roberto gonzalez

POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
POLITICA FISCAL DEL EURO Y EL PACTO
DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
Roberto González Ibán*
El tema de las políticas fiscales de los miembros de la Unión Económica y Monetaria (UEM) plantea varias
cuestiones interrelacionadas. La primera es la de la independencia del Banco Central Europeo (BCE) respecto
de los Gobiernos nacionales, y el posible divorcio entre la autoridad monetaria y las autoridades económicas en
sus actuaciones respectivas: por una parte, el BCE y su objetivo primordial, la estabilidad de precios, por otra,
los Gobiernos y sus prioridades fiscales sometidas a la restricción de minimizar el coste de la deuda. Ligadas a
estas interacciones, la segunda cuestión se refiere al esquema de coordinación en la UEM entre política monetaria y políticas fiscales, esquema que gira en torno a unas limitaciones a las finanzas públicas de los países
euro —recogidas en el Tratado de Amsterdam y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento—, y que obedecen a
una triple racionalidad: la conducción de la política monetaria común y, sobre todo, la estabilidad del sistema
financiero de la Unión Europea y la independencia del BCE. La tercera cuestión se refiere a la naturaleza asimétrica del esquema de coordinación basado en limitaciones a las finanzas públicas.
Palabras clave: integración europea, política monetaria, política fiscal, política comunitaria, convergencia
económica, estabilidad económica, UEM, BCE, UE.
Clasificación JEL: F36, F42.
1. Interacciones de la política monetaria del Banco Central
Europeo y las políticas fiscales de los Gobiernos
Las posibles interrelaciones de la política monetaria del Banco
Central Europeo (BCE) y las finanzas públicas de los países
euro se ajustarían al tradicional esquema teórico de reciprocidad política monetaria/política fiscal.
* Técnico Comercial y Economista del Estado.
El artículo es parte actualizada de un capítulo del libro El Banco Central
Europeo y la política monetaria común (1999), Editorial Pirámide, coautores
Manuel Ahijado Quintillán y Roberto González Ibán.
Versión de mayo 2000.
Política monetaria versus políticas fiscales
Si en un determinado momento el BCE decidiese imprimir un tono restrictivo a la política monetaria de la zona
euro, las finanzas públicas de sus miembros se verían afectadas negativamente de varias formas. En primer lugar, esa
política monetaria restrictiva para lograr el objetivo de estabilidad de precios afectaría, de entrada y negativamente, a
los ingresos públicos de los Estados. En parte, por la menor
recaudación tributaria derivada del menor crecimiento que
toda política monetaria restrictiva impone; y en parte, por
los menores ingresos del señoreaje del BCE en la medida
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
75
POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
que la restricción monetaria redujese la inflación en la zona
euro.
Además, una política monetaria restrictiva (con elevación de
los tipos de interés) encarecería el servicio de la deuda de los
países euro, y ello obligaría a sus Gobiernos a un replanteamiento de sus planes de gastos/ingresos con el fin de ajustar
sus balances primarios1 al déficit total compatible con la sostenibilidad de sus endeudamientos (estabilidad de los ratios
deuda/PIB respectivos). De no llevarse a cabo tales replanteamientos de gastos/ingresos, los países euro entrarían en una
dinámica de endeudamiento creciente o insostenible.
Por último, y con independencia de cuál sea el tono de la política monetaria del BCE, los instrumentos monetarios que utilice
el Banco para la conducción de la política monetaria común también pueden afectar negativamente a las finanzas públicas de los
países euro. Tal sería el caso si el BCE instrumentase sus operaciones de mercado abierto preferentemente mediante títulos
distintos a los de deuda pública de los países euro. Ello restaría
liquidez a los mercados de deuda de la UEM y encarecería su
coste.
Políticas fiscales versus política monetaria
Pero los efectos de la política monetaria del Banco Central
Europeo sobre las finanzas públicas de los países en la UEM no
son unidireccionales. El volumen de las necesidades de financiación de los Gobiernos, las estrategias de financiación, la gestión
de la deuda y cierta operatoria de los Tesoros públicos, también
pueden afectar a la credibilidad de la política monetaria del BCE
y/o a su conducción.
Pensemos que si las políticas fiscales de los países euro (o, al
menos, las políticas fiscales de un país «grande» del área euro)
llegan a plantear dudas a los mercados sobre su sostenibilidad,
del mismo modo pueden cuestionar la credibilidad de la política
monetaria o, mejor, la credibilidad del BCE. Todo es una cues1
Balances primarios: superávit o déficit primarios; es decir, excluido el
servicio de la deuda.
tión de las expectativas de los mercados sobre un posible rescate/monetización de la deuda2.
Pensemos, en segundo lugar, que si los mercados llegasen a
considerar que el endeudamiento de los Gobiernos de los países euro (o el del algún país «grande» del área) no es sostenible, se generaría una dinámica alcista de tipos de interés (para
compensar el riesgo inherente a la insostenibilidad de la
deuda apreciada por los mercados). Y esta tendencia provocaría afluencia de capitales exteriores a la zona euro lo que, a su
vez, requeriría actuaciones esterilizantes de la base monetaria
del sistema por parte del BCE; algo que, en última instancia,
estaría dificultando la conducción de la política monetaria
común.
Las estrategias de financiación de los Gobiernos también pueden afectar a la conducción de la política monetaria por el BCE.
Así, si la estrategia global de los Gobiernos descansase sobre
la financiación en divisas, la base monetaria de la UEM estaría
sometida a notables variaciones por el comportamiento de su
componente autónomo, las reservas exteriores.
Si la estrategia de los Gobiernos se decantase por la financiación a corto plazo, ello podría ser visto por los mercados como
indicativo de políticas fiscales laxas inconsistentes con la política monetaria del BCE. Y además, una corta vida media de la
deuda obliga a un recurso frecuente a los mercados para su refinanciación, lo que podría afectar a la estabilidad del sistema
financiero o, lo que es lo mismo, a la estabilidad del hábitat
donde el BCE desarrolla su política monetaria.
2
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, versión Amsterdam 1999
(en adelante, TCE) no contempla esta posibilidad. Al contrario, la prohibe
mediante una regla según la cual serán los gobiernos de los Estados miembros los
únicos responsables de sus respectivos compromisos (regla de la responsabilidad
nacional frente a una responsabilidad comunitarizada). En concreto, según el
artículo 103 del TCE, ni la Comunidad ni los gobiernos de los Estados miembros
responderán de los compromisos en que incurra cualquiera de los Estados.
Esta disposición es la que se conoce como cláusula de no bail out en
terminología anglosajona. Cláusula que se complementa con la prohibición
—también recogida en el TCE— de crédito a los gobiernos y/o adquisición
directa a los mismos de su deuda por parte del BCE; es decir, una cláusula de
no bail out monetario o prohibición de monetizar la deuda.
El quid de estas cláusulas radica, obviamente, en la credibilidad que les
otorguen los mercados.
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
76
POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
La misma gestión de la deuda también puede afectar negativamente a un elemento imprescindible para que la política monetaria del BCE acierte y cumpla con el objetivo de una inflación baja
y estable: la estabilidad de la demanda de dinero en la UEM.
Los efectos de la gestión de la deuda sobre la demanda de
dinero —o lo que es lo mismo, sobre su correcta predictibilidad— discurren por varios canales. Así, un aumento del stock
de deuda en manos del público (si éste no se compor ta de
acuerdo con la hipótesis de equivalencia ricardiana) puede dar
lugar a un efecto riqueza positivo con el consiguiente aumento
de la demanda de dinero. Por otra parte, un alto grado de liquidez en los mercados de deuda convierte a ésta en sustituto próximo del dinero y reduce la demanda del mismo.
Una tercera fuente de efectos sobre la demanda de dinero se
refiere a algo que ya hemos comentado más arriba: la percepción de los mercados sobre la sostenibilidad de la deuda y las
posibles expectativas de monetización e inflación, algo que
reduciría la demanda de dinero.
Por último, la conducción de la política monetaria común
puede llegar a verse obstaculizada por variaciones bruscas y
amplias en el nivel de depósitos que los Tesoros públicos tengan en el BCE, al obligarle a instrumentar operaciones de mercado abierto de signo contrario.
Coordinación de políticas económicas
Todas estas posibles interacciones negativas de la política
monetaria única y las políticas fiscales de los gobiernos en la
UEM que hemos señalado requieren algún esquema de coordinación para neutralizarlas o, al menos, suavizarlas.
En la UEM el esquema de coordinación es asimétrico. Gira en
torno a unas limitaciones cuantitativas (y cualitativas) a las
finanzas públicas de sus miembros que atemperan algunos de
los efectos negativos de las políticas fiscales sobre la conducción de la política monetaria común.
Pero vaya por delante que tales limitaciones no sólo están
pensadas para allanar obstáculos al desarrollo de la política
monetaria única por el BCE. Responden a una segunda raciona-
lidad que entronca con la estabilidad del sistema financiero de
la UEM y con la independencia del BCE.
2. Pacto de Estabilidad y Crecimiento:
el trasfondo alemán.
El esquema de disciplina financiera en forma de limitaciones
cuantitativas a los déficit y endeudamientos en la UEM que se
recoge en el Tratado se completa —y mucho— con el llamado
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), como veremos más
adelante3.
Las hechuras de la disciplina financiera en la UEM reflejan, en
buena medida, los planteamientos de Alemania para su participación en la UEM. Por ello no está de más retener algunos de
esos planteamientos que, en realidad, son improntas del Bundesbank en el diseño de la UEM.
Decir que el banco emisor alemán no ha sido un entusiasta
partidario de la UEM no es nada nuevo. En repetidas ocasiones
sus máximos responsables se han pronunciado claramente al
respecto. Es el mismo talante que adoptó el Bundesbank ante la
creación del Sistema Monetario Europeo. Pero también en
ambos casos (SME y UEM) comprendió que una oposición
frontal no daría ningún resultado apetecido, sino que sería contraproducente y, en consecuencia, siguió la misma estrategia:
sumarse a lo inevitable para intentar reformarlo desde dentro.
Una síntesis de estas actitudes y actuaciones del Bundesbank
respecto a la UEM la encontramos en las palabras pronunciadas
en abril de 1991 por uno de los máximos responsables del
banco alemán y, casualmente, hoy un peso pesado en el Comité
Ejecutivo del Banco Central Europeo, Otmar lssing. Decía:
«Durante largo tiempo, dijimos que nada saldría de la Unión
Monetaria Europea. Tenemos la mejor política monetaria. ¿Por
qué tendríamos que asumir una moneda peor? Pero nos dimos
3
El esquema consiste, básicamente y matizaciones aparte, en la conocida
regla del 3 y 60 por ciento (déficit y endeudamientos no superiores al 3 y 60
por cien del PIB, respectivamente), y en un procedimiento comunitario por
etapas liderado por el Ecofin para hacer efectiva la observancia de tales
reglas. (Artículo 104 del Tratado y su Protocolo anejo).
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
77
POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
cuenta que si nos quedábamos al margen nos encontraríamos
con dificultades, así que decidimos avanzar a la cabeza del movimiento con el objetivo de dejar clara la postura del Bundesbank
a nivel europeo» (Marsh)4.
Y para dejar clara cuál era esa postura, el Bundesbank apoyó
ostensiblemente el objetivo de la UEM, pero proponiendo unas
condiciones que consideraba difíciles de aceptar y cumplir por
otros países. Dichas condiciones se describen brevemente a
continuación (Geoffrey Garret):
— Una UEM que no incluyese a países con tradición inflacionista y/o de endeudamientos, mediante unos criterios de convergencia nominal de acceso (convergencia antes que unión)
que se pensaban difíciles de cumplir por esos países. Además,
durante las negociaciones que concluyeron en Maastricht los
representantes alemanes se opusieron a la regla de la mayoría
cualificada para decidir que países serían admitidos en la UEM,
y apoyaron la regla de la unanimidad que permitiría a Alemania
ejercer el poder de veto.
— Un banco central independiente de los Gobiernos (el futuro Banco Central Europeo BCE) con competencia exclusiva
sobre la política monetaria y de tipo de cambio de la futura
moneda frente a terceros.
— Imposición automática de sustanciosas multas por parte del
futuro BCE a los países de la UEM cuyos déficit y endeudamientos excediesen de determinados niveles previamente fijados.
No todos los resultados de la cumbre de Maastricht en materia de UEM coincidieron exactamente con las propuestas alemanas señaladas; entre ellos cabe destacar los siguientes:
— Regla de la mayoría cualificada para la admisión de países
a la UEM sobre la base del cumplimiento de unos criterios de
acceso, en lugar de unanimidad (poder de veto).
— Un banco central independiente con competencia exclusiva sobre la política monetaria de la UEM, pero con la política
cambiaria de la futura moneda única competencia del Ecofin.
4
Manifestaciones realizadas a ocho meses de la conclusión de la
Conferencia Intergubernamental que se desarrolló durante 1991 y concluyó con
la aprobación del Tratado de la Unión Europea en la cumbre de Maastricht.
— Un factor disuasorio a los déficit y endeudamientos individuales en la UEM en forma de sanciones pero cuya imposición
no sería ni automática ni competencia del futuro BCE, sino del
Ecofin que decidiría siguiendo la regla de la mayoría cualificada.
— Criterios de convergencia para las finanzas públicas nacionales (la regla del 3 y 60 por ciento) con margen a la interpretación pero, eso sí, más estrictos que otros propuestos y rechazados por considerarse criterios de disciplina «débiles»5.
Estas diferencias entre las propuestas alemanas y los resultados
de la cumbre fueron mal recibidas, lógicamente, en el seno del
Bundesbank. Pero, ¿no es injusto achacarlas —como se hizo— al
conformismo del entonces canciller Helmut Kohl en Maastricht?.
Ciertamente lo es. Las diferencias obedecieron a la fuerza de los
hechos, a la interconexión entre reunificación alemana y UEM: la
UEM a fecha fija como contrapartida de la reunificación.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) aprobado en la
Cumbre de Amsterdam (junio de 1997) tiene detrás varios
hechos/factores explicativos relacionados con lo anterior.
El primer hecho fue la falta de popularidad del Tratado de
Maastricht entre la opinión pública alemana. Como muestra de
este sentir cabe reproducir las palabras de un alto funcionario de
Bonn en abril de 1992: «El Gobierno alemán solía poder confiar
automáticamente en el apoyo de los electores ante cualquier política de integración europea. Ya no sucede así. Después de Maastricht, los políticos miraron a su alrededor para ver si el público
les estaba apoyando. La gente no sólo no estaba ya allí; llevaban
ya dos kilómetros de camino en la dirección opuesta» (Marsh).
5
Un criterio como el de la mera estabilidad del nivel de deuda respecto al
PIB —en lugar de límites cuantitativos a los déficit y endeudamientos— se
consideró un criterio de disciplina «débil» y, en consecuencia, fue rechazado.
En efecto, los cálculos sobre el esfuerzo fiscal que cada país tendría que hacer
para estabilizar sus respectivos ratios de deuda/PIB indicaron que solamente
cuatro países tendrían que acometer ajustes presupuestarios importantes
(superiores al 1 por ciento de sus PIB respectivos) para estabilizar su deuda en
los niveles de 1991. El resto de los países en 1991 cumplirían sobradamente
con el criterio de sostenibilidad; algo que podría tener el efecto perverso de
inducir a la relajación de la disciplina presupuestaria.
Otro criterio considerado de disciplina «débil» —que si no fue rechazado
se incorporó al Tratado como criterio secundario o auxiliar— es el criterio de
la «regla de oro» de las finanzas públicas (déficit de un periodo no superior
a los gastos en inversión de ese periodo).
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
78
POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
El segundo factor explicativo del PEC fue el paso del tiempo a
favor de Alemania: a medida que se consolidase el proceso de la
reunificación alemana y se aproximasen las fechas acordadas en
Maastricht para la entrada en vigor de la UEM, era evidente que
aumentaría el peso negociador de Alemania para introducir
desarrollos que aquilatasen aspectos de la UEM contenidos en
el Tratado; especialmente, la disciplina financiera de los miembros de la UEM.
El tándem Gobierno alemán-Bundesbank consideraba que los
términos del Tratado de Maastricht (artículo 1O4C —hoy 104—
y Protocolo anejo sobre el procedimiento por déficit públicos
excesivos) dejaban amplio margen a la interpretación y contenían lagunas que restarían efectividad a la disciplina financiera de
la UEM.
Así las cosas, el descontento de la opinión pública alemana
ante la perspectiva de tener que cambiar la seguridad del marco
(su fortaleza) por la incierta solidez de la futura moneda común,
y el paso del tiempo jugando a favor del peso negociador de Alemania, explican la propuesta inicial lanzada en noviembre de
1995 por el entonces ministro de finanzas alemán, Theo Waigel,
de lo que entonces llamó «Pacto de estabilidad» a secas, y el
PEC acordado en la cumbre de Amsterdam (junio 1997) a
menos de un año de la selección de países fundadores de la
UEM (cumbre de mayo de 1998).
3. Pacto de Estabilidad y Crecimiento: factor disuasorio
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se estructura en
dos Reglamentos del Consejo (Ecofin) y una Resolución del
Consejo Europeo aprobada en la cumbre de Amsterdam, 1997
(compromiso político)
El primer Reglamento6, en síntesis, representa la faceta preventiva del PEC: impedir a tiempo que se produzcan desequilibrios en las finanzas públicas de los Estados que podrían acti6
Reglamento nº 1466 del Consejo, de 7 de julio de 1997, «sobre el
reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y la
supervisión y coordinación de las políticas económicas». (Diario Oficial de
las Comunidades Europeas nº L209 de 2 de agosto de 1997).
var el procedimiento por déficit excesivo y desembocar en sanciones.
Regula el contenido de los «planes de estabilidad/convergencia» que todos los Estados de la Unión Europea deberán presentar/actualizar anualmente y en los que se fijará el objetivo a
medio plazo de equilibrio o superávit presupuestario, así como
la trayectoria para alcanzarlo7.
Su relevancia a efectos de reforzar la disciplina financiera es
mucho menor que la del segundo Reglamento porque en el caso
de que un Estado incurriese en desviaciones importantes respecto a ese objetivo a medio plazo (equilibrio o superávit), la
sanción a la que se haría acreedor sólo sería una recomendación del Ecofin para que adoptase las medidas de corrección
necesarias (con la posibilidad de hacer pública tal recomendación).
El segundo Reglamento8 del PEC es el verdaderamente relevante a efectos de reforzar las reglas limitativas a las finanzas públicas
individuales en la UEM9. En concreto, el procedimiento por déficit
público excesivo previsto en el artículo 1O4 del Tratado.
Su objetivo es potenciar el carácter disuasorio de esa disposición para hacer efectiva la disciplina financiera de los Estados
en la UEM, algo prioritario para el Gobierno alemán/Bundesbank desde la cumbre de Maastricht.
El quid para aumentar ese carácter disuasorio y hacer efectiva
la disciplina es la concreción, es decir, llenar lagunas interpretativas y acotar plazos. Son varios los factores de concreción del
artículo 104 que se recogen en el Reglamento y en la Resolución de la cumbre de Amsterdam:
7
Los Estados de la UEM deberán presentar/actualizar «planes de
estabilidad» y los Estados no participantes en el euro «planes de
convergencia». Ambos tipos de planes se refieren, básicamente, a cuestiones
relativas a las finanzas públicas, con el añadido en los «planes de
convergencia» de objetivos de política monetaria (Recuérdese que los Estados
no participantes en la UEM conservan la autonomía sobre sus políticas
monetarias nacionales en tanto no se integren en la UEM).
8
Reglamento nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, «relativo a
la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo» (Diario
Oficial de las Comunidades Europeas nº L 209 de 2 de agosto de 1997).
9
A los Estados miembros no pertenecientes a la zona euro no se les
aplican las sanciones previstas en el TCE (artículo 104) en caso de no cumplir
con tales limitaciones.
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
79
POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
— El valor de referencia para el déficit público (3 por 100 del
PIB) ya no es un valor que se pueda interpretar como «alrededor de», sino como un límite absoluto.
— El impreciso término «excepcional» que figura en el artículo 1O4 referido a un déficit superior al límite del 3 por cien
que, sin embargo, no daría lugar a sanciones para el Estado responsable, se acota10.
Los plazos «abiertos» del artículo 1O4 para las distintas etapas del procedimiento por déficit excesivo hasta la imposición
de sanciones, se concretan11.
— La sanción que se impondrá a un Estado que no adopte
medidas para la corrección de su déficit excesivo tendrá carácter pecuniario (depósito no remunerado o multa), como norma
general, algo que no se establecía en el Tratado12.
— La conversión de depósitos en multas será, «como norma
general», la decisión que adopte el Ecofin llegado el caso; algo
que tampoco se desprendía de los términos del Tratado.
— La magnitud de las sanciones pecuniarias, indeterminada
según el artículo 1O4, se cuantifica en el Reglamento13.
10
Así, un déficit que supere el límite del 3 por 100 es excepcional si
obedece a un acontecimiento inusual fuera del control del Estado de que se
trate, o a una caída anual de su PIB real igual o superior al 2 por cien.
Si esta caída está comprendida entre el 2 y el 0,75 por 100, el Ecofin
también puede considerar a un déficit como excepcional (y no dar lugar a
sanciones) a la luz de las alegaciones que formulase el Estado responsable;
en particular, la brusquedad de la recesión o la pérdida acumulada de
producción en relación con tendencias anteriores.
Si la caída anual del PIB real es inferior al 0,75 por 100, entonces existe el
compromiso asumido en la cumbre de Amsterdam de no acogerse al sistema
de alegaciones que acabamos de mencionar para pretender la calificación
de déficit «excepcional».
11
Para cada etapa del procedimiento por déficit excesivo el Reglamento
fija un plazo máximo de duración; y el tiempo máximo desde que se detecta
el déficit excesivo hasta la imposición de sanciones, en caso de no adoptarse
medidas correctoras por el Estado responsable, se fija en 10 meses.
12
El artículo 104 del Tratado establece cuatro tipos de sanciones posibles sin
ningún orden de prelación jerárquica: exigencia de información adicional al
Estado responsable cuando emita deuda; reconsideración por el Banco Europeo
de Inversiones de su política de préstamos a ese Estado; y sanciones pecuniarias
(depósitos cautivos no remunerados o multas). El Reglamento da prioridad a las
sanciones pecuniarias al utilizar la expresión «como norma general».
13
La cuantía del primer depósito se compondrá de una parte fija (el 0,2 por
100 del PIB) y una móvil (una décima adicional por el exceso del déficit sobre
el límite del 3 por 100); y las cuantías de los sucesivos depósitos —caso de
acumulación de sanciones por la persistencia del Estado infractor en la no
adopción de medidas correctoras— sólo por la parte móvil mencionada.
Estas concreciones que introducen el segundo Reglamento y
la Resolución del Consejo Europeo de Amsterdam, imprimen
un cierto sesgo hacia el automatismo en el esquema de disciplina financiera en la UEM. De hecho, los términos del artículo
1O4 dejaban varios extremos sin precisar (lagunas) que otorgaban al Ecofin un amplio margen para su interpretación. El
segundo Reglamento y la Resolución de Amsterdam recortan
esa autonomía del Ecofin: plazos límite para la adopción de
decisiones; clarificación del término «excepcionalidad»; mandato de imponer sanciones siempre que el Estado infractor persista en una actitud pasiva a la hora de adoptar medidas correctoras de su déficit excesivo 14 ; primacía de las sanciones
pecuniarias y su cuantía.
Estas dosis de automatismo recortan pero no anulan, sin
embargo, la autonomía del Ecofin a la hora de adoptar decisiones capitales. Así el Ecofin, sigue teniendo autonomía
para decidir si el déficit público que presente un Estado es
un déficit excesivo y para imponerle sanciones llegado el
caso. Y esa autonomía del Ecofin sobre estas materias nos
lleva a una última cuestión: la efectividad disuasoria del
esquema de disciplina financiera en la UEM. O de otra
forma, la credibilidad de tal esquema. Aquí surgen varias
dudas.
La primera duda plantea la cuestión de si el Ecofin —en el
que estarían representados y con derecho a voto todos los
Estados miembros— tomaría la decisión, por mayoría cualificada, de declarar la existencia de déficit público excesivo en
La cuantía de cada depósito no remunerado no podrá superar el 0,5
por 100 del PIB, pero en caso de acumulación de sanciones la cuantía
total de los depósitos acumulados sí podrá hacerlo; es decir, un
endurecimiento del sistema sancionador. Endurecimiento que tiene un
plus añadido en la decisión de convertir, «como norma general», los
depósitos en multas —que no se devuelven al Estado afectado aunque
llegue a corregir su déficit excesivo posteriormente— a los dos años de su
constitución.
14
La Resolución del Consejo Europeo de Amsterdam establece el
compromiso político (no la obligación legal) de que el Ecofin «impondrá
en todo momento sanciones si un Estado miembro dejara de tomar las
medidas necesarias para poner término a una situación de déficit
excesivo, tal como recomienda el Consejo (Ecofin)...» (textualidad de la
Resolución).
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
80
POLITICAS ECONOMICAS DEL EURO
uno de sus socios, cuando todos los Estados miembros pueden
encontrarse en esa situación algún día (idea subliminal de
reciprocidad o algo parecido a la teoría del equilibrio del
terror nuclear)15.
La segunda duda cuestiona si el Ecofin adoptaría la decisión
de imponer una sanción pecuniaria a un miembro de la
UEM16, cuando la cuantía de esa sanción (hasta un 0,5 por 100
del PIB) podría agravar la situación financiera del Estado afectado.
4. Una coordinación imperfecta
Las limitaciones a los déficit y endeudamientos individuales
constituyen el esquema asimétrico de coordinación entre el
Banco Central Europeo (independencia y política monetaria
única) y los gobiernos (políticas fiscales nacionales) para neutralizar interacciones no deseadas entre asuntos monetarios y
financieros.
Este esquema es muy importante para el BCE17, pero no suficiente. Y no lo es al menos desde el que ha sido discurso tradicional del Bundesbank respecto a las posibilidades de la UEM:
el énfasis en la unión política.
15
Teoría que no funcionó en la divertida película de Stanley
Kubrick «¿Teléfono rojo?. Volamos hacia Moscú», por culpa de un
loco general y la mala coordinación entre Washington y Moscú (Al
secretario general del PCUS se le olvidó comunicar a su amigo el
presidente americano —Peter Sellers— que habían fabricado «el
arma definitiva»).
16
Ecofin en el que sólo podrían votar los Estados miembros de la zona
euro, excluido el país euro infractor.
17
Wim Duisemberg, primer presidente del Comité Ejecutivo del BCE, así se
apresuraba a recordarlo la víspera de la cumbre informal de Pörtschach
(Austria, octubre 1998), primer Consejo Europeo al que acudían los recién
nombrados primeros ministros de Alemania e Italia, Gerhard Schröeder y
Massimo D’Alema, respectivamente. Decía Duisemberg: «El estricto
cumplimiento de los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es una
precondición incontrovertible para dotar a la política fiscal de suficiente
flexibilidad». Detrás de estas palabras, la preocupación del BCE por la
posibilidad de que algunos gobiernos de la Unión Europea fueran a cambiar
el acento de sus políticas económicas para incentivar el crecimiento
económico, a la vista del control de la inflación y el alto nivel de desempleo
existente en la Unión.
Helmut Schlesinger, presidente del Bundesbank entre
1991 y 1993, expresaba esa idea en un discurso pronunciado
en Rotterdam en noviembre de 1991, un mes antes de la
cumbre de Maastricht, en los siguientes términos: «Una
unión monetaria resultará permanente sólo si existe una
voluntad política dominante dispuesta a tomar las medidas
sociales necesarias para enfrentarse a sus importantes efectos económicos. En última instancia, esto implica también
una unión política».
Un año antes, en 1990, Hans Tietmeyer —a la sazón miembro del Directorio del Bundesbank y tres años más tarde su
presidente— redactaba un borrador de declaración formal
del banco, finalmente aprobado, donde recogía la misma
idea: «Una unión monetaria es un juramento de confraternidad irrevocable —todos para uno y uno para todos— el cual,
para que resulte duradero, requiere lazos aún más estrechos
en forma de una unión política total». Nada nuevo, por otra
parte, pues ya en 1963 el primer presidente del Bundesbank,
Karl Blessing, se había pronunciado públicamente en el
mismo sentido.
Este énfasis tradicional del Bundesbank en la unión polítíca —haya respondido a una estrategia de obstáculos a la
UEM (pedir la Luna) o al propio modelo de concertación alemán—no deja de subrayar, en el fondo, que la coordinación
UEM entre los polos monetarios y económicos basada en
limitaciones cuantitativas a los déficit y endeudamientos
individuales, es una coordinación imper fecta. Imper fecta
para afrontar, por ejemplo, el problema de política monetaria
única del BCE y asincronía entre ciclos de los países euro;
imper fecta para compatibilizar política cambiaria única
(competencia del Ecofin) y política monetaria común del
BCE; o imperfecta para gestionar, en el amplio sentido de la
palabra, de forma óptima todas las facetas del euro. De ahí la
importancia de los pasos dados en las cumbres de Helsinki
(diciembre 1999) y Lisboa (marzo 2000): situar el tema de la
coordinación de políticas económicas en la Unión como prioritario y objeto de especial atención en iniciativas comunitarias a corto y medio plazo.
MARZO-ABRIL 2000 NUMERO 784
81