STS 2069/2014 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de

Roj: STS 2069/2014
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 3
Nº de Recurso: 66/2013
Nº de Resolución:
Fecha de Resolución: 02/06/2014
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Tipo de Resolución: Sentencia
Resumen:
Incentivos regionales. Incumplimiento de condiciones.
Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de dos mil catorce.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen,
el recurso contencioso-administrativo número 66/2013 interpuesto por "GADIR SOLAR,
S.A.", representada por la Procurador Dª. Berta Rodríguez-Curiel Espinosa, contra la
resolución de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de
diciembre de 2012 recaída en el expediente CA/773/P08, sobre incumplimiento de
condiciones de incentivos regionales; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL
ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- "Gadir Solar, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha
7 de marzo de 2013, el recurso contencioso-administrativo número 66/2013 contra la
resolución de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de
diciembre de 2012 que en el expediente CA/773/P08 acordó: "Declarar el
incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos
regionales a las empresas relacionadas en el anexo de este Acuerdo. En consecuencia,
se modifica el importe de las subvenciones concedidas en proporción al alcance del
incumplimiento según se detalla en el anexo".
Segundo.- En su escrito de demanda, de 14 de junio de 2013, la
entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró
oportunos y suplicó que se dictase sentencia "acordando dejar sin efecto la misma y
declarando el derecho de Gadir Solar, S.A.U. a percibir la cantidad total en su día
concedida de 8.363.939,37 € y alternativamente, y de conformidad con lo igualmente
solicitado en este escrito, la de 7.318.446,9 €, por el cumplimiento parcial de las
condiciones de la subvención de incentivos regionales concedida mediante resolución
individual de la Dirección General de Fondos Comunitarios de 8 de agosto de 2010".
Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por
escrito de 11 de julio de 2013, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica
que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que sea
desestimado el recurso interpuesto por Gadir Solar, S.A. contra el Acuerdo de la
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 22 de diciembre de
2012, con imposición de las costas".
Cuarto.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a
prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas
partes, por providencia de 11 de febrero de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr.
Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el
día 27 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo
Ponente
Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
el
Excmo.
Sr.
D.
Manuel
Campos
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- Es objeto de este recurso el acuerdo de
la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de diciembre de
2012 en el que declaró que la sociedad "Gadir Solar, S.A." había incumplido las
condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales a ella reconocidos
en el expediente CA/773/P08. Dado que la subvención concedida lo fue por la cuantía
de 8.363.939,37 euros y el alcance del incumplimiento se cifró en el cien por cien de
las condiciones (en los términos que ulteriormente analizaremos) el incentivo se redujo
a la cifra de cero euros.
El
acuerdo
impugnado
expresa
en
su
fundamentación cómo la Comunidad Autónoma de Andalucía había emitido un informe
sobre el mantenimiento del empleo creado por la empresa beneficiaria en los dos años
posteriores al plazo de vigencia, "[...] del que se deduce el incumplimiento en la
creación y mantenimiento del empleo comprometido" en un porcentaje del 94,26 %.
Frente a la condición de crear y mantener 209 puestos de trabajo, sólo "se había
acreditado la creación y mantenimiento de 12 puestos de trabajo". En consecuencia,
de conformidad con lo dispuesto en elartículo 46 del Reglamento de los incentivos
regionales, dictado en desarrollo de la Ley 50/1985, aprobado por el Real Decreto
899/2007, de 6 de julio, en vigor en el momento de la concesión del incentivo, la
actuación de la sociedad beneficiaria se calificó como un incumplimiento total de las
condiciones por ella asumidas.
Segundo.- En la resolución individual de 8 de
agosto de 2008 por la que se concedió este incentivo regional (la empresa "Gadir
Solar, S.A." también obtuvo otras ayudas a cargo de diferentes Administraciones
Públicas para el mismo proyecto) se contemplaba la construcción de una industria en
Puerto Real (Cádiz) para la fabricación de paneles fotovoltaicos. Como es usual en este
tipo de ayudas públicas, su concesión quedaba condicionada al cumplimiento de
determinados compromisos, expresamente aceptados por la beneficiaria, de los cuales
los dos más relevantes a los efectos que aquí importan eran:
A) La empresa debía realizar unas determinadas
inversiones para la construcción de la fábrica y mantenerla en la zona de promoción
económica en condiciones normales de funcionamiento durante un período mínimo de
cinco años a partir de la finalización del plazo de vigencia (agosto de 2010).
B) La empresa quedaba obligada a crear 209
puestos de trabajo "en el establecimiento que es objeto de este proyecto", y a
mantenerlos hasta la finalización del plazo de vigencia y durante un periodo ulterior
mínimo de dos años (hasta el 8 de agosto de 2012).
Está sobradamente acreditado en autos el
incumplimiento de estas condiciones, una vez que "Gadir Solar, S.A." -ya en situación
de concurso de acreedores, según ella misma manifiesta- cerró la fábrica de Cádiz y
procedió a la extinción de los contratos laborales con sus empleados, en el marco de
un expediente de regulación de empleo, antes de agosto de 2012. Aunque este motivo
ha sido el específicamente empleado como base jurídica de la resolución de
incumplimiento, en la propuesta que condujo a ella se afirma que "Gadir Solar, S.A."
admitía, como hecho incontestado, la realidad del cierre de sus instalaciones. Y se
añadía que esta circunstancia implicaba igualmente el "incumplimiento de la condición
2.5 de la resolución individual de concesión de 8 de agosto de 2008 que obligaba a la
empresa a mantener la inversión en la zona de promoción económica y en condiciones
normales de funcionamiento durante un periodo mínimo de cinco años a partir de la
finalización del plazo de vigencia."
Tercero.- El debate procesal se ha desplazado,
pues, no tanto a los hechos demostrativos del incumplimiento de las condiciones (ni
siquiera fue interesado el recibimiento a prueba del litigio) sino a la concurrencia de un
supuesto de fuerza mayor que, según la recurrente, justificaría aquél y determinaría
que permaneciese la obligación de poner a su disposición los fondos públicos
originariamente concedidos en cuantía de 8.363.939 euros (que, según consta en las
actuaciones, nunca fueron entregados de hecho, ante el incumplimiento detectado).
Los fundamentos jurídicos materiales de la
demanda se reducen a dos. En el primero, la defensa de la recurrente analiza el
concepto de fuerza mayor con cita de fragmentos desentencias del Tribunal Supremo
de 30 de septiembre de 1983,20 de octubre de 1997y16 de febrero de 1999para
mantener, acto seguido, que tanto la "competencia desleal de los fabricantes chinos de
paneles solares" como los cambios en la regulación legal de las instalaciones
fotovoltaicas en España, a partir del año 2008, constituyeron circunstancias de
imposibilidad sobrevenida (para cumplir las condiciones impuestas) que abocaron al
cierre de la fábrica y a la resolución de los contratos laborales. Ni una ni otra, afirma,
"pudo ser prevista por mi representada". En el segundo fundamento jurídico se limita a
exponer la regulación de la industria fotovoltaica en España hasta el año 2007 y su
evolución posterior, destacando la ulterior "paralización del sector para el que mi
representada fabrica sus productos".
Cuarto.- El recurso no puede ser estimado pues, a
juicio de esta Sala, ninguna de las dos circunstancias puestas de relieve por la parte
actora constituye un supuesto de "fuerza mayor" que, en hipótesis, pudiera conducir a
la entrega de los fondos públicos a pesar de que se hayan incumplido las condiciones
para las que se otorgaron.
Diremos en primer lugar que en la demanda no se
invoca ningún precepto de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos
regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, ni de la
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en el que basar la
pretensión de reconocimiento de la existencia de fuerza mayor como causa justificativa
del incumplimiento. Es cierto que de esta últimaley "Gadir Solar, S.A." invoca su
artículo 17.3.n), pero lo hace a los meros efectos de interesar que las consecuencias
del incumplimiento se gradúen en función del principio de proporcionalidad dado que a
su parecer (erróneo) el porcentaje de cumplimiento de las condiciones fue del 87,5 por
ciento, no tratándose, por consiguiente, de un incumplimiento total sino parcial.
Como ya hemos manifestado en otras sentencias,
el eventual reintegro de las subvenciones concedidas (o, en su caso, la no entrega de
la cantidad consignada a tal fin) no responde tanto a la exigencia de responsabilidad a
título de culpa, sino a la lógica de que la ayuda pública viene condicionada desde su
inicio, en términos objetivos, por el estricto cumplimiento de las condiciones impuestas
en el acto de su concesión. Para que, en supuestos muy excepcionales, aquella
ecuación pudiera quebrarse sería preciso justificar que la causa obstativa al
cumplimiento fue un suceso de fuerza mayor del todo extraño o ajeno al ámbito o
sector en el que se desenvuelve la actuación empresarial. Cosa distinta es que el
incumplimiento sin culpa excluya, en su caso, la imposición de las sanciones
procedentes por el disfrute, no ajustado a las condiciones asumidas, de los fondos
públicos que se hubieran entregado.
A partir de esta premisa, repetimos, difícilmente
podríamos estimar el presente recurso. En el expediente administrativo constaba cómo
la propia empresa, al concretar las "causas productivas" que le habían conducido al
cierre de la fábrica y la consiguiente extinción de los contratos de trabajo en el año
2012, se refería a la "grave crisis económica y financiera que existe en la actualidad a
nivel mundial", a la "situación de recesión económica nacional" y a la "práctica
desaparición del mercado fotovoltaico español", desde finales del año 2010. Como
"detonantes de la crisis" señalaba la "contracción del crédito que ha dejado sin
financiación a las empresas dedicadas al sector fotovoltaico" tras la "crisis hipotecaria
iniciada en agosto de 2007 en Estados Unidos" y se refería a otros "factores
estructurales que han marcado la evolución negativa de nuestro sector y, en particular,
de "Gadir Solar, S.A.". Entre ellos mencionaba la "competencia desleal de los
fabricantes chinos"; los "cambios regulatorios ocurridos en Francia y en Italia, [que]
han impedido la firma de importantes contratos de suministro de Gadir" y, en fin, los
cambios regulatorios aprobados en España. En la actual demanda, según ya hemos
advertido, sólo se refiere a esta última circunstancia y a la competencia de los
fabricantes chinos.
Pues bien, ni la evolución general de la economía y
del crédito ni la más específica evolución negativa del sector industrial (el de
instalación de placas fotovoltaicas) en España a partir del año 2010, o la competencia,
leal o desleal, de los precios exigidos por fabricantes de otros países -que son las
supuestas causas de fuerza mayor aducidas por la parte actora- tales circunstancias,
decimos, no constituyen un factor ajeno al sector empresarial en que desarrollaba sus
actividades "Gadir Solar, S.A.". Dicha empresa había acometido su proyecto
empresarial asumiendo los riesgos inherentes a toda actividad productiva, cuyos
destinatarios pueden ver reducida su capacidad de demanda, o sus incentivos para
demandar los correlativos productos, en función del curso de los acontecimientos
ulteriores, incluidas tanto la evolución general de la economía, las crisis financieras, la
conducta de sus competidores o la evolución del marco jurídico aplicable a sus
actividades. Cuando en dicho marco jurídico tienen, además, un papel preponderante
decisiones públicas que afectan a terceros, a tenor de las cuales se propicia la
instalación correspondiente, no cabe excluir -dentro de las previsiones de futuro- que
las medidas de fomento beneficiosas para aquellos terceros se restrinjan a partir de un
momento dado.
Todas aquellas circunstancias se inscriben dentro
de lo que la propia demandante calificaba de "factores estructurales" que afectaban al
sector empresarial, esto es, no se situaban extramuros de éste. Y no constituyen,
insistimos, sucesos extraordinarios y del todo imprevisibles, fuera del alcance de
cualquier pronóstico o ajenos a los riesgos propios del ámbito de las inversiones
industriales. Por lo demás, la inversión objeto de los incentivos concedidos en este
caso contemplaba también su proyección exterior a clientes de otros países (el objetivo
de "Gadir Solar, S.A." era convertir la factoría gaditana en uno de los tres primeros
proveedores de módulos de silicio de Europa) de modo que el mercado relevante a los
efectos de su producción no era tan sólo el español, cuya evolución negativa la
empresa destaca, sino el internacional cuyo desarrollo en un "futuro previsible" y
"crecimiento masivo" pronosticaba al solicitar la ayuda, con especial incidencia en los
mercados del sur de Europa a los que iba a abastecer.
Quinto.- Procede, por todo lo expuesto, la
desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha
sostenido, conforme prescribe elartículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional. A tenor del
apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad,
a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este
supuesto limitar hasta una cifra máxima de seis mil euros la cantidad que, por todos
los conceptos enumerados en elartículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la
condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la Administración del Estado
demandada.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la
autoridad conferida por el pueblo español
FALLAMOS
Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo
66/2013 interpuesto por "Gadir Solar, S.A." contra la resolución de la Comisión
Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de diciembre de 2012 recaída
en el expediente CA/773/P08, que declaró el incumplimiento de las condiciones
establecidas para el disfrute de los incentivos regionales a ella reconocidos en el
expediente CA/773/P08.
Segundo.- Imponemos a la entidad recurrente las costas de su
recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la
Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres
Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y
publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos
Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando
constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal
Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la
misma certifico.