y símbolos.
En el ámbito de la psicología social se ha desarrollado la teoría de las
representaciones sociales, una herramienta para explicar los comportamientos de
las personas más allá de las circunstancias particulares de la interacción
trascendiendo al marco cultural y a las estructuras sociales más amplias.
Es decir que la forma de ser de las personas, su identidad social y la forma como
perciben la realidad social está determinado por el medio cultural en el que
viven, el lugar que ocupan en la estructura social y las experiencias concretas
con las que se enfrentan a diario. (Ibáñez, 1988).
3.1.7
Teorías culturalistas
Desde estas teorías se postula que las personas viven en medio de entornos
sociales que las condicionan. La cultura es entendida como el sistema de
colectivo de significados constitutivos de dicho entorno social dentro de una
cultura determinada, por lo que los intereses, creencias, afectos y conductas de
los individuos están en gran parte determinados por dicho entorno. Merton la
define como el “cuerpo Organizado de valores normativos que gobiernan a la
conducta que es común a los individuos sociedad y grupo”. Los individuos nacen
en comunidades culturales, hacen parte de ellas, la identidad cultural constituye
una herencia que nos puede aceptar o rechazar, puesto que las comunidades
culturales no son asociaciones voluntarias. (Crowley & Silva Ochoa, 2002, pág.
6).
La variación de los significados y de los valores modifica la perfección de la
realidad y la realidad misma. Los actores sociales a la vez que reproducen la
cultura también la pueden modificar transformando así su propia identidad.
Dentro de las teorías culturalistas se ha incorporado más recientemente la
perspectiva del Feminismo, desde la cual se plantea que las tradiciones culturales
de la mayoría de sociedades han sido empleadas a lo largo de la historia ha
privilegiado la condición de los hombres y debilitado la de las mujeres en razón
del género (Losada & Casas, 2008, págs. 195-220).
56
1624B-12
3.1.8
Enfoques
El enfoque evolucionista, afirma que las sociedades humanas progresan desde un
estado salvaje o primitivo a uno civilizado o moderno, asumiendo que la sociedad
Europea fue la forma de sociedad que más progresó (Boas, 1938). Muchos de los
enfoques posteriores se han desarrollado en contraposición a teoría
evolucionista.
Por su parte, el enfoque difusionista establece que existe un desarrollo paralelo
entre las diferentes culturas y las civilizaciones. Este desarrollo depende de la
“difusión”, el cual es un proceso complejo que supone la selección y asimilación
de elementos culturales y procedimientos de intercambio.
El Particularismo histórico postula que el desarrollo de cada cultura es
independiente, pone énfasis en las diferencias culturales, porque cada una sigue
un camino único y particular y que para entenderla hay que estudiarla por
separado Las culturas son productos de múltiples procesos históricos. (Boas,
1938).
El enfoque funcionalista plantea que la cultura es un patrimonio instrumental del
hombre y la sociedad para satisfacer sus necesidades. No son una mera
agregación de elementos sino una agregación de elementos inseparables,
interconectados y con funciones. Existe una interconexión funcional entre cultura
y sociedad. El fin de la cultura es que la vida social funcione puesto que la
cultura satisface necesidades biológicas y psicológicas y por ello existe la
diversidad cultural (Maliknowski, 1926).
Desde el Estructuralismo la cultura es concebida como un tipo de disposición
organizada de partes que establecen una red de relaciones sociales. La unidad
básica de la estructura social/cultural es la familia. El conocimiento de una
sociedad depende de las estructuras mentales de los individuos y por tanto, las
diferencias culturales son las manifestaciones de las estructuras mentales que
subyacen en todas las culturas (Radcliffe-Brown, 1974) .
Finalmente, el enfoque interpretativo establece que la cultura es esencialmente
“una trama de significaciones creadas por el hombre y la sociedad misma”. Las
diferentes culturas son sistemas de símbolos compartidos que aportan distintas
formas de ver el mundo. En este enfoque se pone el énfasis en los aspectos
problemáticos de la cultura más que en su definición. Se establece que el análisis
de la cultura “no debe ser una ciencia experimental en la búsqueda de normas
sino una interpretativa en la búsqueda de significados” (Geertz, 1998).
57
1624B-12
58
1624B-12
3.2
La legalidad
Aunque existen diversas acepciones de legalidad, en términos generales ésta se
refiere a los significados, fuentes de autoridad y prácticas culturales que son
reconocidas como legales respecto de quienes las emplean o en relación con
determinados fines. En relación con la Ley, es posible que tales asociaciones de
significados (Ewick & Silbey, 2002, pág. 150).
Desde el punto de vista de la tradición jurídica, la legalidad está referida al
principio de supremacía de la ley, de la conformidad formal de todos los actos de
la administrativos y jurídicos en relación con el ordenamiento legal garantizado
constitucionalmente. Desde este punto de vista, la distinción de la
legalidad/ilegalidad es absolutamente simple: legal es aquello conforme a la ley,
ilegal es aquello que es no lo es, legal es aquello que es permitido o requerido a
los individuos, ilegal es aquello que no está permitido o que está prohibido hacer
(Negri, 1996).
Para Selznick21 (Selznick, 1999, pág. 23), la legalidad es entendida como una
estructura social constituida por esquemas interpretativos que incorpora
múltiples demandas normativas. Es una propiedad emergente, un aspecto de la
interacción, mas que un conjunto de acciones, roles o aspiraciones.
Ewick & Silbey (2002), realizan un estudio para explorar el significado de la
legalidad a partir del análisis cultural, encontrando tres esquemas o narrativas
respecto de la legalidad en la conciencia popular. La primera de ellas, “ante la
ley”, la legalidad es tratada como una realidad objetivo de la acción
desinteresada. La segunda, Con la ley, la legalidad es descrita y jugada como un
juego, una arena en la cual las reglas pre-existentes pueden ser anuladas o
modificadas para crear nuevas reglas más pertinentes a los intereses y los
valores. La tercera, “contra la ley”, en la cual la legalidad es vista como arbitraria
y caprichosa. No se reconoce como justa y es producto del poder desigual.
En las experiencias que se describen más adelante, también se han postulado
conceptos de legalidad que han guiado o surgido de las distintas intervenciones
propuestas. Así por ejemplo, en la experiencia de Hong Kong, la legalidad se
asume como una forma de comportamiento de las personas y las organizaciones
a partir de la valoración de la Ley como como algo legítimo (Bertrand de
Speville).
La legalidad, como lo refiere Antonio Negri (1996), “se ha convertido en un
elemento instrumental de la vida social y, a diferencia de lo que planteaba Max
Weber, no excluye el principio de la legitimidad sino que está plegada
funcionalmente dentro del tejido semántico y práctico de éste. Por su parte, el
principio de legitimidad afirma su superioridad respecto a las definiciones
tradicionales y respecto a las figuras asumidas en diferentes periodos históricos:
lejos de definirse con un título trascendente o trascendental en nombre del cual
21
.
Citado por Ewick & Silbey, 2002, pág. 150.
59
1624B-12
se exige obediencia, éste se presenta como un principio doble, efectivo, que vive
de la síntesis de al menos dos opuestos: Uno vertical entre poder y consenso y
otro horizontal ente monismo y pluralismo de las fuentes de producción jurídica.
Es a esta última figura de la legitimidad que la legalidad esta restringida. La
legalidad es un límite de refinamiento de las tensiones que están en movimiento
en torno a la creación de un horizonte legítimo”
3.2.1
La necesidad de adjetivar la legalidad
Cuando hablamos de legalidad debemos necesariamente adjetivarla o por lo
menos contextualizarla, porque la legalidad como tal, como un concepto
despojado de cualquier cualificación o de una referencia histórica y cultural
relevante, es simplemente una técnica, un criterio de organización de un sistema
basado en normas (Russo, 2008, pág. 69).
Es sobre los fines que se debe poner el énfasis, respecto de los cuales las reglas
son sólo simples instrumentos de acción. Tomemos por ejemplo el caso de las
organizaciones mafiosas que se basan en el principio de legalidad y exigibilidad.
De hecho, viven de reglas no escritas, de reglas que desafortunadamente se
transmiten por vía oral, son seguidas por sus miembros, independientemente de
su complejidad o de su conocimiento específico. Se basa en estos principios de
legalidad y exigibilidad en la medida que saben cómo aplicar sus reglas, saben
cómo hacerlas valer, hasta con la muerte en muchos casos para quienes las
violan. Por lo tanto, es muy importante que, cuando hablemos de la legalidad, lo
hagamos con adjetivos, porque la legalidad es una técnica.
Bajo tales perfiles, los Estados fascistas, los estados totalitarios respondían a un
principio de legalidad en la medida en la cual las leyes observaban los
procedimientos establecidos normativamente. El derecho, de hecho, entendido
como un conjunto de reglas puede ser –e históricamente lo ha sido- un
instrumento de poder y del poder, del poder soberano, de la voluntad del jefe.
En tales contextos, el derecho viene a ser la expresión y el instrumento de
realización de los intereses de un individuo, de un grupo, de stakeholders, para
imponerlos al resto sin que se compartan ningún tipo de fines o de valores. Pero
en estos casos, la legalidad no puede asociarse con democracia o con justicia
porque faltan los valores fundamentales del “bien común”.
Por el contrario, en una democracia constitucional, el derecho representa el
itinerario duro y fatigoso para hacer crecer y progresar la sociedad porque el
derecho se convierte en instrumento de control y condicionamiento del poder, y
al mismo tiempo, de realización de los derechos del hombre, de los derechos
que, como enseña cualquier constitucionalista, pertenecen al hombre en cuanto
tal, en este aspecto y más allá de la ley, en un ordenamiento que no está basado
en la soberanía subjetiva de los detentadores del poder sino en la soberanía
objetiva de los valores.
Por lo tanto, cuando hablamos de legalidad, hablamos de legalidad basada en
valores, de aquella legalidad, de aquellas reglas que en el cotidiano ponen en
60
1624B-12
práctica los derechos de nuestra constitución. De una legalidad que es el
instrumento de actuación de las finalidades compartidas: los valores del pacto
constitucional.
Y ahora si se comprende bien cómo la instancia originaria de la legalidad se
constituye en el dique del poder, haciendo que a las decisiones tomadas con el
beneplácito o la discrecionalidad que quienes ostentan el poder, se sustituyan
por las decisiones tomadas con base en las reglas convenidas públicamente y
dadas a conocer.
El riesgo de no contar con la legalidad basada en valores, es que nos
enfrentamos cada vez más a un deslizamiento progresivo de la sociedad
organizada a partir del derecho a aquella organizada a partir del poder, de una
sociedad fundada en la libertad en reglas a aquella basada en la libertad de las
reglas.
3.2.2
Legalidad, su relación con la justicia y con la democracia
La ley está hecha de palabras que regulan nuestra convivencia social, la justicia
es la realización de aquellas palabras y la legalidad es el indicador de respecto a
ellas por parte de los individuos. En los regímenes democráticos, se presupone
que la aplicación de la ley es igual para todos los ciudadanos.
La justicia se sustancia de palabras, de textos y discursos. No sólo las leyes sino
también los procesos están hechos se hacen sobre todo de lenguaje: hablando,
escribiendo, sintetizando, transcribiendo, etc.
La legalidad está hecha de principios y comportamientos pero implica también,
estructuralmente, acceso al conocimiento de las normas, de los derechos y de los
deberes, la comprensión y aceptación voluntaria. Si las leyes y normas no son
comprensibles, si las instituciones no siempre representan al pueblo, las personas
terminan por seguir sus propias leyes y sus propios parámetros, basándose por
lo general en los ejemplos de quienes han alcanzado el éxito de esa manera.
Para que la democracia no quede reducida a una palabra vacía, se requiere un
alto nivel de competencias y su generalización, donde el ciudadano se informa
para empoderarse y para actuar de manera consciente.
Estos aspectos tienen que ver con las instancias educativas como sedes de la
formación; con los medios de comunicación de masa (orales y escritos) en
cuanto lugares de información y de la representación de la justicia; con los entes
públicos a los diferentes niveles, que tienen la responsabilidad política de
remover, también en sus propios ámbitos, todas aquellas circunstancias que
afectan las condiciones de igualdad de los ciudadanos.
En todos estos sentidos, es central y fundamental la promoción de procesos
múltiples de formación de competencias necesarias para acercar las leyes, las
normas y las instituciones a los ciudadanos y más allá de eso, se requiere
61
1624B-12
instaurar una cultura de la legalidad que cree conciencia del rol social que
cumplen las leyes y las normas, del rol que tienen los servidores públicos en
todos los niveles en la construcción y consolidación de esta cultura, porque es,
frente a ellos que los ciudadanos viven, experimentan y ponen en práctica los
elementos constrictivos básicos en ese proceso de formación cultural hacia la
legalidad.
Es decir, que las leyes y normas sean comprensibles y justas, que las
instituciones representen en efecto a los ciudadanos actuando con justicia y
equidad y que exista respeto y acatamiento de las leyes. Pero además, los
servidores públicos frente a los ciudadanos en el día a día tienen también un rol
pedagógico en la promoción de los referentes de la legalidad. Los ciudadanos
llegan con problemas, con requerimientos y demandas, muchas veces la
comunicación es difícil, porque los niveles de instrucción o comprensión de las
personas no son iguales, se deben hacer esfuerzos para visibilizar y hacer
experimentar a aquellas personas que existe un sentido del Estado, de la Justicia
y de la legalidad.
La legalidad se compone de principios y comportamientos que sin duda tienen
fuertes raíces culturales y que se constituyen en los procesos de aprendizaje. De
hecho, la sociedad y sus diferentes componentes tienen percepciones diversas y
cambiantes en el tiempo y en el espacio respecto de lo que es la “legalidad”.
No obstante debemos admitir que en nuestros días esta palabra se nos presenta
“débil” y “desgastada”: no siempre y no sólo por los intereses específicos
ilegales, sino también porque se nublado y oscurecido el sentido colectivo.
Parece que para muchos, la palabra ha perdido precisión de significado y
relevancia conceptual. Las causas son muchas y variadas, por lo que para poner
remedio se deben desplegar muchos frentes de recursos.
Por ejemplo, la desconfianza generalizada en la política confina a muchas
personas a los recintos cerrados del sector privado y se alimenta el desapego. En
consecuencia, se priva al individuo de la calidad- que deberían ser constitutivade una ciudadanía activa.
Como afirma Bauman, en nuestros días: “Por un lado, los individuos alimentan
cada vez menos el interés por los asuntos comunes y compartidos, eso sí,
hábilmente coadyuvados por el Estado que felizmente cedió a la esfera privada
sus responsabilidades anteriores, tanto como le fue posible. En segundo lugar, el
Estado se muestra cada vez más incapaz de cuadrar las cuentas dentro de sus
propios límites o de imponer los niveles de protección y seguridad colectiva, de
principios éticos y modelos de justicia en grado de mitigar la inseguridad o
reducir la incertidumbre que desmorona la confianza que tienen los individuos en
las instituciones, condición necesaria para cualquier compromiso de largo alcance
en los asuntos públicos. El resultado conjunto de los dos procesos es una
creciente brecha entre “público” y “privado”, y un gradual e incesante abandono
del arte de la conversión reciproca entre problemas privados y temáticas
62
1624B-12
públicas, auténtica savia vital de toda la política. (Bauman, La società sotto
assedio,, 2005, págs. 60-61)”.
Cada vez más, frente a la multiplicidad y variedad de los contextos sociales, los
valores son sustituidos por ingenuidad. Es difícil refutar hoy en día que en las
ciudades, en el país, en público o en privado, la ilegalidad y la conveniencia
personal no sólo se llevan a la práctica sino que también son teorizadas.
Existe una preocupante "relajación" del sentido común de la legalidad. El umbral
para el rechazo y la indignación pierde cada vez más consistencia. Al mismo
tiempo, la tolerancia social hacia el comportamiento ilegal es cada vez más alta.
El “astuto" que "va por los atajos " encuentra hoy en día una aceptación que es
casi inédita.
La legalidad, constitutiva de la esencia misma de un Estado, se convierte en
fugaz, cuando en las mentes de la mayoría de la gente se reduce a palabras
como "slogan" o actitudes como la "ingenuidad". Al detenernos en estos
aspectos para reflexionar sobre las palabras clave del léxico de la ciudadanía se
están “astillando” y cambiando de connotación.
Contemporáneamente cambia nuestro mapa cognitivo, es decir, nuestro “sistema
de ideas estructurales (y verbalizadas) sobre el mundo”. Y, con estos, nuestra
interpretación del universo cercano y lejano, la imagen del rol y de la función
social de cada uno de nosotros.
Lo que parece ser distintivo desde hace mucho tiempo en el país, es el sentido
equivoco de la inmediatez en la materialización del éxito el que tiende a relegar
en el plano de la utopía los principios y valores. Así, nos encontramos hoy en día
con que22:



22
.
Está de moda hablar de ‘carruseles’, ‘pulpos’, ‘carteles’, ‘mafias’, ‘venas
rotas’ ‘ollas podridas’ y “redes perversas”. Todas ellas expresiones que
dan la idea de que la ilegalidad es un problema complejo y estructural
pero que además está configurando un “nuevo sentido de lo colectivo”
basado en antivalores.
Se dice que es un problema institucional: normas “disfuncionales”
incapaces de regular el comportamientos, entidades de control débiles,
falta de capacidades institucionales en la gestión pública, impunidad de la
justicia (“Hay mucha corrupción pero hay poco corrupto, en el sentido de que
hay una impunidad muy grande de la justicia estatal, penal, disciplinaria y
fiscal”).
Se han posicionado expresiones que son artificios cuya finalidad es
consolidar un sistema de creencias “que justifican la ilegalidad” dado que
se percibe como generalizado o que no se puede invitar (“la corrupción es
inherente al ser humano”, “es necesario llevar la corrupción a sus justas
proporciones”).
Las citas son tomadas de artículos publicados en la revista semana, el diario el espectador y páginas
web, entre otras.
63
1624B-12


Con ello se radica en los ciudadanos la idea de que la ley no es igual para
todos, cuando no imposible de aplicar o de asignar responsabilidades (“la
ley es para los de ruana”, “antes la ley era para los de ruana, ahora es
para los demás”).
Se sacuden los oportunistas, se anima el espíritu avivato (“si los demás lo
hacen y sacan provecho por qué yo no puedo hacerlo”), la desconfianza
se incrementa, se pierde el sentido de “autoridad” frente a la legalidad…
Se podría seguir referenciando diversas situaciones, sin embargo, nos detenemos
aquí para concluir que lo anterior refleja un denominador común asociado a la
cuestión moral asociada a los comportamientos, a las creencias, a las prácticas, a
los valores para remitirnos a la cuestión de la “cultura de la legalidad y la
integridad” y a la necesidad de asumir con urgencia intervenciones programadas,
solidas y generalizadas caracterizadas por la constancia, la singularidad hacia los
factores
determinantes,
a
la
prevención,
con
un
carácter
de
multidimensionalidad.
La complejidad de la sociedad contemporánea confunde a los que no tienen las
herramientas analíticas fuertes y valores de referencia sólidos y, al mismo
tiempo, aumenta nuestra dependencia de los medios de comunicación.
Cuando la identidad cultural y social es débil, tendemos a aceptar tranquilamente
la hipersimplificación o minimización de los hechos, donde no hay espacio para
atribuir responsabilidades ni para la protección la protección de los asuntos
públicos, lo que deriva en el empañamiento del sentido colectivo, de pertenencia
y por tanto de la perdida progresiva del significado mismo de la legalidad.
Justicia, legalidad y democracia son campos que hay que arar, pero sobre todo,
son el humus en el cual las semillas deben ser cuidadas día tras día y de
diferentes formas (Bauman, La società sotto assedio,, 2005). No es casual que la
cultura, sea una palabra etimológicamente conexa con colere, que significa
justamente “cultivar”.
Pero la complejidad actual pareciera mostrar que esas palabras se han
banalizado, se han reducido a etiquetas, probablemente se comprenden pero no
se poseen y es probable que su sentido se haya disociado de la cultura. Existe la
certeza de que en un contexto democrático los ciudadanos deben tener bien
claro los estatutos y funciones de las instituciones del Estado para que puedan
realizar juicios informados sobre las cuestiones constitutivas de la sociedad y
puedan contribuir al control social.
La información es un bien de importancia primaria pero que, con la desigualdad
de acceso y de capacidades de uso, discrimina inexorablemente a las personas.
El circulo de la información es marcadamente selectivo y produce “nuevos
pobres” y “nuevos excluidos”. En esta era de la comunicación, quien no tenga
una formación cultural y lingüística adecuada cae rápidamente en el
“subdesarrollo” y el abismo de desventajas. Estas desventajas culturales se
conjugan y se suman aquellas de carácter económico.
64
1624B-12
3.1
Integridad
De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, la
palabra “integridad” expresa la cualidad de íntegro que deriva del latín
“integrĭtas”: “Dicho de una persona: Recta, proba, intachable” (Real Academia
Española, 2001). La integridad expresa la presencia y la consistencia de la
sustancia constitutiva de un objeto o de un individuo en su totalidad y entereza
(tanto cualitativa como cuantitativa). En el lenguaje popular, se dice que algo
está íntegro cuando no le falta nada, cuando está completo, cuando es perfecto
o bien que no presenta grietas. Así, es común escuchar referencias a la
“integridad física” cuando se habla de las funciones de protección y seguridad o
de la buena salud; de la “integridad personal” cuando se alude al respecto y
protección de los derechos humanos; o de la “integridad nacional”, “integridad
territorial” en relación con el Estado.
Referida al comportamiento, la integridad implica la puesta en práctica de un
conjunto de valores, entre ellos, la honestidad, la rectitud, la entereza, la equidad
y la lealtad, que llevarían a que las personas u organizaciones se conduzcan de la
mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es “actuar o estar en
conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son válidas en el
contexto en el que se opera” (OCDE, 2009, pág. 12).
65
1624B-12
La integridad no admite la condicionalidad o la conveniencia respecto de las
diferentes situaciones que se enfrentan en la cotidianidad puesto que no puede
esperarse que para algunas se adopten comportamientos íntegros y para otras
no, por ello se dice que la integridad tiene un “carácter total”, “Se expresan unos
principios y se muestra indignación ante su incumplimiento pero en la vida
privada se violan los mismos, principalmente cuando se está lejano de un control
social” (Villoria, 2012, pág. 107).
Como un valor, la integridad es un componente constitutivo de la cultura y por
tanto se sitúa en el contexto de relaciones e interacción social de una
comunidad, de un grupo social o de una organización, como parte de los
principios que guían el comportamiento y por tanto las formas de pensar, sentir y
actuar. Así, la integridad se expresa en la congruencia entre lo que se piensa, se
siente, se dice y se vive; en la responsabilidad que se asume por las decisiones
y acciones que se toman; en la confianza depositada por los otros; en la
transparencia de las instituciones y la satisfacción con sus servicios que pueden
expresar los ciudadanos, entre otros.
3.1.1
Gestión pública e Integridad
En el marco de la administración pública basada en el servicio (New Public
Service)23,
se establece que “los funcionarios públicos deben enfocar su
responsabilidad en el servicio y en el empoderamiento de los ciudadanos
respecto de cómo ellos manejan las organizaciones públicas e implementan las
políticas públicas. Es decir, con los ciudadanos en primer plano, el énfasis no
debe ser puesto en cualquier tipo de gestión o dirección gubernamental, sino
más bien en la construcción de las instituciones públicas marcadas por la
integridad y la responsabilidad” (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pág. 549).
En este modelo, la concepción del interés público es el resultado de un diálogo
acerca de los valores compartidos que buscan conducir las acciones del gobierno
hacia el servicio público orientado a los ciudadanos y el deseo de contribuir a la
sociedad. (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pág. 554). Para que esto sea
posible, se requiere la integridad y responsabilidad de quienes están llamados a
llevar a la práctica de la vida diaria esos valores compartidos, así como las reglas
y normas que guían la conducta, para que éstas no se queden sólo en el papel.
En torno a esta nueva perspectiva han surgido planeamientos y propuestas sobre
la adopción de modelos para la promoción de la integridad en las entidades
públicas, dentro de las cuales se destacan los mayores desarrollos realizados por
la OCDE, entidad que ha propuesto la adopción del concepto y de un marco que
gira alrededor de la integridad dando cuenta de la evolución en los modelos de
gestión pública que buscan trascender la división existente entre el enfoque
basado en las reglas (de las instituciones formales) y el enfoque basado en los
23
Es un movimiento que está constituido sobre las teorías de la ciudadanía democrática, los modelos de
comunidad y sociedad civil, el humanismo organizacional y la teoría del discurso.
66
1624B-12
valores (cultura), aproximándose a un modelo integral que tiene en cuenta
ambas perspectivas.24. (OCDE, 2008, págs. 12-13)
De esta manera, la concepción de la integridad en un contexto organizacional de
las entidades públicas se refiere a "la calidad de las actuaciones en concordancia
con los valores, las normas y las reglas aceptadas por los miembros de la
organización y sus grupos de interés. La integridad es una cualidad o
característica de la conducta individual o del comportamiento organizacional,
también puede ser considerada como una virtud individual y organizacional”
(OCDE, 2009, pág. 12).
Villoria postula que la integridad es una característica esencial del servidor
público y la inscribe en el concepto de “ética profesional”, entendida como las
acciones que contribuyen socialmente sin atentar contra el bien interno (Villoria,
2012). El bien interno alude al privilegio que se da al fin último que se persigue
con el trabajo o profesión desempeñada –esto es, el servicio a los ciudadanos y
la contribución a la sociedad- en el ámbito de actuación de la entidad pública.
3.1.2
Marcos y sistemas de integridad
De acuerdo con la OCDE, la noción de integridad no solamente incluye el
comportamiento de los funcionarios públicos y sus organizaciones sino también el
clima interno de las instituciones públicas, esto es, los procedimientos
establecidos, las normas informales, la división del trabajo, los sistemas de
incentivos, la rendición de cuentas, el uso de recursos entre otros aspectos. Con
ello se pone en evidencia que el análisis y la evaluación de la integridad en las
instituciones públicas requiere de una amplitud de enfoques en la medida que
también el marco del “New Public Service” se ponen a prueba diferentes
racionalidades: política, económica, organizacional, cultural.
Así, por ejemplo, el marco de integridad propuesto por la OCDE se soporta en
el enfoque sistémico de las organizaciones, donde la unidad de observación
principal es la entidad pública entendida como una organización y por lo tanto
donde cobra relevancia la cultura organizacional, los procesos, las estructuras e
instrumentos para promover y dar sostenibilidad a las actuaciones basadas en la
integridad. Si bien el marco realiza algunas apuestas conceptuales como se
refirió
anteriormente,
el
énfasis
es
principalmente
de
carácter
operativo/pragmático. Su fundamentación parte de las fuertes críticas en relación
con las deficiencias conceptuales y metodológicas de los múltiples indicadores
que abundan y que se han focalizado exclusivamente en la corrupción, cuestiona
también que las mediciones se basen exclusivamente en percepciones y más
grave aún que tienden a hacer agregaciones para renquear a los países sin
24
En la OCDE, desde el año de 1996 comenzó a consolidar desde el punto de vista conceptual y operativo
apuestas alrededor la Ética en el servicio público. En este proceso y dada la dificultad de generar
comprensiones comunes alrededor de la Etica en los diferentes países de la OCDE, desde el año 2000 comienza
a trabajarse en torno a un concepto más comprehensivo como lo es la Integridad y también desde una lógica
pragmática y operativa más que conceptual o filosófica. La evolución de esta transición se evidencia en
diferentes documentos de la OCDE (2000, 2005 y 2008).
67
1624B-12
considerar las diferencias de contexto específico de las organizaciones y de los
territorios donde éstas operan (OCDE, 2008, págs. 12-13).
Así, el marco de integridad de la OCDE apuesta por una concepción de la
integridad en una perspectiva positiva, donde en un continuum, el extremo no lo
constituye la corrupción sino la vulnerabilidad, condición que no sólo considera
los riesgos de corrupción sino otro tipo de situaciones definidas como riesgos
para la integridad, como la capacidad institucional por ejemplo. En esta lógica, es
posible definir estrategias, medidas y monitorear progresos. Plantea la
incorporación de medidas objetivas principalmente y no apunta a generar ningún
tipo de índice. Los diversos informes que dan cuenta del desarrollo y
profundización del marco permiten consolidarlo como una metodología para el
diseño, implementación y evaluación de los sistemas de integridad en las
entidades públicas.
Para Langseth, Stapenhurst, & Pope, las causas de la corrupción radican
principalmente en la oportunidad y en la discrecionalidad que tienen los
funcionarios públicos para abusar de su poder y su posición. Los autores hacen
referencia la “corrupción legal”, aquella que está de acuerdo con normas y la
“corrupción ilegal” o en contra de las normas. También aluden a las diferencias
que pueden existir en la tipificación de actos de corrupción entre un país y otro:
un acto de corrupción en un país no necesariamente es corrupción en otro país.
(Langseth, Stapenhurst, & Pope, 1997).
Así, para estos autores, la promoción de la integridad y la lucha a la corrupción
es un factor esencial en un contexto de ajuste estructural de las entidades
públicas y del manejo de los recursos públicos pero que no debe fundarse
solamente en elementos éticos o culturales sino considerando también las
situaciones que se ven desestabilizados por la corrupción como el desarrollo
económico y la autoridad estatal. Esto implica la implementación de sistemas de
integridad cuya finalidad es reducir las oportunidades y la propensión a la
corrupción.
Proponen que el sistema de integridad tenga como bases: “1.Estratégias anticorrupción en el sector público, 2. Agencias de vigilancia, 3. Participación pública
en el proceso democrático, 4. Conciencia pública sobre el papel de la sociedad
civil (Las campañas de anti-corrupción no pueden tener éxito sin el apoyo de la
sociedad), 5. Responsabilidad en el proceso judicial, 6. Medios de comunicación,
7. Sector privado y negocios internacionales (La razón más poderosa para que
las compañías revisen su conducta es la del interés propio), 8. Cooperación
internacional (El único país que ha prohibido el pago de sobornos en el
extranjero es Estados Unidos). Los pilares son interdependientes, de modo que si
uno falla o se debilita los otros lo pueden suplir; pero si varios fallan,
evidentemente, la estructura fallaría. (Langseth, Stapenhurst, & Pope, 1997).
De otra parte, también definen siete principios de la vida de un funcionario
público: Desinterés, integridad, Objetividad, Responsabilidad, Honestidad,
Franqueza y Liderazgo, pero además dentro del marco de estrategias anti-
68
1624B-12
corrupción en el sector público deben existir factores como: Códigos de ética,
Mejoras salariales, Reformas administrativas, Declaración de ingresos y/o bienes,
Razonamiento de políticas y programas, Mejoras en los procedimientos de
aprovisionamiento.
3.2
La Ilegalidad
La ilegalidad en su definición más simple es entendida como el comportamiento
por fuera de la ley. Valentin Federica (2007) considera la ilegalidad como el
síntoma principal de la pérdida creciente de sentido y del rol que el sujeto vive
en la comunidad (pág. 113). A su vez, una lectura de carácter socio normativo
asume la ilegalidad como el momento patológico de violación a la norma
(Gobierno Regional de Toscana, pág. 72).
En las ciencias sociales y de manera particular en la sociología, el concepto
anomia que etimológicamente refiere a “sin normas”, ha sido ampliamente
estudiado para dar cuenta de la incapacidad de la estructura social de proveer a
los individuos lo necesario para lograr las metas definidas por ésta. Se trata de
un contexto en el que se produce una ruptura de las normas sociales.
El concepto fue introducido por Emile Durkheim en su libro “La división del
trabajo social” (1893) y posteriormente desarrollado por Robert Merton en
“Teoría social y estructura social” (1949).
Para Durkheim, el concepto de anomia es acuñado para explicar el
comportamiento criminal. La anomia la entiende como la pérdida de referencia
de la norma. De esta manera, si en la sociedad no están claramente establecidos
los referentes de la norma, el delito puede llegar a cometerse por la ausencia de
una presión social que lo detenga.
Por su parte, Merton plantea que la anomia es una conducta que se deriva de la
tensión existente entre la estructura cultural25 y la estructura social26. Parte de la
hipótesis de que la "conducta anómala puede considerarse desde un punto de
vista sociológico un síntoma de disociación entre las aspiraciones culturalmente
prescritas y los caminos socialmente estructurales para llegar a ellas". A su vez,
la anomia puede producirse cuando una sociedad otorga importancia
excesivamente grande a objetivos específicos, sin una importancia proporcional
de los procedimientos institucionales (1949, pág. 212).
De esta forma, la conducta desviada aparecería como una respuesta “normal”
frente a ciertas presiones culturales, que el individuo no puede alcanzar porque
el contexto socio-financiero en el que se encuentra, no se lo permite; es decir, no
le ha generado oportunidades para desarrollar las capacidades que le permitirían
alcanzar fines culturales asociados al éxito. En palabras del autor:
25
.
26
.
Merton la define como “el cuerpo organizado de valores normativos que gobiernan la conducta común
a los individuos de determinada sociedad o grupo" (pág.241).
Merton la define como “el cuerpo organizado de relaciones sociales que mantienen entre sí
diversamente los individuos de la sociedad o grupo" (pág. 241).
69
1624B-12
“Cuando un sistema de valores culturales exalta, virtualmente, por
encima de todo lo demás ciertas metas-éxito comunes para la población
en general, mientras que la estructura social restringe rigurosamente o
cierra por completo el acceso a los modos aprobados de alcanzar esas
metas a una parte considerable de la misma población, se produce la
conducta desviada en gran escala". (pág. 225).
Merton propone unos axiomas explicativos de su hipótesis desde la sociología
que tienen sus respectivas correlaciones en una psicología de la conducta. Estos
son:
1. Los individuos no tienen dentro de la estructura social acceso pleno e
igual a las oportunidades.
2. La conservación de una estructura social de poder depende de que los
individuos de los estratos más bajos se identifiquen con el modelo de
actuación de los individuos que se encuentran en la cumbre.
3. Se producen presiones desde la estructura social hacia los individuos para
que estos acepten los dictados culturales relacionados con el éxito. Dichas
presiones corresponden a la amenaza de que quienes no se acomoden,
no serán considerados parte de la sociedad.
Frente a estas presiones culturales, Merton define los distintos tipos de
“acomodación” o adaptación que pueden presentarse:
Modos de adaptación
Conformidad
Metas culturales
Medios sociales
para alcanzarlos
Aceptación
Aceptación
Aceptación
Rechazo
Rechazo
Aceptación
Se produce en una sociedad en el que la aceptación
tanto de las metas culturales como de los medios
sociales establecidos es más o menos estable.
Innovación27
Se produce cuando hay una alta valoración de la meta
cultural de éxito y para alcanzarla se acude a métodos
institucionalmente prohibidos pero eficaces. Se
produce un simulacro del éxito: riqueza y poder.
Ritualismo
Corresponde al abandono de los fines culturales
"meta- éxito" propuestos por la sociedad, pero la
continuación del respeto casi compulsivo de las
normas institucionales. Este es típico comportamiento
de quien afirma “juego sobre seguro”, “no aspires
demasiado y no tendrás desengaños”.
27
.
Merton describe en su libro, un estudio realizado a unos 1.700 individuos, en su mayoría
de clase media, el cual reveló el hallazgo de "delitos comunes no registrados" entre
miembros de la sociedad calificados como "respetables". El 99% de los interrogados
confesaron haber cometido uno o más de los 49 delitos reconocidos por el código penal
del Estado de Nueva York, siendo suficientemente graves cada uno de éstos como para
merecer una condena no menor a un año. Merton afirma que la conducta ilegal, lejos de
ser una manifestación social o psicológica anormal, es en realidad un fenómeno muy
común. (pág. 223).
70
1624B-12
Modos de adaptación
Retraimiento
Metas culturales
Medios sociales
para alcanzarlos
Rechazo
Rechazo
Aceptación
/Rechazo
Aceptación
/Rechazo
En este caso no hay ningún tipo de adaptación ni
conformidad. Se produce un aislamiento total. Se
produce ante la incapacidad de lograr la “meta-éxito”
por medios institucionales socialmente aceptables y
por medios ilegales. El conflicto se resuelve por tanto,
abandonando tanto las metas como los medios. El
escape es completo. Este comportamiento es propio
de los psicóticos, alcohólicos crónicos, drogadictos.
Rebelión
Este modo de adaptación lleva a algunos individuos a
proponer una estructura social totalmente distinta.
Hacen manifiesto el carácter arbitrario de la sociedad
para postular otro modelo totalmente posible y
deseable.
Por su parte, Mauricio García Villegas en el capítulo “Los incumplidores de reglas”
de su libro “Normas de Papel. La cultura del incumplimiento de las reglas”
(2011), hace una aproximación comprensiva al fenómeno de la cultura de
incumplimiento de las reglas buscando integrar tres puntos de vista: el
estratégico, el político y el cultural.
El punto de vista estratégico, circunscrito principalmente a la economía y a los
estudios que mayor prestigio tienen en la actualidad –Putnam (1992), Fukuyama
(1995), Coleman (1990) y Portes (1998)-, plantea que las personas transgreden
las leyes luego de hacer un cálculo de costos y beneficios de la obediencia. Los
sujetos racionales no respetan las normas, cuando los efectos negativos que
acarrean ese comportamiento –como la sanción-, pueden ser evitados, no son
tan graves o no se comparan con los beneficios obtenidos. Por lo tanto, el
problema se origina cuando existen instituciones débiles que no logran imponer
los comportamientos que consagran en sus normas jurídicas. La falta de
sanciones efectivas es un incentivo para violar las normas, ya que desobedecer
“resulta barato”. De esta manera, cuando el Estado o las autoridades civiles no
tienen la capacidad para sancionar los comportamientos desviados, los
ciudadanos en la práctica, deciden qué normas acatar y cuáles no (Gacía
Villegas, 2011, págs. 242 - 243).
El punto de vista político, sostiene que las personas incumplen las normas como
un acto de resistencia contra la autoridad. Según esta perspectiva, el mundo
social está dominado por un “puñado de usurpadores” que detentan el poder; las
instituciones y las autoridades carecen de legitimidad y por lo tanto, los
subordinados se ven obligados a incumplir y dejar de hacer lo que se les ordena.
Según García, una muestra de esta óptica, puede encontrarse en la “teoría de la
dependencia” desarrollada por Gunder Frank (1963), Cardoso y Faletto (1969),
Deas y Gaitán (1995), Collier (2000) y Snyder (1980).
Finalmente, la perspectiva cultural, supone que la razón por la cual las personas
no acatan las reglas, estriba en que los valores que éstas transmiten son
71
1624B-12
percibidos como menos importantes que otros –como los religiosos o familiaresarraigados en la cultura de los pueblos.
Según el autor, cada una de estas tres visiones, acentúa un tipo particular de
razones para incumplir: el interés en el caso de la visión estratégica; la defensa
en el caso de la visión política; y, los valores en el caso de la visión cultural. Sin
embargo, en la práctica, las personas pueden incumplir por varias o por todas
estas razones (Gacía Villegas, 2011, pág. 210).
A partir de estas razones, Mauricio García Villegas propone un conjunto de
perfiles de incumplidores de las leyes, agrupados en personajes, que a su juicio
no son puros ni estáticos, sino que sugieren múltiples combinaciones y
mutaciones dependiendo del contexto en el que tiene lugar el comportamiento.
Los personajes “prototipo” que se derivan de los tres puntos de vista
anteriormente mencionados, son los siguientes28:
Punto de
vista
Estratégico
(económico)
Razón para
incumplir
La
racionalidad
instrumental
para la
satisfacción de
intereses
personales
Político
La defensa de
la legitimidad
del poder
Cultural
La creencia de
valores supra
legales
28
.
Personaje
Características
El vivo
Es el personaje incumplidor más frecuente, cuyo actuar se ampara en
los imaginarios representados en refranes populares como “el vivo
vive del bobo”, “a papaya puesta, papaya partida”, “el vivo vive del
zonzo y el zonzo de su trabajo”.
Si actúa de manera “ruin” aprovechándose de los demás es por
conveniencia, más que por ser su naturaleza. El vivo busca satisfacer
su interés personal y para ello acomoda los medios a los fines, sin
importar ningún código moral o ley.
Ante todo el vivo es un calculador. Establece los riesgos entre el
incumplimiento de reglas y los beneficios que resultan de incumplir.
Algunos comportamientos típicos del vivo son: hacer trampa en un
examen, vender una propiedad a menor costo para pagar menos
impuestos, vender gasolina de contrabando, saltarse la fila.
Los vivos justifican su comportamiento arguyendo el derecho a la
competencia. Son vistos como “jugadores” que juegan contra el
estado y la sociedad con el fin de obtener el botín de “lo público”. Así,
la multa, la cárcel, la expulsión el regaño son los riesgos que se corren
en el jugo. No son vistos como sanciones sociales.
Concibe la desobediencia e incluso la rebeldía como un acto de
afirmación de su libertad. El rebelde es contestatario y despliega
formas de resistencia contra el poder estatal que percibe como
arbitrario e injusto.
Desconfía de todos, y en particular del Estado y de los habitantes de la
ciudad que se adaptan al orden establecido.
Defiende sus ideales por encima del orden y de la ley.
La diferencia entre lo criminal y lo político es tenue para estos
personajes. Muchos de ellos rompen sus ataduras con la legalidad en
venganza por lo que consideran una afrenta contra su persona o
propiedad. Y por lo tanto, su rebeldía está dirigida a restablecer la
justicia o reivindicar un derecho, más que a cambiar las instituciones o
a instaurar una sociedad mejor.
La rebeldía también se manifiesta como una especie de reivindicación
de la libertad individual que a juicio del rebelde, nadie tiene derecho a
someter.
Para el arrogante que deriva su comportamiento de una concepción
señorial propia de la élite española gobernante del S. XVIII, la familia
y la religión son percibidas como valores superiores a la ley. Los
españoles veían en la religión una verdad universal e indiscutible que
estaban en la obligación de defender e imponer. A su vez, la familia
El rebelde
El
arrogante
(Gacía Villegas, 2011, págs. 240 - 251)
72
1624B-12
Punto de
vista
Razón para
incumplir
Personaje
Características
estaba por encima de otros valores sociales y tenía como efecto la
introducción permanente de las excepciones a las reglas del derecho.
Se trata de una justificación aristócrata al incumplimiento de normas
en el que la posición social o política también se convierte en una
justificación para este comportamiento.
García Villegas explica que en la vida cotidiana estos prototipos no se dan de
manera “pura”. Por el contrario, se mezclan y combinan dando lugar a tres
mentalidades del incumplimiento a la ley que son intermedias29.
Combinación de
personajes clásicos
El vivo y el rebelde
Nuevo
personaje
El taimado
El vivo y el arrogante
El déspota
El arrogante y el
rebelde
El restaurador
Características
Hace referencia a la actitud de desprecio solapado dirigido hacia las
personas que detentan el poder. Se trata de la defensa veladas del
subordinado frente al superior. Es un sujeto híbrido que combina la
actitud estratégica propia del vivo con el desconocimiento de la
autoridad propia del rebelde. En apariencia se acata la autoridad, pero
ante el menor descuido de quienes detentan esa autoridad, se
produce el desacato.
Este personaje es una especie de “arrogante hipócrita”. Abusa de su
poder o autoridad para obtener beneficios personales. La creencia en
valores supra legales y el abuso de poder son dos imanes que se
atraen. Hay un menosprecio por el derecho, por lo público y en
general por las reglas sociales, salvo las de su propio grupo social.
Es propio del déspota negociar la aplicación de la ley. Para ello,
“hablan con las autoridades correspondientes” y acomodan su
cumplimiento a sus propias necesidades e intereses.
El incumplimiento del déspota tiene fuerte arraigo en las sociedades
que aceptan las desigualdades sociales como algo “normal” e incluso
justificado.
Este personaje recoge del rebelde su descontento con el mundo
actual, su rechazo frontal hacia el poder existente y su deseo de
cambiar el orden establecido aunque sea por medios ilegales. Del
arrogante retoma los valores supra legales. Así, el restaurador lo que
busca no es luchar por un mundo más justo y mejor, sino luchar por
recuperar los valores tradicionales que se han perdido. El restaurador
es un nostálgico que sueña con recuperar el mundo supuestamente
justo y bueno que ya pasó.
No todos los restauradores son miembros de la élite dominante.
Algunos son subordinados suyos, que están dispuestos a seguir sus
cruzadas con gran entusiasmo y radicalidad.
Para explicar como tiene lugar la combinación de los personajes, el autor plantea
los siguientes ejemplos: alguien que se salta la fila de un banco puede hacerlo
para aprovecharse del cumplimiento de los demás, pero también porque cree
que tiene más “derecho” a pasar primero. La primera razón es propia del vivo,
mientras que la segunda, del arrogante. Cuando un empleado público disimula su
ocio en el trabajo lo puede hacer tanto por defenderse de un patrón que lo
avasalla, como por pereza o comodidad. La viveza puede reforzar los
comportamientos del arrogante como en el caso del sujeto pudiente que paga
menos impuestos por desprecio al gobierno o porque simplemente no le
conviene. La viveza es el comportamiento más frecuente entre los incumplidores.
El taimado y el arrogante, suelen ser también vivos. Por ser tan común, la cultura
del incumplimiento suele ser atribuida al vivo, más que a cualquier otro
29
.
(Gacía Villegas, 2011, págs. 252 - 257).
73
1624B-12
personaje y por esto, también el punto de vista estratégico, es el que mas
visibilidad tiene (Gacía Villegas, 2011, págs. 257 - 258).
Los seis personajes pueden ser analizados a la luz de las clases sociales, del tipo
de racionalidad que moviliza el comportamiento y del contexto específico. Con
respecto a la predominancia de los personajes de acuerdo con la estratificación
social, el arrogante, el déspota y el restaurador están principalmente presentes
en las élites o grupos sociales con poder; mientras que el vivo es propio de las
clases medias y, el rebelde y taimado de las clases bajas. García, lo explica del
siguiente modo: Muchos miembros de la clase alta no soportan la inclusión social
ni la igualdad de derechos y por eso multiplican mecanismos de diferenciación
social que les permite seguir disfrutando de su posición de privilegio. Por su
parte, muchos miembros de la clase media, temerosos de caer en la
marginalidad suelen ver el mundo social como un escenario de competencia en el
que para sobrevivir hay que ser vivos. Finalmente, muchos sectores pobres,
tienden a mantener una actitud de defensa frente a un poder que consideran
ajeno y abusivo. Al sentirse víctimas no cumplen ó sólo cumplen cuando se
sienten obligados (pág. 258).
Ahora, con respecto a la racionalidad que mueve los personajes, se observa que
el vivo, el déspota y el taimado se movilizan a través de una racionalidad
instrumental, esto es, determinada por la búsqueda de los medios más eficientes
para alcanzar los fines esperados. Por su parte, el rebelde, el arrogante y el
restaurador están amparados en una racionalidad ética, estética o religiosa. Es
decir, su conducta responde a un conjunto de creencias que no están dispuestos
a negociar, aun cuando, las consecuencias puedan parecer indeseables.
Mentalidades del incumplimiento
Los comportamientos de estos seis personajes reflejan una manera de ser
rutinaria y corriente que se encuentra normalizada y en cierta medida
regularizada por la sociedad. Es por esta razón que estos personajes no perciben
las prácticas de incumplimiento como actos delincuenciales o vandálicos, ni como
una situación que hay que soportar y tolerar. Sin embargo, en algunos casos,
74
1624B-12
como señala el autor, estos comportamientos rutinarios pueden encarnar en
mentalidades criminales: el rebelde puede terminar siendo guerrillero, el vivo, un
jefe de mafia y el taimado, un corrupto.
Ahora, muy de la mano con la tipología de adaptación a la anomia propuesta por
Merton, García Villegas sugiere que no todos los incumplidores que abandonan
su estado “normalizado” se convierten en delincuentes. Algunas actitudes
implican una ruptura total frente al orden social convirtiéndose en poblaciones
marginadas que viven en los bordes del mundo social. Dentro de la propuesta de
Merton, se trataría del modo de adaptación “retraída” propia de los psicóticos,
alcohólicos o drogadictos.
Finalmente, con respecto al contexto García Villegas plantea que una mentalidad
incumplidora bien definida, puede pasar a ser cumplidora estricta cuando pasa
de un ambiente a otro. El vivo cumple cuando ve que el policía está cerca y lo
puede sancionar; el rebelde obedece cuando cambia la figura de autoridad o la
norma que percibe como injusta; el arrogante acata las normas cuando percibe
que son compatibles con los valores que defiende. A su vez, hay que considerar
que las personalidades del vivo, el taimado y déspota tienden a ser más
vulnerables a los cambios de contexto. Mientras que el rebelde, el restaurador y
el arrogante al ser más valorativos, en principio son menos volubles frente a los
contextos.
75
1624B-12
76
1624B-12
3.3
El fenómeno de la corrupción
La palabra “corrupción” etimológicamente viene del latín corruptus, que significa
descomposición, podredumbre o desintegración. Se identifica con el proceso
degenerativo de las normas y de los valores que se establecen dentro de una
sociedad en la que están claramente diferenciados los bienes públicos de los
privados.
La corrupción es entendida tradicionalmente, como un comportamiento de abuso
por parte del servidor público, que tiene lugar cuando éste considera el cargo
público como un negocio y en consecuencia, lo pone al servicio y satisfacción de
sus intereses personales (económicos, familiares, de amistad), con el fin de
obtener ganancias pecuniarias o de posición social.
La mayoría de los autores coinciden en que se trata de la violación del deber de
probidad del funcionario y de su enriquecimiento personal. Huntington (1972), la
define como “la desviación de la conducta de un funcionario público, que se
aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses
privados”.
Los hechos de corrupción no son una novedad en la historia humana. Han sido
considerados un problema amenazante para la legitimación del estado-gobierno
en la gestión de los bienes públicos y el bienestar general de una sociedad a lo
largo de los siglos. La corrupción ha sido “un mal endémico y casi omnipresente
en todas las sociedades antiguas y contemporáneas” (Portocarrero, 2005, págs.
8-9), lo que lleva a que incluso pueden rastrearse referencias al tema en Platón
quien en su libro “Las Leyes” advierte que “los servidores de la nación deben
prestar sus servicios sin recibir presentes”; así como en Abdul Rahman Ibn
Khaldum en el siglo XIV quien describía que la causa fundamental de la
corrupción era “la pasión por la vida lujosa dentro del grupo gobernante”.
Alan Wolfe (1980), coincide con estas apreciaciones, al plantear que la
corrupción siempre ha sido parte de la vida política y ha estado presente en la
práctica de la administración pública. Refiere que lo que han cambiado son sus
formas de expresión, conforme a circunstancias socio-políticas. Por lo tanto, han
existido épocas de mayor y de menor corrupción; sociedades más o menos
corruptas y sistemas penales más o menos activos para combatir estas
expresiones. En todo caso, la sobrevivencia y expansión de este fenómeno así
como sus consecuencias negativas tanto políticas e institucionales como sociales,
hace que sea necesario abordarlo en profundidad.
Cabe resaltar que entre los años 60s y 80s del S. XX, la corrupción fue tratada
como un tema tabú en la investigación y escasamente mencionada en
discusiones sobre problemas de gobernabilidad y planificación que –sometidas a
lo que Myrdal llama “la diplomacia en la investigación” – trataron de evitar
“temas vergonzantes”.
77
1624B-12
Es a partir de los años noventa que la comunidad internacional lanza una enorme
cantidad de iniciativas y campañas, para erradicar prácticas corruptas y promover
el “buen gobierno” en los países de América del Sur y en los países de transición
de la otrora Unión Soviética. Organismos transnacionales como el Banco Mundial
o el Fondo Monetario Internacional otorgan a la lucha contra la corrupción un
lugar privilegiado en sus agendas y diseñan una serie de programas para buscar
salidas de un mal aparentemente endémico. Instituciones no gubernamentales,
entre las cuales se destaca Transparency International (TI), se unen a esta
lucha. Es decir, a partir de ésta época se identifica la corrupción como el principal
obstáculo para el desarrollo económico (Huber, 2005, pág. 4).
El pacto global contra la corrupción liderado a partir de ésta época, marca un
cambio cualitativo en comparación con la primera ola de estudios en los años
sesenta, propio de una concepción revisionista que valora como positivos algunos
efectos de la corrupción en la economía –como podrá apreciarse a continuación-.
El enfoque que, hoy por hoy, monopoliza la lucha contra la corrupción también
proviene de la economía, pero se ubica en las propuestas de Klitgaard y RoseAckerman, quienes centran su mirada en la administración pública, las
instituciones estatales y las instancias de control y, quienes analizan la corrupción
en términos de una elección racional individual, que está influenciada por
incentivos negativos y positivos.
Sin embargo, teniendo en cuenta que en los últimos años, la corrupción ha sido
abordada desde diferentes disciplinas y no de manera exclusiva desde las
ciencias económicas, se hace fundamental para este estado del arte, hacer una
aproximación a las diversas lecturas del fenómeno. Cada una de ellas se ha
acercado a la problemática con sus propios términos, planteando hipótesis y
preguntas de acuerdo a sus perspectivas e intereses. Al revisar estas diferentes
miradas, se evidencia la complejidad del fenómeno y la necesidad de integrarlas
con el fin de obtener una comprensión multidimensional de éste, ya que
analizadas por separado lo que se observa es que las acciones propuestas, no
han producido resultados contundentes en su erradicación.
A continuación se presentan los principales aportes que cada una las disciplinas
interesadas hacen de la corrupción, con el propósito de considerar la mayor
cantidad de elementos posibles para su transformación y para la consolidación de
una cultura de la legalidad sostenible30.
Las perspectivas que se han incluido provienen de la antropología (históricocultural), de la política, la sociología funcionalista, el derecho, la psicosociología,
la economía, la administración y la ética.
30
.
Según refiere Harrison (2004) citado en Huber (2005) la inmensa cantidad de estudios sobre la
corrupción que se ha producido en los últimos diez o quince años se caracteriza por una cierta
tendencia hacia la simplificación y un enfoque que busca soluciones de laboratorio y no tanto una
comprensión del problema (p. 5).
78
1624B-12
 La perspectiva antropológica (histórico-cultural)
Para la antropología, la corrupción no puede ser entendida únicamente desde la
concepción estrecha de la administración pública que la circunscribe a un asunto
que compete de manera exclusiva a los servidores públicos y que se produce
esporádicamente. Por el contrario, considera que es un fenómeno incrustado en
la sociedad en la que el incumplimiento a la norma, se naturaliza a tal punto, que
el soborno se convierte en una práctica común y legitimada socialmente.
La corrupción se institucionaliza porque los ilícitos pasan a ser un
comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector público y del sector
privado. Por tanto, la corrupción deja de ser concebida como un problema
individual para entenderse como un problema organizacional o institucional que
requiere ser estudiado con un lente cultural (Departamento Administrativo de la
Función Pública, 2000, pág. 25).
Visto de esta manera, la perspectiva antropológica sugiere la necesidad de
comprender la corrupción “no como una actividad con expresiones idénticas y
objetivas, independientemente del tiempo y del espacio donde ocurra, sino como
una práctica social compleja y con variaciones locales y diacrónicas… donde se
entremezclan prácticas como el nepotismo, el abuso del poder, la malversación
de fondos públicos con estructuras particulares de reciprocidad y de poderes
locales. Es decir, la corrupción no existe en el vacío social; para entenderla hay
que contextualizarla” (Huber, 2005, págs. 6, 24).
Italo Pardo (2004) lo explica así: “Lo que es considerado como corrupto desde un
punto de vista (político, social, económico o moral), puede ser considerado como
más o menos legítimo desde otro punto de vista. Puede darse un cierto grado de
tolerancia ante formas de la corrupción que son consideradas como un mal
necesario o inevitable” (pág. 14).
En muchos países del mundo (Rusia y países en transición, India, China, países
de Africa Subhariana y países de Latinoamérica) en los que los Estados no tienen
el monopolio para imponer las normas sociales vinculantes, las instituciones
democráticas presentan grandes debilidades y existe una alta impunidad frente a
la transgresión de las leyes, es muy frecuente que las poblaciones hagan uso de
las redes sociales como mecanismo para el intercambio mutuo de favores, a fin
de resolver asuntos cotidianos de supervivencia como la búsqueda de empleo. En
este contexto, Huber (2005) plantea que los límites entre el aprovechamiento de
relaciones sociales considerado como legítimo y los actos corruptos son a
menudo borrosos y dependen de la percepción de actores tanto involucrados
como ajenos.
No es posible por tanto desde esta perspectiva, hacer uso del concepto de
“corrupción” de manera genérica, sin tener en cuenta las características
socioculturales y el marco ético y moral del contexto. Por ejemplo, sin tener en
cuenta el imperativo moral de ayudar a los familiares que tanto valor tiene para
las poblaciones latinoamericanas.
79
1624B-12
Esta manera de concebir el fenómeno deviene también en implicaciones
metodológicas, ya que al reconocer su complejidad en términos de ser muy difícil
de separarlo de otras formas de intercambio social, se asume que no es
fácilmente medible a través de instrumentos objetivos. Por lo tanto, sugiere
realizar estudios emic “desde adentro” para comprender y rastrear los
comportamientos, actitudes, percepciones y apreciaciones que tienen las
personas, a través de observaciones y conversaciones informales ricas en
anécdotas, confesiones y acusaciones que surgen desprevenidamente.
Huber reconoce las ventajas de este enfoque metodológico para el estudio de la
corrupción, sin embargo advierte los riesgos de caer en la justificación o en el
esencialismo cultural que puede llevar a la conclusión de que la corrupción es
inevitable. De igual forma, señala que algunos estudios culturalistas han
devenido en un determinismo a histórico que explica la corrupción única y
causalmente a través de la cultura, interpretándola como manifestación de la
supervivencia de prácticas sociales pre coloniales, tales como la economía de
prestigio, la familia extensa o la práctica de intercambiar regalos. Estos estudios
establecen una relación causal entre la corrupción y la cultura; es decir, asumen
que la cultura es la causante de la corrupción (2005, pág. 33).
Frente a estos riesgos, Qizilbash (2001) propone, como solución, distinguir entre
el relativismo cultural y el pluralismo cultural. Mientras que el primero rechaza
como etnocentrista cualquier valoración ética desde una posición cultural
distinta; el pluralismo cultural es consistente con la idea de que todas las culturas
comparten algunos valores fundamentales. Aunque diferentes culturas pueden
tener percepciones disímiles sobre las manifestaciones de la corrupción –lo que
es considerada una coima en una cultura puede ser una propina en otra–,
comparten la misma idea sobre la corrupción en sí y su naturaleza maléfica. “Hay
muchos argumentos para pensar que diferentes cosas son consideradas como
corruptas en diferentes culturas y lugares, pero es menos plausible que las
culturas no compartan valores morales o concepciones comunes sobre la
corrupción” (Citado en Huber, 2005, pág. 33).
Para concluir, los estudios antropológicos histórico-culturales de la corrupción
plantean que el aspecto institucional-normativo es importante. Sin embargo,
afirman que no logra comprender plenamente la fenomenología, los contenidos,
los significados y la persistencia de la corrupción, ni dar suficientes pautas para
combatirla con eficiencia. La corrupción es más que una conducta disfuncional de
individuos que se expresaría en un “abuso de un cargo público para el beneficio
privado”. La corrupción es, en primer lugar, una práctica social que se
fundamenta en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción,
tanto o más poderosos que las estructuras formales y oficiales. Las
oportunidades y los incentivos incrementan la incidencia actual de la corrupción
sólo en la medida que coincide con un clima sociocultural favorable.
En algunas sociedades, en las que se han realizado estos estudios como
Ayacucho, Perú; los resultados han permitido evidenciar que la corrupción puede
obtener un nivel de “normalidad” tan alarmante y un rango estructural, casi
80
1624B-12
autónomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma. Es
decir, funciona de acuerdo con su propia lógica sociocultural y las iniciativas
dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de iniciativas,
no la afectan (Huber, 2005, pág. 107). Por lo tanto, se hace necesario
comprender en el sentido que propone Olivier de Sardan el “complejo de la
corrupción” en el que tienen que ver tanto el estado como la sociedad civil.
 La perspectiva política
Considera que la corrupción puede surgir en el marco de un modelo de estado
que no logra diferenciar y separar lo suficientemente bien los tres poderes:
ejecutivo, legislativo y judicial. Ramírez (2010), señala que si bien el estado
Colombiano es en teoría constitucionalista, ha estado fuertemente influenciado
durante muchos siglos por el modelo presidencialista, basado en la lealtad de un
dirigente político y en la centralización del poder.
Este esquema según sostienen diversos autores no solo facilita la corrupción,
sino que además la hace necesaria; ya que la existencia de un número de
pequeños centros de poder en donde se pueden tomar decisiones, limita el
acceso del público a tales centros, llevando consigo un mayor número de
regulaciones administrativas, lo que a su vez, establece nuevos requisitos que
deben ser cumplidos para recibir servicios del estado, abriéndose la oportunidad
para que surjan actos de corrupción.
Así mismo, el distanciamiento de los dirigentes políticos en el nivel nacional con
respecto al departamental y municipal reduce la posibilidad de tener una
apreciación certera de los problemas de corrupción que en dichos centros
pueden surgir y por lo tanto, limita su posibilidad de control o erradicación.
 La perspectiva sociológica funcionalista
Desde una óptica sociológica funcionalista, la corrupción al dar satisfacción a
diferentes necesidades que el sistema oficial no puede cubrir por medios legales,
constituye un elemento esencial y dinámico del mismo, ya que garantiza su
adaptabilidad y supervivencia. El sociólogo Robert Merton (1976), plantea que la
corrupción es un fenómeno funcional-disfuncional que permite el equilibrio del
sistema tanto económico como político. Es un medio al servicio de las minorías
que permite la integración al sistema, la superación de la burocracia impersonal y
la prevención del uso de la violencia.
La corriente revisionista de los años 60 y 70 justifica y percibe por consiguiente,
efectos positivos en la corrupción, en términos de la utilidad social que
promueve. Lo cual, le ha generado múltiples críticas desde estudios posteriores
principalmente a partir de la década de los 90s, que consideran los aportes de los
revisionistas como una apología a la corrupción.
Dentro de esta corriente, Nathaniel Leff (1964) citado en Huber (2005), fue el
primero en mencionar los efectos positivos que la corrupción podría engendrar
en países subdesarrollados. Según Leff, la repulsa generalizada hacia la
81
1624B-12
corrupción que caracterizaba la posición de los “moralistas” partía de un modelo
ideal en el cual el gobierno y la burocracia trabajarían con lucidez y firmeza en
pro del desarrollo económico. Sin embargo, en la vida real, el autor señala que
las circunstancias de los países que venía de ser colonias, eran otras: sus
gobiernos se mostraban a menudo indiferentes y hasta hostiles frente a los
esfuerzos de los empresarios, y las burocracias eran abusivamente lentas y
arbitrarias. Los grupos de interés, por su lado, eran débiles y los partidos
políticos limitaban el acceso a la camarilla de algún caudillo. En estas
circunstancias, el soborno actuaba como lubricante para el motor de la
administración pública; ayudando a ahorrar tiempo, movilizando la burocracia
“hacia una actitud más enérgica”; acelerando los trámites; evitando el excesivo
control burocrático; generando un cierto nivel de seguridad; introduciendo un
elemento de competencia en lo que de otra manera sería una economía
holgadamente monopolística, principalmente cuando los empresarios pertenecen
a un grupo políticamente desfavorecido. En fin, sostiene que si el gobierno se ha
equivocado en sus decisiones, el camino ofrecido por la corrupción bien puede
ser el mejor” (págs. 7-8).
Por su parte, Huntington señala que la corrupción es un factor inevitable de los
procesos de modernización. Esto se debe a que tales procesos ocasionan
cambios bruscos en los valores de la sociedad y en las normas, crean nuevas
fuentes de bienes y poder e implican un crecimiento de la estructura del estado y
su injerencia en áreas anteriormente reservadas al sector privado.
Huntington precisa que ciertos grupos sociales aceptan gradualmente las normas
basadas en el éxito creando nuevas fuentes de riqueza y poder: “unos
intercambian poder político por dinero; otros, dinero por poder político. Pero en
ambos casos, se vende algo público (un voto, un puesto, una decisión) en
beneficio personal”.
Este planteamiento ya clásico, como lo señala Pegoraro (1998) enfatiza en el uso
de la función pública como medio de enriquecimiento individual, quedando
subordinado el papel de las instituciones, los valores políticos y las metas
públicas a la decisión de los intereses económicos individuales.
 La perspectiva interpretativa de la ley
Asume que la misma ley puede dar lugar a la corrupción cuando no corresponde
a las necesidades, costumbres y aspiraciones de una parte importante de la
población, como pudo apreciarse en la explicación de las características del
contexto de la colonia. Ahora, si además se observa una amplia laxitud de las
autoridades encargadas de aplicar la ley, el caldo de cultivo de la corrupción está
creado. En éste último caso, la ley no se aplica de manera irrestricta a toda la
sociedad, sino que su aplicación es discrecional, dando lugar a privilegios para
algunos sectores sociales. Una representación social de ello, se encuentra en el
refrán muy conocido y utilizado en los sectores populares de la sociedad
colombiana que afirma que “la ley es para los de ruana”; esto es, para quienes
no tienen las condiciones económicas para transarla.
82
1624B-12
 La perspectiva económico-administrativa
Sostiene que los orígenes de la corrupción moderna se encuentran en el S. XIX
con la evolución de la función pública, que deja de ser parte de un sistema
patrimonial, transformándose en un sistema burocrático sustentado en la idea de
servicios específicos prestados a la comunidad a cambio de una remuneración
prestablecida.
En el contexto de esta transformación, según lo explica Ramírez (2010), la
corrupción se atribuye al hecho de que ciertos funcionarios responsables de
cargos importantes no son retribuidos con arreglo al puesto ocupado y a la
responsabilidad asumida. Así como al hecho de que los cuerpos burocráticos
responden sólo a características formales, pero siguen actuando bajo los
principios patrimonialistas y clientelistas que gobernaban en la colonia.
Dentro de este enfoque se encuentran los desarrollos de Robert Klitgaard,
reconocido investigador a nivel mundial del tema, quien utiliza un modelo
“principal-agente-cliente” para definir la corrupción. La corrupción ocurre cuando
un empleado público (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse
de un bien público en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un
estudio comparativo de medidas anti-corrupción en algunos países asiáticos y
sostiene que la corrupción se da sobre todo en instituciones que gozan de una
posición monopólica y un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un
bajo nivel de rendición de cuentas. Es decir, si un agente tiene la libertad
exclusiva de las decisiones y las funciones de su competencia no están
claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de rendición de cuentas, se
producen márgenes de desviación.
A su vez, sostiene que la corrupción es un problema de motivos y oportunidades.
Los motivos relacionados con bajos salarios y falta de incentivos de los
empleados públicos, así como con las oportunidades, el poder discrecional
excesivo y las deficiencias de información y control.
Para Klitgaard (2001), las personas incurren en actos de corrupción cuando los
riesgos son bajos, los castigos y las multas son leves y cuando la recompensa es
alta, pues en dichas condiciones, la corrupción es un mecanismo eficiente para
obtener beneficios económicos, sociales y políticos. Ello evidencia la importancia
causal de la impunidad en la comisión de actos de corrupción, al punto de
configurarse en uno de los estímulos más importantes para que un agente
racional decida participar en este tipo de actos. (Garay, Salcedo, De León, &
Guerrero, 2008, pág. 13).
 La perspectiva proveniente de estudios criminalistas
En ésta se inscribe la teoría del triangulo del fraude (1953), desarrollada por el
penalista y criminólogo Donald R. Cressey (marco conceptual del IGA), el cual se
fundamenta en la tesis que argumenta que personas confiables se convierten en
violadoras de esa confianza, cuando se piensan a sí mismas teniendo un
problema económico de gran magnitud, que puede ser resuelto secretamente
83
1624B-12
violando su posición de confianza. Estos sujetos aplican a su propia conducta
razonamientos que les permiten ajustar sus concepciones de sí mismos, como
“usuarios” (no delincuentes) de los fondos o bienes que son confiados.
Su modelo está constituido por tres elementos que conforman el triángulo: la
presión, la oportunidad y la racionalidad. La presión interna, obedece a la
necesidad de sostener un determinado estilo de vida o de responder a
dificultades financieras; la externa, hace referencia a los incentivos, motivaciones
o compensaciones producto de acuerdos o amenazas.
La oportunidad, tiene que ver con la percepción que tiene el sujeto de que es
posible cometer el fraude, con un muy bajo riesgo de ser sorprendido o
descubierto por encontrarse en una posición de confianza dentro de la entidad,
que le permite dominar o controlar diversos factores o elementos que facilitan la
perpetración del hecho.
Finalmente, la racionalidad corresponde a la “justificación” que le permite
silenciar su propia conciencia, la cual valora como inmoral su comportamiento.
Para ello utiliza argumento de tipo: “es un algo temporal”, “todo el mundo lo
hace”, “yo sólo recibo órdenes”, “me merezco estar en una mejor situación”, “me
pagan poco”, “es lo justo”.
Garay (2008) agrega un elemento adicional a esta triada, relacionada con la
capacidad. Esto quiere decir que en una persona pueden confluir la oportunidad,
la racionalidad y la presión; pero si carece de los conocimientos contables y
jurídicos necesarios, muy probablemente será detectado y, por lo tanto, no
puede ser considerado como un corrupto exitoso (p. 16).
 La perspectiva psicosociológica
Alessandro Pizzorno (1992) citado en Pegoraro (1998), propone que la
disponibilidad a corromperse corresponde a una variable casi constante en el
individuo y que, la conducta corrupta sería la variable explicativa asociada a las
ocasiones de corromperse. Dichas ocasiones pueden ser: el nivel de intervención
del estado en la organización de la vida económica, el grado de discrecionalidad
de los actos administrativos, el costo de la intermediación, y la entrada de
nuevos grupos al sistema político.
Pizzorno explica que el coste moral (y por lo tanto la ocasión de corromperse)
será mas bajo cuanto más débiles sean las referencias a criterios morales del
círculo de pertenencia del sujeto con respecto a la ley. Es decir, que lo que le
importa al funcionario es el juicio moral de los que están cerca o sea su grupo o
círculo de pertenencia y no los "extraños", el Estado o los ciudadanos. Frente a
esta tesis, Giulio Sapelli (1998) plantea que además de freno moral o sanción
socia que propone Pizzorno, la conducta corrupta también depende del mayor o
menor temor al castigo.
Mario Cacciagli (1996), para explicar la corrupción en Italia, integra algunas
condiciones económicas, políticas e institucionales anteriormente mencionadas y
84
1624B-12
establece los siguientes determinantes, que pueden ser generalizables a otros
contextos:

La intervención del estado en la economía: la cual ha dado lugar a la
formación de grandes empresas públicas, al fortalecimiento de la
adjudicación por parte de las Instituciones de contratos por obras públicas, a
la regulación del mercado; al nombramiento o designación de funcionarios
por parte de la clase política; a procedimientos burocráticos que retardan las
decisiones y a una mala administración. Todos estos aspectos conspiran a
juicio del autor contra la eficiencia económica.

La descentralización política y administrativa con la respectiva concesión de
recursos a los municipios que disponen así de un poder discrecional para
crear cargos y realizar adjudicaciones en consonancia con políticas
neoliberales.

La falta de alternancia del gobierno y la existencia de la partidocracia.

Nuevas formas de profesionalización de la política que desvirtúan el sentido

Aumento o crecimiento de los costos de la política que involucra una
de la política y que recuerdan la distinción de Max Weber sobre los políticos
"que viven de la política" y no "para la política".
necesidad de financiar los partidos políticos con costos en aumento.
 La perspectiva ética
Jorge Etkin citado en el Estudio de Moralización de la Institución Pública
Colombiana, realizado por el Departamento de la Función Pública (2000),
propone tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes públicos y
calificar el funcionamiento del aparato estatal desde una perspectiva ética.
Dichos conceptos son:



El vacío ético: se refiere a que quienes deciden no responder por sus
actos, lo hacen bajo el precepto de la impunidad. Al directivo sólo le
interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no hay
pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el
marco del duro poder (el pragmatismo). El vacío ético no es solamente
una cuestión personal o un problema de educación. Ubicado en el sector
público, también significa injusticia, menos alimentación, salud, educación
o vivienda para quienes lo necesitan.
La dualidad ética: Corresponde a la hipocresía o falsedad ideológicas. Se
predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la práctica.
Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades.
La ética mínima o necesaria para cumplir la tarea: que es de carácter
reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque
conviene, y mientras la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un
deber ser, como el hacer lo que se puede.
85
1624B-12
Desde este marco comprensivo las siguientes conductas de los funcionarios
públicos aunque no pueden ser consideradas ilegales, si corresponden a faltas de
la ética: ocultar situaciones que el gobierno conoce y que son perjudiciales para
la sociedad; usar información confidencial que permite obtener ventajas; tomar
decisiones en beneficio de algunos grupos de interés privilegiados; atender las
demandas siguiendo una prioridad política (partidaria), y no por la gravedad de
las injusticias que reclaman las poblaciones marginadas; intervenir en la
designación de jueces que controlan la función pública. En estos casos, la
desviación consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus
atribuciones en beneficio propio decidiendo en favor de sus intereses e ignorando
los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta
de ética se manifiesta por una desviación de recursos públicos que es injusta y
aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la
sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la
pobreza. (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2000, pág. 21).
86
1624B-12
4
MARCO INSTITUCIONAL Y POLÍTICO
En esta sección se presenta una descripción y análisis del panorama institucional
existente en el país sobre cultura de la legalidad y la integridad en los últimos 10
años. Se entiende por institucional la creación de normas y reglas de juego
formales que hacen las entidades públicas, con el fin de establecer herramientas
y mecanismos de prevención, cultura de la legalidad, integridad, ética que
redunde en la disminución de la percepción sobre la corrupción. Para ello se
identifican tres escenarios: un marco internacional, donde se destacan las
convenciones internacionales en contra de la corrupción; el trabajo adelantado
por la OCDE en el fomento de mecanismos de prevención de la corrupción; y la
experiencia de organismos latinoamericanos que surgen de la necesidad de crear
espacios de diálogo, discusión y estudio sobre el problema de la corrupción en la
región.
Posteriormente se presentan las iniciativas de las tres últimas administraciones
nacionales (dos de Uribe y la actual del Presidente Santos) que fueron y vienen
desarrollándose en la lucha contra la corrupción, el fomento de la cultura de la
legalidad y la ética del servicio público. Finalmente se presentan las instituciones,
tanto públicas como privadas, nacionales como internacionales, que tienen desde
su misión la tarea de propender por la creación de espacios, mecanismos,
herramientas, que coadyuven al fortalecimiento de la legalidad y la integridad
del servidor público.
4.1 Marco internacional en la prevención contra la corrupción y
fomento de la cultura de la legalidad e integridad
4.1.1
Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, se inscribe en el
trabajo de prevención y lucha contra la corrupción que las Naciones Unidas han
llevado por más de dos décadas. Su origen es la Declaración de Viena del 2000
sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente así como de los
trabajos para la elaboración de la Convención Contra la Delincuencia Organizada
Transnacional que entró en funcionamiento el 19 de septiembre de 200331. La
Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción fue adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de
2003 y en Colombia aprobada por la Ley 970 del 13 de julio de 2005. Sin
pretender desconocer la importancia de todas y cada una de las disposiciones
contenidas en este instrumento se señala a continuación las principales normas
que se enmarcan dentro del estudio de este documento, es decir, la prevención,
la cultura de la legalidad y la moralidad de la función pública. De tal manera, la
finalidad de la convención es la de Promover y fortalecer las medidas para
prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; Promover, facilitar
y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la
31
.
ROJAS AMANDI, Víctor. Los Tratados Internacionales sobre la Corrupción. Biblioteca jurídica virtual
del instituto de investigaciones jurídicas de la UNAM. www.juridicas.unam.mx
87
1624B-12
lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; y Promover la
integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y
los bienes públicos.
Para cumplir con este fin la convención define como objetivo de esta búsqueda a
los funcionarios públicos, el cual es definido en el sentido más amplio posible,
como las personas que desempeñan funciones públicas, incluso para un
organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público. La
convención incorpora un capítulo dedicado a las medidas preventivas que los
Estados deben estar obligados a formular, aplicar o mantener en vigor, a través
de políticas eficaces y coordinadas contra la corrupción, que promuevan la
participación de la sociedad; reflejen los principios del imperio de la ley; la debida
gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos; la integridad; la
transparencia y la obligación de rendir cuentas; la garantía de la existencia de un
órgano u órganos encargados de prevenir la corrupción; la simplificación de
procedimientos administrativos y la publicación de la información.
Igualmente, se determina que los Estados se comprometen a adoptar sistemas
de Carrera que comprendan la convocatoria, contratación, retención, promoción
y jubilación de empleados públicos, basados en principios de eficiencia y
transparencia y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud. Se
incluyen la necesidad de formular procedimientos adecuados de selección y
formación de los nuevos empleados, así como, programas de formación y
capacitación de las funciones inherentes al cargo del funcionario público. Se
contempla la aplicación de códigos de conducta para los funcionarios y servidores
públicos; la adopción de medidas para la transparencia en la contratación y
gestión de la hacienda pública; la adopción de medidas para aumentar la
transparencia en la administración pública (simplificación de procedimientos
administrativos, publicación de información), la adopción de medidas para
reforzar la integridad de los miembros del poder judicial, al igual que del
Ministerio Público.
4.1.2
Convención Interamericana Contra la Corrupción
La Convención Interamericana Contra la Corrupción fue suscrita en Caracas
Venezuela, el 29 de marzo de 1996 y aprobada por la Ley 412 del 6 de
noviembre de 1997, en ella se define la Función pública como toda actividad
temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona
natural en nombre del Estado o el servicio del Estado o de sus entidades, en
cualquiera de sus niveles jerárquicos y al Funcionario público o Servidor público,
como cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos
los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar
actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos
sus niveles jerárquicos32.
32
.
Ley 412 del 6 de noviembre de 1997.
88
1624B-12
Los propósitos de la convención se caracterizan por: Promover y fortalecer el
desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios
para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y promover, facilitar
y regular la cooperación entre los Estados a fin de asegurar la eficacia de las
medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de
corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción
específicamente vinculados con tal ejercicio.
Entre las medidas preventivas la Convención exhorta a los Estados a fomentar en
las institucionales públicas, normas, reglas y procedimientos destinados a crear,
mantener y fortalecer: Normas de conducta para el correcto, honorable y
adecuado cumplimiento de las funciones públicas, orientadas a prevenir
conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los
recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus
funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exija a los
funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de
corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento; Mecanismos
para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta; Instrucciones
al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de
sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades; Sistemas
para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas
que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la
publicación de tales declaraciones cuando corresponda; Sistemas para la
contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios
por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales
sistemas; Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos
del Estado, que impidan la corrupción; Leyes que eliminen los beneficios
tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación
de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes; Sistemas para
proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de
buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad de
conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico interno; Órganos de control superior, con el fin de
desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar
las prácticas corruptas; Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos
nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las
sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que
reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos,
y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su
personal detectar actos de corrupción; Mecanismos para estimular la
participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
Las dos Convenciones Internacionales Contra la Corrupción crean un marco de
acción para los Estados parte, en la prevención de la corrupción y el fomento de
prácticas de legalidad e integridad en la administración pública, se resaltan como
temas comunes: El ejercicio de la participación ciudadana en el control a la
ejecución de los recursos públicos; La rendición de cuentas de las entidades
89
1624B-12
públicas; Creación de organismos encargados de prevenir los hechos de
corrupción; Elaboración de códigos y normas de conducta del servidor público
frente al manual de sus funciones; Programas de formación y capacitación sobre
las obligaciones laborales de los funcionarios públicos; Sistemas para la
contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios
por parte del Estado.
Como se verá más adelante estos mecanismos han sido adoptados en la
legislación nacional a través de normas que fomentan la transparencia de la
acción del Estado frente a los ciudadanos. Además de las convenciones
internacionales sobre la corrupción existen a nivel internacional modelos e
infraestructuras institucionales que se ocupan de diseñar estudios orientados a
estudiar este fenómeno y buscar sus posibles acciones preventivas. Se destacan
el modelo de infraestructura ética de la OCDE; la Red de Instituciones de
Combate a la Corrupción y Rescate de la Ética Pública RICOREP; y la iniciativa
Interamericana del Capital Social del BID.
4.1.3
Modelo de infraestructura ética de la OCDE33
En 1998 la junta del consejo de la OCDE solicitó un informe sobre conducta ética
en el servicio público y prevención de la corrupción. Según el informe la
corrupción surge de fallas del sistema administrativo que se manifiestan en la
legislación de baja calidad e instituciones públicas débiles que no aplican la ley y
fracasan en ofrecer controles, supervisión y transparencia adecuados. Otro
estudio de la OCDE, La Ética de los Servidores Públicos (1997), propone
desarrollar una infraestructura ética como piedra angular de una estrategia
integral. La propuesta integra 8 componentes: El compromiso político; El marco
legal; Los mecanismos de responsabilidad; Los códigos de conducta; La
socialización profesional; Las condiciones de servicio público; Los organismos de
coordinación; La participación y escrutinios públicos
En 1998 el consejo de la OCDE recomendó a los Estados parte adoptar un
compromiso para mejorar los sistemas locales sobre la conducta ética en el
servicio público34:
 Las normas éticas para el servicio público deben ser claras
 Las normas éticas deben reflejarse en el marco legal
 Los servidores públicos deben contar con una guía ética
 Los servidores públicos deben conocer sus derechos y obligaciones y
denunciar una conducta indebida.
 El compromiso político con la ética debe reforzar la conducta ética de los
servidores públicos.
 El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y abierto al
escrutinio
 Deben existir lineamientos claros para la interacción entre los sectores
públicos y privados.
 Los ejecutivos deben mostrar y fomentar la conducta ética.
33
.
.
34
BAUTISTA, Oscar Diego. LA ETICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA. G
BAUTISTA. La ética en la gestión pública. Anexo pág. 22
90
1624B-12



Las políticas, los procedimientos y las prácticas, deben fomentar la
conducta ética.
El servicio público debe contar con los mecanismos adecuados de
rendición de cuentas.
Deben existir las sanciones y procedimientos adecuados para tratar casos
de conductas indebidas.
Si bien los códigos de conducta y los códigos de ética son las fuentes que se
utilizan de manera más común, existen otras formas como los estatutos, cartas,
circulares, jurisprudencia y capacitación del servicio civil.
4.1.4
Fomento de la ética en los países de América Latina. Red de
instituciones de combate a la corrupción y rescate de la ética
pública: RICOREP (CLAD y AECI 1998)
Continuando con el documento elaborado por Oscar Bautista, La Gestión en la
ética Pública, en junio de 1998 el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo CLAD, con apoyo de la Agencia Española de Cooperación
Internacional AECI, realizó en Bolivia, un foro Iberoamericano con el propósito de
examinar las consecuencias sociales de la corrupción y explorar las formas y los
métodos que actualmente se dan en el mundo para combatirla y reducir su
presencia en la región. Uno de los resultados de ese foro fue RICOREP. Esta Red
congrega a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (instituciones
de investigación con sedes en Estados Unidos y América Latina) que tienen la
función de combatir la corrupción en todas sus manifestaciones, y rescatar los
principios éticos en el ejercicio de la función pública.
La red está compuesta por personas que desarrollan estudios e investigaciones
sobre el tema. Así mismo adoptó por consenso sus objetivos, incluyendo el
intercambio de información sobre la estructura y organización de cada una de
estas instituciones y la normativa vigente en materia de enfrentamiento a la
corrupción.
4.1.5
Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo
del BID
En el 2001 el Banco Interamericano de Desarrollo realizó en Honduras un evento
denominado: Encuentro Internacional sobre Ética y Desarrollo: Los Nuevos
Desafíos. Entre las conclusiones del evento se afirmó que mientras exista la
mecánica del individualismo posesivo y la velocidad de la acumulación, cada vez
se incrementará la exclusión a nivel de los países y a nivel mundial. También se
afirmó que los valores éticos básicos de nuestra civilización, tales como la
responsabilidad de unos por los otros, la sensibilidad frente a la pobreza, el
respeto profundo a la dignidad del pobre, la sensación de urgencia frente a los
daños irreversibles que causa la pobreza y ayudar al otro de manera tal que no
necesite más ayuda, deberían orientar el diseño de políticas y esfuerzos por el
desarrollo35.
35
.
Encuentro internacional BID sobre ética y desarrollo Honduras, 13 de septiembre de 2001.
91
1624B-12
4.1.6
Manual de lucha anticorrupción. USAID
Este manual presenta una posición política abierta frente al combate contra la
corrupción en él se plantea como medidas contra la corrupción: la privatización,
una menor intervención del Estado en los servicios o la liberación de la economía
características propias del modelo neoliberal36. La USAID, ha desarrollado con
instituciones del Estado trabajos de investigación donde se han creado
herramientas y mecanismos de fortalecimiento de la ética pública y la moralidad
en el Estado como por ejemplo: El Modelo de Gestión Ética para Entidades del
Estado Fundamentos Conceptuales y Manual Metodológico.
4.2 Marco normativo nacional en la promoción de la legalidad e
integridad
Como parte de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en la lucha
contra la corrupción y el fortalecimiento de la prevención, las últimas tres
administraciones 2002-2014 (dos de Álvaro Uribe y la actual de Juan Manuel
Santos) se han implementado una gran variedad de iniciativas para hacer más
transparente y efectiva la gestión estatal y para mejorar los flujos de información
hacia el público.
A continuación enmarcamos dentro de cada uno de los Planes Nacionales de
Desarrollo desde el año 2002, las regulaciones que surgieron producto de los
compromisos asumidos internacionalmente con la firma de las convenciones
contra la corrupción que buscan fortalecer la prevención y la promoción de la
cultura de la legalidad e integridad en la administración pública.
4.2.1
Plan Nacional de Desarrollo –PND- hacia un estado comunitario
2002- 2006
La estrategia que presenta el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado
Comunitario, en la primera administración del Presidente Uribe 2002-2006, fue la
de Incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado, y para conseguirlo se
diseñó el Programa de Renovación de la Administración Pública -PRAP-. Producto
de las reformas previstas en el PND, durante este periodo surgen leyes y
decretos reglamentarios sobre; el Código Disciplinario Único; el Sistema de
Información Contractual del Estado SICE; el Sistema de Gestión de Calidad de la
rama ejecutiva; el Modelo Estándar de Control Interno MECI; y la reglamentación
de las Veedurías Ciudadanas.
36
.
BAUTISTA, en su documento presenta dos enfoques respecto de mejorar la conducta ética en los
servidores públicos: 1. Administración de ética basada en el cumplimiento ó ética de la
responsabilidad (Max Webber): es el estricto cumplimiento con procedimientos administrativos,
descriptivos, mecanismo de control y reglas detalladas que definen lo que los servidores públicos
deben evitar. 2. Administración de ética basada en la integridad: se basa en las aspiraciones y
fomenta la buena conducta en vez de perseguir y castigar errores y comportamientos indebidos.
92
1624B-12
4.2.2
Renovación de la Administración Pública PRAP: (Ley 790 de
2002)
El Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP), se creó con el
fin de “adecuar la administración pública a los requerimientos de un Estado
Comunitario, racionalizando funciones, redimensionando el tamaño de las
estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus
objetivos esenciales. En conjunto, el programa se propone adecuar la
administración pública a las necesidades y a las condiciones del país y contribuir
a fortalecer su capacidad para brindar seguridad democrática, sanear las finanzas
públicas, promover la equidad, garantizar la estabilidad y el crecimiento
sostenible de la economía”37. Este programa buscaba fortalecer la participación
ciudadana, un Estado gerencial y transparente y la lucha contra la corrupción.
Entre las reformas que traía este programa y que fortalecen los procesos de
legalidad e integridad de la administración pública se destacan: La reforma al
sistema de contratación pública implementando los medios electrónicos las
auditorías de calidad y estimulación al control ciudadano mediante veedurías; La
creación de una estrategia gubernamental para la defensa legal del Estado; Un
sistema de evaluación de resultados y seguimiento de política para la totalidad de
los ministerios y departamentos administrativos; Una reforma a los organismos
de regulación y control; Una reforma al sistema presupuestal; Una unificación de
los sistemas internos de información del Estrado y un acceso fácil y oportuno de
los ciudadanos a la información estatal; Fortalecimiento del programa gobierno
en Línea el cual se orientaba a la promoción de desarrollo de tecnologías, el
desarrollo de la contratación pública con soporte electrónico, el desarrollo de
portales de información, prestación de servicios, y la participación ciudadana y
desarrollo de sistemas intragubernamentales de flujo de información. Así mismo
una estrategia de racionalización normativa y anti tramites.
4.2.3
Código Único Disciplinario La Ley 734 de 2002
Considera la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, que la corrupción
administrativa ha aumentado por: el desconocimiento de los principios y normas
básicas que regulan la contratación; la frecuencia con la que los representantes
de las entidades públicas celebran contratos con personas inhabilitadas, para
pagar favores políticos o de cualquier otra índole; la omisión de los estudios
técnicos, financieros y jurídicos requeridos para garantizar la calidad de las
obras; la adjudicación de contratos por razones de favoritismo; la evidencia que
los servidores públicos recurren a la actividad contractual para obtener provecho
ilícito en detrimento del patrimonio público; la declaratoria de caducidad o la
terminación de los contratos se hace sin que se reúnan las causales que la ley ha
previsto para ello, dichas declaratorias de caducidad generan demandas contra el
Estado, que prosperan en la mayoría de los casos, con lo cual se afecta el
patrimonio público, además de la ejecución del contrato; la utilización de la figura
de la urgencia manifiesta sin que se den los requisitos exigidos en la ley, con el
fin de evadir los procedimientos de contratación para atender situaciones que no
37
http://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/Evaluaci%C3%B3nyseguimientodelPRAP.aspx
93
1624B-12
son realmente urgentes o para justificar sobrecostos. Los interventores no exigen
el cumplimiento de las especificaciones técnicas durante la ejecución del
contrato, o permiten que se entreguen obras inconclusas, de mala calidad o
diferentes de las pactadas.
Lo anterior fue causa para incorporar en la Ley como conductas constitutivas de
faltas gravísimas, las siguientes: celebrar contrato estatal con persona que esté
incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o
la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos
requeridos para su ejecución; participar en la etapa precontractual o en la
actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con
desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función
administrativa contemplados en la Constitución y la ley; declarar la caducidad de
un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello; aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de
los contratos sin existir las causales previstas en la ley; no exigir, por parte del
interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal,
o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias; o certificar
como recibida a satisfacción una obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
Aunque no hace parte de una medida de prevención frente a posibles actos
incorrectos que generen corrupción es importante señalar la expedición de la
Circular conjunta DAFP - PGN no. 001 de 2002, establece respecto a El nuevo
Código Disciplinario Único, en el numeral 32 del artículo 34, referente a los
deberes de todo servidor público, y en el artículo 76, sobre el Control
Disciplinario Interno, que toda entidad u organismo del Estado deberá
implementar u organizar una unidad u oficina de control disciplinario interno,
(que no es la misma Oficina de Control Interno Institucional) al más alto nivel
jerárquico, encargada de adelantar la indagación preliminar, investigar y fallar en
primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de la
respectiva entidad, asegurando su autonomía e independencia y el principio de
segunda instancia.
4.2.4
Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación
Estatal –SICE-
El Decreto 3512 de 2003 reglamenta la Ley 598 de 2000 que crea el SICE, el
catalogo único de bienes y servicios CUBS38 y el registro único de precios de
referencia RUPR39. El SICE es una herramienta de información, ordenación y
control que incorpora las cifras relevantes del proceso de contratación estatal,
con el fin de confrontarlas en línea y en tiempo real, con los precios de referencia
.
39
.
Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS: Es el conjunto de códigos, identificaciones y
estandarizaciones de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que la
administración pública y los particulares o entidades que manejan recursos públicos pueden adquirir,
estandarizados en función de sus propiedades físicas, químicas y de uso, clasificados en códigos que
permiten una identificación para cada uno de ellos.
Registro Único de Precios de Referencia, RUPR: Es la base de datos que contiene los precios de
referencia de los diferentes bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que los
proveedores están en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades
que manejan recursos públicos.
94
1624B-12
incorporados en el RUPR de acuerdo de los parámetros de codificación del CUBS
garantizando una contratación sin detrimento de los recursos públicos40..
Entre los fines del SICE establecidos en el artículo 4 del Decreto 3512 de 2003
se encontraban: Reducir real y significativamente los costos actuales de la
contratación de la administración pública y de los particulares o entidades que
manejan recursos públicos; Diseñar, implementar y consolidar un sistema de
información que le facilite al país mejorar las condiciones de contratación,
aportando un nuevo marco de referencia que contribuya a la legalidad del
proceso de contratación de la administración pública y de los particulares o
entidades que manejan recursos públicos; Garantizar los principios
constitucionales y legales de Igualdad, Moralidad, Eficacia, Economía, Celeridad,
Imparcialidad, Publicidad, Eficiencia, Equidad, Transparencia, Responsabilidad y
Control Social; Mejorar sustancialmente los procesos relacionados con la
planeación, elaboración de planes de compras y presupuesto de las entidades
públicas; Optimizar los estudios de mercado en los procesos de contratación,
mediante la utilización de tecnología informática; Garantizar el acceso a la
consulta libre por Internet de la información de los procesos de selección de los
proveedores; Impulsar y promover un cambio institucional, social y cultural
frente a la corrupción en Colombia, generando una cultura del control social
sobre el proceso de contratación pública, mediante la adopción de nuevos
instrumentos de participación y la promoción de una pedagogía del control de lo
público en el país.
Respecto al SICE el documento: Monitoreo Ciudadano a Herramientas de
Transparencia en la Contratación Pública Sistema de Información para la
Vigilancia de la Contratación Estatal –SICE– y Portal Único de Contratación41,
realizado por Transparencia por Colombia, entregó las siguientes conclusiones y
recomendaciones sobre el sistema:
1. En términos generales los resultados muestran que el nivel de
desempeño del SICE es bajo.
2. 2. Existe poca consistencia entre la información que ofrece el Sistema y
la que proveen las entidades por otros medios.
3. 3. Se requiere que los distintos actores con responsabilidades dentro del
SICE asuman sus funciones a cabalidad. Los agentes de control fiscal
deben asumir su papel frente al incumplimiento de los usuarios de sus
obligaciones.
4. Conviene eliminar las excepcionalidades aplicables al Sistema.
5. Se requiere fortalecer el aprendizaje y apropiación de la herramienta.
6. Debe facilitarse un mayor acceso a la información del SICE por parte de
la ciudadanía en general.
40
.
.
41
Artículo 3 Definición del sistema. Decreto 3512 de 2003.
Transparencia por Colombia. MONITOREO CIUDADANO A HERRAMIENTAS DE TRANSPARENCIA EN
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación Estatal –
SICE– y Portal Único de Contratación resultados del estudio sobre el Monitoreo a la Implementación
del SICE y el Portal Único de Contratación, realizado por el equipo de la Corporación durante los años
2004 y 2005. Cuadernos de transparencia No. 12.
95
1624B-12
7. Se propone el diseño de una estrategia que permita el uso del SICE como
instrumento para el control social...
8. Se requiere que la Contraloría rinda cuentas al país sobre la gestión de
los recursos públicos invertidos en el SICE.
9. Se requiere concertar otras fuentes de recursos para mantener la
operación del sistema.
La Ley 598 de 2000 el cual creó el SICE fue derogada por el artículo 222 del
Decreto 19 de 2012, otorgando, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley
1150 de 2007, a la Contraloría General de la República poder para obtener un
análisis de precios de mercado de valor de los contratos que se registran en los
sistemas de información o en los catálogos existentes sobre la contratación
pública o privada, nacional o internacional; en virtud de lo cual, existirán los
sistemas de registros de precios de referencia y los catálogos que las
necesidades de análisis de precios aconsejen, para racionalizar la vigilancia a los
precios de la contratación.
4.2.5
Gobierno En Línea
El Gobierno Electrónico en Colombia tiene una historia que inicia con el
Documento CONPES 2790 de 1995, “Gestión Pública Orientada a Resultados”, en
el cual se estableció una estrategia orientada a hacer un uso eficiente y eficaz de
los recursos públicos que incluía, entre otros, la creación de la Unidad de
Eficiencia de la Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional (donde
años después nacería la Estrategia Gobierno en línea), y el Sistema de
Información Normativa y de Procesos de la Administración Pública -SINPRO42.
Posteriormente se expide el Decreto Ley 2150 de 1995 -Decreto Anti trámites-, el
cual determina que las entidades de la Administración Pública “deberán habilitar
sistemas de transmisión electrónica de datos para que los usuarios envíen o
reciban información requerida en sus actuaciones frente a la administración”.
El Documento CONPES 3072 de 2000 “Agenda de Conectividad”, consolida los
estudios desarrollados hasta la fecha y establece la Agenda de Conectividad
como una política de Estado que busca “masificar el uso de las tecnologías de
información y las comunicaciones y con ello aumentar la competitividad del
sector productivo, modernizar las instituciones públicas y socializar el acceso a la
información”43.
Bajo la línea que demarcó el CONPES 3072/2000 y la Directiva 02/2000, se han
articulado un conjunto de herramientas normativas que regulan y promueven en
Gobierno en Línea en Colombia. La Directiva Presidencial 10 de 2002, que
introduce el Programa de Renovación de la Administración Pública, establece que
“Cada entidad, dentro de la organización existente y con su capacidad actual,
deberá crear un sistema que garantice el acceso permanente a la información
por parte del ciudadano”.
42
.
43
.
http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad
http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad
96
1624B-12
Frente a la necesidad de contar con la articulación, integración y orientación
estratégica de las acciones de las entidades públicas generadoras de información,
mediante el Decreto 3816 de 2003 se crea la “Comisión Intersectorial de Políticas
y de Gestión de la Información para la administración pública”, la cual pretende
principalmente alinear las estrategias y los programas de producción de
información, generar espacios para un efectivo control social, mejorar las
relaciones intra gubernamentales, con el ciudadano y con sus proveedores y
optimizar las inversiones del gobierno evitando las duplicidades en producción y
en demanda de información al ciudadano, teniendo entre sus funciones la de
impulsar la Estrategia de Gobierno en línea.
Con la Ley 962 de 2005, se dictan disposiciones sobre la racionalización de
trámites y procedimientos administrativos, y la oferta a través de medios
electrónicos de información y servicios relacionados. Se eleva a fuerza de Ley la
oferta a través de medios electrónicos, de información básica sobre las
entidades, de formularios oficiales gratuitos, de información sobre trámites y
procedimientos, así como la presentación, por estos mismos medios, de
peticiones, quejas, reclamaciones o recursos y facilitar la recepción y envío de
documentos, propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas.
4.2.6
Sistema de Gestión de la Calidad de la Rama Ejecutiva (Ley 872
De 2003)
El Sistema de Gestión de la Calidad, es creado por la Ley 872 de 2003 como una
herramienta de gestión sistemática y transparente que permite dirigir y evaluar el
desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la
prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual
se enmarca en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El
Sistema adopta en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se
surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y
beneficiarios.
El Sistema de Gestión de Calidad debe: Detectar y corregir oportunamente y en
su totalidad las desviaciones de los procesos que puedan afectar negativamente
el cumplimiento de sus requisitos y el nivel de satisfacción de los usuarios,
destinatarios o beneficiarios; Controlar los procesos para disminuir la duplicidad
de funciones, las peticiones por incumplimiento, las quejas, reclamos, denuncias
y demandas; Registrar de forma ordenada y precisa las estadísticas de las
desviaciones detectadas y de las acciones correctivas adoptadas; Facilitar control
político y ciudadano a la calidad de la gestión de las entidades, garantizando el
fácil acceso a la información relativa a los resultados del sistema; Ajustar los
procedimientos, metodologías y requisitos a los exigidos por normas técnicas
internacionales sobre gestión de la calidad.
La Circular 06 de 2005 del DAFP, exige el cumplimiento del Decreto 4110 de
2004, en cuanto a la adopción de la Norma Técnica de Calidad en la Gestión
Pública NTCGP 1000:2004, fijando como plazo 4 años para su implementación
que fueron cumplidos en el año 2008.
97
1624B-12
Se establece como mecanismo para facilitar la evaluación por parte de la alta
dirección, de los ciudadanos y de los organismos de control de la aplicación del
Sistema de Gestión de la Calidad, que cada entidad con fundamento en el literal
h del artículo 4° de la Ley 872 de 2003, deberá diseñar un sistema de
seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad. Los
procesos que revisten mayor importancia para los usuarios deberán estar
permanentemente publicados en las respectivas páginas Web de los organismos
y entidades, o en cualquier otro medio de divulgación, informando sus resultados
a través de indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad.
4.2.7
Modelo Estándar de Control Interno MECI
Mediante Decreto 1599 de 20 de mayo de 2005, se adopta el Modelo Estándar
de Control Interno para el Estado Colombiano. el cual determina las
generalidades y la estructura necesaria para establecer, documentar,
implementar y mantener un Sistema de Control Interno en las entidades y
agentes obligados conforme al artículo 5º de la Ley 87 de 1993.
El Decreto trae un apartado con la información pertinente del proceso de
construcción del MECI, que se ha formulado con el propósito de que las
entidades del Estado obligadas puedan mejorar su desempeño institucional
mediante el fortalecimiento del Control y de los procesos de evaluación que
deben llevar a cabo las Oficinas de Control Interno, Unidades de Auditoría
Interna o quien haga sus veces. El Departamento Administrativo de la Función
Pública, DAFP, es la entidad encargada de administrar y distribuir para todas las
entidades del Estado obligadas, los instrumentos necesarios para el diseño,
desarrollo e implementación de cada uno de los elementos, componentes y
subsistemas del Modelo Estándar de Control Interno.
Los principios del Sistema de Control Interno se enmarcan, integran,
complementan y desarrollan dentro de los principios constitucionales. Se han
identificado los siguientes principios aplicables al Sistema de Control Interno:
a) Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor público para
controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el
adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su
función, de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas
bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios
establecidos en la Constitución Política; b) Autorregulación: Es la capacidad
institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los
métodos y procedimientos que permitan el desarrollo e implementación del
Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y
transparencia en la actuación pública; c) Autogestión: Es la capacidad
institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar
de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido
asignada por la Constitución, la ley y sus reglamentos.
El Departamento Administrativo de la Función Pública desde 2008 ha venido
realizando y presentando los resultados de las encuestas sobre el desarrollo y la
98
1624B-12
implementación del MECI, así como el del sistema de calidad, de las entidades
públicas. Los resultados del año 2011 están en procesamiento ya que las
entidades tenían plazo de entregar la encuesta diligenciada el 28 de febrero de
2012.
4.2.8
Modelo de gestión ética para entidades del
Fundamentos Conceptuales y Manual Metodológico
estado
El Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado, tiene sus orígenes en la
Cartilla “Gestión ética para entidades públicas” y su respectivo “Manual de
implementación”, publicadas por USAID en 2003, con el apoyo del Centro
Colombiano de Responsabilidad Empresarial.
El Modelo se encuentra dividido en dos grandes partes: en la primera,
conformada por tres capítulos, se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la
función pública desde una perspectiva ética, pero no desde la comprensión
clásica, asentada en el discurso filosófico, sino desde un enfoque sociológico y
antropológico que entiende la gestión ética desde su dimensión jurídica y
cultural. La segunda parte del Modelo se desarrolla en ocho capítulos, en los
cuales se plantea la metodología general para la implantación de la Gestión Ética
en las entidades del Estado, y se desagrega cada uno de los pasos
metodológicos en los procedimientos puntuales necesarios para realizar las
construcciones y actividades requeridas.
El Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado, responde al intento de dar
alcance práctico a varias normas jurídicas del Estado colombiano, empezando por
las normas emanadas de la Constitución Nacional. En particular, el Modelo se
ubica en el contexto del Decreto No. 1599 de 2005, mediante el cual se adopta el
Modelo Estándar de Control Interno MECI, como desarrollo de los Elementos
“Acuerdos, Compromisos y Protocolos Éticos” y “Estilo de Dirección” del
Componente Ambiente de Control del Subsistema de Control Estratégico.
El Modelo ha diseñado un instrumento para órganos de control en el cual por
medio de una encuesta se busca medir la percepción sobre la gestión ética. En
este momento los resultados de la aplicación de la encuesta están siendo
buscados por el equipo de la presente consultoría con el fin de examinarlos.
La encuesta ha sido divida en nuevo bloques así:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Principios y valores éticos: 6 preguntas.
Principios y valores éticos de la entidad: 10 preguntas.
Liderazgo de los directivos en la gestión ética: 7 preguntas.
Relaciones con los servidores públicos: 9 preguntas.
Relaciones con los contratistas y proveedores: 9 preguntas.
Relaciones con otras entidades: 5 preguntas.
Relaciones con la comunidad: 7 preguntas.
Relaciones con el medio ambiente 5 preguntas
Construcción y aplicación del referente ético 7 preguntas
99
1624B-12
4.2.9
Veedurías Ciudadanas
Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de
representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones
comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las
autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y
órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas,
organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que
operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto,
contrato o de la prestación de un servicio público44. Dicha vigilancia se ejerce
sobre recursos públicos.
El origen de las veedurías ciudadanas es constitucional y sus principales
funciones han sido las de: a) Fortalecer los mecanismos de control contra la
corrupción en la gestión pública y la contratación estatal; b) Fortalecer los
procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en
la gestión de los asuntos que les atañen y en el seguimiento y control de los
proyectos de inversión; c) Apoyar las labores de las personerías municipales en la
promoción y fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y
comunitaria; d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de
la acción pública; e) Propender por el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la función pública; f) Entablar una relación constante
entre los particulares y la administración por ser este un elemento esencial para
evitar los abusos de poder y la parcialización excluyente de los gobernantes; g)
Democratizar la administración pública; h) Promocionar el liderazgo y la
participación ciudadana.
La Constitución Política de 1991, como norma de normas garantiza el derecho de
libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad. De la misma manera dispone que todo ciudadano tenga
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. El
artículo 103, establece que el Estado contribuirá a la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias,
juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de
su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control
y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
El artículo 209 consagra que las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La
administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley, y el artículo 270, dispone que la ley
organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan
vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y
sus resultados.
44
.
Artículo 1 Ley 850 de 2003.
100
1624B-12
La Ley 134 de 1993 dispone que la participación en la gestión administrativa se
ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la
Constitución, y de aquellos que se señalen mediante ley que desarrolle el inciso
final del artículo 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos
reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la
definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus
excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos. El
artículo 98 consagra que las organizaciones civiles podrán constituir veedurías
ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles
territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y
la prestación de los servicios públicos.
La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que
en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la
Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política.
4.2.10 Regulación del Empleo Público, la Carrera Administrativa y la
Gerencia Pública
La Ley 909 de 2004 establece que son principios de la función pública: la
igualdad, el mérito, la moralidad, la eficacia, la economía, la imparcialidad, la
transparencia, la celeridad y la publicidad. La Ley define la gerencia y gestión del
empleo público para lo cual la Comisión Nacional del Servicio Civil, es un órgano
de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los
términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel
nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
El Artículo 37 define los principios que orientan la permanencia en el servicio así:
a) Mérito, en el cual la permanencia en los cargos de carrera administrativa exige
la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, el logro de resultados y
realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la función pública y la adquisición de
las nuevas competencias que demande el ejercicio de la misma; b)
Cumplimiento, a las normas que regulan la función pública y las funciones
asignadas al empleo; c) Evaluación, el empleado público de carrera
administrativa se somete y colabora activamente en el proceso de evaluación
personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad
o autoridad competente; d) Promoción de lo público, cada empleado debe actuar
en defensa permanente del interés público y de la Administración Pública. Cada
empleado asume un compromiso con la protección de los derechos, los intereses
legales y la libertad de los ciudadanos.
4.2.11 El Programa Presidencial de Modernización,
Transparencia y Lucha contra la Corrupción
Eficiencia,
Este programa estuvo en vigencia desde la expedición del Decreto 127 de 2001
hasta la firma del Estatuto Anticorrupción donde adopta el nombre de Comisión
Nacional para la Moralización. Durante su existencia este Programa concentró sus
tareas en cinco áreas: (i) la recepción de información sobre hechos de corrupción
101
1624B-12
para ser estudiada y presentada con soportes fácticos y jurídicos a los
organismos de control y a la rama judicial, concentrándose especialmente en los
recursos de la salud, (ii) la promoción del control social y ciudadano a través de
los Pactos por la Transparencia153 , (iii) el fortalecimiento del control interno154
, (iv) la promoción de la cultura de la legalidad155 , y (v) la formulación de una
política pública de Estado para luchar contra la corrupción.
El Programa Presidencial implementó una estrategia de seguimiento a los
recursos de la salud, a través del fortalecimiento del control social y ciudadano, y
el acompañamiento a denuncias que han conducido a procesos disciplinarios y
penales. El Programa Presidencial realizó capacitaciones a autoridades locales,
organismos de control y a la ciudadanía en todos los departamentos del país
sobre el flujo de recursos del sistema de salud, su funcionamiento y las
posibilidades de control social. Por otra parte, realizó seguimiento a
investigaciones ante la Procuraduría General de la Nación y procesos ante la
Unidad Nacional Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación. En algunos
cosos el Programa Presidencial acompañó el proceso de recolección probatoria y
asesoró técnicamente a los organismos de policía judicial.
Finalmente durante esta primera administración del Presidente Uribe, se
implementaron los pactos por la transparencia, se promovió la rendición de
cuentas, la utilización de sistemas de información, la planeación y el presupuesto
participativo, el fortalecimiento del control interno y el seguimiento a la gestión
pública por parte de las veedurías y de la ciudadanía en general. Por iniciativa del
señor Procurador General de la Nación fueron instaladas las Comisiones
Regionales de Moralización con las cuales se pretendió articular el trabajo de los
organismos de control y la rama judicial en los departamentos.
Se estableció el Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de las
Mediciones de Corrupción y Transparencia en Colombia a partir del cual el DANE
aplicó la Encuesta de Desempeño Institucional en el 2003 y en el 2004. La
encuesta busca ofrecer a los gerentes públicos elementos para identificar los
riesgos de corrupción y desencadenar acciones de mejoramiento que pueden ser
monitoreadas con los resultados de la encuesta anual.
4.2.12 Plan Nacional de Desarrollo –PNDdesarrollo para todos” 2006-2010
“Estado comunitario
Con el lema “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”, el capitulo seis del
Plan Nacional de Desarrollo para el segundo periodo del presidente Uribe,
profundiza en un nuevo paradigma de gestión en el que el Estado establece
reglas y promociona las acciones públicas y privadas. Este proceso de
transformación institucional implica contar con organizaciones innovadoras y
flexibles que tengan en cuenta principios como: la administración al servicio del
ciudadano, la lucha contra la corrupción, la participación ciudadana, el
102
1624B-12
mejoramiento continuo, el gobierno de la información, la innovación institucional,
la gestión por resultados y la profesionalización del empleo público45.
Durante este cuatrienio la estrategia integral del Programa Nacional de Servicio
al Ciudadano46, contemplaba las siguientes acciones: Diseñar y poner en
funcionamiento el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, a través del cual se
formularán las políticas, estándares e indicadores, mecanismos de seguimiento,
control y modelos de gestión; Identificar los cuerpos funcionales de servicio al
ciudadano y diseñar los programas de profesionalización, cualificación y
reconocimiento a los servidores públicos que los integren; Identificar y mejorar
los puntos de atención, así como los canales de comunicación y servicio al
ciudadano y poner en funcionamiento una línea única de información y servicio;
Mejorar las condiciones de la relación cotidiana del ciudadano con la
Administración, a través de la racionalización de los trámites; Consolidar la
institucionalidad de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la
Información en la Administración Pública (COINFO)47, como el instrumento
articulador de políticas de información de las entidades del sector público, de
manera que facilite y estructure los mecanismos de intercambio de la
información entre las entidades, oriente la eficiencia en el gasto asociado al
desarrollo de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) y defina los
mecanismos para facilitar el acceso de la información al ciudadano.
En la lucha contra la corrupción con el fin de buscar el cumplimiento de la ley a
través de la promoción de la cultura de la legalidad el PND contemplaba las
siguientes acciones:
1. Promover reformas normativas para lograr una mejor coordinación del
nivel nacional con las entidades territoriales. Así mismo, buscar la
eficiencia y eficacia en la gestión de estas últimas.
2. Impulsar un proyecto de ley que actualice el Estatuto Anticorrupción (Ley
190 de 1995), en el cual se recoja el documento de propuesta de una
política de Estado para el control de la corrupción y se incluya normas
sobre transparencia y rendición de cuentas, incluidos en este último tema,
todos los instrumentos técnicos, pedagógicos y metodológicos.
3. Fortalecer la coordinación, articulación y participación del programa
presidencial de Lucha Contra la Corrupción en la investigación y
seguimiento a los casos de corrupción.
45
.
.
46
47
.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO –PND- “ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS” 2006-2010
El Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) tiene por objeto mejorar la calidad y
accesibilidad de los servicios que provee la Administración Pública al ciudadano mediante la adopción
de un modelo de Gestión orientado al Servicio; y de esta forma, contribuir a mejorar la confianza y
del Ciudadano en sus instituciones.
Es una Comisión Intersectorial creada mediante Decreto 3816 de 2003, modificado por el Decreto
3043 de 2008, que tiene como propósito coordinar la definición de políticas, estrategias y objetivos
para la producción de información necesaria, con el fin de lograr una optima generación de bienes y
servicios públicos por parte del Estado.
103
1624B-12
En cuanto a la Contratación las acciones tendientes a propender por la eficiencia
y la transparencia en la gestión contractual fueron centradas entre otras en:
1. Fortalecer los escenarios de transparencia en la gestión contractual
pública a través de:
(a) publicidad a los proyectos de pliegos de condiciones y a los estudios
previos requeridos para el desarrollo de los procesos de selección; (b)
requisitos de participación de proponentes proporcionales al objeto a
contratar; (c) factores de calificación basados exclusivamente en las
características de las ofertas; (d) adjudicación en audiencias públicas de
todos los procesos de licitación pública; y, (e) acceso a toda la
información relativa a la gestión contractual pública en un sólo lugar y por
medios electrónicos.
2. Fortalecer el Registro Único de Proponentes (RUP), con el propósito de
hacerlo el sitio único de acopio y evaluación de los requisitos de
habilitación de los proponentes, liberando a las entidades estatales de
hacer tal evaluación en cada proceso y reduciendo la tramito manía para
los proponentes.
3. Definir los lineamientos para habilitar la toma de decisiones
administrativas contractuales por medios electrónicos -acto de apertura,
adjudicación, audiencias, contratos, etc.-. Así mismo, se colocó en
funcionamiento el Sistema Electrónico de Contratación Pública como un
instrumento de apoyo a la gestión contractual de las entidades estatales,
el cual permite la interacción de las entidades contratantes, los
contratistas, la comunidad y los órganos de control, a través de la
articulación de los servicios electrónicos ofrecidos por el Sistema de
Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (SICE) y los
sistemas de información relacionados con la contratación pública que se
encuentren a cargo del Gobierno nacional.
Las acciones tendientes a estimular la participación ciudadana en el PND
estuvieron destinadas a:
1. Establecer procedimientos claros para la rendición de cuentas de todas
las instituciones públicas.
2. Promover acciones sobre pedagogía de la legalidad, tendientes a
fortalecer la democracia, la gobernabilidad, la legitimidad y la credibilidad
de lo público en la conciencia ciudadana.
3. Promover e implementar el programa de auditores visibles, de manera
que permita la participación del ciudadano en la veeduría y control de las
obras y proyectos públicos.
4. Poner en marcha el Plan Nacional de Control Social, cuyo objetivo es la
articulación del trabajo de la Contraloría General de la República y las
diferentes entidades del Gobierno nacional que promueven el control
social (Ministerio de Interior y Justicia, el DAFP, la Escuela de Alto
Gobierno de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y el
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción).
104
1624B-12
4.2.13 Ley 1150 de 2007 Introduce medidas para la eficiencia y la
transparencia en la Ley 80 de 1993.
El objeto de esta Ley es introducir modificaciones en la Ley 80 de 1993, respecto
de las modalidades de selección de licitación pública entre las cuales el concurso
de méritos, corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores
o proyectos, busca garantizar que sean los mejores contratistas en términos de
experiencia, conocimiento, organización los que puedan ejecutar la labor
asignada.
A demás presenta la modalidad de contratación pública electrónica, en la cual, la
sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los
documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad
precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos.
El Gobierno Nacional desarrolla el Sistema Electrónico para la Contratación
Pública, Secop, el cual: a) Dispone de las funcionalidades tecnológicas para
realizar procesos de contratación electrónicos bajo los métodos de selección
contractual. b) Sirve de punto único de ingreso de información y de generación
de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía; c) Cuenta con la
información oficial de la contratación realizada con dineros públicos. d) Integra el
Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el Diario Único de
Contratación Estatal y los demás sistemas que involucren la gestión contractual
pública. Así mismo, se articulará con el Sistema de Información para la Vigilancia
de la Contratación Estatal, SICE.
En cuanto a la publicación de proyectos de pliegos de condiciones, y estudios
previos, se permite formular observaciones a su contenido, las entidades deben
publicar los proyectos de pliegos de condiciones siendo la información veraz,
responsable, ecuánime, suficiente y oportuna.
Y finalmente la ley agrega una causal de inhabilidad para contratar a la Ley 80
en la cual las personas naturales que hayan sido declaradas responsables
judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho,
prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus
equivalentes en otras jurisdicciones, no podrán hacerlo.
Sin duda alguna los cambios que se han venido desarrollando gracias a los
adelantos tecnológicos en comunicaciones ha permitido la visibilización de los
procesos contractuales, permitiendo que los ciudadanos conozcan la forma en
que los recursos públicos son ejecutados.
El Decreto 1151 de 2008 define los lineamientos para la implementación de la
Estrategia de Gobierno en línea en la República de Colombia bajo la coordinación
del Programa Gobierno en línea del Ministerio de Tecnologías de la información y
las Comunicaciones, lo cual incluye el objeto y principios del GE, definiciones
básicas y comunes, fases y plazos (metas) y responsable institucional de
impulsarlo, con un ámbito de aplicación que por primera vez en estos términos
involucra a toda la administración pública.
105
1624B-12
Para hacerlo operativo se incluye en la norma que su aplicación es dictada por
lineamientos definidos en el Manual para la implementación de la Estrategia de
Gobierno en línea, de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades.
Ley 1341 de 2009 establece como un principio orientador de la sociedad de la
información -y en lo cual es Estado intervendrá con la financiación del Fondo de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a la masificación del
Gobierno en línea. Para esto, y con el apoyo del Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, las entidades del orden nacional y territorial
incrementarán los servicios prestados a los ciudadanos a través del uso de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Gobierno Nacional fijará
los mecanismos, condiciones, plazos, términos y prescripciones para su desarrollo
en el país y las condiciones en que se garantizará el acceso a la información en
línea, de manera abierta, ininterrumpida y actualizada, para adelantar trámites
frente a entidades públicas.
4.2.14 Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 prosperidad para
todos - Buen Gobierno, participación ciudadana y lucha
contra la corrupción
Uno de los objetivos centrales del buen gobierno es implantar prácticas de
transparencia en todas las esferas del Estado a través de esquemas efectivos de
rendición de cuentas. Los principios orientadores para promover el buen
gobierno son: transparencia, gestión pública efectiva, vocación por el servicio
público, participación del ciudadano, lucha contra la corrupción.
 Transparencia y rendición de cuentas
El objetivo final de la rendición de cuentas es aumentar el número de ciudadanos
que conocen y se interesan en lo público, mejorar la confianza en las
instituciones y la legitimidad del Estado y aumentar la calidad de las decisiones
públicas. Las estrategias en materia de transparencia y rendición de cuentas se
enfocan en: (1) incrementar la capacidad de respuesta de las entidades públicas
hacia las necesidades y propuestas del ciudadano, fomentando el diálogo sencillo
y claro entre Estado y ciudadanía; (2) consolidar la rendición de cuentas en las
entidades de los órdenes nacional y territorial; (3) promocionar el ejercicio del
control social impulsando programas de formación y capacitación a servidores y
ciudadanos; (4) fortalecer el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos,
mediante la racionalización de los trámites de mayor demanda en sectores
estratégicos tanto a nivel nacional como a nivel territorial; y (5) respetar el
derecho de la ciudadanía a la información, comunicación directa, participación y
asociación. Estas estrategias se fundamentan en tres ámbitos: diálogo con los
ciudadanos, información pública y Gobierno en Línea:
 Diálogo con los ciudadanos
En desarrollo del Documento CONPES 3654 de 2010, se deberán mantener los
espacios de diálogo entre la administración pública y los ciudadanos, y crear
106
1624B-12
otros nuevos, fomentar la petición de cuentas y el control social por parte de los
ciudadanos e implementar, en las entidades del gobierno, el uso de lenguaje
claro al ciudadano en todos los canales de comunicación entre las dos partes.
Además de esto:
•
Todas las entidades públicas utilizarán un lenguaje simple y
comprensible en la comunicación con el ciudadano.
•
Toda la información pública de interés ciudadano estará disponible por
diversos medios
(Electrónico, impreso, audiovisual).
•
Las entidades públicas generarán rutinas de diálogo con los ciudadanos,
en las que darán información, explicaciones y justificación de las
acciones que desarrollan y del uso que hacen de los recursos públicos.
•
Se crearán nuevos canales de comunicación que permitan a los
ciudadanos retroalimentar al Estado sobre su gestión –tanto electrónica
como física y presencial–, generando el efecto de una urna de cristal en
la cual cada movimiento será visible y transparente.
 Información pública
En su componente organizacional, para el manejo de información pública se
creó, en el año 2003, la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la
Información de la Administración Pública COINFO, que por su naturaleza no
contó con las competencias necesarias para expedir políticas que respondieran a
las necesidades en definición, provisión y seguimiento de información pública.
Con el fin de corregir estas falencias, se implementará un esquema institucional
para la expedición de políticas en información pública, la coordinación de los
esfuerzos en esta materia y el seguimiento de políticas y evaluación de
resultados, recogiendo las funciones asignadas a COINFO.
 Gobierno en Línea
La política de Gobierno en Línea pretende que el Estado preste mejores servicios
eficientes y de calidad, con colaboración de los ciudadanos, las empresas y la
administración pública, mediante el aprovechamiento de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (TIC).
4.3 Estrategias para la lucha contra la corrupción
En esta materia, las acciones del Estado deben encausarse prioritariamente
hacia:
1. El fortalecimiento de estrategias y mecanismos que prevengan actos de
corrupción. Esto incluye la generación de una cultura de transparencia y
ética con resultados en la prevención de actos de corrupción, realizable a
través de las políticas públicas, de pedagogía y de desempeño de la
función pública con alto sentido ético. Las estrategias pedagógicas deben
reforzar el control social y la idea general de un Estado no permisivo con
los corruptos, que no acepta, tolera ni protege la generación de
107
1624B-12
beneficios indebidos; participación ciudadana, rendición de cuentas y el
fortalecimiento del rol del Estado como formulador y coordinador de la
implementación de la política de lucha contra la corrupción.
2. Mejorar la capacidad de investigación y sanción de actos de corrupción, y
la adopción de instrumentos que obstaculicen, disminuyan o eliminen las
causas y manifestaciones de la misma.
3. Promover mecanismos de lucha contra la impunidad. Tales acciones
deben estar dirigidas no solamente a las entidades estatales y a los
servidores públicos, sino al sector privado, los empresarios y la sociedad
civil, a la vez que a reforzar el control social y político. En este contexto,
las estrategias para la prevención, la lucha contra la corrupción y la
impunidad, que tendrán efectos preventivos y persuasivos, son:
profundizar de manera significativa en el conocimiento del fenómeno de
la corrupción; generar las líneas de base de su medición; establecer en
forma explícita las conductas que generan beneficios indebidos en
detrimento de la comunidad; identificar los aspectos, procesos y
oportunidades que facilitan focos o actos de corrupción; e introducir
correctivos y acciones que impidan la realización de actos corruptos. El
Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y
Lucha contra la Corrupción, o el ente encargado de coordinar la política
anticorrupción, pondrá en marcha, con el apoyo y coordinación de los
órganos de control, y con participación de la sociedad civil, un sistema de
información sobre la corrupción, que servirá de base para la elaboración
del informe anual sobre avances y resultados de la lucha contra la
corrupción en Colombia.
Entre las medidas preventivas que se presentan en el PND Prosperidad para
Todos se ha considerado de principal importancia el aspecto preventivo de la
lucha contra la corrupción, con el fin de evitar la pérdida de los recursos públicos.
Para desarrollar este aspecto, la política tendrá en cuenta los parámetros
establecidos por las Convenciones Interamericana y de Naciones Unidas contra la
Corrupción, incluyendo el análisis de los aspectos de: (1) políticas y prácticas de
prevención de la corrupción; (2) órganos de prevención de la corrupción; (3)
medidas dirigidas al sector público; (4) Códigos de conducta para funcionarios
públicos; (5) Contratación pública y gestión de la hacienda pública; (6)
información pública; (7) medidas dirigidas al sector privado; (8) participación de
la sociedad civil; (9) medidas para prevenir el blanqueo del dinero.
De igual forma, la política deberá abarcar la posterior definición de mecanismos
accesibles, útiles, y céleres para la formulación de quejas y denuncias, que
permitan no solo apoyar el componente sancionatorio, sino también el
preventivo, considerando que el conocimiento oportuno de indicios de
corrupción, puede activar alertas y acciones que eviten la pérdida o desviación de
recursos públicos.
La reorientación y empoderamiento de la instancia rectora de las acciones
preventivas y de lucha contra la corrupción, a través del acompañamiento del
108
1624B-12
Gobierno, se considera fundamental para generar resultados y avances en esta
materia.
La política de prevención contra la corrupción busca Fortalecer y modernizar los
órganos de control, teniendo en cuenta que sus labores preventiva, de control
fiscal y disciplinaria son esenciales para que los servidores públicos apropien la
transparencia en su actuar y sean responsables en caso de fallar a sus deberes.
Por tanto establece que la Procuraduría General de la Nación, haga énfasis en el
Plan para el fortalecimiento y focalización de su función preventiva, que debe ir
de acuerdo a las prioridades que se han establecido en torno a la lucha contra la
corrupción. De esta manera, se han priorizado componentes como el diseño e
implementación de un sistema integrado en la función preventiva que incluya un
proyecto nacional de capacitación para la prevención a funcionarios de la
procuraduría y que al mismo tiempo contribuya disminuir el potencial de faltas
disciplinarias, aumentar la buena gestión en las entidades, aumentar la
transparencia en la gestión y mejorar la valoración del servidor público hacia los
comportamientos éticos.
Así mismo, este programa pretende generar los mecanismos de medición del
cumplimiento normativo, fomentar aspectos integrales de la cultura de la
legalidad y fortalecer los mecanismos por los cuales e hace efectivo el control
social de la gestión pública. Todo esto, con el fin de disminuir los índices de
incumplimiento normativo, fortalecer la evaluación y monitoreo del cumplimiento
normativo en la gestión pública y lo asociado al fomento de la cultura de la
legalidad.
En cuanto al a Participación ciudadana y el capital social, el Plan incluye tres
dimensiones complementarias: (1) acción cívica y democrática, (2) asociación y
(3) cultura ciudadana en el cuadro de abajo se presentan.
109
1624B-12
Tabla. Manifestaciones y ejemplos de las dimensiones de la participación ciudadana
También es necesario resaltar cinco documentos de política pública que han
incentivado las distintas manifestaciones de la participación ciudadana en el país.
Así, se encuentra el documento CONPES 2779 sobre participación ciudadana
aprobado en 1995, los CONPES 3278 de 2004 y 3566 de 2009 mediante los
cuales se ha brindado apoyo a iniciativas ciudadanas de construcción de
condiciones de desarrollo y paz ‐específicamente a los Programas Regionales de
Desarrollo y Paz (PDP), en un esfuerzo por contribuir a la materialización del
concepto expansivo de la democracia participativa; el CONPES 3661 de 2010
para el Fortalecimiento de los organismos de acción comunal, y el CONPES 3639
de 2010 que define la política de desarrollo empresarial para el sector de la
economía solidaria.
110
1624B-12
4.3.1
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Ley 1437 2011
La primera parte del Código regula los procedimientos administrativos, es decir,
la forma en que las autoridades deben actuar para resolver las peticiones que los
ciudadanos presenten ante ellas.
1. Realiza un trabajo de codificación y compilación de la legislación sobre
temas relacionados con la administración pública, que por la dinámica
administrativa se encuentran dispersos (procedimiento administrativo
común y principal; define términos para resolver peticiones; introduce
deberes de las autoridades en la atención e información al público).
2. Se fortalece el Derecho de Petición en el sentido de ejercerlo ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Toda solicitud presentada a las autoridades se entiende realizada en el
ejercicio del Derecho de Petición.
3. Se confiere a las personas el derecho de actuar ante las autoridades a
través de los medios electrónicos de comunicación, lo que implica que las
autoridades deben adoptar estos sistemas tecnológicos.
Estatuto Anticorrupción fortalecimiento de los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la
gestión pública.
La ley establece medidas pedagógicas y de formación que hacen que la política
anticorrupción sea permanente y promueve la construcción de una cultura de la
legalidad. De esta manera, se fortalece la participación de la ciudadanía a través
del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano
Otra novedad en la ley es la de crear herramientas de lucha contra la corrupción
desde diferentes frentes del Estado y de la sociedad, para lo que se vincula a los
particulares a través de la Comisión para la Moralización y de la Comisión
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción48.
4.3.2
Disposiciones para prevenir y combatir la corrupción en la
contratación pública
La contratación pública es el sector en el cual se vienen presentando los casos
más graves de corrupción pública; por ello se proponen medidas orientadas a
garantizar la transparencia y la sanción a la corrupción o fraude en esta actividad
estatal:
1. El Estatuto es especialmente cuidadoso en castigar a aquellos
contratistas que reiteradamente le incumplen al Estado. Por eso se ha
dispuesto que quedará inhabilitado por un término de 3 años el
48
.
La Comisión Ciudadana, integrada por representantes de la sociedad civil, tiene el deber de
hacer seguimiento, evaluación y recomendaciones a las políticas anticorrupción del
Estado, y promover campañas y estrategias de lucha contra la corrupción en el sector
privado, según lo estipulado en el Estatuto Anticorrupción
111
1624B-12
2.
3.
4.
5.
6.
7.
contratista que haya sido objeto de imposición de 5 o más multas
durante la ejecución de uno o varios contratos en una misma vigencia
fiscal; o que haya sido objeto de 2 declaratorias de incumplimiento en un
mismo año; o que haya recibido al menos 2 multas y un incumplimiento
en el mismo año con una o varias entidades estatales.
Los interventores responderán de manera solidaria, civil, penal y
disciplinariamente por el incumplimiento de las obligaciones que se
derivan de la ejecución de los contratos en los cuales son interventores
por el daño causado por su omisión. En igual forma, se extiende la
responsabilidad a consultores y asesores.
Los anticipos que el Estado otorga solo podrán ser manejados por
fiduciarias irrevocables o patrimonios autónomos irrevocables que
garantizarán el uso de esos mismos recursos exclusivamente en la
ejecución del contrato.
Otra innovación interesante que trae el Estatuto en materia contractual,
es la regulación de las contrataciones de mínima cuantía. Se dispone de
un procedimiento que es bastante ágil y garantiza la pluralidad de
oferentes, con innovaciones tan importantes como que la entidad pública
pueda realizar adquisiciones en grandes almacenes, lo que garantiza que
el precio al que compre la entidad sea el precio de mercado más
conveniente.
Se exige que todas las obras públicas tengan diseños en una fase clara
antes de que se puedan abrir las licitaciones o suscribir los contratos.
Contratar sin estudios se traduce en sobrecostos y toda clase de
problemas que se vuelven fuente de millonarias controversias entre el
Estado y el contratista.
Una norma muy importante para garantizar la transparencia es la que
tiene que ver con las adendas que en la práctica contractual se han dado
para que se generen toda clase de suspicacias y se empañen no pocos
procesos contractuales. En ese sentido, el Estatuto dispone que quedan
prohibidas durante los 3 días anteriores al cierre previsto de un proceso
de selección y que solo podrán efectuarse en días y horarios hábiles. En
últimas, lo que se busca es que cuando se aproxima el cierre del proceso
no se les cambien las reglas de juego a los participantes para favorecer a
algunos y perjudicar a otros.
Cabe también señalar que el Estatuto dispone que las normas de la Ley
80 de 1993, le serán aplicables a todas las entidades públicas, salvo
cuando la entidad ejecutora desarrolle sus actividades en competencia
con el sector privado. De esta forma, los principios rectores de la
contratación pública se extenderán a campos que hoy no cubren.
En el Estatuto se hace especial énfasis en dos entidades: la Comisión para la
Moralización y la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción, las cuales tienen su antecedente en la Ley 190 de 1995. Se
fortalecen y definen funciones del Programa Presidencial de Lucha contra la
Corrupción.
112
1624B-12
4.3.3
Políticas institucionales y pedagógicas
Se adoptan una serie de medidas cuya finalidad es lograr una gestión pública
más eficiente implementando el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano,
en el cual cada entidad del orden nacional deberá elaborar anualmente una
estrategia de lucha contra la corrupción y atención al ciudadano. Dicha estrategia
debe contemplar el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las
medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los
medios para mejorar la atención ciudadana. Así mismo, dispone que todas las
entidades del Estado, a más tardar el 31 de enero de cada año, deberán publicar
en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se
especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los
responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de
sus proyectos de inversión junto con los indicadores de gestión.
A manera de resumen la tabla 1. Presenta los mecanismos de control existentes
para el fomento de la cultura de la legalidad e integridad y la lucha contra la
corrupción.
113
1624B-12
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Ley 1474 de
2011 Estatuto
Anticorrupción
Ley 1151 de
2008
GEL
X
Ley 1437 de
2011
Código
Procedimiento
Contencioso
Ley 1150 de
2007
Contratación
Ley 962 de
2005
Ley 909 de
2004
Carrera
Administrativa
Ley 850 de
2003
Veeduría
X
Ley 872 de
2003
SGC
X
Ley 734 de
2002
CDU
Ley 790 de
2002
PRAP
Ley 190 de
1995
Moralidad
Ley 598 de
2000
SICE Decreto
3512 de 2003
Gobierno en Línea
Pactos de Transparencia
Pactos de probidad
Quejas y Reclamos
Simplificación de Trámites
(antitramites)
Veedurías Ciudadanas Control
Rendición de Cuentas
Meritocracia (sistemas de
carrera)
Control Interno
Mapas de Riesgo
Normas ISO
Gestión por Resultados
Comisión de Moralización
Órganos de Prevención de la
Corrupción
Acceso a la Información
Normas de Conducta
(códigos)
Formación y Capacitación
Sistema de Declaración de
Ingresos
Sistemas de Recaudo del
Estado
Sistemas de Protección a
Funcionarios que Denuncien
Integridad
Sistema Presupuestal
Defensa Legal del Estado
Reforma Sistema de
Contratación
Ley 80 de 1993
Contratación
MECANISMOS
Convención
ONU contra la
corrupción
NORMA
Convención
Interamericana
contra la
corrupción
Tabla 1. Mecanismos de control en una propuesta de cultura de la legalidad
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
114
1624B-12
4.3.4
Entidades públicas y privadas que fomentan la cultura de la
legalidad e integridad y la lucha contra la corrupción
Son relativamente muy pocas las experiencias realizadas por entidades privadas y
públicas (salvo las ya mencionadas) que se dediquen a la producción de programas
de lucha contra la corrupción. En una barrido realizado por la internet existen
algunas
excepciones
como
www.respondanet.com,www.transparencia.org/tilac/english/index.html,www.probida
d.net, y el centro Utstein de recursos contra la corrupción www.u4.no. Aun así
existen muy pocos esfuerzos para crear y mantener un banco común y actualizado
de indicadores e información que ayuden en el análisis, la investigación y la
evaluación de la corrupción, así como esfuerzos contra la corrupción en América
Latina49.
 Banco Mundial
El Banco Mundial ha desarrollado estrategias contra la corrupción desde 1996. La
estrategia del Banco Mundial se fundamenta en cuatro puntos : (a) prevención de
fraude y corrupción en los proyectos que financia, (b) asistencia a los países que
requieran su apoyo para reducir la corrupción, (c) hacer explícita la corrupción en
cada país y formular estrategias anticorrupción y (d) colaborar en los esfuerzos
internacionales para reducir la corrupción50. A demás de estas estrategias el Banco
cuenta con cinco elementos claves para luchar efectivamente contra la corrupción:
(i) aumentar la rendición pública de cuentas, (ii) fortalecer la participación de la
sociedad civil, (iii) crear un sector privado competitivo, (iv) implementar restricciones
institucionales y (v) mejorar la gerencia y el manejo del sector público51.
 Banco Interamericano de Desarrollo
El Banco Interamericano de Desarrollo en el año 2001 aprobó un Marco Sistémico de
Lucha contra la Corrupción, el cual definió las medidas necesarias para fortalecer las
acciones contra de la corrupción. El BID interpreta la corrupción como un
subproducto de la ineficiencia institucional, de manera que esta es una característica
que debe detectarse adecuadamente, para lo cual es necesario fortalecer la
capacidad de análisis institucional como parte del análisis operativo de cada
proyecto.
49
.
50
.
.
51
Casals & associates, USAID. Americas accountability anti-corruption Project. La corrupción en América
Latina: estudio analítico basado en una revisión bibliográfica y entrevistas. Año 2004. Páginas 97.
The World Bank, Helping Countries Combat Corruption, The Role of the World Bank, pág. 4 PROPUESTA
DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
115
1624B-12
 Fondo Monetario Internacional
El Fondo Monetario Internacional adoptó la lucha contra la corrupción desde la
perspectiva del buen gobierno. A partir de 1996 reconoció la importancia de
"promover una adecuada gestión de gobierno en todos sus aspectos, incluso
garantizando el imperio del derecho, promoviendo la eficiencia y la responsabilidad
del sector público y haciendo frente a la corrupción, como elementos esenciales de
un marco en que puedan prosperar las economías"52. De igual manera, ha
fomentado el desarrollo de instituciones y sistemas administrativos para eliminar las
condiciones que facilitan el soborno, la corrupción y las actividades fraudulentas.
El Fondo Monetario Internacional exige a los países miembros mejorar la
transparencia y rendición de cuentas a través de la adopción de códigos y
estándares para el gobierno, el sector financiero y la empresa privada. Actúa como
regulador y ha desarrollado dos códigos de transparencia. El primero es el Código de
Buenas Prácticas en la Transparencia Fiscal, diseñado para mejorar el debate público
sobre el diseño y resultados de la política fiscal con el fin de mejorar la rendición de
cuentas del gobierno. El segundo es el Código en Buenas Prácticas de Transparencia
en Políticas Monetarias y Financieras53.
4.3.5
Marco constitucional para el control, la investigación y sanción de
la corrupción
A continuación se presentan los principios constitucionales, que sobre la materia
forman el marco constitucional colombiano para prevenir y combatir la corrupción.
La Constitución Política de Colombia de 1991, contiene una serie de artículos en los
cuales es portadora de derechos del ciudadano frente al poder del Estado, y al
cumplimiento de la función pública, es así como ella garantiza: El acceso a la
información pública como derecho fundamental establecido en el artículo 23; La
prevalencia del interés general sobre el particular, y los principios de igualdad,
moralidad, ética, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad como base de la
función administrativa; La carrera administrativa y el principio de moralidad
administrativa en la gestión pública; Los servidores públicos están obligados a
presentar declaraciones juradas de bienes y rentas, con lo cual se pretende evitar
situaciones de conflicto de intereses y establecer procedimientos para hacer
seguimiento a casos de enriquecimiento ilícito. Quienes han sido condenados por
delitos contra el patrimonio del Estado están inhabilitados para desempeñar
funciones públicas54.
52
.
53
.
54
.
International Monetary Fund, Good Governance, pág. 4. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
International Monetary Fund, Good Governance, pág. 4. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN.
Artículo 122 de la Constitución Política de Colombia
116
1624B-12
Los servidores públicos no pueden: (a) designar como empleados a parientes hasta
el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil para
trabajar, (b) celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro,
contrato con entidades públicas o con personas privadas que manejan o administran
recursos públicos, (c) tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos
políticos y en las controversias políticas, (d) utilizar su empleo para presionar a los
ciudadanos a respaldar una causa o campaña política, (e) desempeñar
simultáneamente más de un empleo público o recibir del tesoro público más de una
asignación, y (f) aceptar cargos, honores o recompensas de gobierno extranjeros u
organismos internacionales o celebrar contratos sin autorización previa del
gobierno55.
La vigilancia de la gestión pública a través de sistemas de participación ciudadana es
propia de la democracia participativa y así está reconocido constitucionalmente56. El
control interno es un sistema establecido por expresa disposición constitucional para
todos los órdenes de la administración pública57. La Constitución establece el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades y la figura de la pérdida de investidura
para los congresistas. Las causales para perderla investidura son: (a) violar el
régimen de inhabilidades o incompatibilidades o el régimen de conflicto de intereses,
(b) no asistir a sesiones de plenaria, (c) no tomar posesión del cargo en el término
indicado para el efecto, (d) destinar de forma dineros públicos y (e) llevar a cabo
actos de tráfico de influencias debidamente comprobado. La pérdida de la
investidura debe ser decretada por el Consejo de Estado a solicitud de la mesa
directiva de la cámara respectiva o de cualquier ciudadano58.
4.3.6
Acciones de los organismos de control en el fomento de la
prevención
Las acciones de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la
República, la Auditoría General de la República y la Contaduría General de la Nación
están orientadas a prevenir, investigar y sancionar la corrupción.
.
55
56
.
57
.
58
.
Artículos 126, 127, 128 y 129 de la Constitución Política Colombiana.
Artículo 270 de la Constitución Política
Inciso 2 del Artículo 209 de la Constitución Política
Artículo 184 de la Constitución Política
117
1624B-12
 Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación vigila el correcto desarrollo de la función
pública, salvaguarda los intereses de los ciudadanos y garantiza la protección de los
derechos humanos. Es el máximo organismo del Ministerio Público, conformado
también por la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales y distritales. Es
un órgano autónomo y cuenta con procuradores delegados y agentes del Ministerio
Público encargados de controlar la conducta de los servidores públicos. Esta entidad
tiene poder preferente disciplinario frente a otras entidades estatales.
La función preventiva es considerada la principal responsabilidad de la Procuraduría
que está empeñada en “prevenir antes que sancionar”, vigilar el actuar de los
servidores públicos y advertir cualquier hecho que pueda ser violatorio de las
normas vigentes, sin que ello implique coadministración o intromisión en la gestión
de las entidades estatales59.
El Sistema Integral de Prevención (SIP), conformado por todas las dependencias de
la Procuraduría General de la Nación con competencias preventivas, es un
mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de la función
preventiva integral de la institución. La función integral de prevención de la PGN va
desde la advertencia primaria sobre los riesgos en que puede incurrir la
administración, pasando por los controles que se deducen de la actividad de
intervención, hasta llegar a la difusión de resultados sobre actuaciones disciplinarias
que generen inevitablemente un factor de disuasión efectiva.
El ejercicio de la función preventiva se realiza además mediante acciones de
promoción y divulgación orientadas a mejorar las actitudes de los servidores públicos
en el desempeño de sus funciones, así como para evitar conductas sancionables de
los mismos, que pudiesen vulnerar el ordenamiento jurídico o el patrimonio
público60.
Dentro del sistema de información misional el módulo de la función preventiva fue
diseñado considerando el orden de cada una de las actividades que conforman el
flujo del Proceso. Esto se muestra en la siguiente imagen.
59
.
.
60
http://www.procuraduria.gov.co/portal/Objetivos-y-funciones.page
PROCEDIMIETO PREVENTIVO DE LA PGN. www.procuraduria.gov.co
118
1624B-12
act Proceso Prev entiv o
COB Asignar Serv idor
Público
Inicio
Proceso
Preventivo
Proceso de
Radicación
COB Ev aluar Asunto
NO
¿Abrir
Caso?
Radicación
Cancelada con
Decisión
SI
COB Abrir Caso
«information»
Caso
COB Verificar Hechos
COB Establecer Marco
Normativ o
«information»
Resultado de
Hechos
«information»
Marco Normativ o
Si
COB Ev aluar y Decidir
Caso
«information»
Documento
Preliminar
Proceso Instrumentos
Si
¿Hacer
Seguimiento?
EOP Ej ecutar Acción
Prev entiv a y Hacer
Seguimiento
«information»
Documento Final
No
COB Cerrar Caso
COB Archiv ar
Documentación
¿Devolver?
No
Finalizar
Caso
El mismo flujo se muestra a continuación, bajo el esquema del modelo del negocio
de la entidad (la autopista). El detalle de este proceso se puede ser leído en el
documento Manual Preventivo que se encuentra en la página web de la PGN.
119
1624B-12
EOP
PROCESO PREVENTIVO
EOP
RADICAR Y
VALORAR
SOLICITUD
CLASIFICAR
ASUNTO Y
ASIGNAR COMP.
ASIGNAR
SERVIDOR
EJECUTAR ACCION
PREVENTIVA Y
REALIZAR
SEGUIMIENTO
REABRIR
SOLICITUD O CASO
ABRIR
CASO
ESTABLECER
MARCO
NORMATIVO
CERRAR CASO
EVALUAR Y
DECIDIR CASO
EVALUAR
ASUNTO
VERIFICAR HECHOS
120
ARCHIVAR
DOCUMENTACION
1624B-12
Normatividad que regula el Proceso Preventivo
Decreto Ley 262 de 2000, Modifica la estructura y la organización de la Procuraduría
General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la
Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las
diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
Resolución 213 de 2003, Define la competencia territorial de las Procuradurías
Regionales, Provinciales y Distritales y se establece el mapa territorial de competencias
de la Procuraduría General de la Nación.
Resolución 490 de 2008, Crea el Sistema Integral de Prevención y se establecen los
principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función preventiva a cargo de la
Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
Resolución 015 de 2010, Modifica el proceso preventivo en lo atinente al
procedimiento para el desarrollo de la actuación preventiva integral, se eliminan los
subprocesos asociados y se modifica la caracterización del proceso preventivo.
Algunas de las actividades que la Procuraduría ha realizado fomentando la
transparencia y ética pública fue la firma del Pacto “Ética pública y privada en
contratación estatal, compromiso de todos”, entre los años 2004 y 2005, en las
ciudades de Bogotá, Bucaramanga, Barranquilla, Medellín y Cali. En esta iniciativa,
promovida por la Procuraduría General de la Nación, participaron la Contraloría General
de la República, Confecámaras y el Programa Presidencial de Lucha Contra la
Corrupción. Los compromisos conjuntos adquiridos por las instituciones firmantes
fueron: (i) divulgar el Pacto en los sectores público y privado, (ii) replicar el Pacto en
todas las regiones del país, (iii) promover un sistema general de evaluación de los
niveles de corrupción en el sector público y privado, y (iv) evaluar los resultados del
Pacto.
Además la Procuraduría, mediante la Resolución 192 de 2004, creó la Comisión
Nacional de Defensa del Patrimonio Público y la Moralidad Administrativa, para
coordinar, dirigir e implementar acciones constitucionales y legales destinadas a
garantizar el patrimonio público y la moralidad administrativa.
 Contraloría General de la República
La Constitución Política y los desarrollos normativos y legales alrededor de la
participación ciudadana en el ejercicio del control fiscal, consagran una serie de leyes y
reglamentaciones encaminadas a garantizar al ciudadano y a las organizaciones
121
1624B-12
sociales que puedan ejercer el derecho y el deber de la vigilancia y control de la gestión
pública y de los recursos públicos.
En la Ley 472 de 1998 se consagra la reglamentación de las acciones populares y de
grupo. Para el tema que estamos tratando, esta norma define las acciones populares
como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos,
entre los cuales está la defensa del patrimonio público. Establece incentivos económicos
para el demandante, entre estos el 15% del valor que recupera la entidad pública en
razón a la acción popular.
Con el propósito de fortalecer los mecanismos participativos y democráticos en el
ejercicio del control ciudadano a la gestión pública, la Ley 489 de 1998, en sus artículos
34 y 35, refuerza el marco legal, al definir que cuando los ciudadanos decidan constituir
mecanismos de control social a las entidades públicas, especialmente a través de la
creación de veedurías ciudadanas, la administración está obligada a brindar el apoyo
requerido para el ejercicio de este control. De igual forma establece el apoyo de las
autoridades de control y de carácter judicial para el conocimiento y la resolución de los
hechos que les sea presentados por dichas veedurías.
En relación con la vinculación de la ciudadanía al control fiscal que ejerce la CGR, con
la Resolución orgánica 05049 del 9 de marzo de 2000, la entidad adoptó la metodología
para el proceso auditor, que consagra un capítulo a la participación ciudadana en el
ejercicio de las auditorías a través de las quejas y denuncias presentadas por los
ciudadanos o por las organizaciones sociales ante la Contraloría Delegada para la
Participación Ciudadana.
En esta reglamentación se exige que en el ejercicio del proceso auditor se debe
verificar en la entidad auditada, la aplicación de las normas que permitan una amplia
participación ciudadana en las diferentes etapas del proceso administrativo
institucional, implementando por primera vez una línea de auditoría en el tema de la
participación ciudadana.
Esta entidad busca el resarcimiento del patrimonio público mediante la jurisdicción
coactiva con la cual busca recuperar los recursos y bienes públicos afectados por la
mala administración o que han sido apropiados por los funcionarios públicos.
La Contraloría General de la República promueve la transparencia en el uso de los
recursos públicos con estrategias aplicadas en áreas de alto riesgo previamente
identificadas.
Entre los principales resultados de este control se encuentran informes y documentos
como: (i) el informe anual sobre las finanzas del Estado, (ii) la situación de la deuda
pública, (iii) la cuenta general del presupuesto y el tesoro, (iv) la auditoría al balance
general de la Nación, (v) el informe financiero mensual, (vi) la revista Economía
122
1624B-12
Colombiana, (vii) estudios sobre sujetos de control, (viii) análisis a proyectos de ley y
actos legislativos, y (ix) publicaciones de estudios e informes especiales.
El segundo tipo de control es el micro, el cual consiste en auditorías para vigilar
permanentemente las entidades del Estado. Las acciones de este control se concretan
anualmente en la formulación y ejecución de un Plan General de Auditoría, que
contiene la programación de las entidades y los puntos que se auditarán durante el
año. El resultado de este control se registra en un informe de auditoría comunicado a la
entidad auditada, para la posterior elaboración de un Plan de Mejoramiento que corrija
las observaciones formuladas.
4.3.7
Acciones de la sociedad civil
 Confecámaras
Aunque CONFECÁMARAS no fue concebida como una organización para luchar contra la
corrupción, en los últimos años ha liderado importantes esfuerzos para identificar y
combatirla en el sector privado, mediante su programa “Probidad”. Esta iniciativa tiene
el propósito de aumentar el compromiso del sector empresarial en la construcción de
una cultura ética en la contratación de particulares con el Estado y fortalecer la
competitividad y el desarrollo del mercado.
El programa “Probidad” comenzó el 4 de mayo de 1999 con el apoyo de la Fundación
Corona, el Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial y el respaldo de la
Vicepresidencia de la República. A este programa se ha unido el Centro Internacional
para la Empresa Privada, filial de la Cámara de Comercio de Estados Unidos. La primera
contribución del Programa al análisis de la corrupción en Colombia fue la investigación
“Percibiendo la Corrupción”, publicada en 1999 en la serie Documentos de Coyuntura
de Confecámaras. Otros productos importantes de este Programa, que han sido
utilizados a lo largo de este documento, son las encuestas de percepción de la
corrupción: Probidad I, Probidad II y Probidad III. Actualmente, el programa está
estructurado en torno a tres ejes: (i) promoción de la ética empresarial, (ii) la
transparencia en los procesos de contratación con el Estado y (iii) la promoción de
participación ciudadana y control social.
 Corporación Transparencia por Colombia
El Capítulo Nacional de Transparencia Internacional fue reconocido en 1998 y ha
trabajado en el diseño, aplicación y masificación de herramientas para prevenir la
corrupción en el sector público, el sector privado y para promover el control social.
Las acciones para prevenir la corrupción en el sector público han sido: (i) la elaboración
del Índice de Integridad de las Entidades Públicas Nacionales, (ii) la elaboración del
Índice de Integridad de los Gobiernos, Asambleas y Contralorías Departamentales, (iii)
el acompañamiento a procesos licitatorios a través de Pactos de Integridad, (iv) la
promoción de iniciativas como la transparencia en línea de los gobiernos municipales,
123
1624B-12
(v) el desarrollo de programas de protección de recursos públicos municipales, (vi) la
creación de espacios de discusión como el Observatorio a la Reforma del Estatuto de la
Contratación Pública y (vii) la conformación de veedurías a programas
gubernamentales. Las acciones adelantadas en el sector privado han sido: (i) la
promoción de los Pactos de Integridad y los Compromisos Éticos entre empresas
nacionales e internacionales, (ii) el desarrollo de procesos de capacitación en ética y
promoción de la lucha contra la corrupción entre la grande, mediana y pequeña
empresa y (iii) la promoción de principios empresariales para evitar el soborno en
sector privado
 Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario
En 1998 la Universidad del Rosario creó el Instituto Anticorrupción, con el propósito de
identificar, prevenir y combatir modalidades específicas de corrupción. El Instituto
resalta la importancia de sensibilizar la opinión pública para generar un rechazo social
generalizado hacia la corrupción.
Las acciones del Instituto se desarrollan en las siguientes líneas de trabajo: (i) asesoría
y acompañamiento a los procesos contractuales de las entidades públicas, (ii)
fortalecimiento institucional en procesos contractuales para entes territoriales, (iii)
creación de una central de precios de referencia, (iv) servicio de interventoría
administrativa y técnica en los contratos de las entidades públicas, (v) asesoría en
revisión de pólizas de cumplimiento, clasificación y cobro judicial y extrajudicial, (vi)
asesoría a entidades públicas para selección de personal mediante procesos de
meritocracia, (vii) asesorías y acompañamiento en procesos de liquidación de entidades
estatales y (viii) asesoría para simplificación de trámites y diagnósticos de corrupción de
entidades públicas.
 Bogotá Cómo Vamos
En 1998 la Casa Editorial El Tiempo, la Fundación Corona, la Cámara de Comercio de
Bogotá y la Fundación FES para el Liderazgo, crearon “Bogotá Cómo Vamos” con el
propósito de evaluar la calidad de vida y bienestar de los habitantes de Bogotá con
base en la información suministrada por la administración distrital. El proyecto ofrece a
la ciudadanía información sobre el impacto de las acciones gubernamentales y la
eficiencia de la gestión de la administración, con estrategias como: (i) el desarrollo de
evaluaciones sectoriales para medir el impacto de las políticas públicas en calidad de
vida a través de indicadores, (ii) la realización de foros y debates, (iii) la sistematización
de la percepción ciudadana sobre los logros, avances y problemáticas de la ciudad a
través de encuestas y talleres de percepción y (iv) la publicación del “Bogotómetro”,
como herramienta para socializar información sobre tendencias en el comportamiento
de los ciudadanos.
124
1624B-12
 Red Bogotá
La Universidad Nacional de Colombia en acompañamiento de la Fundación Corona creo
en 1998 la Red Bogotá con el propósito de divulgar información relacionada con la
administración distrital de Bogotá y con las administraciones de sus localidades.
Los proyectos adelantados en el marco de “Red Bogotá” son: (i) Revista Universidad,
en la cual se publican desde el año 2000 documentos de análisis, artículos de opinión,
investigaciones y datos relacionados con la administración distrital, (ii) página de
Internet titulada “Hacer público lo público”, en la cual se publica el presupuesto, los
proyectos de inversión, los acuerdos, diagnósticos e información administrativa de cada
Junta Administradora Local, (iii) “Bogotá en los Medios” creada en el 2004, consiste en
el monitoreo de medios realizado por la Oficina de Prensa de la Alcaldía Mayor, a las
noticias de radio y televisión sobre Bogotá, y (iv) “Bogotá en Datos”, consiste en una
base de datos de información de archivo, documentos de análisis, investigaciones y
estudios sobre la ciudad.
 Corporación Ocasa
Esta organización de jóvenes fue creada en el 2003 para fortalecer la transparencia, la
integridad y el control social. Tiene el aval de organizaciones como Transparencia por
Colombia, el Instituto de Ciencia Política, la Fundación Konrad Adenauer, la Universidad
de los Andes, OPE Publicidad, el Portal Avanza, el Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción y el Programa Colombia Joven. Adicionalmente, Ocasa ha
establecido alianzas con medios de comunicación, organizaciones internacionales y con
la Red Mundial de Jóvenes contra la Corrupción Las líneas de acción de Ocasa se
enmarcan en los siguientes temas: (i) fomento de la toma de conciencia de los jóvenes
frente a la corrupción, (ii) formación en valores para jóvenes y (iii) promoción del
control ciudadano y de la rendición de cuentas.
Hay otras acciones y trabajos importantes adelantados por organizaciones de la
sociedad civil y el sector privado, como la “Corporación Escuela Galán”, “Conciencia
Colombia”, la “Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín”, la “Red Ver”, la “Cámara
Colombiana de Infraestructura” y la “Corporación Cívica de Caldas”. En el trabajo
adelantado por los gremios consideramos importante resaltar (i) los Acuerdos por la
Transparencia y Buen Gobierno suscritos el 9 de julio de 2004 por las Empresas
Solidarias de Salud agremiadas en Gestarsalud; (ii) el Convenio Nacional de Lucha
contra el Mercado Ilegal de Medicamentos de la Cámara de la Industria Farmacéutica
de la ANDI, de junio de 2005 y (iii) el Acuerdo para Prevenir Prácticas de Corrupción en
las Empresas Fabricantes de Tuberías de Acueducto y Alcantarillado afiliadas a
ACODAL, del 13 de abril de 2005.
125
1624B-12
5
ESTADO DEL ARTE SITUACIONAL: LA ILEGALIDAD Y LA
CORRUPCIÓN EN COLOMBIA
5.1 La ilegalidad
Según refiere García Villegas (2011), la cultura del incumplimiento de las reglas en
América Latina se remonta a los tiempos de las colonias española y portuguesa. Desde
esta época han sido diversas las referencias que aluden a la inobservancia de las
reglas. Durante la Colonia, el Virrey Eslava se quejaba ante la Corona Española porque
las provincias de la Nueva Granada eran ingobernables. El desacato era un fenómeno
regularizado y justificado. La situación prácticamente siguió siendo la misma durante la
independencia: la gran brecha entre el derecho y la realidad se mantuvo. Las
expresiones de origen popular como “hecha la ley, hecha la trampa”, “la ley es para los
de ruana”, “se acata pero no se cumple”, “mande quien puede, obedece quien quiere”,
“para mis amigos paz y justicia, para mis enemigos la ley” tienen una larga tradición
histórica (págs. 15 -17).
Posterior a la época de la Independencia y tras un reinado de la ilegalidad caracterizado
entre otros aspectos por una cultura de incumplimiento tributario, se establece la
Constitución Política de 1886 con el objetivo de imponer el orden social. A través del
radicalismo conservador, se define la religión católica como el cemento de la nación, la
cual se imparte como obligatoria en la educación pública; se limita el derecho al
sufragio y el estado reclama para sí tanto el monopolio del uso de las armas, así como
de la emisión monetaria. Kalmanovitz describe:
“La población fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada la
esfera de los milagros en la que creía firmemente la inmensa mayoría.
El país era consagrado anualmente al Corazón de Jesús. No pudo
desarrollarse la convicción, a excepción de las altas capas, de que cada
individuo podía controlar su vida si organizaba racionalmente sus
esfuerzos hacia determinados fines. Por el contrario, cundió en la
población la actitud fatalista sobre la vida que solo podía ser cambiada
mediante rogativas a los intermediarios del cielo. Los logros y la riqueza
eran los resultados de las conexiones políticas y familiares, del azar y del
juego, de los rezos y no del esfuerzo y concentración del individuo en
ciertas metas en la vida” (Kalmanovitz, 2001, pág. 91).
La cultura del incumplimiento de normas, se refleja en una de sus más visibles
expresiones: la literatura y más recientemente la literatura urbana, la cual está
marcada por los fenómenos del narcotráfico, la corrupción, la delincuencia organizada,
la violencia armada y en general, por una permisividad a la ilegalidad, la cual se ha
cocinado durante varios siglos, con ciertos picos históricos. La explosión literaria que
refleja este contexto es tan amplia y diversa, que casi podría decirse que existe un
género literario que refleja las características de una sociedad fuertemente fragilizada
126
1624B-12
en la confianza de sus instituciones, atravesada por la violencia sociopolítica, con una
profunda pérdida del valor por la vida y, el uso privilegiado de mecanismos de atajo
para alcanzar los propósitos o fines individuales, muy cercanos al consumismo. Aquí se
mencionan tan solo algunas obras que recogen estos elementos: La Vorágine, Ciudad
enloquecida, las memorias del odio, los días de terror, Sangre campesina, La Mala
Hora, Marea de Ratas, El Otoño del Patriarca, La Virgen de los sicarios, Los Jinetes de
la Cocaína, Rosario Tijeras, No nacimos pa´semilla, Angosta, Cartas Cruzadas, La Bruja,
Leopardo al Sol, Sangre ajena, Delirio, Fragmentos de un amor furtivo, Noticia de un
Secuestro, Sin tetas no hay paraíso, el Cerco de Bogotá, Testamento de un hombre de
negocios, El Eskimal y la mariposa, Lara, La mujer que sabía demasiado, Hijos de la
Nieve, Happy Birthay Capo, Los pecados de mi padre.
Algunas de estas producciones literarias han sido llevadas al cine y a la televisión. Los
medios de comunicación han producido un amplio conjunto de telenovelas que han sido
fuertemente criticadas por la opinión pública quien las considera una apología a la
ilegalidad, al delito y a las lógicas mafiosas. En los últimos 20 años telenovelas
nacionales como: Los victorinos, La mujer del presidente, La viuda de la mafia, El
Ventilador, El cartel de los Sapos, Las muñecas de la mafia, El Capo, Sin tetas no hay
paraíso, La Saga: negocio de Familia, Inversiones el ABC, Tres Milagros, La reina del
sur, Correo de Inocentes, La mujer del presidente y La Mariposa han tenido como
propósito visibilizar esta problemática e inclusive mostrar la manera como socialmente
se acepta la ilegalidad como un camino para alcanzar el éxito, dinero y poder.
El cine colombiano no se ha quedado atrás. Se destacan producciones como Rodrigo D
No futuro, La vendedora de rosas, Soñar no cuesta nada, Cóndores no entierran todos
los días, Colombian Dream, El arriero, Paraíso Travel, María Llena eres de Gracia,
Sumas y Restas, el Rey, Perder es cuestión de método, Perro come perro, La Sangre
bajo la lluvia, La pasión de Gabriel y 180 segundos; que también tratan la “realidad
social” del país.
Estas diversas expresiones culturales dan cuenta de la persistencia de una gran brecha
entre la realidad Colombiana y el mundo del derecho que promueve la legalidad.
Gabriel García Márquez, en su libro Un país al alcance de los niños describe: “en los
colombianos cohabitan la justicia y la impunidad; somos fanáticos del legalismo, pero
llevamos bien despierto en el alma, un leguleyo de mano maestra para burlar las leyes
sin violarlas, o para burlarlas sin castigo” (1996, pág. 7).
Antanas Mockus se ha referido a la “cultura del atajo” para explicar la tendencia
socialmente aceptada de los Colombianos a usar las más diversas formas creativas para
adoptar “el camino torcido” frente a las normas. En sus palabras:
“… En Colombia hay mucha cultura del atajo, que es lograr los resultados
de forma rápida y algunas veces chambonamente y con consecuencias
preocupantes para el mediano y largo plazo…Yo he visto en la cultura
127
1624B-12
colombiana mucha capacidad para salir adelante, mucho empeño. El
Colombiano no se vara y para no vararse hace cosas que están en el
límite… En Colombia somos bastante familistas, es decir: “por mi familia
hago lo que sea”.
Mockus considera que el gran problema en Colombia radica en que la violencia y la
corrupción se han expandido y consolidado porque son culturalmente aceptadas en
ciertos contextos. Se toleran comportamientos claramente ilegales y con frecuencia
moralmente censurables (2001, pág. 3). Por lo tanto, el divorcio entre ley, moral y
cultura que se mencionaba en el estado del arte61, tiene su expresión en Colombia de la
siguiente forma:





Acciones ilegales que son aprobadas moral y culturalmente
Acciones desaprobadas culturalmente pero aceptables moralmente
Acciones moralmente inadmisibles pero aceptadas en lo cultural
Obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales
Obligaciones legales que carecen de aprobación cultural en ciertos medios
sociales (son percibidas como ilegítimas).
Sin embargo, existe otra posición. Estudios recientes realizados por los economistas
interesados en el tema como parte de su preocupación por comprender las causas de la
violencia defienden la tesis de que la ausencia de instituciones estatales y en particular,
la falta de una justicia penal eficiente y capaz de disuadir a los delincuentes, son la
causa de la extraordinaria reproducción del crimen que tuvo lugar en Colombia a finales
del Siglo XX. Estos estudios desvirtúan la tesis de una cultura de la ilegalidad
propiamente colombiana, para plantear que ha sido la incapacidad del estado para
desestimular la actividad criminal, la que ha dado lugar al auge del fenómeno del
narcotráfico. Salomon Kalmanovitz (2001) es uno de los que defiende esta hipótesis, al
señalar que en Colombia la pobreza no es la causa del narcotráfico; sino, un sistema de
justicia deficiente y corrupto62.
El fenómeno de la ilegalidad es tan complejo por cuanto intervienen múltiples factores
en su producción. De ahí que existan diversas miradas e interpretaciones para
explicarlo. Lo cierto es que en las grandes ciudades de Colombia puede apreciarse en
las relaciones cotidianas, una diversidad de fenómenos asociados a la indisciplina y al
61
.
.
62
Según explica Mockus en una sociedad democrática ideal, la ley, la moral y la cultura tienden a
ser congruentes. Los comportamientos que son válidos a la luz de la moral individual suelen gozar
de aprobación cultural, aunque lo inverso no siempre es verdad. A su vez, lo permitido
culturalmente suele estar permitido legalmente, aunque algunos comportamientos jurídicamente
admisibles son rechazados por razones culturales. En una sociedad ideal, la cultura es más
exigente que la ley, y la moral lo es más que la cultura (2001, pág. 3)
Se destacan los estudios de Mauricio Rubio (1996, 1999), Camilo Echandía (1999), Alejandro
Gaviria (2000), Armando Montenegro, Carlos Posada y Gabriel Piraquive (2000), Echeverri y
Partow (1998), Fabio Sánchez (2006) y Bejarano (1990).
128
1624B-12
espíritu avivato y fraudulento. Francisco Gutierrez Sanin al describir las dinámicas
propias de una ciudad como Bogotá señala “los provincianos nos estremecemos con
sólo pensar en el tristemente célebre tránsito capitalino, el cual a la vez esta vinculado
a fenómenos como la indisciplina y el espíritu del avivato. Cuando un semáforo se
estropea, todos los conductores tratan de pasar a la vez. Todos quieren que les
respeten su puesto en una fila, pero aparentemente nadie está dispuesto a respetar el
de los demás… se exige con rabia que los otros respeten la ética y la moral, pero por lo
menos en algunos casos, simplemente para “sanear el mercado” y quedar con menos
competidores. Antes, la “ley era para los de ruana, hoy es para los demás” (1998, pág.
11).
En esta misma lógica y retomando las mentalidades incumplidoras propuestas por
García Villegas -expuestas en el estado del arte- “el vivo” es el personaje incumplidor
más frecuente en Colombia. Un ejemplo de éste personaje son los taxistas bogotanos
que ante la necesidad de ganar dinero llegan primero a donde está el cliente, violando
cuanta norma sea necesaria: “recoger un pasajero donde está prohibido –dice Teodoro,
uno de los taxistas- cerrar a otro para recogerlo, o pasar un semáforo en rojo para
coger a un cliente al otro lado de la calle es algo normal. Uno no va a dejar de ganarse
la platica por respetar una señal de tránsito” (2011, pág. 241). García agrega que
comportamientos similares se encuentran en los vendedores ambulantes, en los
pimpineros, en los estudiantes que hacen copia y en los saltadores de filas. La
“necesidad” es vista como un asunto de vida o muerte o por lo menos, como un asunto
más importante que el respeto a las normas. “El vivo” desobedece la norma porque le
resulta barato: saltarse la fila, hacer trampa en un exámen son comportamientos que
cuestan poco en relación con los beneficios que traen. Incluso puede decirse que en
ocasiones las autoridades pasan por alto estos comportamientos.
Cuando el Estado o las autoridades no tienen la capacidad para sancionar los
comportamientos desviados, los ciudadanos en la práctica deciden qué normas acatan y
cuáles no. Se crea por consiguiente, la cultura del incumplimiento gallardo que
desprecia al ciudadanano o al funcionario obediente y premia a los vivos; que percibe a
sus instituciones, sus reglas y sus gobernantes como obstáculos para la realización de
sus fines individuales.
A la par del vivo, ha coexistido en la sociedad colombiana el personaje de “el rebelde”,
el cual ha pervivido incluso desde la época de la colonia, dando lugar a mediados del
siglo XX a nuevas formas de resistencia contra un poder estatal que se percibe como
ilegítimo, arbitrario e injusto; y frente al cual se pone de presente un desprecio por la
autoridad. García Villegas, afirma que la actitud de resistencia social y comunitaria al
poder es cada vez más frecuente en Colombia e incluye diversas expresiones que van
desde las guerrillas, hasta la resistencia de la sociedad civil contra los violentos,
pasando por los movimientos de resistencia indígena, resistencia sindical y comunitaria.
129
1624B-12
Uno de los ejemplos que menciona el autor hace referencia a algunos vendedores
ambulantes que consideran la policía usurpadora e ilegítima y por ello, se enfrentan a
ésta cuando intentan sacarlos de su puesto de trabajo, asumiendo las consecuencias de
su rebeldía. Otro caso, corresponde a los “sanandresitos” en donde se vende una
buena parte del contrabando que entra al país. Cuando la policía interviene, la reacción
de los comerciantes además de ser organizada tiende a ser violenta (2011, pág. 248).
Finalmente, la actitud del personaje arrogante está asociada a la posición social o
política que ocupa, la cual es utilizada como justificación para incumplir la norma. Se
trata de la actitud “señorial”. En palabras de Gutierrez Sanin, corresponde a un grupo
“privilegiado” que escapa al régimen disciplinario o que es tratado de manera
desproporcionadamente generosa en relación con su falta. A este personaje le aplica el
refrán de “la ley es para los de ruana”.
En la vida cotidiana se encuentran ejemplos de la conducta arrogante en el
comportamiento que asumen algunas autoridades políticas en el tránsito en las
ciudades. Explica García: se atraviesan a los demás conductores, no respetan las filas,
parquean sus automóviles en sitios prohibidos, no pagan multas, etc. En las filas de los
bancos este comportamiento es muy frecuente.
De otra parte, Gutierrez Sanin argumenta la capacidad que tienen los colombianos para
eludir la responsabilidad personal en el momento de tener que dar cuenta de un
comportamiento ilegal o de incumplimiento de un acuerdo. A este fenómeno, le
denomina “defección”. Son comunes argumentos del tipo: la culpa la tiene el otro; hay
otros que han hecho cosas peores; todo el mundo lo hace; ¿si la ley es flexible con
otros, por qué no puede serlo conmigo?, la culpa es del sistema, yo incumplí pero tú
incumpliste primero. Estas retóricas que se utilizan tienen como finalidad convencer a
las instituciones, formar una opinión y sobre todo: redistribuir la culpa para que no
ocurra la sanción (pág. 181).
En todos estos argumentos de defección el reconocimiento de la responsabilidad
personal está ausente. En la afirmación “todo el mundo lo hace” se observa que el
comportamiento de transgresión de la ley se ha naturalizado y por consiguiente resulta
extraña la sanción o peor aún, no se produce. Ahora, cuando la responsabilidad no
puede ser ubicada en un actor concreto, sino que se generaliza o se diluye como en el
caso de “la culpa es del sistema”, la “situación fue la que llevó a que las personas
actuaran así”, “en este país todos somos culpables”, la situación se torna más crítica en
tanto están creadas las condiciones para que la impunidad reine ya que no existe un
sujeto claramente identificado sobre el cual pueda actuar la justicia. Finalmente, el
argumento en el que el sujeto se defiende arguyendo que el otro faltó primero, por
ejemplo, argumentando que si los políticos lo hacen, por qué no puede hacerlo los
ciudadanos es común que se logre evadir la sanción, e incluso puedan obtenerse
premios.
130
1624B-12
Gutierrez explica que estas lógicas conducen a que por un lado se fortalezcan las
asimetrías existentes, y por otro, a que se creen nuevas: “los más poderosos ganan
incumpliendo y redistribuyendo radicalmente la responsabilidad, hasta el punto que al
final todos y por lo tanto nadie es culpable… por otro lado, genera estructuras de
oportunidad en la que también muchos débiles pueden colarse y explotar (con razones
socialmente aceptables) a otros” (1998, pág. 191).
5.2
Los orígenes del fenómeno de la corrupción en Colombia
El fenómeno de la corrupción administrativa se encuentra ampliamente arraigado en
Colombia desde la época colonial, sin que haya podido erradicarse pese a los múltiples
esfuerzos emprendidos desde diferentes frentes. Incluso, en la actualidad se habla de
un incremento de prácticas corruptas que transitan por los escenarios de la
contratación pública, la prestación de los servicios sociales, la impartición de la justicia
y la captura social del estado, por nombrar algunos.
Para Ramírez J.M (2010), los altos índices de corrupción administrativa en Colombia
han generado un atraso considerable en la modernización de las instituciones, en las
cuales persisten prácticas patrimonialistas y clientelistas, que afectan la garantía
efectiva de los derechos de los ciudadanos así como la construcción de un orden justo y
democrático. Bejarano (1996), por su parte considera que la corrupción administrativa
genera deslegitimación del Estado y de la organización política; afecta la eficacia
empresarial, hace ineficiente la asignación de recursos públicos y privados y distorsiona
las políticas públicas. Klitgaard (2000) agrega además que la corrupción sistemática,
redistribuye la riqueza y el poder en forma injusta. Palau Trías, suma a este conjunto
de efectos de la corrupción, la distorsión de la economía de libre mercado al interferir
los mecanismos para la correcta y adecuada asignación de los recursos económicos;
constituye un factor inflacionario y causante de un significativo aumento de déficit fiscal
y finalmente, produce afectación en los valores éticos y morales de una comunidad.
Como señala Ramírez y otros autores estudiosos del tema en Latinoamérica, los
orígenes de la corrupción pública pueden rastrearse en la época colonial, periodo
durante el cual España impuso un poder político que se sobreponía al interés social y
comunitario. El estado que generó España fue significativamente injusto, rebasando
cualquier límite tolerable y obligando al comportamiento ilegal como un mecanismo de
supervivencia.
Los pueblos latinoamericanos tuvieron que arriesgarse a actuar por fuera del marco de
las leyes impuestas por los conquistadores españoles, para poder sobrevivir a las
terribles condiciones a las que habrían sido sometidos. El Instituto de Investigaciones
Filosóficas de México señala que por ejemplo, en el tema de impuestos, éstos eran tan
desmedidos que no habría sido posible resistir por mucho tiempo para acatarlos al pie
de la letra. Para sobrevivir tenían que transgredir las leyes establecidas hasta donde
fuera factible; es decir, vivir en ilegalidad.
131
1624B-12
Durante la época Republicana, inmediatamente después de la etapa de la
Independencia, las élites criollas se dedicaron a ejercer y propiciar actividades
contrarias a las de la hacienda pública como el contrabando, el peculado, la
adulteración, la falsificación y el engaño. Los delitos contra la administración, por lo
general se realizaban en colaboración con los empleados públicos. Ramírez describe
que existía en el funcionario púbico un espíritu de complacencia favorable al delito. Se
escondía una actitud deshonesta y el típico abandono de la custodia del interés
nacional en procura del provecho individual y del enriquecimiento ilícito a costa del
estado.
Fue así como los vicios en la administración se convirtieron en el modus vivendi, en
actitudes y conductas arraigadas en la sociedad frente a las cuales no valieron
persecuciones, confiscaciones o multas. Poco a poco, fue instaurándose un modo de
vivir por fuera del marco de la legalidad. De hecho, como lo señala el Instituto de
México, fue conformándose una "mentalidad" que con el paso del tiempo se ha
convertido en un obstáculo para el progreso nacional de los pueblos latinoamericanos.
Para estos autores, es allí donde radica en gran medida el grado de ilegitimidad del
Estado y el consecuente distanciamiento que mantuvo éste con el ciudadano. Se trató
de un estado cuya estructura no logró despertar en la sociedad sentimientos de
solidaridad y sujeción legal; razones por las cuales no fue enteramente reconocido, ni
salvaguardado su patrimonio social y material.
5.3
Las expresiones de la corrupción en Colombia
En la última década, las expresiones de corrupción en Colombia han alcanzado niveles
intolerables. Son múltiples los casos develados a la opinión púbica que han derivado en
escándalos con alto despliegue y seguimiento periodístico en atención a los procesos
judiciales que se adelantan, a las grandes sumas de dinero implicadas y a la vinculación
de altos funcionarios de las tres ramas del poder tanto del nivel nacional como
territorial, cuyas actuaciones han producido un profundo detrimento en los recursos del
patrimonio nacional y un desgaste significativo en la confianza institucional por parte de
la ciudadanía.
Algunos de los más recientes son:


Desfalco por más de 25 mil millones de pesos en la empresa del acueducto de
Bolívar por 5 contratos ejecutados en el municipio de Carmen de Bolívar que no
han conducido a la puesta en funcionamiento del servicio de agua potable para
sus habitantes.
Presuntas irregularidades en nombramientos de corto tiempo a Magistrados
auxiliares y en propiedad en el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
132
1624B-12











Suprema de Justicia y la Corte Constitucional para obtención de beneficios en el
monto de cotización de sus pensiones.
Irregularidades en las que están presentes beneficios como el pago de sueldos,
manejo de negocios de taxis, restaurantes; servicio de televisión satelital,
acceso a internet entre otros; para oficiales, suboficiales y soldados de las
fuerzas armadas que cumplen condenas en la cárcel de alta seguridad de
Tolemaida: Centro de Reclusión Militar.
Irregularidades detectadas en 4 de 6 municipios auditados por gobierno
nacional que comprometen recursos para la educación básica por un monto
cercano a los 18 millones de dólares. Se trata de cupos escolares inexistentes
(niños matriculados en dos instituciones simultáneamente, registros civiles
falsos), cobrados por las administraciones municipales.
Irregularidades encontradas por la Procuraduría en 78 contratos de manejo de
Bienestarina y alimentos suplementarios para adultos mayores, en el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar en 2011 que conducen a la renuncia de su
Directora.
Desfalco en el sector salud por pagos indebidos, trámites ilegales, pagos de
tutelas falsas, cobros de facturas de medicamentos con valor superior a los del
mercado, recobro de cuentas con cédulas de personas fallecidas o cédulas
falsas, en el sector de la salud.
Despilfarro e irregularidades en el manejo de regalías recibidas por los
departamentos de Casanare, Arauca, Meta y como caso especial Córdoba que
en los últimos 8 años ha recibido 360 mil millones de pesos por regalías
provenientes de la explotación minera, los cuales no han visto reflejados en
mejoras en infraestructura para la prestación de servicios, ni en la calidad de
vida de sus habitantes. Casanare y Arauca han recibido por su parte más de 6
billones de pesos, de los cuales, al menos 3 se han perdido por despilfarro y
corrupción.
Corrupción y tráfico de influencias en torno al manejo de los bienes
decomisados al narcotráfico por parte de funcionarios de alto nivel en comunión
con congresistas; los cuales fueron visibilizados en el proceso de liquidación de
la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE).
Cobros fraudulentos por devolución del IVA a través de la figura de empresas
“de papel” en el exterior, con la concupiscencia de funcionarios de la DIAN.
Carrusel de la contratación en la ciudad Bogotá en torno a la construcción de la
fase III de Transmilenio, durante la administración del alcalde Samuel Moreno.
Asignación de subsidios no rembolsables a grandes terratenientes en lugar de a
pequeños agricultores, en el marco del Programa Agro Ingreso Seguro.
Seguimientos e interceptaciones ilegales del DAS a las comunicaciones de
políticos de los partidos de oposición, Magistrados de las Altas Cortes y
periodistas.
Escándalo por la vinculación de congresistas, alcaldes, gobernadores y otros
funcionarios públicos de alto nivel con grupos paramilitares, en lo que se ha
denominado el fenómeno de la “parapolítica”. A 2010, la Fiscalía reportó estar
133
1624B-12
investigando a 400 políticos de elección popular de los cuales 102 son
congresistas. La Unidad de Justicia y Paz también refería pruebas sobre la
vinculación de 109 servidores públicos y de 324 miembros de la fuerza pública
(López Hernández, 2010, pág. 30)
Además de estas expresiones ligadas principalmente al desfalco, soborno y nepotismo;
existen otras, como el clientelismo, la captura del Estado y la reconfiguración cooptada
del estado, que por su magnitud e implicaciones en la sociedad colombiana, requieren
ser analizadas de manera detallada.
 El clientelismo
El fenómeno del clientelismo como una manifestación de la corrupción y expresión
legendaria de la historia política nacional, ha sido ampliamente estudiado por el
investigador Mauricio García Villegas (2010), quien considera que su persistencia está
ligada al carácter elitista del sistema político, a la debilidad del Estado, al narcotráfico y
a la violencia.
Según el autor, existe una relación inversa entre clientelismo y legalidad: a mayor
importancia del clientelismo en la determinación de los comportamientos ciudadanos y
de los funcionarios públicos, menor el peso de ley y viceversa. Por eso, el clientelismo
está en contravía del Estado de derecho, y por eso, la mayor presencia de relaciones
clientelistas entrañan un aumento de la debilidad institucional (p. 23).
Gutiérrez y Dávila (2001) definen el clientelismo como un mecanismo no institucional
de lealtades asimétricas, mediante el cual se intercambian bienes y servicios por apoyo
electoral. Se trata de una especie de “amistad por interés entre desiguales”. En
Colombia, pueden identificarse tres tipos de clientelismo: el tradicional, el moderno y el
clientelismo de mercado.
El primero, hunde sus raíces hasta el periodo colonial. Es propio de una
institucionalidad incipiente y de una sociedad agraria. Tiene como protagonistas a los
patrones, gamonales, hacendados y notables que por lo general establecen relaciones
basadas en lealtades personales. El segundo, el clientelismo moderno, es propio del
Frente Nacional. Opera en un ambiente de diversificación y crecimiento institucional, y
relaciona a los políticos con los electores, a los que les propone una representación
faccionalista y más regional o departamental que nacional. Finalmente, el clientelismo
de mercado es propio de la época actual. Sus protagonistas son la clase política y se
vale de la existencia de nuevas reformas institucionales tales como la descentralización,
la elección popular y los mecanismos de participación para conseguir recursos, muchas
veces de tipo ilegal. Lo característico de este tipo de clientelismo es el carácter local y
particularista. Su función consiste en distribuir recursos en los territorios, bajo la
intermediación de los caciques políticos ligados con miembros del Congreso nacional
134
1624B-12
(García Villegas & Revelo Rebolledo, Estado Alterado: Clientelismo, mafias y debilidad
institucional en Colombia, 2010, págs. 24-25).
Contrario al espíritu de la Constitución de 1991, que apelaba por una reforma del
sistema político, la lucha contra el clientelismo, y la creación de un sistema más
incluyente y participativo; los resultados de la reforma constitucional han sido escasos,
e inclusive contrarios a los esperados. Según explica Juan Carlos Rodríguez (2001), la
reforma del sistema electoral generó una nueva estructura de incentivos que cambió la
forma de hacer política; sin embargo, los políticos lograron adaptarse
extraordinariamente bien a las nuevas realidades institucionales, y así bloquearon la
realización de buena parte de los objetivos constitucionales. Es así como a partir de la
década de los 90 se produce un recrudecimiento y transformación en las prácticas
clientelistas.
La profundización de este fenómeno dentro del ámbito político colombiano es tal que
ha terminado por convertirse en una forma de vida; en una cultura y hasta en una
concepción de la sociedad. Los colombianos que habitan en entornos clientelistas ven el
intercambio de favores, la fuerza de las lealtades y las alianzas como elementos
cotidianos más poderosos que las leyes o que las normas formales del derecho (García
Villegas & Revelo Rebolledo, Estado Alterado: Clientelismo, mafias y debilidad
institucional en Colombia, 2010, pág. 30).
El proceso de enraizamiento del clientelismo en la cultura colombiana, obedece a juicio
de García (2010) al menos a 4 razones:




Ante la incapacidad de la administración pública para controlar todo el territorio
nacional por sus características geográficas, históricamente se ha recurrido a
personajes locales con poder o autoridad, como curas y gamonales, con el fin
de mantener la unidad, al menos simbólica.
Ante la imposibilidad de instaurar un sistema judicial que rija por igual para
todos los sectores de la población; muchos campesinos y personas en
condiciones de vulnerabilidad ven en las prácticas clientelistas un mecanismo no
sólo socialmente aceptable, sino incluso justo.
Ante la emergencia de conflictos o tensiones sociales que el Estado no puede
resolver, las prácticas clientelistas sirven para atenuar esas tensiones.
El clientelismo actúa como un dispositivo que permite ensombrecer la brecha
existente entre las normas jurídicas y las realidades sociales. Contribuye a
mantener la coexistencia de dos situaciones incompatibles ubicadas cada una en
un extremo: ideal vs realidad, planteando entre estas dos todo un abanico de
tonalidades grises.
Algunas de las expresiones más crudas del clientelismo de Mercado develadas en los
últimos años y recogidas en el libro Estado Alterado de Mauricio García, son:
135
1624B-12

Vicios en el proceso de nombramiento de funcionarios públicos. De acuerdo con
Puentes (2008), citado en García 2010, en Colombia no se ha logrado consolidar
como tal la carrera administrativa; por el contrario “históricamente […] se ha
usado la vía del atajo; el esguince a la regla de juego; la inconstitucionalidad
premeditada; el incumplimiento de normas; el particularismo; la transitoriedad y
el pragmatismo puro para ingresar a la carrera administrativa y, en otros casos,
se ha incurrido y se sigue incurriendo, sistemáticamente, en demoras
inexplicables para impulsar los concursos públicos” (p.156).

El nombramiento de notarios públicos tradicionalmente ha sido un mecanismo
privilegiado con el que se pagan favores políticos en Colombia, pese a que
según la legislación nacional, el proceso de nombramiento de notarios -quienes
cumplen funciones públicas-, no es discrecional. El puesto de notario es
apetecido debido a los ingresos que generan, los cuales pueden oscilar entre los
ocho millones de pesos o los 120, dependiendo de la ciudad.

Medidas económicas que benefician a ciertos sectores de la sociedad, en
especial a grandes grupos económicos en materia de disminución o exención de
impuestos, a cambio de favores electorales o financiación de campañas
políticas.
 La captura del estado
Tradicionalmente, la Captura del Estado ha sido concebida como una forma de
corrupción a gran escala, que debilita la estructura económica de un país porque
distorsiona la formulación de sus normas y regulaciones. Cuando éstas tienen el
propósito de favorecer intereses que contradicen el bienestar general, se generan
fuertes distorsiones culturales, sociales y económicas.
El Banco Mundial (2000) ha definido la Captura del Estado como “la acción de
individuos, grupos o firmas, en el sector público y privado, que influyen en la formación
de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas del gobierno, para su propio beneficio
como resultado de provisiones ilícitas y no transparentes de beneficios privados
otorgados a funcionarios públicos”. En ese sentido, la captura del estado es distinta a la
práctica de soborno o corrupción administrativa que tiene lugar durante la
implementación de las leyes o políticas.
Para algunos autores como Hellman y Kauffmann (2001) la Captura del Estado incluye
además la práctica de sobornar a jueces de las altas cortes con el fin de influir en sus
decisiones, pues en este caso también se manipula el marco jurídico lo cual redunda en
inseguridad jurídica y, por lo tanto, en distorsiones económicas, políticas y sociales
(citados en Garay, 2008).
136
1624B-12
La Captura del Estado es un fenómeno que se fundamenta en la economía del crimen o
economía del delito en la que el beneficio de cometer el acto ilícito es superior a su
costo. En este caso, se realizan todos los cálculos racionales necesarios para minimizar
los costos y aumentar los beneficios; es decir, para reducir al máximo la probabilidad
de ser detectados, investigados, juzgados y sancionados (Garay, Salcedo, De León, &
Guerrero, 2008, págs. 13-14).
Una mirada más amplía de la concepción tradicional de la Captura del estado, reconoce
que en contextos en los que no se ha logrado consolidar el Estado Social de Derecho,
existen además otro tipo de grupos interesados en suplantar al estado y dominar el
aparato estatal en instancias decisivas para lograr intereses particulares. Algunos de
estos actores pueden ser mafias, carteles ilegales, organizaciones criminales, grupos
antisubversivos y grupos subversivos; los cuales trabajan articuladamente con grupos
legales como partidos políticos, empresarios, la academia, círculos de opinión o los
medios de comunicación, para la consecución de sus intereses.
En algunos territorios de Colombia, ha surgido en las tres últimas décadas un fenómeno
que da cuenta de lo anteriormente planteado. Por un lado, las organizaciones
criminales (guerrillas, paramilitares, narcotráfico y grupos delincuenciales) han
sustituido a las antiguas élites locales. Por otra, los actores tradicionales se han
vinculado con estas organizaciones e incluso, las han auspiciado. En cualquiera de los
dos casos, lo que se aprecia es un “clientelismo armado o mafioso63”, caracterizado por
el hecho de que el intercambio desigual entre políticos nacionales y locales, está
mediado además, por el poder de las armas. Son los actores sociales armados, los que
conforman sus propias redes y garantizan adhesiones, con el propósito no sólo de
obtener favores y repartir recursos en las regiones, sino perseguir la captura de las
instituciones.
Como explica Garay (2008), desde la época de Pablo Escobar se tiene noticia de la
manera como la mafia tenía como propósito influir en las decisiones legislativas,
judiciales y regulativas del Estado colombiano con miras a buscar su legitimación, el
“lavado” de sus capitales provenientes de actividades ilícitas e incluso su incursión en la
arena política a través del proceso electoral. De igual manera, las guerrillas y los
paramilitares, frecuentemente asociados a grupos mafiosos, también han participado
en dinámicas de coerción para manipular o impedir la formulación e implementación de
decisiones administrativas, judiciales y regulativas, así como para posicionar fichas
claves en la burocracia oficial a través de prácticas clientelistas y apropiarse de recursos
públicos en los distintos niveles de la administración pública (p. 43).
Con el llamado “Proceso 8.000” se comprobó que el Cartel de Cali penetró de manera
masiva el Congreso y la campaña presidencial. Los condenados por el proceso,
63
.
El concepto de clientelismo armado, fue propuesto por Gustavo Duncan (2005)
137
1624B-12
obtuvieron el 12% de las curules con cerca de 900 mil votos, equivalentes al 8% de la
votación para el Senado (López Hernández, 2010, pág. 31).
La captura del estado puede operar de dos formas. En el primer caso, el grupo ilegal
acude al soborno y al uso de la intimidación y violencia directamente sobre los
funcionarios públicos que se encuentran en posiciones privilegiadas con alta capacidad
de decisión. En el segundo caso, funcionarios de alto nivel se asocian con políticos
clientelistas en los territorios y con grupos ilegales para la obtención de beneficios
comunes.
 La reconfiguración cooptada del Estado
Ahora bien, cuando el grupo legal o ilegal tiene como pretensión infiltrar, penetrar y
usufructuar parcelas del Estado para luego transformarlas con el fin de que éstas pasen
al servicio de sus propios intereses, se habla de la reconfiguración cooptada del estado.
Podría afirmarse entonces que la Reconfiguración corresponde a un nivel más avanzado
de la captura del estado, que se constituye como un proceso sociopolítico más
complejo. Sin embargo, estos dos fenómenos no necesariamente se dan de manera
secuencial. Puede darse captura del estado y reconfiguración cooptada del estado en
todos los niveles territoriales (local, regional y nacional), realizados por los mismos o
distintos actores, en donde están presentes diversas motivaciones.
Este fenómeno de la Reconfiguración cooptada del Estado es definido por Garay de la
siguiente forma:
“la acción de organizaciones por lo general ilegales —excepcionalmente
legales— que mediante prácticas ilegítimas buscan modificar, desde
adentro, el régimen político de manera sistemática e influir en la formación,
modificación, interpretación y aplicación de las reglas de juego y de las
políticas públicas, para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus
intereses sean validados política y legalmente, y legitimados socialmente en
el largo plazo, aunque estos no obedezcan al interés rector del bienestar
social” (2008, p. XX).
La reconfiguración del estado supone entonces que están en juego objetivos tanto de
tipo económico, como de reducción penal, legitimación política y social. En Colombia
este proceso ha venido desarrollándose en los últimos 10 años, gracias a la
participación de una amplia representación del poder legislativo que ha conjugado sus
propios intereses con los provenientes de grupos ilegales. Según explican Acemoglu,
Robinson y Santos (2009) investigadores de las Universidades de Massachussets,
Havard y Yale: los actores armados ilegales pueden persistir porque sostienen una
relación simbiótica con políticos específicos que detentan el poder: los grupos armados
coaccionan la votación hacia los políticos que tienen preferencias relativamente
138
1624B-12
cercanas a ellos y estos, en contraprestación, apoyan leyes o políticas que estos
grupos prefieren.
De acuerdo con los hallazgos de López (2010), las investigaciones adelantadas por la
Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación entre 2008 y 2010 indican
que una tercera parte de los Alcaldes, Gobernadores y Congresistas de Colombia de la
última década pudieron haber sido promovidos a sus cargos públicos por el
narcoparamilitarismo o la narcoguerrilla y que co-gobernaron con ellos.
En 2002 los congresistas electos con el apoyo del narcoparamilitarismo obtuvieron el
34% de las curules y más de 2 millones de votos, equivalentes al 25% de la votación
del Senado. En 2006, casi todos los congresistas de la parapolítica fueron relegidos.
Por su parte, las FARC más que impulsar la elección de candidatos, actuaron
primordialmente saboteando las elecciones, asesinando y secuestrando a políticos,
entre ellos, a más de una docena de congresistas (págs. 30 y 33).
Lo cierto es que, si bien un buen porcentaje se encuentra involucrado en procesos de
investigación judicial, los efectos judiciales son diferentes para cada uno de los actores
involucrados. En el caso de los actores “legales”, éstos usualmente logran minimizar su
exposición penal, mientras que tienen ventajas para maximizar y ejecutar el riesgo de
exposición penal de sus socios ilegales. Aunque los ilegales pueden hacer uso de sus
recursos de intimidación y violencia para hacer cumplir los compromisos de sus socios,
son usualmente los políticos, quienes logran prevalecer y legitimarse en el largo plazo.
Los ilegales terminan extraditados, mientras que los actores “legales” siguen
gobernando (López Hernández, 2010, pág. 46).
139
1624B-12
6
EXPERIENCIAS DE INTERVENCIÓN EN PROMOCIÓN DE LA
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD
“La corrupción es inherente a la naturaleza humana”.
Empresario Miguel Nule, detenido por el “Carrusel de la Contratación” en Bogotá.
http://www.caracol.com.co/frase.aspx?id=1435898
“OK y hay que arreglar la cosa con estos periodistas para que esto quede miti-miti,
¿oiste?
Ah, no, eso sí, eso sí, dejémoslo entonces 50, 50”.
Conversación entre los exministros Saulo Arboleda y Rodrigo Villamizar, en la
adjudicación de una emisora.
http://www.semana.com/nacion/chuzadas-historicas/103749-3.aspx
“Hay que reducir la corrupción a sus justas proporciones”.
Expresidente Julio César Turbay.
http://www.lasillavacia.com/elblogueo/armando-neira/17971/lo-que-va-de-turbayayala-uribe-velez
“Hallamos en Yopal, construido con recursos públicos, un matadero de gallinas cuando
allá no hay industria avícola. Tendría más sentido un matadero de reses en la India”.
Ex zar anticorrupción Oscar Ortiz González.
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189
“No tendría objeción de otorgarles incentivos de Agro Ingreso Seguro a las reinas, a los
sacristanes, a los ciclistas o incluso a los periodistas que quieran ingresar, siempre y
cuando tengan un proyecto sostenible”.
Exministro de Agricultura Andrés Fernández.
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6609648
“Lo que queda claro es que los acuerdos con grandes jefes políticos son acuerdos, pero
con personas humildes como yo son corrupción”.
Ex congresista Yidis Medina.
http://www.cambio.com.co/portadacambio/780/ARTICULO-PRINTER_FRIENDLYPRINTER_FRIENDLY_CAMBIO-4253725.html
“En contratación, los hechos de corrupción son muy notorios, de gran impacto y con un
alto grado de impunidad: mucha corrupción y poco corrupto”.
Ex zar anticorrupción Oscar Ortiz González.
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189
Estas frases, expresadas por altos funcionarios colombianos y prestantes empresarios,
sintetizan, de alguna manera, la comprensión y la actitud de muchas personas frente a
140
1624B-12
una práctica que se ha presentado en distintos escenarios de la vida nacional,
causándole un gran daño no solo a la economía, a la política, a la cultura, sino a la
conciencia de la sociedad en su conjunto, por los altos índices de impunidad y por la
apatía ciudadana ante hechos tan contundentes que afectan negativamente la
confianza pública.
Estos funcionarios del Estado y ciudadanos particulares tenían en sus manos la
ejecución de importantes obras que involucraban cuantiosos bienes y recursos públicos,
para la puesta en marcha de significativos proyectos de beneficio común; pero el mal
uso del poder y la desbordada ambición personal, entre otras razones, los llevaron a
apropiarse del patrimonio colectivo para utilizarlo en beneficio propio o de terceros, o
en otros casos, fueron indiferentes ante los avances incontenibles de lo que el
Procurador General, Alejandro Ordóñez, ha llamado en casos más recientes ‘empresas
criminales’.
Las conductas incorrectas, la falta de principios éticos, la búsqueda del lucro personal
por medios fraudulentos, la obtención de beneficios particulares recurriendo a acciones
ilegales y hasta confundir la llamada ‘malicia indígena’ con la cultura del atajo o,
incluso, con actos que lindan con la ilegalidad, son comportamientos que
históricamente han caracterizado a los corruptos y hecho carrera en el país y en otros
lugares del mundo hasta convertir a la corrupción en un mal endémico, aparentemente,
sin posible solución y cínicamente justificable.
Sin embargo, en el país y en el mundo existen experiencias ciudadanas impulsadas por
gobiernos nacionales, regionales y locales, organizaciones no gubernamentales,
agencias de cooperación, organismos de control y entidades públicas y privadas, entre
otros, que impulsan proyectos de legalidad e integridad para desterrar las prácticas
corruptas y empoderar a la ciudadanía para que vigile y controle el buen uso de los
recursos públicos, exija a los funcionarios y elegidos rendición de cuentas sobre su
gestión y se convierta en un ejercicio cotidiano el control social y la defensa de lo
público para luchar contra la corrupción.
Así mismo, las experiencias buscan que en el imaginario colectivo se apropien
conceptos sobre legalidad e integridad para que la ciudadanía comprenda que la
corrupción no es solo un problema que está arraigado en la función pública, en las
esferas de poder, en los dirigentes empresariales privados y estatales, sino que esta
prevalece en prácticas y acciones de la vida cotidiana. Actos que en ocasiones se
confunden con ‘audacia’, ‘picardía’, ‘viveza’ y otros conceptos que soportan y justifican
hechos ilegales y, además, ponen la responsabilidad propia y la falta en el otro.
Para la Organización de Naciones Unidas, ONU, la corrupción se entiende como el
abuso de poder, cargo o autoridad públicos para beneficio privado por medio del
soborno, la extorsión, el tráfico de influencias, el nepotismo, el fraude, los pagos por
141
1624B-12
servicios o la malversación de fondos. Sin embargo, como también afecta el sector
privado se puede concebir como el abuso del poder conferido en beneficio particular.
Por su parte, Transparencia Internacional la define como el mal uso del poder
encomendado para obtener beneficios privados. En la página Web de su capítulo en el
país, Transparencia por Colombia, se asegura que esta definición de corrupción incluye
tres elementos que son muy importantes para comprender sus dimensiones. El primero
está relacionado con el mal uso que se hace del poder; el segundo, que este poder
encomendado puede ser público o privado, y el tercero, que el beneficio privado no
necesariamente se limita a los beneficios personales que obtiene quien hace mal uso
del poder, sino que puede incluir a miembros de su familia o amigos.
La ONG señala que la corrupción puede presentarse gracias a distintas dinámicas
culturales. “Con frecuencia, los comportamientos no éticos (legales o ilegales) siguen
siendo vistos como actos de audacia y astucia. La cultura del atajo, entendida como la
obtención de resultados mediante la utilización de métodos ilegales o no éticos sin
considerar las consecuencias, tiende a prevalecer en distintos escenarios de la vida
pública y privada de los colombianos. De otro lado, una proporción importante de la
población justifica la corrupción en función de los fines perseguidos; desconfían de las
actuaciones de sus conciudadanos y justifican sus comportamientos no éticos”64.
En el documento del PNUD, Buenas prácticas para la promoción de la transparencia
local, se asegura que la corrupción tiene diversas causas, como las culturales, en las
que se observa como ‘normal’ ciertos comportamientos de individuos que son capaces
de burlar las normas sin ser detectados; las económicas en las que se menciona la
relación costo - beneficio, los bajos riesgos de penalidad y el monopolio del poder; las
institucionales, porque no es suficiente crear nuevos marcos normativos sino que es
prioritario hacer cumplir los ya existentes, cerrar la brecha que tradicionalmente
caracteriza el país, entre la existencia de normas y leyes y su poca aplicación en la
práctica.
El organismo internacional señala que uno de los aspectos fundamentales para
enfrentar este flagelo es la participación de la ciudadanía.
La corrupción se alimenta de una sociedad civil que no participa de la toma de
decisiones
públicas y de la falta de credibilidad en la posibilidad de disminuir
los actos de corrupción, lo que repercute en la ausencia de exigencia de
compromisos y resultados. De otro lado, los ciudadanos si bien tienen una alta
percepción de que la corrupción es extensa, no la consideran como uno de los
problemas prioritarios que afecta sus vidas de manera directa y contundente,
probablemente debido a que no establecen vínculos causales entre la gran
corrupción. No obstante, la corrupción ha adoptado otras formas más
64
.
Transparencia por Colombia http://www.transparenciacolombia.org.co/lacorrupción/quehafallado.
142
1624B-12
sofisticadas que plantean nuevos retos a los Estados. La violencia, el
narcotráfico y la acción de grupos armados ilegales en Colombia, han
presionado una mutación mucho más peligrosa de la corrupción: la captura del
Estado65.
Este concepto es entendido como “la capacidad de grupos de interés para influir a
través de prácticas corruptas en los procesos de decisión política en los ambientes
ejecutivos, legislativos y regulatorios”. En el país hay sectores de poder con gran
capacidad de incidencia, de distinta procedencia e ideología y sus prácticas son legales
o ilegales. El mismo Presidente Juan Manuel Santos se refería, a finales del 2011, a “la
mano negra de extrema izquierda y de extrema derecha” que quiere torpedear las
decisiones del Gobierno en asuntos de reparación a las víctimas del conflicto armado y
la devolución de las tierras arrebatadas en forma violenta a campesinos, en muchos
lugares con la complicidad de funcionarios corruptos aliados con grupos al margen de la
ley.
Estas bandas criminales representan para el Estado un sistema de delincuencia
organizada, que realiza acciones sistemáticas de despojo no solo de tierras sino de
escenarios de representación de lo público, con lo cual además de cooptar los poderes
constitucionales y generar ‘paraestados’ se deteriora el sentido que la ciudadanía tiene
de sociedad organizada y autónoma, que garantiza el libre desarrollo de los derechos, a
partir del cumplimiento de la normatividad vigente y el ejercicio pleno de las
posibilidades que brinda a sus asociados un Estado Social de Derecho.
Las prácticas corruptas tienen múltiples consecuencias para los habitantes de un país o
región y para la sociedad en su conjunto. Algunos de los efectos negativos son el
aumento de la pobreza por el mal uso de los recursos públicos, la desigualdad social
por los sobrecostos para el acceso de la población a los servicios básicos y los bienes
de uso común y la incertidumbre que genera entre los inversionistas nacionales y
extranjeros un ambiente de corrupción y de violencia, debido a que no se garantiza la
estabilidad institucional.
Como lo señala el PNUD, “la corrupción crea incertidumbre en el mercado, por la
discrecionalidad en la toma de decisiones y por los constantes cambios en las reglas de
operación y reduce el margen de maniobra del gobierno para recaudar ingresos y
merma su capacidad para proporcionar servicios sociales”66. Es decir, este flagelo no
solamente impide el desarrollo normal de la prestación de servicios y la puesta en
marcha de proyectos de infraestructura sino que deteriora la convivencia ciudadana por
la incertidumbre que genera.
No hay duda que este clima de inseguridad jurídica, económica, política, institucional,
debilita el Estado y afecta su legitimidad, por la forma como se deteriora el sentido de
65.
PNUD, Colombia. Buenas prácticas para la transparencia local. Bogotá, 2010.
66
Ibid.
.
143
1624B-12
institucionalidad. La ONU señala al respecto que “la corrupción, además de erosionar
sus instituciones y la confianza del público, diluye la responsabilidad, la transparencia y
la integridad de las instituciones públicas. Fomenta un entorno antidemocrático
caracterizado por la incertidumbre, la impredecibilidad, el declive de los valores éticos y
morales y el desprecio por las instituciones y autoridades constitucionales”.
6.1 Experiencias de Cultura de la Legalidad y la Integridad
De acuerdo con estas comprensiones iniciales del fenómeno de la corrupción, se realizó
una caracterización de 26 experiencias de Colombia, México, El Salvador, Italia,
Finlandia y Honk Kong (China), que por sus objetivos, enfoques y metodologías
trabajan o tienen relación con la cultura de la legalidad y la integridad para fortalecer
los procesos ciudadanos en contra de las prácticas corruptas. Se hizo un seguimiento a
los conceptos que estas iniciativas tienen de legalidad, cultura, integridad y otras
nociones asociadas a ética, valores, transparencia, visibilidad, lucha contra la
corrupción, rendición de cuentas, promoción de la seguridad y disminución de la
violencia, entre otras.
Este ejercicio de ‘rastreo’, además de indagar por el estado del arte de las experiencias,
busca conocer los factores que las originaron, sus objetivos, contextos en el que se
desarrollaron, actores participantes, enfoques conceptuales, metodologías, estrategias,
logros, dificultades, formas de evaluar los impactos y resultados obtenidos en el
proceso. La forma como han abordado en sus localidades, regiones y países las
diferentes acciones para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción.
Es decir, la manera como han fomentado la integridad, la obligación de rendir cuentas y
la debida gestión de los asuntos y de los bienes públicos.
Estos aprendizajes logrados en la caracterización y análisis de las experiencias, junto al
estado del arte de los indicadores, los enfoques, el marco conceptual y los contextos de
los países y regiones en los cuales fueron levantados los datos estadísticos y aplicadas
las prácticas anticorrupción, se convierten en insumos significativos para enriquecer el
diseño y la ejecución de la línea de base de la cultura de la legalidad y la integridad. Así
mismo, la observación y el análisis de las experiencias, tanto las nacionales como las
adelantadas en otros países, son fundamentales para el diseño metodológico y la
puesta en marcha de una estrategia que busque eliminar las prácticas corruptas y
antiéticas en las entidades públicas y privadas y, además, persiga consolidar una
cultura de la legalidad y la integridad en la sociedad colombiana, de la mano de la
Procuraduría General de la Nación.
144
1624B-12
6.2 Contextos políticos, económicos, sociales y culturales en los que
se desarrollaron las experiencias
En cuanto al contexto político en el cual se desarrollan las experiencias, el PNUD, en un
documento de análisis del contexto sociopolítico colombiano67, señala que el país vivía
en la década de los noventa y principios de la del 2000 en una situación de violencia
generalizada. La realidad social, política y económica de la sociedad colombiana se
caracterizaba por una profunda crisis manifiesta en problemas como: exclusión social,
pérdida de credibilidad y confianza de gran parte de la población en las instituciones y
sus gobernantes, desigualdad de ingresos y riqueza, dependencia económica, deuda
externa, fragmentación y desarticulación de la sociedad, fluctuación e inestabilidad de
los procesos sociales, debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, creciente
corrupción administrativa, impunidad generalizada, prácticas clientelistas, múltiples
violencias, y la existencia y degradación del conflicto armado que representa una de las
realidades más crudas del país.
Precisa que “todas estas condiciones impiden la construcción colectiva de un proyecto
común de nación y de democracia, que trascienda los intereses particulares de
personas y grupos sociales. Además, el proceso de globalización, que se constituye en
uno de los mayores retos para la sociedad y el Estado colombiano ha hecho aun más
evidente el agravamiento de la problemática social del país”. Durante las dos últimas
décadas se han dado en Colombia procesos de desconcentración de recursos,
descentramiento mediante la privatización de servicios y descentralización de funciones
y competencias; sin embargo, esto no ha significado realmente la descentralización del
poder y la responsabilidad, y una verdadera participación en la definición y gestión de
las políticas públicas.
Por ejemplo, dice la entidad, entre 1998 y el 2002, la administración Pastrana
profundizó en la tendencia hacia una mayor desconcentración de funciones y
competencias, para agilizar procedimientos económicos, administrativos y reducir el
déficit fiscal; igualmente, buscó el descentramiento mediante la privatización de
servicios y la reasignación de responsabilidades estatales a los entes municipales y
regionales, pero esto no representó una mayor delegación de soberanía y poder.
Naciones Unidas señala que a finales de 1999, con el fin de acelerar los cambios en el
modelo económico y con la excusa de un endeudamiento público explosivo, se entregó
el manejo de la economía al Fondo Monetario Internacional, FMI, y a los acreedores
financieros y otorgó el control político interno al gobierno norteamericano. Como parte
de los compromisos adquiridos en esta época con el FMI, impulsa un paquete de
reformas en materia económica, social y territorial: ajuste del déficit fiscal mediante la
reducción de los salarios públicos, recortes en el gasto social y en las transferencias a
los municipios y departamentos, freno a la inversión pública, control a la evasión de
67
.
PNUD. Contexto sociopolítico colombiano 1996 – 2003, Bogotá, 2003.
145
1624B-12
impuestos, ampliación de la base de contribuyentes que afectan principalmente a los
trabajadores y los sectores populares; aplican también, normas para reducir los costos
y flexibilizar el régimen laboral, reforma a la seguridad social buscando elevar los
montos y períodos de cotización por
parte de los trabajadores, eliminar la
retroactividad de las cesantías de los trabajadores del sector público, y privatizar el
total de los activos públicos.
De acuerdo con la ONU, la recesión que experimenta la economía colombiana desde
1996, profundizada por las políticas macroeconómicas abiertamente favorables al gran
capital y por la gestión del Estado proclive a los intereses corporativistas explican los
actuales niveles de desempleo, exclusión, pobreza y concentración del ingreso y la
riqueza.
“La administración Pastrana (1998-2002) expresó su intención de profundizar y
acelerar las políticas neoliberales iniciadas a principios de los noventa. El punto
de partida no era nada fácil para el nuevo gobierno, a la sempiterna crisis sociopolítica del país se unió la peor recesión económica de los últimos setenta años.
El balance que la administración realizó
en 1999 sobre la administración
Samper, reflejó la profundidad de la crisis: el desempleo, en cuatro años
duplicado por encima del 16%, el déficit fiscal cuadruplicado en nombre de la
política hasta llegar a cerca del 6% del Producto Interno Bruto”68.
Al finalizar la administración Pastrana, el presidente Álvaro Uribe le dio un giro a la
política, especialmente, en la forma como enfrentó el conflicto armado interno.
Endureció las relaciones con los grupos al margen de la ley, especialmente con las
guerrillas de las Farc, al tiempo que inició un proceso de reinserción individual con sus
integrantes y de negociación y sometimiento con los bloques de autodefensa, mal
llamados paramilitares.
En cuanto al aspecto social en el que se desarrollan las experiencias, en la década de
los noventa, el punto de partida estuvo en las investigaciones que venía realizando el
profesor Antanas Mockus en la Universidad Nacional sobre violencia y cultura. Según
una de las hipótesis de la investigación, los problemas de convivencia que padece de
tiempo atrás la sociedad colombiana obedecen en parte a contradicciones,
desconexiones o vacíos entre los tres sistemas que regulan el compartimiento humano
en las sociedades modernas: la ley, la moral y la cultura.
La Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura,
OEI, señala que en lo cultural, la reforma constitucional de 1991 fue trascendental
porque el Estado Colombiano rompió la relación privilegiada con la Iglesia, que se
impuso desde 1886, y se reconoció la diversidad étnica y cultural al otorgar el derecho
a las comunidades étnicas de conservar su lengua y reconocer su autonomía política
68
.
Ibíd.
146
1624B-12
(relativa), respetando sus derechos a ser gobernados por sus propias autoridades,
según los usos y costumbres de la comunidad. La Constitución también avanzó en el
terreno del derecho a la igualdad y reconoció la articulación existente entre las
dimensiones económicas y culturales, para el logro de una sociedad equitativa.
Durante la década de los noventa, los diversos gobernantes plantearon una propuesta
de modernización estatal que respondiera a las exigencias de la apertura económica y
de la globalización; se buscó un Estado menos interventor, más regulador, menos
centralizado y más confiado en el mercado, como responsable de la asignación de
recursos. Según la OEI, la reforma estatal y la descentralización adquirieron un perfil
marcado por el propósito de reducir el tamaño y la intervención del sector público, se
buscó privatizar los servicios públicos, desregular la acción de los agentes económicos,
y despolitizar y tecnocratizar la gestión pública, bajo el lema de la eficiencia y la
eficacia.
Agrega que en términos de cultura se definieron cinco líneas de acción, queriendo
convertir las políticas de gobierno en políticas de Estado. Dichas líneas son las
siguientes: Fomento y estímulo a la creación, Cultura para construir nación,
Descentralización y participación ciudadana, Nuestra cultura ante el mundo, y Cultura
como eje de desarrollo, orientadas a fomentar la solidaridad, la convivencia pacífica y el
acceso amplio y democrático a la creación y al disfrute de las manifestaciones
culturales.
6.3 Experiencias de Legalidad, Visibilidad, Rendición de Cuentas e
Integridad en Colombia
Aunque ninguna iniciativa de las consultadas reúne todos los componentes que
apunten a construir una cultura de la legalidad y la integridad en el país, sí existen
experiencias que buscan atacar el flagelo de la corrupción y fortalecer ejercicios de
ciudadanía, para consolidar prácticas éticas y transparentes en el manejo de los
recursos y los bienes públicos.
Una de las más significativas y con mayor reconocimiento en el país y en el exterior fue
la de Cultura Ciudadana, una iniciativa del profesor de la Universidad Nacional Antanas
Mockus y su equipo de gobierno, durante dos periodos en la Alcaldía Mayor de Bogotá;
inicialmente, entre 1995 - 1998, con el Plan de Desarrollo ‘Formar ciudad’ y luego entre
2001 y 2004, con el programa gubernamental ‘Bogotá para vivir todos del mismo lado’.
Otra muy representativa, la impulsa la Policía Nacional: Política de Integridad Policial y
Seguridad Operacional.
6.3.1
Cultura Ciudadana para formar ciudad
Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas
mínimas compartidas que generen sentido de pertenencia, facilitan la convivencia
urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los
147
1624B-12
derechos y deberes ciudadanos. Una falencia en este campo fue lo que encontró
Antanas Mockus en 1995 cuando llegó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, después de un
proceso electoral considerado atípico en el que ganó con casi medio millón de votos. El
alcalde ejecutó su plan de gobierno basado en la implementación de políticas y
programas de construcción de cultura ciudadana.
Sus esfuerzos los centró en organizar las finanzas públicas de la ciudad, lo que implicó
la adopción de algunas medidas como la aprobación de la sobretasa a la gasolina, el
cobro de la valorización para la financiación de la construcción de obras de
infraestructura vial y la venta de la Empresa de Energía. Desarrolló un amplio programa
de pedagogía y cultura ciudadana orientado a mejorar los comportamientos de los
habitantes en el espacio público, mediante el uso de símbolos como cebras y mimos;
restringió el uso del alcohol, limitó la hora de atención de los bares y sitios de diversión
nocturna hasta la una de la mañana, con el programa denominado ‘hora zanahoria’;
prohibió el uso indiscriminado de la pólvora y como estrategias para disminuir el índice
de homicidios en la ciudad propuso el desarme.
Otty Patiño Hormaza, Jefe de la Oficina Observatorio de Culturas, en un documento de
octubre de 2009 señala que la cultura ciudadana como política pública fue producto de
la gestión de Mockus en sus dos alcaldías. Él y su equipo de gobierno, entre ellos Paul
Bromberg y Rocío Londoño, enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura y
Turismo, hoy Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte y desde el Observatorio de
Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Buena parte de las mediciones de ciudad
que se hicieron durante sus dos administraciones tenían como objetivo el monitoreo de
la aplicación de las políticas relacionadas con cultura ciudadana, especialmente durante
el período 2001-2004, cuando se creó la Encuesta de Cultura Urbana para obedecer el
mandato del Concejo Distrital que obligó medir el impacto de las políticas de cultura
ciudadana.
La conceptualización del ex alcalde y su equipo sobre cultura ciudadana se basa en la
armonización de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes
habitan la ciudad: La ley, la cultura y la moral. Primero, el control político que se
materializa en las normas y en los aparatos de coerción del Estado, jueces y policía y
frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas por comprensión inteligente de la
norma o en forma obligada por temor al castigo. Segundo, el control social que se
manifiesta en la capacidad de crítica o censura a las actitudes negativas y el aplauso y
estímulo a los comportamientos positivos y, tercero, el control moral o autocontrol que
nace del convencimiento íntimo sobre la distinción entre lo dañino y lo benéfico como
práctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas satisfacción o
culpa69.
69
.
http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/documentos/encuesta/encuesta.
148
1624B-12
Patiño agrega que la ‘hora zanahoria’ o la prohibición del uso de la pólvora como
controles normativos ejemplifican el control político. El Código de Policía de Bogotá
como producto de un intenso trabajo de conciliación entre autoridad y ciudadanía fue el
logro supremo en este ámbito, más que un conjunto de normas pretendió ser la
expresión de una carta constitucional de cultura ciudadana en Bogotá. El control social
lo trabajó mediante códigos rápidos de comunicación entre desconocidos que
simbolizaran aprobación o desaprobación de las conductas del otro, de acuerdo con sus
comportamientos.
6.3.2
Cumplir y hacer cumplir la ley
Mientras el planteamiento de cultura ciudadana se centra en la articulación de la ley, la
cultura y la moral para generar procesos de integridad en los ciudadanos y los
servidores públicos, a partir del acatamiento de las normas y la sanción social o el
reconocimiento, otro proyecto exitoso en Colombia es la Política de Integridad Policial y
Seguridad Operacional, que orienta la Policía Nacional, el cual está fundamentado en el
cumplimiento de la ley y la generación de escenarios de reflexión para que los
miembros de la policía fortalezcan y garanticen comportamientos éticos y transparentes
en el cumplimiento de sus deberes y derechos como ciudadanos y como agentes
encargados de hacer cumplir las normas de convivencia en el país.
De acuerdo con el documento sobre política de integridad en la Institución, esta se
adelanta porque es prioritario proveer a los integrantes de la Policía Nacional de
elementos de juicio valorativo, que permitan generar espacios de reflexión y
discernimiento sobre los diversos ámbitos institucionales; por lo cual, se busca construir
y determinar estrategias que contribuyan a aportar caminos de análisis, criterios,
límites, propuestas y guías éticas para fortalecer y garantizar comportamientos
transparentes en todos los miembros de la Policía.
Para la institución, la corrupción es un fenómeno general, tanto en su aspecto espacial
como temporal, no obstante, se pueden observar grandes variaciones a pesar de lo
insuficiente de las mediciones y de su carácter aproximativo. De acuerdo con los
análisis institucionales, el fenómeno de la corrupción ya no es, como en el pasado, un
problema principalmente nacional, inherente a un sistema político, su aspecto
internacional es cada vez más notorio.
Las categorías fundamentales utilizadas para estudiarla parecen cada vez menos
válidas, la oposición entre sistemas democráticos y autocráticos o la distinción entre
países desarrollados o países en desarrollo, que fue durante mucho tiempo una de las
claves más importantes de interpretación, solo permiten una aproximación al problema.
Las formas y modos de corrupción se han sofisticado considerablemente hasta el punto
de hacerla casi invisible, o al menos, difícilmente detectable70.
70
.
Policía Nacional de Colombia. Política de integridad policial y seguridad operacional, Tomo 3. Bogotá.
149
1624B-12
La corrupción definida como el uso del poder público para asegurar una ganancia
privada, debe entenderse como un problema de sistemas y no simplemente de
personas corruptas. En este sentido, de ella se deriva que no basta con fortalecer la
cooperación para encarcelar a algunos corruptos sin solucionar las causas estructurales
que la generan, pues muy pronto otros vendrán a remplazarlos.
Indica que las posibilidades de corrupción son intrínsecas a la existencia del Estado, en
todos sus niveles e incluso en instituciones como en asociaciones civiles o empresas,
donde algunos funcionarios pueden usar recursos que no son suyos en beneficio
propio. Es perceptible que junto al crecimiento de la corrupción, haya caído muy
fuertemente la credibilidad de la sociedad frente a las actuaciones y a las distintas
instituciones que gobiernan. Los expertos en economía de todo el mundo convienen
actualmente que la corrupción puede tener efectos devastadores sobre las
instituciones, porque vacía las arcas de los Estados, arruina el libre comercio y
ahuyenta a los inversionistas, situaciones que de una u otra forma debilitan las bases
mismas de una sociedad.
Un aspecto político que debe resaltarse y en medio del cual se desarrolla la propuesta
anticorrupción está el abandono de la tradición militarista que caracteriza a la gran
mayoría de los cuerpos policiales, la recuperación de su sentido civilista como órgano
vigilante de la protección de las libertades individuales y de la vida de los ciudadanos;
la profesionalización de sus miembros, la descentralización de las estructuras de mando
y el acercamiento a los núcleos comunitarios para el conocimiento de las problemáticas
generadoras de violencia y delincuencia y formulación de alternativas conjuntas de
acción para la superación de las mismas.
Se señala en el documento de política que el análisis de las causas de la corrupción va
en direcciones radicalmente opuestas, dependiendo de los paradigmas o las
preferencias ideológicas. La escuela neoliberal (que ha hecho un gran aporte al análisis
del fenómeno) la considera como una de las manifestaciones de los mercados negros
originada por el exceso de intervencionismo estatal. Por el contrario, los que no están
convencidos de la responsabilidad intrínseca del Estado frente al fenómeno, insisten en
otros aspectos: el debilitamiento de la ética pública, la deslegitimación del Estado como
encarnación del interés general, la disolución de los valores colectivos por la búsqueda
del beneficio y la defensa de intereses egoístas y privados. “Los expertos en economía
de todo el mundo convienen, actualmente, que la corrupción puede tener efectos
devastadores sobre las instituciones; vacía las arcas de los Estados, arruina el libre
comercio y ahuyenta a los inversionistas, situaciones que de una u otra forma debilitan
las bases mismas de una sociedad”71.
Como enfoque social puede señalarse que en la Ley 62 de 1993, la Policía Nacional se
proyectó como una Institución que busca el mejoramiento de la calidad en la prestación
71
.
Ibíd.
150
1624B-12
del servicio; de esta manera, la actividad policial se definió como una profesión y, en
consecuencia, todo integrante de la Institución deberá recibir una educación integral,
con énfasis en la cultura de los Derechos Humanos, la formación ética, ecológica, el
liderazgo y el servicio comunitario. En la ley se indica que la Política Estratégica
Educativa debe responder al reto de afianzar la imagen de una Institución profesional,
de naturaleza civil al servicio de la comunidad y respetuosa de los Derechos Humanos,
de acuerdo con los lineamientos generales de política para la Policía Nacional de
Colombia72.
En este contexto, se pretende dar respuesta a la necesidad de fortalecer y
profesionalizar la Policía Nacional, para dinamizar el desarrollo intelectual y la
potenciación del conocimiento de sus integrantes. Este proyecto constituye el medio
para promover una nueva cultura que implica los siguientes aspectos: reflexión sobre el
entorno nacional e internacional, intención de la Institución de proyectar su misión y
sus políticas en planes educativos, análisis de los objetivos que se desean alcanzar y
necesidad de formar profesionales idóneos que contribuyan a la convivencia pacífica de
los colombianos.
En el Plan de Transformación Cultural y Mejoramiento Institucional de la Policía
Nacional, transcurrido en la última década, la experiencia Cultura de la legalidad y la
integridad se inició en 2006, se advierte que se convocó y comprometió al mando
institucional, desde una actitud autocrítica, para que el país y el mundo reconozcan el
liderazgo de la Policía Nacional en la recuperación de su imagen institucional, la
profesionalización del talento humano a través de procesos educativos permanentes
para responder a los cambios sociales, la ejecución de proyectos como Cultura de la
legalidad e integridad, el desarrollo del programa Departamentos y municipios seguros
dirigido a la articulación del trabajo con las autoridades civiles y el fortalecimiento de la
Policía Comunitaria, como modo de servicio acorde a la naturaleza civilista de la
institución.
De acuerdo con lo planteado en la revista de la Escuela General Santander, en donde
se forman los Oficiales de la Institución, la Policía Comunitaria como modo de servicio,
en el ámbito latinoamericano, responde a una solicitud social y un mecanismo
institucional para el cumplimiento de las funciones policiales, de orden civilista con
soportes fundados en el Estado Social de Derecho. En este campo, las experiencias de
países como Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Colombia, entre otros, coinciden en la
concepción de la Policía Comunitaria como un “principio y actitud de servicio de la
Policía a la comunidad, con la comunidad y en la comunidad”.
6.3.3
Visibilidad y Rendición de Cuentas
Por su parte Congreso Visible, CV, un proyecto del Departamento de Ciencia Política de
la Universidad de los Andes, surgió en 1998, justamente al final de lo que el país
72
.
Ley 62 de 1993.
151
1624B-12
conoció como ‘el proceso 8.000’. Un periodo convulsionado, en el cual se generó una
gran crisis institucional por los ingresos de dineros provenientes del narcotráfico a
distintos sectores de la vida nacional, especialmente al político.
CV surgió como un programa que buscaba fomentar la transparencia y la visibilidad en
la gestión pública, a través de la promoción de una cultura de rendición de cuentas y el
cumplimiento de los compromisos de los elegidos para el Congreso de la República con
la ciudadanía. Si bien el programa es consciente que aún falta mucho para lograr la
consolidación de un Congreso eficiente, transparente y plenamente visible y de que
muchos de los factores que motivaron su creación aún persisten se está seguro que el
trabajo ha servido para sensibilizar a la ciudadanía acerca de la importancia de votar de
manera responsable y de seguir la gestión de los funcionarios que eligen, y a los
congresistas sobre la necesidad de cumplir con sus promesas y compromisos de
campaña.
Desde 1998, el proyecto Congreso Visible realiza un seguimiento y análisis
permanentes del Congreso de la República, fortaleciéndolo y promoviendo la
participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas a sus
elegidos. Desde una perspectiva independiente del gobierno y de los partidos o
movimientos políticos, CV trabaja para generar un puente de comunicación entre la
ciudadanía y sus representantes. De igual manera, busca promover el conocimiento del
Congreso de la República y, en general, del sistema democrático proporcionando
análisis e información pertinente, organizada y de fácil acceso para ciudadanos,
investigadores y académicos de Colombia y el mundo.
En este mismo orden de ideas, desde la perspectiva de la rendición de cuentas, se creó
el programa Bogotá Cómo Vamos, con la intención de llevar a las administraciones a
rendir cuentas en términos comparables en el tiempo, en aspectos relevantes de la
calidad de vida en Bogotá. Este proyecto se entiende como un ejercicio ciudadano de
seguimiento periódico y sistemático a los cambios en la calidad de vida de la ciudad.
Esta observación tiene como énfasis el cumplimiento de la Administración Distrital al
Plan de Desarrollo y se realiza en términos de mayor acceso a bienes y servicios de
mejor calidad, teniendo en cuenta tanto indicadores técnicos como la percepción
ciudadana.
El Programa se gestó durante la campaña electoral de 1997, ante la ausencia de un
ejercicio ciudadano de rendición de cuentas que verificara el cumplimiento de las
promesas electorales del candidato, ya elegido como alcalde, y su impacto en la calidad
de vida de la ciudad. Así mismo, se enmarcó en el llamado de la Constitución Política de
1991 a la ciudadanía para ejercer el control social sobre el manejo de los asuntos
colectivos, a través de la petición de cuentas, a quienes administran la ciudad.
En tal sentido, fue creado para generar un impacto positivo sobre la calidad de vida en
la medida que construye conocimiento sobre la ciudad y se configura como un espacio
152
1624B-12
para el análisis y el debate buscando tener un efecto sobre la Administración Pública, la
ciudadanía en general y los grupos de expertos e investigadores que trabajan en pro de
Bogotá. De esta manera, se promueve un gobierno efectivo y transparente porque pide
cuentas a la Administración Distrital, incentivándola a su vez a generar la información
necesaria para esta rendición de cuentas, para luego evaluar la información con
expertos y ciudadanos. Igualmente, promueve una ciudadanía más informada,
participativa y responsable debido a que divulga los informes de evaluación al público
en general, y le consulta a su vez sobre su percepción de la calidad y el acceso a los
servicios públicos, comunicando los resultados de esta consulta a la ciudadanía.
De acuerdo con la información de la página Web del proyecto, dentro de ese mismo
contexto y ante la ausencia de una ciudadanía activa se quería promover alianzas
estratégicas para el desarrollo de políticas que mejoraran la calidad de vida generando
espacios de debate y conocimiento para potencializar los esfuerzos y recursos de los
diferentes actores que evalúan y realizan seguimiento a la ciudad. Al suscitar un
espacio de discusión permanente sobre Bogotá, se complementan los conocimientos
existentes y se impulsa el aprendizaje institucional.
El contexto político en el que se desarrolla esta iniciativa lo enmarca la Constitución de
1991, la cual generó una gran oportunidad al otorgar facultades al gobierno nacional
para reformar la Ley Orgánica de Bogotá. Esta, promulgada en 1993, puso fin al
llamado cogobierno con el Concejo, excluyó a los concejales de los procesos de
contratación y le dio a la ciudad autonomía en materias fiscales (permitiéndole en
particular crear el mecanismo del autoavalúo catastral que se aplicó en 1994 con
mucho éxito) y de transporte73.
En los siguientes años muchas cosas cambiaron: la Ley de Planeación impuso
estructura, contenidos, procedimientos y plazos a la elaboración del plan de desarrollo.
Su aplicación abrió camino hacia un modelo de gestión por resultados, con indicadores
de producto y de impacto.
Esa ley promovía un encadenamiento riguroso entre el programa de gobierno,
presentado al inscribir la candidatura como alcalde, el plan de desarrollo a cuatro años,
los planes de acción bianuales y los presupuestos anuales que posteriormente fueron
desagregados por resultados. Después vinieron el Plan de Ordenamiento Territorial a
diez años, pero ajustable cada tres y, con el mismo horizonte decenal, los documentos
de política sectorial inscritos en un marco de gasto a mediano plazo. Así, paso a paso,
la ciudad fue aprendiendo a escribir su futuro74.
Agrega el estudio que durante esta época, el centro económico y financiero de la
ciudad, incapaz de resistir al deterioro urbano favorecido por la invasión del espacio
73
.
.
74
Diez años de luces para gobernarnos mejor. Bogotá Cómo Vamos, 2007.
Ibíd.
153
1624B-12
público, se había mudado ya dos veces huyendo hacia el norte. En algunas reuniones
sociales había convidados que sin la menor vergüenza ofrecían el favor de reducir los
avalúos catastrales que servían de base al impuesto predial y que de por sí estaban
radicalmente rezagados (años sin actualizarse con una inflación promedio del 20%
anual). A modo de chivo expiatorio, un alcalde de Bogotá jurídicamente mal asesorado
pasó seis meses en la cárcel por distribuir auxilios recién prohibidos por la nueva
Constitución.
A comienzos de los noventa, Bogotá parecía no tener remedio. Sus instituciones eran
prácticamente invisibles. La ciudad había crecido desmesuradamente. La mitad de ese
crecimiento urbano era ilegal. Algunos servicios como el agua y la energía seguían mal
que bien el ritmo de la expansión urbana, a veces a través de acometidas ilegales. “La
recolección de basuras, los alcantarillados y el transporte público crecían de manera
insuficiente y caótica, dependiendo muchas veces de las influencias políticas al alcance
de la junta de acción comunal de cada barrio. El mejoramiento urbano era un calvario
de favores que las comunidades recorrían con admirable paciencia”.
Un ejercicio que recoge algunos aspectos de la cultura ciudadana en Bogotá, las
propuestas de visibilidad de los candidatos de Congreso Visible y la rendición de
cuentas sobre la gestión gubernamental que deben realizar los gobernantes, como lo
propone Bogotá Cómo Vamos, lo impulsó Sergio Fajardo entre el 2004 y el 2007,
cuando fue alcalde de Medellín. La propuesta gubernamental del alcalde Fajardo partió
de un ejercicio político, de participación ciudadana y de una apuesta por romper
paradigmas de la imposibilidad de llegar al poder por fuera de las prácticas corruptas
de la politiquería y de la mano de la financiación de campañas por parte de sectores
con intereses muy distantes al colectivo.
Cómo se señala en el documento de rendición de cuentas del ex alcalde Fajardo,
Medellín, del miedo a la esperanza, es necesario recuperar la memoria y remontarse a
diciembre de 1999 en la búsqueda del comienzo de este viaje, que empezó con lo que
parecía una utopía de soñadores, cuando un grupo compuesto por 50 personas se
comprometieron a organizarse en un movimiento cívico independiente para hacer
política en Medellín, con un claro objetivo: llegar al poder. Como indica Fajardo,
"teníamos la convicción de que los políticos son quienes toman las decisiones más
importantes de la sociedad y, por fin, nos atrevimos a entrar al mundo de la política
que muchos mirábamos con recelo: rompimos el escepticismo y nos decidimos a
participar. Nació nuestro movimiento Compromiso Ciudadano. Sin líderes en el sentido
tradicional, sin un peso, equipados con un conjunto de principios básicos que
expresaban nuestra visión de la política y una propuesta para transformar a Medellín,
nos preguntamos cómo conseguir votos y llegamos a una conclusión: la gente sale de
la casa, y en consecuencia nos correspondía ir a buscarla”75.
75
.
Del Miedo a la Esperanza, Alcaldía de Medellín 2004 - 2007, Informe de Gestión.
154
1624B-12
Los líderes salieron a recorrer Medellín. Con entusiasmo, sin intermediarios,
reconocieron todos los rincones de la ciudad, repartieron volantes, estrecharon manos,
aprendieron a escuchar y a reconocer las angustias y las aspiraciones de la gente y
descubrieron el sentido de la dignidad de las comunidades. La audiencia crecía y cada
día encontraban más personas que se acercaban a trabajar en la campaña. “Esta forma
de entender y hacer la actividad política nos sirvió para enriquecer nuestra propuesta y,
a partir de la cercanía con la gente, construir el que sin duda ha sido nuestro mayor
capital político: la confianza”, señala Fajardo.
Un aspecto significativo que impulsó la iniciativa del movimiento ciudadano, fue la poca
confianza que este grupo tenía en los partidos tradicionales, porque a pesar de tener
en sus estructuras personas valiosas y honestas, muchos de sus dirigentes asumen la
política como un negocio personal, lejos del interés general, y caen en la corrupción y
la politiquería.
Agrega el ex alcalde que en las elecciones de octubre de 2003 recibieron en las urnas
una aceptación abrumadora. Integraron un equipo de trabajo que reunía cuatro
características esenciales: honestidad sin ninguna concesión a la corrupción y la
politiquería, conocimiento riguroso de los temas centrales de la vida de la ciudad, un
compromiso absoluto con los ideales que se habría de traducir en la disposición para
entregar con pasión durante este período todas sus energías para sacar adelante el
proyecto que le presentaron a la ciudad, y la sensibilidad para saber en cada una de las
actuaciones que todas las personas de Medellín, sin ningún tipo de consideración,
merecían máximo respeto y solidaridad.
En el documento de rendición de cuentas se asegura que la ciudad vivía en medio de
desigualdades sociales profundas que, además, traía acumulada una gran deuda social.
Este hecho lo compartimos con la mayoría de las ciudades latinoamericanas, lo cual no
resulta sorprendente pues es bien conocido que América Latina es la región más
desigual del planeta. Un par de ejemplos, sin entrar en detalles, ilustran el tema.
El sistema educativo nuestro, que en años ya lejanos servía como factor de integración
social, se convirtió en gran factor de división y discriminación. La diferencia entre la
educación privada y la pública es abismal y las consecuencias, en la era de la
información y el conocimiento, son dramáticas: más desigualdades y por lo tanto más
injusticia. Por otro lado, una mirada a las zonas periféricas de la ciudad nos muestra
con crudeza las
dificultades de miles de familias, la mayoría llegadas a la ciudad
en busca de un futuro que no podían encontrar en sus lugares de origen, desplazadas
muchas por la violencia, sin equipaje físico y sin competencias educativas, quienes se
aferran a nuestras montañas con la ilusión de que allí está la posibilidad de una vida
mejor: ahí están y son ciudadanos y ciudadanas de Medellín, con todos los derechos y
responsabilidades76.
76
.
Ibíd.
155
1624B-12
A comienzos de los años ochenta, llegó a la ciudad el narcotráfico y empezó una era de
violencia que nadie jamás imaginó. La destrucción y la muerte entraron a todos los
rincones y estremecieron los cimientos de la sociedad. Medellín se convirtió en una de
las ciudades más violentas del mundo. “Son ya varias las generaciones que han crecido
en este contexto de destrucción y miedo. Las consecuencias han sido funestas y han
agravado todas las dificultades sociales que bajo circunstancias normales, sin esa
violencia extraordinaria, hubiéramos afrontado”, dice el informe de Fajardo.
El cambio es grande, pero las raíces de esta violencia son profundas y superar sus
condiciones y las implicaciones sociales y culturales negativas que aparecieron requiere
atención permanente y un esfuerzo prolongado en el tiempo. La violencia alteró los
patrones culturales y afectó a casi todas las esferas de nuestra sociedad con sus
secuelas negativas y destructivas: inseguridad, ilegalidad, desconfianza y muerte.
El miedo nos acorraló y atomizó. En algunos sectores de la ciudad los ‘duros’ del
barrio, armados y agrupados en bandas, se volvieron el modelo para imitar de
muchos jóvenes. Para defendernos, inventamos murallas invisibles, nos
incomunicamos y nos acostumbramos a vivir desintegrados, en círculos
reducidos, detrás de rejas. En 1991 éramos la ciudad más violenta del mundo,
ahora trabajamos para que Medellín sea la más
educada. Pasamos de 381
homicidios por cada 100.000 habitantes en 1991 a una tasa de 31,5 en 200677.
Por la misma línea de la rendición de cuentas están las gobernaciones de Caldas,
Tolima y Santander y el Concejo de Pasto, Nariño. El ejercicio de Rendición de Cuentas
del Departamento de Caldas, se enmarca en la iniciativa de la Gobernación por respetar
y hacer cumplir, entre otros, los acuerdos del Pacto por la Transparencia y los Procesos
de Calidad de la Gobernación misma. Se buscó integrar a diferentes actores de la
comunidad y trascender a la participación tradicional de quienes asisten exclusivamente
a la Audiencia Pública. Así mismo, se buscaba no solo ‘contar’ a la comunidad sobre lo
que se estaba ejecutando, sino recibir información que permitiera ser integrada, de ser
posible, a la gestión de los años restantes de la administración.
De acuerdo con el PNUD, en el caso específico del departamento de Caldas, la
rendición de cuentas se constituyó en un reto adicional, debido a los múltiples
cuestionamientos que se generaron alrededor de la administración, donde se buscó,
dar oportunidad a un amplio número de personas de participar y de esta forma
identificar si se trataba efectivamente de inconformidades generalizadas en todo el
departamento78.
77
.
.
78
Del miedo a la Esperanza.
Buenas prácticas de transparencia local
156
1624B-12
En el mismo año, el 2009, la Gobernación del Tolima hizo la rendición de cuentas sobre
su gestión, porque en el departamento se presentaba un bajo nivel de comunicación y
diálogo entre la comunidad, las organizaciones sociales y la Administración
Departamental, lo que derivaba en una débil gobernabilidad del territorio. El principal
reto que debía ser superado era diseñar herramientas que permitieran contar con
información suficiente, oportuna, veraz y permanente para que fuera posible realizar el
ejercicio de control social, político y fiscal sobre la gestión departamental. Sin embargo,
dichos retos podían ser alcanzados cuando la Administración Departamental mostrara
compromiso para rendir cuentas a la comunidad y diseñara sistemas de evaluación de
la gestión del departamento.
En este escenario se planteó la meta de establecer un Sistema Departamental de
Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, para mejorar la disponibilidad y
periodicidad de la información, así como establecer adecuados controles de calidad de
la misma. “Al contar con mejor información sería posible informar a la comunidad sobre
el avance de las metas del Plan de Desarrollo a través de canales apropiados, y
además, adelantar procesos transparentes de ejecución de los recursos con la
participación de la comunidad”79.
Con este mismo propósito, la Gobernación de Santander organizó su proceso de
rendición de cuentas del 2009, pero le agregó un aspecto adicional: el gobernador se
fue por las provincias a realizar las audiencias públicas de rendición de cuentas. La
Gobernación se propuso desplazarse a las seis provincias del departamento para
emprender las audiencias de Rendiciones de Cuentas por cada una, en donde estuviera
presente la comunidad, sus líderes y dirigentes. Así mismo, en cada provincia se
propuso enfatizar en un tema específico, para discutir y evaluar con la comunidad. Esta
práctica fue motivada por el interés de entregar la información a los 87 municipios que
conforman el Departamento de Santander, dado que la rendición de cuentas se hacía
solamente en Bucaramanga.
Según Naciones Unidas, dentro del departamento hay tres tipos de regiones, la primera
hace referencia al área metropolitana de Bucaramanga, cuya población tiene un 100%
de acceso a los servicios públicos, a la educación y a las telecomunicaciones. La
segunda región comprende los municipios del Magdalena Medio, Barrancabermeja y las
zonas productivas. Y por último, la tercera región está conformada por el resto de
municipios, cuyos ingresos son bajos y en donde el acceso a servicios sociales no es el
100%. Dada la situación descrita anteriormente, la Gobernación incluyó a los tres tipos
de regiones dentro de una dinámica de acceso a la información, diálogo nutrido y
participación ciudadana y decidió emprender un ejercicio de Rendición de Cuentas por
Provincia.
79
.
Ibíd.
157
1624B-12
En este mismo campo de la transparencia y la rendición de cuentas está el Concejo
Municipal de Pasto, Nariño, que en 2008 abrió sus puertas para que la ciudadanía
ejerciera su derecho a saber qué hacen sus representantes. La Constitución de 1991
establece como derecho fundamental de los ciudadanos, la posibilidad de ejercer
control político y en segundo término, la responsabilidad por parte de los elegidos ante
la sociedad y sus electores, de rendir cuentas y divulgar la actuación de las
corporaciones y cada uno de sus miembros. Esta fue la motivación para que con la
posesión de Concejo de Pasto, se presentara, por parte del concejal Juan Daniel
Peñuela, una propuesta de crear una estrategia de transparencia y rendición de
cuentas desde los concejales a la población, iniciativa que no contaba con precedentes
en la ciudad80.
Con esta práctica se busca aportar a una gestión pública transparente en Pasto. Así
como la labor de los concejos municipales es hacer control político a los gobiernos
locales, los concejales, al ser elegidos por voto popular, deben ser objeto de control por
parte de sus electores, dado que tienen la labor de representar a las diferentes
comunidades que conforman un territorio.
En este campo de la transparencia, uno de los primeros acuerdos que se suscribieron
fue el Convenio para la Modernización y Gestión Transparente en la Administración del
Departamento del Quindío, en 1998. Ese año, el Gobierno Nacional - Consejería
Presidencial para la Administración Pública, suscribió con la Gobernación de ese
departamento un “Convenio para la Modernización y Gestión Transparente”, el cual
buscaba promover la cooperación interinstitucional en materia de eficiencia
administrativa y moralización para el logro de una administración eficiente y
transparente.
En medio de la crisis institucional que vivía el país, el Gobierno nacional lanzó el Plan de
Transparencia ‘Para Volver a Creer’, el cual se constituía en “el más sólido propósito
que se haya realizado para edificar una estrategia global de lucha contra la
corrupción”81. En el marco de ese programa se suscribió el acuerdo para realizar el
proyecto piloto en el Quindío, durante un año.
Este buscaba realizar un balance de la estructura general de la administración
departamental, evaluar los resultados de reformas anteriores, analizar el papel de la
Gobernación y determinar las necesidades de asistencia técnica en los procesos de
modernización, restructuración y fortalecimiento institucional del Quindío. Igualmente,
pretendía apoyar el desarrollo de una Función Pública eficiente, mediante el análisis de
la situación de personal y el diseño de estrategias y políticas de desarrollo del recurso
humano y diseñar un plan de lucha contra la corrupción a nivel departamental.
80
81
.
.
Ibíd.
http://www.clad.org/portal.
158
1624B-12
Este debía incluir un Decálogo de Transparencia de la Administración Pública; el diseño
y aplicación de una encuesta para medir el nivel de percepción de los quindianos, en
relación con el problema de la corrupción administrativa; el desarrollo del plan de
trabajo del corto, mediano y largo plazo, que contenga acciones de prevención y
sanción efectiva por hechos de corrupción administrativa; la ejecución de un plan de
capacitación dirigido a los servidores públicos y a los comités de veedurías ciudadanas y
la realización de evaluaciones periódicas que permitieran valorar los resultados
alcanzados e introducir los ajustes necesarios.
6.3.4
La Legalidad también se aprende
Otro de los aspectos fundamentales que se observan en las estrategias, en cuanto a los
factores que dieron origen a las experiencias, es la necesidad de adelantar procesos
pedagógicos para que ciertas prácticas sean apropiadas por los ciudadanos y se
construya una cultura de la legalidad y la integridad desde diferentes escenarios de la
vida cotidiana. Uno de estos es la cultura de la corresponsabilidad y la tributación.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, desarrolló una Estrategia
pedagógica de cultura ciudadana para el fortalecimiento de la cultura de la tributación.
El punto de partida es el reconocimiento del valor de la tributación como instrumento
determinante en la construcción del tipo de sociedad que quieren los colombianos. Para
el cumplimiento de este cometido es necesario comprender cómo está configurada la
cultura de la contribución en Colombia, de modo que se facilite encontrar mecanismos
encaminados a enfrentar la apatía del ciudadano promedio frente al compromiso de
construir lo público, en especial en el ámbito tributario, y propender por la generación
de procesos que permitan su transformación82.
El propósito inicial de la entidad era comprender y abordar de una manera pedagógica
las prácticas evasoras. En tal sentido, la DIAN se propuso fortalecer el compromiso
ciudadano para la consecución del bienestar común: la solidaridad y la
corresponsabilidad; que la ciudadanía asumiera como propia la suerte del otro y de la
comunidad y participara activamente en la construcción de lo público, teniendo como
base el concepto de impuesto, entendido no como carga u obligación sino como
instrumento de solidaridad y participación ciudadana.
El contexto político en el cual se da la iniciativa es en la comprensión de que Colombia
pasó de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, lo cual implica la
asunción de nuevas responsabilidades. En este sentido, los tributos son imprescindibles
para el cumplimiento de las finalidades que le han sido encomendadas al Estado. El
Estado Social de Derecho aparece como el marco jurídico y político que se impone en el
campo económico, toda vez que lo social conlleva un costo económico que debe asumir
el Estado.
82
.
Cultura Tributaria: Solidaridad y Corresponsabilidad. Resumen Ejecutivo, Bogotá, 2007.
159
1624B-12
Según la DIAN, este es el garante de la adecuada gestión de los recursos destinados a
cubrir los gastos públicos que se traducen en la satisfacción de las necesidades de la
sociedad. Además, el ente estatal, representado en sus instituciones y servidores, es el
llamado a asumir la enorme responsabilidad que implica obrar como regente máximo
de la dirección de las políticas y programas tendientes a la consecución de los fines
esenciales en función de los cuales precisamente existe el “servicio público”.
La dimensión económica de la cláusula social y del Estado de derecho mismo, al
igual que las implicaciones económicas inherentes a la actividad estatal en
general son las que de manera inmediata explican la incorporación del régimen
económico -fiscal- en la
Constitución y la presencia de la Hacienda Pública,
pero, en particular, justifican y legitiman la existencia del sistema tributario83.
Otra experiencia que busca la apropiación de conceptos relacionados con la legalidad y
la integridad es la del Ministerio de Educación Nacional, con la iniciativa denominada
Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal. La cual partía de
fomentar en los niños, niñas y jóvenes valores y competencias ciudadanas para que
rechazaran las prácticas corruptas y apropiaran una cultura de la legalidad.
Sus referentes eran experiencias que habían sido exitosas en países como Italia y
China. De acuerdo con la justificación de la propuesta, entre los múltiples problemas
que afectan a las sociedades actuales, el de la inseguridad se ha instalado en el centro
de las prioridades y preocupaciones de los individuos. Experiencias en ciudades como
Palermo (Sicilia) y Hong Kong y en Colombia, que han cambiado sus índices de
seguridad pública a través de la promoción de la cultura de la legalidad en la
ciudadanía, especialmente en las escuelas, centros morales y medios de comunicación.
Este proyecto inició en diciembre de 1997, con una iniciativa entre el organismo
National Strategy Information Center (NSIC), la Universidad de Georgetown, las
Autoridades Educativas de California (Estados Unidos) y Baja California (México),
quienes propusieron la posibilidad de comenzar un proyecto educativo binacional.
En México el programa surgió en un primer momento, como respuesta de las
autoridades educativas de Baja California ante el paulatino deterioro social, producto de
fenómenos como la corrupción, la delincuencia y el crimen organizado en la zona
fronteriza. El programa se inició en Bogotá en el 2002, como parte de un acuerdo de
cooperación internacional con la organización estadounidense National Strategy
Information Center, NSIC. Medellín se convirtió en la segunda ciudad piloto del
programa. De ambas capitales viajaron alrededor de 40 docentes a capacitarse en
Washington, y al cabo de un año el programa se había enseñado a unos 4.500 niños de
70 Instituciones Educativas84.
83
.
.
84
Cultura Tributaria, 2007.
www.mineducacion.gov.co
160
1624B-12
Uno de los colegios escogidos para desarrollar la estrategia en Bogotá fue el Agustín
Fernández. Este diseñó y ejecutó su propia estrategia que denominó el Currículo de la
Legalidad en el Colegio Agustín Fernández, la cual se convirtió en una experiencia
exitosa después de ser una de las instituciones educativas con mayores problemas de
convivencia en Bogotá.
En medio de esta situación, la Secretaría de Educación, bajo el gobierno de Antanas
Mockus, pulía los términos de un convenio con el Centro Nacional de Información
Estratégica, NSCI, de Washington para implementar en varios colegios públicos un
programa denominado Currículo de la Cultura de la Legalidad, en el que también
participaba Medellín. La experiencia había sido aplicada con éxito en Palermo (Italia)
donde el alcalde Leoluca Orlando puso en marcha una estrategia para transformar la
ciudad, permeada por la cultura mafiosa. También había sido implementada en otras
ciudades golpeadas por la mafia, como Hong Kong (China) y en Baja California
(México).
Según la publicación Quince experiencias para aprender ciudadanía… y una más85, dos
argumentos pusieron al Agustín Fernández en la lista de los nueve colegios escogidos.
Por una parte, en la evaluación de competencias ciudadanas había figurado entre las
instituciones con mayores problemas de convivencia; pero a la vez, la reforma del
manual de convivencia había sido registrada en la Secretaría como uno de los mejores
esfuerzos distritales por darle un vuelco a la situación.
Los profesores seleccionados se capacitaron en Washington para conocer el contenido
del currículo y manejar sus materiales de apoyo: la novela El señor de las moscas, de
William Holding, y la película Los buenos muchachos, de Martín Scorsese. Y tras una
fase piloto de seis meses, en 2002, propusieron algunos ajustes al currículo, para
adaptarlo a la realidad del país. Se vincularon, sobre todo, los derechos que consagra la
Constitución de 1991 en aspectos como el de la diversidad étnica y cultural y los
mecanismos de participación ciudadana. El proyecto arrancó en firme en el 2003.
Otra experiencia que busca fomentar entre los ciudadanos actitudes éticas y atacar las
prácticas corruptas se evidencia en el municipio de Turbaná (Bolívar). Allí, mediante un
programa de aprendizaje en participación ciudadana, los niños del colegio Marco Fidel
Suárez resolvieron un caso de corrupción administrativa y crearon un programa de
limpieza de desechos animales y reciclaje de basuras. Fue una tarea escolar que limpió
al pueblo en todo sentido, moral y físicamente, y está en vías de lograr un verdadero
cambio cultural en esta región de la costa.
Bajo la orientación de la rectora del colegio y de todo el grupo docente, se creó en el
segundo semestre de 2003 un esquema de investigación social. Con las herramientas
académicas y teóricas adecuadas, como formularios de preguntas tabulables para
85
.
Quince experiencias para aprender ciudadanía… y una más. Empresarios por la Educación, Bogotá, 2004.
161
1624B-12
encontrar tendencias, los grupos de muchachos salieron a las calles de su pueblo a
identificar cuáles eran las mayores carencias y las necesidades más sentidas de la
comunidad con el fin de ejercer presión sobre las autoridades en su calidad de
ciudadanos libres y con derechos.
La idea era darles a los niños conciencia de su carácter de ciudadanos y de los
derechos y deberes que ello implica frente a la sociedad. Pero los niños no solo iban a
descubrir su carácter de ciudadanos, sino que iban a llenarse del poder que implica el
ejercicio de la ciudadanía. Muy pronto regresaron con una situación claramente
identificada en su investigación social: el mayor problema que enfrentaba Turbaná en
esos momentos era la salud pública. Los niños detectaron dos tendencias: una, los
altos riesgos derivados del mal manejo de desechos animales y basuras orgánicas, y
dos, las deficiencias en la atención al público en el hospital local. Con el tiempo,
encontraron problemas de corrupción por parte de algunos funcionarios públicos86.
6.3.5
Formación para la Transparencia
Otras experiencias que le apuntan a la integridad, a través de la generación de
procesos de acercamiento con la ciudadanía para organizar la información y mejorar la
atención, formar funcionarios y hacerle seguimiento a la capacitación y organizar
modelos gerenciales que garantizaran transparencia, se desarrollaron en Ocaña, Norte
de Santander; Tocancipá, Cundinamarca, y Medellín.
En Ocaña se puso en marcha la Oficina Tuya y Participación Ciudadana para dar
respuesta a la inconformidad de los habitantes de la región. La atención a los
ciudadanos del municipio era dispersa e incompleta, debido a que los funcionarios que
los recibían no contaban con la información actualizada acerca de trámites, servicios y
actividades en general de la administración local, ni con la formación para brindar una
óptima atención. Por esta razón, los ciudadanos tenían que desplazarse continuamente
entre las oficinas de la Alcaldía Municipal, lo que aumentaba el tiempo que debían
invertir para conseguir información e impactaba de manera negativa la percepción que
tenían del gobierno local.
Entonces, se presentaba desatención, ineficiencia e ineficacia en la prestación de los
servicios administrativos a la comunidad, por lo que la población en general,
manifestaba inconformidad con la atención de la Alcaldía, y denunciaba episodios de
exclusión para la entrega de información. Este escenario creaba espacios para que las
decisiones de la administración municipal fueran discrecionales y el acceso a la
información pública estuviera limitado y condicionado87.
Entre tanto, la Alcaldía de Tocancipá desarrolló el Sistema de Información Gerencial y
de Planificación Territorial Integrado a Trámites y Gestión Municipal por Resultados,
86
.
.
87
Ibíd.
PNUD. Buenas prácticas para la promoción de la transparencia Local. Bogotá, 2010.
162
1624B-12
SIGIT. La entidad no contaba con una herramienta que promoviera la transparencia en
los procesos asociados a la gestión pública y en la asignación de los recursos. En el
municipio había procesos administrativos y de gestión pública que se desarrollaban de
forma manual y los procesos de seguimiento al Plan de Desarrollo y al Plan de
Ordenamiento se hacían por medio de documentos y hojas electrónicas sin ningún tipo
de control, auditoría, consolidación y estado de avance.
Así mismo, los expedientes municipales impresos no contaban con un soporte
electrónico, la información que se entregaba a los ciudadanos no estaba estandarizada,
los bancos municipales de datos operaban de manera aislada, y había significativas
demoras en la atención y la respuesta de solicitudes. Esta situación dio origen al
Sistema de Información Gerencial.
Por su parte, la Alcaldía de Medellín creó el Modelo Pedagógico Institucional y Plan
Integral de Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano, pues quería
fundamentar, científica y pedagógicamente, un sistema de formación para una entidad
del sector público, que permitiera el desarrollo de procesos de capacitación pertinentes
y sistémicos, propendiendo porque la inversión de los recursos fuera eficiente y
contribuyera al logro de los objetivos institucionales, facilitando el diseño de una
metodología de aplicación específica para la entidad.
Según el PNUD, en las acciones de formación y capacitación que se impartían se
presentaban procesos atomizados y destinados a responder a la coyuntura, más que a
responder a una concepción estratégica y prospectiva de la formación en la
organización. Por otra parte, no se contaba con un componente de seguimiento y
evaluación de impacto de los procesos de formación y capacitación, lo que generaba
que se asumiera este proceso a partir de metodologías ampliamente utilizadas, sin
realizar evaluación y pertinencia del aprendizaje.
Otro aspecto que originó la propuesta, era que en la Alcaldía tampoco se contaba con
un sistema de formadores internos y aquellos servidores que apoyaban procesos de
esta naturaleza en la organización lo hacían desde su saber específico, pero en algunos
casos no contaban con la preparación para dirigir procesos formativos, diseñar
programas con metodología apropiadas para adultos y hacer investigaciones para el
desarrollo de nuevos programas y líneas de formación a los servidores públicos.
6.4 Experiencias internacionales
En esta búsqueda de experiencias exitosas en la puesta en marcha de iniciativas
relacionadas con la cultura de la legalidad y la integridad, se destacan algunas
experiencias en el mundo que han desafiado las prácticas corruptas, inclusive mafias
internacionales, para apropiar en sus territorios formas y sentidos que contribuyan a
generar sociedades fundamentadas en principios éticos, con apego a las normas de
163
1624B-12
convivencia y a ejercicios individuales de ciudadanía activa para combatir todas
aquellas acciones que afectan la estabilidad institucional de los países.
Las experiencias de países como México, el Salvador, Italia y China, a pesar de
desarrollarse en contextos tan diversos y distantes, le apuntan a lo mismo: promover
acciones éticas y transparentes para enfrentar con procesos preventivos, coercitivos,
pero especialmente pedagógicos, el flagelo de la corrupción.
6.4.1
Transparencia y Rendición de Cuentas para enfrentar la corrupción
En el continente americano, México es uno de los países que más se ha preocupado por
medir y combatir los hechos de corrupción y apropiar regulaciones para generar
procesos y estrategias de transparencia en la gestión gubernamental. Una de estas es
la Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción 2008 - 2012.
El Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción, es una propuesta que busca dar continuidad y profundizar los cambios de
la última década, colocar a México a la vanguardia en el cumplimiento de sus
compromisos internacionales, y generar los cambios necesarios para que todos estos
avances y reformas que México ha logrado impulsar, sean apreciadas por los
ciudadanos en el corto plazo; mejorando los índices y evaluaciones que miden la
percepción y eficacia de estas políticas públicas.
La sociedad se ha tornado más exigente y vigilante del gobierno, como lo muestran las
encuestas de valores y de cultura política, pero al mismo tiempo sostiene prácticas y
valores contrarios a principios éticos y de legalidad que parecen arraigarse fuertemente
en los individuos, grupos, instituciones y reglas.
Esta se formula en un momento en el que el país cuenta con instituciones más fuertes,
como consecuencia de una nueva concepción dentro de la gestión gubernamental; la
cual pone en el centro de su actuación al ciudadano, y al mismo tiempo, incorpora en
su funcionamiento las innovadoras tendencias mundiales enfocadas a mejorar la
gestión pública, el uso de mecanismos alternativos dentro de la rendición de cuentas y
la transparencia, así como la promoción y consolidación de una cultura a favor de la
legalidad.
En la iniciativa se reconoce que desde 1994 se están haciendo esfuerzos en pro de la
modernización de la administración federal. Entre 1994 y 2000 se dieron pasos
decisivos en torno a la integración de una política pública en la materia, con la
promulgación del Programa de Modernización de la Administración Pública Federal,
PROMAP, que entre sus resultados incluyó la introducción de mejoras en el ejercicio de
los recursos, la simplificación administrativa y la adecuación del marco normativo, así
como un sistema de licitaciones gubernamentales vía Internet, la restructuración del
sector paraestatal y la expedición de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
164
1624B-12
Servicios del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con
las mismas.
Igualmente, entre el 2001 y el 2006 se llevó a cabo el Programa Nacional para el
Combate a la Corrupción y el Fomento a la Transparencia y el Desarrollo
Administrativo, basado en 6 estrategias: a) calidad de los servicios, b) disminución de
costos, c) mejora regulatoria, d) gobierno digital, e) profesionalización de los servidores
públicos, y f) honestidad y transparencia. Todas ellas con el ciudadano como centro de
atención. En conjunto, estas estrategias contribuyeron a la sustitución gradual de una
gestión que administra normas y procesos hacia una gestión orientada a resultados.
Estos programas surgieron después de analizar algunas medidas institucionales que
favorecían la corrupción, como la ‘legalidad absurda’ y la ‘justicia viciada’. En el primer
caso se tenía un sistema jurídico que daba lugar a situaciones de injusticia. “Por
ejemplo, contrastes en las penas que paga un delincuente común frente a un
funcionario corrupto de alto nivel. El sistema jurídico mexicano promueve la injusticia,
objetivamente considerada: castigos severos para infracciones menores y muchos
mecanismos y subterfugios para que grandes criminales eludan el peso de la ley”88.
La lección pedagógica que queda es que no tiene mayor sentido vivir en armonía con la
ley, porque se puede actuar al margen de ella y lograr lo que se quiere y, segundo,
porque si falla la ley, de alguna manera esta protege al delincuente. El otro aspecto es
impartir justicia viciada. “El Ministerio Público Mexicano está corroído por la corrupción.
Cualquiera que haya cometido un delito, sabe que en principio todo o casi todo se
puede arreglar. Mientras más poderoso y adinerado se es, más corrupto y deshonesto
se puede ser y en esa dirección funciona la corrupción”.89.
El presidente Felipe Calderón, en temas de seguridad, ha declarado una campaña
contra el narcotráfico, donde ha involucrado al Ejército Mexicano, ha propuesto una
serie de reformas en materia penal, como un Código Penal único para todo el país, la
permisibilidad para realizar espionaje telefónico y la posibilidad de redadas sin orden
judicial. En materia de justicia, México tiene altos índices de impunidad. De acuerdo con
el investigador Salomón Sánchez Sandoval, coordinador de la maestría y el doctorado
en Derecho de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán de la Universidad Nacional
Autónoma de México, la eficiencia del sistema judicial mexicano es de un porcentaje
equivalente a 0.07 por ciento frente a 99.93 por ciento de impunidad.
La Administración Pública Federal ha venido transitando de un modelo de
vigilancia-correctivo en el combate a la corrupción a un modelo preventivo y de
mayor participación social en los asuntos públicos, con el objetivo de recobrar
la confianza ciudadana en las
instituciones
del
gobierno
y
sus
88
89
.
.
Instituto de Investigaciones Filosóficas.
Ibíd.
165
1624B-12
autoridades. Se reconoce la necesidad de avanzar sistemática y
estructuradamente en las reformas que permitan al país contar con instituciones
más sólidas, procesos de mejoramiento continuo, así como con una relación de
plena confianza entre la sociedad y el Gobierno. Recuperar el prestigio y la
confiabilidad de las instituciones del Estado es una necesidad inaplazable, y una
condición necesaria para el desarrollo y estabilidad de la democracia90.
El Programa se propone en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012, y se
define como un programa de carácter especial y de observación obligatoria por parte
de la Administración Pública Federal, para generar una cultura social de rendición de
cuentas, combate a la corrupción y apego a la legalidad, a partir de la transformación
de procesos del propio gobierno federal y de la redefinición de las relaciones entre el
Estado y la sociedad.
De acuerdo con Salomón Sánchez, el índice de delincuencia en México se mantuvo
constante de 1930 a 1994 en una tasa de 4.2 por ciento; sin embargo, debido a la
crisis económica de 1995, este índice se disparó a 39 por ciento. Esta crisis económica
derivó en una crisis de seguridad originada por el desempleo y el subempleo (65 por
ciento), originando que 10 millones de personas se quedaran sin trabajo.
Según el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, realizado por Transparencia
Mexicana, en 2010 se identificaron 200 millones de actos de corrupción en el uso de
servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, así como
concesiones y servicios administrados por particulares. Actualmente, la corrupción ha
evolucionado de distintas formas y adquirido nuevas modalidades que van más allá de
la ‘mordida’ y la extorsión. La corrupción que enfrenta México se vincula a redes
regionales y globales del crimen organizado.
Otro dato relevante de esta experiencia, es que en el aspecto cultural se puede advertir
que uno de los rasgos que más se destacan en la cultura cívica de los mexicanos es su
desapego a la legalidad, es decir, la existencia de una cierta distancia entre las leyes
vigentes y las conductas cotidianas en la interacción con los demás miembros de la
comunidad. Se trata de un rasgo que abarca, sin distingo de clase, edad y género,
importantes sectores de la población que comparten su falta de obediencia a las leyes
que regulan las relaciones entre los miembros de la comunidad.
Distintos estudios han señalado con reiteración ese rasgo cultural de los mexicanos, el
cual es indicativo de la carencia de principios cívicos y de una cultura de legalidad como
pauta normativa de la vida cotidiana. “En otras palabras, no hay una percepción de las
leyes como elementos significativos en la orientación de las conductas asumidas en la
90
.
Sánchez Sandoval, Salomón. Facultad de Estudios Superiores Acatlán, Universidad Nacional Autónoma de
México.
166
1624B-12
relación con los demás miembros de la sociedad y respecto de las instituciones
públicas”91.
Ese distanciamiento de las leyes podría estar indicando un grado limitado de adhesión,
empatía o identidad de la población del país con las normas vigentes y su disposición
para acatarlas, lo que a su vez denota cierta persistencia de importantes rezagos en la
construcción de un orden institucional deficiente para regular de manera más efectiva
las relaciones sociales, la convivencia y resolver los conflictos al interior de la
comunidad92.
La Encuesta Mundial de Valores (2008) conducida por el profesor Inglehart de la
Universidad de Michigan y las ENCUP (2001, 2003, 2005, 2008), sugieren que el tipo de
valores predominantes en México son más cercanos a los de una sociedad en proceso
de cambio, pues los resultados sitúan al país en una posición que indica que se
encuentra ligeramente arriba en la escala de valores correspondientes a una condición
de sobrevivencia y ha alcanzado un espacio en la escala de valores subjetivos de libre
expresión.
Pero al mismo tiempo, indican que la sociedad mexicana se encuentra dentro de un
perfil de valores cercanos al polo tradicional, donde los dogmas religiosos siguen siendo
muy importantes e incluso más que los valores seculares. Así mismo, enfatizan la
relación de autoridad de los padres hacia los hijos junto a normas absolutas y valores
familiares tradicionales93.
Según el investigador Vicente Sánchez, este tipo de resultados son indicativos de que
los valores racionales de tipo secular que soportan los derechos de nueva generación
como la tolerancia hacia la diferencia sexual, el divorcio, el aborto, etc., no son
compartidos aún por una mayoría social o están aún en proceso de construcción.
Por su parte, el Instituto de Investigaciones Filosóficas advierte que la corrupción
inunda toda la vida nacional. “Está presente en el taller del mecánico, en la cantina, en
las instituciones educativas, en las secretarías del Estado, en la iniciativa privada, en las
relaciones de pareja, en el deporte, indefinidamente los ejemplos sobran. Uno de los
efectos más notorios de la mentalidad corrupta es la tendencia a pensar que ‘uno es
más astuto que los demás’, por lo tanto, la consecuencia inmediata de esta actitud es la
consecuencia en la que todos intentan sistemáticamente engatusar al prójimo”.
6.4.2
Cultura Ciudadana en Monterrey
Otra experiencia mexicana, en este caso en la medición de resultados, tiene mucha
relación con Colombia porque su metodología fue diseñada en Bogotá. Se trata de las
91
.
.
93
.
92
Sánchez, Vicente. 2009.
Ibíd.
Inglehart y Welzel, 2005
167
1624B-12
Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana. La experiencia surge producto de
los resultados obtenidos en la aplicación de la Encuesta de Cultura Ciudadana, creada
en Bogotá y replicada en junio de 2010 en el área metropolitana de Monterrey del
Estado de Nuevo León. La encuesta fue aplicada por la Universidad Autónoma de
Nuevo León a 2.080 personas mayores de 14 años que al momento de la entrevista
vivían en uno de los nueve municipios de Monterrey.
Aunque la encuesta no representa estrictamente una experiencia, sí es muy valioso su
análisis porque demuestra cómo algunas de las preguntas aplicadas en la Encuesta
Bienal de Cultura, del Observatorio de Culturas Urbanas de Bogotá, son similares,
interrogan por prácticas culturales parecidas (comprar contrabando, colarse en una fila,
corregir a un desconocido por un comportamiento anormal, infracciones de tránsito,
etc.). Estas preguntas y enfoques sirven como referentes y pueden tenerse en cuenta
en el trabajo de campo, debido a que involucra a servidores públicos, autoridades y
ciudadanos del común.
Estos son algunos ejemplos de los resultados de la encuesta que realizó el gobierno
regional en Monterrey:
Frente a la pregunta por reacciones que tendrían frente a una situación hipotética en la
que una persona se cola en una fila, el 66% manifiesta que le llamaría la atención; el
9% buscaría que otros le llamaran la atención, el 24% no haría nada por las siguientes
razones: el 8% porque les es indiferente, el 7% porque considera que no le
corresponde corregir a los demás, el 5% por temor a la reacción del otro y el 4%
porque reconoce hacer lo mismo.
En cuanto a la pregunta por reacciones que tendrían frente a una situación hipotética
en la que una persona compra mercancía de contrabando o pirata: el 32% le llamaría la
atención, el 3% buscaría que otros le llamen la atención y el 64% no haría nada por las
siguientes razones: 20% considera que no le corresponde corregir a los demás, el 15%
reconoce hacer lo mismo, al 15% le es indiferente y el 14% no lo hace por temor a
represalias.
Ante la disposición para recibir un llamado de atención en la situación hipotética de que
el entrevistado se colara en una fila, se encuentra que: el 87% manifiesta aceptar el
llamado de atención, el 13 no lo acepta por las siguientes razones: el 10% piensa que
nadie debe decirle qué hacer y el 3% considera que es una falta inofensiva.
Con relación a la percepción de las autoridades y de la sociedad en general para
corregir ciertos comportamientos se observa que: se percibe que el estacionamiento de
un vehículo en zonas prohibidas es corregido por las autoridades en un 47%, mientras
que por los ciudadanos en un 25%; el daño del mobiliario público es corregido por las
autoridades en un 33% de los casos y por los ciudadanos en un 25%; poner equipos
de sonido con volumen excesivo es corregido en un 29% por las autoridades y en un
168
1624B-12
30% por los ciudadanos; tirar escombros o materiales en la vía pública es corregido en
un 31% por las autoridades y en un 23% por los ciudadanos y no utilizar casco para
andar en moto, es corregido en un 24% por las autoridades y en un 19% por los
ciudadanos.
Estos resultados demuestran que aunque ciertas conductas son reguladas
normativamente el nivel de control por parte de las autoridades es mínimo. Los
ciudadanos solo actúan y en una mediana proporción cuando se ven directamente
afectados.
Estos son algunos ejemplos de la reacción frente a situaciones de corrupción cometidas
por funcionarios públicos:
Si se entera que una persona conocida le ofreció dinero a un funcionario público para
que le aprobara un contrato: un 41% denunciaría el caso ante una autoridad y un 43%
no haría nada, argumentando razones como este es un asunto que le compete a las
autoridades (22%) y por temor 21%. Se entera que un funcionario público pidió dinero
para dar un contrato: un 39% informaría a la autoridad y un 50% no haría nada,
argumentando razones como: ese es un asunto de competencia de las autoridades
(29%) y por temor 21%.
El nivel de acción - reacción de la ciudadanía es mínimo. Adicionalmente, el ciudadano
no se siente parte de la solución del problema y considera que eso está en manos del
Estado.
Con respecto a la reacción emocional que provoca la palabra leyes/normas el 56%
manifiesta un sentimiento positivo, al 27% le es indiferente y un 7% manifiesta un
sentimiento de aversión. Por ejemplo, el 92% manifiesta actuar casi siempre y siempre
conforme a la ley, el 92% afirma que casi siempre o siempre le es fácil actuar de
acuerdo con los parámetros de la ley y el 92% considera que lo ordenado por la ley y lo
ordenado por su conciencia casi siempre o siempre coinciden.
Otro dato importante que arrojó la muestra, es que el 83% de la población encuestada
considera que los funcionarios públicos son corruptos y el 67% que los ciudadanos son
corruptos.
Es importante indicar que el Estado de Nuevo León, durante el 2010 enfrentó
situaciones difíciles en cuestión de seguridad. Ese año se realizaron con mayor
frecuencia extorsiones telefónicas, robo de autos con violencia y secuestros de
personas, además de los asesinatos y hechos violentos que tienen que ver con el
narcotráfico. “Durante la etapa de aplicación de la encuesta ocurrieron diversos
bloqueos por gente delictiva y armada en distintos puntos del área metropolitana.
Todos estos hechos provocaron que las familias estuvieran renuentes a contestar la
encuesta o a dar cierta información”.
169
1624B-12
6.4.3
Legalidad desde la Escuela
El proyecto de Formación ciudadana democrática para la construcción de una cultura
de la legalidad, corresponde a la versión mexicana del implementado en Colombia por
el Ministerio de Educación, como Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la
Educación Formal.
El diseño de los programas curriculares para secundaria en educación para la legalidad
corresponden a un mandato normativo definido en el gobierno del presidente Felipe
Calderón, que desde el Ministerio de Educación plantea como lineamiento nacional el
diseño y elaboración de los programas de la asignatura estatal en el campo de
estrategias para que los alumnos enfrenten y superen problemas y situaciones de
riesgo y en el subcampo: Formación ciudadana democrática para la construcción de
una cultura de la legalidad.
Para el caso del programa Cultura de la Legalidad, Ciudadanía y Democracia, propuesto
en el Distrito Federal, se pretende dar respuesta a las siguientes problemáticas
sociales:
- Una mayor incidencia de delincuencia juvenil como se refiere en los informes de
la Secretaria de Seguridad Pública que indican que el mayor índice de
delincuencia en el D. F. se ubica en adolescentes cuyas edades oscilan entre 15
y 17 años.
- Un elevado porcentaje de participación de niños y adolescente en actos de
violencia en las escuelas primarias y secundarias en el D. F.
- Un mínimo porcentaje de ciudadanos que conocen los mecanismos para pedir
cuentas de su desempeño a los organismos gubernamentales y no
gubernamentales.
- Un alto porcentaje de violaciones a los derechos humanos y actos
discriminatorios que se viven en las escuelas secundarias del D. F.
Estas propuestas curriculares surgen en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012, que plantea como uno de los objetivos para el logro de la visión de México al
2030, “Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco
institucional y afianzar una sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean
realmente protegida su integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de
convivencia social armónica”. Desde esa perspectiva, los programas buscan brindar una
educación integral que equilibre la formación en valores ciudadanos, el desarrollo de
competencias y la adquisición de conocimientos.
6.4.4
Acuerdo por la Seguridad
La otra experiencia mexicana está relacionada con el Acuerdo por la Seguridad, la
Justicia y la Legalidad. En la Vigésima Tercera Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de
Seguridad Pública, realizada en el 2008, los poderes Ejecutivos Federal y Estatal, el
Congreso de la Unión, el Poder Judicial Federal, los representantes de las asociaciones
170
1624B-12
de presidentes municipales, los medios de comunicación y las organizaciones de la
sociedad civil, empresariales, sindicales y religiosas firmaron el Acuerdo Nacional por la
Seguridad, la Justicia y la Legalidad.
Entre otras razones, el acuerdo se firma porque la sociedad mexicana se encuentra
profundamente agraviada por la impunidad, la corrupción, la falta de coordinación
entre las autoridades, así como por un ambiente de inseguridad y violencia; muchas
personas tienen miedo de transitar por las calles y plazas y la ciudadanía demanda de
sus autoridades una respuesta inmediata y contundente que dé resultados en el corto,
mediano y largo plazos; el Estado y la sociedad enfrentan una situación crítica debido a
la delincuencia común, que agravia cotidianamente a las familias, y al embate del
crimen organizado, que es un fenómeno complejo, compuesto por un entramado de
intereses y complicidades que trasciende fronteras y porque el Estado enfrenta el
deterioro institucional de los organismos encargados de la seguridad pública, de
impartir justicia, como problemas desatendidos a lo largo de décadas.
Esto se ha agravado, en muchos casos, debido a la penetración de la delincuencia en
los órganos de seguridad y a la complicidad de algunas autoridades con los criminales.
La delincuencia ha dañado el tejido social y ha encontrado cobijo en familias y
comunidades enteras. En tal sentido, la sociedad exige, con justicia, que sus
autoridades asuman un claro compromiso para contar con instituciones de seguridad
que sean sólidas, eficaces y honestas. Así mismo, para replantear los mecanismos de
coordinación interinstitucional y de esta manera poner fin a la impunidad y a la
corrupción y hacer frente en forma decidida al crimen en todas sus expresiones.
6.4.5
Fortalecimiento del Estado
Después de la guerra interna que vivió El Salvador y la firma de ‘Los acuerdos de paz’,
el país comenzó un proceso de modernización, como parte del Plan de Desarrollo
Económico y Social 1989-1994. Como era de esperarse empezó por la educación. El
programa está sustentado en varios eventos mundiales, tales como la Convención de
los Derechos de Niño en la Asamblea General de las Naciones Unidas a finales de 1989,
la Declaración Mundial sobre Educación para Todos y el Marco de Acción para
Satisfacer las Necesidades Básicas del Aprendizaje.
El Ministerio de Educación conformó un grupo de profesionales para realizar un análisis
profundo de la situación de la educación formal del país y la forma de operación de la
educación en las comunidades donde la guerra no permitía acciones de ese ministerio.
La investigación demostró que las organizaciones comunitarias tenían procesos de
autogestión que viabilizan la descentralización educativa. Este trabajo dio lugar a un
modelo basado en el fortalecimiento de la organización comunitaria, ya que los
resultados demostraron que se mantuvo la educación de los niños, había calidad en el
171
1624B-12
rendimiento de los maestros y alumnos un mejor manejo de la gestión de fondos de la
escuela por el compromiso de las comunidades94.
Este modelo a su vez ofrece muchas oportunidades de éxito a la necesidad de
modernización del Ministerio de Educación, mediante la descentralización de compras,
vigilancia del desempeño de los maestros, mejores condiciones laborales, simplificación
de procesos y agilización en la contratación de maestros. Para oficializar el modelo se
cambió la normatividad porque el Estado debía transferirles fondos a las comunidades.
Una vez aprobada la ley, se inició el proyecto Educo, un piloto para la ampliación de los
servicios educativos.
Después se desarrollaron otros programas adicionales como el Proyecto SABE y
Escuelas Saludables. Para impulsarlos, el Gobierno planteó la estrategia ‘La Educación
en la Nueva Alianza’. Este estableció cuatro campos de acción:
Programas de Cobertura: Educación Inicial y Parvularia, Educación Acelerada, Educo,
Aulas Alternativas, Escuela Saludable, Atención a población con necesidades educativas
especiales, Educación de Jóvenes y Adultos, Programa de becas para educación media
y superior.
Programas de Calidad: Desarrollo Profesional de los educadores, Formación inicial de
los docentes, Sistema de incentivos al buen desempeño docente, Tecnología en
educación parvularia, básica y media (Radio interactiva, Tele aprendizaje, Centro de
recursos para el aprendizaje), Infraestructura y mantenimiento escolar, Reformas de la
educación media, Sistemas de educación técnica (Media y Superior), Supervisión y
evaluación de la educación superior.
Programas de Formación de Valores: Educación en valores en la escuela, Educación
ambiental, Educación con enfoque de género, Programas en apoyo a la formación en
valores (Programas recreativos y certámenes, Educación Física y Deporte, Programas
preventivos, Programas innovadores de formación social), Fortalecimiento de la
seguridad escolar (Prevención de la delincuencia, Educación Vial, Prevención de
desastres), Desarrollo cultural (Espacios de desarrollo cultural, Promoción y difusión
cultural, Artes, Patrimonio cultural).
Programas de Modernización Institucional: Sistema de supervisión, Fortalecimiento de
la administración y organización escolar, Sistemas de evaluación e información
educativa, Modernización del registro académico y acreditación de centros educativos y
Participación social en las políticas educativas.
94
.
http://www.clad.org/portal
172
1624B-12
6.4.6
La Experiencia de Sicilia (Italia), ejemplo de lucha contra la mafia
Cuando se rastrean experiencias de lucha contra la corrupción y fortalecimiento de
procesos de cultura de la legalidad, la experiencia de Sicilia (Italia) se convierte en un
referente obligado. Debido a que la mafia logró permear la cultura y los valores de la
sociedad siciliana y manejó a su antojo la política y la economía de la isla, las personas
vivían bajo la ley del silencio, nadie se atrevía a hablar de la mafia ni siquiera las
instituciones sociales representativas, como la Iglesia Católica y otras con gran poder.
Sin embargo, en varios estudios se asegura que el proceso de transformación de
Palermo tuvo su origen en el asesinato de Giovanni Falcone y Paolo Borsellino, dos
prestantes juristas que desde su posición en los estamentos judiciales de Sicilia e Italia
venían dando una lucha de frente y agresiva contra la mafia. El mayor éxito de la lucha
que emprendieron estos juristas fue el denominado Maxí Juicio en 1987, en donde más
de 400 personas, entre mafiosos y gente ligada a estas organizaciones, fueron
condenadas dentro de un juicio sin precedentes.
Parece claro que el asesinato de Falcone y Borsellino fue la gota que reboso la copa y
generó el "despertar" social, pero se debe mencionar que desde mediados de los
ochenta ya se venía sacudiendo a las organizaciones mafiosas y se lograban ver
algunas reacciones sociales importantes. Basta con mencionar al General Dalla Chiesa,
quien a mediados de los ochenta y desde su posición de prefecto de Palermo logró dar
unos golpes certeros a la mafia en poco tiempo. El general fue asesinado y durante su
velorio se presentó un enorme rechazo social a lo sucedido; la gente se agolpó a la
entrada del sitio de velación y desde allí insultaban, escupían y tiraban cosas a los
políticos que se sabía estaban alineados con la mafia.
Este hecho es determinante, puesto que sacude políticamente a Italia, particularmente
a Sicilia, y permite comenzar una lucha antimafia apoyada desde el Gobierno Italiano,
la cual da fuerza a las actuaciones de Falcone y Borsellino. El asesinato de Dalla Chiesa
fue en 1982, 10 años antes que el de Falcone y Borsellino, pero desde esa época, ya se
evidenciaba una molestia social con la mafia y su impregnación en la vida de Sicilia.
En el campo político, Sicilia es una región con estatuto especial desde 1946. Los
electores sicilianos eligen a los 90 diputados regionales miembros de la Asamblea
Regional Siciliana, ARS, órgano legislativo regional, y desde el 2001 al Presidente de la
Junta Regional, también llamado Presidente de la Región o Gobernador. En el sistema
de Gobierno Italiano, el poder de los alcaldes estaba bastante limitado, por ejemplo, la
lucha contra la delincuencia era un tema exclusivo de la policía y de la justicia. También
estaban limitados desde el punto de vista financiero; por ejemplo, esto no permitía que
se realizaran grandes proyectos con el fin de reducir el desempleo.
Esta es una región predominantemente agrícola, donde los principales cultivos son las
frutas cítricas, hortalizas, legumbres y frutos secos. La pesca es también uno de los
173
1624B-12
factores económicos principales en la región, aquí se consiguen pescados como el
espada, el atún o las sardinas. Sicilia es la isla más grande del mediterráneo y tiene una
posición estratégica, lo cual generó que históricamente fuera colonizada varias veces y
por distintas culturas. Los gobiernos imperialistas fueron ajenos al pueblo, lo cual
generó una enorme desconfianza de los pobladores hacia el Estado, la policía y la
justicia; ante esta desconfianza se erigió a la familia como el centro de la sociedad y
comenzaron a predominar las creencias del honor y la sangre ante todo. Estas
creencias son las que dan sustento a la mafia y sus códigos; por ejemplo, se conocía a
los capos como el "hombre de honor".
La mafia logró una cooptación de valores muy alta, tanto que en una época las
personas asumían que quien aparecía muerto era por un ajuste de cuentas. Cuando la
mafia se posesionó dentro de las ciudades en los más altos cargos políticos logró
permear al partido Demócrata-cristiano, de manera que este fue su bastión político
principal.
Culturalmente, Sicilia es una región con costumbres muy diferentes a las del resto de
Italia. La región tiene su dialecto propio, el cual es una legua romance. La mayoría de
los habitantes manejan el dialecto siciliano y el italiano como lengua. Sobresale por la
pintura, la ópera, el cine y la escritura.
6.4.7
Lucha contra la corrupción en Hong Kong (China)
Otro referente importante para hablar de lucha contra la corrupción es esta experiencia
del continente asiático. En 1973 se creó la Comisión Independiente contra la Corrupción
y en 1974 logró su independencia de la policía y del servicio civil. La huida al Reino
Unido por parte del superintendente Peter Godber fue un punto que detonó, dada la
indignación general, la intervención decidida del Estado para atacar la corrupción. En
Hong Kong la corrupción fue considerada por mucho tiempo como una ‘forma de vida’.
La situación económica del país que condicionó a inmensas capas poblacionales a vivir
bajo la premisa de la supervivencia, la desigualdad en los ingresos de los extranjeros
(británicos) en relación con los nacionales de Hong Kong, el crecimiento desmesurado
de la población, como producto, entre otras razones de la migración procedente de
China, y el embargo realizado por Corea a productos estratégicos chinos, propició el
incremento de prácticas corruptas asociadas al mercado.
El contexto político en 1973, cuando surgió la iniciativa, Hong Kong era todavía una
colonia británica. De tal manera que se desarrolló el concepto de "un país, dos
sistemas"; es decir, un país con economía capitalista en un régimen comunista político.
La transición hacia china se inició en 1978 y culminó en 1997.
Es importante indicar que el trabajo barato, la experiencia de negocios comerciales y
los flujos de capital fueron la base del crecimiento económico en los años sesenta y
174
1624B-12
setenta. Su actividad está concentrada, principalmente, en los servicios. No obstante,
fue fuerte en la producción textil, pero dicha producción migró a la China continental.
Dada la condición de colonia hasta 1997, en Hong Kong la Iglesia Católica y la
Anglicana tienen una fuerte influencia sobre sus pobladores. Se calcula que el 10% de
la población es cristiana. La mayoría es confuciana. El pensamiento de Confucio acerca
de los ideales en las relaciones sociales y familiares son pilares fundamentales de la
fundación de la sociedad China, con valores como la modestia y la paciencia antes que
la reacción agresiva. Las familias chinas son unidas con fuertes tradiciones de lealtad,
obediencia y respeto. No es inusual que los dos padres trabajen. Los padres tienden a
ser protectores y prefieren que los hijos estén en la casa y quieren saber cuándo y a
dónde van a salir. La mayoría de familias viven en pequeños apartamentos en zonas
urbanas, donde el espacio personal es limitado por lo que la limpieza es muy
importante.
Existe una gran oferta de cultura popular de Hong Kong, la cual se da gracias a la
condición de colonia británica, blindando las políticas comunistas de homogeneización
cultural. De esto surge un centro de difusión de cine, música y novelas populares de
oriente.
En Hong Kong, la corrupción desvergonzada en los años sesenta y principios de los
setenta era aceptada con resignación fatalista. La falta de confianza del público tenía
raíces profundas con respecto a la integridad de la entonces oficina anticorrupción que
formaba parte de la policía. En el sector privado el pago de sobornos era visto como
lubricante de los negocios.
6.5 Objetivos de las experiencias
Aunque las experiencias consultadas utilizan metodologías y estrategias diferentes para
lograr sus propósitos, todas apuntan en la misma dirección. Desde Hong Kong en el sur
de China hasta la región cafetera en el Quindío colombiano, pasando por Monterrey en
México, las iniciativas buscan fortalecer el Estado, empoderar al ciudadano y combatir
por todos los medios la corrupción, para establecer en sus países administraciones
éticas, transparentes, que trabajen por el bien común y fomenten la participación de la
ciudadanía.
En Bogotá, con la propuesta de Cultura Ciudadana se busca articular la ley, la moral y
la cultura, que son los tres sistemas que regulan el comportamiento humano, para
fomentar la convivencia pacífica entre los ciudadanos, mediante un cambio conductual
consciente. Igualmente, la experiencia puede entenderse como la puesta en marcha de
un conjunto de programas y proyectos para facilitar una acción colectiva, de
convivencia ciudadana, desde la perspectiva de la autorregulación. Es decir, la cultura
ciudadana busca aumentar la frecuencia y eficacia de comportamientos reguladores
pacíficos, capaces de influir sobre otros comportamientos sin acudir a la coerción física
175
1624B-12
y asumiendo que el otro está dispuesto a ser regulado por las buenas. Al ser tratados
como ciudadanos y al tratar a otros como ciudadanos, la persona se vuelve ciudadana.
Entre tanto, con la Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional se busca
asegurar la transparencia, la integridad y la confiabilidad de los hombres y mujeres que
integran la Policía Nacional, identificar y anticipar las amenazas potenciales y reales y
reducir riesgos y vulnerabilidades frente a la labor operativa y administrativa para un
óptimo servicio de policía. La política de integridad policial pretende consolidar el
esfuerzo institucional, para hacer de la política, en materia de transparencia, un
elemento inherente a cada policía y no uniformado, independiente de su condición
jerárquica o de su nivel básico, técnico o profesional.
De tal manera, que se le apunte al desarrollo humano integral y a potenciar las
capacidades del personal, con el fin de traducirlas en desempeños exitosos, que le
permitan a la Institución posicionarse dentro de las entidades con mayores niveles de
efectividad en materia de seguridad, tranquilidad pública y satisfacción ciudadana,
alcanzando elevados niveles de confianza y gratitud en todas las esferas sociales. Que
la comunidad acate las normas, las respete y las cumpla.
Por su parte, Congreso Visible y Bogotá Cómo Vamos le apuntan a la visibilidad, la
transparencia y a la rendición de cuentas. Mientras Congreso Visible busca garantizar el
derecho de la ciudadanía a estar informada sobre cómo votan sus elegidos los
proyectos de interés, facilitarle a los ciudadanos la comprensión del funcionamiento del
Congreso, ofreciendo información y análisis objetivos, independientes y confiables para
fortalecer el proceso de rendición de cuentas y ayudar a establecer puentes de
comunicación entre los congresistas y los ciudadanos, Bogotá Cómo Vamos busca
generar un impacto positivo sobre la calidad de vida a partir del conocimiento sobre la
forma como se administra la ciudad. Promueve un gobierno efectivo y transparente,
porque pide resultados a la Administración Distrital y le exige una adecuada rendición
de cuentas.
En el mismo sentido, están enfocadas las experiencias de la Alcaldía de Medellín, las
gobernaciones de Caldas, Tolima y Santander, el Concejo de Pasto (Nariño) y la
Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
de México.
Mientras que la propuesta de Medellín busca darle transparencia a la gestión para
disminuir la violencia y convertir esta disminución en oportunidades sociales, los
gobiernos regionales de Caldas, Tolima y Santander persigue generar espacios de
participación y desarrollo de la democracia, para fortalecer las relaciones entre la
administración departamental y la comunidad, a través de la entrega de información
pertinente y oportuna sobre la gestión, para fortalecer la participación ciudadana. Por
su lado, el Concejo Municipal de Pasto con su programa de rendición de cuentas quiere
176
1624B-12
garantizar la efectividad del derecho de los ciudadanos a estar informados de las
actividades adelantadas por los servidores públicos.
En México, el objetivo es el mismo: la Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción busca el fortalecimiento de la transparencia y
la cultura de rendición y exigencia de cuentas, la cultura del apego a la legalidad y a la
ética pública, la institucionalización de mecanismos de vinculación y participación
ciudadana y la prevención, investigación y sanción de las faltas administrativas y de los
delitos penales asociados con la corrupción.
Por su parte la DIAN, con las estrategias pedagógicas de cultura ciudadana para el
fortalecimiento de la cultura de la contribución busca sentar las bases conceptuales que
sirvan al desarrollo de un ambicioso proyecto de transformación cultural en el país a
partir de la reivindicación del deber y sentido de solidaridad, como parte de un ejercicio
responsable del ciudadano y, a la vez, concientizarlo sobre la importancia de los
tributos para la financiación de lo público y fomentar en los contribuyentes la cultura
del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.
Por la misma línea de la pedagogía ciudadana van las experiencias de la Enseñanza de
la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal en México y Colombia. Estas
pretenden ayudar al estudiante a convertirse en un proponente informado, convencido
y competente del Estado de Derecho y desarrollar unas metas basadas en
conocimientos, actitudes y habilidades para generar una cultura de la legalidad.
El mismo objetivo persigue el Modelo Pedagógico Institucional y Plan Integral de
Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano, pues este quiere definir los
lineamientos que deben orientar los procesos de capacitación y formación de los
servidores públicos de la Alcaldía de Medellín para mejorar la calidad de prestación de
los servicios, el bienestar general y garantizar la instalación cierta y duradera de
competencias y capacidades específicas, en concordancia con los principios que rigen la
función pública.
La Oficina Tuya y Participación Ciudadana en Ocaña y el Sistema de Información
Gerencial y de Planificación Territorial Integrado a Trámites y Gestión Municipal por
Resultados en Tocancipá, buscan fortalecer las instituciones a partir del desarrollo de
herramientas gerenciales que promuevan la transparencia en los procesos asociados a
la gestión pública y en la asignación de los recursos, permitiendo identificar los
principales bienes y servicios que se deben proveer a la comunidad y consolidar las
políticas de información, transparencia y rendición de cuentas como instrumentos para
prevenir la corrupción.
Entre tanto, el Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad en México busca
comprometer a las distintas entidades estatales y privadas para que cada uno
desarrolle, de acuerdo con sus atribuciones y competencias, acciones específicas en
177
1624B-12
favor de la seguridad, la justicia y la legalidad. Con el acuerdo se busca depurar y
fortalecer las instituciones de seguridad y de justicia, crear un modelo nacional de
evaluación y control de confianza, realizar una evaluación permanente y hacer control
de confianza al personal de las instituciones policiales, de justicia, de aduanas, de los
centros de readaptación social federales, así como del Instituto Nacional de Migración y
establecer un sistema de desarrollo policial y de los organismos de control. De igual
modo, coordinar campañas para promover la cultura de la legalidad, incluir en los
programas de estudio la cultura de la legalidad y los valores cívicos, el combate a las
adicciones, el respeto a los derechos humanos y la transparencia.
Finalmente, las experiencias de Sicilia y Hong Kong tienen como objetivo la
transformación social, con el fin de combatir la mafia y sus alcances en la región de
Sicilia, la primera, y combatir la corrupción y los sobornos del sector público y educar al
público contra los males de la corrupción, la segunda.
6.6 Descripción de las estrategias y componentes de las experiencias
Para recoger las estrategias utilizadas por las distintas experiencias, se organizaran en
tres niveles: micro (las personas), meso (las organizaciones) y macro (el contexto
institucional, estatal). El primero está relacionado con las creencias, actitudes,
prácticas, valores, comportamientos y conductas que la iniciativa busca transformar en
los ciudadanos. El nivel meso hace referencia a las políticas, mecanismos, planes,
programas de formación que impulsan las organizaciones, a través de procesos,
procedimientos, códigos, estándares y políticas de gestión de personal. Así mismo, en
el nivel macro se tienen en cuenta las reformas constitucionales, los convenios
internacionales, las leyes, las políticas institucionales y demás mecanismos que
impulsan los gobiernos para fortalecer la relación Ciudadano – Estado.
6.6.1
Experiencias en el nivel Micro
La iniciativa de Cultura Ciudadana desarrollada en Bogotá busca desencadenar y
coordinar acciones públicas y privadas que incidan directamente sobre la manera como
los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cómo se
relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos
y en cada contexto respetar las reglas correspondientes, apropiarse de la ciudad es
aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio
común. En tal sentido, la experiencia busca el cumplimiento voluntario de normas, la
capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia
conciencia, en armonía con la ley, y promover la comunicación y la solidaridad entre los
ciudadanos.
178
1624B-12
La estrategia comprende cuatro formas de acción:
-
-
Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen
fuertemente con la vida social de la ciudad, a través de la autorregulación
ciudadana, de la capacitación de funcionarios y del rediseño y construcción de
algunos espacios urbanos en los cuales interactúan los ciudadanos entre sí y
con los funcionarios.
Construir colectivamente una imagen de ciudad compartida, actual y futura, y
buscar que la comprensión y el respeto de las reglas confiera identidad
ciudadana y sentido de pertenencia.
Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y
las manifestaciones artísticas que puedan contribuir a generar sentimiento de
pertenencia a la ciudad.
Propiciar la participación comunitaria y la regulación de la Administración por
parte de la ciudadanía.
Para la puesta en marcha del programa de Cultura Ciudadana se incluyó en los Planes
de Desarrollo y se le establecieron unas políticas, unas estrategias, unos programas y
unas metas.
Las políticas de Cultura Ciudadana buscan reconocer e incentivar el cumplimiento de
normas y acuerdos y buscar saldo pedagógico cuando fuere necesario sancionar;
promover la autorregulación individual y social, así como métodos pacíficos de abordaje
de conflictos; dar prioridad a proyectos acordes con los objetivos del Plan de Desarrollo,
dirigidos a grupos y personas de reciente inmigración a la ciudad y a comunidades
dispuestas a procesos de cambio cultural; ampliar y cualificar los canales de discusión
pública y participación democrática; potenciar las contribuciones del arte, la recreación,
el deporte y el ambiente a la comunicación y a la convivencia y desconcentrar la oferta
cultural y fortalecer la cultura popular.
Para lograr estas políticas se ponen en marcha las siguientes estrategias: Impulsar el
cumplimiento de normas, propiciar cultura democrática y promover la comunicación y la
solidaridad entre las personas mediante el uso de los espacios públicos.
Los programas que se desarrollan para promover las políticas de Cultura Ciudadana
son:
- Para impulsar el cumplimiento de las normas, se desarrollarán los siguientes
programas: Apreciar las normas y admirar lo bueno, difundir las normas y
propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento
democrático y los beneficios obtenidos al cumplirlas. En las campañas de
difusión se hará énfasis en normas de seguridad y convivencia, tránsito,
tributación, urbanismo y ambiente, derechos humanos y servicios públicos.
179
1624B-12
Metas:
Incremento del número de personas que acata las normas básicas de convivencia e
incremento del número de personas que no justifican transgresiones a la ley.
Medición de Cultura Ciudadana: Seguimiento y control de los programas de Cultura
Ciudadana.
Vida sagrada: Propiciar el desarme y otras acciones orientadas a reducir las muertes
violentas en la ciudad; fomentar modos de vida saludables y generar confianza,
seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades,
disfruten la ciudad, cumplan sus deberes y confíen en la justicia y en el buen uso de la
fuerza por parte del Estado.
Metas:
-
Avances hacia el desarme general por la vía jurídica y el cambio de hábitos y
comportamientos.
Reducción del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7.
Reducción en un 10 por ciento anual del número de delitos de mayor impacto
social: lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias,
entidades financieras y establecimientos comerciales.
Aumento en un 20 por ciento de la percepción de seguridad de los ciudadanos.
Proyectos prioritarios: Protección Ciudadana; protección de la vida de las personas y de
los bienes públicos y privados, mediante el fortalecimiento de la policía; intervención en
zonas críticas; atención de poblaciones ubicadas en zonas de deterioro urbano y social,
y fortalecimiento de mecanismos de atención a poblaciones en alto riesgo.
Solución de conflictos: Fortalecimiento de los instrumentos de solución pacífica y
concertada de conflictos: inspecciones de policía, unidades de mediación, comisarías de
familia y casas de justicia.
Aportar de buena gana: Aumentar la conciencia individual y colectiva sobre los
beneficios colectivos de la tributación, reducir la evasión en el pago de impuestos,
propiciar la renuncia a subsidios no merecidos y fomentar la responsabilidad individual
y colectiva en la preservación y ampliación del patrimonio de la ciudad.
Metas:
Incremento del número de personas que conocen y confían en el uso que hace el
Distrito de los dineros recaudados por impuestos y bienes públicos; incremento del
número de personas y organizaciones que aportan voluntariamente al desarrollo del
Plan e incremento del número de personas que colaboran con el uso responsable de los
subsidios.
180
1624B-12
Cultura de la afiliación: Creación de mecanismos para promover la renuncia voluntaria a
subsidios no merecidos y fomentar la afiliación al Sistema General de Seguridad Social.
Para propiciar cultura democrática se desarrollarán los siguientes programas:
Procedimientos para decidir.
Propiciar el uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales;
ampliar y cualificar la discusión pública, haciendo visible su utilidad para aclarar
diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos.
Metas:
Incremento de la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos e incremento de la
percepción de los derechos como derechos y no como favores y del nivel de confianza
en los procedimientos democráticos.
Proyectos prioritarios: Participación ciudadana.
Acciones orientadas a garantizar que la ciudadanía tenga un conocimiento suficiente de
las distintas opciones de participación en la gestión de los asuntos públicos y sus
derechos políticos y ciudadanos.
Canales democráticos: Fortalecimiento de los canales de discusión pública y las
instancias de participación democrática.
Pactos sociales: Promoción de pactos sociales para la recuperación de espacios
públicos, el cumplimiento de normas ambientales y la protección del patrimonio de la
ciudad.
Organizarse para influir y para aprender: Reconocer las organizaciones, potenciar su
capacidad de construir nexos de solidaridad y de representar a los ciudadanos en las
decisiones de la ciudad, la localidad y la zona.
Metas:
Incremento de la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos e incremento de la
percepción de los derechos como derechos y no como favores y del nivel de confianza
en los procedimientos democráticos.
Proyectos prioritarios: Organización ciudadana.
Apoyo a la conformación y fortalecimiento de organizaciones locales, zonales, barriales
y juveniles.
181
1624B-12
Proyectos asociativos: Apoyo técnico a proyectos culturales y deportivos de carácter
comunitario y asociativo.
Para propiciar la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos mediante el uso de
los espacios públicos, se desarrollará el siguiente programa: Comunicar vida y jugar
limpio.
Fomentar arte, cultura y esparcimiento en espacios públicos para potenciar las
capacidades creativas y comunicativas de los actores culturales y de los ciudadanos y
aumentar el disfrute colectivo de la ciudad y ampliar el conocimiento y la apropiación
social de la ciudad mediante proyectos de investigación y medios de divulgación
masiva.
Metas:
Ampliación y democratización de la oferta cultural, ambiental, recreativa y deportiva de
la ciudad.
Proyectos prioritarios: Cultura local y metropolitana.
Ampliación de la oferta cultural en las localidades y fortalecimiento de los eventos
metropolitanos.
Parques sostenibles: Diseño y puesta en marcha del Sistema Distrital de sostenibilidad
de parques.
Deporte y recreación para todos: Promoción de actividades deportivas y recreativas en
los espacios públicos de la ciudad.
Mecanismos institucionales necesarios para la ejecución de los programas de Cultura
Ciudadana.
Las entidades distritales coordinarán las acciones necesarias para modernizar los
esquemas y procedimientos que permitan de manera eficiente el desarrollo de formas
pacíficas de resolución de conflictos.
Por su parte, la Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional, aunque sus
programas están dirigidos al afianzamiento de la integridad en los hombres y mujeres
que conforman la Policía Nacional, sus programas están en el nivel meso. Sin embargo,
algunos planteamientos se pueden ubicar en el micro. Por ejemplo, cuando asegura
que depende de cada policía poder instalar a la Institución en el primer lugar en el país.
Para lograrlo se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
182
1624B-12
•
•
•
•
•
•
La consciente y profesional aplicabilidad de la actividad policial debe ser
respetuosa pero firme, de tal manera que garantice los derechos y las
libertades de los ciudadanos. Los argumentos corporativos reactivos que no
admiten responsabilidad, debilitan y llevan al desastre institucional.
Rescatar el valor de la formación. La Policía es única, apartidista, profesional y
competitiva.
El direccionamiento policial basado en el humanismo debe ser una práctica
permanente para el fortalecimiento de la dignidad humana.
El elemento clave de la Institución, para que se perfeccione, es el
empoderamiento de sus hombres y mujeres, bajo la unidad de pensamiento en
tres aspectos: experiencia, conocimiento y capacidad crítica.
La potenciación del conocimiento y la formación policial son los pilares
fundamentales del quehacer diario. Se necesita que el país reconozca la
capacidad de los policías.
Del ejemplo se debe desprender el afecto, la identidad y la coherencia en los
superiores.
Las estrategias de Congreso Visible están dirigidas, directamente, al ciudadano. Esta
parte del seguimiento que se le hace al congresista desde cuando es candidato. A
través del formulario Hoja de Vida, el futuro congresista diligencia su información
relacionada con datos personales, formación académica, partido político, equipo de
trabajo, quién le financia la campaña, propuestas legislativas que va a impulsar y cómo
fue su comportamiento en presentación de iniciativas legislativas y control político si ya
fue candidato. Hay un seguimiento a la información por parte del equipo de Congreso
Visible y esta se incluye en el sistema de información de la página web. Allí queda
disponible para que la ciudadanía la conozca.
Al Congreso de la República se le hace seguimiento por comisiones, plenaria, bancadas,
proyectos de mayor impacto, etc. y los resultados se visibilizan en los medios de
comunicación de Congreso Visible y en los medios nacionales, con mayor presencia en
las regiones si los proyectos son de impacto regional o si determinado congresista
representa a esa región. Los foros temáticos, los foros regionales, los talleres con
congresistas, unidades legislativas y periodistas, en alianza con otras instituciones, son
muy importantes para darle visibilidad a la actividad legislativa.
Bogotá Cómo Vamos tiene como estrategias la evaluación y la divulgación de
información con el propósito de hacer posible el cumplimiento de sus objetivos. La
primera, tiene como eje central el concepto de calidad de vida; y la segunda, busca
socializar y en esa medida hacer público los resultados de todo el ejercicio de análisis y
evaluación. El ejercicio de evaluación y seguimiento realizado por el Proyecto está
enmarcado dentro del concepto de calidad de vida, término que se entiende como “el
conjunto de derechos de los ciudadanos que a la vez son deberes del Estado,
contenidos en la Constitución de 1991, tales como el acceso a servicios de óptima
calidad en las áreas de: educación, salud, servicios públicos domiciliarios, vivienda,
183
1624B-12
medio ambiente”. Así mismo, se reconoce que dicho concepto es dinámico, por
consiguiente puede cambiar en el tiempo de acuerdo con las condiciones en las cuales
se encuentre la ciudad.
El programa utiliza para realizar la evaluación, indicadores técnicos de resultado y de
percepción, así como el seguimiento a temas y problemáticas importantes (proyectos
claves de la Administración y problemas poblacionales). Los indicadores técnicos de
resultado son aquellos que dan cuenta del impacto de la gestión, y por consiguiente,
hacen referencia a la cobertura y calidad de los servicios y bienes básicos. Es
importante aclarar que estos, al ser producto del impacto, permiten hacer un
seguimiento sobre el efecto en la calidad de vida de las diferentes acciones
emprendidas por la Administración Distrital.
Los indicadores de percepción hacen referencia a la opinión de la ciudadanía con
respecto a las áreas de evaluación. Estos indicadores se relacionan con el acceso y la
calificación a la calidad de los servicios y bienes básicos, así como de los aciertos y
problemas que existen en su provisión por parte del Estado y los entes privados.
Igualmente, la ciudadanía califica el conjunto de entidades públicas y sus principales
programas en términos de imagen, confianza y gestión. Por tanto, los indicadores de
percepción permiten conocer la opinión de los habitantes de la ciudad sobre los bienes
y servicios públicos e ir más allá de los indicadores técnicos de resultado.
La percepción ciudadana es registrada a partir de los resultados de la Encuesta Anual
de Percepción de Bogotá Cómo Vamos, la cual se ha venido realizando desde 1998 y es
representativa para la zona urbana de Bogotá, ya que se aplica por zonas de la ciudad,
grupos de estrato y género. La existencia de esta información ha permitido que el
Proyecto en sus evaluaciones haga análisis de las tendencias en la calificación y
provisión de bienes básicos.
Estrategia de Comunicaciones. El enfoque de esta estrategia es brindar información
periódica de calidad sobre la ciudad, sus avances, sus problemas y sobre las propuestas
de solución. El objetivo de este proceso es contribuir a cualificar las decisiones de la
ciudadanía en general y brindar herramientas de análisis a los expertos, formadores de
opinión y a la Administración local. En este sentido, el objetivo es llegar a la
Administración Distrital, la ciudadanía en general y de manera específica a líderes
comunitarios y de opinión, expertos en centros de investigación y dirigentes políticos
utilizando las diferentes líneas de divulgación del Proyecto.
En cuanto a las Estrategias Pedagógicas de Cultura Ciudadana para el Fortalecimiento
de la Cultura de la Contribución, las acciones pedagógicas definidas son aplicables para
todo tipo de individuos, sin embargo, en el momento de su diseño e implementación se
debe tener en cuenta el contexto en el que se van a ejecutar estas acciones para que
se garantice la participación de los siguientes públicos objetivos que para este estudio y
propuesta han sido identificados como el público objetivo clave: jóvenes mayores de 18
184
1624B-12
años; universitarios; contribuyentes pequeños y medianos; servidores públicos;
representantes legales de grandes, pequeñas y medianas empresas; líderes de
organizaciones sociales y políticas; representantes de gremios sectoriales y asesores
contables.
En Medellín, la estrategia utilizada por el alcalde Sergio Fajardo, una vez elegido, fue
definir y establecer ‘Los 14 principios de la gestión pública’. Estos se convirtieron en
axiomas éticos que sustentaron la participación corresponsable de la sociedad con el
objetivo de transformar la sociedad.
1. Los dineros públicos son sagrados.
2. La gestión de lo público es transparente. La Administración rinde cuentas de
todo lo que hace, con quién lo hace, cuándo lo hace, cómo lo hace y con cuánto
lo hace.
3. No aceptamos transacciones de poder político por intereses burocráticos o
económicos.
4. No utilizamos el poder del Estado para comprar conciencias y acallar opiniones
diferentes a las nuestras.
5. El ejemplo de las autoridades es la principal herramienta pedagógica de
transformación cívica.
6. Planeación sin improvisación.
7. Eficiencia, economía y eficacia en los programas y proyectos.
8. Las relaciones con la comunidad son abiertas y claras, y se desarrollan a través
de los espacios de participación ciudadana.
9. El interés público prevalece sobre los intereses particulares.
10. Las personas que trabajan en la Administración Municipal son honestas, capaces
y comprometidas con el proyecto de ciudad.
11. El desarrollo de la ciudad es un compromiso entre la Administración local y toda
la ciudadanía.
12. La solidaridad y la cooperación son la base de las relaciones de la ciudad con la
región, el departamento, la nación y la comunidad internacional.
13. La confianza entre las personas que dirigen la Administración es esencial para
garantizar la legitimidad del Estado.
14. La vida es valor máximo y no hay una sola idea ni propósito que ameriten el uso
de la violencia para alcanzarlos.
De acuerdo con el documento de rendición de cuentas, “Seguros de que los recursos
obtenidos se reflejarían en programas y obras para beneficio de la población, sacamos
adelante esta iniciativa en un proceso pedagógico en el que siempre le recordamos a la
gente que ‘Aquí están sus impuestos’, lo que estableció una relación de
corresponsabilidad entre cada habitante y la Alcaldía. Según las encuestas internas de
evaluación, hechas por Invamer Gallup para el Municipio, ésta es una de las frases e
ideas que más recuerda la ciudadanía”.
185
1624B-12
La comunicación pública tuvo un papel primordial. Trascendió la esfera de la simple
información y se modificó el tradicional esquema en el que cada Secretaría contaba con
su propia estructura comunicativa y publicitaria sin mayor encadenamiento entre los
distintos mensajes de la Alcaldía. No existía una orientación central que les diera
coherencia a los mensajes y que evaluara el efecto global de la comunicación. Por eso,
organizaron la figura del Comité de Campañas, liderado por la Dirección de
Comunicaciones, que agrupó a los comunicadores dispersos en todas las Secretarías y
asumió el direccionamiento de los mensajes, campañas y eventos de la Alcaldía, todos
en el estilo de la Administración: innovadora, pedagógica, austera, cercana y
transparente.
Así mismo, centralizaron los recursos financieros de las Secretarías en la Dirección de
Comunicaciones, para una mejor planeación de la inversión en pauta publicitaria,
organización de eventos y ejecución de estrategias comunicativas. Al mismo tiempo,
dedicaron parte de los recursos a la creación de Redecom, Red de Medios
Comunitarios, con énfasis en la capacitación de las comunidades como productores de
contenidos. Se fortaleció la comunicación comunitaria, con base en el respeto de su
autonomía e independencia como medios.
Dentro de esta estrategia de cercanía se reforzaron los servicios descentralizados que
se prestan en los Cerca y Casas de Gobierno y se desarrolló una estrategia de televisión
del municipio que incluyó un programa diario de Contacto Ciudadano, diseñado para
dar a conocer y explicar todas las acciones de la Administración. En este programa se
privilegió la participación ciudadana y su contacto con los funcionarios. Semestralmente
se realizó un especial en directo con el Alcalde y su gabinete en el que se presentaban
los resultados de gestión y se atendían las inquietudes de toda la ciudadanía. Otra
estrategia para mantener la cercanía fue el programa de televisión Con el Alcalde que
cada jueves se realizó desde un lugar distinto de la ciudad para abordar diversos temas
e interactuar con las personas.
Por su parte en la experiencia Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación
Superior, las estrategias se trabajan a partir de ejercicios en donde se ponen en juego
dilemas morales. Muchas veces los dilemas morales no tienen una sola respuesta
correcta. Sin embargo, es importante recordar que todas las decisiones tienen
consecuencias. No siempre es fácil seguir la ley. Con el primer módulo se debe lograr
que el estudiante comprenda el siguiente concepto: “Soy un individuo y, a pesar de
todos los elementos influyentes, puedo impactar mi entorno por medio de mis
decisiones”. Con el segundo debe lograr que los estudiantes comprendan la importancia
del estado de derecho y de la cultura de la legalidad y la relación entre ellos.
También entienda que el Estado de Derecho garantiza una mejor calidad de vida y
comprende la importancia de la participación en el mismo. Igualmente, interiorice los
conceptos de costumbres, reglas y leyes. El tercer módulo incluye los conceptos de
delincuencia y corrupción, como elementos que vulneran el Estado de Derecho y la
186
1624B-12
cultura de la legalidad. Ahí se debe lograr que los estudiantes interioricen el siguiente
concepto: “Yo aprecio los beneficios del Estado de Derecho y reconozco los riesgos de
vivir en una sociedad dominada por la delincuencia y la corrupción. Yo comprendo que
puedo y debo rechazar la delincuencia y la corrupción a favor de una cultura de la
legalidad”. En el módulo "Promoviendo una cultura de la legalidad" se debe lograr que
el estudiante comprenda el siguiente concepto: “Yo tengo la capacidad y la voluntad
para construir una cultura de la legalidad y fortalecer el Estado de Derecho”.
En el Currículo de la Legalidad en el Colegio Agustín Fernández, la cátedra plantea una
dinámica para que la reflexión sea extensiva al entorno que habitan los estudiantes. Se
les pide a ellos que hagan entrevistas a personajes del barrio, conocidos que están, o
estuvieron, en procesos de ilegalidad, autoridades locales y familiares. Con esto se ha
logrado que los estudiantes reflexionen sobre temas como las pandillas, que es uno de
los principales riesgos para ellos. Por la situación económica, en muchas ocasiones,
algunos estudiantes piensan en medio de la desesperación en soluciones por fuera de
la legalidad, pero las desechan porque saben que tarde o temprano pagarán las
consecuencias.
En el colegio Marco Fidel Suárez en Turbaná (Bolívar) a partir del esquema del
Gobierno Escolar, se hizo un diagnóstico sobre la situación de la salud pública en el
municipio. Los estudiantes identificaron problemas en su comunidad y comenzaron a
trabajar en las soluciones.
Con respecto a la Oficina Tuya y Participación Ciudadana en Ocaña, esta desarrolló
estrategias para acercar al ciudadano. La oficina es un espacio físico acondicionado al
interior de la Alcaldía Municipal de Ocaña, para centralizar la atención al ciudadano, a
partir de la elaboración de un protocolo de atención que contiene procedimientos
(registro de usuarios, acompañamiento, coordinación y seguimiento) estrategias,
recursos, responsables y productos obtenidos. Además de brindar información, la
oficina ha sido la encargada de promocionar los mecanismos de participación entre las
instancias de participación ciudadana, para ello los funcionarios cuentan con gran
experiencia en temas sociales, liderazgo comunitario y servicio de atención al cliente.
Adicionalmente, en la Oficina Tuya y Participación Ciudadana, los ocañeros encuentran
asesoría para la redacción y elaboración de oficios dirigidos al Alcalde y Secretarios de
despacho.
La oficina se convierte en una herramienta para la promoción de la transparencia, pues
tiene el compromiso de informar sobre la gestión municipal, además de atender y
resolver las necesidades e inclusión en los programas. Adicionalmente, realiza acciones
de acompañamiento, enlace, intermediación y seguimiento a los procesos. La Alcaldía
también se ha apoyado en la oficina para convocar a la comunidad a los procesos de
presupuesto participativo, rendición de cuentas, ferias de gestión de la Alcaldía en los
barrios y capacitaciones en veedurías ciudadanas.
187
1624B-12
En el tema de atención al ciudadano, la oficina es única en el municipio y en sus
alrededores. Con la visión del ciudadano como cliente, los funcionarios que laboran en
este espacio fueron capacitados por el SENA en atención al cliente. El hecho de que los
recepcionistas sean técnicos en atención al usuario garantiza una excelente relación y
un trato adecuado. Para las personas en situación de vulnerabilidad, se le da atención
prioritaria y se prioriza el seguimiento de las solicitudes.
Esta práctica destaca el componente de integridad, porque además de garantizar el
acceso a la información desarrolla el componente de capacitación y participación
ciudadana, elementos necesarios para instalar capacidad en la comunidad y contar con
un control social calificado. Dentro de la Oficina hay dos coordinadores de capacitación,
uno para el sector rural y otro para el sector urbano, quienes convocan, desarrollan y
ejecutan actividades de diplomados, seminarios y talleres de fortalecimiento de la
participación a líderes comunitarios y a la población en general.
Adicionalmente la Oficina Tuya creó un Manual de Convivencia Ciudadana para el
municipio, como una herramienta que establece reglas de juego claras para la
población y la Alcaldía Municipal. El Manual de Convivencia fue elaborado y redactado
por los ciudadanos, pues son los mismos habitantes de Ocaña los llamados a establecer
los valores, los comportamientos aceptados y los no aceptados, las dinámicas y los
mecanismos para la resolución de los conflictos. La Alcaldía de Ocaña destinó los
recursos humanos y financieros para la puesta en marcha de la iniciativa.
En la jornada de Rendición de Cuentas de la Gestión 2009 de la Gobernación de Caldas
se utilizaron las siguientes estrategias y actividades específicas:
1. Información Técnica de fácil acceso y comprensión:
a. Generación de lineamientos desde la secretaría de planeación
departamental y consolidación de la información entregada por las
diferentes secretarías e instituciones descentralizadas. Se validó la
información con cada responsable sectorial.
b. Publicación de la información técnica en la página web de la gobernación,
con por lo menos un mes de anticipación, que permitiera a la comunidad
informarse previo a la audiencia pública de rendición de cuentas.
c. Comunicación de la existencia de la información anterior por diferentes
programas de difusión y comunicación con los que cuenta la administración
departamental.
d. Envío de la información a organismos de control y representativos de la
comunidad organizada (incluyendo los integrantes del Consejo
Departamental de Planeación).
e. Envío de la información técnica a los representantes del Pacto por la
Transparencia suscrito por la presente administración.
2. Presentación estratégica a la comunidad (amigable y concreta) por parte del
188
1624B-12
Gobernador:
a. Presentación en diapositivas: elaboración de una presentación estratégica,
que mostrara lo realizado en cada sector, trascendiendo los puntos mínimos
requeridos por el Pacto de Transparencia suscrito.
b. Videos estratégicos: para incrementar la atención de la gente y hacerlo más
amigable, se hizo una combinación de diapositivas y videos de soporte del
área o proyecto estratégico.
3. Responsabilidad integral y sectorial de la información:
a. Revisión de los contenidos técnicos, estratégicos y gráficos por cada
responsable, generando compromiso y respaldo.
b. Organización de presencia de todos los responsables sectoriales y de
Institutos descentralizados como soporte a la intervención del gobernador.
4. Acercamiento de los municipios de Caldas, diferentes de Manizales a la
Rendición de Cuentas:
a. A través de entrevistas previas a la audiencia, grabadas y organizadas en
video, así como entrega de formato para que realizaran preguntas a la
administración departamental.
5. Elaboración de publicación periodística como soporte a la difusión de la
información técnica.
6. Invitación personalizada: la invitación se realizó a más de 1.000 instituciones de
la sociedad civil, militar y eclesiástica y masiva a través de diferentes medios de
comunicación.
7. Contacto directo con la comunidad a través de la Audiencia Pública.
Para informar a la ciudadanía, a los entes de control, a la Asamblea Departamental y a
los municipios del departamento, la Gobernación optó por desarrollar un ejercicio de
Rendición de Cuentas en ocho fases, manteniendo la estructura fundamental de medir
los avances y la gestión con base en el Plan de Desarrollo Departamental:
 Informe a Asamblea Departamental.
 Entrega de la información a la ciudadanía.
 Entrega de la información a los entes de control.
 Preparación logística de la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas.
 Preparación del informe de forma innovadora.
 Preparación preguntas a través de visitas a los municipios.
 Jornada de Audiencia Pública de Rendición de Cuentas.
 Evaluación posterior del proceso.
La rendición de cuentas de la gestión en el Tolima, se dio en tres etapas:
189
1624B-12
Etapa Preparatoria: el proceso contó con una serie de pasos y procedimientos antes de
la audiencia pública de Rendición de Cuentas. El insumo para la gestión y el ejercicio de
Rendición de Cuentas fue la ejecución del Plan de Desarrollo Departamental 2008 2011 “Soluciones para la Gente”. Con base en la evaluación del Plan, el Departamento
Administrativo de Planeación utilizó dos instrumentos para recopilar la información de
cada secretaría: el Plan Indicativo y el Plan de Acción formulado por cada dependencia.
Una vez obtenida la información se procedió a elaborar el informe de gestión que fue
presentado a la Asamblea Departamental.
Este informe de gestión se publicó en la página Web del departamento, para que lo
conociera la ciudadanía con un mes de anticipación a la realización de la audiencia
pública. Tan pronto el informe fue de conocimiento público, se procedió a elaborar un
boletín informativo especial de la rendición de cuentas, indicando las cifras, avances,
retos e inversión de los programas y metas del Plan de Desarrollo para la gestión del
año y el avance total del cuatrienio.
Con la impresión de tarjetas de invitación personalizadas, los funcionarios de
Planeación distribuyeron personalmente correspondencia en los 47 municipios del
departamento. De igual forma, se imprimieron volantes y afiches para la promoción del
evento. Por último, se realizó una invitación a través de canales de telemercadeo, radio,
televisión y prensa.
Audiencia Pública: para el ejercicio de la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas, la
Gobernación del Tolima tomó como base la cartilla para la Rendición de Cuentas creada
por el Departamento Administrativo de la Función Pública. A partir del modelo, el
gobierno departamental creó elementos innovadores y generó nuevos espacios de
rendición y transparencia.
Para el día de la audiencia, se contó con el apoyo del SENA Regional Tolima, con el fin
de que los estudiantes de carreras técnicas de atención al cliente recibieran a los
asistentes y los ubicaran en sus sillas respectivas. Adicionalmente, se dispuso a la
entrada del lugar de mesas de registro, donde en primer lugar, se diligenció el formato
de asistencia, y en segundo lugar, se le entregó a los invitados un kit de rendición de
cuentas que contenía una libreta de anotaciones, un formato de preguntas, un formato
de evaluación de la audiencia, una copia del informe de gestión, un lapicero y un
boletín especial de la Rendición de Cuentas.
La audiencia pública superó las expectativas de participación ciudadana, a la audiencia
de rendición de cuentas se hicieron presentes más de 1.700 personas, razón por la cual
se acondicionó la transmisión del evento a las afueras del recinto con grandes pantallas
y sonido.
190
1624B-12
Después de la Audiencia Pública: La Gobernación creó unos nuevos escenarios de
entrega de información a la comunidad y de retroalimentación con sectores, gremios,
poblaciones vulnerables y con los mismos mandatarios locales. Es así que se consolidan
otros espacios de rendiciones de cuentas especiales:
-
Conversatorios de Gobierno. Cada semana en un municipio diferente del
departamento.
Rendición de Cuentas Sectoriales. Líderes, empresarios y organizaciones
temáticas para que asistan a una interlocución con cada dependencia de la
Gobernación.
Rendición de Cuentas a Alcaldes Municipales
Por su parte en el departamento de Santander se consolidaron las jornadas de
rendición de cuentas provinciales. Durante siete sesiones (siete semanas seguidas) la
Gobernación de Santander se acercó a las provincias, para entregar el informe de
gestión del año 2009, en donde se desagregaron los datos y la información de acuerdo
a los municipios que contemplan cada una de las provincias. La última sesión se llevó a
cabo en Bucaramanga y sirvió como un gran evento, en el cual se informó a toda la
comunidad sobre la gestión gubernamental. En cada una de las rendiciones provinciales
se seleccionó un tema específico para ser profundizado por el gabinete del gobernador
y discutido con la ciudadanía. La práctica se desarrolló a partir de tres estrategias:
Alistamiento: la Secretaría de Planeación, a través del Banco de Proyectos, realizó un
seguimiento detallado del grado de avance de los proyectos, los planes y las metas que
están contemplados en el Plan de Desarrollo Departamental. Así mismo, se realizó un
seguimiento año a año de la inversión del departamento y se comparó con las metas y
con la inversión global. Las presentaciones fueron publicadas en la página Web del
departamento, al igual que las invitaciones para la ciudadanía. Finalmente, la Secretaría
elaboró unos folletos informativos, con los principales datos, para ser repartidos a los
asistentes en cada una de las provincias.
Audiencias de rendición de Cuentas Provinciales: Durante siete viernes se realizaron
cada una de las Audiencias de Rendición de Cuentas Provinciales, en donde el
gobernador presentó los avances y dificultades de su gestión durante el año 2009. El
ejercicio no fue desarrollado bajo ninguna metodología. Se realizaba un diálogo abierto
liderado por el gobernador, en el cual se abría el espacio para que el representante del
tema que se iba a desarrollar tuviera una interlocución directa con la comunidad.
Informe General de Gestión: Con los datos, estadísticas y monitoreo de cada uno de los
planes y proyectos del departamento, la Secretaría de Planeación redactó el Informe
General de Gestión Anual. El ejercicio de rendición de cuentas fue una iniciativa
desarrollada por la Gobernación del Departamento, coordinada por la Secretaría de
Planeación, con la participación de los Alcaldes de los municipios de las diferentes
191
1624B-12
provincias, así como de las organizaciones sociales, instancias de participación
ciudadana y comunidad en general.
En la experiencia del Concejo de Pasto, este utiliza los medios masivos de comunicación
y la página Web de la corporación para invitar a la jornada de rendición de cuentas.
Una vez definida la fecha, se abre el proceso de inscripción para que la comunidad
confirme su asistencia a la sesión de la corporación. Luego, durante la sesión, se realiza
un debate público en el cual la comunidad tiene la oportunidad de intervenir. Con base
en los temas expuestos por la población, el Concejo programa una sesión para discutir
en profundidad y específicamente un tema, citar a una sesión especial a algún
funcionario público para dar cuentas de un tema o conformar una comisión accidental
que acompañe la petición de la comunidad.
Rendición de Cuentas del Concejo de Pasto: dentro de la misma estrategia de fortalecer
la confianza y la legitimidad de la ciudadanía en la corporación, se realiza la ‘Rendición
de Cuentas y la Visibilidad del Concejo Municipal de Pasto y sus concejales’, como un
sistema de procedimientos, métodos y mecanismos administrativos y jurídicos con la
comunidad y de control ciudadano.
La Rendición de Cuentas y la Visibilidad del Concejo se compone de cinco elementos:
•
•
•
•
•
•
Sesión de Rendición de Cuentas: Durante el último día hábil del mes de
noviembre de cada año el Concejo programa una sesión especial para entregar
información de la gestión del año, en donde las comisiones permanentes y las
bancadas entregan los datos sobre las proposiciones presentadas, negadas,
aprobadas y pendientes; los debates adelantados y los proyectos de acuerdo
presentados, negados, aprobados y pendientes.
Medios de Comunicación: la estrategia de visibilidad se ha acompañado de la
activación de una página Web únicamente para el Concejo Municipal. Este
recurso se hizo realidad gracias al apoyo de la Alcaldía Municipal que aportó el
diseño y diagramación de la página, y la posterior adquisición del Concejo
Municipal de un hosting para la misma.
El ciudadano podrá hacerle monitoreo a la planta de la corporación y revisar el
estado de los proyectos de acuerdo que están en curso durante la legislatura.
Grabación Magnética de las Sesiones: se realiza en cada una de las sesiones
como un mecanismo para dejar evidencias de la gestión del Concejo.
Transmisión de las sesiones por Internet.
Programa Institucional por Radio y Televisión: Mediante un convenio con la
Alcaldía, el Concejo cuenta con 30 minutos en la franja radial de los domingos
de la cadena Todelar en la ciudad. En este espacio se hace un informe de la
gestión del Concejo, cada semana la presidencia de la corporación invita a un
concejal para que interactúe con la ciudadanía.
192
1624B-12
En México, la experiencia Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana desarrolla
varios pasos para divulgar los resultados de la encuesta.
Paso 1. Presentación de los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana.
Paso 2. Conformación de un Grupo Promotor responsable de identificar un programa de
trabajo entre la sociedad y el Gobierno con prioridades compartidas para el impulso de
una cultura ciudadana para la paz.
Paso 3. Definición de un mecanismo de gestión del programa Sociedad - Gobierno:
Mesa de cultura ciudadana.
Paso 4. Acopio de las mejores prácticas y procesos de pedagogía social de cultura
ciudadana para su impulso en el Estado.
Paso 5. Confirmación de levantamientos futuros de la Encuesta de la Legalidad y
Cultura Ciudadana para garantizar una herramienta para medir el cambio. La
encuesta se aplica cada dos años.
En la experiencia de Formación Ciudadana Democrática para la Construcción de una
Cultura de la Legalidad se destacan las siguientes estrategias:
Propuesta del D. F.
De acuerdo con la competencia ciudadana, se considera pertinente la incorporación de
tres ejes integradores:
1.
Identificación del ejercicio ciudadano: Se refiere a la manera en que el alumno
se aproxima y apropia el conocimiento mediante situaciones de aprendizaje
que le implican procesos cognitivos, afectivos y sociales en donde el contexto
en el que se desarrollan determina su concepción y construcción. Para ejercer
la ciudadanía en donde se reconozca como persona digna y merecedora de
protección de los órdenes jurídico, afectivo, cultural, económico y social, y al
mismo tiempo, se reconoce como sujeto con responsabilidades.
2.
Mediación social para la pluralidad, identidad y valoración de las diferencias:
Permite construir nuevos aprendizajes, desarrollar y aplicar estrategias para
adoptar una postura y resolver situaciones problemáticas, conflictivas y/o
dilemas diversos que se le presenten al estudiante, generando una
intervención activa, planificada e intencional en su entorno social.
3.
Participación ciudadana y responsabilidad democrática: Está orientado a la
generación de recursos y acciones proyectadas hacia la construcción de una
cultura de la legalidad para hacer frente a las cambiantes demandas de su
193
1624B-12
entorno sociocultural. De esta manera se ejerce una praxis transformadora
que satisface dichas demandas a través del desarrollo de la capacidad del
trabajo individual y colectivo en diversos contextos, teniendo en cuenta que
dichas decisiones deben respetar tanto los derechos fundamentales de las
personas como los acuerdos, normas, leyes y la Constitución que rigen la vida
en comunidad.
Bloque Uno. El Adolescente y su Desarrollo Personal y Social.
Tema 1: Mi identidad personal como estudiante de secundaria. (¿Quién soy yo?, mi
identidad, me reconozco y me acepto, mis actitudes e intereses como estudiante de
secundaria del D. F.).
Tema 2: Mi identidad social como estudiante de educación secundaria. (Identifico los
diversos grupos sociales a los que pertenezco (primario, espontáneo, inmediato y
voluntario), mis actitudes de socialización, reconozco las costumbres y normas que
regulan el comportamiento de mis grupos sociales y cómo enfrento los conflictos, los
acuerdos y la toma de decisiones para la convivencia pacífica en mis grupos sociales).
Bloque Dos. La Democracia como Forma de Vida y de Gobierno.
Tema 1: El sentido de la democracia en mi convivencia cotidiana. (¿Cómo entiendo la
democracia en el Distrito Federal? La realidad de la democracia en los diversos grupos
a los que pertenezco, las limitaciones y contradicciones que observo en el D.F. para
vivir la democracia, vivir los principios y valores de la democracia en mi actuar
cotidiano, comprometerme con la democracia).
Tema 2: Mi participación democrática como estudiante de secundaria y ciudadano del
Distrito Federal. (Soy adolescente y ¿soy ciudadano?, la ley: reguladora de mi
convivencia social, ¿Por qué y para qué cumplir con la ley?, El bien común frente a mis
intereses individuales).
Bloque Tres. Los Derechos Humanos.
Tema 1: Comprendo y valoro los derechos humanos como estudiante de secundaria en
el D. F. (Estos son mis derechos humanos, ¿Cómo ejerzo mis obligaciones?, mi
congruencia y actitud frente a los actos de injusticia y desigualdad, cómo resuelvo
conflictos respetando mis necesidades y las de los demás, ejerzo libre y
responsablemente mis derechos humanos y obligaciones).
Bloque Cuatro. Derechos Fundamentales, Justicia y Cultura de la Legalidad.
Tema 1: Vivir la cultura de la legalidad como estudiante de secundaria en el Distrito
Federal. (Mis derechos fundamentales, leyes que me protegen como adolescente en el
194
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D. F., la legalidad y la justicia en mi contexto, posibilidades para ejercer la legalidad en
el D. F., situaciones de riesgo).
Tema 2: Principios que sustentan el Estado de derecho. (¿Cómo contribuyo a la
construcción de un Estado de derecho? Mis acciones para promover la cultura de la
legalidad en los diferentes contextos en los que participo, la participación individual y
colectiva como ejercicios del fortalecimiento de la cultura de la legalidad).
Bloque Cinco. La Participación para una Cultura de la Legalidad.
Tema 1: Mis decisiones y participación en la vida escolar. (Lo que necesito conocer
para participar, aprendo a participar en mi salón de clases).
Tema 2: Mis decisiones y participación en la comunidad. (¿Qué necesito conocer para
participar?, desarrollo un proyecto democrático en beneficio de mi comunidad).
Programa Baja California.
El programa se orienta en dos dimensiones formativas: la formación para la vida y la
formación ciudadana. La formación para la vida busca que los alumnos desarrollen
competencias para solucionar situaciones de la vida cotidiana que favorezcan el
proyecto de vida que les permita cubrir sus necesidades e intereses con base en las
capacidades que hasta el momento han identificado, así como competencias que les
permitan asumir responsabilidades en relación con la importancia de la toma de
decisiones, las consecuencias de estas y acepten los compromisos de su participación
en la construcción del bienestar colectivo, y que participen en acciones tendientes a
promover la Cultura de la Legalidad para fomentar el Estado de Derecho Democrático.
Por otro lado, la formación ciudadana referirá a todos los asuntos de interés público
existente, así como la importancia de que la ciudadanía sea corresponsable de las
acciones de gobierno. En esta segunda dimensión es fundamental reconocer los nexos
de la vida pública con la vida privada.
La Asignatura Estatal se ubica en tres principales ámbitos integradores donde se
desenvuelven los alumnos:
1.
El adolescente: Está enfocado a que el alumno se reconozca como ser único y
valioso, con dignidad, derechos y obligaciones, que salvaguardan su integridad y
le permitan la construcción de una identidad personal y social; que propicie
además un proceso de reflexión sobre sí mismo que, a la par, beneficie el
desarrollo de las competencias ciudadanas.
El alumno deberá iniciar en el ámbito personal. Cómo aplica las habilidades,
actitudes, conocimientos y valores en pro de su desarrollo integral y retomando
195
1624B-12
la importancia de favorecer la responsabilidad individual que le permita
identificar cuáles son sus necesidades en cuanto al apego a las reglas y normas,
así como de qué forma puede contribuir de manera individual a la construcción
de la democracia en apego al Estado de Derecho.
2.
La sociedad bajacaliforniana: Encaminado a que los estudiantes se reconozcan
como parte de un colectivo donde ponen en juego sus derechos y obligaciones,
así como la influencia de distintos grupos sociales. Que además pueda
identificar qué le establece la sociedad en cuanto al apego a la legalidad y cómo
puede contribuir al desarrollo de una sociedad justa, equitativa y democrática, a
partir de una conciencia social que le permita reconocerse como parte
fundamental en la construcción de una Cultura de la Legalidad.
3.
La comunidad (su contexto inmediato): Orientado a que los estudiantes
adquieran el sentido de responsabilidad compartida y se responsabilicen de una
participación en el ejercicio pleno de la legalidad ante la problemática en su
contexto. Es necesario que a partir de este ámbito fortalezca su sentido de
pertenencia, identifique las formas de vida, y considere la necesidad de
movilizar sus saberes en cada uno de los ámbitos en los que se desenvuelve, de
tal forma que al reconocerse como persona, se reconozca también como un ser
activo, como un individuo que tiene responsabilidad en los actos y situaciones
que se desencadenan a su alrededor, en la vida cotidiana.
Bloque Uno. El adolescente y desarrollo personal y social: Este bloque aborda la
importancia que tiene el desarrollo personal del adolescente, el fortalecimiento de su
identidad y el conocimiento de sí mismo, de su auto concepto y su autoestima, de su
autorregulación, autocontrol y autonomía.
Señala las características que lo hacen ser persona con dignidad, identificando sus
valores y cualidades, considerando su calidad de ser social con derechos y obligaciones
en los diferentes contextos en los que se desenvuelve. Le plantea diversas estrategias
como son el diálogo y la negociación para la solución no violenta de conflictos y que
facilitan la convivencia armónica en sociedad.
Bloque Dos. Los derechos humanos, elementos esenciales para vivir en democracia: En
este bloque se presentan y analizan los derechos humanos y libertades fundamentales
del hombre, que le permiten alcanzar un desarrollo pleno y hacer uso de sus
facultades, su inteligencia y su conciencia para reconocer la importancia de protegerlos,
tanto para sí mismo como respetarlos en los demás.
Bloque Tres. Estado de derecho y Cultura de la legalidad: En este bloque se presentan
los antecedentes, características y conceptos de Estado de Derecho y Cultura de la
Legalidad, así como los beneficios que estos brindan a la persona y a la sociedad si se
cumplen y se respetan. El bloque enfoca su propuesta hacia la comprensión de los
196
1624B-12
alumnos acerca de que el fortalecimiento del sentido de justicia, que hace que las leyes
sean valoradas como una norma fundamental para proteger los derechos de los
mexicanos, da como resultado la convivencia armónica en una sociedad.
Bloque Cuatro. La Cultura de la legalidad en Baja California: En este bloque se analiza
la situación actual de la delincuencia y la corrupción en el Estado y en el país. Los
jóvenes identifican las conductas ilícitas y los problemas que estas conllevan y que
afectan la construcción de la Cultura de la Legalidad y el respeto al Estado de Derecho.
Así mismo, los encauza a reconocer los riesgos a los que se encuentran expuestos
como personas en los diferentes contextos y cómo pueden prevenirlos, promoviendo
con esto el rechazo a las actividades de la delincuencia y la corrupción.
Bloque Cinco. Participación social y escolar para una Cultura de la Legalidad: En este
bloque los adolescentes tienen la posibilidad de poner en práctica sus conocimientos,
habilidades, actitudes y valores; es decir, las competencias que poseen como
ciudadanos responsables, participativos, con derechos y obligaciones, para la
elaboración de un proyecto democrático en el que propongan acciones que contribuyan
a la construcción y fomento de la Cultura de la Legalidad para beneficio de la sociedad
bajacaliforniana.
6.6.2
Experiencias en el nivel Meso
Algunas estrategias de la iniciativa de Cultura Ciudadana las podemos ubicar en el nivel
meso. Por ejemplo, los proyectos prioritarios que buscan adoptar el nuevo Código de
Policía: Diseño e implementación de un nuevo Código de Policía, compilación,
actualización y difusión de la jurisprudencia y las normas aplicables al Distrito.
Igualmente, en normas prioritarias, se requiere la difusión y capacitación ciudadana en
normas con énfasis sectoriales: tránsito, tributación, urbanismo, espacio público,
ambiente, servicios públicos, derechos humanos, cultura, prevención, rifas, deportes,
juegos y espectáculos.
Los proyectos prioritarios de Información tributaria, buscan la producción y divulgación
de información tributaria sencilla y oportuna, atención eficiente al ciudadano y difusión
del uso de los recursos públicos: fortalecimiento de los sistemas de recaudo y cobro y
acciones de fortalecimiento institucional y técnico que permitan un recaudo más
eficiente y la reducción de las tasas de evasión y mora.
La Política de Integridad Policial y Seguridad Operacional tiene algunas estrategias en el
nivel meso. Como respuesta a la Políticas de Integridad Policial se creó el Sistema Ético
Policial, el cual propende por el afianzamiento de la deontología policial, que
corresponde al cumplimiento de las obligaciones y deberes, y de la axiología, que
interpreta los principios y valores en el marco de lo que se ha planteado como el
Sistema Ético de la Policía Nacional, que acompaña cada una de las actuaciones de los
integrantes de la Institución, para fortalecer la cultura de la integridad a través de
prácticas, morales, éticas, legales y transparentes. El Sistema Ético, en su concepción,
197
1624B-12
maneja aspectos comunes con programas que se han desarrollado al interior de la
Institución.
El propósito de cambiar comportamientos de los funcionarios de la Policía a través de
charlas, seminarios y campañas; de establecer una estructura formal de programas con
planes concretos; realizar seguimiento y evaluación al impacto son, entre otros,
aspectos que se tienen en cuenta en los modelos implementados.
La fuerza de esta línea de acción radica en la realización concreta a través del Modelo
de Gestión Humana Fundamentado en Competencias, en los siguientes aspectos:
• Difundir la Política de Integridad en la Policía Nacional, verificar su aplicación y
evaluar el impacto interno y externo.
• Priorizar los programas fundamentados en la integridad del “ser, hacer y saber
hacer” desde la dinámica intrafamiliar. “Hacer del ser humano el centro de toda la
atención institucional”.
• Rescatar la importancia de los comandantes de metropolitanas, departamentos y
unidades básicas policiales, con el ejemplo, liderazgo, responsabilidad, respeto,
capacidad de compromiso frente al país y a la Institución.
De las estrategias desarrolladas por el ex alcalde Sergio Fajardo en Medellín, estas
corresponden al nivel meso:
Con el Plan de Desarrollo se agruparon en cinco grandes líneas estratégicas los
compromisos de trabajo para transformar la ciudad y solucionar sus dos grandes
problemas.
1.
Medellín gobernable y participativa. Vigorización de las relaciones de solidaridad y
la cultura de convivencia, con gobernabilidad y corresponsabilidad.
2.
Medellín social e incluyente. Creación de condiciones para que las personas
tengan acceso real a salud, educación, recreación, deporte y atención de la
vulnerabilidad de forma tal que mejoren sus condiciones y puedan con ello
aprovechar las oportunidades.
3.
Medellín, un espacio para el encuentro ciudadano. Construcción del espacio
público y la vivienda como hábitat digno en los distintos territorios urbanos y
rurales.
4.
Medellín productiva, competitiva y solidaria. Recuperación del espíritu
emprendedor y de generación de riqueza con trabajo productivo, para crear una
sociedad innovadora, que favorezca el nivel de vida de los ciudadanos, en el
marco de la economía global.
198
1624B-12
5.
Medellín integrada con la región y con el mundo. Proyección internacional desde
una perspectiva integral, para mejor aprovechamiento de las oportunidades y
distribución más equitativa de los beneficios en negocios y cooperación
internacionales.
Otra experiencia de la Alcaldía de Medellín es el Modelo Pedagógico Institucional y Plan
Integral de Cultura Organizacional y Gestión del Talento Humano, el cual inició en el
2008 y puso en marchas distintas estrategias para lograr sus objetivos en formación de
los servidores públicos. La Alcaldía diseñó e implementó dos estrategias conjuntas: La
Gestión del Talento Humano Plataforma SAP30 – HR y el Modelo Pedagógico
Institucional.
La primera tuvo como objetivo disponer de información oportuna y real para la toma de
decisiones administrativas acerca del desarrollo y actualización de los servicios públicos
de la Alcaldía de Medellín, soportándose en los procesos de formación y capacitación
del talento humano, de seguimiento y valorización de los resultados laborales de cada
sector y de evaluación de desempeño. Por su parte, la segunda buscó orientar los
procesos de capacitación y formación de los servidores públicos para, a través de su
implementación, garantizar el mejoramiento de las competencias de los servidores.
La Alcaldía de Medellín implementó el Módulo de Recursos Humanos de la Plataforma
SAP- HR versión 4.7, que permite mediante un solo mecanismo reunir la información de
los servidores públicos en los procesos de Desarrollo Personal, Gestión de Eventos y
Evaluación del Desempeño. La columna vertebral de dicha iniciativa radica en la
siguiente ecuación: Modelo = procesos + personas + tecnología. La implementación del
modulo HR de la plataforma SAP funciona como administrador de los procesos
organizacionales del Desarrollo de Personal, cuya funcionalidad es la administración de
las comparaciones entre las cualificaciones de un servidor y los requisitos asociados a
un cargo; la Gestión de Eventos, cuya funcionalidad es administrar los SAP es un
software para la administración empresarial el cual abarca diferentes módulos, los
cuales integran las diferentes áreas de la empresa en una escala global (contable,
comercial, logística, entre otras) en un solo sistema.
Modelo Pedagógico Institucional: la Alcaldía de Medellín, con el ánimo de fortalecer el
componente de talento humano, creó un sistema de formación institucional integral
compuesto por los siguientes componentes:
• Modelo pedagógico (Definición, políticas, estructura del modelo, líneas de
formación, perfiles de formadores y formados, componentes, principios, sistema
de evaluación y seguimiento).
• Proyectos educativos.
• Programas de formación.
• Sistema de evaluación.
199
1624B-12
El modelo pedagógico está compuesto por planes, proyectos y programas de
formación. Inicialmente las formaciones estuvieron a cargo de la Institución
Universitaria Escuela Superior de Mercadotecnia y la Universidad Pinal del Río de Cuba,
con quienes la Alcaldía suscribió convenios de capacitación. Sin embargo, pese a la
realización de capacitaciones a los líderes y a los servidores con mayores evaluaciones
de gestión o desempeño, no había una posibilidad de réplica de los conocimientos para
el resto de servidores, por lo que se decidió diseñar y poner en marcha la Escuela de
Formación.
Esta Escuela tiene el propósito principal de crear una Red de Formadores, que
repliquen y multipliquen el conocimiento en los servidores que no han recibido
capacitación formal sobre los temas de interés de la Alcaldía. Así mismo, busca
incentivar en el marco de las políticas institucionales, la creación de una metodología
para los procesos y procedimientos de formación y el diseño de un sistema de
estímulos para los capacitadores y los capacitados.
De igual manera, la Subsecretaría de Talento Humano, también ha desarrollado un
sistema de inducción virtual de los servidores de la Alcaldía (e-learning), con el
propósito fundamental de proporcionar, mediante estrategias pedagógicas y
comunicacionales, mecanismos que faciliten al servidor su integración a la cultura
organizacional, así como fortalecer su compromiso, su sentido de pertenencia y sus
competencias laborales.
El Sistema de Información Gerencial y de Planificación Territorial Integrado a Trámites
y Gestión Municipal por Resultados, SIGIT, desarrollado en el municipio de Tocancipá,
en Cundinamarca, puso en marcha varias estrategias para lograr el propósito que se
planteó desde el Departamento Nacional de Planeación, DNP, y la Procuraduría General
de la Nación.
Implementación del Presupuesto por Resultados: en el 2007, a partir del interés de
desarrollar un sistema de Presupuesto por Resultados en un municipio categoría tres, la
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas del DNP y la Procuraduría Delegada para
la Economía y la Hacienda Pública eligieron a Tocancipá como municipio para adelantar
este proyecto piloto, con el fin de mejorar la gestión de las finanzas y servir de ejemplo
al resto de municipios del país en esta materia.
El Presupuesto por Resultados es una herramienta gerencial que aumenta la
transparencia en la asignación de los recursos públicos y permite identificar los
principales bienes y servicios a proveer a la comunidad, a través de la ejecución del
presupuesto durante una vigencia. Esto mediante la incorporación de metas e
indicadores de desempeño físico asociado al gasto público necesario para su
cumplimiento, los cuales se construyen a partir de los planteamientos del Plan
Municipal de Desarrollo. De tal manera, el presupuesto del municipio puede leerse no
únicamente en millones de pesos sino también en cantidad de cupos educativos,
200
1624B-12
ludotecas, kilómetros de red de alumbrado público, metros lineales de malla vial
pavimentados, entre muchos otros.
Integración de herramientas: en el 2008, se evidenció la necesidad de integrar la
herramienta del Sistema de Información Geográfico y el Presupuesto por Resultados a
un Sistema de Trámites y de Planificación Territorial, la cual se denominó SIGIT,
convirtiéndose en una herramienta para la gestión municipal de múltiples componentes.
El Sistema SIGIT permite mejorar la gestión de la Secretaría de Planeación Municipal,
pues conecta los procesos, los trámites, los servicios y la misma evaluación de las
metas del municipio y de la dependencia.
Los módulos implementados por el municipio son los siguientes: Radicación: permite
realizar el ingreso de los expedientes de radicación (Correspondencia, derechos de
petición, solicitudes, oficios, etc.) para diferentes modelos organizacionales, teniendo
en cuenta clasificaciones por tipo, asignación, control, respuesta y el proceso de
archivado.
Opera en los siguientes esquemas organizacionales:
 Centro integrado de radicación, información y atención al usuario.
 Centros de Atención individual por Dependencia.
 Centros de Atención por grupo por Dependencia.
Trámites SIGIT: dispone de un módulo específico para la ejecución de trámites a partir
de las radicaciones realizadas, la parametrización normativa y la carga masiva de
información predial asociada a usos.
Reportes y consultas: este módulo apoya el proceso de seguimiento a los diferentes
radicados dentro de la Secretaría de Planeación. Los reportes y las consultas a través
del módulo permiten visualizar y verificar el estado de avance, informar a los
funcionarios o usuarios del sistema, los tiempos restantes para resolver o para ejecutar
un trámite o una petición requerida a través de un registro de radicación.
Glosario: registra las palabras, siglas o frases referenciadas en documentos de uso
público, normas, acuerdos, decretos. Su finalidad es estandarizar la información que
suministran los usuarios del sistema a los públicos externos.
SIG municipal: contiene el conjunto de opciones necesarias para registrar los
componentes de datos o metadatos del sistema de información geográfico. Así mismo,
permite exportar información de las bases catastrales municipales, las tablas de
chequeo de predios sin polígono asociado y los datos de predios de interés municipal
por múltiples criterios.
Normativa: el módulo facilita la definición de normas generales y la matriz normativa de
usos y parámetros urbanísticos aplicable por usos.
201
1624B-12
Plan de desarrollo: este módulo contiene los parámetros relacionados con la gestión por
resultados, donde se hace seguimiento, tanto al cumplimiento del Plan de Desarrollo
como a la ejecución presupuestal, permitiendo visualizar las gráficas y el estado de
avance de cada proyecto, con su respectivo rubro.
Catastro e interfaz: este módulo contiene las opciones necesarias para mantener
actualizada la información catastral municipal, así como los datos de otros sistemas
(SISBEN y estratificación), el registro de macroproyectos y proyectos, la inclusión de
predios de interés municipal, novedades a predios, establecimientos y la asignación
normativa de usos a predios.
Másterturno: es un sistema que está orientado hacia el control y la oportuna atención y
orientación a los ciudadanos. Su esquema de funcionamiento se basa en siete tipos de
servicio, los cuales son controlados con un número de turno independiente a través de
múltiples módulos de atención.
Mi usuario: permite realizar cambios en los datos personales de usuario, cambio
de contraseña, impresión de certificado de acreditación de la herramienta e
impresión de tarjetas personales corporativas.
Foro: es una herramienta que permite publicar información relacionada con un tema
específico para que todos los usuarios del sistema dispongan de información de
discusión actualizada en aspectos relacionados con la herramienta sobre los procesos
de toda la entidad. El foro también mantiene actualizado a los usuarios en cuanto a las
nuevas funcionalidades del sistema.
Información: este módulo permite orientar a los usuarios y clientes externos acerca de
los procesos y procedimientos requeridos para la solicitud de trámites. Así mismo, los
orienta en temas relacionados con la información predial municipal y sus datos
personales. También imprime información detallada de un trámite, listas de requisitos y
tirillas para usuarios, y publica la información web municipal de trámites.
Salud ocupacional: permite acceder a tips e indicaciones básicas para adecuar el puesto
de trabajo en entidades que soportan sus procesos en el uso de herramientas
informáticas.
Observatorio de sostenibilidad territorial: registra y facilita el estudio de variables por
componente para el término territorial, con base en los datos estadísticos, las variables
y el seguimiento de los indicadores territoriales.
6.6.3
Experiencias en el nivel Macro
Programa - Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a
la Corrupción 2008 - 2012.
202
1624B-12
La estrategia consta de dos componentes:
El módulo normativo que comprende las acciones para mejorar las políticas y normas
regulatorias de la Administración Pública Federal, APF, en temas como: recursos
humanos, contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad
gubernamental y ejercicio presupuestal, entre otros.
El otro es el módulo institucional, que abarca las acciones de mejoramiento de las
estructuras y procesos de operación cotidianos en la APF, que involucran una cantidad
importante de bienes y servicios para la sociedad.
Objetivo Uno. Consolidar una política de Estado en materia de información,
transparencia y rendición de cuentas.
-
-
Aumentar la eficacia de las políticas de transparencia y de información pública
en la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República.
Promover y coordinar acciones con los demás poderes de la Unión, otros
órdenes del gobierno, el sector privado y sociedad civil, para la adopción de
acciones que contribuyan a mejorar las políticas de transparencia y rendición de
cuentas.
Fortalecer las políticas y acciones en materia de combate a la corrupción en la
Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República, así
como sus mecanismos democráticos de rendición de cuentas.
Fortalecer el marco normativo y el proceso para fomentar la denuncia y generar
un instrumento jurídico adecuado para la protección de denunciantes.
Mejorar la normatividad para fomentar la transparencia y la rendición de
cuentas en la Administración Pública Federal.
Transformar el sistema de contratación pública de la Administración Pública
Federal de una función administrativa y de control al de una función estratégica
en el ejercicio eficiente y eficaz del gasto público, guiada por sólidos principios
de transparencia, ética y rendición de cuentas.
Objetivo Dos. Fortalecer la fiscalización de los recursos públicos y mejorar el control
interno de la Administración Pública Federal para que contribuya a la efectividad y el
desempeño de las instituciones.
-
Fortalecer el enfoque preventivo - disuasivo en el trabajo de los Órganos
Internos de Control, Delegados, Comisarios Públicos y demás instancias
fiscalizadoras de la Secretaría de la Función Pública.
Ampliar la cobertura e impacto de la fiscalización en la Administración Pública
Federal y la Procuraduría General de la República.
Reforzar los esquemas de colaboración entre las distintas instancias de
fiscalización y autoridades.
203
1624B-12
-
Promover el fortalecimiento y la mejora del control interno en la Administración
Pública Federal y en la Procuraduría General de la República para reducir riesgos
de corrupción y mejorar la gestión pública.
Objetivo Tres. Contribuir al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad, de ética
y responsabilidad pública.
-
Promover una cultura de apego a la legalidad entre los servidores públicos de la
Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República.
Consolidar una cultura de ética e integridad entre los servidores públicos de la
Administración Pública Federal.
Promover entre la ciudadanía la cultura de integridad, apego a la legalidad y de
rechazo a la corrupción.
Identificar e incorporar mejores prácticas en materia de integridad,
transparencia y rendición de cuentas.
Objetivo Cuatro. Institucionalizar mecanismos de vinculación y participación
ciudadana en el combate a la corrupción y la mejora de la transparencia y de la
legalidad.
- Establecer condiciones en la Administración Pública Federal y la Procuraduría
General de la República para la participación ciudadana en el combate a la
corrupción.
- Desarrollar capacidades en los sectores social y privado para su participación
corresponsable en el combate a la corrupción.
- Establecer instancias, normas, procedimientos y mecanismos homogéneos para
la atención ciudadana en la Administración Pública Federal y la Procuraduría
General de la República que respondan efectivamente a los planteamientos de
la ciudadanía y le den mayor certeza frente al actuar de los servidores públicos.
Objetivo Cinco. Establecer mecanismos de coordinación de acciones para el combate
a la corrupción en la Administración Pública Federal.
- Desarrollar estrategias coordinadas de inteligencia e investigación para el
combate a la corrupción.
- Coordinación de acciones entre los ámbitos administrativo y penal para
sancionar actos de corrupción.
- Coordinar acciones de blindaje electoral.
- Vigilar el cumplimiento de las Convenciones Anticorrupción en la Administración
Pública Federal.
Objetivo Seis. Combatir la corrupción en instituciones del gobierno federal que
participan en la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como en la
ejecución de sanciones penales.
- Consolidar los mecanismos que permitan ofrecer una respuesta oportuna y
eficaz a la denuncia pública de los funcionarios que incurran en prácticas ilícitas.
204
1624B-12
-
Desarrollar un riguroso proceso de control de confianza en la selección y
evaluación de los servidores públicos.
Garantizar el escrutinio, seguimiento y evaluación de las instituciones de
seguridad pública y procuración de justicia, fomentando la credibilidad y
confianza de la sociedad.
Fomentar una cultura de denuncia y garantizar la seguridad jurídica e integridad
de los denunciantes.
Homologar los criterios para evitar la discrecionalidad de las autoridades en la
aplicación de normas.
Otras Estrategias Desarrolladas por el Gobierno Federal:
1.
Proyecto Instituciones: con procesos, trámites y servicios críticos en la
Administración Pública Federal: Busca evaluar, monitorear y mejorar de manera
integral trámites y servicios que tienen un alto impacto en la ciudadanía.
2.
Política de Acompañamiento Preventivo: A fin de garantizar la efectiva
observancia de los principios de libre y leal competencia, de eficiencia y de
prevención de la corrupción en las contrataciones públicas, es que se
implementó una política denominada: Acompañamiento Preventivo. Esta política
consiste en “un proceso de asesoría interactivo, preventivo, multidisciplinario y
específico, que se realiza durante las etapas de planeación, programación,
presupuestación, contratación y gasto –en el caso de las adquisiciones,
arrendamientos de bienes inmuebles y prestación de servicios de cualquier
naturaleza– así como la ejecución –tratándose de obras públicas y servicios
relacionados con las mismas– regulados por la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y
Servicios Relacionados con las mismas”.
Su instrumentación comprende las siguiente etapas: selección del proyecto (relevancia
estratégica); instalación de mesas de acompañamiento o cuerpos deliberativos de
integración mixta (SFP, APF contratante e iniciativa privada); comprensión del objeto de
la contratación; emisión de criterios normativos; asesoría y orientación a las
dependencias u entidades responsables de los proyectos y la incorporación de testigos
sociales.
3.
Acuerdo de Coordinación por una Cultura de la Legalidad: En el 2007, la
Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de Educación Pública, SEP, las
Contralorías Estatales y Autoridades Educativas Locales firmaron un Acuerdo de
Coordinación para promover en el país la honestidad, el apego a la ley, la
transparencia y la rendición de cuentas, así como la prevención y el combate a
la corrupción.
205
1624B-12
Como una primera acción de este Acuerdo de Coordinación, las instituciones signatarias
organizaron en el 2007 la sexta edición del concurso de dibujo ‘Adiós a las trampas’,
que hasta ese momento se había realizado por iniciativa de la SFP y sin involucrar el
sistema educativo nacional. Con el concurso se propició entre los educandos, padres de
familia y profesores de educación básica, reflexiones y conductas favorables a la
honestidad y el respeto a la ley.
Los dibujos se elaboran en torno a las siguientes preguntas:
- ¿Qué significa respetar las normas y leyes?
- ¿Por qué no debes hacer trampa?
- ¿Cómo respetas las normas y leyes?
- ¿Cuáles son los beneficios de tener un país honesto?
- ¿Qué se puede hacer para que en la casa, la escuela y la comunidad se
respeten las normas y leyes?
Además, en el marco de este Acuerdo de Coordinación se instaló en el 2008 la
Comisión Ejecutiva de Cultura de la Legalidad, integrada por cinco miembros que
representan a las autoridades educativas locales, a las Contralorías Estatales, a la
Secretaría de la Función Pública, a la Secretaría de Educación Pública y a la sociedad
civil invitada por las autoridades que conforman este organismo.
4.
Transparencia Focalizada: Se crearon los Portales de Transparencia del gobierno
que permitieron a los ciudadanos poder consultar por Internet información de
las instituciones públicas federales con relación a la estructura orgánica, las
facultades, metas y objetivos de cada unidad administrativa, la remuneración
mensual por puesto, los servicios brindados y los resultados de las auditorias al
ejercicio presupuestal.
El Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, otra experiencia mexicana, ha
desarrollado las siguientes estrategias.
Tipos
-
de estrategias:
Jurídicas: Reforma de leyes y creación de nuevos códigos normativos
Fortalecimiento institucional
Destinación presupuestal
Comunicativas: Desarrollo de campañas para la promoción de una cultura de la
legalidad
Pedagógicas: Fortalecimiento de programas educativos en colegios
Participativas: consolidación de redes y mecanismos de denuncia ciudadana
frente a la corrupción
Tecnológicas: Consolidación de sistemas de información
Intervención: Recuperación del espacio público
Investigación: Creación de observatorio ciudadano
Seguimiento y evaluación: Definición de indicadores
206
1624B-12
En la experiencia de Sicilia, las estrategias combinaron varios actores: Judiciales,
Religiosos, Medios de Comunicación y Escolares.
Judiciales: Las estrategias estuvieron encaminadas a dar todos los elementos posibles,
desde lo jurídico, para juzgar y condenar a las personas pertenecientes a la mafia. La
idea era tener sanciones ejemplares y en algunos casos hacer lo más visible y
mediático a los procesos con el fin de generar conciencia social con respecto a los
mismos.
Las conclusiones de la estrategia que recalca el ex procurador de Palermo, Piero Grasso
son: "Pueden obtenerse resultados verdaderamente definitivos en la lucha contra la
mafia únicamente si la acción represiva es acompañada de medidas dirigidas a
asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos, los cuales muy a menudo se
ven pisoteados. Y enseguida también podemos hablar de la revolución cultural y del
renacimiento, en el sentido cívico, que también son esenciales, pero primero tenemos
que asegurar estos derechos fundamentales. El ciudadano conoce y debe escoger el
partido que debe tomar, ya sea con la mafia o con el Estado. Pero el Estado tiene que
crear las condiciones que faciliten esta decisión, logrando que sea más ventajoso estar
con él que con la mafia y su organización".
La Iglesia: Esta no se pronunció contra la mafia ni sus acciones durante mucho tiempo,
parecía estar inmersa en la oferta y algunos de sus padres estaban relacionados con la
mafia. El punto de quiebre fue el asesinato del General Dalla Chiesa en 1982, en los
funerales de este el Cardenal Pappalardo hizo el primer pronunciamiento público contra
la mafia.
El cardenal Pappalardo dijo, con respecto al papel de la iglesia en estos casos: "La
Iglesia, dada su naturaleza carismática, el carácter voluntario de su membresía, los
objetivos espirituales que persigue primordialmente y los medios con que cuenta,
ninguno de los cuales es físicamente coercitivo, no se encuentra en posibilidad de
intervenir de manera directa con las personas que rehúsan sus enseñanzas y su acción
educativa. No obstante, no puede haber duda alguna de que sus valoraciones morales
y las posiciones que asume con respecto a problemas graves que surgen entre la
sociedad, sí ejercen cierta influencia sobre la misma".
En 1985 se logra un consenso definitivo dentro de la iglesia con respecto a su discurso
y acciones con respecto a la mafia, hasta el punto que se contemplo la posibilidad de
crear una antimafia pastoral. La posición de la iglesia fue: "Una postura que subrayaría
vigorosamente que el cumplimiento de la ley natural, los mandamientos divinos y los
preceptos evangélicos, implicaran por sí mismos, no solamente una oposición radical a
actos individuales de trasgresión delictiva, sino también el rechazo a los conceptos
mismos y a la mentalidad de la mafia, que deben ser expresamente condenados como
207
1624B-12
tales y mostrados a todas luces como perjudiciales a la legalidad, la justicia verdadera y
la caridad cristiana".
En 1991, el papa Juan Pablo II se refirió a la mafia en los siguientes términos: “Este
flagelo de la sociedad representa una amenaza seria no solamente para la sociedad civil
sino también para la misión de la Iglesia, en virtud que socava la conciencia ética y la
cultura cristiana del pueblo siciliano desde su interior”. Entonces, vemos que la iglesia
unificó un discurso en el cual se oponían totalmente a la mafia y sus acciones, además
de persuadir a las personas diciendo que la sociedad y la iglesia estaban en peligro con
las mismas.
Educación: La mafia logró controlar hasta los centros educativos, no permitían que se
construyeran escuelas modernas y por el contrario el sistema educativo estaba
sometido a funcionar dentro de edificios viejos y en mal estado que eran propiedad de
la mafia. En el periodo 92 - 93, el 70% de las clases se impartían en edificios rentados
y con condiciones precarias.
La lucha contra la mafia, desde la educación, se dio a partir de un grupo que se
conformó a mediados de la década de los ochenta y que se llamó "Grupo de la
Legalidad". Este grupo lo conformó la superintendencia de escuelas de Palermo y
estaba conformado por docentes y directores de las escuelas.
La ex comisionada de educación de Palermo, Alessandra Siragusa, describe a la ciudad
de la época de la mafia así: “Palermo era una ciudad que había sido privada de su
propia identidad merced al dominio sofocante y degradante de la mafia. Nosotros, los
palermitanos, ya no amábamos a nuestra ciudad. Es más, por muchos años
pensábamos que era horrible”.
Agrega que “estamos ciertos que este es el beneficio principal que ha proporcionado la
reconstrucción de la propia identidad, es decir, la posibilidad que se le ofrece a los
ciudadanos de reconocerse a sí mismos en la ciudad y de construir conjuntamente una
comunidad en la cual todos pueden participar y sentirse en casa. Una ciudad, hemos
pensado, no es solamente una serie de edificios, casas, plazas, iglesias, calles, sino que
primordialmente, es la suma total de las relaciones humanas que se establecieron entre
todos los que viven en la ciudad, ya sea por decisión propia o por mera casualidad. La
escuela desempeña un papel extraordinario y extremadamente importante en la
creación de este complejo de relaciones humanas. Y lo que es más, los años recientes
han visto a las escuelas convertirse en un motor social, en su sentido más verdadero,
un motor para promover la cultura de la legalidad, la cultura de la ciudadanía”.
Entonces, vemos que el primer paso de la estrategia debía consistir en sacar al sistema
educativo del cerco de la mafia, es decir, buscar a toda costa que las clases se
impartieran en edificios de propiedad gubernamental, y adecuados en su
infraestructura. Posteriormente se pasó a las estrategias educativas, estas tenían como
208
1624B-12
fin la persuasión de los niños y jóvenes sobre los valores que eran de Sicilia y la mafia
había cooptado. También se buscó a toda costa que los niños y jóvenes recuperaran el
amor por la ciudad, el respeto y entendieran que su historia está mucho más allá de los
mafiosos. De nuevo, estas estrategias iban encaminadas a llegar a los adultos a través
del entusiasmo que se lograra sembrar en niños y jóvenes.
Medios de Comunicación: El tema de los medios de comunicación en Palermo era muy
complejo, solo existía un medio impreso en la ciudad y este era dueño del canal de
televisión más importante de la ciudad. El medio de comunicación no tenía un
compromiso real con la situación de la ciudad y la región, se debió presionar a estos
para que decidieran comprometerse y tomar una postura clara contra la mafia.
Después de una larga y osada batalla se logró integrar a los medios de comunicación
en el circuito de lucha contra la mafia.
Giovanni Pepi, codirector del Diario Giornale di Sicilia, señala: “Tenemos un deber
absoluto de no dejar a la mafia encubierta por el silencio, pero al mismo tiempo un
periódico de Sicilia también debe escribir palabras de aliento. Debe ser capaz de sacar a
la luz del día las cosas buenas de la región, porque, aun cuando es verdad que la mafia
retrasa el desarrollo, es igualmente cierto que no puede existir desarrollo en una
comunidad en la cual los ciudadanos no creen en sí mismos, y no creen en la
posibilidad que las cosas pueden ser cambiadas”.
Cultural: En esta estrategia se optó por reconstruir y reparar una ciudad que estaba
prácticamente destruida. El objetivo primordial era darle una cara diferente a la ciudad
y recuperar algunos lugares emblemáticos de modo que la gente comprendiera que la
ciudad aún existe y que está más allá de las acciones de la mafia que había convertido
a la ciudad en un espanto, tanto que aun habían huellas del paso de la segunda guerra
mundial por la ciudad.
Finalmente, en la experiencia de Hong Kong, las autoridades en su programa de lucha
contra la corrupción, establecieron tres frentes estratégicos:
1.
2.
3.
La investigación.
La prevención.
la Educación Pública.
Speville plantea que la implementación de la estrategia se debe llevar a cabo a través
de los siguientes pasos:
1.
2.
3.
Adoptar la estrategia y el mecanismo institucional para implementarla.
Lograr la sensibilización y comprensión del público sobre el empeño del gobierno
en combatir la corrupción.
Determinar los principales temas de política que afectarán el curso de la
campaña.
209
1624B-12
4.
Hacer una encuesta sobre el estado actual de las cosas y las actitudes del
público hacia la corrupción.
5. Redactar y promulgar leyes que formulen la estrategia, creen el mecanismo de
implementación, confieran las facultades necesarias y provean salvaguardas
contra el abuso.
6. Designar el organismo coordinador y proveer el soporte técnico y financiero que
se necesite desde el comienzo.
7. Seleccionar y entrenar al personal que tendrá la responsabilidad de ejecutar las
instrucciones del ente coordinador.
8. Iniciar las operaciones del ente coordinador.
9. Desarrollar la campaña a lo largo del tiempo.
10. Rendir cuentas regularmente sobre la conducción y el avance de la campaña.
6.7 Resultados sobresalientes de las experiencias
Cultura Ciudadana. De acuerdo con los resultados del programa se señala que los
cambios en los comportamiento de los bogotanos lograron la reducción de la tasa de
mortalidad anual por homicidio; reducción en más de dos tercios del número de niños
lesionados con pólvora durante la época de Navidad; reducción de 20% de la tasa
anual de homicidios culposos en accidentes de tránsito (de 25 a 20 por cada 100.000
habitantes); respeto de las cebras por peatones y conductores y el uso del cinturón de
seguridad por más de dos tercios de los conductores.
En el prólogo del libro “Cultura Ciudadana en Bogotá: nuevas perspectivas”, de los
editores Efraín Sánchez y Carolina Castro, se asegura que los bogotanos han mejorado
la percepción de los otros ciudadanos. De acuerdo con la Encuesta de Cultura, “el 80%
de los bogotanos creemos que obedecemos por las buenas. Sin embargo, cuando se
pregunta por qué obedecen los demás, los porcentajes de ‘por las buenas’ y el de ‘por
las malas’ se vuelven más parecidos. En Bogotá, en el 2008, la encuesta de cultura
ciudadana mostró que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las
buenas y un 42% por las malas. El optimismo de ciudad progresó bastante de 1995 a
2007 (los optimistas pasaron del 30% al 70%)”.
Si el ciudadano responde mejor por las buenas, esto significa que los comportamientos
de segundo nivel serán más de reconocimiento y aprecio que de censura, más de auto
gratificación moral que de culpa.
Agregan que los bogotanos aceptan más disculpas para justificar el incumplimiento de
la ley y aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio
de ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios públicos sigue siendo baja
(13,2%). Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de
servidores públicos ejemplares. Es necesario aprovechar la alta confianza en maestros y
trabajar más integradamente con el sistema educativo la agenda de construcción de
ciudadanía.
210
1624B-12
Para lograr sus objetivos, el programa tuvo presentes la autonomía y la fuerza relativa
de los tres sistemas reguladores del comportamiento humano -ley, moral y cultura- al
tratar de cambiar conscientemente el comportamiento interpersonal dictado por normas
sociales y culturales en los lugares públicos, así como de regular aquellas interacciones
entre el público y las autoridades que fortalecen o menoscaban la ciudadanía y crean o
destruyen un sentido de autoridad imparcial.
Mediante mensajes intensos sobre los objetivos de la ley y las medidas destinadas a
lograr su cumplimiento, el programa logró una mayor armonía entre la moral, la ley y la
cultura. Ello demuestra que la modificación consciente de los hábitos y creencias de la
colectividad puede llegar a ser un componente crucial de la gestión pública y de la
agenda común del Gobierno y de la sociedad civil.
Política de Integridad y Seguridad Operacional. Esta iniciativa que busca la
interiorización de valores de forma colectiva e individual, como estrategia que debe
expresarse en comportamientos coherentes con la misión institucional, ha logrado
importantes resultados, pero por sus características se espera que los cambios se
logren a mediano y largo plazo. La imagen de la Policía Nacional ha ido en aumento y
su director ha sido reconocido como la mejor policía del mundo.
Congreso Visible. Este programa de visibilidad considera que frente a los resultados la
información per se no es trascendental. Lo que marca la diferencia es cómo los
ciudadanos interactúan con ella y cuál es el efecto de esta interacción. El objetivo de
Congreso Visible es compartir la información a la cual se tiene derecho para revitalizar
la ciudadanía y que a partir de la colaboración entre los ciudadanos y la institución, se
genere un nuevo vínculo con un Congreso más moderno.
Bogotá Cómo Vamos. Este proyecto considera que la gestión guiada por indicadores
tiene muchos atractivos y algunos peligros: la imaginación se puede cerrar, los
indicadores pueden “achatar” las realidades y los eventos vividos pueden debilitarse en
su singularidad. Los instrumentos utilizados no pretenden recogerlo todo. Los
principales logros de Bogotá Cómo Vamos están relacionados con su impacto sobre la
Administración Distrital, la cual cuenta con mejor información, más pertinente,
oportuna, periódica y que se orienta a resultados concretos.
Las observaciones y propuestas realizadas desde Bogotá Cómo Vamos han sido cada
vez más tenidas en cuenta por la Administración Distrital. Así mismo, la ciudad dispone
de un conjunto de indicadores cuya sostenibilidad en el tiempo se garantiza con la
existencia del Proyecto, y desde 1998, con los registros de la percepción de la
ciudadanía que reflejan los cambios que ha tenido Bogotá.
Actualmente a nivel nacional existen réplicas del Proyecto en las ciudades de
Cartagena, Cali, Medellín y Barranquilla, con las cuales se ha conformado la Red
Colombiana de Ciudades Cómo Vamos. En este mismo sentido, hace 8 años se puso en
211
1624B-12
marcha el Proyecto “Concejo Cómo Vamos”, iniciativa hermana de “Bogotá Cómo
Vamos”, para evaluar el desempeño individual de los cabildantes y del Concejo de
Bogotá.
A nivel Latinoamericano iniciativas como ‘Río Cómo Vamos’, ‘Nossa Sau Pablo’, ‘Nossa
ilha mais bela’ y ‘Nossa Teresópolis’, están inspiradas en el trabajo realizado por el
Proyecto. Se espera que a futuro ciudades como Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), Santo
Domingo (República Dominicana) y Lima (Perú) adopten la metodología ‘Cómo Vamos’
y así poder articular la Red Latinoamericana de Ciudades Cómo Vamos.
El Proyecto ha recibido varios reconocimientos. Fue seleccionado entre las Mejores
Prácticas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida por el premio UN - Hábitat Municipalidad de Dubái, en los años 2000 y 2002; mientras que en 2003, fue
presentado en el Segundo Encuentro Regional de Auditoría Social del Banco Mundial,
realizado en República Dominicana, y en el Fórum Internacional de las Culturas,
llevado a cabo en Barcelona.
Medellín: Del miedo a la esperanza. Según el informe, durante la alcaldía de Sergio
Fajardo se logró una contratación pública más transparente y con mayor visibilidad, lo
que generó confianza en los oferentes y en la ciudadanía. Con la presencia de las
fuerzas del Estado en las zonas más afectadas se logró disminuir la violencia y,
simultáneamente, mediante el uso de todas las herramientas del desarrollo, se
ocuparon los espacios recuperados con intervenciones sociales integrales. En esos
años, Medellín pasó del miedo a la esperanza. De 98 homicidios por cada 100.000
habitantes en 2003, se bajó a una tasa de 31,5 en 2006, “casi 12 veces menor que en
1991 cuando éramos la ciudad más peligrosa del mundo.”
“A cada disminución de violencia siguió una intervención social que contribuyó a reducir
aún más esa violencia y a abrir nuevos espacios para ser recuperados con nuevas
intervenciones. Avanzamos en la construcción de una sociedad más justa, progresamos
en la recuperación de la convivencia y la civilidad, le apostamos a la innovación y el
emprendimiento, organizamos una ciudad competitiva y productiva y, con todas estas
acciones, mejoramos la calidad de vida de la ciudadanía”.
Otros temas asociados con transparencia, diferentes a contratación y que disminuyen
los riesgos de corrupción, son:
•
Procesos de meritocracia interna para hacer encargos en plazas vacantes.
Aumentó 340% en 2007 con relación a 2003.
•
Simplificación de trámites en el Municipio. Por ejemplo el permiso para realizar
espectáculos públicos y recibos de obra.
•
Tercerización de procesos en la Secretaría de Tránsito para mejorar la
transparencia y eficiencia en la realización de trámites.
•
Mejora en la atención de solicitudes y trámites en los Más Cerca y en el Centro
Administrativo Municipal.
212
1624B-12
•
Seguimiento riguroso del cumplimiento de los compromisos asumidos en las
metas del Plan de Desarrollo y la presupuestación anual orientada a los
resultados, mediante un proyecto de Presupuesto por Resultados, modelo en
el nivel nacional e internacional, validado por el Departamento Nacional de
Planeación y el Banco Mundial.
Medellín fue la ciudad mejor calificada en la Cuarta Encuesta de Probidad 2006,
realizada por la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, Confecámaras, y
el Programa de Eficiencia y Rendición de Cuentas de la USAID, Agencia Estadounidense
para la Cooperación.
Colegio Marco Fidel Suárez. De acuerdo con Quince experiencias para aprender
ciudadanía, en su pueblo los niños derrotaron a la corrupción. Sus investigaciones
llevaron a que los medios de comunicación comenzaran a denunciar malos manejos en
el hospital público, despidieran a algunos funcionarios corruptos y el hospital se volviera
más eficiente. Además, a partir del trabajo de los niños se creó un programa de
reciclaje de basuras y limpieza de las calles que constituye un verdadero cambio
cultural para los habitantes de la zona.
 Modelo Pedagógico Institucional y Plan
Organizacional y Gestión del Talento Humano
Integral
de
Cultura
De acuerdo con los resultados de esta iniciativa, es muy importante tener la
información actualizada y disponible para ser consultada y manipulada en el momento
que se requiera. El Modelo Pedagógico permite racionalizar el uso de los recursos
económicos de la entidad, ya que es a partir de las líneas y las sublíneas de formación
establecidas que se definen las inversiones.
Igualmente, la plataforma proporcionó una herramienta valiosa para la producción de
informes, la detección de necesidades a ser fortalecidas, y además orientó a la entidad
en el abordaje de metas institucionales mediante el desarrollo de estrategias de
potenciación y modelamiento del talento humano del municipio. La formulación del
Modelo Pedagógico Institucional garantizó la participación directa de cada una de las 16
Secretarías del Municipio a través de la conformación de un equipo de proyecto
integrado por 130 servidores de la Alcaldía.
Oficina Tuya y Participación Ciudadana. Según su informe de resultados, se han
beneficiado en promedio 1.200 usuarios mensualmente. Al brindar la información a la
comunidad, esta se entera de la manera como puede acceder a los beneficios de los
programas de gobierno. Además, se ha presentado un incremento en el pago del
impuesto predial y de industria y comercio.
La implementación de la Oficina Tuya y Participación Ciudadana ha permitido
centralizar los servicios de información, conformar una red de información y atención
213
1624B-12
amable, oportuna, eficiente y confiable a los usuarios de los servicios, facilitando al
usuario la gestión de los servicios solicitados. De esta forma se ha recuperado la
confianza y credibilidad de la población en la administración municipal.
 Sistema de Información Gerencial y de Planificación Territorial Integrado
a Trámites y Gestión Municipal por Resultados, SIGIT
Con este sistema se ha logrado una disminución significativa del tiempo de atención de
los usuarios para trámites y obtención de información. El SIGIT como herramienta
permitió a los funcionarios públicos relacionarse de manera directa con la normatividad,
los formatos y los lineamientos utilizados para agilizar el desarrollo de diferentes
procedimientos de la Administración Municipal, lo que conllevó un mejoramiento de la
calidad y la eficiencia en la gestión pública.
De igual forma, se han reducido los tiempos de respuesta de manera escrita y oral, hay
una mayor seguridad en los documentos y los funcionarios de la Alcaldía han visto
minimizado el tiempo empleado en el desarrollo de sus labores. Actualmente, con el
sistema se hace seguimiento al grado de avance en el cumplimiento del Plan de
Desarrollo, elemento fundamental para la preparación de los ejercicios de rendición de
cuentas y para la presentación de los informes que son de obligatorio cumplimiento.
 Programa de Rendición de Cuentas de la Gobernación de Caldas
En su informe de gestión se afirma que el mayor beneficio que se obtiene es de difícil
medición y se relaciona con los niveles de transparencia, confianza, credibilidad,
participación, entre otros, que se logran al tener este contacto con la comunidad.





La entidad reconoce la creación de los siguientes escenarios:
Entrega oportuna de información a la comunidad y organismos de control por
diferentes medios.
Explicación a la comunidad del porcentaje de avance y los resultados alcanzados
por la administración a la fecha de corte.
Recepción de retroalimentación de la comunidad (para mejorar o continuar un
proceso). Y la participación de la comunidad de todos los municipios con
imparcialidad.
Generar espacios para mejorar los niveles de confianza de los habitantes del
departamento y otras instituciones.
Con estos resultados se está aportando a la consolidación de la democracia y la
madurez en la participación de los ciudadanos, quienes tienen cada vez información
más precisa.
 Rendición de Cuentas en la Gobernación del Tolima
De acuerdo con sus resultados, con el programa de rendición de cuentas se ha
fortalecido la gobernabilidad departamental al mejorar la participación de los
214
1624B-12
ciudadanos en la implementación de políticas públicas. Igualmente, se ha logrado un
mejoramiento de la percepción de la sociedad civil con respecto al accionar del
gobierno departamental en las distintas actividades que se desarrollan con
responsabilidad, honestidad y e imparcialidad, lo que ha permitido a los tolimenses
recuperar en parte la credibilidad y la confianza en las instituciones del Estado.
Así mismo, como consecuencia de esa mayor confianza se ha fortalecido la
gobernabilidad departamental al mejorar la participación de los ciudadanos en la
implementación de políticas públicas que garantizan los derechos económicos, sociales
y políticos de todos los tolimenses. Hoy en día hay en el Tolima una sociedad más
informada y responsable de lo público.
 Audiencias de Rendición de Cuentas Provinciales - Departamento de
Santander
Este programa facilita el diálogo entre la administración y los líderes y Alcaldes
Municipales. El ejercicio fortaleció los espacios de transparencia en el departamento y el
fomento de la participación ciudadana y del control social, gracias a la entrega de
información pertinente y detallada para los ciudadanos, haciendo énfasis en las
provincias y no en el área metropolitana. Adicionalmente se han fortalecido los
ejercicios de planeación, porque gracias al desplazamiento a las provincias ha sido
posible recoger las demandas sociales de la población, lo que ha aumentado la
legitimidad de la administración departamental.
 Rendición de Cuentas del Concejo Municipal de Pasto, Nariño
Se ha posicionado como un ente que coadyuva positivamente en la solución de
problemas de la sociedad. Al presentar una coherencia con los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, descentralización, democratización,
transparencia, imparcialidad y publicidad como fundamentos de la función pública.
Dentro de los logros obtenidos por el Concejo Municipal en las iniciativas de visibilizar el
ente y abrir espacios de comunicación con la comunidad se ha visto un incremento en
la credibilidad de la Corporación ante la sociedad.
La exposición pública de la gestión de concejales y de la Corporación como un todo,
contribuye a que a través del control social sus integrantes procuren una gestión de
calidad ante sus electores y la sociedad en general. El factor de innovación en esta
iniciativa radicó en que fuera la corporación y los propios concejales quienes aprobaran
una serie de acuerdos municipales tendientes a promover la rendición de cuentas a la
comunidad y la búsqueda de medios para facilitar una amplia difusión y participación
en la ciudad.
215
1624B-12
 Programa - Estrategia Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción. México
En su informe se señala que “estos avances, innegables y trascendentes, aún no se
reflejan claramente en los diferentes Índices nacionales e internacionales que miden el
desempeño de nuestra sociedad en el impulso a la transparencia y en el combate a la
corrupción, los cuales no han mejorado sustantivamente en los últimos años”.
Sin embargo, en el 2008 la Administración Pública Federal contaba con avances
institucionales que han permitido la creación de importantes organismos, políticas
públicas novedosas y la promulgación de normas y leyes, como son:
1.
La creación de la Auditoría Superior de la Federación.
2.
La Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción en la Administración Pública Federal.
3.
La implementación del Programa Nacional de Combate a la Corrupción 20012006: se orientó a cambiar el enfoque correctivo de la fiscalización y el control
para darle un carácter preventivo y de corresponsabilidad de la Administración
Pública Federal en el combate a la corrupción. Además como parte de las
reformas para garantizar los derechos ciudadanos respecto al acceso a la
información y la rendición de cuentas, se amplió la aplicación de la
transparencia como mecanismo de prevención y detección de irregularidades.
4.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
5.
La creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
6.
La reforma al artículo 6° Constitucional que reconoce el acceso a la
información como un derecho fundamental, estableciendo principios y criterios
que deben cumplir las instituciones públicas en todos los niveles de gobierno;
7.
Las reformas para mejorar el ejercicio y fiscalización del gasto público: amplían
el alcance de la fiscalización de recursos públicos a todo ente público o
privado.
8.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: establece la
obligación de adoptar esquemas de evaluación del desempeño vinculados al
presupuesto en todos los órdenes de gobierno.
México es el único país latinoamericano que ha suscrito tres convenciones
internacionales en contra de la corrupción: La Convención para combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE, en 1997; la
Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados
Americanos, OEA, en 1996 y la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, UNCAC, en el 2003.
216
1624B-12
En 2011, en el marco del Programa de Rendición de Cuentas, Transparencia y Lucha
contra la Corrupción 2008 - 2012, se publicó la Guía de Participación Ciudadana, la cual
tiene como objetivo fomentar la participación ciudadana en la prevención de la
corrupción mediante la realización de ejercicios de rendición de cuentas a la sociedad
en los que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal brinden
información y respondan las preguntas y propuestas de la sociedad civil.
 Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana. Monterrey, México
Menciona los siguientes resultados:
1. Conformación de la Mesa de Cultura Ciudadana que tiene como finalidad proponer
acciones que permitan incidir en los comportamientos que según los resultados de la
encuesta, deben transformarse.
Productos:
- Boletines informativos con las acciones de la mesa.
- Plataformas y sitios de internet.
- Foros Compromiso Ciudadano desarrollados por las organizaciones CCINLAC y
Paz Es.
- Eventos organizados por los distintos miembros de la mesa.
 El Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. México
Señala como resultados de su gestión:
La Secretaría de la Función Pública realiza un monitoreo mes a mes de las denuncias
por corrupción y mala actuación de servidores públicos federales que trabajan en
seguridad y procuración de justicia. A 30 de junio de 2011 se habían recibido 1.827
denuncias por corrupción, de las cuales 1.243 están en investigación, 584 se archivaron
por falta de elementos y ninguna ha sido procedente. Las principales denuncias se
concentran en policías (837) en altos mandos de la policía (164) y en menor proporción
en vigilantes (30), mandos administrativos (25), ministerios públicos (22) y personal
administrativo (4).
Con respecto al objetivo de promover la creación de un Observatorio Ciudadano que
vigile y supervise el cumplimiento de los compromisos, este está integrado por más de
40 organizaciones de la sociedad civil y por observatorios locales. Su misión es
contribuir a transformar, desde la sociedad civil, las condiciones de seguridad, justicia y
legalidad en México, a través de una labor de articulación y observación ciudadana,
independiente y profesional.
En el objetivo incluir en los programas de estudio la cultura de la legalidad, el combate
a las adicciones, el respeto a los derechos humanos y la transparencia, se puede indicar
que el cumplimiento del objetivo reporta avances significativos, durante el periodo
217
1624B-12
2008-2011 la SEP ha impulsado la inclusión de temáticas relacionadas con la cultura de
la legalidad. En 2009, el cumplimiento del compromiso se centró en la asignatura
Formación Cívica y Ética, y para 2010, el enfoque se relacionó con la Asignatura Estatal
de Cultura de la Legalidad.
Con el objetivo que busca promover entre integrantes de las organizaciones de la
sociedad civil la cultura de la legalidad, la denuncia y la participación ciudadana, un
gran número de organizaciones civiles promueve entre sus integrantes la cultura de la
legalidad, la denuncia y la participación ciudadana, a través de sus programas y líneas
de acción; incluso algunas organizaciones fueron creadas para coadyuvar a estos temas
y tienen como objetivo principal el contribuir al fortalecimiento de estos valores.
Con respecto a los Medios de comunicación, en 2011 estos firmaron el Acuerdo para la
Cobertura Informativa de la Violencia del Crimen Organizado. Se comprometieron a
cumplir con los siguientes objetivos:
- Proponer criterios editoriales comunes para que la cobertura informativa de la
violencia que genera la delincuencia organizada con el propósito de propagar el
terror entre la población no sirva para esos fines.
- Establecer mecanismos que impidan que los medios se conviertan en
instrumentos involuntarios de la propaganda del crimen organizado.
- Definir criterios para la protección de la identidad de las víctimas de la violencia
generada por la delincuencia organizada.
- Establecer mecanismos para la protección de los periodistas en situaciones de
riesgo.
- -Promover el respeto a la legalidad, el combate a la impunidad y la participación
ciudadana.
- Sumar al más amplio número de medios al Acuerdo y, de manera especial, a
aquellos que se encuentran en las zonas de mayor conflicto.
- Crear mecanismos de seguimiento del Acuerdo que permitan conocer el grado
de apego al mismo95.
 Experiencia de Sicilia, Italia
Reducción de los crímenes ocurridos por la mafia, mientras en los años ochenta se
presentaban cerca de 250 homicidios anuales por temas relacionados con la mafia, en
el 2000 solo se presentaron 8 homicidios y ninguno relacionado con la mafia.
Son enfáticos en asegurar que el gran logro obtenido es la impregnación dentro de la
sociedad de la cultura de la legalidad, esto no implica ni significa que la mafia esté
totalmente extinta o derrotada. Significa que el día de mañana cuando un mafioso
quiera tomarse el poder o cometer actos de corrupción, la sociedad no se lo permitirá y
lo denunciará, generando una presión tal que no logrará su cometido. Se ha fortalecido
a la sociedad como un actor garante del accionar de su región; se acabó con la
95
.
Seguimiento al Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Corporación Causa en Común, 2011
218
1624B-12
indiferencia y la poca justicia social y ante todo se logró hacer entender a la gente que
el cambio comienza por ellos.
 Lucha contra la corrupción en Hong Kong, China
Disminuir los actos de corrupción y sobornos de funcionarios públicos en ejercicio de
sus funciones; disminuir los niveles de corrupción; generar confianza pública frente a
las acciones de lucha contra la corrupción emprendidas por el gobierno y aumentar la
denuncia sobre actos de corrupción.
Otros resultados:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Reportes no anónimos por corrupción aumentó de 35% en 1974 a 68% en los
últimos años (mide confianza).
Porcentaje de reportes de corrupción gubernamental descendió de 86% en 1974
a 40% en 1999.
Quejas sobre corrupción en el sector privado crecen de un 13% en 1974 a 54 %
en 1999. Esto mide el cambio en la percepción de las personas asociada a la
corrupción como algo que facilita los negocios a algo que es malo.
Nivel de tolerancia de la corrupción. (Encuesta de percepción): En 1993, el 36.7%
no toleraría la corrupción ni en el sector publico ni en el privado; en el 2000, el
83% no lo toleraría.
Tolerancia en la corrupción del sector privado (encuesta de percepción): 44% de
las personas para 1993 expresó cierto grado de tolerancia con los actos de
corrupción en el sector privado. Para el 2000 se redujo a 11%.
Disposición favorable para informar. De 54% en 1993 se incrementó a 64.7% en
el 2000.
6.8 Conclusiones
Este recorrido por más de 25 experiencias de entidades del sector público, en Colombia
y en otros países de América, Europa y Asia, que luchan contra la corrupción utilizando
distintas metodologías y estrategias, nos demuestra cómo, a pesar de que ha sido
combatida fuertemente, especialmente en las últimas décadas, y los Estados han
impulsados drásticas legislaciones para desterrarla de sus países, como en la vieja
película de Hollywood, protagonizada por Bruce Willis, este flagelo es ‘duro de matar’.
Sin embargo, es muy significativo observar cómo la lucha contra la corrupción se
aborda en todas partes en forma propositiva. Las experiencias le apuntan a generar
escenarios de visibilidad y transparencia para que los servidores públicos rindan
cuentas sobre su gestión y los ciudadanos se empoderen como sujetos sociales y exijan
sus derechos. Por eso, en las prácticas analizadas se encuentran ejercicios ciudadanos
que van desde colegios públicos, gobernaciones y alcaldías hasta llegar a órganos
estatales del más alto nivel, preocupados por fortalecer en sus territorios prácticas de
legalidad e integridad, aunque en muchos casos no se llamen de esta manera.
219
1624B-12
Son ejercicios que tienen distintos objetivos. Unos persiguen crear espacios de
visibilidad y fomentar la transparencia en todos los actos de la gestión pública, otros le
apuntan a la integridad y a la legalidad y otros a fomentar los valores éticos entre los
funcionarios de la administración, los elegidos por voto popular y los ciudadanos del
común. Estas prácticas demuestran cómo son más eficientes en cuanto más actores se
involucren en los procesos y la ciudadanía tenga, además de la información oportuna,
pertinente y suficiente, la capacidad para cumplir con sus obligaciones y exigir sus
derechos.
Todas las prácticas que se caracterizaron buscan prevenir hechos de corrupción. Con lo
cual se demuestra que muchas entidades están pasando de los mecanismos coercitivos
y sancionatorios a fortalecer los de prevención, obviamente, sin abandonar los
primeros; por el contrario, estos se robustecen con las acciones preventivas, porque se
generan las ‘alertas tempranas’ y se prenden las alarmas en los organismos de control
y en la ciudadanía para evitar daños irreparables.
Estas acciones impactan positivamente el funcionamiento de las instituciones, por la
presencia cercana de la comunidad. Muchas entidades públicas están trabajando en la
implementación de nuevos modelos de gestión, más abiertos y transparentes, con lo
cual se fortalece la confianza ciudadana en las instituciones, tan restringida
últimamente, justamente por la falta de principios éticos en muchos servidores públicos
y, también, en ciudadanos del común que utilizan vías ilegales para obtener sus
propósitos.
Lo que se puede observar también en estas prácticas es que es necesario formar a la
ciudadanía para que ejerza un control social cualificado. Las audiencias públicas para
rendir cuentas no pueden entenderse como un espacio suficiente para que los
ciudadanos conozcan en profundidad lo que está pasando en la gestión pública y tomen
decisiones. Este ejercicio, aunque valioso, debe formar parte de una serie de acciones
que se complementan con la divulgación masiva de la información utilizando los medios
tradicionales de comunicación y los alternativos, como los comunitarios, y haciendo uso
de los avances tecnológicos que proporcionan los nuevos medios.
Crear espacios de diálogo, fortalecer los canales de interacción y comunicación entre la
administración y la comunidad y facilitar la participación, legitima la acción del Estado y
empodera la ciudadanía para que esta se apropie y valore lo público como bienes de
disfrute colectivo. La comunicación, la descentralización de la información, los procesos
pedagógicos y la pluralidad en la construcción de los discursos comunicativos son
fundamentales para que se le dé la mayor visibilidad a lo que es de todos y se le cierre
el paso a las prácticas corruptas.
Un aspecto que merece ser destacado es la presencia de niños y jóvenes en las
experiencias observadas. La formación para la ciudadanía es una necesidad inaplazable
220
1624B-12
en los distintos ámbitos; por eso, la familia y las instituciones educativas son escenarios
privilegiados para cumplir este propósito y generar las posibilidades para que cada vez
más los nuevos ciudadanos se involucren, vigilen y se interesen por la defensa de los
asuntos públicos.
En esta tarea es gratificante encontrar experiencias en Colombia y México que buscan
desde la educación primaria formular estándares básicos de competencias ciudadanas
para guiar a los niños y jóvenes, a los padres de familia y a los docentes sobre los
valores y principios que se deben apropiar en los primeros años y que son requisitos
válidos y aprendizajes necesarios para toda la vida. Por ejemplo, con la iniciativa
denominada Enseñanza de la Cultura de la Legalidad en la Educación Formal se busca
fomentar en los niños, niñas y jóvenes valores y competencias para que rechacen las
prácticas corruptas y adopten una cultura de la legalidad.
Estos aprendizajes logrados en la caracterización y análisis de las experiencias, son
insumos significativos para enriquecer el diseño y la ejecución de la línea de base de la
cultura de la legalidad y la integridad. Igualmente, la observación y el análisis de las
experiencias, tanto las nacionales como las adelantadas en otros países, son
fundamentales para el diseño metodológico y la puesta en marcha de una estrategia
que busque eliminar las prácticas corruptas y antiéticas en las entidades públicas y
privadas y, además, persiga consolidar una cultura de la legalidad y la integridad en el
país.
Sin embargo, promover una cultura de la legalidad y la integridad en las instituciones
públicas no tendrá éxito si no se atacan las causas que generan la corrupción. Como lo
plantea el profesor Jorge Sandoval, en diálogo con la Procuraduría General de la
Nación, es un error generalizado creer que la cultura es la expresión cultural, la
realización de carnavales, fiestas y eventos, lo cual lleva a pensar que la cultura
empieza por trabajar lo que vemos, lo que es más visible. “Lo correcto es atacar la
causa, los acuerdos mentales que evocan y generan los fenómenos, dado que cultura
es el modo de pensamiento que lleva a unas decisiones y a unas acciones, todo esto
debido a un sistema de creencias antes concebidas. Cultura es el modo de pensamiento
que determina la forma de actuar de un colectivo humano y se interviene o ataca la
causa, esto es, los acuerdos mentales que evocan esas acciones y fenómenos”.
En ese mismo sentido, para lograr cambios culturales, como se puede apreciar en las
experiencias, no se debe acudir solo a la coerción o al castigo, sino que es necesario
involucrar procesos pedagógicos, los cuales dan resultados en el mediano y largo plazo.
Como lo plantea el ex alcalde Antanas Mockus, gestor de la iniciativa de cultura
ciudadana, se debe buscar la armonización de tres elementos que ayudan a controlar
las conductas de quienes habitan la ciudad: La ley, la cultura y la moral.
Primero, el control político que se materializa en las normas y en los aparatos de
coerción del Estado, jueces y policía y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas
221
1624B-12
por comprensión inteligente de la norma o en forma obligada por temor al castigo.
Segundo, el control social que se manifiesta en la capacidad de crítica o censura a las
actitudes negativas y el aplauso y estímulo a los comportamientos positivos y, tercero,
el control moral o autocontrol que nace del convencimiento íntimo sobre la distinción
entre lo dañino y lo benéfico como práctica o actitud de los ciudadanos y que les hace
sentir a las personas satisfacción o culpa.
El investigador Ricardo Zornosa advierte que la cultura se interviene con información,
dándole importancia a la estética del lugar, teniendo en cuenta que el contexto moldea
los comportamientos. En este sentido la estética es muy importante, debido a que esta
es la expresión fiel de la ética. Señala siete facetas de la cultura que se deben
intervenir.
1.
2.
3.
4.
5.
El comportamiento de las personas.
El entorno.
El producto, las acciones, la calidad y el perfeccionamiento de lo que hacen.
El ritmo con que hacen las cosas, el tiempo y su distribución.
Imagen, la percepción que tienen las personas de sí mismos y como quieren
que los demás los perciban.
6. La publicidad (mostrar que cumplir la ley es algo bueno, bonito y que tiene un
fin, mostrar que las leyes son instrumentos para lograr algo más).
En el fondo de todas estas experiencias y propuestas está la pregunta por la ética,
especialmente, por la pública. Como lo señala El Modelo de Gestión Ética, desarrollado
por USAID y el Programa de Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia, la ética se
constituye en la preocupación por el bienestar del otro en términos de responsabilidad
y de cuidado, y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un
ser con el cual configuramos un mundo social.
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