Los derechos sociales en tiempos de crisis económica

Papeles el tiempo de los derechos
LOS DERECHOS SOCIALES EN TIEMPOS DE CRISIS
ECONÓMICA
Adoración Galera Victoria.
Profesora Doctora de Derecho constitucional
Universidad de Granada (España)
Email: [email protected]
Palabras Clave: Crisis económica, políticas de austeridad, constitucionalismo del Estado
social, derechos sociales.
Número: 19
ISSN: 1989-8797
Año: 2014
Comité Evaluador de los Working Papers “El Tiempo de los Derechos”
María José Añón (Universidad de Valencia)
María del Carmen Barranco (Universidad Carlos III)
María José Bernuz (Universidad de Zaragoza)
Manuel Calvo García (Universidad de Zaragoza)
Rafael de Asís (Universidad Carlos III)
Eusebio Fernández (Universidad Carlos III)
Andrés García Inda (Universidad de Zaragoza)
Cristina García Pascual (Universidad de Valencia)
Isabel Garrido (Universidad de Alcalá)
María José González Ordovás (Universidad de Zaragoza)
Jesús Ignacio Martínez García (Universidad of Cantabria)
Antonio E Pérez Luño (Universidad de Sevilla)
Miguel Revenga (Universidad de Cádiz)
Maria Eugenia Rodríguez Palop (Universidad Carlos III)
Eduardo Ruiz Vieytez (Universidad de Deusto)
Jaume Saura (Instituto de Derechos Humanos de Cataluña)
2
LOS DERECHOS SOCIALES EN TIEMPOS DE CRISIS ECONÓMICA1
Adoración Galera Victoria.
Profesora Doctora de Derecho constitucional
Universidad de Granada (España)
Email: [email protected]
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN 2. CRISIS ECONÓMICA Y CONSTITUCIONALSMO DEL
ESTADO SOCIAL 3. LAS POLÍTICAS Y LOS DERECHOS SOCIALES DE LA CRISIS 4.
VALORACION FINAL. 5. BIBLIOGRFÍA
1.INTRODUCCIÓN
La crisis económica oficialmente instalada en Europa en 2008, ha conducido a la
adopción de medidas orientadas a limitar y reducir los gastos y la deuda pública. En este
contexto económico estas políticas públicas claramente identificadas por los criterios de
austeridad en los gastos públicos, han evolucionado en un sentido negativo para la
efectividad de los derechos sociales. En España no resulta difícil advertir el importante
cambio experimentado en las líneas de actuación de las políticas sociales en los últimos
años. Frente al importante desarrollo y compromiso adoptado para la efectividad de los
derechos sociales durante los primeros años del siglo XXI, la tendencia iniciada a
finales de esa primera década se caracteriza por una clara suspensión e incluso retroceso
de las políticas y los derechos sociales en España. El hito que marca ese radical cambio
de tendencia no será otro que la irrupción de la crisis económico-financiera en España
que en este, como en otros muchos ámbitos, produce unos efectos opuestos al modelo
del constitucionalismo del Estado social.
En efecto, en el periodo comprendido entre los años 2000-2007 se produce en España
una muy rápida y oportuna operación de actualización e integración normativa en el
1
Este trabajo tiene su origen en una comunicación presentada en el Congreso Internacional "El tiempo de
los derechos. Los derechos humanos en el siglo XXI", organizado en el marco del proyecto ‘El tiempo de
los derechos. Consolider-Ingenio 2010’ y celebrado en la Universidad de Cádiz del 5 al 7 de junio de
2014.
1
ámbito los derechos sociales y, notablemente, en la efectividad del principio de la
igualdad de todas las personas y colectivos sociales. En esos años se desarrollaron
políticas de igualdad avanzadas, ambiciosas, que se traducen en instrumentos jurídicos
de gran repercusión desde el plano de los derechos sociales y, en particular, de la
igualdad efectiva entre todas las personas. Recordemos por ejemplo que es en este
momento cuando se aprueba la Ley 13/2005, de 1 de julio, mediante la cual se reconoce
el derecho al matrimonio entre personas del mismo sexo, o la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en
situación de Dependencia. Como también en este periodo, se desarrolla un muy
destacable proceso de actualización de la legislación estatal y territorial, en materia de
igualdad efectiva entre mujeres y hombres, que incluirá los más diversos ámbitos de
proyección, social, laboral, económica y política de la igualdad de género 2. Sin
embargo, esta tendencia compatible con los objetivos y los presupuestos del Estado
social ha sido frenada, desplazada a un segundo plano por los poderes públicos debido a
la situación generada por la crisis económica. Esto es, los criterios de austeridad en el
gasto público marcados desde instancias europeas e internacionales como vía para
afrontar la crisis, se han mostrado contrarios a los valores y principios que sustentan el
Estado social y democrático de Derecho y, de modo particular, en las exigencias de
igualdad material propias del Estado social
Desde estas premisas, se pretende ofrecer un análisis jurídico sobre el impacto de la
crisis económica en el ámbito de las políticas y los derechos sociales en España. Para
desarrollar esta posición, se parte de las exigencias de igualdad material derivadas
directamente de la fórmula constitucional que consagra el Estado español como un
Estado social. Por otra parte, se recuerda la política legislativa previa a la crisis en
materia de derechos sociales con el fin de contrastarla con la situación generada por la
crisis al amparo de las exigencias de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
2
La primera de estas leyes sería la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la
vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. Más tarde, se aprobaría la Ley sobre medidas para
incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno,
Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las
disposiciones normativas que elabore el Gobierno. (BOE de 14 de octubre de 2003). Posteriormente se
aprobaría la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, la Ley
orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
(BOE de 29 de diciembre de 2004). Y. finalmente con un transversal se aprueba la Ley orgánica para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres, Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva
de mujeres y hombres (BOE de 23 de marzo de 2007).
2
financiera. En definitiva, en las páginas que siguen se pretende dejar de nuevo
constancia de la separación actual entre las exigencias inherentes a la cláusula del
Estado social y la efectivdad de los derechos sociales. Como alternativa a estas medidas
de austeridad centradas en la reducción del gasto social, compartimos las propuestas que
defienden el fortalecimiento del Estado social y, con ello un incremento de las políticas
sociales como medio para afrontar la crisis que resulta compatible con la voluntad
transformadora del Estado social y con la necesidad de eliminar desigualdades sociales
y construir una sociedad más igualitaria.
2. CRISIS ECONÓMICA Y CONSTITUCIONALISMO DEL ESTADO SOCIAL
Para analizar esta cuestión, conviene partir de la relación entre crisis económica y
Estado social en el contexto de la Unión Europea, análisis que resulta particularmente
interesante para considerar los efectos de la crisis en la efectividad de los derechos
sociales. Para ello, debemos partir de una premisa que compartimos: la Unión Europea
es una comunidad política con ideología. No es ideológicamente aséptica, no es neutral
en sus opciones políticas3. Esta constatación se agudiza en el contexto de la crisis
económica. Con el marco europeo de estabilidad y gobernanza económica, se somete a
los Estados, al conjunto de sus administraciones públicas a un régimen jurídico rígido
orientado al cumplimiento de los límites de déficit y deuda pública. El Estado actúa
como garante último del logro de esos objetivos, limitando incluso, el pleno desarrollo
de sus funciones más básicas. Parece pues, que el compromiso europeo en materia de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y su consiguiente reflejo en los
ordenamientos jurídicos internos, pretende garantizar la sostenibilidad del Estado frente
a poderes externos4. Pero, el coste de esa operación de garantía del Estado lo está
sufriendo el propio Estado con el paulatino deterioro de una de sus funciones esenciales.
Sin embargo, debilitar al Estado por la vía de la reducción del gasto social y de los
servicios esenciales para los individuos y los grupos sociales (como educación, sanidad
o servicios sociales), no es asumible desde el constitucionalismo del Estado social. Las
3
C. DE CABO, “Constitucionalismo del Estado social y Unión Europea en el contexto globalizador”,
Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 11, 2009, Texto disponible en
http://www.ugr.es/~redce/REDCE11/articulos/01CarlosDeCabo.htm (última consulta 16/05/2015).
4
J. ESTEVE, La nueva relación entre Estado y sociedad. Aproximación al trasfondo de la crisis.
Madrid, Marcial Pons, 2013, pp. 140 y ss.
3
respuestas a la crisis pueden y deben resultar compatibles con las políticas de
crecimiento económico y con el mantenimiento de la función social del Estado. Es más,
en esta dialéctica entre mercado y Estado social, se han planteado soluciones de política
económica5 que defienden precisamente un mayor desarrollo del Estado social mediante
una mayor inversión en el gasto social, para relanzar la economía y, con ello, una mayor
protección y efectividad de los derechos sociales. Es necesario pues, buscar un camino
que permita remontar la situación de crisis económica garantizando a su vez, los
derechos individuales y colectivos en general y los derechos sociales en particular.
***
Desde estos parámetros constitucionales y por lo que ahora interesa destacar, conviene
recordar que la constitucionalización del Estado social constituye un elemento material
central de la Constitución, al definir el Estado a partir de sus componentes social,
democrático y de Derecho, si bien, “el elemento determinante es el primero, el Estado
social, desde el que se configuran los otros dos”6. Es el Estado social el componente
que introduce el principio de Intervención-Transformación que se convierte en el
principio informador de toda la Constitución y transforma la categoría de los derechos,
reconociéndoles una dimensión objetiva y colectiva junto a la clásica dimensión
subjetiva e individual. Esta transformación, indudablemente se proyecta sobre los
ámbitos de actuación de los poderes públicos. El Estado social constitucionaliza la
intervención de lo público que conducen a la “socialización del Mercado”, a la
existencia de espacios de intervención pública7.
5
Vid., entre otras, las aportaciones de C. OCHANDO, “Estado del bienestar, crisis económica y nuevos
riesgos sociales”, publicado en www.econonuestra.org (el 15/12/2011); Igualmente, son ilustrativas las
propuestas expuestas en el Manifiesto por Europa propuestas por Economistas frente a la crisis texto
disponible en http://www.economistasfrentealacrisis.com/ (última consulta 07/05/2014).
6
C. DE CABO, “El tratado constitucional europeo y el constitucionalismo del Estado social”, Teoría y
Realidad Constitucional, núm. 19, 2007, pp. 199-213, p. 201. En todo caso, como advierte este autor, la
interrelación entre los componentes social-democrático y derecho, resulta inherente, si bien no es
“estrictamente equilibrada, ya que uno de sus elementos, el estado social, en cuanto procede de
componentes más profundos (el pacto Capital-Trabajo) es un condicionante (…) de los otros dos”,
Ibidem, p. 207.
7
Ibidem, pp. 202 y 203.
4
El constitucionalismo del Estado social se construye pues sobre la fórmula del
Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1. CE) 8 que, por su naturaleza, implica
consecuencias claras para la igualdad y la dogmática de los derechos. La consagración
constitucional del Estado de Derecho impone la necesidad de establecer las medidas
necesarias que hagan posible el respeto al principio de igualdad, pero también su
consecución y garantía como parámetro de actuación y objetivo que debe inspirar la
actividad de los poderes normativos. El Estado de Derecho se muestra así compatible
con las exigencias de igualdad material derivadas de la definición social del Estado,
cuya voluntad transformadora de la realidad reformula esta noción liberal para ofrecer
respuestas a las nuevas demandas sociales9. El concepto de igualdad formal contenido
en el artículo 14 de la Constitución, y su conexión con el mandato de igualdad
promocional establecido en el artículo 9.2 de la Constitución, adquiere una dimensión
transformadora de la realidad dirigida al logro de la igualdad real y efectiva. Y es que,
desde los postulados del Estado social el concepto de igualdad se reformula como
derecho a la diferenciación que legitima tratamientos diferenciados y la adopción de
medidas de promoción y fomento de la igualdad real a favor de todos los individuos y
grupos sociales que encuentren en situaciones reales de desigualdad.
La cláusula social del Estado condiciona la actividad del poder público en la
medida en que deberá tener en cuenta las situaciones reales de desigualdad con el fin de
establecer medidas concretas destinadas a conseguir una equiparación real y efectiva
entre todos los sujetos o grupos sociales que se encuentran en situaciones de
desigualdad. Y es que en el Estado social de Derecho, la igualdad no sólo exige un trato
igual entre los sujetos individuales y colectivos de derechos sino que, por su sentido
finalista, comporta el establecimiento de medidas correctivas de desigualdades sociales.
8
Sobre la definición del Estado como social y democrático de Derecho y la eficacia de los valores
superiores del ordenamiento jurídico, vid. el clásico trabajo de A. GARRORERA, El Estado español
como Estado social y democrático de Derecho, Tecnos, Madrid, 1984; del mismo autor “Valores
superiores y principios constitucionales”, en VVAA Estudios de Derecho público en homenaje a Juan
José Ruíz-Rico, op. cit. vol. I, 1997. Vid. igualmente el trabajo de F. BALAGUER CALLEJÓN “El
Estado social y democrático de Derecho. Significado, alcance y vinculación de la cláusula del Estado
social”, en J. L. MONEREO (Coord.) Comentario a la Constitución socio-económica de España,
Comares, Granada, 2002.
9
Y es que el Estado social conduce a la adaptación de uno de los clásicos elementos del lema que inspiró
la Revolución francesa y con ella su Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,
cuya vigencia aún hoy resulta indiscutible. Sobre el carácter intemporal de los dogmas de la Revolución
francesa y su valor como referente axiológico y presupuesto en la evolución del derecho constitucional
vid. especialmente, P. HÄBERLE, Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y
futuro del Estado constitucional, (traduc. esp. por I. Gutiérrez Gutiérrez), Trotta, Madrid, 1998, págs. 87
y 88.
5
El logro de este objetivo, traducido en el reconocimiento de un derecho desigual
igualatorio, permite la adopción de medidas correctoras de las situaciones sociales
discriminatorias preexistentes para lograr una sustancial y efectiva equiparación todos
los sujetos individuales y colectivos de derechos. La concurrencia de los requisitos y el
respeto a los límites constitucionales a la hora de la adopción de las medidas destinadas
a corregir las situaciones de desigualdad son determinantes en la actuación del poder
público10. Como también resulta exigible el cumplimiento de una exigencia básica en el
constitucionalismo democrático actual: la garantía a todos los titulares de los derechos
del pleno ejercicio de todos sus derechos en condiciones de igualdad.
La crisis económica sin embargo, ha puesto en evidencia la enorme distancia que existe
actualmente entre realidad y norma, entre estos presupuestos básicos asumidos en las
constituciones que, como la española, proclaman un modelo de Estado transformador y
garantizador de los derechos individuales y colectivos11. En el contexto actual a la ya
prolongada situación de crisis del Estado social se añade un hecho coyuntural, pero
condicionante para el poder público, una crisis económica y financiera en el seno de la
Unión Europea y particularmente intensa en algunos Estados miembros. Los objetivos
económicos están marcando y determinado las políticas europeas y nacionales, de
manera que hoy, el poder de los Estado aparece condicionado por el poder económico12.
La economía interviene en los espacios de decisión pública condicionando las
decisiones adoptadas en este contexto y alterando las fórmulas y mecanismos
tradiciones de adopción de las decisiones públicas europeas.
La democracia es alterada por la irrupción de la economía. Las decisiones públicas son
adoptadas en función de su capacidad para alcanzar un resultado fijado por la economía.
En este contexto, la voluntad política expresada por las vías democráticas sólo resulta
válida si logra alcanzar los objetivos requeridos para resolver la situación económica.
Las voluntades expresadas democráticamente por los ciudadanos de los Estados
10
Sobre estos elementos, Mª A. MARTÍN VIDA, Fundamento y límites constitucionales de las medidas
de acción positiva, Civitas, Madrid, 2002, en especial, págs. 109 y ss.
11
C. DE CABO Dialéctica del sujeto. Dialéctica de la Constitución. Trotta, Madrid, 2010.
12
F. BALAGUER CALLEJÓN, “Una interpretación constitucional de la crisis económica”, Revista de
Derecho
Constitucional
Europeo,
nº
19,
2013.
Texto
disponible
en
http://www.ugr.es/~redce/REDCE19/articulos/15_F_BALAGUER.htm, (última consulta 21/03/2014).
6
miembros son relegadas en la medida en que no cubren los intereses generales13
subyacentes en los objetivos económicos fijados por Bruselas. En este escenario, el
impacto de estas decisones sobre los derechos sociales ha sido evidente. Desde el
comienzo de la crisis, los derechos sociales se han visto afectados por las medidas de
austeridad y de desregulación y flexibilización del mercado de trabajo 14. El caso de
España, como los otros países del sur de Europa especialmente afectados por la crisis
(Grecia, Italia, Portugal o Chipre) es un buen ejemplo.
Los objetivos del Estado social y con él, la efectividad y garantía de los derechos
sociales se han visto claramente devaluados o directamente relegados por la economía.
La situación económica financiera ha puesto de manifiesto de nuevo los grandes
“enemigos” a la generalización y efectividad plena de los derechos sociales en el marco
constitucional español15. La clásica contraposición entre derechos individuales y
derechos colectivos, entre derechos civiles y políticos y derechos sociales, entre
derechos de abstención y derechos de prestación marca el distinto grado de efectividad
de los derechos en el texto constitucional. Su ubicación en el capítulo III del Título
primero, con la denominación “principios rectores de la política social y económica”,
determina su grado de exigibilidad. Pues, conforme al artículo 53.3 de la Constitución la
plena efectividad de estos preceptos está condicionada a su desarrollo legal, en la
medida en que sólo “podrán ser alegados ante los jueces y tribunales de acuerdo con lo
que dispongan la leyes que los desarrollen”. Así pues, encontramos en el texto de la
constitución un elemento de distinción claro entre uno y otro tipo de derechos: su plena
efectividad se condiciona a la existencia de una ley. Los derechos sociales no son pues
tales derechos, derechos subjetivos directamente exigibles ante los tribunales, sino sólo
principios, objetivos, líneas de actuación para los poderes públicos, a no ser que exista
una intervención del legislador dirigida a su regulación concreta. Sin embargo, la falta
de actividad en ese sentido no resta eficacia a los principios rectores que informan la
actuación del conjunto de los poderes públicos.
13
J. ESTEVE, La nueva relación entre Estado y sociedad. Aproximación al trasfondo de la crisis,
Marcial Pons, 2013, p. 183 y ss.
14
AL respecto vid. S. CLAUWAERT et I. SHÖMANN, “The protection of fundamental social rights in
times of crisis: A trade union battelefielld”, Arbaitsvölkerrecht, vol. 2013, pp. 239-256.
15
G. PISARELLO, “Los derechos sociales y sus “enemigos”: elementos para una reconstrucción
garantista”, en Los derechos sociales en tiempos de crisis, Observatori DESC, diciembre de 2009,
disponible en http:// descweb.org (última consulta 29 de marzo de 2014).
7
El carácter prestacional de estos principios y derechos sociales y la subordinación de su
exigibilidad a la existencia de desarrollo legal condiciona su efectividad. Son derechos,
pero sólo podrán exigirse en la medida en que exista un desarrollo legislativo del
precepto constitucional que los reconoce y en cuanto sean asumibles en términos
económicos, por el Estado. Estamos pues, ante derechos “débiles”, a pesar de referirse a
contenidos esenciales del Estado social (sanidad, educación, servicios sociales) y de
proteger a sectores de la población más vulnerables. Y en una situación económica
donde impera los criterios de austeridad y contención en el gasto público, la adopción
de políticas públicas orientadas a la realización de esos derechos se muestran
“innecesarios”, cuando “extravagantes”.
En suma, precisado de este modo el marco constitucional de referencia, la
actividad de los poderes públicos debe ser entendida como reflejo del triple contenido
del Estado constitucional de Derecho y, con mayor intensidad de su carácter social,
cuya concreción más inmediata se traduce en el mandato de igualdad material contenido
en el artículo 9.2 de la Constitución y, en el plano de los derechos sociales, en su
recepción en el capítulo III del título primero de la Constitución. En la confluencia de
ambas previsiones constitucionales es donde se asienta la legitimidad constitucional de
las políticas públicas dirigidas al logro de la efectividad de la igualdad real entre todos
los sujetos titulares de derechos. Y será en este marco donde cabe insertar las políticas
públicas adoptadas con este objetivo. E igualmente, y por consiguiente, este es el marco
constitucional de referencia en virtud del cual no pueden asumirse como legítimas
aquellas medidas adoptadas en un sentido opuesto al trazado desde los postulados
básicos del Estado social de Derecho.
3. LAS POLÍTICAS Y LOS DERECHOS SOCIALES DE LA CRISIS
Como ha sido adelantado al principio de estas páginas, durante casi toda la
primera década del siglo XXI, la línea de actuación de las políticas públicas se
destacaría por un claro compromiso hacia la efectividad de la igualdad material y el
logro de los derechos sociales. Las políticas públicas y las medidas legislativas
adoptadas durante estos años realizarán una destacable labor de desarrollo del mandato
constitucional de igualdad promocional del artículo 9.2 de la Constitución española,
precisando su significado y contenido en sectores materiales del ordenamiento
8
particularmente importantes. Conforme a este mandato, la actividad de los poderes
públicos y, de forma destacable, las políticas legislativas se orientan a lograr la
equiparación real entre todos los sujetos individuales y colectivos titulares de derechos.
En este contexto, conviene recordar que desde finales de la década de los noventa, se
inicia un periodo caracterizado por el impulso y desarrollo de una actividad legislativa
claramente comprometida con la igualdad entre los individuos y los grupos en los que
integran y la efectividad de los derechos sociales. Será en este momento cuando se
aprueben leyes plenamente consecuentes con la función transformadora del Estado y de
un repercusión indudable para la efectividad de los derechos sociales.
Y así, junto a la aprobación de la emblemática ley 13/2005, de 1 de julio, que se
reconoce el derecho al matrimonio entre personas del mismo sexo16, se aprueba la muy
celebrada ley 39/2006, de 14 de diciembre, para promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las Personas en situación de Dependencia. O, también de este periodo el
impulso y desarrollo otorgado desde todas las administraciones públicas, estatal,
autonómica y local, en materia de igualdad efectiva entre mujeres y hombres. En este
contexto, será emblemática la aprobación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,
para la igualdad efectiva de mujeres y hombres17, norma de alcance global y contenido
trasversal18, cuyo acierto técnico y oportunidad política resultan, a nuestro juicio,
difícilmente discutibles19
16
Ley sería objeto de control de constitutionalidad en STC 190/2012 de 26 de noviembre. Comentarios a
esta decisión vid., entre otros, M PRESNO LINERA “Comentario a la Sentencia 198/2012 del Tribunal
Constitucional español el matrimonio entre personas del mismo sexo”, en Diritti Comparati,
http://www.diritticomparati.it/2013/02/comentario-a-la-sentencia-1982012-del-tribunal-constitucionalespa%C3%B1ol-sobre-el-matrimonio-entre-pers.html (última consulta 30/03/2014). Igualmente P.
BANVENTE, “Constitucionalidad del matrimonio entre personas del mismo sexo”, Revista Jurídica de la
Universidad Autónoma de Madrid, nº 27, 2013, pp. 327 y ss.; M. PRESNO LINERA, “El matrimonio
entre personas del mismo sexo en el sistema constitucional español” Revista General de Derecho
constitucional, nº. 17, 2013, pp. 13 y ss.; E. EXPÓSTO, “El derecho a contraer matrimonio entre
personas del mismo sexo” Revista General de Derecho constitucional, nº 17, 2013, pp. 22 y ss.
17
Boletín Oficial del Estado de 23 de marzo de 2007.
18
Cabe recordar que la actividad legislativa del Estado en esta materia de igualdad de género se inicia con
la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las
personas trabajadoras. Más tarde, se aprobaría la Ley 30/2003, de 13 de octubre sobre medidas para
incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno,
(BOE de 14 de octubre de 2003), así como la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de
Protección Integral contra la Violencia de Género (BOE de 29 de diciembre de 2004).
19
Para un detallado comentario de los distintos aspectos regulados en la Ley de Igualdad, vid. entre otros
los trabajos de R. VALPUESTA FERNÁNDEZ, en Actualidad, 19, septiembre de 2007. Igualmente J.
CRUZ VILLALÓN, “Significación general y principios informadores de la Ley para la Igualdad”, Temas
Laborales, nº 91, 2007, págs.9 y ss.; A. FIGUERUELO (Coord.) Igualdad ¿para qué? A propósito de la
Ley Orgánica para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, Comares, 2007, en particular, vid. Mª
L. BALAGUER CALLEJÓN, “El derecho a la igualdad de género: la LO 3/2007, de 22 de marzo para la
9
Sin embargo, esta tendencia política legislativa a favor del reconocimiento y aplicación
de medidas destinadas a lograr el disfrute pleno y en condiciones de igualdad de todos
los derechos para todos los sujetos titulares, el contexto de la crisis económica ha
reorientado las políticas en un sentido inverso y muy criticable desde el plano de la
efectividad de los derechos. En efecto, desde 2008, ámbitos de actuación del sector
público protagonistas años antes de las políticas públicas, como la igualdad entre
mujeres y hombres o la atención a las personas en situación de dependencia, entran en
estado de parálisis20 e, incluso, en retroceso21.
Desde el comienzo de la crisis, la actividad del poder público en España ha estado
marcada por objetivos de carácter económico que suplantan la función social del Estado
a favor de una gestión más eficaz de los recursos económicos y las finanzas públicas.
Este efecto es particularmente inquietante en un contexto social y económico donde la
intervención del poder público es más que recomendable para garantizar necesidades
básicas de los individuos y colectivos sociales. Desde la constatación de la situación de
crisis y recesión económica, las prioridades políticas cambian radicalmente, a tenor de
los datos macroeconómicos y los objetivos de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera fijados por la troika y asumidos en el ámbito nacional desde la
igualdad efectiva entre mujeres y hombres”, en ibidem, págs. 51 a 70, A. GALERA VICTORIA, “Mujer
y participación política. El nuevo marco legal”, Revista jurídica de igualdad de género, nº 2, 2007.
20
En España, mediante la criticable suspensión de la aplicación de la ley de Dependencia, suspensión o
congelación en su aplicación prevista primero para principios de 2014 y, más tarde para julio de 2015.
Sobre el contenido y aplicación de la en su día, celebrada Ley 39/2006, de 14 de diciembre, para
promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia y los efectos
suspensivos en su aplicación provocados por las medidas de austeridad en el gasto público y dificultades
de articulación del sistema entre el Estado y las Comunidades Autónomas, vid. entre otros, S.
GONZÁLEZ ORTEGA (Dir.), La aplicación de la Ley de Dependencia en España, Consejo Económico
y Social de España, Madrid, 2012.
21
Sobre el impacto de la crisis en términos de igualdad entre mujeres y hombres en los países de la Unión
Euroea vid, el Informe elaborado por F. BETTIO, M. CORSI, C. D’IPPOLITI, A. LYBERAKI, M.
SAMEK LODOVICI y A. VERASHCHAGINA, The impact of the economic crisis of the situation of
women and men and on gender equality politices, Comisión Europea, Dirección General de Justicia,
2013. Vid. igualmente el Informe sobre los efectos de la crisis económica en la igualdad entre hombres y
mujeres y en los derechos de la mujer (2012/2301(INI) de 25 de febrero de 2013, elaborado por la
Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género del Parlamento Europeo. Texto disponible en
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-20130048&language=ES (última consulta 05/05/2014). Sobre los efectos particulares de la crisis en la
situación de la mujer en España, vid. Entre otros, L. GÁLVEZ MUÑOZ y P. RODRÍGUEZ MADROÑO,
“La desigualdad de género en las crisis económicas”, en Investigaciones Feministas núm 2, 2011, págs.
113 y ss. M. A. BALLESTER PASTOR, “Legal Effects of the Economic Crisis on Gender Equality in
Spain: Effects on the Right to Reconciliate Work and Family after the 2012 Labour Law Reform,
European Gender Equality Law Review, núm, 2, 2012, págs. 20 y ss.). M. PAZOS MORÁN, Frente a la
crisis económica: el papel de la igualdad de género en un New Deal global, texto disponible en
http://attacmadrid.org/d/10/090501123645_php/090501123645.php,
10
reforma constitucional de septiembre de 2011 (artículo 135 CE)22. La Economía inunda
la escena política española, imponiéndose sobre cualquier otra variable o interés. Es el
mercado quien se impone a la política relegando a un muy segundo plano, el objetivo
trasformador de la realidad inherente al modelo social del Estado.
Las variables, objetivos y criterios macroeconómicos fijados por Bruselas (y Frankfurt)
dan cobertura a las decisiones nacionales de políticas económicas centradas en reducir
el gasto social. Según los datos ofrecidos por el gobierno de España23, la crisis
produciría efectos inmediatos claros en la actividad financiera y económica, con una
disminución del 3,7% del PIB en 2009, un notable incremento de la tasa de desempleo,
que pasa del 8,6% de la población activa en 2007 al 22,5% en 2011, o del 24,6% en la
actualidad.
De forma paralela se produce una reducción de ingresos fiscales y un incremento del
gasto público, que genera un déficit público del 8,9% del PIB en 2011, frente al
superávit existente del 1,9% del PIB en 2007). La deuda pública aumenta hasta el
68,5% del PIB en 2011, el 72,1% en junio de 2012, frente a los datos registrados en
años anteriores (por ejemplo el 40,2% en 2008).
Con el fin de hacer frente a la crisis, desde finales de 2011, la acción del Gobierno
adoptará una política económica orientada, entre otros, por los principios y objetivos
siguientes:
1. La reducción del gasto público y la austeridad y el rigor en la gestión económica.
2. La aplicación de medidas de austeridad en todas las Administraciones Públicas,
especialmente en las Comunidades Autónomas.
22
Unos primeros análisis sobre los aspectos más polémicos de esta reforma de la Constitución vid. la
encuesta sobre “La reforma del artículo 135 CE” publicada en la Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 93, 2011, donde se contiene la respuesta inmediata de los profesores E. ÁLVAREZ
CONDE, (pp. 160 y ss); E. ALBERTÍ ROVIRA (pp. 164 y ss); M. ARAGÓN (pp. 169 y ss.); F. J.
BATIDA, (pp. 172 y ss). G. CÁMARA VILLAR (pp.176 y ss), F. DE CARRERAS SERRA (pp. 181 y
ss.); J. L. CASCAJO CASTRO (pp. 192 y ss.); J. DE ESTEBAN, (195 y ss.); J. PÉREZ ROYO (pp. 198
y ss.); F. RUBIO LLORENTE (pp. 203 y ss.). Asimismo, vid. R. FALCÓN Y TELLA, Revista General
de Derecho Europeo, nº 25, 2011, pp. 1 y ss., disponible en www.iustel.com/v2/revistas/; como los
trabajos de R. BLANCO VALDÉS “La reforma de 2011” y J. TAJADURA, “Reforma constitucional e
integración europea”, ambos en Claves de Razón Práctica, núm. 216, 2011, pp. 8 y ss y 20 y ss.
respectivamente
23
Las reformas del Gobierno de España. La determinación frente a la crisis.- Secretaria de Estado de
Comunicación del Ministerio de la Presidencia. Septiembre de 2012. Texto disponible en
www.lamoncloa.gob.es/ (última consulta 21/03/2014)
11
3. La sostenibilidad, mediante medidas de racionalización y ahorro, del sistema del
Bienestar.
4. La flexibilidad y competitividad de la economía, para estimular el crecimiento y
la creación de empleo. El apoyo a las pequeñas y medianas empresas y a los
emprendedores como motores de la recuperación económica.
Los resultados de esta política económica marcada por el objetivo último de cumplir
con los compromisos europeos de reducción del déficit público han sido estimados en
términos económicos en un valor de más de 90.000 millones de euros hasta 2014 para
situar en el 2,8% el déficit público en este año. Como también las reformas económicas
realizadas en muy diversos ámbitos de la economía (sector público, mercado laboral,
sector financiero, etc.) con las que se pretende introducir mayor flexibilidad,
competitividad y liberalización en estos sectores de actividad económica. A lo que se
suman medidas adicionales con las que aumentar la recaudación tributaria (aumento del
Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuesto de Sociedades, Impuestos Especiales e
IRPF) o medidas concretas destinadas a disminuir el gasto público en diversos sectores,
todos ellos muy vulnerables a los efectos de esta política económica: congelación del
empleo público, reducción del salario de los empleados públicos, revisión de las
políticas de empleo y seguridad social, la suspensión de las ayudas para personas
dependientes, la reducción de los presupuestos públicos en sanidad y en educación a
todos los niveles de la formación.
La adopción de esas medidas con las que se pretende revitalizar la economía y hacer
frente a la situación de crisis han supuesto una reducción del gasto social más que
destacable en sectores donde las prestaciones sociales son esenciales para el pleno
disfrute de los derechos. Por eso, debemos llamar la atención en que la actuación del
poder público debe ser compatible con el modelo de Estado constitucionalmente
asumido. La política económica no puede poner en suspenso funciones esenciales del
Estado o plantear en términos de conflicto el modelo social del Estado y el crecimiento
económico. Y es en la definición del Estado como un Estado social el presupuesto del
que hay que partir para abordar la crisis en general y el mantenimiento de las medidas
12
de promoción y garantía de la igualdad24. El Estado social exige una acción de conjunto
de los poderes públicos orientada a asegurar que todos los individuos y los grupos o
colectivos sociales se encuentren en una situación real de igualdad. Es un modelo de
Estado de carácter prestacional, donde la acción del poder público se orienta a
garantizar la prestación de los servicios esenciales para los individuos (educación,
sanidad o servicios sociales), a satisfacer las exigencias básicas del individuo y donde
los derechos sociales adquieren fuerza normativa como directrices de la acción de poder
público25.
Para hacer compatibles los postulados del Estado social y la necesaria recuperación
económica en condiciones de igualdad, es necesario replantearse las políticas
económicas de reducción del déficit público que han supuesto una limitación y recorte
de los derechos sociales. Porque, al margen de las dudas que pueda generar la rapidez o
la oportunidad de los mecanismos empleados para llevarlas a cabo, es fácilmente
constatable que las políticas de reducción del déficit adoptadas hasta ahora en España,
han afectado de forma intensa al gasto social y a los derechos sociales. Y es que, según
ha sido expuesto, “la realidad es que cada año, el Estado ha necesitado más recursos y,
concretamente, en 2014 las partidas de gasto suponen 40.000 millones de euros más que
en 2008 al inicio de la crisis”26. Las partidas que más han aumentado entre 2008 y 2014
han sido las de las pensiones, el desempleo y la deuda pública representan el 54,6% de
los gastos del presupuesto de 201427. Los esfuerzos económicos realidados en este
snetido desde el comienzo de la crisis, han generado mayores desigualdades sociales
con un menoscado y pérdida incluso de derechos, sin que ello, sin embargo, haya
supuesto una reducción significativa del gasto público.
24
En este contexto sería recordado por M. VAQUER CABALLERÍA, “Derechos sociales, crisis
económica y principio de igualdad”, Informe Comunidades Autónomas 2011 El Estado de las Autonomías
en 2011: Temas monográficos, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2012, p.76.
25
J. J. SOLOZÁBAL, “El Estado social como Estado autonómico”, cuya exposición destaca la recepción
del Estado social en los Estatutos de Autonomía a través de las cláusulas directivas, en Teoría y Realidad
Constitucional nº 3, 1999, pp. 61 y ss. en especial, pp. 67 y 68. Advierte también las implicaciones de la
descentralización territorial del poder para la garantía de los derechos sociales J. L. CASCAJO, “Los
derechos sociales hoy”, Revista catalana de dret públic, nº 38, 2009, pp. 21 y ss. p. 24. Sobre esta
cuestión, vid. igualmente, G. CÁMARA VILLAR y J. CANO BUESO (ed. y coord.) Estudios sobre el
Estado social (El Estado social y la Comunidad Autónoma de Andalucía), Tecnos. Madrid, 1993.
26
Expansión http://www.expansion.com/2013/09/30/economia/1380562172.html (última consulta 23 de
marzo de 2014). Al respecto, son interesantes los datos y reflexiones contenidas en el informe coordinado
por M. LAPARRA y B. PÉREZ, Crisis y fractura social en Europa. Causas y efectos en España,
publicado por la Obra Social «La Caixa», colección «estudios sociales», nº 35, Barcelona 2012.
27
Ibidem.
13
Es cierto que la adopción de esas políticas y medidas de ajuste se enmarcan en las
obligaciones europeas asumidas por el Estado español en el propio texto constitucional.
Pero también debe recordarse que en un Estado social de Derecho, la adopción de
cualquier medida que signifique la limitación de derechos aún adoptada en un contexto
de crisis económica como el actual, exige superar un control de legitimidad que permita
comprobar su necesidad para el logro de unos fines legítimos y la proporcionalidad
entre los medios empleados y los efectos que produce su adopción en el ámbito de los
derechos sociales28. Esto es, en esa ponderación entre los derechos y principios sociales
y el principio de estabilidad presupuestaria requerida por el constitucionalismo social,
en un contexto de crisis económica los poderes públicos deben adoptar medidas
racionales, necesarias y proporcionadas al fin que se pretende. El poder público debe
realizar un juicio riguroso sobre la necesidad de adoptar una medida de control o
limitación del gasto social y las consecuencias negativas que puede conllevar para el
logro de la igualdad real (art. 9.2 CE) y los derechos sociales constitucionalmente
garantizados29.
En definitiva, es necesario buscar soluciones para restablecer la economía, pero éstas
deben resultar compatibles con el constitucionalismo del Estado social. El binomio
entre igualdad y riqueza económica no debe ser entendido como términos
contradictorios, sino que como ha sido observado, es posible establecer una relación
proporcional entre crecimiento económico y una sociedad más igualitaria30. En el
análisis de la aparente tensión entre crisis financiera-derecho sociales, debe subrayarse
la perspectiva constitucional (y no la económica) pues, es la esencia del modelo de
Estado, del Estado social y democrático de Derecho, lo que parece puesto en entredicho.
Por eso, compartimos las tesis económicas que defienden precisamente un
fortalecimiento del Estado del bienestar como vía para salir de la crisis económica31. En
28
Al respecto, M. VAQUER CABALLERÍA, “Derechos sociales, crisis económica y principio de
igualdad”, op. cit. pp.84 y ss.
29
Ibidem p. 90.
30
Y es que, “Las sociedades más ricas suelen ser también más igualitarias: de un lado, es más fácil
distribuir la abundancia que la escasez y, del otro, la igualdad de oportunidades favorece la creación de
riqueza” “Derechos sociales, crisis económica y principio de igualdad”, Ibidem. pp. 89 y 90.
31
C. OCHANDO, “Estado del bienestar, crisis económica y nuevos riesgos sociales”, Publicado en
www.econonuestra.org el 15/12/2011. Como también las propuestas del «Manifisto por Europa»,
formuladas
por
Economistas
frente
a
la
crisis,
texto
disponible
en
http://economistasfrentealacrisis.wordpress.com/ (última consulta 15 de mayo 2014). Postura a la que nos
sumamos ya en nuestro trabajo “Crisis financiera e igualdad de género. Retos actuales de las políticas de
14
primer lugar porque las políticas económicas en una situación de crisis deben orientarse
a crear más y mejor empleo, pero también a financiar los gastos públicos sociales. En
segundo lugar porque, fortalecer servicios sociales, singularmente los de atención a la
infancia y a personas dependientes, favorece el desarrollo económico activando el
empleo en general y reequilibrando la posición de la mujer en el mercado laboral, en
particular32. Es necesario pues apartarse de una afirmación muy extendida que atribuye
la causa de la crisis al gasto social y que sitúa por tanto el origen de la crisis económica
en el modelo social del Estado. Las posibilidades de solución a la coyuntura económica
actual, especialmente agravada en el seno de algunos Estados miembros de la Unión, se
muestran diversos. Pero también es cierto, que si las vías de solución a la crisis son
plurales, algunas de ellas se muestran compatibles con un modelo de Estado que se
caracteriza por su voluntad transformadora e intervencionista de la realidad y proclama
como uno de sus objetivos esenciales la garantía de la igualdad.
4.VALORACIÓN FINAL
Como hemos expuesto en el texto, la situación de crisis económica y financiera ha
generado en el ámbito de los derechos y de los derechos sociales en particular,
importantes consecuencias, derivadas de la reducción de las políticas sociales. Frente a
la política desarrollada durante la etapa previa a la irrupción de la crisis, en que se
produjo un importante desarrollo de políticas activas dirigidas a corregir situaciones de
desigualdad entre los individuos y los grupos sociales, la situación de crisis económica
ha dado cobertura a una tendencia política en sentido inverso. A pesar de la paradoja
que ello genera respecto al modelo social europeo, las exigencias de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera impuestas por las instancias europeas a los
gobiernos nacionales han generado importantes desigualdades sociales y una falta de
cohesión social que resultan dificilmente compatibles con el carácter transformador e
intervencionista del Estado social en aras a lograr la igualdad real.
igualdad entre mujeres y hombres”, Revista de la Escuela Jacobea de Posgrado, núm. 4, 2013, págs. 27 y
ss.
32
En el futuro, y según los expertos, especialmente, existen dos áreas que tienen un mayor potencial de
crecimiento: la atención a la dependencia y la universalización de la educación infantil (0-3 años). Es
evidente que, para que se de este efecto dinamizador sobre la economía y el empleo, se debe aumentar el
gasto público y la inversión pública. C. OCHANDO, “Estado del bienestar, crisis económica y nuevos
riesgos sociales”, op. cit, p. 2
15
La crisis económica en la Unión Europea ha puesto de manifiesto, entre otras
cuestiones, problemas de integración entre la economía y la política, mostrando una
posición prevalente de la primera frente a la segunda. Ámbos términos, han sido
concebidos como contradictorios o excluyentes. Sin embargo, frente a esta concepción
que se muestra hostíl a la efectividad de los derechos sociales ante la falta de recursos
económicos, es necesario encontrar soluciones adecuadas a las exigencias del contexto
económico actual y a los objetivos del Estado de bienestar. En esete sentido, debemos
insistir sobre la idea de que la consagración de la definición de un Estado social y
democráctico de derecho implica exigencias claras para los poderes públicos, cuyas
políticas deben estar presididas por la efectividad de la igualdad material. Hemos
destacado cómo los efectos de la aplicación de medidas de austeridad y la reducción del
gasto público son claramente desfavorables a la adopción de políticas sociales
orientadas a la efectividad de los derechos sociales. Una política económica que, a
nuestro juicio, resulta criticable según los parámetros constitucionales y debería ser
revisada a partir de los presupuestos y exigencias inherentes al constitutionalismo del
Estado social.
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