El denominado Control Interno en la República Argentina

El denominado Control Interno
en la República Argentina
Goldfarb, Miguel Andrés
Facultad de Derecho, Cs. Sociales y Políticas - UNNE.
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Proyecto de Investigación: Potestades Disciplinarias de la Administración.
DESAROLLO
Hemos trabajado anteriormente desde un plano abstracto los conceptos de control en su sentido genérico y
posteriormente sus categorías de control de la administración interno y externo. Sus conceptos y alcances.
En esta presentación corresponde que abordemos concretamente el funcionamiento del sistema de control interno de
nuestro país. Pero para ello hemos de recordar someramente –a efectos de ubicar al lector-el concepto y fundamento
del control interno para luego analizar con algún detenimiento aspectos esenciales que hacen a nuestro objeto de
estudio. Básicamente nos interesa abarcar aquí el sentido y alcance que las reformas de la década del noventa han
introducido a los sistemas de contralor que la administración posee para sí. Posteriormente, una vez esquematizada la
estructura Argentina, el punto central de debate pasa por reconocer en que instancia este control ha de operar, esto es,
determinar en que momento de la conformación de la decisión administrativa se requiere de esta clase de actividad.
Tal como lo anticipamos, retomaremos la idea que subyace en el tema escogido: ¿qué es control? ¿cuál es su
alcance?
Aparentemente en el campo de la finanzas públicas el concepto de control importa ciertas precisiones que el
término en abstracto o en sentido genérico no conlleva.1
Se señala entonces que todo gira en torno a la idea de verificación. Consecuentemente encontraríamos tres
clases de control:
a) Verificación de lo actuado en relación a ciertos principios generales de una gestión “correcta”.
b)Adecuación a la norma de la actividad realizada.
c) Racionalidad económica de la decisión que da origen al acto en cuestión.
Finalmente nos enseña el autor precitado –Fuetes Vega-2 que ha de entenderse por controlar ... “Comprobar
que la actuaciones realizadas por el órgano controlado han sido llevadas a cabo con sujección estricta al ordenamiento
jurídico o que se han ajustado a lo que con anterioridad se hubiese programado, alcanzando los objetivos previamente
fijados”...
No es el objeto de esta parte del trabajo comprender con especificidad el concepto de control; nos estamos
limitando a recordar el sentido que le debemos dar a esta expresión.
Entenderemos entonces que control se vincula con verificar el comportamiento de la administración; y cuando
este es ejercido por ella misma a través de determinados órganos dotados de competencias para efectuarlo –dentro de su
estructura general- estaremos en presencia del denominado “control interno” .
Finalmente debemos destacar que esta idea de verificar el accionar posee como parámetros dos ideas
perfectamente definidas: el marco de la legalidad –que indica procedimientos y objetivos- y como segunda cuestión a la
eficacia. Esto último implica que la actividad objeto del control constituya el medio idóneo para alcanzar el objetivo
predeterminado, por lo que en el primero primaría el aspecto estrictamente jurídico así como el económico en este
último.
El Control Interno en la Argentina: En nuestro país es la Ley de Administración Financiera 24.156
sancionada el 30 de septiembre de 1992 y promulgada parcialmente el 26 de octubre de 1992 la cual regula la materia
que nos aquí ocupa. Esta normativa reemplazó a la anterior Ley de Contabilidad de la Nación –en realidad Decreto Ley
23.526 del año 1956- instituyendo novedosos mecanismos y órganos que analizaremos seguidamente. Suprimiendo así
al otrora Tribunal de Cuentas de la Nación, organismo que existe en la mayoría de la Provincias y otros países.
Básicamente indicaremos que la citada Ley de Administración Financiera contempla los siguientes puntos
esenciales:
a) Presupuesto –normas técnicas, órgano rector, estructura, formulación, ejecución
b) Sistema de Crédito Público –deudas internas y externasc) Control Interno y externo
d) Responsabilidad
1
Fuentes Vega, Santiago. Realidad y Racionalidad en el Control del Sector Público Págs. 14 y siguientes. Ed. Instituto Nacional de
Administración Pública. Madrid, España 1986.
2
Ver obra citada.
Específicamente abordaremos el punto referido al control interno.
|¿Quién controla internamente a la administración? Expresa el artículo 100 de la citada norma Nacional
que ... “ El sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo de
supervisión y coordinación y por las Unidades de Auditorias Internas que serán creadas por en cada jurisdicción y en
las entidades que dependan del PEN. Estas unidades dependerán jerárquicamente de la autoridad superior de cada
organismo”...
Del citado artículo tenemos que el denominado control interno de la administración se conforma a través de la
actividad que despliegan las unidades de control interno de cada jurisdicción –ministerios, secretarias, entes
descentralizados etc- que se coordinan por la SIGEN que consecuentemente norma, regula y supervisa el accionar de
estas entidades de control directo en el ámbito de cada repartición. Sin dudas, una importante tríada de competencias
para el ejercicio pleno de su finalidad jurídico-económica.
Técnicamente la Sigen constituye una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y
financiera que depende directamente de la Presidencia de la Nación (art. 97) Siendo materia de su entera competencia
el denominado control interno del propio P.E.N. , organismos descentralizados, empresas y sociedades del estado que
dependan del mismo, sus métodos, procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.
De estos artículos entendemos que la legislación le ha entregado a la SIGEN
independencia funcional, concediéndole la autarquía financiera y administrativa pertinente.
Consecuentemente le otorgó un completo universo de control que abarca a la propia administración central,
descentralizada y en general a todas las formas de estructuras en que de una forma u otra se manifiesta la
administración objeto del presente control.i
La misma ley y el Decreto reglamentario determina que el patrimonio de este organismo se conforma con
aportes del Tesoro Nacional, el proveniente de la Sindicatura de Empresas Públicas inclusive el que le correspondiere a
futuro por causas judiciales, operaciones financieras y prestaciones que pudiese efectuar, donaciones, subsidios y otros
que perciba por cualquier título.3
La SIGEN coordina el control que directamente llevan a cabo las unidades de auditoria internas. Estas han sido
creadas en cada jurisdicción por los Dec. 971/93 y 2799/93.
Determina el artículo 101 que ... “la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del PEN
será responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno que incluirá los instrumentos de control
previos y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada
organismo”... Vale señalar que los citados planes deben ser previamente aprobados por la SIGEN.
La Auditoria interna constituye un servicio que se realiza en un nivel administrativo y financiero en toda la
organización, de manera posterior.
Modelos: Señaladas anteriormente las principales cuestiones referidas a la conformación de la SIGEN, sus
formas y estructura jurídica abordaremos seguidamente –quiza- el punto más relevante: el modo de control que debe
seguir la Sindicatura General de la Nación.
Al respecto sostiene el artículo 103 que este debe ser integral e integrado ... “abarcando aspectos
presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos, de gestión, evaluación de programas, proyectos y
operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia”...
Pues surge del precitado artículo que una variada gama de aspectos han de ser objeto del control que persiga
la actividad que realiza la SIGEN, tanto aplicando como coordinando sobre las UAI Ellos aparecen expresamente
citados en la norma, pero lo que mayormente nos ha de interesar será precisar los conceptos de integral e integrado .
Explica Eduardo Mertehikian4 que es integral en tanto abarca aspectos relacionados con la legalidad,
presupuestos, temas financieros, patrimoniales etc. Será integrado en tanto también se consideran los procedimientos
que se lleven a cabo para la toma de las decisiones administrativas. Este último aporte es de singular importancia, dado
que nutre al sistema de control interno de una característica fundamental: el control como instrumento que participa del
procedimiento de conformación de la voluntad administrativa, de tipo preventivo: ya no para reveer la actuado, sino
como elemento esencial del acto.
Arribamos entonces al punto central de la cuestión: ¿integra el control un elemento esencial de la conformación del
acto administrativo?
Para arribar a una conclusión fundada debemos tener presente el razonamiento propuesto por Eduardo
Mertehikian5 , quien explica que la misma Ley madre establece ... “la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad
dependiente del PEN será responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno que incluirá los
instrumentos de control previos y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de
procedimientos de cada organismo”...
Tomando esta norma precitada y conjugándola con las garantías constitucionales que protegen los derechos de
los individuos y pretende enmarcar en la legalidad al accionar del estado; todo ello a su vez interpretado en relación a la
misma Ley de Procedimientos Administrativos que expresamente incorpora al procedimiento como elemento del acto
3
Decreto 253/99
Mertehikian, Eduardo, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública. Octava Edición. Julio 2002.
Buenos Aires.
Obra Precitada.
5
Obra Citada
4
determinando que ... “antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resultares implícitos del ordenamiento jurídico”... no podemos dejar de afirmar que el control sí se ha convertido a
partir de la 1992 en un elemento esencial. Ahora bien, conviene destacar que en razón del comentado mecanismo
establecido, este control directo lo han de realizar las auditorias internas de cada jurisdicción, correspondiéndole a la
SIGEN las tareas de regular la acción de ellas, coordinarlas y supervisarlas de conformidad con los regímenes jurídicoscontables y de eficiencia que ella misma imparte.
Finalmente queremos dejar plasmada en estas páginas que más allá de la búsqueda de material bibliográfico
actualizado –y que hemos utilizado- contamos con el apoyo de la misma SIGEN, en su sede de la Ciudad de Buenos
Aires. Allí hemos accedido al material realmente interesante. En relación a ello y vinculado a las facultades de normar
el accionar de las Auditorias internas, la Sindicatura ha dictado sucesivamente Pautas y Normas generales (1998).
Expresaba el entonces Síndico Héctor Agustín que las normas generales tienden a constituirse en un esquema básico
para la transparencia de la gestión pública, en el marco de la legalidad, la ética y la rendición de cuentas republicana.
Expresamente también sostuvo que el objeto de las normas que la misma Sindicatura dicta se proponen la
implementación de un eficiente y eficaz sistema de control en todas las índoles de la administración (financiera-legaleconómica-de gestión etc-) de carácter previo y posterior. Todo ello abonando nuestra posición –sustentada en autores
de la talla intelectual de Merkehikian, Bielsa y Casagne- en el sentido de reconocerle a la actividad de control un rol
esencial en la conformación de la decisión administrativa.
Puntualmente las normas generales se inspiran en el denominado informe C.o.s.o. que se publicó en USA en el
año 1992, y que fuera el resultado de un largo trabajo de investigación que la Treadway Comisión, National Comisión
on Fraudelent Financial Reporting creó: Committee of Sponsoring Organizations –cosoEste informe pretendió brindar una serie de conceptos y herramientas fundamentales a efectos de definir un
marco en el que se desenvolviera el control interno de la administración. Basándose en los postulados del citado
informe, la Sindicatura ha aprobado esta serie de normas generales. Se concibe al control interno como un proceso ágil
e integrado, para lo cual se determinan normas de diversas categorías, que serán atendidas por todas las reparticiones y
jurisdicciones de la administración. Estas categorías comprenden a su vez normas dentro de cada una de las especies.
Ellas son:
1)Ambiente de control: destinadas a optimizar las circunstancias en las que se realizan las tareas de control –
integridad, valores, visión y misión, políticas.
2)Evaluación de riesgos: identificación y estimación del riesgo, detección del cambio.
3)Normas de Actividades de control: atribución responsable de tareas y responsabilidades, velar por el respeto de
competencias, coordinación de áreas, tecnología, indicadores de desempeño.
4)Información y comunicación: fluidez, calidad y sistemas de información y comunicación, flexibilidad al cambio,
canales, valores y estrategias.
5)Supervisión:evaluación, eficacia y auditoría del control interno, auditorías,validación yatención a defectos, revisión.
Con estas ejemplificaciones hemos intentado demostrar aquí que el sistema de control interno de Argentina se
encuentra seriamente desarrollado. Existen normas y reglas de diversos niveles de jerarquía: constitucionales,
legislativas, reglamentarias e internas.
En todas estas categorías se tiende a buscar la optimización del funcionamiento de la administración en todos
los aspectos, abarcando la actividad de control todas las etapas del desarrollo de la decisión administrativa –previo y
posterior| En un todo se pretende nutrir de legalidad y eficacia a nuestra cuestionada administración. Ya contamos con
un sistema moderno y pleno de garantías. Concluimos afirmando que será definitivamente este el momento de definir
acertadamente a las personas que lleven a cabo la transferencia de estas voluntades normativas al campo de la praxis.