A y S t, 214 pág. 125-132 - Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe

Reg.: A y S t 214 p 125-132.
En la ciudad de Santa Fe, a los catorce días del mes de junio del año dos mil seis, se
reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores
Roberto Héctor Falistocco, María Angélica Gastaldi y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia
del señor Ministro decano doctor Rodolfo Luis Vigo a fin de dictar sentencia en los autos caratulados
"GRICER S.A. contra PROVINCIA DE SANTA FE -Amparo- sobre RECURSO DE
INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte. C.S.J. n/ 190, año 2005). Se resolvió someter a decisión las
siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es
procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo, se
emitieron los votos en el orden en que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores: Falistocco,
Gastaldi, Spuler y Vigo.
A la primera cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo:
Mediante resolución N/ 112, de fecha 28 de marzo de 2005 (f. 124), la Sala Segunda de la
Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de Rosario concedió el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por Gricer S.A. contra la sentencia que declaró la nulidad del auto impugnado mediante
el cual se había rechazado la medida de no innovar pedida por la actora en el amparo promovido
contra la Provincia de Santa Fe tendente a que se declare la inconstitucionalidad del decreto 643/04.
En el examen de admisibilidad que impone el artículo 11 de la ley 7055, efectuado con los
principales a la vista, debo concluir que encuentro satisfechos los recaudos formales de la
impugnación y, asimismo, los planteos esbozados por la recurrente ostentan jerarquía constitucional
para operar la apertura del remedio extraordinario, ello de conformidad con lo dictaminado por el
señor Procurador General a fojas 128/129.
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi y Spuler, y el señor Ministro
decano doctor Vigo expresaron idéntico fundamento al vertido por el señor Ministro doctor Falistocco
y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo:
1. Sucintamente, el caso:
1.1. Gricer S.A. entabló acción de amparo contra el Gobierno de la Provincia de Santa Fe,
pretendiendo la declaración de inconstitucionalidad del decreto provincial 643/04; asimismo, solicitó
-cautelarmente- que se ordenara al demandado abstenerse de aplicar las disposiciones de dicho
decreto por entenderlas violatorias de los derechos de propiedad, de libertad de contratación y de
igualdad ante la ley, entre otros.
La Provincia, por su parte, sostuvo la inadmisibilidad del amparo y la incompetencia de la
justicia ordinaria atento la naturaleza contencioso administrativa de la materia en juego y, al oponerse
a la traba de la cautelar solicitada, destacó la ausencia de manifiesta ilegitimidad del decreto
impugnado, de perjuicio irreparable, la necesidad de mayor debate y prueba y la existencia de un
medio específico para obtener el propósito perseguido (art. 14, ley 11330).
Asimismo e invocando haber tomado conocimiento de la existencia de innumerables juicios
de similar sustancia iniciados en su contra y dispersos por todo el territorio de la Provincia, solicitó
-a los efectos de la aplicación del artículo 4 de la ley 10456- se determinara el juzgado sobre el cual
se acumularían dichas causas.
El Magistrado -en suplencia- del Juzgado de Primera Instancia de Distrito Civil y Comercial
N/ 13 ordenó, por tanto, la acumulación de autos al expediente "Bressan Cereales S.A. c/ Provincia
de Santa Fe s/ Amparo N/ 699/04".
Ante ello, la actora no se opuso a la acumulación ordenada -en tanto no importara modificación
de la competencia territorial asignada a los Tribunales de Rosario-.
1.2. La titular del referido Juzgado dispuso la remisión de la causa al Juzgado de Primera
Instancia de Distrito en lo Civil Comercial y Laboral de Melincué, por cuanto allí se había radicado
el expediente más antiguo, no obstante lo cual, rechazó la cautelar interpuesta por Gricer S.A. en el
entendimiento de que no se advertía que "en la emergencia se hubiera obrado con injusticia notoria
o arbitrariedad manifiesta o que se hayan vulnerado en forma directa garantías constitucionales" (f.
72).
Contra dicho pronunciamiento la empresa amparista interpuso recurso de nulidad y apelación
esgrimiendo como fundamento, en el primer caso, que la resolución que denegó la medida de no
innovar había sido dictada por un juez que ya se había desprendido de la causa (situación
equiparable a la prevista por el art. 247, C.P.C. y C.); que tal decisión adolecía de falta de
fundamentación; y que le causaba un perjuicio irreparable.
El segundo remedio se apoyó en la omisión de análisis de la norma cuestionada y de los
hechos afirmados en la demanda a la luz de los derechos y garantías constitucionales que se reputan
violados; y en la falta de consideración de que el acto administrativo impugnado no afectaba el
desarrollo de cometidos públicos esenciales sino que sólo restringía derechos individuales que no
referían a la actividad del Estado.
1.3. La Cámara declaró la nulidad del auto impugnado.
Para ello, se fundó primeramente en la necesidad de verificar de oficio la competencia de la
justicia civil y comercial para entender en la cuestión litigiosa principal, esgrimiendo las siguientes
razones: improrrogabilidad de la competencia contencioso administrativa; definido criterio
jurisprudencial de la Corte local en el sentido de declarar nulas las cautelares dispuestas por jueces
incompetentes en materia contencioso administrativa (art. 93, inc. 2, Const. Pcial.); la natural fuerza
expansiva que revestía el supuesto, el cual desbordaba los intereses meramente privados de la
amparista atento que refería a los efectos de un acto administrativo de carácter general; y, finalmente,
la falta de concurrencia de las excepcionales circunstancias en que se encontraría autorizada para
apartarse de tales criterios.
En esa línea de razonamiento, el A quo afirmó el carácter contencioso administrativo de la
materia litigiosa sobre la base -de un lado- de que el decreto 643/04 fue dictado por el Gobernador
de la Provincia de Santa Fe en ejercicio de funciones administrativas propias, lo que encuadraba en
las prescripciones del artículo 5 de la ley 11330 y encontró cumplidas así las exigencias subjetivas
y materiales que dicho cuerpo normativo establece al expresar "actos de la Administración Pública".
De otro lado, la Sala entendió que tampoco ofrecía dudas el objeto de la impugnación,
refiriendo a un acto general normativo impugnable administrativa y judicialmente dado que la
inexistencia de acto administrativo formal de aplicación no cancelaba, "per se", la posibilidad de
interponer el recurso contencioso administrativo previsto en la ley 11330.
No obstante lo expuesto, el Tribunal asumió la tesis sentada en "Bacchetta", indagando si,
maguer la naturaleza contencioso administrativa de la cuestión sometida a control judicial y del objeto
de la impugnación, confluían en el caso las circunstancias excepcionales que autorizarían la vía del
amparo intentada.
Siguiendo esa "pauta orientadora", la Cámara concluyó que el decreto impugnado no exhibía
vicios de arbitrariedad o ilegitimidad de una manera palmaria, patente, ostensible que permitiera ser
advertida por un juez no calificado en la materia, superando la disyuntiva respecto de sus
disposiciones el examen jurídico más superficial, propio del amparo; y que la empresa actora no
había demostrado la inexistencia de otra vía más idónea ni acreditado debidamente la imposibilidad
de acudir a la establecida por el artículo 14 de la ley 11330.
Así, la Cámara declaró nula la resolución que rechazó la medida cautelar interpuesta "sin que
ello signifique opinión alguna acerca de la tutela cautelar que los derechos de la amparista pudieren
merecer ante el tribunal a quien corresponde el conocimiento de la causa" (f. 105).
1.4. Contra ese decisorio la accionante deduce su recurso de inconstitucionalidad por resultar
arbitrario y violatorio de diversos derechos de raigambre constitucional.
Sostiene que el A quo conculca el derecho constitucional de propiedad, de libre contratación,
de igualdad ante la ley y de acceso a la jurisdicción en tanto ha emitido un pronunciamiento que no
constituye consecuencia lógica del proceso, sino que se halla viciado en la valoración de los hechos,
la prueba y la fundamentación, cuestiones que lo descalifican como acto jurisdiccional válido.
Seguidamente, le imputa al Juzgador las siguientes causales descalificantes:
a) Arbitrariedad fáctica: por cuanto no evalúa idóneamente los hechos y ha prescindido de las
pruebas idóneas apoyándose en afirmaciones dogmáticas, lo que repercute en su falta de
fundamentación.
Afirma, en tal sentido, que al basarse en hechos no discutidos ni cuestionados del decreto
643/04 y fundarse exclusivamente en la fijación por parte del Estado de los esquemas tarifarios para
el transporte de mercadería por camiones (art. 1, decreto 643/04), cuestión que no ha sido materia
del amparo, transgredió el principio de congruencia con mengua al derecho de defensa en juicio y
al debido proceso.
Ello así, expresa, atento a que sólo ha cuestionado y discutido la disposición contenida en el
artículo 2 del decreto impugnado que refería a la regulación y restricción del libre transporte, aspecto
que la Cámara -afirma- no ha siquiera analizado.
Argumenta que la Sala ha incorporado un tema ajeno a la litis (cuestión tarifaria), el cual
determinó que era materia contencioso administrativa, y sobre el que fundó su resolución.
b) Arbitrariedad normativa por haber dictado una sentencia inmotivada e infundada, apoyada
sólo en una aparente fundamentación legal.
El mencionado vicio, afirma la recurrente, se encuentra configurado en tanto el Sentenciante
ha omitido dogmáticamente normas procesales aplicables al caso; tal el principio dispositivo que
contempla que las partes, como dueñas del proceso, disponen qué cuestiones incorporan a la litis.
En ese marco, reitera, sólo ha incorporado como cuestión litigiosa al amparo la disposición del
artículo 2 del decreto 643/04 que reza: "La subsecretaría de Transporte, dependiente del Ministerio
de la Producción de la Provincia de Santa Fe acordará con la Comisión de Transporte Automotor de
Granos, asegurando la inclusión de productores, transportistas, acopiadores, cooperativas,
exportadores e industrias, un Sistema de Distribución de Cargas de Granos, acorde a cada
jurisdicción y por ende en su implementación a través de las delegaciones Regionales y la
participación de Intendentes y Presidentes de Comuna, para el período junio-noviembre de cada año.
La falta de participación de cualquier sector incluido, dará por tácita su aceptación de lo acordado"
(f. 113).
Concluye agraviándose de que la Cámara considerara que la materia en juego era contencioso
administrativa y, en ese marco, que interpretara que el acto impugnado "no se perfila con el vicio de
ilegitimidad manifiesta", sosteniendo, en cambio, que de su simple lectura y cotejo con las normas
aplicables surgirían las violaciones endilgadas.
2. Adelanto que el recurso interpuesto debe rechazarse.
Para así considerarlo corresponde destacar que de los términos de la demanda y demás
constancias de autos, se desprende que la accionante impugna una disposición emanada de la
Administración Pública en materia regida por el ordenamiento administrativo invocando un interés
legítimo de esa naturaleza (art. 4, ley 11330).
Más precisamente, la pretensión de la actora se dirige a cuestionar un acto (decreto provincial
643/04) mediante el cual el Gobernador de la Provincia de Santa Fe, dispuso la aprobación de todo
lo actuado en la Comisión de Transporte Automotor de Granos con relación a las tarifas
consensuadas, piso sostén y banda tarifaria (art. 1); asimismo, estableció -en esencia- que la
Subsecretaría de Transporte -dependiente del Ministerio de la Producción de la Provincia- acordaría
con la mencionada Comisión, y asegurando la inclusión de todas las partes interesadas, un Sistema
de Distribución de Cargas acorde a cada jurisdicción (art. 2).
Dicho acto administrativo de carácter reglamentario fue dictado en invocación de las facultades
conferidas por la ley 5319, esgrimiendo como fundamento de dicha actuación, el aseguramiento de
la satisfacción de las necesidades de distribución y acarreo de los cereales, en procura de la
economía, continuidad y eficiencia de tales servicios.
Desde esa perspectiva cabe asignar a la disposición en cuestión, el carácter de norma propia
del derecho público local dictada en el marco de relaciones de esa índole, atinentes al transporte
automotor de cargas dentro del territorio de la Provincia de Santa Fe (tráfico intercomunal, tarifas
orientativas o indicativas), aspectos, todos, con suficiente entidad para que, ante la invocación de
afectación de derechos subjetivos, permitan concluir que la materia en juego es contencioso
administrativa.
Y si bien la solución precedente no implica necesariamente que las cuestiones debatidas no
puedan canalizarse a través del amparo (cfr. "Bacchetta" y "Grandinetti", R. A. y S. T. 132, págs. 67
y 477, respectivamente), lo cierto es que -tal como lo afirma el Tribunal de grado- no se encuentran
acreditados en la presente causa los presupuestos que habilitan la procedencia de la vía intentada.
Así y entrando al control de constitucionalidad de la sentencia impugnada se impone su
confirmación como acto jurisdiccional válido.
En efecto:
La Cámara, para afirmar la concurrencia de materia contencioso administrativa, consideró el
decreto impugnado como acto administrativo de carácter general dictado en ejercicio de funciones
administrativas comprendido dentro de las previsiones del artículo 5 de le ley 11330.
A lo expuesto destacó la natural fuerza expansiva del supuesto bajo análisis el cual,
desbordando los intereses meramente privados de la amparista en tanto refería al pedido de
suspensión de los efectos de un acto administrativo de carácter general, debía ser analizado teniendo
en cuenta la presunción de legitimidad y su consiguiente ejecutoriedad de la que gozan los actos de
este tipo, concluyendo en la inexistencia de las circunstancias excepcionales que habilitarían la vía
del amparo intentada.
Dicha línea de razonamiento ha de considerarse correcta habida cuenta que, el hecho de
encontrarse cuestionada la constitucionalidad de una norma (art. 3, ley 10456) no importa eximición
para el Tribunal del control del cumplimiento de los requisitos formales que hacen a la admisibilidad
de la acción de amparo ("Haquín", "Andreoli" y "Aguirre", A. y S., T. 162, pág. 361; T. 163, pág. 71;
T. 206, pág. 230, entre otros); por el contrario, tratándose de un litigio que versa sobre materia
administrativa, en principio la competencia de los Tribunales especiales se supone, lo cual pone en
cabeza del Juzgador el deber de extremar el control de la concurrencia de los requisitos que tornan
admisible el amparo.
Realizando el análisis que impone las consideraciones expuestas, corresponde señalar -en
un primer aspecto- que el decreto provincial 643/04 impugnado refiere a la organización y prestación
del transporte automotor de cargas en el ámbito de la Provincia de Santa Fe.
Esta norma ha sido dictada por el Poder Ejecutivo de la Provincia en expresa invocación de
la ley 5319, mediante la cual la Legislatura declaró "servicio público" al transporte automotor
intercomunal de granos que se lleve a cabo dentro de la jurisdicción territorial de la Provincia de
Santa Fe (art. 1) y facultó a aquél para reglamentar lo atinente a la política, planificación y ejercicio
del transporte de cosechas (art. 2).
Asimismo, es menester señalar que por decreto nacional 2284/91 se desreguló el comercio
interior de bienes y servicios en todo el territorio nacional.
La Provincia de Santa Fe adhirió a este ordenamiento por ley 10787, en cuyo artículo 2 se
previó que el Poder Ejecutivo, en la esfera de su competencia, adecuaría los decretos, resoluciones
y disposiciones en lo que contraríen tales principios de desregulación.
Con el objetivo de adecuar la normativa vigente que fuera alcanzada por la referida ley
provincial, se dictó el decreto 1041/92, entre cuyas disposiciones se encuentran -en lo que ahora es
de interés- la posibilidad de establecer esquemas tarifarios indicativos (art. 4); la creación de
Comisiones Asesoras (art. 9) -entre otras cuestiones atinentes al servicio-; y la derogación de las
disposiciones que se opusieran a ella, afirmando que la política de contralor y ejercicio del Poder de
Policía le es propio al Estado Provincial en el autotransporte de cargas (art. 10, inc. 3).
Con sustento en las facultades conferidas por este marco normativo enunciado, es que el
Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe dictó el decreto 643/04.
Cabe reiterar que mediante este acto administrativo se aprobó lo actuado por la Comisión de
Transporte Automotor de Granos con relación a las tarifas consensuadas piso sostén y banda tarifaria
(art. 1) y se dispuso que la Subsecretaría de Transporte (dependiente del Ministerio de la Producción
de la Provincia) acordaría con la Comisión referida un Sistema de Distribución de Carga de Granos
acorde a cada jurisdicción, asegurando la inclusión de productores, transportistas, acopiadores,
exportadores e industrias (art. 2).
También se previó la participación de Intendentes y Presidentes comunales y que su
implementación sería a través de las Delegaciones Regionales para el período junio-noviembre de
cada año y el plazo de cumplimiento del mismo.
Dicho lo que antecede, se advierte que el decreto impugnado, en primer lugar, como acto
administrativo de carácter general, emitido por el Gobernador de la Provincia de Santa Fe en uso de
sus facultades, goza de la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria.
Esa circunstancia permite colocar la norma cuestionada dentro del mecanismo impugnativo
establecido en el artículo 5 de la ley 11330.
Y si a ello se le suma que ese acto administrativo está inserto en el complejo esquema
normativo reseñado en las líneas precedentes, cabe concluir que las alegaciones de la recurrente
son insuficientes para tener por acreditado el recaudo de la "arbitrariedad o ilegalidad manifiesta".
En orden a esta exigencia es menester destacar que la calificación de manifiesta implica que
los vicios "deben aparecer visibles al examen jurídico más superficial"; es decir, cuando el "ataque
es tan patente que se manifiesta -podría decirse en forma física- visible, ostensible y notoria"; la
pretensión del amparo no es viable cuando la situación fáctica -y en el caso normativa- que le sirve
de sustento aparece opinable o discutible y, por ende, requiere amplitud de debate y prueba, cuestión
que se entronca con el requisito de la inexistencia de un medio judicial más idóneo (ver por todos,
"Bacchetta", ant. cit.).
Es que las argumentaciones del amparista imputando arbitrariedad por la ruptura de la
"libertad de contratación" y "de trabajo" resultan insuficientes para demostrar la fractura entre dicha
reglamentación y el marco de atribuciones que le confiere el ordenamiento legal al Poder Ejecutivo,
el cual se integra de manera diversa e intrincada con normas de carácter nacional y provincial,
circunstancia que abunda en el sentido de afirmar la necesidad de mayor amplitud de debate y
prueba que colocan la soluci ón fuera del examen jurídico más superficial que resulta propio del
amparo.
Dicha complejidad opera -para el juez no especializado en la materia- como escollo en tanto
se presenta como la antítesis de la requeridas "ostensibilidad" y "evidencia" del vicio en el acto
impugnado que son exigidas en los casos como el "sub júdice".
Más todavía. Las razones esgrimidas en la demanda son asaz escasas a los fines de
demostrar por qué excepcional razón la disposición impugnada producía un daño concreto y grave
que "sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la acción urgente y expeditiva del amparo"
(C.S.J.N., "Ballesteros", Fallos: 317:1128); ni, por ende, por qué motivo -en las circunstancias del
caso- el acceso a la jurisdicción en lo contencioso administrativo podía acarrearle un perjuicio
irreparable, lo cual no puede entenderse satisfecho cuando, en rigor, tampoco acredita el gravamen
que presumiblemente le ocasionaría el cumplimiento del decreto provincial 643/04.
Repárese, en tal sentido, que la amparista se ciñó a señalar que el rechazo de la cautelar
afectaba la garantía de defensa en juicio; que estaba debidamente probado en esta causa que el
decreto impugnado lesionaba los derechos constitucionales invocados; que la inminencia era propia
de la vigencia que establecen sus disposiciones al fijar el período de aplicación del Sistema de
Distribución de Cargas de junio a noviembre de cada año; y que se daría cumplimiento a los
preceptos invocados dentro de los 30 días corridos.
Y puso especial énfasis -la amparista- en que el decreto impugnado afectaba cláusulas de
rango superior por cuanto le imponía un sistema de distribución de cargas que, por un lado, la
imposibilitaba de utilizar sus propios transportes o elegir la empresa encargada de realizar esas
tareas y, por otro lado, la obligaba a contratar el transporte que las Delegaciones Regionales y los
Intendentes y Presidentes Comunales de cada jurisdicción determinaran sin su consentimiento.
Empero, ese presunto daño que estima irrogado la recurrente no luce debidamente acreditado
en la especie, habida cuenta que las motivaciones en que lo fundamentan carecen de
correspondencia con la letra de la disposición cuestionada, pues ésta sólo alude a que se "acordará"
un Sistema de Distribución de cargas entre la Subsecretaría de Transporte del Ministerio de la
Producción de la Provincia y la Comisión de Transportes Automotor de Granos, asegurando la
inclusión de todas las partes interesadas y su implementación a través de las Delegaciones
Regionales (art. 2).
Surge evidente, por tanto, que la orfandad de toda pauta tendente a demostrar el perjuicio
concreto que le ocasionaba a la empresa la norma impugnada, conlleva a la ausencia de acreditación
del por qué el proceso contencioso administrativo no resultaba idóneo para canalizar la pretensión,
sobre todo si se atiende al amplio espectro que en materia de tutela cautelar posibilita el artículo 14
de la ley 11330.
Menos aun tales argumentaciones efectuadas por la amparista pueden reputarse idóneas en
orden a demostrar por qué excepcional razón, en las circunstancias del caso, el tránsito por la vía
administrativa previa y el posterior acceso a la jurisdicción de los tribunales especializados en lo
contencioso administrativo, podía acarrearle un perjuicio irreparable, refiriendo insistentemente al
supuesto gravamen que el dispendio de tiempo y la lentitud de cualquier otra vía ocasionaría de
manera irreparable para ellos (vid., por todos "Fischer", A. y S. T. 133, pág. 93).
Sobre estas bases, la Cámara ha juzgado el caso sometido a estudio, entendiendo -en
esencia- que la materia en juego era contencioso administrativa y, al no concurrir circunstancias de
excepción que autoricen la vía del amparo, la cautelar resuelta había sido dictada por juez
incompetente, por lo cual correspondía su anulación.
Lo expuesto baste para concluir que la solución arribada por la Cámara luce ajustada al
ordenamiento jurídico vigente correspondiendo, entonces, declarar improcedente el recurso de
inconstitucionalidad intentado.
Lo precedentemente expuesto no importa, tal como ha reconocido la Sala en su
pronunciamiento negar el derecho que pudiera eventualmente asistirle a impugnar el acto en cuestión
por los carriles que el ordenamiento legal le confiere.
Voto, pues, por la negativa.
A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi y Spuler, y el señor Ministro
decano doctor Vigo expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor
Falistocco y votaron en igual sentido.
A la tercera cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar
improcedente el recurso interpuesto. Con costas a la recurrente (art. 12, ley 7055).
Así, voto.
A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi y Spuler, y el señor Ministro
decano doctor Vigo dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor
Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la
Provincia RESOLVIÓ: rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto. Con costas a la
recurrente (art. 12, ley 7055).
Regístrese y hágase saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros por
ante mí, doy fe.
FDO.: VIGO-FALISTOCCO-GASTALDI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)