veinticinco años de política de vivienda en españa

Alfonso Fernández Carbajal*
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA
DE VIVIENDA EN ESPAÑA
(1976-2001): UNA VISIÓN
PANORÁMICA
La instauración en nuestro país de un régimen democrático ha supuesto cambios
importantes en lo que se refiere a las distintas políticas desarrolladas por las
administraciones públicas. En este sentido, el derecho de todos los ciudadanos a una
vivienda digna recogido en la Constitución de 1978 ha favorecido la inclusión de
objetivos sociales a la hora de configurar la política desarrollada en este ámbito, en la
que se observa además un mayor grado de descentralización como consecuencia del
traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas. Partiendo de estas
consideraciones, en este trabajo se realiza un recorrido por la evolución que ha
experimentado la política de vivienda en España entre los años 1976 y 2001, para lo
cual se divide este período de tiempo en cuatro etapas que abarcan, respectivamente, la
transición democrática (1976-1981), los planes plurianuales de la década de los ochenta
(1981-1987), el «boom inmobiliario» posterior (1987-1990) y el ciclo residencial del
último decenio (1991-2001). Del análisis de todas ellas se derivan una serie de
conclusiones que se recogen en el apartado final.
Palabras clave: mercado inmobiliario, política de la vivienda, viviendas sociales, España.
Clasificación JEL: I38, R31.
1.
Introducción
La intervención pública en los distintos ámbitos de la
actividad económica suele justificarse habitualmente
utilizando tres tipos de argumentos: fomento de la eficiencia, incremento del grado de equidad en la distribución de la renta y atenuación de los ciclos económicos
* Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Oviedo
(Samuelson y Nordhaus, 1999, páginas 34-38). Desde
este punto de vista, la mercancía vivienda y el mercado
en el que se realizan las distintas transacciones en torno
a la misma poseen una serie de características que permiten justificar la intervención pública en este ámbito tomando como referencia cualquiera de ellos. Así, la vivienda es considerada habitualmente como un bien preferente, es decir, esencial para el desarrollo de una vida
digna (Albi et al., 2000, página 317), por lo que facilitar
el acceso a la misma a las familias con menores ingre-
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ALFONSO FERNÁNDEZ CARBAJAL
sos contribuye a reducir las desigualdades existentes.
Por otra parte, cuando se analiza el funcionamiento del
mercado inmobiliario suele plantearse la posible existencia de algunos fallos que hacen que su funcionamiento se aleje del modelo de mercado perfectamente
competitivo —el ideal desde el punto de vista económico—, entre los que se puede citar a modo de ejemplo
los efectos externos que el estado de conservación de
la vivienda genera sobre las que la circundan —positivos si está rehabilitada y negativos si está degradada—.
Finalmente, hay que tener en cuenta que la construcción residencial, como conjunto de actividades cuyo objetivo básico es la producción y conservación de este
tipo de bienes, constituye un sector clave en la economía de cualquier país por su capacidad para generar
empleo y por los efectos de arrastre que tiene sobre
otras muchas actividades económicas, lo que hace que
a menudo sea utilizado como instrumento de política anticíclica en momentos de recesión económica.
Todo lo anterior trae como consecuencia que la intervención pública en materia de vivienda —en definitiva,
la política de vivienda— persiga tres tipos de objetivos
—sociales, urbanísticos y macroeconómicos (Leal,
1992, páginas 18-23)— cuya consecución simultánea
no es nada fácil, dado que se requieren medidas diferentes para el logro de cada uno de ellos. Especialmente complicado resulta compatibilizar los objetivos sociales con los macroeconómicos, dado que los primeros
suelen requerir la adopción de medidas de carácter selectivo —de cara a garantizar que sean los estratos de
población con menores ingresos los beneficiarios de las
ayudas— en tanto que el logro del segundo tipo de objetivos, en la medida en que buscan incentivar la actividad
del sector, suele traducirse en medidas de carácter más
indiscriminado, dirigidas a todos aquellos agentes con
interés en desarrollar un determinado tipo de operación
relacionada con el mismo —construcción o compra, por
ejemplo—.
Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, el
presente trabajo trata de ofrecer una visión panorámica
—y, por tanto, necesariamente resumida— de la evolu-
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Julio-Agosto 2004. N.º 816
ción que ha experimentado la política de vivienda en
nuestro país a lo largo de los últimos 25 años y entendida ésta en sentido amplio, es decir, tomando en consideración no sólo aquellas medidas que tienen su reflejo
en los presupuestos de las administraciones públicas
—los subsidios que, de forma directa o por vía fiscal, se
conceden para facilitar la construcción de viviendas o el
acceso a las mismas—, sino también aquellas normas
establecidas por la administración que, aún sin tener
contenido presupuestario, regulan el funcionamiento
bien del mercado de la vivienda directamente o el de
otros íntimamente relacionados con él —por ejemplo,
las relacionadas con el control de los alquileres, la ordenación urbana ó el mercado hipotecario—1. La fecha
elegida como punto de partida no es en absoluto casual
como puede entenderse fácilmente, dado que el año
1976 es el punto de partida que llevará a la instauración
de un régimen democrático en nuestro país. No obstante, para entender y valorar correctamente la evolución
de la política de vivienda a partir de esa fecha es necesario tener en cuenta la desarrollada en el período precedente, de cara a comprender la importancia de los
cambios que progresivamente se van introduciendo en
la misma. Esta circunstancia es la que nos obliga a referirnos, siquiera sea brevemente, a la política de vivienda
de la etapa franquista.
2.
Los antecedentes: la política de vivienda
durante el franquismo
Finalizada la Guerra Civil, el patrimonio inmobiliario
español se encuentra en una situación de grave deterioro. Las numerosas destrucciones de inmuebles que se
produjeron, unidas a la prácticamente nula actividad
constructora desarrollada durante los años de contienda, van a agravar notablemente el ya crónico déficit de
1
Un análisis más detallado en relación con los objetivos e
instrumentos de las políticas públicas de vivienda puede verse en JAÉN
y MOLINA (1993, páginas 103-114) y FERNÁNDEZ CARBAJAL (2000,
páginas 83-92).
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
viviendas que se arrastraba en nuestro país desde hacía tiempo, lo que va a hacer necesario acometer, a partir de 1939, un gran esfuerzo constructor cuya coordinación y planificación va a ser encomendada al Instituto
Nacional de la Vivienda (INV), creado precisamente
poco después de terminada la contienda (Ley de 19 de
abril de 1939). El logro de este objetivo condicionará de
manera clara la política de vivienda desarrollada durante toda esta etapa.
Durante los primeros años de la posguerra, sin embargo, el contexto económico autárquico en el que se
desenvuelve nuestro país no va a permitir que dicho esfuerzo pueda materializarse con la intensidad requerida,
dada la importante escasez de algunos materiales de
construcción y las dificultades que para su importación
se presentaban2.
El progresivo abandono de este modelo en favor de
otro más abierto al exterior durante los años cincuenta y,
sobre todo, sesenta —una vez aprobado el Plan de
Estabilización y Liberalización de 1959— a la vez que
impulsa el crecimiento y desarrollo económico español
va a permitir superar los problemas anteriores lo que,
unido al mejor conocimiento del problema de la vivienda
que van a permitir los Censos de 1950 y 1960, mueve al
Gobierno a intervenir de una manera más activa en esta
materia. Concretamente, el marco de actuación en materia de política de vivienda va a quedar definido por los
siguientes rasgos:
· En primer lugar, se establece un sistema de ayudas
o subsidios a la vivienda que —en el marco de planes
plurianuales— busca, ante todo, incentivar la construcción de las mismas dejando en un segundo plano las características socioeconómicas de sus destinatarios, de
tal forma que la mayor parte de dichas viviendas podían
ser objeto de compra o alquiler por cualquier familia independientemente de su nivel de ingresos. Esta cir-
2
Para un análisis más detallado de la política de vivienda desarrollada
durante la década de los cuarenta y cincuenta véase COTORRUELO
(1960).
cunstancia va a ser aprovechada por promotores y
constructores para atender prioritariamente las necesidades de vivienda de los estratos de población con mayores ingresos, lo que va a provocar que al finalizar este
período persista un claro déficit de viviendas destinadas
a proveer de alojamiento a las familias con menores niveles de renta —fundamentalmente viviendas públicas
(Cuadro 1)—. La satisfacción de este último segmento
de la demanda se convierte, por tanto, en una asignatura pendiente que tendrá que ser abordada a partir de
1975.
· En materia urbanística hay que señalar que pese a
la aprobación, en 1956, de la Ley sobre régimen del
Suelo y Ordenación Urbana, van a persistir durante este
período problemas importantes, entre los que hay que
destacar el importante grado de anarquía que caracteriza el intenso proceso de urbanización llevado a cabo y
las prácticas especulativas que se desarrollan al amparo de la buena coyuntura económica3. Se hace, por ello,
inevitable la reforma de la normativa anterior, la cual se
realiza mediante la Ley 19/1975. De su contenido, destaca el intento de establecer un control más exhaustivo
del llamado suelo urbanizable programado —aquel que
el plan general de ordenación urbana (PGOU) tiene reservado para absorber el crecimiento previsto de una
ciudad o municipio— de cara a evitar, por una parte, que
el volumen edificado sea excesivo y, por otra, que se
produzcan retenciones de suelo, estableciéndose a este
respecto plazos concretos para la urbanización del mismo. Pese a todo, esta reforma resulta incompleta entre
otras razones porque la mayor parte de sus preceptos
se refieren al suelo urbanizable, mientras que todo lo referente al suelo urbano queda en un segundo plano4.
3
Para un estudio más pormenorizado del desarrollo urbano de
nuestro país en esta etapa puede consultarse TERÁN (1982).
4
Esto es debido a que cuando la Ley se elaboró —a principios de los
años setenta— el país vivía aún inmerso en una etapa de crecimiento
económico, por lo que el problema fundamental a resolver era cómo
generar suelo suficiente para atender las necesidades derivadas de
dicho crecimiento.
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ALFONSO FERNÁNDEZ CARBAJAL
CUADRO 1
CUADRO 2
VIVIENDAS PROGRAMADAS
Y CONSTRUIDAS: PERÍODO 1961-1975
(En miles de viviendas)
EVOLUCIÓN DEL PARQUE DE VIVIENDAS
SEGÚN EL RÉGIMEN DE TENENCIA
(En %)
Total
Período 1961-1975
Tipo de vivienda
P
C
%
Promoción privada . . .
Promoción pública 1 . .
2.292,1
838,5
2.302,4
369,9
100,4
44,1
Libres . . . . . . . . . . . . . .
494,2
1.400,2
283,3
Totales . . . . . . . . . . . . .
3.624,9
4.072,6
112,4
Protegidas
NOTAS: 1 En esta época recibían la denominación de «promoción oficial».
Asimismo, y con el fin de facilitar las comparaciones entre objetivos y resultados, a partir de 1968 se incluyen en esta categoría todas las viviendas incluidas en el denominado «Grupo II», pese a que una parte de las mismas
es de promoción privada.
Claves: P: Programadas; C: Construidas; %: (C/P) ´ 100 (Grado de cumplimiento de los planes establecidos en este período).
FUENTE: Elaboración propia a partir de: Plan Nacional de Vivienda
1961-1976. Planes de Desarrollo Económico y Social 1968-1971 y
1972-1975. INV, memoria de actividades, varios años.
· En materia de alquileres hay que destacar la existencia de una legislación claramente favorable al inquilino frente al arrendador, como lo prueban: i) el derecho a
prórroga forzosa a favor del primero de ellos una vez finalizado el plazo de duración estipulado para el contrato
y ii) las restricciones existentes a la hora de actualizar
los alquileres, que en muchos casos llegan a suponer la
congelación de los mismos. Estas y otras limitaciones
adicionales van a provocar que este régimen de tenencia pierda gran parte de su atractivo, sesgando claramente el mercado inmobiliario a favor de la vivienda en
propiedad y provocando, en consecuencia, un significativo descenso en el porcentaje que suponen las viviendas en alquiler sobre el total (Cuadro 2).
· Finalmente, en lo que respecta a la financiación hay
que destacar que el insuficiente grado de desarrollo del
sistema financiero español se traduce en una clara escasez de recursos a largo plazo canalizados hacia este
sector, sobre todo en el caso de las viviendas libres,
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Censo
Propiedad
Alquiler
Otros
1950
1960
19701
1981
1991
2001
45,9
51,9
63,4
73,1
78,3
82,0
51,3
41,3
30,1
20,8
15,2
11,5
2,8
6,8
6,5
6,1
6,5
6,5
NOTAS: 1 A partir de 1970 inclusive, los porcentajes se han calculado teniendo en cuenta sólo las viviendas principales.
FUENTE: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y
Vivienda.
obligando tanto a promotores y constructores como a
adquirentes a un elevado esfuerzo de autofinanciación.
Parte importante de la financiación ajena disponible procede de los coeficientes de inversión que obligan a las
Cajas de Ahorro a destinar un porcentaje de los fondos
que captan a financiar la construcción y adquisición de
viviendas (Santillana, 1980, páginas 836-837).
3.
Crisis económica y transición democrática
(1976-1981): la configuración de una nueva
política de vivienda
La importante expansión del sector inmobiliario que se
produce durante los años sesenta y primeros setenta al
amparo de la buena coyuntura económica general llega a
su fin al cambiar esta última de signo y desencadenarse
una profunda crisis que va a tener su reflejo, lógicamente,
en el mercado inmobiliario. En éste, la recesión económica va a producir una importante disminución de la demanda que coincide en el tiempo con la salida al mercado de
numerosas viviendas iniciadas en la fase expansiva anterior, lo que va a provocar situaciones de claro exceso de
oferta —sobre todo en el mercado de la vivienda libre—
que se traducen en la aparición de un importante stock de
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
viviendas sin vender y, consecuentemente, en una paralización de las nuevas promociones. El resultado no puede
ser otro que una notable caída de los niveles de actividad
del sector, claramente perceptible desde 1978 (Cuadro 3).
Esta profunda crisis va a traer como consecuencia el
desarrollo de una política de vivienda en la que van a
estar muy presentes objetivos de tipo macroeconómico
o coyuntural, de cara a estimular la actividad del subsector para incentivar la actividad económica general
—teniendo en cuenta los ya citados efectos de arrastre
que tiene sobre otras actividades económicas— y reducir los crecientes niveles de desempleo.
Sin embargo, hay que destacar también que durante esta
etapa, en la que se produce la transición de nuestro país hacia un nuevo régimen democrático, comienzan a tomarse en
cierta consideración las características socioeconómicas de
los adquirentes o usuarios de las viviendas a la hora de conceder las ayudas. Así ocurre, por ejemplo, en el llamado
«Programa de Viviendas Sociales» (Real Decreto 12/1976) y
en la nueva normativa que, sobre viviendas protegidas, se
recoge en el Real Decreto-Ley 31/1978 sobre Viviendas de
Protección Oficial (VPO). Esta última, que se va a convertir
en un referente importante de toda la normativa posterior,
presenta, entre otras, dos novedades importantes:
— Establece un sistema de ayudas más orientado hacia la demanda que el vigente en la etapa franquista, es
decir, se trata de un sistema destinado a financiar fundamentalmente la adquisición o el acceso a la vivienda a diferencia del anterior, que tenía como objetivo financiar fundamentalmente la promoción y construcción de las mismas —es decir, la oferta—.
— Aunque el derecho a la obtención de ayudas en forma
de financiación privilegiada —a bajo tipo de interés— queda
condicionado básicamente a que la vivienda en cuestión
cumpla determinados criterios que permitan su calificación
como vivienda de protección oficial5, en cuyo caso puede
5
En concreto que su superficie útil máxima no supere los 90 metros
cuadrados, su precio por metro cuadrado no supere un determinado
nivel —o módulo— y que se destine a vivienda habitual.
accederse a ella independientemente del nivel de ingresos
que se posea, se establece con carácter complementario
una ayuda específica —en forma de préstamos complementarios o ayudas al alquiler en caso de arrendamiento—
para aquellas familias cuyos ingresos no superen en 2,5 veces el salario mínimo interprofesional (SMI) y que recibe el
nombre de «ayuda económica personal». Se trata, por tanto, de un sistema en el que empiezan a vislumbrarse objetivos de carácter social, al tomarse en cierta consideración
las características socioeconómicas de las familias.
La segunda novedad importante de este período se deriva
de la reforma fiscal iniciada en nuestro país a partir de 1977 y
con la que se busca implantar un sistema impositivo moderno. A este respecto, hay que destacar de manera muy especial el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
(IRPF), creado por Ley 44/1978. En lo que a vivienda se refiere, se establecen en el mismo dos tipos de deducciones
que van a adquirir una notable importancia dentro del conjunto de instrumentos que conforman la política de vivienda
(González-Páramo y Onrubia, 1992, páginas 200-201):
— Deducción en la base imponible de los intereses
de los capitales ajenos (préstamos) invertidos en la
compra de viviendas.
— Deducción en la cuota íntegra del 15 por 100 de las
cantidades anuales invertidas en la adquisición de vivienda que constituya o vaya a constituir residencia habitual del contribuyente.
Como se puede observar, este tipo de ayudas son escasamente selectivas, dado que la simple adquisición
de la vivienda ya da derecho a la deducción, por lo que
cualquier contribuyente puede beneficiarse de ellas independientemente de su situación socioeconómica.
Esto hace que predomine en ellas objetivos de carácter
macroeconómico o coyuntural, característica que se va
ver acentuada a partir de 1985, cuando se elimine el requisito de «domicilio habitual del contribuyente» para tener derecho a la deducción en la cuota íntegra6. Ade-
6
A partir de esa fecha, las deducciones citadas anteriormente se
aplican también en el caso de rehabilitación de vivienda.
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CUADRO 3
VIVIENDAS INICIADAS: DETALLE POR TIPO DE VIVIENDA, SERIE HISTÓRICA 1975-2001
(En miles de viviendas)
Viviendas protegidas1
Año
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Viviendas
libres
Total
Rehabilitaciones
financiadas2
(4)
(5)
(6) = (1) a (5)
(7)
28,6
33,9
4,8
8,5
18,9
26,6
30,6
19,4
29,2
14,0
29,0
13,3
10,2
9,8
9,3
13,3
8,3
9,6
7,8
11,3
4,8
2,9
4,5
4,1
2,3
2,0
1,9
136,2
139,9
224,0
170,1
129,3
118,7
103,0
91,0
91,8
79,8
80,5
92,2
151,3
194,1
228,8
190,8
160,6
160,6
143,2
179,6
234,6
224,3
258,3
351,4
453,1
487,8
475,1
332,5
347,3
368,7
314,5
255,9
250,3
241,1
218,0
226,9
202,1
222,7
214,8
252,9
269,5
283,3
239,7
204,5
207,9
197,4
234,6
302,3
287,2
323,2
407,9
510,8
533,6
523,8
–
–
–
–
–
–
–
–
–
23,7
36,1
56,1
46,1
30,5
42,9
44,0
29,8
32,5
31,2
42,7
38,4
38,2
43,3
36,1
51,5
62,4
80,8
Normativa
estatal
Régimen
especial
Normativa
autonómica
Promoción
pública
(1)
(2)
(3)
11,6
13,3
12,9
167,7
173,4
140,0
135,9
107,7
104,9
107,6
107,6
105,8
108,3
113,2
109,3
91,3
64,0
43,2
33,1
33,0
33,3
38,3
33,2
44,3
41,5
40,0
40,2
34,2
23,5
26,3
1,5
2,1
2,5
2,5
4,4
8,1
10,5
18,7
18,5
20,4
12,3
9,6
7,1
7,6
NOTAS:
1 Hasta 1998 recibían el nombre de Viviendas de Protección Oficial (VPO).
2 Rehabilitaciones acogidas a protección, en número de viviendas. Hasta 1995 se incluyen, además de las rehabilitaciones del patrimonio privado financiadas,
las del patrimonio público iniciadas cada año.
FUENTE: Dirección General de Vivienda y Arquitectura, Ministerio de Fomento.
más, no son neutrales respecto a la forma de tenencia,
ya que incentivan el acceso a la vivienda en propiedad
frente al alquiler.
Finalmente, en materia financiera hay que destacar la
aprobación de la Ley 2/81 de Regulación del Mercado Hi-
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potecario, con la que se pretende solucionar uno de los
problemas fundamentales que afectaban al mercado inmobiliario en al etapa anterior: la escasez de recursos financieros comprometidos a medio y largo plazo. Para tratar de incrementarlos, la ley establece la creación de unos
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
activos financieros —títulos hipotecarios: las cédulas, los
bonos y las participaciones— con el fin de que las entidades financieras autorizadas a emitirlos puedan conseguir
los fondos que cuantitativa y cualitativamente necesitan.
Además, facilita su liquidez a través de diversos mecanismos, tales como la Bolsa, los Fondos de Regulación y la
autocartera permitida a las propias entidades emisoras
(Góngora, 1988, páginas 38-39) lo que, unido a las ventajas fiscales de las que van a disfrutar en los primeros años
de aplicación de la Ley, confiere a estos activos unas características ciertamente atractivas.
4.
La reacción contra la crisis: los planes trienal
(1981-83) y cuatrienal (1984-87)
Pese a las novedades y aspectos positivos que supone la nueva legislación sobre viviendas protegidas aprobada en 1978 y a la que nos hemos referido anteriormente, su aplicación va a verse notablemente dificultada por la escasez de recursos financieros derivada del
proceso de liberalización del sistema financiero español
iniciado a mediados de los setenta, y que va a implicar,
entre otras cosas, la progresiva reducción de los coeficientes obligatorios existentes, entre ellos el destinado a
financiar las actuaciones en materia de vivienda (Torrero, 1984, páginas 283-286). Esta situación mueve al Gobierno a reaccionar elaborando, dentro del marco establecido por la legislación sobre VPO de 1978, planes
plurianuales de vivienda en los que aparecen recogidos,
por un lado, los objetivos cuantitativos que se desean alcanzar y, por otro, los recursos financieros necesarios
para ello. Especial relevancia tienen a este respecto las
medidas introducidas para tratar de garantizar una adecuada financiación a este tipo de viviendas, la cual va a
apoyarse en dos pilares básicos:
· Establecimiento de convenios entre la Administración y las entidades financieras, al objeto de lograr que
dichas entidades aporten un volumen de recursos financieros suficiente y a un tipo de interés sensiblemente inferior al de mercado para financiar la construcción y adquisición de VPO. En ellos, las cajas de ahorro jugarán
un papel fundamental como oferentes de fondos para financiar las actuaciones en materia de vivienda protegida7 (Cuadro 4).
· Aplicación de subsidiaciones de tipos de interés,
consistentes en una reducción adicional del tipo de interés del préstamo, de tal forma que el finalmente abonado por el adquirente sea inferior al de convenio, es decir,
al acordado entre la Administración y las entidades financieras. Los recursos necesarios para financiar dicha
subsidiación proceden de los Presupuestos Generales
del Estado.
Estos dos instrumentos (convenios y subsidiaciones)
van a estar muy presentes en el desarrollo de los planes
de vivienda vigentes en el período 1981-1987: el Plan
Trienal (1981-1983) y el Cuatrienal (1984-1987). No
obstante, ambos presentan algunos rasgos específicos
que conviene resaltar.
En el Plan Trienal (Real Decreto 2455/1980) se fijó
como objetivo cuantitativo la construcción de 571.000
VPO para el período 1981-83 divididas en promoción privada —481.000— y promoción pública —90.000—. Además, la profunda crisis que afectaba al sector motivó que
se produjese un progresivo reforzamiento de los objetivos
coyunturales a lo largo de su vigencia (Carreras, 1984, página 320), de tal forma que las ayudas se van a extender
—bajo determinadas condiciones— a las viviendas libres,
en un intento de frenar la fuerte caída que se estaba produciendo en aquellos momentos en la construcción de
este tipo de viviendas. También se observan durante su vigencia intentos de diversificar las actuaciones protegibles
introduciendo la figura de la rehabilitación de viviendas en
el Plan (Real Decreto 375/1982), aunque los resultados en
esta materia fueron más bien escasos.
Por su parte, en el Plan Cuatrienal (Reales Decretos
2329 y 3280/1983), elaborado con una importante
aportación de estudios de base8 (Carreras, 1984, pági-
7
Véase a este respecto la explicación dada por Julio Rodríguez y
recogida en VV.AA. (1990, página 144).
8
Hay que señalar a este respecto que, previamente a su aprobación,
se elaboraron diversos estudios con el fin de fijar los objetivos a cumplir
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CUADRO 4
FINANCIACIÓN DE ACTUACIONES DE POLÍTICA DE VIVIENDA
CONCESIONES DE CRÉDITO: DETALLE POR INSTITUCIONES, SERIE HISTÓRICA 1981-2001
(En miles de millones de pesetas)
Planes1
Banca
Cajas de Ahorro y Rurales2
Crédito Oficial (BHE)3
Total
Plan 1981-83
Plan 1984-87
1988. . . . .
1989. . . . .
1990. . . . .
1991. . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
227,7
139,5
10,2
3,4
1,3
20,7
414,0
1.032,5
208,1
99,4
82,3
111,3
270,7
398,0
95,1
87,9
105,0
107,9
912,5
1.583,2
313,4
190,8
188,5
239,9
Plan 1992-95
1992. . . . .
1993. . . . .
1994. . . . .
1995. . . . .
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266,1
30,8
58,4
65,3
111,6
1.853,9
281,0
456,0
520,3
596,6
652,9
109,8
183,3
146,7
213,1
2.772,8
421,6
697,6
732,3
921,3
Plan 1996-97 . . . . . . . .
1996. . . . . . . . . . . . .
1997. . . . . . . . . . . . .
247,7
115,4
132,3
999,9
579,2
420,7
353,4
194,2
159,2
1.601,1
888,8
712,3
Plan 1998-2001
1998. . . . . . .
1999. . . . . . .
2000. . . . . . .
2001. . . . . . .
638,8
214,5
166,6
106,9
150,8
1.282,7
356,4
338,1
256,1
332,1
68,4
7,8
25,3
16,9
18,4
1.989,8
578,8
529,9
379,8
501,3
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NOTAS: 1 Para el período 1988-1991 no se aprueba ningún plan plurianual de vivienda, fijándose únicamente objetivos anuales.
2 Hasta 1990 incluye los créditos concedidos por la Caja Postal. A partir de esa fecha, y como consecuencia de la transformación de esta entidad en banco previa a su integración en el grupo Argentaria, sus créditos se incluyen en los de la banca.
3 Hasta 1997 incluye los créditos concedidos por el Banco Hipotecario de España (BHE). A partir de esa fecha, y como consecuencia de la fusión de esta entidad con
otras del grupo Argentaria, sus créditos pasan a incluirse en los de la banca, recogiéndose en esta columna sólo los datos relativos al Instituto de Crédito Oficial (ICO).
FUENTE: Elaboración propia a partir de: Dir. Gral. Vivienda y Arquitectura, Ministerio de Fomento. Banco Hipotecario de España, Memoria Anual, 1990.
na 331), se cifra como objetivo la construcción de
150.000 VPO al año (120.000 de promoción privada y
30.000 de promoción pública) y —como novedad importante— la rehabilitación anual de 20.000 viviendas.
Pero, sin duda, el aspecto de mayor relevancia hay que
buscarlo en los cambios que experimentan los subsidios establecidos, y que dan paso a un sistema de ayudas directas más personalizado. En primer lugar, la
y los instrumentos a utilizar en materia de política de vivienda,
recogiéndose las conclusiones en un documento conocido popularmente
como «libro amarillo».
152
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TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
subsidiación de intereses se va a estratificar en función
del nivel de ingresos de los adquirentes, siendo mayor
cuanto menor sea éste. Además, va a ser más intensa
en los primeros años del período de amortización, disminuyendo paulatinamente después. En segundo lugar, se introduce un sistema de subvenciones personales a fondo perdido para aquellas familias cuyos ingresos no superen en 3,5 veces el SMI, y que se
establecen en forma de una cantidad fija cuya cuantía
también se estratifica en este caso en función del número de miembros de la familia (García y Mas, 2000,
página 209).
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
En lo referente a los resultados obtenidos con estos
planes, podemos decir que son bastante aceptables, alcanzándose un grado de cumplimiento en relación a los
objetivos previstos en torno al 90 por 100 en el Plan
Trienal y al 85 por 100 en el Cuatrienal (Guillén et al.,
1988, páginas 33 y 43). No obstante, en lo que se refiere
a este último se perciben algunos problemas. Así, al iniciarse a mediados de la década de los ochenta un nuevo ciclo expansivo en la economía española la oferta comienza a reestructurarse —sobre todo a partir de
1987— a favor de la vivienda libre, dado que al no estar
sometidas a las restricciones de las protegidas —en lo
referente al precio máximo, por ejemplo— permiten a
promotores y constructores aprovechar mejor las oportunidades de negocio generadas por las favorables expectativas económicas. En segundo lugar, hay que destacar el bajo grado de cumplimiento de los objetivos en
materia de Vivienda de Promoción Pública, y cuyas causas están ligadas, según diversos autores, a problemas
derivados del traspaso de competencias en materia de
vivienda a las Comunidades Autónomas. En este sentido, cabe citar la insuficiente dotación financiera de las
mismas (Rafols, 1988, páginas 43-46) y el desvío, por
parte de dichas Comunidades, de parte de los fondos
transferidos y en principio destinados a vivienda hacia
otro tipo de inversiones (Guillén et al., 1988, páginas 40-41).
5.
El «boom inmobiliario» de la segunda mitad de
los ochenta (1987-90): las limitaciones de la
política de vivienda
Como ya se ha comentado anteriormente, a mediados de la década de los ochenta el ciclo económico español experimenta un importante cambio de tendencia
iniciándose, tras un largo decenio de crisis, una etapa
de recuperación. En este contexto, hay que señalar que
en el mercado inmobiliario se producen dos hechos destacados: por un lado, un fuerte incremento en la demanda de viviendas y oficinas —derivada de unas expectativas económicas más favorables y de una mejora en las
condiciones de los préstamos hipotecarios9— y, por
otro, un reforzamiento de la ya tradicional inelasticidad
de la oferta —debido a la escasez de suelo disponible—. El resultado no podía ser otro que la aparición de
un exceso de demanda de tal magnitud que va a provocar una escalada sin precedentes en los precios. Estamos, por tanto, ante un claro ejemplo de «boom inmobiliario» (Rafols, 1989, página 90).
El sistema de ayudas a la vivienda protegida
en el contexto del boom inmobiliario
Coincidiendo con esta nueva etapa expansiva en la
economía española, hay que destacar las sensibles modificaciones que se introducen en la política de vivienda
protegida a partir de 1988, recogidas en el Real Decreto
1494/1987. Entre las más significativas se pueden citar
las siguientes:
· En primer lugar, el sistema de ayudas no va a instrumentarse a través de planes plurianuales de vivienda,
sino que van a establecerse cupos anuales de actuaciones a financiar y de recursos disponibles para ello.
· Por otra parte, superada la crisis económica y habiéndose constatado que el mercado inmobiliario presentaba un fuerte dinamismo, la Administración va a tratar de centrar las ayudas en los adquirentes con menores ingresos. Así, aunque se elimina la estratificación de
las subsidiaciones establecida en el Plan Cuatrienal, se
restringe el acceso a las mismas a aquellas familias cuyos ingresos familiares ponderados (IFP) no sobrepasen en 2,5 veces el SMI, y siempre que se cumplan los
requisitos habituales que se le vienen exigiendo respecto a las características de la vivienda. Precisamente, la
nueva figura de los IFP tiene también un objetivo clara-
9
Mejora motivada no sólo por los efectos de la anteriormente citada
Ley de Regulación del Mercado Hipotecario, sino por factores tales
como el control de la inflación, la irrupción de la banca como oferente de
fondos en el mercado inmobiliario —ambos favorecen la disminución de
los tipos de interés— y la introducción del crédito a tipo de interés
variable —que, a su vez, favorece la ampliación de los plazos de
amortización— (LEVENFELD, 1988, página 102).
TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
ICE
153
ALFONSO FERNÁNDEZ CARBAJAL
mente personalizador, ya que para su cálculo se tienen
en cuenta, además de los ingresos, otras circunstancias
familiares tales como número de miembros que la componen, número de perceptores de ingresos y lugar de
residencia.
· Finalmente, hay que destacar que la nueva normativa establece dos nuevos regímenes para VPO: i) Régimen especial —dirigido a las actuaciones llevadas a
cabo por promotores públicos para familias con IFP inferiores a 2 veces el SMI10— y ii) Régimen general —el
resto—.
Pese a todas estas novedades, van a ser otros los
factores que condicionen —negativamente— el desarrollo de esta política en el período que estamos analizando: la falta de financiación suficiente —por el escaso
interés de las entidades financieras en comprometer recursos en esta materia11 y por el deseo de la Administración de no incrementar la carga que aún suponían en
este sentido los planes anteriores (Paniagua, 1990, página 283)—, el excesivo precio que en un contexto de
«boom inmobiliario» alcanza un input fundamental
como es el suelo —que dificulta la construcción de viviendas cuyo precio por metro cuadrado no supere los
límites establecidos para ser consideradas VPO—, y la
falta de colaboración entre la Administración del Estado
y la de las Comunidades Autónomas —debido a la existencia de conflictos de competencias entre ambos niveles de gobierno—. Todo ello va a traer como consecuencia que los resultados en cuanto a número de viviendas
financiadas sea bastante escaso, incrementándose por
ello de forma notable las dificultades de acceso a la vivienda de los segmentos de población con más bajos ingresos. Este problema se agrava aún más al afectar incluso a los que poseen ingresos de nivel medio, que se
10
Este régimen no sustituye sino que, en principio, viene a
complementar la tradicional promoción pública de viviendas, que a partir
de ahora es competencia de las Comunidades Autónomas al igual que
la gestión de los planes estatales de vivienda en sus respectivos
territorios.
11
Entre otras razones al ofrecer el favorable contexto económico
oportunidades de negocio más rentables
154
ICE
TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
encuentran prácticamente fuera del mercado al no poder acceder a una vivienda libre por sus elevados precios ni tampoco a una de protección oficial por su
escasez ya citada y, además, porque una parte de ellas
se destinan a adquirentes cuyos niveles de IFP no superan en 2,5 veces el SMI —que son los destinatarios de
ayudas estatales directas en forma de subvenciones y
subsidiaciones—, límite que ellos superan.
Si el acceso a una vivienda en régimen de propiedad
resulta difícil, la situación no es mucho mejor en el caso
de optar por una vivienda en alquiler. El contexto en el
que se desenvuelve este segmento del mercado se va a
ver afectado por la liberalización que se produce en el
mismo a raíz de la aprobación del Real Decreto-Ley
2/1985, más conocido como Decreto Boyer. Entre otros
aspectos, esta norma modifica la legislación sobre
arrendamientos urbanos vigente hasta entonces —la de
1964— eliminando, para los contratos posteriores a su
fecha de aprobación, la prórroga forzosa que hasta entonces disfrutaba el inquilino y estableciendo en un año
la duración mínima del contrato. Aunque estas medidas
se aprueban al objeto de fomentar la oferta de este tipo
de viviendas la realidad muestra que sus efectos no fueron los deseados, dado que no ha impedido que continúe el descenso del porcentaje que suponen respecto al
stock total (Cuadro 2) y, en consecuencia, tampoco ha
contribuido a abaratar el precio de los alquileres.
La reacción de la Administración ante la espiral
inflacionista
La situación generada, que alcanza gran repercusión
en los medios de comunicación y se convierte en una de
las principales preocupaciones de los ciudadanos, mueve al Gobierno a modificar parcialmente distintos aspectos relacionados con la política de vivienda. Los cambios introducidos afectan, en primer lugar, al sistema vigente de ayudas a la vivienda protegida y van en dos
direcciones (Real Decreto 224/1989):
· Ampliar aún más las actuaciones protegibles (siguiendo la tendencia ya iniciada a principios de la déca-
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
da), incluyéndose entre las mismas i) la adquisición de
vivienda usada —aunque bajo ciertas condiciones referidas a antigüedad mínima, superficie y precio máximo
de la vivienda y niveles de ingresos de los adquirentes—, en un intento de ofrecer una alternativa de acceso
a la vivienda dada la escasez de VPO que se construyen y ii) la adquisición de suelo para su inmediata urbanización o de suelo ya urbanizado cuyo destino sea la
construcción de VPO, dado que la escasez y consecuente carestía de este input era uno de los principales
obstáculos que se oponían a la construcción de viviendas protegidas.
· Restringir aún más la posibilidad de acceso a financiación cualificada, de tal forma que, a partir de
ahora, para poder tener acceso a la misma a tipo de
interés de convenio —es decir, sin subsidios— no
basta con que la vivienda en cuestión cumpla los requisitos exigidos para ser catalogada VPO. Será necesario además que los IFP de los adquirentes no superen un determinado límite —5 veces el SMI es el establecido en esta normativa—.
No obstante, pese al establecimiento de estas medidas los resultados van a continuar siendo poco llamativos, al no solventarse el problema de la escasez de recursos financieros.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que los problemas que afectan al segmento de viviendas protegidas se derivan, en buena medida, de la situación en la
que se encuentra el mercado libre. En éste, la presión
ejercida sobre todo por la llamada demanda especulativa —la que busca básicamente conseguir rentabilidad
de la inversión realizada— interacciona con una oferta
que incrementa notablemente su inelasticidad debido a
la escasez de suelo, provocando un alza espectacular
en los precios que tiende, a su vez, a reforzar ese componente especulativo. Para tratar de desactivarlo, la
Administración va a adoptar una serie de medidas con
incidencia directa en este mercado tanto por el lado de
la demanda —eliminando, por ejemplo, la deducción fiscal en el IRPF por adquisición de segundas residencias
(Real Decreto-Ley 7/1989)— como de la oferta —refor-
mando la normativa sobre suelo y ordenación urbana vigente (mediante la Ley 8/1990) para, entre otros
objetivos, favorecer el cumplimiento de los plazos para
edificar establecidos en los PGOU e incrementar el grado de participación pública en el suelo urbano12 (Leal,
1992, páginas 66-69)—.
Sin embargo, pese a todas las medidas anteriores,
será el cambio en el ciclo económico general que se
produce a principios de los noventa el principal factor
que contribuye a poner fin a esta situación. Los negativos efectos que la nueva etapa de recesión económica
tiene sobre la demanda de viviendas, en unos momentos en los que se produce la salida al mercado de un
buen número de inmuebles iniciados cuando la coyuntura era aún favorable, provocan la aparición de situaciones de exceso de oferta y con ello la ruptura de la espiral inflacionista que se estaba produciendo en este mercado. El «boom inmobiliario» tocaba, pues, a su fin.
6.
Ciclo inmobiliario y política de vivienda en el
decenio 1991-2001
Los indicios de recesión económica que se vislumbran a principios de los noventa van a confirmarse plenamente durante la primera mitad de esta década.
Como ya viene siendo habitual, esta nueva etapa de crisis va a afectar con especial intensidad al sector de la
construcción, dada su tendencia a amplificar las oscilaciones cíclicas que se producen en la coyuntura económica general del país (Taltavull, 2000, página 149). Concretamente, y centrándonos en el mercado inmobiliario,
el rasgo que mejor lo va a caracterizar va a ser su dualidad, existiendo un exceso de oferta de viviendas libres
con precios elevados y un exceso de demanda para viviendas de precio coherente con los ingresos familiares
medios españoles (Rodríguez, 1992, página 317).
12
Algo difícil hasta entonces, dado que la Ley de 1975 centra
fundamentalmente su atención en el suelo urbanizable, como ya se ha
explicado antes.
TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
ICE
155
ALFONSO FERNÁNDEZ CARBAJAL
El Plan Nacional de Vivienda 1992-1995
Dada la gravedad del problema social planteado en la
etapa anterior y la incapacidad demostrada por la política de vivienda vigente para solucionarlo, el Gobierno
decide poner en marcha un nuevo paquete de medidas
para tratar de corregir esta situación. Dichas medidas
van a aparecer recogidas en una Declaración que, sobre política de vivienda, va a realizar el propio Gobierno
el 10 de mayo de 1991. En ella, se establece que el objetivo básico de ésta ha de ser facilitar el acceso a la vivienda a quien no puede obtenerla, para lo cual se
anuncia la adopción de una serie de medidas, entre las
que hay que destacar la elaboración de un Plan de Vivienda para el período 1992-95, con el objetivo de financiar la promoción o adquisición de 460.000 viviendas13.
Esta decisión gubernamental supone la vuelta al sistema de planificación plurianual en materia de vivienda,
poniéndose fin al criticado sistema vigente en el cuatrieno anterior, basado en el establecimiento de objetivos
anuales (VV.AA., 1990).
Lo primero que hay que destacar en este nuevo Plan
es la mayor sintonía que se observa entre las distintas
administraciones con competencias en la materia, como
lo prueba en hecho de que todas las Comunidades Autónomas14 firmen un convenio con el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en el que
se recoge el reparto entre todas ellas de las actuaciones
protegibles financiadas con ayudas estatales.
Respecto al tipo y características de las actuaciones
protegibles, recogidas en los Reales Decretos 1668/91
y 1932/91, se incluyen bastantes novedades —algunas
de las cuales permanecen hasta nuestros días—, entre
las que cabe citar las siguientes15.
13
Para una lectura detallada de la citada declaración véase BANCO
HIPOTECARIO DE ESPAÑA (1991, páginas 87-88).
14
A excepción del País Vasco y Navarra, por razón de su singular
régimen fiscal.
15
Un análisis más pormenorizado de todo lo relativo a este Plan
—estrategia, tipos de ayudas— puede verse en NARBONA (1992).
156
ICE
TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
· Se crea la denominada vivienda a precio tasado
(VPT), destinada a facilitar la adquisición de viviendas,
sean éstas nuevas o usadas, siempre y cuando su precio no supere determinados límites, superiores no obstante a los de las VPO.
· Se refuerzan las ayudas para adquirentes por vez
primera de vivienda. Para ello, se establece el llamado
«Programa Primer Acceso», especialmente diseñado
para los jóvenes.
· Se intenta fomentar el ahorro previo de las familias
que deseen acceder a una vivienda, de tal forma que
aquellas que dispongan de una cuenta de ahorro-vivienda
ven incrementada la subvención personal que reciben.
· Finalmente, hay que destacar la inclusión en el sistema de ayudas de medidas específicas para fomentar
la construcción de viviendas protegidas en régimen de
alquiler mediante la concesión de subvenciones y subsidiaciones de intereses al promotor de las mismas, al objeto de frenar el ya comentado declive de esta modalidad de tenencia16.
Además de las novedades que el nuevo Plan introduce desde el punto de vista cualitativo, hay que destacar
también que, desde el punto de vista cuantitativo, la financiación comprometida en los convenios MOPT
—entidades financieras— se incrementa de un modo
sustancial. Esto se traduce en un mayor volumen de
concesiones de crédito que permite corregir uno de los
defectos fundamentales de la política de vivienda desarrollada en años anteriores: la escasez de recursos financieros (Cuadro 4).
Esta mayor disponibilidad de fondos en unos momentos en los que la recesión económica comenzaba a
afectar de forma muy negativa al mercado inmobiliario
va a tener unos efectos claramente anticíclicos y dinamizadores para el mismo, de tal forma que su evolución
se va a hacer claramente dependiente del sistema de
16
Para lo cual se van a adoptar también otras medidas, como la
reforma de la legislación vigente sobre arrendamientos urbanos, a la
que nos referiremos posteriormente.
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
ayudas públicas establecido, el cual va a dar cobertura
a un número de viviendas equivalente a la mitad de las
visadas por los Colegios de Arquitectos durante el período 1992-95 (Rodríguez, 1995, páginas 906-907).
Esto supone que un porcentaje significativo de las viviendas que se van a construir y/o vender durante este
período van a adoptar alguna de las modalidades que
son objeto de protección, es decir, bien VPO o VPT,
siendo esta última especialmente interesante para los
promotores, ya que al permitir precios máximos de venta superiores a las de protección oficial será la fórmula
utilizada para financiar parte de las viviendas libres, cuyos destinatarios no son, obviamente, los estratos de
población con menores niveles de ingresos. Cabe intuir,
por tanto, que en el Plan 1992-95 han estado muy presentes objetivos de tipo macroeconómico o coyuntural,
basados en estimular la actividad del sector inmobiliario
—facilitando la financiación del segmento libre— para
utilizarlo como instrumento de política anticíclica en esta
etapa de recesión económica, teniendo en cuenta sus
ya citados efectos de arrastre y su capacidad para generar empleo.
Los resultados globales muestran, en todo caso, un
más que aceptable cumplimiento de los objetivos del
Plan, financiándose —según datos de la propia Administración expresados en número de viviendas— un total de 597.481 actuaciones (el 117,7 por 100 del objetivo
establecido), de las que 311.025 correspondieron a promoción y compra de VPO, 131.466 a VPT, 51.545 a
rehabilitación y 103.445 a actuaciones en materia de
suelo, alcanzándose unos porcentajes sobre los objetivos previstos de 122,2, 133,2, 110,6 y 96,1 por 100 respectivamente.
del sistema de ayudas, siendo una de sus principales
novedades el incremento de los precios máximos de
venta para Madrid y Barcelona —de cara a facilitar que
un mayor número de viviendas puedan recibir la calificación VPO en estas ciudades— (García y Mas, 2000, página 162). No obstante, este Plan no completa su vigencia, siendo sustituido por uno nuevo para el cuatrienio
1998-2001 (Real Decreto 1186/1998) que incluye como
modificación de mayor relieve el cambio del tradicional
sistema de subsidiación de intereses por uno nuevo en
el que el subsidio se concede en forma de un determinado porcentaje de las cuotas de amortización —capital e
intereses—, el cual viene motivado por la importante
disminución experimentada por los tipos de interés de
mercado en los años anteriores hasta situarse en niveles bastante reducidos17, lo que disminuye la utilidad de
ese sistema. Dicho subsidio se incrementa en caso de
tratarse del primer acceso o de que concurran determinadas circunstancias familiares, duplicándose durante
un período que oscila entre 1 y 3 años (Alconchel y
Antón, 1999, páginas 31-32).
Por otra parte, hay que destacar que a partir de 1996
la economía española inicia una recuperación que se
consolida claramente en los años siguientes, y que tiene
entre sus principales características el importante ritmo
de creación de empleo que se alcanza, más intenso que
en otras etapas expansivas anteriores. Esta favorable
coyuntura provoca un incremento de la demanda de viviendas y, sobre todo a partir de 1998, una importante
escalada en los precios de las mismas, contexto que favorece un desplazamiento paulatino de la oferta de viviendas desde el segmento protegido al segmento libre18 (Rodríguez, 2000, página 866). La consecuencia
lógica de todo ello es una disminución en el número de
Los planes recientes
La vuelta al esquema de planes plurianuales en materia de vivienda protegida establecido a partir de 1992 se
ha mantenido hasta la actualidad. Así, el correspondiente al período 1996-1999 (Real Decreto 2190/1995) es
muy similar al anterior en lo que respecta a la estructura
17
Debido a razones tales como la reducción de la tasa de inflación y
del déficit público, de cara al cumplimiento de los criterios de
convergencia para el acceso a la Unión Monetaria Europea
18
En este sentido, hay que destacar además que en los últimos años
las cifras de viviendas libres que se están construyendo han alcanzado
niveles tan elevados que cabe calificarlos de históricos (Cuadro 3).
TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
ICE
157
ALFONSO FERNÁNDEZ CARBAJAL
actuaciones protegibles financiadas, alcanzándose en
el período 1998-2001 una cifra de 419.978 viviendas
—inferior en un 29,7 por 100 a la del Plan 1992-1995 ya
comentado—. En todo caso, hay que tener en cuenta
que este fenómeno no es, en absoluto, novedoso: también se produjo durante la etapa del «boom inmobiliario» de la segunda mitad de los ochenta y, en general,
vemos que tiende a producirse siempre que existan expectativas de revalorizaciones importantes en los precios inmobiliarios motivados, fundamentalmente, por
fuertes aumentos en la demanda19.
Cambios en el sistema de ayudas fiscales
a la vivienda
Dentro del componente presupuestario de la política
de vivienda hay que mencionar también las novedades
que se producen en el ámbito fiscal y que tienen una
repercusión directa en el mercado inmobiliario. En este
sentido, hay que destacar que la Ley 18/1991 de reforma global del IRPF introduce, en lo que a la vivienda se
refiere, una deducción en la cuota íntegra del mismo
del 15 por 100 de las cantidades satisfechas por alquiler de la vivienda habitual, lo que permite mejorar la
neutralidad de este impuesto respecto a la forma de tenencia20, hasta entonces totalmente sesgado en favor
de la vivienda en propiedad. Sin embargo, su eliminación en la posterior reforma de este impuesto (Ley
40/1998) hace que no se consolide esta mejora y se
vuelva de nuevo a la situación anterior. Esta última norma citada incluye, por lo demás, una novedad importante: los intereses de los préstamos dejan de deducirse de la base imponible y pasan a deducirse de la cuota conjuntamente con el resto de las cantidades
19
«Esta nueva forma que adopta el subsidio se mantiene en el Plan
de Vivienda 2002-2005 (Real Decreto 1/2002)». La razón es que se
trata de un Plan que va a ser modificado en breve y además excede el
período en el que se centra este artículo (1976-2001).
20
Ligeramente en todo caso, dado que la cuantía máxima que puede
alcanzar dicha deducción es de sólo 75.000 pesetas anuales, ampliadas
a 100.000 en 1995.
158
ICE
TRIBUNA DE ECONOMÍA
Julio-Agosto 2004. N.º 816
invertidas en la adquisición del inmueble, lo que puede
considerarse positivo, ya que elimina en parte la regresividad del sistema anterior, en el que al deducirse los
intereses de la base imponible lo hacían al tipo marginal del impuesto, lo que implicaba una ayuda fiscal
cuya cuantía crecía con el nivel de renta de la unidad
familiar21.
Reformas y novedades en el marco regulador
del mercado inmobiliario
Los cambios que en materia de política de vivienda se
introducen a lo largo de la década de los noventa afectan también con claridad a su componente más genuinamente regulador, lo que da a dicha política un carácter más «integral» en la medida en que se plantea la utilización de una gama de instrumentos más amplia para
alcanzar los objetivos establecidos. Merecen destacarse a este respecto:
— Las reformas en la legislación sobre suelo y ordenación urbana.
— Las reformas en la legislación reguladora del mercado hipotecario.
— La creación de las sociedades y fondos de inversión inmobiliaria.
— La aprobación de una nueva Ley de Arrendamientos Urbanos.
— La aprobación de la Ley de Ordenación de la Edificación.
En relación con la ya comentada reforma, aprobada en
1990, de la Ley del Suelo hay que destacar que sus efectos han sido muy limitados al ser recurrida ante el Tribunal
Constitucional por algunas Comunidades Autónomas, al
entender que invadía sus competencias, y resolver dicho
tribunal a favor de las mismas declarando inconstitucional
más de la mitad de su articulado (Sentencia 61/1997).
Esto ha supuesto que, en tanto en cuanto las Comunida-
21
Este nuevo sistema de deducción no ha experimentado cambios
con la aprobación de la reciente reforma fiscal del IRPF (Ley 46/2002).
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
des Autónomas no aprobaran sus respectivas legislaciones en la materia en virtud de las competencias que les
han sido otorgadas, volviese a ser de aplicación la Ley de
1975 en todo lo relacionado con los contenidos anulados
por la citada sentencia. En este contexto, el Gobierno resultado de las elecciones generales de 1996 decidió aprobar una nueva Ley básica estatal sobre suelo —Ley
6/1998— que de nuevo volvió a ser recurrida, siendo en
esta ocasión declarada constitucional a excepción de dos
de sus artículos (Sentencia 164/2001). De su contenido
hay que destacar de manera especial el intento de ampliar
la oferta de suelo declarando, en principio, como urbanizable todo lo que previamente no haya sido declarado como
no urbanizable —por razones de riqueza paisajística o natural, por ejemplo—.
Un segundo grupo de reformas son las que afectan al
mercado hipotecario, de cara a potenciarlo aún más
para convertirlo en una vía importante de financiación
del sector inmobiliario, lo que en cierta medida no se había conseguido con la Ley de 1981 al no alcanzar el éxito esperado los títulos destinados a este fin —cédulas,
bonos y participaciones—. Los cambios introducidos
buscan fomentar tanto la demanda de estos títulos —facilitando su adquisición por parte de las instituciones de
inversión colectiva o su conversión en instrumentos negociables mediante procesos de titulización, por ejemplo— como su oferta —ampliando las entidades autorizadas a emitirlos— (Sousa, 1991, páginas 106-109; Parejo et al. 2001, páginas 204-207)
Por otra parte, se ha decidido impulsar la creación de
sociedades y fondos de inversión inmobiliaria (Leyes
19/1992 y 20/1998) al objeto de favorecer la canalización de recursos financieros hacia la inversión en inmuebles residenciales que posteriormente son cedidos
en régimen de alquiler, en un intento de incrementar la
oferta de este tipo de viviendas.
En materia de arrendamientos urbanos, hay que destacar la aprobación de una nueva normativa (Ley
29/1994) con la que se trata de establecer una regulación intermedia entre la anterior a 1985 —claramente favorable al inquilino— y la posterior a esa fecha — clara-
mente favorable al arrendador— de cara a lograr un mayor equilibrio entre los derechos y deberes de ambas
partes. Para ello, la nueva ley establece un plazo de duración mínimo de 5 años aplicable a todos los contratos
celebrados a partir del 1 de enero de 1995, sin que el inquilino tenga derecho a prórroga forzosa una vez finalizado éste. Los contratos anteriores a 1985, sin embargo, seguirán rigiéndose por la Ley de Arrendamientos
de 1964, aunque con algunas modificaciones relativas,
por un lado, a la posibilidad de actualizar sus desfasados alquileres22 y, por otro, a la limitación de las posibles
subrogaciones una vez fallecido el arrendatario, de cara
a evitar el mantenimiento a largo plazo de estos contratos. Todo ello no ha evitado, sin embargo, que continúe
el descenso del porcentaje que supone esta modalidad
de tenencia, como se pone claramente de manifiesto a
partir de los datos del Censo de Población y Viviendas
del año 2001 dados a conocer recientemente (Cuadro 2). Parece, por tanto, que estamos ante un problema más complejo de lo que parece y cuya solución requerirá medidas adicionales.
Finalmente, no podemos dejar de citar como novedad importante en este apartado la aprobación la Ley
38/1999 de Ordenación de la Edificación, destinada a
regular, como su propio nombre indica, el proceso de
la edificación incluyendo como tal no sólo la obra nueva, sino también las operaciones de ampliación, reforma y rehabilitación. En ella, se establecen las funciones y responsabilidades de los agentes implicados,
además de un sistema de garantías que se traducen
en la suscripción de una serie de seguros por parte de
dichos agentes. Todo ello incrementa, lógicamente, la
protección de los usuarios o consumidores, algo muy
necesario pese a que, probablemente, repercuta en el
precio de la vivienda (Rodríguez, 2000, páginas 866 y
868).
22
Aunque de forma gradual y siempre y cuando los arrendatarios
tengan unos ingresos superiores a 2,5 veces el SMI.
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ALFONSO FERNÁNDEZ CARBAJAL
7.
Conclusiones y consideraciones finales
El contenido del presente trabajo pone de manifiesto
que, entre los años 1976 y 2001, se han producido en
nuestro país cambios significativos en lo que se refiere a
la intervención pública en materia de vivienda. A modo
de resumen, destacaremos a continuación los principales rasgos que han caracterizado su evolución durante
el período analizado, a la vez que realizaremos algunas
consideraciones sobre sus aspectos más problemáticos
de forma que puedan servir de elementos para la reflexión a la hora de valorar los efectos de esta política.
· Comenzando por el componente presupuestario de la
misma y, en concreto, por el sistema de ayudas directas a
la vivienda hay que destacar la creciente importancia que
se otorga al lado de la demanda, lo que supone una clara
ruptura con el de la época franquista, donde la financiación
se otorgaba fundamentalmente al promotor y, por tanto,
las ayudas se concedían de forma mayoritaria por el lado
de la oferta. En este sentido, se observa además una tendencia clara a tomar en consideración las características
de la familia beneficiaria —ingresos, número de miembros, primer acceso— a la hora de modular las ayudas, lo
que supone un mayor grado de personalización de las
mismas. Este carácter más «social» del sistema de ayudas directas no ha dado, sin embargo, los frutos esperados debido, por una parte, a los problemas que en ocasiones se han planteado a la hora de conseguir los fondos
necesarios para financiar los planes de vivienda y, por
otra, al escaso interés que promotores y constructores han
mostrado por las viviendas protegidas en los períodos de
expansión económica, al ofrecer el mercado libre oportunidades de negocio más rentables.
· Por otra parte, hay que tener en cuenta que si bien las
ayudas directas han incrementado sensiblemente su grado de personalización no ha ocurrido lo mismo con el otro
gran paquete de ayudas que conforman la política de vivienda: las indirectas o fiscales, las cuáles se perciben
fundamentalmente por el hecho de haber adquirido una vivienda y no tanto por las características socioeconómicas
de la familia que lo hace. Esto supone que benefician so-
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bre todo a las familias con mayores niveles de renta, es
decir, se trata de ayudas con un carácter claramente regresivo. Además, y en la medida en que han favorecido el
acceso a la vivienda en propiedad frente al alquiler, no han
sido neutrales respecto a la forma de tenencia
· También merece la pena destacar que se ha producido una progresiva diversificación de las actuaciones
protegibles, de tal manera que a las tradicionalmente
vinculadas con la construcción o compra de nuevas viviendas se han añadido como susceptibles de protección otras tales como la rehabilitación, la adquisición de
vivienda usada, la promoción de viviendas en régimen
de alquiler o la adquisición y urbanización de suelo destinado a la construcción de VPO, aunque en algunas de
ellas no se hayan alcanzado los niveles deseados.
· En lo referente al marco regulador del mercado inmobiliario hay que destacar las numerosas novedades y cambios legislativos que se han ido produciendo en el mismo,
particularmente durante la década de los noventa, y que
han afectado a materias tales como suelo y ordenación urbana, arrendamientos urbanos, mercado hipotecario y regulación del proceso edificatorio. Sin embargo, los resultados obtenidos no han sido, en algunos casos, todo lo positivos que cabría esperar, como lo prueba la persistente
escasa oferta tanto de viviendas en régimen de alquiler
como de suelo apto para edificar. En este último caso hay
que destacar que los ya citados problemas de constitucionalidad de las reformas legislativas introducidas en 1990
han debilitado mucho la eficacia de las medidas adoptadas.
· Finalmente, no podemos olvidar los efectos que se
han derivado de la entrada en escena de las Comunidades Autónomas como nuevo nivel de gobierno. Es este
sentido, los conflictos de competencias que, en materia de
vivienda, se han planteado entre éstas y la Administración
Central han impedido en buena medida que se haya logrado una adecuada coordinación, circunstancia que ha
dificultado en ocasiones el cumplimiento, entre otros, de
los objetivos establecidos en materia de construcción y financiación de VPO o de suelo. Por lo demás, y pese a las
importantes competencias asumidas por los gobiernos autónomos —lo que permite que las medidas adoptadas se
VEINTICINCO AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA (1976-2001)
ajusten mejor a la realidad de cada territorio—, hay que
destacar que la política de vivienda desarrollada durante el
período que hemos analizado ha seguido dependiendo en
buena medida de los planes estatales, dado que al estar
atribuidas a la Administración Central las competencias en
materia de planificación económica general y ordenación
del crédito es a través de dichos planes como se canalizan
la mayor parte de los fondos destinados a financiar las actuaciones protegibles correspondientes. No obstante, en
los últimos años muchas Comunidades Autónomas han
comenzado a desarrollar planes de vivienda propios que
sirven de complemento a las actuaciones establecidas en
los citados planes estatales.
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