EVOLUCION DE LA TRIBUTACION EN COLOMBIA Y
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EVOLUCION DE LA TRIBUTACION EN COLOMBIA Y SUS DESAFIOS (1990 – 2006) Por: Sergio Clavijo ∗/ Enero de 2007 (Resumen) En este documento pasamos revista a la estructura tributaria colombiana. Primero, en el contexto de lo que ocurre en América Latina y, segundo, evaluamos las tendencias históricas en materia de impuestos nacionales-territoriales, directos-indirectos y, en particular, la relación impo-rentapatrimonio. Nuestro mensaje básico es que solo a través de una mayor transparencia y equidad tributaria será posible equilibrar la frágil estructura de recaudos que se tiene hoy día. El actual sistema tributario era una amalgama insostenible de altas tasas de impo-renta, con múltiples exenciones, y descansaba sobre una legislación temporal. La reforma tributaria de finales de 2006 logró reducir las elevadas tasas de impo-renta, pero fracaso en eliminar múltiples exenciones y volvió permanente el impuesto a las transacciones financieras y semi-permanente el impuesto a la riqueza. Todo esto obligará al Estado colombiano a adoptar soluciones de fondo durante los años 2007-2010, que necesariamente implicarán una ampliación y elevación de la tasa general del IVA del 16% al 17%. Clasificación JEL: Tributación y Recaudos (H20); Latinoamérica (N26). ∗/ Ex-ViceMinistro de Hacienda de Colombia y Ex-CoDirector del Banco Central; actual Director del think-tank ANIF (Ass. Nal. Inst. Financieras de Colombia). El autor agradece la colaboración de Alejandro Vera y Juliana Salazar en la compilación de la información aquí contenida. E-mail: [email protected] 2 I. Introducción Desde mediados de los años noventa los analistas de las cuentas fiscales han venido alertando sobre los graves desequilibrios que muestran las finanzas públicas de Colombia, particularmente las del gobierno central (Comisión de Gasto Público, 1997). Pues bien, hoy nos toca reconocer que, lentamente, las termitas del desordenado gasto público han logrado socavar la estructura fiscal de Colombia. El país no sólo tiene un déficit fiscal de tipo estructural que bordea el 4-5% del PIB en el caso del gobierno central, sino que el grueso de ese faltante corresponde a pagos corrientes (principalmente de transferencias territoriales, de fuerza pública, seguridad social e intereses). Dicho de otra manera, el gobierno central viene desobedeciendo, desde 1995, la regla de oro fiscal de sólo endeudarse para asumir gastos de inversión (Clavijo, 1998). Aún en años de buenos recaudos tributarios, como 2005, se tuvo que el déficit primario del gobierno central (déficit antes del pago de intereses) registró cerca del 2% del PIB. Esta condición solo parece estar cambiando temporalmente y se estima que el gobierno central habría logrado obtener un superávit primario del orden de 0,2% del PIB en 2006, lo cual podría repetirse en 2007. No obstante, esta cifra está bien por debajo del primario (del orden del 3% del PIB) requerido para estabilizar su deuda publica bruta en niveles del 40% del PIB. De esta manera, no debe sorprender que la deuda del gobierno central haya pasado de representar 14% del PIB en 1995 a cerca del 53% del PIB al cierre del 2003 (Confis, 2006; Banco de la República, 2005). Afortunadamente, durante el periodo 2004-2006 el consolidado público ha logrado superávit primarios cercanos al 3% del PIB que han permitido estabilizar la deuda pública bruta en niveles cercanos al 48% del PIB (IM F, 2006). Durante los últimos quince años, los gobiernos y el Congreso han producido diversos diagnósticos y algunas medidas tendientes a atacar parcialmente las fuentes de estos desequilibrios fiscales. Los hechos más destacados pueden sintetizarse así: 3 1. Una acelerada y desorganizada descentralización fiscal, que ha implicado que el gobierno central tenga que transferir cerca de 50% de sus ingresos corrientes, sin que se haya generado un esfuerzo fiscal y tributario concomitante por parte de los departamentos y municipios (tal vez con la sola excepción de Bogotá). A pesar de haberse moderado el crecimiento potencial de estas transferencias por cuenta de la Reforma Constitucional de 2001, todavía resulta oneroso para el gobierno central enfrentar crecimientos del orden de 2.5-4% real anual en estas partidas presupuestales, claramente por encima del crecimiento poblacional (según se contempla en la reforma Constitucional que se viene discutiendo en 2006-2007). Por el lado del gasto, sólo con la Ley 617 de 2000 se logró poner orden al endeudamiento territorial y al ritmo de gastos operativos locales. Igualmente, la aprobación del pago por-capitación (Ley 715 de 2001) en materia de educación ha sido un progreso importante a nivel territorial. La aplicación de la Ley 60 de 1993, infortunadamente, había dejado vivo, por casi una década, el ineficiente sistema de gastos educativos en bloque (con criterios de “oferta”), en vez de implantar el sistema de “pagos por demanda”, que en el mundo ha probado ser el más eficaz (Wiesner, 2003 p.41-53). 2. Un sistema de “salvamentos” en cabeza del gobierno central tendiente a subsanar, entre 1992 y 1997, los descalabros del sector energético de los años ochenta; y otro sistema de “salvamento” de los graves faltantes del sector de la seguridad social, los cuales han tenido un impacto creciente entre 2003 y 2005 y lo tendrán hasta 2010. Esto último se ha visto agravado por el agotamiento de las reservas actuariales del ISS en 2004 y por la incapacidad estructural de incrementar las contribuciones del régimen pensional. Estas contribuciones apenas cobijan un 20-25% de la Población Económicamente Activa (PEA), como resultado de las elevadas contribuciones parafiscales en cabeza de las empresas, todo lo cual ha agravado la informalidad laboral. 3. Gasto creciente de la fuerza pública, que entre militares y policía se acerca hoy a casi 5% del PIB (incluyendo cerca de 0,5% del PIB de los recursos del Plan Colombia), prácticamente el 4 doble de los recursos que se dedicaban a este sector a mediados de la década pasada. Aunque buena parte de estos gastos son impostergables y el país ya ha empezado a disfrutar de mejoras indudables en el orden público, es indispensable redoblar las labores de fiscalización para asegurar un uso eficiente de estos recursos. Como veremos a continuación, el sector público mirado en su conjunto también presenta una situación delicada. Sin embargo, ha dado muestras recientes de estarse enderezando gracias a los esfuerzos de ahorro en el sector territorial y al aporte clave que hacen las empresas superavitarias del Estado, especialmente Ecopetrol en estos años de favorables precios del crudo a nivel internacional. Esto fue particularmente cierto en los años 2004-2006, en los cuales se ha estimado que el sector petrolero-minero aportó cerca de 1% del PIB de ingresos adicionales inicialmente no presupuestados y que han permitido, cual maná del cielo, enjugar temporalmente esos grandes faltantes fiscales. Este trabajo consta de dos secciones más. En la segunda sección se ilustrará la situación del Sector Público No Financiero (SPNF) en su conjunto, con el fin de identificar las fuentes del desequilibrio. La tercera sección se centrará en analizar las perspectivas tributarias, una vez que una serie de sobretasas y gravámenes temporales se han enfrentado con la reforma tributaria de la Ley 111 de 2006. Por último, se presentarán una serie de reformas que resultarán claves para corregir los desajustes fiscales de carácter estructural. La conclusión fundamental es que el país requiere continuar avanzando en sus reformas estructurales de segunda generación, incluyendo las presupuestales, el ordenamiento tributario y las referidas a las transferencias territoriales y pensionales. El gobierno ha señalado que su meta más inmediata (20062008) es consolidar los superávit primarios alrededor de 3% del PIB con el fin de lograr una gradual reducción del endeudamiento público, que hoy alcanza cerca de 48% del PIB. Este trabajo coincide en la búsqueda de este objetivo de ahorro primario, pero es menos optimista en sus efectos de disminución rápida del nivel de endeudamiento, en razón a la existencia de presiones de caja significativas en años venideros por cuenta de las llamadas deudas contingentes (especialmente las 5 pensionales). Estas deudas contingentes exigirán desembolsos de caja adicionales por cerca de un 1% del PIB cada año. Esto implica que el alivio en el esfuerzo fiscal que provee las mejores perspectivas de crecimiento económico (con un promedio de 5% anual durante los años 2003-2006) y las menores tasas de interés tenderá a verse compensado por estas mayores cargas no incluidas en la relación Deuda Pública Explícita/PIB. II. La S ituación Actual: Una Comparación entre los años 1990 y 2006 En Colombia se ha ideado un símil pedagógico muy útil, pero dramático, sobre el estado de las finanzas públicas, mencionando que, tan pronto el Congreso aprueba el presupuesto, el fisco tiene que proceder a girar tres cheques que suman cerca del 16% del PIB (equivalente a la totalidad de sus recaudos tributarios): un cheque de 5,7% del PIB por transferencias territoriales, otro de 4,5% del PIB por gasto militar y un último cheque de 4.5% del PIB por intereses de deuda. Esto implica que el gobierno nacional debe salir a gastarse el remanente de los ingresos no tributarios (2,4% del PIB) y además endeudarse anualmente por otro 5% del PIB para atender otros gastos como los operativos, los de la seguridad social y los de inversión. Todo esto termina generando efectos financieros tipo “bola de nieve” o los llamados “esquemas Ponzi”, donde aún el pago de los intereses corrientes se atiende emitiendo nueva deuda. Siguiendo con esta idea, en el cuadro 1 se ilustra lo que ha ocurrido con las grandes partidas presupuestales del Sector Público No Financiero (SPNF), para lo cual se comparara la situación que se tenía en 1990 con la de 2006 (datos estimados). En primer lugar cabe desafiar el “convencionalismo” establecido a través del cual se cree que hoy en Colombia se pagan bajos impuestos y que sus recaudos son pobres. La información más actualizada indica que la presión tributaria total será de 19,1% del PIB al cierre de 2006, donde el gobierno central estará recaudando cerca del 15,8% del PIB, los departamentos el 1,4% del PIB y los municipios el 1,9% del PIB. 6 Es entonces evidente el esfuerzo tributario adicional del gobierno central en el periodo 1990-2006, al haber incrementado en 7,1% del PIB sus recaudos y en 0,5% del PIB las contribuciones de seguridad social en pensiones y salud (destinadas al sector público). Este desempeño contrasta con el relativo estancamiento observado a nivel del recaudo departamental (con un incremento de solo 0,3%) y con el municipal (con un incremento de 0,4% del PIB, aunque en este caso el comportamiento es muy desigual, destacándose el esfuerzo y logros de Bogotá). 7 Cuadro 1: Sector Público No Financiero (SPNF) ( Porcentaje del PIB ) COLOMBIA 1990 2006 (p) Diferencia 2006 / 1990 Ingresos Tributarios Nacionales Departamentales Municipales No Tributarios * Seguridad Social ** 23,7 12,0 9,4 1,1 1,5 9,9 1,8 31,2 19,1 15,8 1,4 1,9 9,8 2,3 7,5 7,1 6,4 0,3 0,4 -0,1 0,5 Gastos Operacionales Transferencias a S.Privado Seguridad Social Otras *** Intereses Inversión (FBKF) 24,3 9,2 4,8 1,5 3,3 3,9 6,4 32,7 13,7 7,9 7,0 0,9 4,8 6,3 8,4 4,5 3,1 5,5 -2,4 0,9 -0,1 Déficit SPNF (-) Superávit Primario -0,6 3,3 -1,5 3,3 -0,9 0,0 Memorando: Transferencias Territoriales **** Tributación + Contribuciones 3,3 13,8 5,3 21,4 2 7,6 * Incluye Utilidades de Empresas Públicas. ** Recaudos del ISS por pensiones y salud. *** Incluye discrepancia estadística. **** Incluye SGP+Univ. Territoriales Fuente: MHCP, BR, FMI y Cálculos propios En este sentido cabe celebrar la iniciativa del Ejecutivo y del Congreso por examinar en próximas legislaturas el tema de la tributación local. En este caso deberían aplicar un sistema parecido al usado con la sobretasa a la gasolina, para lograr que se eleven y recauden los impuestos prediales y superar así la connivencia de los Consejos locales en materia tributaria local. Todo esto ha impedido 8 materializar los esfuerzos tributarios de muchos alcaldes bien intencionados (M isión de Ingresos, 2002). A nivel nacional, las tasas de impuesto de renta, tanto a nivel personal como corporativo, se han incrementado del 30% en 1990 al 38,5% en 2003-2005 (incluyendo el 10% de la sobretasa). En el caso del gravamen del IVA su tasa básica se ha incrementado del 10% al 16% (Shome, 1992; Shome, et.al. 1999), pero existen demasiadas tasas diferenciales (que van desde el 1,6% a bienes de la canasta básica, introducida en la Ley 1111 de 2006, hasta el 35% para automóviles). Esto arroja una estructura impositiva anti-técnica. La Ley 1111 de 2006 logró eliminar la sobre-tasa del 10% y estará reduciendo la nueva tasa de imporenta a niveles del 33% a partir del año 2008. Sin embargo, dicha Ley dejó vivas muchas exenciones tributarias que han debido desmontarse para evitar que esa rebaja de la tasa del 38,5% al 33% se convirtiera en una caída neta de recaudos (como bien podría pasar si es que los esfuerzos de gestión tributaria no logran compensar dichos efectos). Los ingresos no tributarios, provenientes principalmente de las empresas públicas energéticas, han permanecido estables en el periodo 1990-2006. A su vez, las contribuciones de la seguridad social (en pensiones y salud destinadas a entidades públicas) se incrementaron tan solo en 0,5% del PIB, al pasar de 1,8% del PIB a 2,3% del PIB en el mismo periodo. Así, el total de ingresos del SPNF pasó de 23,7% del PIB en 1990 a 31,2% del PIB en 2006, lográndose un incremento de 7,5% del PIB. Como vimos, el grueso de este incremento se debió al mayor recaudo tributario en cabeza del gobierno central (6,4% del PIB). Es entonces evidente que este nivel de ingresos en Colombia es relativamente alto y probablemente sólo lo superan Chile y Brasil en la actualidad. En el caso de Brasil, país que se ha puesto de ejemplo reciente en materia tributaria, cabe aclarar que sus ingresos totales alcanzaron a ser de 36% del PIB en 2005, ligeramente superior al 31,9% del PIB registrado en Colombia. Existen, sin embargo, 9 diferencias apreciables en la composición de los ingresos tributarios territoriales y en la seguridad social en cada caso. Por ejemplo, en Brasil los ingresos por contribuciones de seguridad social (destinados a entidades públicas) fueron de 5,3% del PIB frente al 2,7% del PIB observado en Colombia. En síntesis, en Colombia hoy se tributa a tasas muy superiores respecto de lo que se tenía en 1990: la tasa en renta se ha incrementado en 8,5% y la de IVA en 6% al cierre de 2006, al tiempo que se han expandido sus bases de tributación. Estas políticas han arrojado un incremento en tributación efectiva cercana al 7.1% del PIB. Estos mayores tributos podrán mantenerse en 2007-2010 si se mantienen los esfuerzos de gestión tributaria, de tal manera que se compense la reducción de las tasas de impo-renta, que no fueron acompañadas con los debidos desmontes de generosas exenciones tributarias. Con esos incrementos en recaudos, muchos hubiéramos pronosticado que el país entraría en la senda del equilibrio fiscal; pero no ha sido así. Por el contrario, ya registramos con asombro el cúmulo de deuda pública que se generó por cuenta del mayor gasto público. En el cuadro 1 se puede observar la evolución de los gastos consolidados. El rubro de transferencias totales (al sector privado) alcanzó a representar 7,1% del PIB en 2006, lo cual implica un incremento de 3,1% del PIB entre 1990-2006. Este incremento se explica fundamentalmente por las mayores cargas en seguridad social. Estas cifras agregadas no permiten ver directamente el fenómeno del incremento en las transferencias territoriales por cuenta del gobierno central, pero en la línea de memorando de ese mismo cuadro 1 se observa que las transferencias territoriales, a su vez, se han incrementado en 2% del PIB, al pasar de 3,3% del PIB en 1990 a 5,3% del PIB en 2006. Así, se observa que, como resultado del mandato Constitucional de aceleración de la descentralización fiscal y las posteriores leyes que endosaron incrementos salariales adicionales para los sectores de educación y salud, la presión de las transferencias territoriales, como proporción de los ingresos tributarios del gobierno central, se elevó del 28% en 1990 al 31% en 2006. 10 Debido a este tipo de rigidez presupuestal, la inversión pública, referida a Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF), cayó levemente a 6,3 % del PIB en 2006. El grueso de esa inversión hoy corre por cuenta de los gobiernos locales y de las empresas públicas. Así, pues, este segundo “convencionalismo” acerca de que el sector público ha dejado de invertir también debe revaluarse a la luz de estas cifras y precisarse que la inversión productiva (FBKF) ha pasado a estar liderada por los territorios y las empresas públicas descentralizadas, en vez de que lo haga el gobierno central. Adicionalmente, se ha incrementado la inversión privada por cuenta de los esquemas de concesiones, contribuyendo a impulsar la tasa de inversión total del 12% del PIB que se tenía unos años atrás a cerca del 25% del PIB en 2006, la cual se viene constituyendo en la base del crecimiento sostenido para los años venideros. Otro elemento de expansión en el gasto público tiene que ver con el rubro de intereses, el cual pasó de representar 3,9% del PIB en 1990 a cerca de 4,8% del PIB en 2006, arrojando un adicional cercano a 1% del PIB durante años recientes. Este es apenas un resultado natural del incremento en el endeudamiento público, que ha pasado de 35% del PIB en 1990 al 46% del PIB en 2006, después de haber alcanzado cifras superiores al 50% a principios de esta década. En síntesis, por el lado del gasto se han observado marcados incrementos en las transferencias de seguridad social y territoriales (5.5% del PIB y 2% del PIB, respectivamente), mientras que los gastos operacionales, muchos relacionados con el conflicto interno, también se han incrementado en 4,5% como proporción del PIB. A este respecto la solución de fondo consiste en atacar los problemas estructurales relacionados con la tributación y la dinámica perniciosa de las transferencias de seguridad social y territoriales, en vez de recurrir simplemente a la “ingeniería financiera”. Los canjes de deuda voluntaria, que han afectado cerca de un tercio de la deuda pública y que han logrado extender vencimientos, han abierto algún espacio de tiempo para poder implementar ahora las soluciones estructurales. Esto es así no sólo 11 porque el campo internacional para continuar con ese tipo de operaciones es estrecho, sino porque termina desviando los esfuerzos de la necesaria disciplina fiscal. El balance de todo lo anterior indica que el país ha tenido ingresos adicionales por 7,5% del PIB entre 1990-2006, principalmente como resultado de la mayor tributación a nivel nacional, pero ese esfuerzo de recaudo ha sido desbordado por un incremento en los gastos de 8,4% del PIB, lo cual arroja un desbalance de 1,5% del PIB para el 2006 a nivel consolidado. Pero el problema grave está en el desbalance del gobierno central, el cual continúa mostrando un déficit estructural del orden del 4-5% del PIB, el cual requiere soluciones de fondo. III. Perspectivas tributarias 2007-2010 Durante el periodo 1990-2006 se aprobaron un total de doce reformas tributarias en Colombia, a razón de casi una por año, incluyendo la Ley 1111 de 2006. Esta última bajo la tasa de impo-renta y extendió ligeramente la base del IVA, pero mantuvo la tasa general en 16%, en vez de haberla subido al 17%, como inicialmente lo pretendía el gobierno. El conjunto de estas reformas ha permitido incrementar la carga tributaria efectiva a nivel nacional en cerca de 6% del PIB. Dicha carga era de 14% del PIB en 1990 y actualmente se ubica en cerca del 20% del PIB (incluyendo 2,7% de contribuciones a la seguridad social). Sin embargo, el gasto público total se incrementó aun más rápido, en cerca de 10% del PIB, al pasar de niveles del 24% a 33% del PIB durante ese mismo periodo. La estabilidad de las finanzas públicas enfrenta entonces un doble desafío para los años 2007-2010. De una parte, se requiere cerrar la brecha estructural existente entre los gastos y los ingresos públicos, cuyo déficit equivale a 1.4% del PIB a nivel consolidado y a cerca de 4-5% del PIB a nivel del gobierno central. De otra parte, es indispensable poner en orden la estructura tributaria, la cual se ha ido deformando de manera creciente, durante los años 1998-2007, por cuenta de: 12 1. El impuesto a las transacciones financieras, el cual se volvió permanente con la Ley 1111 de 2006, habiendo elevado su tasa del 0,2% al 0,4% (o al 0,3% para aquellos que decidan declararlo a partir del 2007). Los recaudos por este concepto han fluctuado entre 0,6-0,9% del PIB y han afectado negativamente la ansiada profundización financiera, tan indispensable para abaratar y expandir el crédito. M ás grave aún, cerca del 70% de este tributo lo pagan los usuarios del sistema financiero y no, como lo creen erradamente varios analistas y Congresistas, los dueños del capital financiero. 2. La sobretasa del 10% en el impuesto de renta, la cual se aplicó temporalmente en los años 2002-2006. Esta sobretasa afectó negativamente las empresas productivas del país, que ya enfrentaban una adecuada tasa de impo-renta del 35% sobre sus utilidades (Ley 788 de 2002 y Ley 863 de 2003), ubicándola en 38,5%. Para el periodo 2007-2010, esta tasa irá convergiendo al 33%, habiéndose eliminado la sobre-tasa, según Ley 1111 de 2006. 3. El gravamen a la riqueza-patrimonial, el cual ha fluctuado entre 0,3-1,2% ha adquirido visos de permanencia, con vigencia entre 2002-2006 (Decreto 1838 de 2002 y Ley 863 de 2003). La Ley 1111 de 2006 extendió este gravamen para el periodo 2007-2010 a la tasa de 1,2% para patrimonios líquidos superiores al equivalente a un millón de dólares para los años 2007-2010. Este impuesto ha generado un efecto de cascada-tributaria que perjudica precisamente a las empresas que requieren adelantar grandes inversiones de capital. Conscientes de los efectos distorcionantes de este conjunto de gravámenes y de las elevadas tasas que han alcanzado, la actual Administración actuó simultáneamente en el frente de los alivios tributarios-sectoriales. Este accionar ha agravado las distorsiones en la asignación de los recursos e invita a movimientos contables ficticios para acceder a dichos alivios tributarios, en particular los relacionados con la Ley 788 de 2002 y el Art. 68 de la Ley 863 de 2003. Esto representa una contradicción, respecto a los avances que se habían logrado al reducir las rentas exentas al 15% de la renta liquida, al tiempo que otro tipo de exenciones habían caído al 8% de los ingresos al finalizar el año 2003 (Uribe, 2004 p.17-18). La Ley 1111 de 2006, de hecho, volvió permanente un alivio hasta del 40% en la impo-renta para aquellos que reinviertan sus utilidades en inversiones de capital fijo. 13 A. El Impuesto de Renta Personal La tasa de tributación personal se incrementó significativamente en Colombia, al pasar de 30% la tasa marginal máxima en 1990 a 38,5% en los años 2003-2006. Esto como resultado de haberse adoptado una sobretasa temporal del 10%, sobre la tasa máxima del 35% que estaba vigente en el año 2002. Como ya explicamos, dicha tasa estará convergiendo al 33% hacia el año 2008. Colombia ha hecho un gran esfuerzo por extender el cobro del impuesto de renta personal hacia los niveles medios, que por mucho tiempo estuvieron por fuera del esquema de retenciones en la fuente y de la obligatoriedad de presentar declaraciones de renta. En efecto, la Ley 863 de 2003 impuso el pago del impuesto de renta a partir de los cinco salarios mínimos, a tasas bajas que parten del 0,3% del ingreso gravable (descontando el 25% por cuenta de las prestaciones sociales) y que llegan a tasas marginales del 35% a partir de los 22 salarios mínimos. Infortunadamente, este tipo de acciones tendientes a ampliar la base tributaria se han visto parcialmente derrotadas al permitir simultáneamente exenciones tributarias que pueden reducir en algunos casos la base gravable hasta en un 55%. Este es el caso de los mecanismos de pagos hipotecarios, a través de las llamadas cuentas AFC, o de los CDT a cinco años, libres de impo-renta, bajo la forma de aportes voluntarios a las AFP (Clavijo, et al., 2004). La Ley 1111 de 2006 dejo inalteradas estas generosas exenciones tributarias. También es sabido que de un total de 16 millones de trabajadores en Colombia (con una población de 42 millones), solo cerca de setecientas mil personas declararon renta durante el 2004. Dicho de otra manera, menos del 5% de los trabajadores enfrenta una revisión potencial de sus cuentas tributarias con el Estado. Peor aun, la peregrina idea de “nunca meterse al sistema tributario” continúa haciendo carrera entre los no-asalariados, pues se percibe que es la mejor estrategia para minimizar inter- 14 temporalmente el pago de impuestos. En cambio los asalariados del sector formal enfrentan un sistema ineludible y, además, lleno de inequidades, como las ya señaladas. Algo se ha progresado al adelantar recientemente cruces de cuentas bancarias y de tarjetas de crédito, generándose altas expectativas sobre la eficacia del nuevo sistema de información “M uisca” en la lucha contra la evasión tributaria. Se espera que por esta vía, y con las medidas complementarias sobre patrimonios mínimos de $80 millones al cierre del 2004 (según Ley 863 de 2003), se logre incrementar el número de declarantes a unos dos millones de trabajadores al finalizar el 2007 (equivalente a un 12,5% de los asalariados frente al 5% actual). Sin embargo, la nula probabilidad de ir a la cárcel por concepto de evasión tributaria “flagrante” (no declarar cuando deberían hacerlo) continuará siendo un gran lastre tributario. Fue lastimoso que el Congreso no aprobara este tipo de control tributario, cuando sólo restaba una última votación en la que sería la Ley 788 de 2002 y nuevamente se fracasó en este frente en la Ley 1111 de 2006. Claramente la amenaza de ir a la cárcel por desviar dineros retenidos a cuenta de la DIAN, vigente desde hace más de un lustro, no ha constituido un instrumento idóneo para lograr “meter en el sistema tributario” al grueso de la población que debería estar tributando. El reciente fallo de la Corte Constitucional (C-993 de 2004), que impidió vincular a las centrales de riesgo a los deudores morosos con la DIAN, constituye otro obstáculo institucional para lograr que el Estado colombiano mejore sus recaudos. Será indispensable entonces que hacia el futuro se aborde nuevamente este tema a través de la correspondiente Ley Estatutaria. De otra parte, la aprobación de un programa de reembolsos hasta de dos puntos del IVA sobre la tarifa general del 16% (según Ley 863 de 2003), por concepto de pagos realizados a través de tarjetas de crédito, no fue un instrumento adecuado para inducir la legalización de los pagos y, en cambio, sí representó un sacrificio fiscal cercano a los $100.000 millones por año. Su costo operativo era elevado y de allí que el gobierno lo hubiera desmontado a partir del año 2007 (Ley 1111 de 2006). 15 El creciente uso del efectivo en Colombia es notorio. Durante el periodo 1993-1998, la relación Efectivo/M edios de Pago promedió un 34%, mientras que en el periodo de vigencia del impuesto a las transacciones (1999-2006) dicha relación se ha elevado a un promedio del 46% y en la actualidad alcanza el 50%, al tiempo que dicho impuesto se elevó del 2x1000 al 4x1000. Este elevado uso del efectivo viene cumpliendo un doble propósito para muchos agentes económicos en Colombia: primero, les evita el impuesto a las transacciones (tan sólo exento para el uso de cuentas de ahorro personales, hasta por 15 salarios mínimos mensuales) y, segundo, les permite mantenerse fuera del alcance de la DIAN para propósitos del pago de renta e IVA. Por último, cabe señalar el caso de la tributación pensional en Colombia, donde el gobierno había tomado la sensata iniciativa de gravar el pago pensional con la misma tabla progresiva que se aplica para la impo-renta personal (Proyecto de Ley 166-Cámara de 2004). Esta iniciativa era correcta, desde el punto de vista técnico y de la práctica internacional (Van Den Noord y Heady, 2002), pero fracasó en el Congreso. En muchos países la práctica incluye gravar parcialmente ambas puntas de la operación, la contribución y el pago pensional. B. El Impuesto a las Utilidades Empresariales Con relación al impuesto a las utilidades empresariales, en Colombia se aplicaba una única tasa del 35%, más la sobretasa temporal del 10% (2002-2006). Esta tasa resulta equivalente a la tasa máxima de impo-renta de persona natural, o sea, el 38,5%. En el caso de los dividendos empresariales, la llamada “doble tributación” se desmontó desde mediados de los años ochenta, eximiéndolos del pago de impo-renta personal. Con la Ley 1111 de 2006, dicha tasa máxima de persona natural y tasa única para las empresas quedó en 33% a partir del 2008. En Chile, por ejemplo, se viene aplicando una tasa de impuesto empresarial que se elevó gradualmente del 15% al 17% durante 2002-2004. Sin embargo, la diferencia es que allí el pago de dividendos a personas naturales sí procede a gravarse a la tasa marginal de cada individuo (en el rango 16 5-40% antes comentado). Lo que resulta ejemplarizante en este campo es que Chile logra, con una tasa de impuesto empresarial del 17% (y no del 38,5% como la que existía en Colombia) recaudar hasta un 1% del PIB más que en Colombia. Esta mayor eficiencia tributaria empresarial se explica por las menores exenciones tributarias existentes en Chile, lo que, a su vez, permite tener mejores controles sobre la evasión-elusión tributaria a nivel empresarial. C. Impuesto Patrimonial y Alivios Tributarios: “Pecando y Empatando” Es útil intentar aclarar cual es la situación neta para las empresas colombianas en materia tributaria, ya que existen fuerzas encontradas. De una parte, vimos que a partir del año gravable 2002 se impuso la sobretasa del 10% (Ley 788 de 2002), dejando la tributación empresarial en 38,5%. De otra parte, se ha actuado con la mentalidad de “pecar y empatar”, dándole entonces a las empresas la posibilidad de reducir dicho gravamen hasta en un 30%, a través de la reinversión de sus utilidades en capital fijo, con un tope del 60% sobre las utilidades (según Ley 863 de 2003). La Ley 1111 de 2006 elevó dicho descuento al 40% y volvió este mecanismo permanente. Curiosamente, esto implica que las empresas que han logrado acreditar dicha tasa de reinversión de utilidades en los años gravables 2004-2006 llegaron a reducir su tasa de impo-renta efectiva de niveles de 38,5% a tan sólo el 31,6% (ver cuadro 2), enfrentando un impuesto patrimonial del 0,3%. Para los años 2007-2010 se ha elevado el impuesto patrimonial (para capitales superiores al millón de dólares) a niveles del 1,2%. Esto implica que la tasa de gravamen efectiva estará subiendo nuevamente del 31,6% a niveles del 40,7% (suponiendo que logran acreditar una reinversión de utilidades del 40%). 17 Cuadro 2. Tasa de gravamen empresarial en Colombia (incluyendo alivio por reinversión de utilidades) (%) Tasa sobre Patrimonio 0,3 0,5 1,2 10% 31,7 33,7 40,7 Utilidad Patrimonial 15% 20% 30,7 30,2 32,0 31,2 36,7 34,7 Fuente: Cálculos propios D. El Perverso Efecto de los Alivios Tributarios Sobre el tema de las exenciones tributarias con propósitos de impulsar (supuestamente) el sector productivo queremos dejar dos tipos de reflexiones. La primera tiene que ver con lo que señalara el propio M inistro de Hacienda de los Estados Unidos, Paul O’Neill, en sus discusiones con los senadores de Alaska y Lousiana durante las legislaturas de 2001-2002: [Como buen CEO que fui de ALCOA, la gran multinacional del aluminio, durante los años 1987-1999, puedo atestiguar que] “yo nunca hice una decisión de inversión productiva sobre la base de alivios tributarios y creo que los buenos y verdaderos empresarios tampoco hacen sus decisiones de inversión fundamentados en los sesgos temporales provenientes de dichos alivios tributarios” (Suskind, 2004 p.49 nuestra versión libre). El mensaje fue contundente: los alivios tributarios, especialmente los destinados a las empresas, no pueden ser la base de las decisiones empresariales con miras a desarrollar y sostener una industria. Como en la macroeconomía, su suerte dependerá de los determinantes fundamentales y las ventajas comparativas estructurales que tenga tal o cual actividad. La segunda anotación sobre los alivios tributarios empresariales tiene que ver con lo que podría denominarse la “parábola de las exenciones tributarias productivas-especulativas”. Tal como se describe en el recuadro adjunto, esta consiste en la auto-derrota empresarial a manos de las inversiones especulativas en bonos de deuda pública, que intentan financiar los faltantes 18 presupuestales generados precisamente por los alivios tributarios. Ésta no es sino una variante de lo que Greenspan ha denominado la “Teoría General del Segundo M ejor”, a través de la cual la sociedad olvida los efectos macroeconómicos más profundos, debido a que sólo analiza el efecto de primera vuelta de las políticas públicas (Suskind, 2004 p.228). Re cuadro: La Parábola de las Exe ncione s Tributarias Productivas-Espe culativas Motivación. Ésta se inicia con el proyecto-seminal que promueven empresarios-regionales ante el gobierno central, donde argumentan que tal o cual actividad productiva no sólo generarían muchos puestos de trabajo, sino que dejaría utilidades cuantiosas en los años venideros. Lo único que falta, según sus promotores, es que el gobierno central otorgue una serie de exenciones tributarias, tanto al proceso productivo como, por supuesto, a las utilidades de dicho negocio. Desarrollo. El gobierno de turno usualmente accede a tan loable planteamiento y concluye que, en el margen, el alivio tributario terminará pagándose por sí solo. Inclusive, esto podría darse con creces, si se tiene en cuenta el efecto multiplicador esperado de dichas actividades productivas y los recaudos adicionales por vía de los tributos indirectos. Así, este esquema de alivios tributarios se extiende a otros sectores, hasta que el gobierno empieza a incurrir en cuantiosos déficit, haciéndose evidente que dicho efecto multiplicador no alcanza a compensar los generosos alivios tributarios. En consecuencia, cada vez se hace más necesario incrementar el monto de la emisión de bonos públicos y a tasas reales más elevadas, intentando suplir los faltantes presupuestales. Epílogo. La historia termina en fracaso cuando los empresarios caen en cuenta de que es mejor negocio y, aparentemente menos riesgoso, hacer inversiones de portafolio en títulos públicos, en vez de andar arriesgando su capital productivo. En efecto, la rentabilidad real de la deuda publica, a estas alturas, supera el retorno esperado del proyecto-seminal y, además, ahora descubren que los bonos de deuda pública también son ¡¡exentos de impuestos!! La paradoja es que por cuenta de las exenciones tributarias al sector productivo se genera un efecto de “ exclusión” de la inversión privada a manos de los crecientes déficit fiscales. Así, la me jor e strate gia e mpre sarial e s no de cidir sobre las bondade s de los proye ctos con base e n las e xe ncione s tributarias, que como lo ha de mostrado la historia, una y otra ve z , solo pue de n te ner un carácte r te mporal. De lo contrario, las iniciativas empresariales terminarán derrotadas a manos de los inversionistas en títulos gubernamentales, que tienden a generan los llamados “ esquemas Ponzi”, donde simplemente se emite más deuda para pagar los intereses de una deuda pública creciente. 19 E. La Estructura del IVA En Colombia, la tasa general del IVA se ha incrementado de un 10% en 1990 a un 16% desde 1999 (Shome, 1992; Shome, et al. 1999). La mala noticia es que existen demasiadas exenciones y diversidad de tasas que, a la postre, minan la efectividad del recaudo en Colombia. De hecho, la Ley 1111 de 2006 incluyó la tasa del 1,6% para bienes de la canasta familiar, completando así ocho tasas de IVA, lo cual drena la efectividad del sistema (ver cuadro 3). Cuadro 3. Impuestos de Renta e IVA: Colombia y Chile Tasas Impositivas ( % ) -------------------------------------------Colombia Chile Impuesto de Renta Personal Empresarial IVA Desde 0 a 33 33 - 34 Desde 5 a 40 * 17 ** 1,6-3-5-10-16-20-25-35 19 *** * Tasa Máx. bajo de 45% a 40% durante 2002-2004. ** Incrementada de 15% a 17% durante 2002-2004; Dividendos de individuos se gravan a la tasa marginal de impo-renta. *** Incrementado de 18% a 19% durante 2004-2007 para sustituir la reducción en aranceles del 8% al 6%. Fuente: DIAN, Bancos Centrales y cálculos propios. En el caso de Chile, existe una única tasa de IVA, la cual inclusive se ha elevado temporalmente del 18% al 19% durante 2004-2007 con el propósito de sustituir los menores recaudos en materia de comercio internacional. Se ha estimado que, en Chile, los diversos tratados comerciales han reducido 20 el arancel efectivo promedio del 8% al 6% y de allí la importancia de sustituir estas fuentes de recaudos a través del incremento del IVA. En el caso de Colombia, tanto la menor tasa general del IVA (16%) como la estrechez de la base gravable explican que los recaudos totales de IVA sólo representen el 6% del PIB. Esto implica que Colombia viene sacrificando cerca de 3% del PIB en potenciales recaudos de IVA, si se le compara con el recaudo de IVA de 8,8% del PIB obtenido por Chile. Nótese también que la relación Recaudo por IVA/Tasa de IVA tan sólo alcanzaba a ser del 37% en Colombia en 2005, mientras que en Chile es casi del 50%. Esta relación no ha cambiado significativamente en estos países desde mediados de los años noventa y constituye un excelente indicador de la eficiencia estructural del IVA, pues interioriza el efecto conjunto de evasión-elusión (Shome, 1999 p.9). Todo esto explica que la tasa de evasión del IVA continúe siendo elevada en Colombia (32%), mientras que en Chile es tan solo del 19% (Shome, et al. 1999; Barra y Jarratt, 1997). IV. Reflexiones sobre reformas estructurales El debate sobre la tributación nacional ha tomado recientemente un tinte ideológico que en nada favorece la consulta de la realidad, los datos y las mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, el Congreso de la República viene ignorando las sesudas recomendaciones de la Contraloría General de la República (CGR, 2004 p.15 y 27) sobre los grandes beneficios sociales que podrían resultar de una equitativa extensión de la base gravable del IVA. La sencillez y eficacia de este tributo son evidentes y su “regresividad natural” se viene compensando con el creciente destino de los recursos públicos hacia el gasto social (Clavijo, 2005). Igualmente, se han ignorado importantes actualizaciones de los modelos de la M isión de Ingresos que indican que la ampliación de la base tributaria del IVA permitiría ganancias en recaudos, sin necesidad de afectar la canasta básica de consumo (Asobancaria, 2004 p.3; Fedesarrollo, 2005 p.10). Aunque no compartimos la idea de la CGR en el sentido de que exista suficiente campo fiscal como para 21 pensar en reducir la tasa del IVA (mucho menos a niveles del 12%), es indispensable profundizar el análisis de la relación entre impuestos directos/indirectos y el consiguiente destino del gasto público en su conjunto. Es sabido que el llamado gasto social comprende cerca de dos terceras partes del presupuesto (excluyendo el servicio de la deuda), luego este ya viene cumpliendo una importante tarea en materia de mejorar la distribución del ingreso (Uribe, 2004 p.48). Un segundo ejemplo, sobre cómo en el debate del IVA se ignoran los hechos más tozudos, tiene que ver con las argumentaciones partidistas que señalan principios “social-demócratas” que supuestamente les impiden elevar la tasa del IVA o extender su base gravable. Pues bien, nos hemos tomado el trabajo de recopilar las prácticas que, en materia de IVA, muestran varios países que sirven de referencia a muchos “social-demócratas”. En el cuadro 4 se ilustra cómo países de la llamada Zona Nórdica (Suecia, Finlandia o Dinamarca) presentaban tasas promedio de IVA del 24% al finalizar el año 2001, donde la práctica más común ha sido la de tener una única tasa general y con mínimas excepciones (OECD, 2002 p.108-109). Si la preferencia de la “social-democracia” se inclina en cambio por la zona Euro-Latina (España, Italia y Grecia), vemos allí que el promedio de tasa de IVA es del 18%, inclusive superior al 15% que se tiene en América Latina, aunque inferior al 19% de la Unión Europea. Chile, como ya lo explicamos, se ha movido hacia el modelo Europeo elevando su tasa al 19%, pero aun dista bastante del modelo Nórdico. Ojala, entonces, Colombia se meta por la senda de emular la “social-democracia” en materia del IVA, elevando su tasa inicialmente al 17% y reduciendo al mínimo las exenciones, tal como lo ha venido proponiendo la Administración Uribe. Una reforma tributaria estructural que amplíe la base del IVA y eleve su tasa constituiría la carta más segura y responsable con miras a la expiración de una serie de tributos que fueron creados con un carácter temporal. También será necesario entrar a sustituir los menores tributos que arrojará la reducción arancelaria, producto de los tratados de libre comercio, a partir de los años 2006-2007. 22 Cuadro 4. Tasas de IVA según Zonas ( Porcentajes en 2001 ) Zona Nórdica Suecia Finlandia Dinamarca 24 25 22 25 Zona Euro-Latina España Italia Grecia 18 16 20 18 Zona Latino-Americana Chile Colombia 15 19 * 16 Unión Europea 19 * : vigente en 2004 Fuente: Tanzi y Zee (2000), OECD (2002) y cálculos propios. En el cuadro 5 ilustramos el cronograma de una serie de impuestos de carácter temporal, que en su conjunto representan recaudos entre 1,2% y 2,5% del PIB. Esta es entonces la magnitud del esfuerzo tributario mínimo que debería emprender el país para lograr sustituir dichos fuentes de recursos durante los años 2007-2010, a saber: 1. La necesidad de eliminar el distorcivo Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), que representa cerca de 0,9% del PIB. Este impuesto se volvió permanente a la tasa de 4x1000 con la Ley 1111 de 2006 (o al 3x1000 si se declara). 2. La finalización de la sobretasa de impo-renta para empresas y personas naturales, que han representado recaudos adicionales por 0.5% del PIB. Esto finalmente se logró desmontar con la Ley 1111 de 2006. 3. La eliminación del impuesto al patrimonio, que afecta negativamente la inversión productiva 23 de las grandes empresas. Este impuesto ha tendido a perpetuarse, ahora a niveles de gravamen de 1,2% para el periodo 2007-2010, según Ley 1111 de 2006. 4. La conveniencia de entrar a sustituir los menores recaudos arancelarios, por un monto cercano a 0,3% del PIB, durante los años 2007-2010 por cuenta de la entrada en vigencia del TLC con los Estados Unidos. Cuadro 5: Cronograma de Algunos Impuestos en Colombia: 1998-2010 Tipo de Impuesto Recaudo 1999 - 2001 ( % del PIB ) 2002-2006 2007-2010 2x1000 Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) 0,5 - 0,9 Sobre - Tasa Imporrenta (10%) 0,3 - 0,5 Patrimonio (0,3% a 1,2%) 0,2 - 0,8 Aranceles (15% a 8%) 0,2 - 0,3 Total 1,2 - 2,5 4x1000 3x1000 0,3%-1,2% 1,2% Fuente: DIAN y cálculos propios En síntesis, las comparaciones internacionales nos indican que una tasa generalizada del IVA a niveles del 17%, excluyendo únicamente la canasta más básica y los servicios públicos, permitirían que Colombia pudiera recaudar cerca de 2% del PIB adicional en el futuro inmediato. Nótese que este recaudo adicional del IVA apenas serviría para entrar a compensar la reducción de toda otra serie de ingresos temporales que perderán vigencia en los años 2005-2007, muchos de los cuales vienen generando altas distorsiones en la asignación de recursos. Sobre la estructura impositiva general, cabe señalar que en Colombia los recaudos por renta e IVA representan cerca del 60% del total recaudado (incluyendo el total nacional), mientras que en Chile alcanzan el 74%. El problema de tener bajas penetraciones en materia de renta e IVA es que obligan 24 a los gobiernos a recurrir a toda otra gama de impuestos altamente ineficientes y distorcivos. Este ha sido el caso del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), usado intensamente en Colombia y Brasil (a tasas del 0,2-0,4%) y en Ecuador y Venezuela (a tasas más elevadas del 1%, lo que termina por derrotar la eficiencia del recaudo), véase Coelho, et al. (2001 p.12). En el caso de Colombia el ITF ha recolectado 0,6-0,9% del PIB, pero ha causado serias distorsiones en los mercados financieros y de capitales. Los gobiernos de Brasil y Colombia han intentado implementar varios programas de desmonte gradual del ITF, pero sus Congresos tienen la errada idea de que ese es un impuesto progresivo, pues supuestamente lo paga el capital financiero. Las cifras de recaudo indican algo diferente, pues en Colombia se sabe que cerca de dos terceras partes del ITF lo pagan los cuenta habientes y solo una tercera parte afecta a los dueños del capital financiero. Una forma de organizar una adecuada transición hacia el desmonte de este tributo es permitir que el ITF empiece a operar como una retención en la fuente a cargo de los contribuyentes que declaran renta, tal como ya se ha sugerido en repetidas ocasiones. V. Conclusiones Hemos visto que Colombia ha hecho un esfuerzo significativo en materia de tasas impositivas de renta e IVA, al elevar su tasa de impo-renta a 38,5% (un alza de 8,5%) y la del IVA al 16% (un alza de 6%) durante el periodo 1990-2006. Recientemente se aprobó un reducción de dicha tasa de imporenta a niveles del 33% (Ley 1111 de 2006), pero sin el desmonte requerido de muchas otras exenciones, con lo cual el recaudo podría reducirse (si el efecto de gestión permaneciera igual). Las bases gravables también se han expandido y gracias a ello el recaudo total se ha expandido en más del 6% del PIB. La mala noticia es que los gastos se han expandido mas que proporcionalmente, incrementándose en 9% del PIB en el mismo periodo, y de allí la necesidad de continuar profundizando el ajuste y la 25 depuración estructural en las fuentes del recaudo. M ás aun, Colombia tiene un doble desafío en materia de tributación. De una parte, debe entrar a sustituir recaudos por cerca de 2% del PIB, producto del indeseable impuesto a las transacciones financieras, el impuesto patrimonial y las reducciones arancelarias, que se iniciarán en los años 2007-2010. Como vimos, si Colombia sigue la trayectoria de los países “social-demócratas” más avanzados, deberíamos movernos en la dirección de elevar la tasa del IVA al 17% y extender su cobertura, exceptuando únicamente la canasta de consumo más básica. Esto permitiría incrementar los recaudos en cerca de 2% del PIB, con lo cual a duras penas entraríamos a sustituir esas otras fuentes de ingresos temporales. El mensaje básico de este trabajo es que sólo a través de una mayor transparencia y equidad tributaria será posible equilibrar la frágil estructura de recaudos que se tiene hoy día. Todo esto obligará al Estado colombiano a adoptar soluciones de fondo durante los años 2007-2010, que necesariamente implicarán una ampliación y elevación de la tasa de IVA, tal como ocurre en las “social-democracias” más avanzadas. De no lograrse un mejor balance, es indudable que la estructura productiva se verá negativamente afectada, con grave riesgo para nuestra penetración de los mercados internacionales, ahora que se avecina la firma de acuerdos comerciales tipo TLCALCA. De otra parte, será indispensable continuar con la tarea de reducir los gastos, especialmente los relativos a las transferencias. ¿Cómo lograr el cometido de superávit primarios que logren reducir la relación deuda pública/PIB por debajo del 30%? Primero trabajando en la línea de estructurar mejor el sistema tributario. Esto permitiría que los recaudos del gobierno central se eleven de los actuales niveles del 16% del PIB a más del 17% del PIB en los próximos años; si a esto se añade la tributación local (2,5% del PIB), más 0,5% del PIB por mayor eficiencia, y las contribuciones de la seguridad social (2,7% del PIB), se concluye que el nivel de tributación total estaría llegando a cerca del 23% del PIB en los próximos años. Segundo, enfrentando las presiones de gasto a través de la reforma 26 constitucional a las transferencias territoriales que amenazan con presionar el déficit al alza en cerca 1% del PIB a partir del 2009. Referencias Asobancaria (2004) “Hacia un IVA Unificado” en La Semana Económica (No. 475, Septiembre). Banco de la República (2005) “Estadísticas sobre Deuda Pública: Boletín M ensual” (Subgerencia de Estudios Económicos). Barra, P. y M. Jorratt (1997) “Estimación de la Evasión Tributaria en Chile” (Servicio de Impuestos Internos de Chile, Junio). Clavijo, S. (1998) “Política Fiscal y Estado en Colombia” UNIANDES-Banco de la República. Clavijo, S. (2005) “Tributación, Equidad y Eficiencia en Colombia: Guía para Salir de un Sistema Amalgamado” Revista del Banco de la República (Banco de la Republica, Enero). Clavijo, S., M. Janna y S. Muñoz (2004) “La Vivienda en Colombia: Sus Determinantes SocioEconómicos y Financieros” Borradores de Economia (No. 300, Agosto). Coelho, I., L. 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