Análisis Economico 21_Impulso fiscal_Julio2015
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Julio de 2015 • No. 21 DEC Estudios Económicos Análisis económico Impulso fiscal y ciclo económico: elementos para una regla fiscal — José Andrés Oliva Cepeda El capítulo 41 del génesis en la Biblia, cuenta la historia de o acentuando la parte baja del ciclo económico, o no la interpretación que José, hijo de Jacob, hizo del sueño del contribuyendo en recuperar las fortalezas en ahorro y espacio Faraón: –“En mi sueño, he aquí, yo estaba de pie a la orilla fiscal durante los años de recuperación en la parte alta del del Nilo. Y vi siete vacas gordas y de hermoso aspecto que ciclo, relajando el aumento del gasto público. salieron del Nilo; y pacían en el carrizal. Pero he aquí, otras siete vacas subieron detrás de ellas, pobres, de muy mal Entre 1981 a 2014, la política fiscal ha presentado perfil aspecto y flacas, de tal fealdad como yo nunca había visto predominantemente procíclico, es decir, que ha sido en toda la tierra de Egipto”. –José, le anunció: “He aquí, expansiva o restrictiva de manera acoplada con el ciclo del vienen siete años de gran abundancia en toda la tierra de crecimiento económico. En 19 de 34 (o el 56%) ocasiones Egipto, y después de ellos vendrán siete años de hambre”, analizadas, el impulso fiscal se comportó de manera y le aconsejó “nombre intendentes sobre el país y exija un alineada con el ciclo económico; de estos casos en 12 quinto de la producción de la tierra de Egipto en los siete oportunidades (o el 35.3%), el impulso fiscal fue negativo años de abundancia”, “y que los víveres sean una reserva en circunstancias en que la brecha del PIB era negativa. En para el país durante los siete años de hambre que ocurrirán correspondencia, en 7 oportunidades (o en el 20.6%), el en la tierra de Egipto”. impulso fiscal fue positivo en la parte alta del ciclo. Aquella historia milenaria, encierra el principio fundamental En menor medida, durante 15 de los 34 años o 44.5% de de una adecuada política fiscal por parte del Estado frente a las observaciones, la política fiscal se comportó de manera las variaciones intrínsecas en el ciclo económico. De manera contracíclica; de estas solamente en 9 ocasiones (1987, general, recomienda que el impulso que realiza el sector 1988, 1989, 1991, 1992, 2001, 2005, 2009 y 2013) el país público al resto de la economía, sea menor en momentos de experimentó una política fiscal de estímulo, con un impulso abundancia, para que sea mayor en momentos de escasez. fiscal positivo, en la parte baja del ciclo económico, lo que pudo influenciar en obtener resultados menos negativos. El Salvador no ha seguido la pauta anterior y su política fiscal, Asimismo, en 6 años (1993, 1994, 1997, 2000, 2007 y 2014) tanto por su dirección como por su magnitud ha presentado se registró un estímulo fiscal negativo durante la parte alta un perfil contrario al deber ser, ya sea amplificando del ciclo económico. 1 Análisis económico No. 21 • julio de 2015 De manera intuitiva, el impulso fiscal positivo aumenta aplicación sujeta a plazos en un período de gradualidad la demanda agregada y con ello podría aumentar la correspondiente a considerar. actividad económica, mientras que un impulso fiscal negativo tendría los efectos contrarios. Tanto el reporte Este análisis se separa en cuatro apartados. En del Artículo IV de mayo de 2013, del Fondo Monetario el primero se exponen las nociones teóricas Internacional (FMI) para El Salvador y el presente análisis, fundamentales entre el impulso fiscal y el ciclo indican que las presiones fiscales existentes han incidido económico. En el segundo, se revisan las tendencias en configurar un impulso fiscal negativo. Al seguir y los ciclos de las variables a considerar. En el tercero, implementando una disminución del déficit fiscal se se establecen los vínculos entre el impulso fiscal y la continuaría impulsando negativamente la demanda; situación de las finanzas públicas. Finalmente, en el sin embargo, los déficits fiscales y la deuda pública cuatro, se abordan conclusiones y reflexiones. acumulada del país, apuntan a que la orientación de una política fiscal contracíclica no constituye un elemento que el país podría considerar en el corto plazo, debido a lo cual será pertinente continuar reduciendo el impulso a. Nociones teóricas de la relación entre impulso fiscal y ciclo económico fiscal sobre la demanda agregada. En perspectiva, la evaluación detallada del desempeño Como se indica más adelante, lo anterior permitiría fiscal no está exenta de dificultades y consideraciones, transitar por un período de estabilización que contribuiría tanto por el lado de las cuentas fiscales, como por las a restablecer ciertos márgenes de política fiscal interacciones del sector público con la economía. Para macroeconómica hacia el futuro y crear las capacidades realizar análisis especializados es relevante aislar ciertos que el país no ha conseguido fortalecer, durante la factores para destacar la diferencia; por ejemplo, en tanto historia reciente. Asimismo, se corrobora la necesidad los intereses no son determinados en el corto plazo, es del encuentro simultáneo con políticas económicas frecuente complementar el análisis de la evolución del estructurales que dinamicen el crecimiento económico. déficit fiscal con mediciones como el déficit primario global, que se refiere a la diferencia entre ingresos y Se concluye, que la situación actual del país ofrece gastos pero sin considerar intereses. El déficit primario es limitadas posibilidades de apuntalar el crecimiento, una medida más cercana a la evaluación de política fiscal, por el lado de un mayor impulso fiscal. En este sentido, debido a que no toma en cuenta, en el aumento del gasto, es importante promover e impulsar el diálogo para el efecto de la subida de las tasas de interés, influenciada alcanzar acuerdos, en torno a una disminución del déficit por otras condiciones. Asimismo, ingresos temporales fiscal, que posibilite crear más capacidades de política extraordinarios, provenientes de privatizaciones o venta macroeconómica fiscal, dentro del marco de una regla de derechos de explotación por parte de los Estados, fiscal, que brinde horizonte incorporando indicadores podrían conducir a la sobredimensión de los ingresos en ajustados por el ciclo económico, propiciando un perfil determinados períodos, por lo cual en ciertos tipos de más contracíclico a la política fiscal en el futuro, de análisis no son tomados en cuenta. 2 DEC Estudios Económicos Examinar la política fiscal implica, además de revisar los son utilizados a plena capacidad o eficientemente, con principales resultados expresados en la evolución de la lo cual constituye una medida “adecuada para analizar deuda pública acumulada y del déficit fiscal, verificar la evolución del resultado fiscal ya que elimina el efecto la relación que tiene la política fiscal sobre la actividad ciclo económico sobre la recaudación y el gasto” (Gay y económica y la actividad económica sobre la política Escudero, 2010). fiscal, para profundizar en el análisis, con una visión de mediano y largo plazo, incorporando las variaciones del Bajo este enfoque se introduce otro elemento a crecimiento económico. considerar. Cuando la brecha del producto es positiva o el PIB observado se encuentra arriba de su potencial, se En ese sentido, la literatura especializada muestra que un puede sobrestimar el desempeño fiscal, debido a que aspecto trascendente es el ciclo económico y la dificultad el déficit fiscal podría ser más bajo, que el explicado que implica la fuerte correlación que existe entre las únicamente por acciones de política. Por otro lado, cuentas fiscales y la actividad económica, proponiendo cuando la brecha del producto es negativa o el PIB indicadores ajustados por el ciclo. Por un lado, los observado se encuentra abajo del PIB potencial, es indicadores habitualmente observados, sin ajuste por posible subestimar el desempeño fiscal medido, es el ciclo, pueden ser considerados ex post, y muestran el decir, el déficit pudiera ser más alto, en relación con el resultado después de que tanto el ciclo económico como explicado únicamente por acciones de política. la política fiscal han interactuado. Lo anterior constituye un problema de “endogeneidad”, de manera que es difícil Conceptualmente, en general, el perfil de la política determinar si el ciclo económico es explicado por el fiscal, independiente del ciclo económico, se resume estímulo o desestímulo fiscal, o el resultado fiscal es en el cambio en el déficit fiscal primario ajustado por el explicado por el ciclo económico. En este sentido, es ciclo, como porcentaje del PIB tendencial o potencial1. Si recurrente realizar mediciones, como las que se proponen los gastos aumentaron más que los ingresos corregidos a continuación, ajustadas por el ciclo, que incorporen tales por el ciclo económico, aumenta el déficit fiscal y se efectos, los separen y distingan la parte del déficit derivada configura un episodio neto de impulso fiscal positivo, de las decisiones de política fiscal y la parte que está en donde se aumentó más la demanda por bienes en influenciada por el ciclo económico. el gasto, que lo que disminuyó el ingreso disponible privado por la recaudación tributaria, por decisión de Los indicadores ajustados por el ciclo económico parten política. Por el contrario, si el déficit primario ajustado de observar si el PIB se encuentra por encima o por 1 Ver anexo metodológico. La fórmula de impulso fiscal es: debajo de la tendencia general o su nivel potencial de más largo plazo. Una vez corregidos se obtiene el resultado fiscal estructural que “representa el saldo presupuestario hipotético que debería observarse si la economía estuviese en situación de pleno empleo”, es Nota: se multiplica por -1 debido a que un incremento en el déficit fiscal, tomándolo con signo negativo, resulta negativo aunque implique un aumento o un impulso fiscal positivo. decir, aquella situación donde los factores productivos 3 Análisis económico No. 21 • julio de 2015 por el ciclo disminuye, implica que por términos de De manera inversa, se configura una política fiscal política los gastos descienden más de lo que los ingresos procíclica, en momentos en que la brecha del PIB es aumentan, o lo que redujeron el ingreso disponible y se negativa, y la variación del déficit primario estructural configura un episodio neto de disminución o de impulso corregido por el ciclo económico disminuye, es decir, si fiscal negativo sobre la demanda agregada. la política fiscal aumenta más los ingresos que los gastos, se establecería un impulso fiscal negativo. Asimismo, La relación entre el PIB con su valor potencial y el impulso existiría una política fiscal procíclica, si con una brecha fiscal, da cuenta si la política fiscal influye en aumentar del PIB positiva, se introduce un impulso fiscal positivo o en disminuir la demanda agregada o es contracíclica en términos de política. o procíclica. Las combinaciones a considerar pueden apreciarse en el cuadro 1; una política fiscal expansiva se presenta en un escenario donde la brecha del PIB es negativa y la variación del déficit primario (sin contar intereses) estructural o corregido por el ciclo económico, resulta positiva; en este caso, la demanda agregada recibiría una política fiscal contracíclica o un impulso fiscal positivo en términos de política, lo que atenuaría el ciclo recesivo. También, en el escenario de una brecha del PIB positiva, donde la economía se encuentra en una fase expansiva del ciclo económico, y un impulso fiscal es negativo, el aumento del gasto es menor que el aumento de los ingresos vía impuestos, la política fiscal presenta un resultado contracíclico. Ciclo Ampliación A. Contracíclica en la parte de su potencial alta del ciclo, tiempo de parte alta del ciclo ahorrar para el futuro económico Bajo, PIB debajo B. Procíclica, agudiza la evolución de los valores de las series involucradas y su ciclo, tanto del PIB como de los componentes principales de la ejecución fiscal. Empleando datos oficiales desde 1981 hasta 2014, en el gráfico 12 se muestran los aspectos a considerar: los valores reales observados, su tendencia suavizada y el ciclo correspondiente, referido a su diferencia, desde 2000 a 2014. El panel A del gráfico 1 corresponde al valor total de la producción, indica que después de cinco años de la crisis económica de 2009, el valor del PIB en términos reales en 2014 se aproxima a su del PIB se ha reducido y manifiesta que después de un período más largo que el ciclo anterior, el valor del PIB retorna a su nivel de tendencia de largo plazo o potencial. Por su parte, los paneles B, C y D muestran la relación de Impulso Reducción Alto, PIB arriba de su potencial Como punto de partida es pertinente observar la tendencia suavizada. Lo anterior muestra que la brecha Cuadro 1. Relación general entre impulso fiscal y ciclo económico Conceptos b. Tendencias y ciclos C. Procíclica, amplía la D. Contracíclica, en la parte baja del ciclo parte baja del ciclo, económico atenúa el período recesivo los componentes de la ejecución fiscal, con su tendencia. En relación con la recaudación tributaria, se percibe cómo, cuando el PIB observado se ubica arriba de su tendencia, también la recaudación impositiva se sitúa Fuente: elaboración propia arriba de su tendencia, es decir, que la relación entre Fuente: elaboración propia sus componentes cíclicos es directamente proporcional. 2 Se aplicó la metodología descrita en el anexo 1. 4 DEC Estudios Económicos Gráfico 1. Valor, tendencia y ciclo: PIB y componentes principales de la ejecución fiscal (Millones de US$ corridos por la inflación) A.A. PIB PIB B. Impuestos B. Impuestos 600 10,000 Valor del PIB 400 9,500 1,500 1,400 600 Valor de la recaudación 400 1,300 200 9,000 0 8,500 Ciclo 8,000 200 1,200 1,100 -200 0 Ciclo 1,000 -200 900 -400 7,500 7,000 -600 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ciclo (diferencia) PIB (real) -400 800 700 Ciclo (diferencia) PIB (tendencia-HP) Impuestos (real) Impuestos (tendencia-HP) D. Intereses D. Intereses C.C.Gasto primario Gasto primario 2,100 2,000 200 260 150 240 100 220 50 200 0 180 -50 160 -100 140 -150 120 -200 100 Gasto primario 50 Intereses (sin intereses) 40 1,900 1,800 1,700 1,600 1,500 1,400 Ciclo 1,300 1,200 1,100 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ciclo (diferencia) Gastos (real) -600 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 30 20 10 0 -10 Ciclo -20 -30 -40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ciclo (diferencia) Gastos (tendencia-HP) Intereses (real) -50 Intereses (tendencia-HP) Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales deflactados en términos reales. Tendencia HP se refiere al filtro Hodrick–Prescott En contraste, como expresión más cercana al resultado Una perspectiva alternativa relevante, es la relación anterior de la política fiscal por el lado del gasto se utiliza el mostrada en tasas de crecimiento. El gráfico 2 compara la gasto primario (descontando intereses), muestra tasa de crecimiento y la tasa de crecimiento de la tendencia un comportamiento diferente (panel C). En general, suavizada de largo plazo, de los componentes indicados. durante los últimos años, el gasto primario posee un Inicialmente el panel A, muestra la tasa de crecimiento comportamiento cercano a su tendencia, exceptuando de la economía y la tasa de crecimiento de su tendencia. el período entre 2000 y 2002, y de manera notable en En relación con la tendencia histórica, destaca que el 2013, cuando percibió un ascenso arriba de su tendencia. crecimiento económico de largo plazo muestra un descenso, En 2004, 2005, 2007 y 2014, percibió un descenso abajo es decir, que la tasa de crecimiento de la tendencia o de su tendencia. Por su parte, como indica el panel D, el potencial alrededor a la cual el crecimiento oscila, desde gasto en intereses del sector público presenta un patrón el año 2011, se mantiene aproximadamente en 1.4%, cuyo cercano al ciclo económico. nivel es menor al 2% que se registró entre 2006 y 2007. 5 Análisis económico No. 21 • julio de 2015 Gráfico 2. Tasa de crecimiento del PIB, recaudación observada y tendencia A. Tasa de crecimiento económico y su tendencia A. Tasa de crecimiento económico y su tendencia. 5 B. Tasa de crecimiento de la recaudación y su tendencia B. Tasa de crecimiento de la recaudación y su tendencia. 15 3.9 4 3 2.1 2.0 2 3.5 0 0 Crecimiento -1 Crecimiento de la tendencia -10 -3 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 C. Tasa de crecimiento del gasto primario y su tendencia 9.6 8.0 6 4 2.9 2004 2005 2006 2007 -1.7 -2 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Crecimiento Crecimiento de la tendencia 10.3 10 3.9 5 0 -1.9 -4 -8 2003 15 3.3 2 2002 15.2 5.4 3.5 2001 20 Crecimiento de la tendencia 6.8 2000 25 Crecimiento 10 -15 D. Tasa de crecimiento del gasto en intereses y su tendencia D. Tasa de crecimiento del gasto en intereses y su tendencia. C. Tasa de crecimiento del gasto primario y su tendencia. 12 -6 -0.7 Crecimiento -5 Crecimiento de la tendencia -2 8 4.8 5 1.4 1 -4 11.7 10 -5.6 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1.4 2.3 0 -5 -10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales deflactados en términos reales La recaudación tributaria con respecto a la tasa de El panel C del gráfico 2 presenta el comportamiento crecimiento de la tendencia de largo plazo, también del gasto primario. Durante la última década, en percibe un leve descenso. Antes de la crisis de 2009, se relación con su tendencia, la tasa de crecimiento del ubica en 4.8%, mientras que a finales de 2014 asciende gasto primario percibió incrementos importantes, a 3.5%. De hecho, durante el año 2014 se percibe un en 2005, 2006, 2008 y 2013, con tasas de 6.8%, 8%, descenso de 0.7% en la recaudación en términos reales, es 9.6% y 5.4%, respectivamente. Contrariamente, en decir, que el ascenso de los precios fue superior a lo que los años 2004, 2007 y 2014, con tasas de -5.6%, -1.7 el fisco recibió en ingresos tributarios adicionales, lo cual % y -1.9%, respectivamente, mostraron descensos está debajo de su tendencia. Durante los últimos 24 años, significativos, en términos reales y en relación con este aspecto se registró solamente en 1996, 2009 y 2014. su tendencia. 6 DEC Estudios Económicos Por su parte, auspiciado por tasas internacionales gasto en intereses, pero no se corroboró una relación relativamente bajas, el gasto público en intereses muestra estadística significativa, debido a lo cual para realizar el un descenso fuerte en su nivel de largo plazo durante cálculo del déficit primario ajustado por el ciclo, se utilizó el último quinquenio, disminuyendo las presiones en la la serie ajustada por el ciclo de los ingresos totales y del disponibilidad de recursos por parte del sector público. gasto primario. Presentando una reducción de 3.9%, antes de la crisis de 2009, a 1.4% al finalizar 2014; alrededor de lo anterior, se han percibido volatilidades relevantes en 2006 y 2013, c. Impulso fiscal y situación de las finanzas públicas con tasas de 15.2% y 10.3%, respectivamente (panel D, gráfico 2). Hacia el futuro, el gasto público interno en Para acotar la influencia de la política fiscal sobre la intereses podría aumentar, a medida que las circunstancias demanda agregada, se construyeron diagramas de internacionales presenten modificaciones. dispersión con los datos de la serie histórica (gráfico 4). Los gráficos relacionan la brecha del PIB y el crecimiento Como se detalla en el anexo 2, se constató la relación económico, con la dirección del cambio en el déficit estadística3 entre las variaciones alrededor de su primario ajustado por el ciclo o impulso fiscal, para tendencia o ciclo de las series, tanto para los ingresos observar si la política fiscal es procíclica o contracíclica, o totales, los impuestos, los gastos totales, gasto influye en aumentar o en disminuir la demanda agregada. primario e intereses con respecto a la brecha del PIB. Las relaciones pueden apreciarse en el gráfico 3, que Como indican los paneles A y B del gráfico 4, en mayor relaciona los componentes cíclicos de las variables. medida, la política fiscal ha presentado un perfil en general El panel A, confirma cómo la recaudación tributaria procíclico. En 19 de 34 de las ocasiones analizadas entre presenta una fuerte vinculación con el ciclo económico. 1981 y 2014, o el 56%, el impulso fiscal se comportó de Asimismo, tal como lo acota el panel B, el gasto público manera alineada con el ciclo económico; de estas, en 12 primario también presenta una vinculación con el ciclo oportunidades o el 35.3%, el impulso fiscal fue negativo en circunstancias en que la brecha del PIB era negativa, es económico, aunque de menor magnitud4 (panel B). decir, acentuando la parte baja del ciclo económico. Estas Las elasticidades encontradas muestran que cuando el observaciones se ubican en el cuadrante inferior izquierdo crecimiento económico se separa de su tendencia en (panel B), región que ilustra un impulso fiscal y una brecha 1%, los ingresos totales aumentan en 2.3% mientras el del PIB negativa, presentando la mayor cantidad de puntos gasto primario total se separa en 0.75%. Por otro lado, y mayor magnitud. Durante estos años, las finanzas se indagó sobre la relación cíclica del crecimiento y el públicas se han comportado de manera contraria a lo ideal, 3 El examen estadístico se realizó a través de la regresión en relación entre el ciclo económico y las cuentas fiscales, más una serie de variables dicotómicas relevantes (cuando se percibieron efectos externos específicos en los años 1985, 1986 y 1990) y un término autorregresivo. Un coeficiente o elasticidad positiva significativa indica un papel procíclico en general. Los coeficientes o elasticidades con respecto al ciclo económico de los ingresos totales, ingresos tributarios, gasto total y gasto primario resultaron positivos y estadísticamente significativos, siendo iguales a 2.33, 2.26, 0.68, y 0.74, respectivamente. El coeficiente del gasto en intereses no resultó estadísticamente significativo. Los detalles se ubican en el anexo 2. 4 El valor del coeficiente o elasticidad de los ingresos totales es mayor que el de los gastos totales. 7 amplificando la parte baja acentuando las condiciones económicas no favorables. En correspondencia, en 7 oportunidades o en el 20.6%, el impulso fiscal fue positivo durante la parte alta del ciclo (cuadrante superior derecho del panel B). Análisis económico No. 21 • julio de 2015 Gráfico 3. Relación del ciclo económico y ciclo de la recaudación y del gasto primario (Millones de US$ corridos por la inflación) A. Ciclo económico y ciclo en recaudación A. Ciclo económico ytributaria ciclo en recaudación tributaria 100 300 50 200 100 0 0 -50 -100 -100 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -200 PIB real -150 250 600 200 500 150 400 100 300 50 200 0 100 -50 0 -100 -100 -150 -200 -200 -300 -250 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 150 400 700 PIB real Impuestos C. Ciclo económico y ciclo del gasto en C. Ciclo económico y ciclo del gasto en intereses intereses 700 Ciclo del gasto primario 500 Ciclo económico 200 Ciclo de la recaudación tributaria 600 Ciclo económico B. Ciclo económico y ciclo del gasto primario 250 700 -300 B. Ciclo económico y ciclo del gasto primario Gasto primario 60 600 Ciclo económico 400 20 300 0 200 100 -20 0 -100 -40 Ciclo del gasto en intereses 40 500 -300 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -200 PIB real -60 Intereses Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales deflactados en términos reales A pesar de lo anterior, en menor medida, durante 15 económico, contribuyendo en recuperar las fortalezas de los 34 años o 44.1% de las observaciones, la política en ahorro y espacio fiscal en los años en que se fiscal se comportó de manera contracíclica; de estas, encontró en la parte alta del ciclo, relajando el solamente en 9 ocasiones (1987, 1988, 1989, 1991, 1992, aumento del gasto público. 2001, 2005, 2009 y 2013) el país experimentó una política fiscal de estímulo con un impulso fiscal positivo, en la parte baja del ciclo económico, lo que pudo influenciar en obtener un resultado menos negativo en el crecimiento (cuadrante inferior derecho del panel B). Asimismo, en 6 años (1993, 1994, 1997, 2000, 2007 y 2014) se registró un estímulo fiscal negativo durante la parte alta del ciclo En este mismo sentido, el panel de C del gráfico 4, ilustra la relación entre el impulso fiscal y el crecimiento económico mismo. En general, se visualiza una leve inclinación de la línea de tendencia5, es decir que en términos de su magnitud, el impulso fiscal ha tenido poco 5 La correlación simple se ubica en 0.3% y el coeficiente R2 de la regresión indica que la varianza del impulso fiscal explica el 11.1% de la varianza del crecimiento. 8 DEC Estudios Económicos Gráfico 4. Relación de la brecha del PIB y el crecimiento con impulso fiscal (1981-2014) 1/ A. Perfil de la política fiscal B. Relación brecha-impulso fiscal 5 Contracíclica 2007 Contracíclica en la parte alta, 17.6% Procíclica en la parte baja, 35.3% Contracíclica en la parte baja, 26.5% Brecha del PIB 44.1% contracíclica 4 56% procíclica 1993 -8 -6 -4 -2 1982 2008 2 1 2014 0 -1 1996 0 2 2001 4 2009 -2 1986 Procíclica en la parte alta, 20.6% 3 1997 Procíclica 1995 -3 1990 -4 -5 Procíclica 1991 1989 Contracíclica -6 Impulso scal (% del PIB potencial) C. Relación del crecimiento y el impulso fiscal (1982-2014) 1/ 10 y = 0.4425x + 2.5999 R² = 0.11187 1993 1992 8 6 Crecimiento 4 2 1986 -8 -6 -4 -2 0 -2 2014 0 -4 1982 1996 2 2009 1989 4 -6 -8 Impulso scal (% del PIB potencial) 1/ Impulso fiscal como porcentaje del PIB potencial. Brecha del PIB diferencia logarítmica entre su valor observado y su tendencia medida según el filtro de Hodrick y Prescott (HP). Fuente: Elaboración propia impacto en aumentar o disminuir la demanda agregada, La situación actual del país ofrece limitadas posibilidades o el crecimiento económico. En particular, no se registran de apuntalar el crecimiento, a través de un mayor impulso observaciones con tasas de crecimiento e impulsos fiscal. Por ejemplo, en el gráfico 5 se aborda la relación fiscales negativos, con excepción de 1982. En la mayoría entre la situación o los niveles de déficit fiscal y deuda de ocasiones, la relación se ubica en el cuadrante superior pública con el impulso fiscal. Inicialmente, acorde con las izquierdo, donde se aprecian 17 observaciones o el 50% metodologías presentadas, el panel A del gráfico 5, describe de los datos. Es decir, estos fueron años en los cuales se la relación del déficit fiscal observado y su tendencia registró una tasa de crecimiento positiva con episodios histórica de largo plazo. Se aprecia que este ha mostrado de impulsos fiscales negativos. En contraste, el cuadrante un incremento paulatino desde 1994, donde representaba superior derecho, posee 14 ocasiones donde se observó -1.8% del PIB, hasta ubicarse en un nivel de -3.9% del PIB en un impulso fiscal positivo con crecimiento económico. 2010, nivel donde aproximadamente se ha mantenido. 9 Análisis económico No. 21 • julio de 2015 En general, en la medida que los déficits estructurales son Asimismo, las posibilidades de utilizar un impulso fiscal altos, las necesidades de ajuste obligan a que el impuesto como política descansan en el nivel de deuda pública, fiscal sea negativo. Como indica el panel B del gráfico 5, el cual es elevado. Utilizando los datos disponibles elevados déficits fiscales de largo plazo o estructurales del nivel de deuda pública, el panel C del gráfico 5, han sido acompañados, en mayor medida, por episodios ilustra cómo los impulsos fiscales se traducen en un de impulsos fiscales negativos, de tal manera que la aumento del déficit fiscal, y éste en un aumento de la mayoría de observaciones se ubican en el cuadrante deuda pública. Por ejemplo, durante 2001 se realizó un izquierdo, con impulsos fiscales más negativos en relación impulso fiscal positivo de 1.2% del PIB, y se registró un con ocasiones en que la tendencia de largo plazo del ascenso de la deuda pública de 30.9% a 34.5% del PIB; déficits ha resultado más elevada. Lo anterior ilustra que en 2008 se obtuvo un impulso fiscal de 1.2% del PIB y la altos niveles de déficit fiscal reducen las posibilidades de deuda alcanzó el 42.6% del PIB. Finalmente, el nivel de aumentos mayores y de manera inversa se presentan con deuda pública alcanza el 59.6% del PIB en 2014, niveles más frecuencia descensos en el impulso fiscal. similares a los observados durante el primer quinquenio Gráfico 5. Relación del déficit observado, déficit de largo plazo, deuda pública e impulso fiscal A. Déficit fiscal y su nivel de tendencia de largo plazo B. Relación del déficit de largo plazo y el impulso fiscal -16 -12 -10 -8 -5.7 -6 0 -1.8 Dé cit scal -4 -2 -4 -6 -8 -10 Impulso scal C. Impulso fiscal y deuda pública 4.0 3.0 70.0 59.6 3.0 57.2 2.0 50.0 1.2 1.0 60.0 0.5 40.0 0.0 30.0 -1.0 20.0 -1.6 10.0 -2.2 -3.0 0.0 Impulso scal Deuda (% PIB) Fuente: Elaboración propia 10 Deuda pública 1.5 -2.0 0 -2 Dé cit scal (tendencial) Impulso scsal -2 -6 Promedio 3.6 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -4 -3.9 Dé cit de largo plazo -8 -14 -12 0 2 4 DEC Estudios Económicos de los noventa, años en los cuales también se registraron (2004), mencionan que para fortalecer la política impulsos fiscales negativos. fiscal como instrumento contracíclico, es necesario transitar por un período de ajuste fiscal o reducción De manera similar, la conclusión anterior ha sido del déficit, a objeto de reducir la carga de la deuda reflejada también en otros estudios que han explorado pública y ampliar los márgenes de maniobra de el mismo fenómeno; por ejemplo, Fuentes y Tobar la política. d. Conclusiones y reflexiones En concordancia con lo que indica la literatura económica, los componentes de la ejecución fiscal guardan una fuerte correlación con el ciclo económico en El Salvador. En tal sentido, es recomendado construir y dar seguimiento a los indicadores fiscales ajustados por el ciclo económico, para poder indagar sobre la dirección de la política fiscal y su relación con la actividad económica y establecer si ayuda a suavizar el ciclo, o si lo amplifica. Lo deseable es ahorrar en período de vacas gordas o abundancia, para poder elevar el consumo en la época de vacas flacas o escasez. Tanto por su dirección como por su magnitud, los datos muestran que desde 1981 a 2014, la política fiscal ha presentado un perfil, predominantemente procíclico, contrario a lo deseable. En 19 de 34 (o el 56%) de las ocasiones analizadas, el impulso fiscal se comportó de manera alineada con el ciclo económico; de estos casos, en 12 oportunidades (o el 35.3%), el impulso fiscal fue negativo en circunstancias en que también la brecha del PIB era negativa. En correspondencia, en 7 oportunidades (o en el 20.6%), el impulso fiscal fue positivo en la parte alta del ciclo. De esta manera, la política fiscal ha presentado un perfil contrario, ya sea amplificando o acentuando la parte baja del ciclo económico, o no contribuyendo en recuperar las fortalezas en ahorro y espacio fiscal durante los años de recuperación o en la parte alta del ciclo, relajando el aumento del impulso fiscal. A pesar de lo anterior, en menor medida, en 15 de los 34 años analizados, lo que implica un 44.5% de las observaciones, la política fiscal se comportó de manera contracíclica; de estas, solamente en 9 ocasiones (1987, 1988, 1989, 1991, 1992, 2001, 2005, 2009 y 2013) el país experimentó una política fiscal de estímulo con un impulso fiscal positivo, en la parte baja del ciclo económico, lo que pudo influenciar en obtener resultados menos negativos en la economía en esos años; mientras que en 6 episodios (1993, 1994, 1997, 11 Análisis económico No. 21 • julio de 2015 2000, 2007 y 2014), es decir, en el 26.5%, se registró un estímulo fiscal negativo durante la parte alta del ciclo económico, lo que permitió recuperar el espacio fiscal o ahorro durante los períodos de bonanza. Se constató que el impulso fiscal ha tenido poco impacto en aumentar o disminuir la demanda agregada. Se verificó que elevados déficits fiscales de largo plazo han sido acompañados, en mayor medida, por sucesos de impulsos fiscales negativos. De manera similiar, las posibilidades de utilizar un impulso fiscal como política dependen también del nivel de deuda pública, el cual es elevado, debido a lo cual se concluye que la situación actual del país ofrece limitadas posibilidades de apuntalar el crecimiento, a través de un mayor impulso fiscal. Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de un ajuste fiscal, que por naturaleza es contractivo, por lo que se requiere del encuentro simultáneo con políticas económicas estructurales que dinamicen el crecimiento económico, que incluyan la mejora en el clima de inversión, reducción en la tramitología y costos para la realización de proyectos de inversión. El panorama apunta a la importancia de recobrar el dinamismo económico para acrecentar el crecimiento elevando su tendencia de mediano plazo, lo que conlleva a recuperar el crecimiento potencial del largo plazo del país. En este sentido, es importante promover e impulsar el diálogo para alcanzar acuerdos y decisiones, en torno a una disminución del déficit fiscal, que posibilite crear más capacidades de política macroeconómica fiscal, dentro del marco de una regla fiscal, que brinde horizonte, incorporando indicadores ajustados por el ciclo económico propiciando un perfil más contracíclico a la política fiscal en el futuro, de aplicación sujeta a plazos en un período de gradualidad correspondiente a considerar. Anexo 1: Metodología utilizada para el cálculo Para medir el déficit fiscal ajustado por el ciclo y el impulso fiscal se siguieron los siguientes pasos metodológicos: o Convertir en términos reales la ejecución del sector público usando el deflactor implícito del PIB. o Definir la brecha del PIB, y establecer si el PIB se encuentra arriba o debajo de su potencial. Se realizó una medición de la brecha del PIB utilizando el método del Hodrick–Prescott6. o Determinar econométricamente, la elasticidad de los componentes del sector público con respecto al PIB. Es decir, la medida con el que los ingresos o los gastos aumentan cuando aumenta el PIB por encima de su potencial. 6 Para mayor explicación del uso del filtro en esta metodología consultar: Fuentes, Julieta y Marlene Tobar Silva. “La Política Fiscal como herramienta de ajuste cíclico en El Salvador”, Documento de trabajo 2004-01, Primer Semestre 2004. Banco Central de Reserva de El Salvador 12 DEC Estudios Económicos o Ajustar los ingresos y gastos reales observados por el ciclo, con la fórmula7 utilizada por el FMI para convertir ambas magnitudes sin el ciclo económico. o Con los datos de ingresos y gastos reales, calcular el déficit fiscal y déficit fiscal primario global ajustado por el ciclo, en magnitudes y como porcentaje del PIB. o Calcular el impulso fiscal como el cambio en el déficit fiscal primario ajustado por el ciclo. Para el déficit fiscal primario se tomó la diferencia entre los ingresos totales y el gasto primario ajustados por el ciclo. La variación del déficit fiscal primario ajustado por el ciclo o impulso fiscal, se calculó, como porcentaje del PIB potencial o tendencial. Anexo 2: Resultado de las ecuaciones econométricas a) = 2.33 + 0.25ó − 0.08ó − 0.29 1 + (t= 7.60)*** (t= 11.3)*** (t=-2.81)*** (t=4.24)*** D.W= 1.88 =0.89 ) = 2.26 + 0.17ó − 0.08ó − 0.08ó + 0.39 1 + (t= 4.16)*** (t= 4.44)*** (t=-1.82)* (t=1.79)* (t=3.14)*** D.W= 1.77 =0.74 c) = 0.68 + 0.18ó − 0.25ó −0.25ó −0.27 1 + (t= 2.25)** d) = (t= 8.25)*** (t=-5.83)*** (t=-5.49)*** (t= 2)** D.W= 1.94 =0.80 0.74 + 0.16ó − 0.26ó −0.25ó −0.27 1 + (t= 2.13)** (t= 6.58)*** (t=-5.51)*** (t=-4.93)*** e) = (t= 1.75)* D.W= 1.83 =0.76 0.06 − 0.16ó − 0.35ó + 0.98 1 − 0.51 2 + (t= 0.05) (t= 2.01)** (t=-5.75)*** (t=6.9)*** (t= 4.75)*** D.W= 2.46 =0.69 Fuente: Elaboración propia. Notas: Significancia estadística ***1%, **5%, *10%. Ciclo del PIB, es la diferencia entre el logaritmo natural del PIB real observado y su tendencia según filtro de Hodrick y Prescott. Igualmente, ciclo de ingresos totales, tributarios, gasto total, primario e intereses es la diferencia entre dichos valores en términos reales, menos su tendencia correspondiente según filtro de Hodrick y Prescott en logaritmos naturales. Variables Dicotómicas tienen el valor de uno en dicho año. Componente “Ar”, implica un valor rezagado de la variable explicativa. 7 13 14 4,990.7 4,469.1 4,187.3 4,251.6 4,308.4 4,335.0 4,343.2 4,452.4 4,536.0 4,579.6 4,800.9 4,972.6 5,347.7 5,741.8 6,089.2 6,478.7 6,589.2 6,869.0 7,126.5 7,372.3 7,531.0 7,659.7 7,839.0 8,019.3 8,167.7 8,458.7 8,789.6 9,127.1 9,243.4 8,953.8 9,076.0 9,277.2 9,451.7 9,626.3 9,814.2 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1,848.2 1,849.8 1,789.1 1,692.1 1,611.8 1,473.2 1,609.6 1,583.5 1,515.9 1,378.7 1,329.6 1,298.7 1,215.5 1,140.0 1,188.0 1,106.4 1,064.4 1,052.9 1,123.9 1,120.5 1,058.6 944.9 859.5 798.2 735.4 752.1 880.5 904.2 837.2 1,127.5 1,135.5 1,118.8 797.8 819.7 765.0 Ingresos totales Fuente: Datos oficiales y elaboración propia. PIB Año 1,470.9 1,481.0 1,362.9 1,280.3 1,221.1 1,130.8 1,244.7 1,236.8 1,178.6 1,054.9 940.9 925.4 874.1 803.5 770.7 753.9 717.4 698.2 690.4 725.0 635.0 591.5 515.6 474.1 438.2 459.6 554.8 572.0 584.9 760.2 631.9 520.9 466.7 506.0 538.5 Tributarios netos 1,963.8 2,002.2 1,899.3 1,847.9 1,785.5 1,750.9 1,680.3 1,532.7 1,559.4 1,444.1 1,352.6 1,433.5 1,427.5 1,365.4 1,300.1 1,208.6 1,146.6 1,067.9 1,171.6 1,022.8 975.0 903.0 970.0 794.7 672.9 913.6 875.3 830.8 766.9 1,207.3 1,251.9 1,361.3 1,094.4 1,371.2 1,175.2 Gasto primario Serie real observada 238.1 234.7 212.9 207.6 215.3 230.1 224.1 230.3 215.5 187.0 172.9 163.6 134.4 110.9 116.5 102.9 105.3 106.5 116.4 106.7 118.6 134.6 133.6 144.1 81.4 89.4 87.7 91.1 101.6 112.5 158.0 150.3 93.2 66.9 40.0 Intereses Anexo 3: Datos utilizados (US$ constantes de 1990) 1,835.1 1,860.7 1,818.1 1,737.8 1,685.0 1,535.8 1,502.0 1,462.7 1,463.8 1,388.2 1,379.8 1,331.3 1,239.1 1,152.2 1,168.1 1,063.4 1,023.8 1,013.8 1,088.4 1,023.8 1,008.6 928.5 896.1 888.9 806.7 844.3 938.2 947.1 887.7 1,163.7 1,167.9 1,179.7 874.8 779.8 569.8 Ingresos totales 1,460.8 1,489.4 1,384.3 1,313.8 1,274.8 1,177.4 1,163.9 1,145.3 1,139.3 1,061.9 975.4 947.9 890.5 811.8 758.2 725.5 690.9 673.1 669.3 664.3 605.9 581.5 536.8 526.2 479.3 514.0 590.0 598.3 619.0 783.8 649.3 548.4 510.3 482.1 404.7 Tributarios netos Serie ajustada por el ciclo 1,959.4 2,005.9 1,908.9 1,863.5 1,810.8 1,774.1 1,643.9 1,494.7 1,542.2 1,447.2 1,368.5 1,444.7 1,436.2 1,370.1 1,293.1 1,193.6 1,132.5 1,055.2 1,159.8 994.0 960.1 898.0 982.9 822.3 692.9 947.7 893.0 843.1 781.3 1,219.5 1,263.1 1,384.3 1,126.8 1,349.7 1,070.5 Gasto primario 29.8 -24.2 -65.1 -106.3 -174.0 -160.8 269.6 304.3 130.4 -24.9 -130.5 -85.5 -64.7 -35.0 54.3 123.9 117.6 110.3 89.9 245.2 124.6 42.9 -96.0 -234.2 -193.6 -232.1 -124.7 -89.2 -110.1 -59.0 -52.0 -97.4 -168.2 94.3 590.8 Brecha PIB -20.9 54.4 -34.9 0.0 -112.6 96.4 110.0 -46.5 19.4 70.3 -124.7 -83.7 -20.8 92.9 -5.2 21.5 67.3 -30.0 101.2 18.7 -18.0 -117.3 153.4 47.2 -217.2 148.6 58.8 2.4 -162.2 -39.4 -109.4 -47.4 -317.9 69.1 Impulso fiscal Contracíclico Contracíclico Procíclico Procíclico Procíclico Contracíclico Procíclico Contracíclico Procíclico Contracíclico Procíclico Procíclico Procíclico Contracíclico Contracíclico Procíclico Procíclico Contracíclico Procíclico Procíclico Contracíclico Contracíclico Contracíclico Contracíclico Procíclico Contracíclico Contracíclico Contracíclico Procíclico Procíclico Procíclico Procíclico Procíclico Procíclico Dirección de política Análisis económico No. 21 • julio de 2015 DEC Estudios Económicos BIBLIOGRAFÍA Burnside, Graig. “Fiscal Sustainability in Theory and Practice”, A hand book, The World Bank, Washington, D.C, 2005. 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