Semana 2 La Administración Pública y el Derecho Administrativo

DER EC HO ADMI NIST R ATIVO
Semana 2 La Administración Pública
y el Derecho Administrativo
Introducción
El Derecho Administrativo es una rama del derecho público que
surge en el siglo XIX como materia jurídica, teniendo como
propósito definido la administración pública; concebida ésta como
la actividad mediante la cual el Estado y sus sujetos auxiliares
tienden a la satisfacción de los intereses colectivos.
La función del Derecho Administrativo se encuentra ubicada
dentro del campo de acción de lo que es el Poder Ejecutivo, por
ser éste quien tiene el encargo de carácter constitucional, de
proveer todo lo relativo a la administración pública.
A diferencia del Derecho Administrativo propiamente dicho, desde
tiempos antiguos ha existido la administración pública, la cual se
ha percibido como la actividad del Estado extendida a través de su
gobierno y donde se presenta una estructura de organización.
El concepto de administración pública ha ido evolucionando; en la
actualidad se le considera como la actividad que despliega el
Poder Ejecutivo, mediante la cual desarrolla un trabajo continuo y
permanente, tendiente a obtener un interés y beneficio público de
carácter social, auxiliándose de una organización jerarquizada,
con una estructura inminentemente jurídica. (López Betancourt, E.
2010).
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Objetivo de
aprendizaje
•
El alumno contextualizará la evolución de la Administración
Pública y su regulación en el Derecho Administrativo con
base en los principios que rigen a las personas jurídicas de
derecho público.
Contenido de la
sesión
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La
Administración
como ciencia y
la Teoría de la
Administración
Pública
La administración es el resultado histórico de la acumulación del
pensamiento de muy diversos precursores, entre los que se
pueden encontrar filósofos, físicos, economistas, estadistas y
empresarios; quienes, a lo largo del tiempo, han desarrollado y
divulgado obras y teorías.
Es un concepto que ha venido evolucionando en el tiempo, no solo
como un área del conocimiento, sino como una ciencia, esto
partiendo de la base de su multidisciplinariedad al estar
relacionada con otras áreas del conocimiento, lo que permite
ampliar la visión de su utilidad como una herramienta básica que
se adapta a cualquier medio o actividad que dependa de
resultados,
ya
que
parte
de
principios
y
conocimientos
organizados sistemáticamente y se apoya en métodos y teorías de
aplicación general confiables para lograr el objetivo.
Considerando estas afirmaciones, nos adentraremos en el estudio
sistemático de su origen y sus conceptos fundamentales para
comprender su organización y funcionalidad, así como su marco
legal de actuación dentro del ámbito del Derecho Público.
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Orígenes
La administración como conocimiento ha existido de variadas
formas y dadas sus carácterísticas, ha ido evolucionando con las
sociedades; sin
embargo
para
efecto
de su
estudio,
la
abordaremos en su concepción y aplicación dentro del Estado
Moderno, considerando como punto de partida la Revolución
Industrial, donde se concibe una reflexión por la productividad, por
la eficiencia dirigida y por el control de la producción.
En esta etapa de cambio se consideró la necesidad de organizar y
crear procesos enfocados a resultados a partir de principios
básicos de aplicación universal y con fundamento científico que
permitiera a las empresas, en principio, eficientar sus actividades.
Posteriormente viene lo que llamamos la segunda Revolución
Industrial denominada como administración científica, fue creada
por el ingeniero estadounidense Frederick W. Taylor, considerado
el fundador de la moderna TGA. Taylor provocó una revolución en
el mundo industrial de su época y tuvo como seguidores a Gantt,
Gilbreth, Emerson, Ford y Barth, entre otros. Su preocupación
original fue eliminar el desperdicio y las pérdidas de las industrias,
así como elevar la productividad mediante la aplicación de
métodos y técnicas de la ingeniería industrial.
Para Taylor, la administración debe tratarse científica y no
empíricamente. La improvisación debe dar lugar a la planeación y
el empirismo a la ciencia: la ciencia de la administración. El mérito
de Taylor reside en que enfrentó sistemáticamente el estudio de la
organización. Fue el primero en analizar el trabajo, los tiempos y
los movimientos, en definir estándares de ejecución, capacitar
operarios, especializar al personal, incluyendo el de la gerencia.
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También fue pionero en asumir una actitud metódica para analizar
y estructurar el trabajo desde la base hasta la parte superior de la
organización.
Este modelo fue adoptado por el Estado para la prestación de
servicios públicos, estableciendo un organigrama piramidal en las
distintas
dependencias
gubernamentales,
aunque
no
necesariamente con la eficiencia y eficacia planteada en los
principios de la administración científica, pero sí con el enfoque de
división del trabajo y asignación de responsabilidades por nivel
jerárquico y cuerpo de mando y dirección en la organización.
Estado actual
La administración es un fenómeno universal en el mundo
moderno. Las organizaciones necesitan alcanzar objetivos en un
escenario de fuerte competencia, tomar decisiones, coordinar
múltiples actividades, dirigir personas, evaluar el desempeño con
base en objetivos determinados, obtener y asignar recursos.
Numerosas actividades administrativas son desempeñadas por
varios administradores y orientadas hacia tareas y problemas
específicos y se requiere realizarlas y coordinarlas de manera
integral en cada organización.
Para que las organizaciones, incluyendo las públicas, sean
eficaces y eficientes en el entorno, es necesario que se adapten a
las diferentes situaciones que día a día les exigen ser mejores en
la asistencia y calidad que ofrecen al beneficiario de los servicios,
no solo externos sino también internos, ya que es importante
establecer una unión entre los objetivos del personal de base y
directivo, con una conciencia de servicio a partir de la misión y
visión de la Institución para entrelazar cada uno y llegar a los
resultados que alcancen o superen las expectativas iniciales.
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Dada la importancia de la administración en la vida de las
empresas y los organismos públicos, resulta importante que todas
las personas que se ven involucradas dentro de los planes
estratégicos y logros de objetivos, conozcan y se identifiquen con
todo lo que implica pertenecer a una organización. De no aplicarse
así se estaría hablando de un retroceso, donde no se conocían a
ciencia cierta las teorías y alcances de las aplicaciones de la
administración. Visto lo anterior, analizaremos el Marco Legal que
regula a la Administración Pública.
Concepto de
Derecho
Administrativo y
contenidos que
estudia
Antes de conceptualizar al Derecho Administrativo, resulta
indispensable ubicarlo dentro del ámbito normativo al que
pertenece; en el Derecho existe una clasificación por el tipo de
relación que existe entre los sujetos a quienes regula.
En este sentido, el Derecho administrativo se encuentra ubicado
dentro de la rama del Derecho Público, entendido éste como el
conjunto
de
normas
jurídicas
que
rigen
las
relaciones
supraordenadas de coordinación entre entidades soberanas, las
relaciones de supra a subordinación entre entidades soberanas y
entidades no soberanas y las relaciones entre entidades no
soberanas y entidades soberanas. (Arellano García, C. s.f.).
Esta conceptualización nos lleva a identificar tres corrientes
ideológicas que le dan vida:
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La primera parte del Derecho Romano, en el cual se distinguía al
Derecho Público del Derecho Privado atendiendo al intéres
jurídico; esto es, si prevalece el intéres colectivo estamos ante la
presencia del Derecho Público y si prevalece el intéres particular
estamos ante Derecho Privado; sin embargo, esta teoría no es
aceptada dedibo a que subyace que en toda norma jurídica existe
un interés colectivo que permita la convivencia de la sociedad en
un ambiente de respeto.
Una segunda teoría se refiere a que cuando hay participación del
Estado nos encontramos ante el Derecho Público y si no
interviene, estamos ante el Derecho Privado, sin embargo esta
teoría tampoco es aceptada, puesto que en ocasiones el Estado
actúa frente a un partícular en una relación de suprasubordinación
y en otras en una relación de subordinación, es decir, actúa como
un particular (Porrúa Pérez, F. 1954, p. 91)
Por útlimo,tenemos la teoría que afirma que hay la posibilidad de
“actuar” desde dos vertientes: como ente soberano, cuando el
sujeto A puede imponer su voluntad con, contra o sin la voluntad
del sujeto B; es decir, el Estado actuando en su calidad de ente
soberano hacia su régimen interior y como ente no soberano,
cuando actúa sin poder imponer su voluntad en una relación de
coordinación.
Bajo estas afirmaciones, tenemos que el Derecho Administrativo
es el conjunto de Normas Jurídicas que regula la Actividad
del Estado que se realiza en forma de función administrativa.
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De este concepto es importante destacar que la actividad estatal
es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas
que realiza con base en las atribuciones que la norma jurídica le
confiere.
Partiendo de los criterios anteriores podemos afrimar que el
Derecho Administrativo estudia los siguientes contenidos:
a) La relación entre los entes de Derecho Público; por ejemplo,
cuando dos entidades federativas suscriben un convenio de
colaboración para establecer una acción encaminada a
fortalecer la seguridad pública;
b) La relación entre el Estado y un particular, donde el primero
actua en su calidad de autoridad; vgr, cuando el Estado a
través de un organismo fiscal impone una multa a un partícular;
y
c) La relación entre un partícular y el Estado, cuando el primero
ejerce su derecho de petición para poner en acción a la
autoridad: como ejemplo cuando el partícular solicita al
Registro Público de la Propiedad y del Comercio, la expedición
de un certificado de no gravamen de una propiedad.
Atribuciones,
funciones y
facultades
En la práctica administrativa se utiliza indistintamente el concepto
de facultad, función y atribución para delimitar el campo de acción
del Estado frente a los particulares; sin embargo resulta
indispensable diferenciar la connotación de estos términos, pues
aluden a cuestiones diferentes, aunque pudiéramos decir que
complementarias entre sí.
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Por una parte, cuando hablamos de facultad o atribución, nos
referimos propiamente a las actividades del Estado, es decir, a lo
que éste puede o no puede hacer, pero siempre dentro del marco
del derecho vigente1, situación que obedece propiamente a los
fines de la Nación, pues esas facultades o atribuciones van
acordes a la época e ideología de la sociedad para otorgarle a la
autoridad, a través del proceso legislativo correspondiente,
determinados poderes para que pueda hacer cumplir las normas
jurídicas y mantenga el control social.
Aquí es importante discernir y diferenciar el contenido de la Norma
Jurídica cuando nos referimos a “facultades o atribuciones” u
“obligaciones”, puesto que ello nos lleva a determinar la forma
en que actuará la autoridad, es decir, de manera obligatoria2 o
facultativa3, verbigracia:
El artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece, “Las entidades federativas pueden arreglar
entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites”, aquí
nos encontramos ante el ejercicio de una atribución o facultad de
una entidad federativa para llevar a cabo una acción, cuya omisión
no representa ningún tipo de responsabilidad.
Caso contrario a lo que establece el artículo 1 del mismo
ordenamiento que señala: “el Estado deberá prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en
los términos que establezca la ley”, aquí le obliga a crear
1
Denominado por Eduardo García Maynez como conjunto de normas impero-atributivas que en un
determinado tiempo y espacio (país) la autoridad política considera como obligatorias
2
Cuando la Norma Jurídica establece un comportamiento que permite la comisión, pero no permite
la omisión.
3
Cuando la Norma Jurídica establece un comportamiento que permite la omisión.
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organismos específicos para atender esta situación y, que en caso
de incumplimiento, existirá en consecuencia una responsabilidad
por dejar de cumplir la disposición.
Ahora bien, cuando hablamos de funciones refiriéndonos en el
ámbito del Derecho Público, nos referimos a la forma en que el
Estado, a través de sus autoridades, ejecutará las “atribuciones o
facultades” que la Ley les confiere; podemos distinguir tres tipos
de funciones:
a) Legislativa.- En la cual las autoridades, llámese diputados y
senadores, su función consiste en crear leyes para regular la
conducta de los individuos en la sociedad.
b) Administrativa.- Donde la potestad se encargará de prestar
servicios para cumplimentar lo establecido en las Normas
Jurídicas que emanan de la función legislativa, vgr, el Oficial
del Registro Civil, quien se encarga de dar validez a las
relaciones de carácter familiar entre los participantes y con lo
que da certidumbre, publicidad y legalidad a sus actos (acta de
matrimonio, nacimiento, etc)
c) Judicial.- Donde los encargados de administrar justicia se
encargan de hacer cumplir la Ley, de oficio o a solicitud de las
partes, respecto de un negocio jurídico; vgr. la solicitud de los
cónyuges para disolver su matrimonio, donde el Juez, de
acuerdo a lo que señala la Ley y si se reunen los requisitos,
resolverá disuelto el vínculo legal que los unía y los declarará
divorciados.
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Partiendo de la base de que el Estado reglamenta la actividad de
los particulares y que crea autoridades encargadas de tutelar o
vigilar que las actvidades se realicen en cumplimiento de una
Norma Jurídica, la función de cada una de ellas será con base en
las atribuciones y facultades que la Ley les confiere y bajo el
Principio General del Derecho4 que establece “La autoridad solo
puede hacer lo que la Ley expresamente le Faculta”, esto es, no
podrán excederse de lo que la Ley les atribuye, vgr. Un Juez Civil
no podrá dictar en su sentencia pena privativa de libertad para una
persona, aún cuando en lo civil se haya acreditado que incumplió
con una obligación de carácter civil.
Concluímos entonces que la función administrativa “es el
conjunto de actos administrativos que realiza la autoridad
responsable en cumplimiento de una Norma Jurídica”
Teoría de los
temperamentos
en el ejercicio
de las funciones
del Estado
Considerando los principios de la Administración Científica y su
aplicación en la Administración Pública, tenemos que para cada
función existe un organismo especializado en su atención y
también un Marco Normativo que le confiere atribuciones para
llevar a cabo su cometido, situación que deriva de la División de
Poderes a la cual haremos alusión más adelante.
4
Enunciados Normativos que aún sin haber sido incorporados en un cuerpo legal mediante el
proceso legislativo, se entienden como parte de él y son reconocidos con fuerza legal por la propia
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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En este sentido es importante tomar en consideración que la teoría
clásica de la división de poderes o separación de poderes, es
aceptada
como
universalmente
válida
para
los
Estados
Democráticos, como un mecanismo de control para evitar el abuso
en el ejercicio de la función pública (González Uribe, H. s.f.).
No obstante lo anterior, cabe señalar que esta teoría ha venido
evolucionando y en la actualidad podemos encontrar en la propia
Norma Jurídica diversos mecanismos para que el Estado cumpla
con sus fines; por lo tanto, resulta falso estimar que las funciones
asignadas a cada órgano del Estado son exclusivas, tal es el caso
de las excepciones y los temperamentos, en los cuales las
excepciones se refieren a que la Norma Juridica atribuye a un
órgano la facultad de realizar la función propia de otro; mientras
que la teoría de los temperamentos sostiene el postulado que dos
órganos del Poder Público intervienen para desarrollar una
función.
Bajo esta premisa podemos entender por temperamento los casos
en los cuales existe colaboración de varios Poderes en la
realización de una función que, materialmente considerada, sólo
debiera corresponder a uno de ellos y, por excepciones, aquellos
en los cuales falta coincidencia entre el carácter material y el
carácter formal de la función.
Un ejemplo claro y de actualidad que ilustra la Teoría de los
Temperamentos, lo refiere la fracción VIII de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entre otras cosas
establece “Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda
celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar
esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la
deuda nacional”.
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Como puede apreciarse, la primera parte constituye un Acto de
naturaleza legislativa, pero en segundo concurran ambos Poderes,
pues mientras que el Ejecutivo es quien realiza la gestión, requiere
la colaboración del Legislativo para aprobarla.
Concepto de
Estado y formas
de Estado y
Gobierno
En términos coloquiales, la palabra estado parecería no tener
mayor significado, limitándose tan solo al cómo se encuentra algo,
sin embargo, cuando nos referimos a Estado entramos a un
mundo filosófico – político, objeto de grandes estudios, ya que nos
referimos a la agrupación política por excelencia, como Jean
Bodín (1577) la definió en el sentido de “república”, es decir, una
forma de gobierno.
El Estado ha ido evolucionando con el tiempo y es suceptible de
ser conceptualizado a partir de la integración de tres elementos
fundamentales, “un pueblo” entendido como el capital humano y la
razón de ser de un Estado, es decir, quienes lo conforman y
cuyos
integrantes
deciden
arguparse
en
un
determinado
“territorio”, considerado como un espacio físico en el cual se
establecen para vivir y convivir en sociedad bajo un “régimen
jurídico”, ejercido a través de una autoridad designada por el
propio pueblo para cumplir con determinados fines.
Así el Maestro Porrúa Pérez, F. (1998) pp. 19-24 lo define como
una sociedad humana establecida en el territorio que le
corresponde, estructurada y regida por un orden jurídico, que es
creado, definido y aplicado por un poder soberano para obtener el
bien público temporal, formando una institución con personalidad
moral y jurídica.
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Resulta importante no confundir el Estado como el Gobierno, ni
tampoco confundirlo como Entidad Federativa, en el primero de
los casos, porque gobierno es tan solo uno de los elementos del
Estado, es decir, la autoridad designada por el pueblo para
cumplir con los fines del Estado y, en el segundo caso, la Entidad
Federativa se refiere únicamente a un territorio determinado que
forma parte del Estado Mexicano.
Este concepto es aceptado para dar un enfoque general del
Estado y, en ese sentido, al hablar del pueblo nos referimos a un
conjunto numeroso de individuos con un sentido de pertenencia y
fines comunes más allá de solo una agrupación, pues en el
devenir del tiempo se vínculan unos de otros a través de
generaciones por una identidad propia de espíritu y voluntad,
consolidando una “nación” que es la base de la soberanía de un
pueblo.
El segundo elemento es el territorio, cuyas características se
refieren al espacio físico, en el cual el poder público se ejerce por
las autoridades designadas por el pueblo y constituye además la
propiedad física de este lugar, oponible a cualquier Estado
extranjero y cuyos límites son establecidos, en el caso de México,
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
trascendidos al Derecho Internacional Público en los Acuerdos y
Tratados Internacionales.
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Por último, el tercer elemento denominado poder público, que es
donde recae la soberanía del pueblo; es decir, la forma de
gobierno elegida por éste para regular la convivencia de sus
integrantes bajo un régimen jurídico por las autoridades que
considera pertinentes para ello, adoptando la regla interior que va
acorde a sus fines como Estado, en el caso de México, Libre y
Soberano
en un régimen Democrático. “El
poder
reside
originalmente en el pueblo”.
Si bien es cierto, estamos enfocando el Concepto de Estado a la
forma que conocemos en México, es importante esbozar para
ilustración que la democracia es una forma de organización del
poder público, pero que en el caso de México, al igual que el resto
del mundo, a través de la historia a traspasado por otras formas
de gobierno existentes como la monarquía y la aristocracia,
donde:
FORMA DE ESTADO
MONARQUÍA
El Poder reside en una sola
persona (reinado)
ARISTOCRACIA
DEMOCRACIA
El Poder reside en unos
cuantos
(clases privilegiadas)
El Poder reside en el Pueblo
(En la Mayoría de sus
integrantes)
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Bajo estas premisas y de acuerdo a lo establecido en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nuestro
país es una República, Representativa, Democrática y Federal,
integrada por 31 Entidades Federativas y un Distrito Federal, para
su régimen interior mantiene una división de poderes que recaen
en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, pero la soberanía
recae directamente en el Pueblo de México. Su nombre correcto
es Estado Unidos Mexicanos.
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Para ampliar el tema…
Consulta las siguientes lecturas:
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http://www.prociuk.com/Derecho%20Administrativo.pdf
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mexicano. La Jornada Guerrero. Recuperado el 12 de julio
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http://www.lajornadaguerrero.com.mx/2010/05/18/index.php
?section=opinion&article=002a1soc
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