ciudadanía y sufragio. el caso español

CIUDADANÍA Y SUFRAGIO. EL CASO ESPAÑOL
Luis A. Gálvez Muñoz
Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Murcia
(España)
Índice
I.- El derecho de sufragio. Concepto y manifestaciones
II.- El derecho de sufragio activo
II.1. Principios básicos
II.2. Requisitos de la capacidad electoral activa
II.3. La inscripción en el censo electoral
III.- El derecho de sufragio pasivo
IV.- Cuestiones y resoluciones de interés
I.- EL DERECHO DE SUFRAGIO: CONCEPTO Y MANIFESTACIONES
El derecho de sufragio es la base del Derecho Electoral, hasta tal punto
que, en ocasiones, ambas expresiones se entienden como equivalentes,
convirtiéndose el derecho de sufragio en una especie de acepción estricta del
Derecho Electoral1. No obstante, lo más adecuado, a nuestro juicio, es evitar
toda confusión, y considerar que el primero es parte del segundo, si bien su
parte más primordial y característica, sobre la que se levantan el resto de sus
piezas2.
¿Y en qué consiste el derecho de sufragio? Nos encontramos ante un
derecho complejo y, por tanto, difícil de definir. No obstante, existe un
consenso doctrinal bastante amplio en definir el derecho de sufragio como el
derecho a votar y ser votado en las elecciones políticas, aludiendo con ello a
las vertientes activa y pasiva del mismo.
Esta definición no agota, sin embargo, el contenido del derecho. Si nos
quedáramos en ella, sin más precisiones, no alcanzaríamos a conoce su
significado exacto. El derecho de sufragio va más allá del derecho a votar y ser
votado. El derecho de sufragio va más allá del derecho a votar y a ser votado.
Estos aspectos son, sin duda, los más relevantes de este derecho, pero no los
únicos a tener en cuenta, como se desprende de la jurisprudencia de los
tribunales internacionales y nacionales, como la del Tribunal Constitucional
español. Así cabe citar:
1
Vid., por ejemplo, NOLHLEN, D.: “Derecho electoral”, en Diccionario Electoral, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 1990, San José de Costa Rica, p. 211; BRAUNIAS, K.: Das
Parlamentarische Whalrecht, vol II, De Gruyter, Berlín, 1932; JIMÉNEZ DE CISNEROS, F. J.: Ley electoral,
Presidencia del Gobierno. Dirección General de Estudios y Documentación. Subdirección General del
Documentación, Madrid, 1983, p. 11; y GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, J. C.: Derecho electoral español. Normas
y procedimiento, Tecnos, Madrid, 1996, p. 13.
2
Sobre la centralidad del sufragio en el Derecho Electoral vid. ARAGÓN REYES, M.: “Democracia y
representación. Dimensiones subjetiva y objetiva del derecho de sufragio”, en Corts. Anuario de Derecho
Parlamentario, núm. 9, 2000, págs. 37 y ss.
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-
-
-
-
El derecho a no votar3, en todos aquellos ordenamientos, como el
español, en que el ejercicio del derecho de sufragio no es
obligatorio4.
El derecho a estar inscrito en el censo electoral, en la medida en
que, como sabemos, esta inscripción es condición imprescindible
para el ejercicio del sufragio5.
El derecho a la efectiva toma de posesión del cargo para el que se
ha sido elegido, siempre que se cumplan los requisitos legalmente
previstos, como realizar una declaración de actividades o prestar
promesa o juramento de acatamiento a la Constitución6.
El derecho a mantenerse en el cargo durante el tiempo que
corresponda7, salvo que se incurra en una de las causas de
remoción legalmente previstas, las cuales han de ser coherentes
con la naturaleza de la función representativa; no lo es, por ejemplo,
el cese o la expulsión de un partido político8.
El derecho a ejercer las funciones inherentes al cargo (ius in
officium), sin que pueda vaciarse su contenido, se estorbe su
ejercicio o se coloque a unos representantes en condiciones
inferiores a otros9.
Estos cinco aspectos o manifestaciones del derecho de sufragio tienen un
carácter secundario o subordinado respectos de los dos antes citados y
considerados como básicos (sufragio activo y pasivo), de tal forma que pueden
reconducirse en ellos: los dos primeros al sufragio activo y los otros tres al
pasivo. No obstante, todos son imprescindibles; unos y otros están
estrechamente relacionados, por lo que la vulneración de uno puede suponer la
violación de otro, tal y como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional español en numerosas ocasiones10.
3
Vid. STC 208/1989.
El sufragio es un derecho en sentido estricto en la mayoría de los ordenamientos, pero no en
todos; en algunos es una obligación, cuyo incumplimiento genera consecuencias jurídicas desfavorables,
de mayor o menor entidad. Es el caso de Italia, Bélgica, Argentina o Ecuador.
5
Vid. STC 154/1988, de 21 de julio.
6
Vid. STC 101/1983 y 119/1990.
7
Vid. STC 10/1983, 32/1085 y 136/1989.
8
Vid. STC 5/1983, 10/1983 y 28/1984.
9
Vid. STC 90/2005.
10
Vid. STC 32/1085, 161/1988 y 81/1991.
4
II.- EL DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO
II.1. Principios básicos
El derecho de sufragio activo o derecho a participar como elector en las
elecciones políticas, también llamado de capacidad electoral activa, responde a
una serie de condiciones o principios básicos que las Constituciones y las
declaraciones internacionales de derechos se ocupan de concretar, con mayor
o menor éxito y extensión. Son principios generales, vigentes en todas las
democracias y, por tanto, escasamente problemáticos en su afirmación.
Se trata, básicamente, de los principios de sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto, los cuales han sido calificados por la Comisión de Venecia
como una especie de principio quíntuplo sobre el que se erige el patrimonio
electoral europeo11. Veamos su significado de forma muy resumida:
a) Sufragio universal. Este principio supone, ante todo, el reconocimiento a
la ciudadanía en general del derecho de elegir a sus representantes. Todos los
ciudadanos, por el simple hecho de serlo, poseen el derecho de voto, con
independencia de su sexo, raza, lengua, religión, profesión, fortuna o cualquier
otra circunstancia semejante. Las únicas restricciones que pueden
establecerse afectan al ejercicio del derecho y obedecen a razones de edad,
incapacidad política (deficiencia mental e indignidad moral) y residencia12.
b) Sufragio libre. Se trata del principio más abstracto y más difícil de
alcanzar, pues presenta diversas manifestaciones y requisitos previos. No
obstante, cabe señalar que, en su esencia, supone que el voto ha de estar
exento de cualquier tipo de presión externa; los ciudadanos no pueden, en
consecuencia, ser coaccionados, sobornados o manipulados bajo ningún
pretexto a la hora de ejercer su derecho de sufragio.
c) Sufragio igual. Este principio tiene un doble significado: de un lado,
proscribe cualquier norma o situación fáctica que permita o favorezca el voto
11
Código de buenas prácticas en materia electoral, directrices e informe explicativo, de la Comisión
de Venecia y el Consejo para elecciones democráticas, aprobado por la Comisión de Venecia en su 52º
período de sesiones (Venecia, 18 y 19 de octubre de 2002, Opinión nº 190/2002) CDL-AD (2002) 23 rev.,
Estrasburgo, 23 de mayo de 2003.
12
Vid. MACKENZIE, W. J. M.: Elecciones libres, traducción española de F. Condomines Pereña,
Tecnos, Madrid, 1962, págs. 22 y ss. (edición original: Free elections, 1957); BLACKBURN, R.: The
electoral system in Britain, St. Martin’s Press, New York, 1995, págs. 66 y ss; RECODER DE CASO, e.:
“Artículo 68”, en GARRIDO FALLA. F. (director), Comentarios a la Constitución, 3ª edición, Civitas,
Madrid, 2001, pág. 1135; y PRESNO LINERA, M. A.: El derecho de voto, Tecnos, Madrid, 2003, págs. 128 y
ss.
plural por parte de una misma persona; y de otro, exige que el valor o influencia
del voto de cada ciudadano sea equivalente, cuestión ésta sumamente
polémica, como veremos en el apartado dedicado al sistema electoral13.
d) Sufragio directo. El significado de este principio también es doble: en
primer lugar, y fundamentalmente, supone que los ciudadanos cuando
expresan su sufragio eligen de forma directa o inmediata a las personas que
van a ocupar los cargos a cubrir en las instituciones representativas (elección
de un único grado); y, en segundo término, y de modo secundario, implica
también la personalidad del sufragio, es decir, que el voto ha de ser
confeccionado y expresado necesariamente por su titular y no por ninguna otra
persona en representación suya14. Los dos significados presentan, no obstante,
excepciones: por ejemplo, en España son indirectas, en segundo grado, las
elecciones a diputados provinciales, en Estados Unidos las elecciones
presidenciales y en Francia las elecciones al Senado; en Francia también, por
ejemplo, se admite el voto por representante en determinados casos.
e) Sufragio secreto. Esta característica del sufragio está estrechamente
relacionada con la del sufragio libre, pues constituye una garantía
imprescindible del mismo15. Se traduce en la exigencia básica de que el sentido
del voto del elector no debe poder ser conocido por los demás sin su
consentimiento.
II.2. Los requisitos de la capacidad electoral activa
El derecho de sufragio activo corresponde a las personas que reúnen los
requisitos expresamente establecidos por la Constitución y las leyes del país
que en cada caso se trate. No obstante, cualquier requisito que se establezca
en este terreno debe tener, como ha indicado diversos tribunales nacionales e
internacionales, una justificación objetiva y razonable, lo que, básicamente,
13
En relación con estas dos dimensiones de la igualdad del sufragio vid. TRUJILLO FERNÁNDEZ, G.:
“El Estado y las Comunidades Autónomas ante la exigencia constitucional de voto igual”, Revista de
Derecho Constitucional, núm. 2, mayo-agosto 1981, págs. 19-37; y MAUNZ-DÏRING-HERZOG,
Grundgesetz Komentar, C. H. Beck, München, 1979, págs. 36-39.
14
Vid. TAMAMES, L., TAMAMES R.: Introducción a la Constitución española, 6ª edición, Alianza
Editorial, Madrid, 1992, pág. 113.
15
Vid. ESPÍN TEMPLADO, E.: “Desarrollo y resultado de la elección”, en ESTEBAN, J., y otros, El
proceso electoral, Labor, Madrid, 1977, pág. 123. Vid. también BLACKBURN, R.: The electoral system…,
op. cit., págs. 102 y ss.
supone, aplicar el test de proporcionalidad16. Además, deben ser objeto de
interpretación restrictiva, con el fin de proporcionar la máxima efectividad de los
derechos fundamentales.
Esos requisitos son, básicamente, los mismos en todos los Estados
democráticos, sin perjuicio de que presenten pequeñas variaciones en su
formulación; se trata de la nacionalidad, la mayoría de edad y la capacidad
política. No obstante, conviene precisar, de un lado, que, aparte de los citados,
existe otro requisito (la residencia) sobre cuya exigencia difieren las
legislaciones nacionales; y, de otro lado, que hay un grupo numeroso de
condiciones que han tenido aplicación en el pasado (sexo masculino,
capacidad económica, etc.), pero que hoy han desaparecido, por considerarse
incompatibles con el principio de sufragio universal.
Veamos, a continuación, con más detenimiento, todo lo esbozado.
a) La nacionalidad o ciudadanía. Estos dos términos, que se suelen utilizar
como sinónimos17, aunque la cuestión es discutida, hacen referencia al vínculo
jurídico que une al individuo con un Estado, es decir, a la conexión jurídica que
se da entre los miembros individuales del colectivo estatal y su organización
política18. Desde esta perspectiva el requisito de la nacionalidad deriva del
concepto de soberanía nacional, esto es, de la facultad de una comunidad
política de decidir su destino, y se refuerza con la presunción de que solo los
nacionales tienen interés directo en la conducción de los asuntos estatales.
Este requisito está en los últimos años en proceso de erosión, en lo que
constituye una especie de retorno a los orígenes del Estado Constitucional 19.
Esta erosión se produce por la presión de los cambios migratorios, la dinámica
integradora despertada por la creación de organizaciones supranacionales y la
internacionalización de la vida política, social y cultural, y se concreta en dos
manifestaciones: el reconocimiento por la Unión Europea, como parte de la
ciudadanía europea, del derecho a votar en las elecciones europeas y locales
del Estado en que se resida, aunque no se tenga la nacionalidad del mismo; y
el reconocimiento por varios países del derecho de sufragio de los extranjeros
16
Así, por ejemplo, Sentencia del TEDH de 1 de julio de 1997, caso Gitonas y otros c. Grecia. Vid.,
más en general, GOODWIN-GILL, G. S.: Elecciones libres y justas, Unión Interparlamentaria, Ginebra,
2006, págs. 72 y ss.
17
Algunos prefieren, no obstante, el término ciudadanía, con el fin de despejar la identificación
cultural, étnica, histórica o lingüística que puede entrañar el vocablo nacionalidad.
18
La conexión entre ciudadanía y nacionalidad es, sin embargo, discutida. Vid., por ejemplo,
CUNIBERTI, M.: La cittadinanza. Libertà dell’uomo e libertà del cittadino nella constitucione italiana,
CEDAM, Padua, 1997, págs. 518 y ss.; y PRESNO LINERA, M. A.: El derecho de voto, op. cit., págs. 74 y ss.
Vid. también la Declaración de 1 de julio de 1992 del Tribunal Constitucional español.
19
Vid. ARDANT, P.: “Les exclus”, Pouvoirs, núm. 7, 1978, págs. 56 y ss.; PRESNO LINERA, M. A.: El
derecho de voto, op. cit., págs. 62 y ss.
residentes en los mismos o de algunos de ellos en determinadas elecciones,
normalmente las locales.
Este es el caso de España, donde, por una parte, la LOREG 20, de acuerdo
con los Tratados europeos21, ha reconocido el derecho de sufragio de los
ciudadanos de la Unión Europea en las elecciones municipales y al Parlamento
Europeo; y por otra parte, se han suscrito varios tratados internacionales
reconociendo el derecho de sufragio de los nacionales de determinados
Estados en las elecciones municipales, en régimen de reciprocidad, como
exige la Constitución22.
b) La mayoría de edad. Este requisito guarda relación con la capacidad de
obrar y, en consecuencia de la falta de discernimiento intelectual o madurez
personal para ejercer los derechos que se presume de los menores. Al tratarse
de un derecho personalísimo no cabe su ejercicio por representante.
En la mayoría de los países la mayoría de edad electoral coincide con la
civil, que suele estar fijada en los dieciocho años (España, por ejemplo)23; en
algunos países es algo más alta (así Japón y Suiza); y en otros, muy pocos,
más baja (Brasil o Austria). En el pasado la mayoría de edad electoral solía ser
más alta que la civil u ordinaria y, además, también se exigía más edad a las
mujeres que a los hombres.
c) La capacidad política. Con este requisito se hace referencia a la
situación de hallarse en el pleno uso de los derechos políticos –que es la
expresión que utiliza de manera expresa la CE en su artículo 68.5-, esto es, a
la ausencia de incapacitaciones formalmente declaradas con arreglo a las
leyes24. Esa declaración debe corresponder a la autoridad judicial, habida
cuenta la importancia que tiene el derecho de sufragio.
La concreción de este requisito difiere de un país a otro, pero, por lo común
recoge dos tipos de supuestos: de un lado, la deficiencia mental y el trastorno
psiquiátrico, por incidir en la capacidad de discernimiento intelectual; y, de otro
lado, la condena penal por determinados delitos considerados como causas de
indignidad moral. La legislación española recoge el primer supuesto, pero no el
segundo, aunque hasta 1995 sí lo hacía y con notable extensión, pues se
20
Artículos 176 y 210.1.a) de la LOREG.
Artículo 22 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea.
22
Artículo 13.2 CE y artículo 176 de la LOREG. Vid. IBÁÑEZ MACIAS, A.: El derecho de sufragio de
los extranjeros, Dykinson, Madrid, 2009; y SANTOLAYA, P., y DÍAZ CREGO, Mª: El sufragio de los
extranjeros. Un estudio de Derecho comparado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,
2008.
23
Artículo 12 CE.
24
En estos términos se expresa la Junta Electoral Central en su Acuerdo de 5 de mayo de 1977.
21
excluía del derecho de sufragio activo a todos los condenados a pena de
prisión25.
d) La residencia. La nacionalidad, la mayoría de edad y la capacidad
política son los requisitos que habitualmente, y en el momento presente,
configuran la capacidad electoral activa en todas las democracias. No obstante,
como ya hemos adelantado, algunos países inequívocamente democráticos,
como Chile, Grecia o Corea del Sur26, han añadido un cuarto requisito, el de la
residencia, de tal forma que los nacionales que hayan alcanzado la mayoría de
edad y gocen de la plena capacidad política solo pueden votar en su país si,
además, tienen su residencia efectiva en el mismo27.
Esta exigencia adicional se funda en la idea de que los nacionales no
residentes, al no ser destinatarios de las decisiones políticas del poder del
Estado del que son nacionales, carecen del interés directo que se precisa para
participen en la constitución del órgano que va a tomar o condicionar dichas
decisiones. Se considera, pues, que estas personas no tienen un interés lo
suficientemente fuerte como para participar en la gestión de los asuntos
públicos28.
25
Vid. el artículo 3 de la LOREG. Este artículo sigue haciendo referencia a la exclusión del derecho
de sufragio que padecen los condenados por sentencia firme a la pena principal o accesoria de privación
del mismo, pero ya no tiene aplicación, habida cuenta que esta pena no la recoge el Código Penal
aprobado en 1995. Por otra parte, el TEDH ha considerado que una norma que excluya del derecho de
sufragio activo a todos los reclusos es contraria al artículo 3 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo
de Protección de los Derechos Humanos (Sentencia Hirst vs. Reino Unido de 30 de marzo de 2004,
confirmada por la Gran Sala en Sentencia de 6 de octubre de 2005).
26
En España no se exige este requisito. Por el contrario, el artículo 68.5, consagrado a la elección
del Congreso de los Diputados, señala que “la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del
derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España”. Vid. GÁLVEZ
MUÑOZ, L.: “El sistema de votación a la luz de la Constitución”, Revista Española de Derecho
Constitucional, nº 87, 2009, págs. 75-77. No obstante, la última reforma de la LOREG (operada por Ley
Orgánica 1/2011) lo ha introducido en las elecciones municipales, a fin de excluir el voto de los
españoles del exterior.
27
El TEDH ha admitido esta causa de restricción del derecho de sufragio; vid., por ejemplo, su
Sentencia de 11 de enero de 2005, caso Py c. Francia. También el Comité de Derechos Humanos de la
ONU; vid. Comunicación Nº 932/2000, caso Marie-Hélène Gillot c. Francia.
28
Vid. argumentos posibles en la Sentencia del TEDH de 30 de marzo de 2005, caso Melnychenko
c. Ucrania. El Tribunal observó que el requisito de residencia para votar podía justificarse por las razones
siguientes: «1) la presunción de que a un ciudadano no residente le afectan menos directamente, o de
manera menos constante, los problemas diarios de un país y tiene un menor conocimiento de los
mismos; 2) la dificultad y a veces la inconveniencia (incluso en algunos casos la imposibilidad) de que los
candidatos parlamentarios presenten las diferentes cuestiones electorales a ciudadanos que viven en el
extranjero, de forma que se garantice la libre expresión de la opinión; 3) la influencia de los ciudadanos
residentes en la selección de candidatos y en la formulación de sus programas electorales, y 4) la
correlación entre el propio derecho a votar en elecciones parlamentarias y el hecho de verse afectado
directamente por los actos de los órganos políticos elegidos de esta forma…». Vid. también PRESNO
LINERA, M. A.: El derecho de voto, op. cit., págs. 155-157; y DÍEZ-PICAZO, L. Mª: Sistema de derechos
fundamentales, 3ª edición, Thomson-Civitas, Madrid, 2009, pág. 400.
e) Otros requisitos. Lo descrito es la situación que presenta en la
actualidad, y por lo general, la capacidad electoral activa, pero conviene tener
presente que en el pasado, y sin perjuicio de los requisitos examinados, se han
establecido otros requisitos que hoy se consideran incompatibles con el
principio de sufragio universal y, por tanto, con la naturaleza misma de este
derecho.
Estos requisitos son, básicamente, la capacidad económica (sufragio
censitario), el nivel de instrucción (sufragio capacitario) y la pertenencia al
género masculino (sufragio masculino). Los dos primeros requisitos, que
siempre han ido juntos, desaparecieron de forma general en la segunda mitad
del siglo XIX, mientras que el tercero, el sufragio masculino, lo hizo, también en
líneas generales, en la primera mitad del XX. En España el sufragio universal
masculino se alcanzó en 1890 y el femenino en 193129.
Además, en ocasiones se han considerado incursos en causa de de
incapacidad política y, por tanto, excluidos del derecho de sufragio, entre otros,
a militares30, jueces, policías, miembros de determinadas órdenes religiosas,
sacerdotes, grupos étnicos o seguidores de ciertas confesiones religiosas
(como católicos y judíos en el Reino Unido hasta 1832). Las razones son
diferentes: la libertad de voto, la cohesión nacional, la independencia estatal,
etc.
II. 3. La inscripción en el censo electoral
Las personas que reúnen los requisitos de la capacidad electoral activa
exigidos por el ordenamiento electoral del país de que se trate tienen derecho a
votar en las elecciones que se celebren en el mismo, si bien, para poder
hacerlo de manera efectiva, es decir, para poder votar de hecho, necesitan
cumplir un requisito formal: estar inscritos en el censo electoral. Éste no es otra
cosa que el registro público que contiene la relación de ciudadanos con
derecho de sufragio activo; su función es contribuir a un rápido y ordenado
desarrollo del proceso de votación y asegurar su limpieza; básicamente se trata
29
Vid., entre otros muchos trabajos, CAPEL MARTÍNEZ, R. Mª: “El sufragio femenino en la Segunda
República española”, Anuario de Historia Contemporánea, núms. 2-3, 1975-1976; y CAMPOAMOR, C.: Mi
pecado mortal: El voto femenino y yo, Junta de Andalucía. Instituto Andaluz de la Mujer, Sevilla, 2001.
30
La restricción del voto de los militares existe en la actualidad en varios países, especialmente de
América Latina.
de facilitar el voto de quienes tienen la capacidad electoral activa, impedir que
voten quienes no gozan de este derecho y evitar el doble voto.
La inscripción en el censo electoral constituye una condición necesaria,
imprescindible, para el ejercicio del derecho de sufragio31. Sin estar en el censo
nadie puede, pues, votar, salvo casos muy excepcionales, como el de la
existencia de sentencia judicial de carácter declarativo del derecho32.
El ordenamiento tiene que ocuparse, en lógica consecuencia, de
determinar la forma de acreditar la inscripción de los electores en el censo. Ello
se suele producir con la aparición en los ejemplares certificados de las listas
del censo que manejan las mesas electorales, aunque en algunos
ordenamientos existen otras vías, como el carnet electoral o la aportación de
certificación censal específica; en España ésta última es una vía admisible de
acreditación, pero excepcional y subsidiaria respecto de la ordinaria33.
En cuanto al aspecto organizativo son tres las cuestiones fundamentales
que se plantean y que el ordenamiento jurídico debe resolver: la autoridad u
órgano encargado del censo, la responsabilidad de la inscripción y el método
de confección del censo. Las opciones seguidas actualmente por la mayoría de
los países, entre ellos España, en relación con estas cuestiones son las
siguientes:
-
-
31
El órgano al que se atribuye la gestión del censo tiene un estatuto
de independencia, que lo sitúa fuera de la dirección directa del
Poder Ejecutivo. Algunas veces en la Administración Electoral, otras
forma parte de la Administración ordinaria, pero se le somete a la
dirección de la Administración Electoral (caso de España donde la
Oficina del Censo Electoral es dirigida y supervisada por la Junta
Electoral Central)34, otras incluso se pone a su frente a una
autoridad independiente designada por el Parlamento o proveniente
del Poder Judicial.
La responsabilidad de la inscripción corresponde al Estado y no al
individuo, sin perjuicio de la obligación de éste de colaborar en la
Así lo declara expresamente el artículo 2.2 de la LOREG y lo ha confirmado el Tribunal
Constitucional (STC 154/1988).
32
En España lo admite así expresamente el artículo 85.3 de la LOREG.
33
Vid. el artículo 85.1 y 5 de la LOREG. Sobre todas estas cuestiones vid. GÁLVEZ MUÑOZ, L. A.: “La
acreditación del derecho a votar”, Revista General de Derecho Constitucional, núm. 4, octubre 2007,
www.iustel.com (también en BIGLINO CAMPOS, P., (directora), Nuevas expectativas democráticas y
elecciones, Iustel, 2008, págs. 193 y ss.).
34
Vid. los artículos 29 y 30 de la LOREG. Esta Ley la enmarca dentro del capítulo III del Título I,
relativo a la Administración Electoral, pero su consideración como tal es muy discutible.
-
tarea35. Ello es seguramente más costoso, pero permite que haya
una correspondencia prácticamente exacta entre censo electoral y
cuerpo electoral.
La confección del censo responde al sistema de “censo continuo”,
conforme al cual el censo es permanente y de actualización
periódica (mensual, trimestral…), utilizándose en cada elección el
vigente en el momento de dictarse el acto de la convocatoria
electoral36, sin perjuicio de la posibilidad de permitir un período de
rectificación extraordinaria37. Son muy pocos los países que siguen
el sistema de “censo periódico” (por ejemplo, Reino Unido), basado
en la renovación total del censo cada cierto número de años (por
ejemplo, cinco o diez), aunque con adaptaciones periódicas o con
ocasión de un proceso electoral38.
III.- EL DERECHO DE SUFRAGIO PASIVO
El derecho de sufragio pasivo es el reverso del derecho de sufragio activo
que acabamos de examinar. Puede definirse, por ello, como el derecho a ser
votado en las elecciones de carácter político, es decir, a participar como
candidato en las mismas, presentando o formando parte de la correspondiente
candidatura.
En relación con este derecho, lo primero que hay que destacar es que la
capacidad electoral pasiva no coincide exactamente con la capacidad electoral
activa. Se considera que aquélla conlleva un plus de protagonismo y
responsabilidad, que se concreta tanto en un reforzamiento de los requisitos de
ésta, como en el establecimiento de causas específicas de inelegibilidad.
Así, como muestra del mayor grado de exigencia respecto de los requisitos
ya conocidos de la capacidad electoral activa, cabe señalar:
35
Vid el artículo 32 de la LOREG. El sistema contrario, el de la inscripción a cargo del elector, es el
vigente en Estados Unidos.
36
Vid. los artículos 34 a 38 de la LOREG.
37
La apertura de una fase de rectificación extraordinaria en período electoral está prevista en
España, pero no en la mayoría de los países. Vid. los artículos 39 y ss de la LOREG. Vid. SANTOLAYA
MACHETTI, P.: Manual de…, op. cit., pág. 41 y 90-91.
38
Este era el sistema vigente en España en la transición. Entonces se aplicaba el Decreto de 9 de
mayo de 1951 (al que otorgo carácter y fuerza de ley la Ley de 20 de diciembre de 1952), que establecía
que el Instituto Nacional de Estadística debía proceder a la renovación total del censo cada cinco años y
a su rectificación cada año.
-
-
-
En algunos países se excluye de la capacidad electoral pasiva a los
nacionales que no lo sean de origen, esto es, a los nacionalizados39.
Muchos de los ordenamientos que reconocen la capacidad electoral
activa a los extranjeros en las elecciones locales o, incluso, en
todas, se resisten a hacer lo propio en la capacidad electoral
pasiva40.
En muchos países se eleva la edad para ser elegible en todas o
algunas elecciones41.
Todos los ordenamientos exigen un mayor grado de capacidad
política, lo que se suele concretar, sin perjuicio de otras
manifestaciones, en la exclusión de los condenados a pena de
prisión42.
En ocasiones se exige tener la residencia efectiva en el país e,
incluso, en el distrito en que la persona en cuestión se presenta
como candidato43.
En cuanto a las causas específicas de inelegibilidad cabe señalar que son
más o menos numerosas según la tradición de cada país; que se suele
distinguir entre causas de inelegibilidad absoluta, que impide presentarse como
candidato en todo el territorio afectado por la elección, y causas de
inelegibilidad relativa, que solo impiden hacerlo en determinadas
circunscripciones; y que la finalidad que se persigue con ellas es variada:
preservar la libertad de los electores, garantizar la neutralidad de los poderes
públicos, evitar situaciones de ventaja de unos candidatos sobre otros o
asegurar el correcto desempeño del cargo.
39
Es el caso, muy conocido, de las elecciones presidenciales en Estados Unidos.
En España no es así, y, precisamente, en 1992 se modificó la Constitución (artículo 13.2) para
hacer posible el reconocimiento a los extranjeros de la capacidad electoral pasiva en las elecciones
municipales, y no solo la capacidad electoral activa. Con todo, los tratados internacionales concertados
por España en orden a posibilitar el voto de los extranjeros en estas elecciones se han centrado en el
sufragio activo.
41
La tendencia imperante es, sin embargo, la de la coincidencia entre ambas edades, como ocurre
en España. Con todo son muchos los países que introducen diferencias, como Estados Unidos (35 años
frente a 18 en las elecciones presidenciales) o el Reino Unido (21 años frente a 18 en las elecciones
parlamentarias) o Italia (40 años frente a 25 en las elecciones al Senado).
42
Así sucede, por ejemplo, en España. Vid. el artículo 6.2 de la LOREG, que además de los
condenados por sentencia firma a pena de prisión, en el período que dure la pena, añade el supuesto de
“los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la
Administración Pública o contra las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena
de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o
especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal”.
43
Esto último es lo que suele ocurrir en las elecciones autonómicas en España, pues los estatutos o
las leyes electorales autonómicas exigen a los candidatos el requisito de la vecindad administrativa en
cualquiera de los municipios de la Comunidad Autónoma de que se trate. Ello ha sido admitido por el
Tribunal Constitucional; vid. STC 60/1987, 14771990 y 25/1992.
40
Entre las causas más frecuentemente establecidas en los ordenamientos
electorales están la de ser alto cargo en la administración, pertenecer a
órganos e instituciones constitucionales o relevancia constitucional o
institucional, ejercer determinadas profesiones como magistrado, militar o
policía o formar parte de la Administración Electoral. En España las causas se
encuentran establecidas en la Constitución (art. 70.1), lo que no es nada
frecuente en el Derecho comparado, y en la LOREG44.
Del derecho de sufragio pasivo interesa destacar otros tres aspectos
colaterales, aunque muy importantes, relacionados con el acto de la
presentación de candidatos, y que vamos simplemente a mencionar, en aras
de la brevedad:
a) Muchos países han adoptado medidas de discriminación positiva a favor
de la igualdad efectiva de la mujer, a fin de conseguir una representación
equilibrada de sexos en el Parlamento45. Se trata bien de condicionar las
ayudas públicas a las candidaturas que cumplan ciertas exigencias en este
terreno, bien de imponerlas con carácter obligatorio, condicionando la
proclamación a su cumplimiento. Esta última, la más extrema, es la solución
adoptada en España mediante la reforma electoral de 2007 46: se exige que en
el conjunto de la lista que se presente los candidatos de cada sexo suponga
como mínimo el 40%, lo que ha de producirse además en cada tramo de cinco
puestos47.
b) La mayoría de los ordenamientos han establecido medidas de solvencia
y seriedad de las candidaturas que se presenten a las elecciones, con el fin de
evitar el bloqueo del proceso electoral, reducir gastos y fomentar la
estructuración del pluralismo político. Así, se suele exigir el respaldo de un
partido político inscrito, determinado porcentaje de firmas de electores, el
44
Vid. los artículos 6, 7, 177, 202 y 210 bis de la LOREG.
Vid. ELVIRA PERALES, A.: “Representación y sexo”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 9, 2000,
págs. 131; ARANDA ÁLVAREZ, E.: Cuota de mujeres y régimen electoral, Dykinson, Madrid, 2001;
MARTÍNEZ ALARCÓN, Mª L.: Cuota electoral de mujeres y Derecho Constitucional, Congreso de los
Diputados, Madrid, 2006.
46
Vid. RUIZ-RICO RUIZ, G.: “Paridad y acción positiva en el Derecho Electoral autonómico”, en
GÁLVEZ MUÑOZ, L. A., (coordinador), El Derecho electoral de las Comunidades Autónomas. Revisión y
mejora, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009, págs. 145 y ss.; BIGLINO CAMPOS,
P.: “La composición equilibrada de las candidaturas electorales: primeras experiencias” Estudios en
homenaje al profesor Gregorio Peces-Barba, vol. 1, 2008, págs. 161 y ss.; y ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, I., Y
TORRES MURO, I.: “Iguales, pero separados. Las cuotas electorales ante el Tribunal Constitucional (STC
12/2008, de 29 de enero)”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 7, 2008, págs. 13 y ss.;
MARTÍNEZ ALARCÓN, L.: “Comentario a la STC 12/2008”, TRC, nº 22, 2008; SERRANO MAÍLLO Mª. I., Y
MARTÍN DE LLANO, I.: “El principio de igualdad y la democracia paritaria”, en SÁNCHEZ GONZÁLEZ, S.
(coordinador), En torno a la igualdad y a la desigualdad, Dykinson, 2009.
47
Vid. el artículo 44 bis de la LOREG. Esta norma ha sido respaldad por el Tribunal Constitucional
en Sentencia 12/2008.
45
respaldo de cierto número de cargos electos, una fianza económica, que se
pierde si no se obtiene un número mínimo de votos en los comicios, o, incluso,
varios requisitos a la vez48.
c) Algunos países han decidido regular la democracia interna de los
partidos políticos en el momento de la confección de las candidaturas por los
partidos políticos49. La medida más conocida es la imposición de elecciones
primarias en los partidos, vigente en la mayor parte de los Estados de los
Estados Unidos, aunque también tiene interés la legislación electoral alemana,
que exige la elección de los candidatos por los afiliados50.
IV.- ALGUNAS CUESTIONES Y SENTENCIAS DE INTERÉS
Se expondrá una selección de resoluciones de distintos tribunales sobre el
tema objeto de estudio.
48
En España vid. los artículos 169, 187 y 220 de la LOREG. Sobre la conveniencia de adoptar
medidas de seriedad en la presentación de candidaturas ya nos hemos pronunciados en trabajos
anteriores. Vid. GÁLVEZ MUÑOZ, L. A.: La confección del voto, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2009, pág. 45.
49
España no ha adoptado medidas en este terreno. La aprobación de la Ley de Partidos Políticos
(6/2002, de 27 de junio) fue una ocasión perdida, aunque el asunto fue objeto de debate.
50
Vid. TAJADURA TEJADA, J.: Partidos…, op. cit.; FLORES GIMÉNEZ, F.: La democracia interna de los
partidos políticos, Congreso de los Diputados, Madrid, 1999; PRESNO LINERA, M. A.: Los partidos y las
distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, Barcelona, 2000; y NAVARRO MÉNDEZ, J. L.: Partidos
políticos y democracia interna, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999.