libro de movilidad en zonas urbanas

PRÓLOGO
No recuerdo exactamente cuándo fue la primera vez qu escuché hablar sobre la Movilidad
Sostenible, pero sí recuerdo claramente que entendí lo que realmente significa después
de escuchar una interesante y didáctica exposición del ingeniero Juan Carlos Dextre en la
Universidad Católica de Santa María de Arequipa, hace unos años, con ocasión de la difusión de su libro El Lenguaje Vial, el Lenguaje de la Vida.
En la Fundación Transitemos, nos parece indispensable difundir masivamente el concepto
de Movilidad Sostenible, que consiste básicamente en priorizar a las personas antes que
a los automóviles, fomentando en la vida urbana un transporte público eficiente que permita a sus habitantes una mejor calidad de vida, la posibilidad de caminar, disfrutar de los
espacios públicos, y otras actividades que aseguren la sostenibilidad de las ciudades en el
tiempo.
La movilidad urbana sostenible y segura es el objetivo claro de las principales y más adelantadas ciudades de nuestro planeta. En aquellas donde todavía se la analiza con una mirada
sectorial, a cargo de los responsables del transporte y el tránsito, se la relaciona normalmente con la congestión y la falta de infraestructura vial. En los países más avanzados,
se aborda la movilidad urbana con una mirada más integradora, tratando de impulsar el
desarrollo de la calidad de vida de sus habitantes, teniendo en cuenta los tres aspectos
importantes de la sostenibilidad: el energético, el medioambiental y el social.
Los problemas de congestión, contaminación y accidentes se están agravando rápidamente
en nuestras ciudades, por lo cual es urgente adoptar el enfoque de movilidad sostenible
cuyo eje de planificación está directamente vinculado con la recuperación del espacio
público, la implementación de un sistema de transporte público masivo e integrado, las
facilidades para los ciclistas, la gestión de los estacionamientos y la de transporte de bienes,
así como las políticas de uso del suelo urbano.
En la Fundación TRANSITEMOS, pensamos que el presente libro Movilidad en Zonas Urbanas será un aporte para avanzar hacia una movilidad más sostenible en las ciudades del
país, contribuyendo así a la calidad de vida que la sociedad peruana tiene derecho a exigir
en el siglo XXI. Para que este nuevo enfoque se vaya plasmando en la experiencia cotidiana de los peruanos, pensamos distribuir este libro entre los técnicos y profesionales que
tienen a cargo la administración de la ciudad, así como a las bibliotecas de las principales
facultades de ingeniería civil, arquitectura y medio ambiente.
Esperamos, además, que esta importante publicación sirva como referencia para los gestores públicos, las escuelas y las universidades. Asimismo, esperamos que los medios de
comunicación ayuden a difundir estas ideas para que todo el país asuma el reto y el compromiso de caminar hacia el rumbo correcto para lograr una mejor calidad de vida en
nuestras ciudades.
Armando Negri Piérola
Presidente
Comité Ejecutivo
Fundación TRANSITEMOS
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1.
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD URBANA
SOSTENIBLE.06
1.1
Diseño en función de la circulación o el tráfico
09
1.2
Diseño en función al transporte público
14
1.3
Diseño en función a la movilidad
16
1.4
Diseño en función a la movilidad sostenible
19
Resumen ejecutivo
2.
LA MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNÓSTICO
23
2.1
Patrones de movilidad en las zonas urbanas del Perú
25
2.2
Impactos ambientales del transporte32
2.3
Impactos económicos
40
2.4
Siniestralidad vial y otros impactos sociales
46
2.5
Problemáticas normativas, legales e institucionales
52
2.6
Prospectiva de movilidad58
Resumen ejecutivo
3.
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
66
3.1
El punto de partida: la movilidad sostenible
67
3.2
Retos, metas y estrategias de las políticas públicas de movilidad
70
3.3
Gestión en términos de equidad y justicia social
73
3.4
La integración de la movilidad en la planeación urbanística
75
3.5
La planeación de la movilidad: los planes de movilidad urbana
77
3.6
La gestión participativa de la movilidad: pactos y consejos de
movilidad
80
3.7
Más allá de la gestión y la planificación: la comunicación y la
sensibilización82
3.8
Un nuevo marco legal para planificar y gestionar la movilidad
84
3.9
Nuevos instrumentos de gobernanza: las Autoridades Unificadas de Transporte85
Resumen ejecutivo
4.
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
4.1
Un nuevo orden de prioridades en la movilidad
4.2
Segregación, convivencia e integración entre modos de transporte
4.3
Moderación y pacificación del tráfico
4.4
Políticas de movilidad integradas e intermodalidad
4.5
Seguridad vial: una nueva visión
4.6
La congestión vial: ¿qué hacer con ella?
4.7
De la construcción de infraestructuras a la gestión de la movilidad
Resumen ejecutivo
90
91
93
96
99
101
103
105
5.
LÍNEAS DE ACCIÓN108
5.1
Acciones para promover la caminata
110
5.2
Acciones para incentivar el uso de la bicicleta
118
5.3
Acciones sobre el transporte público124
5.4
Acciones para promover el uso racional del automóvil
134
5.5
Acciones sobre el parqueo142
5.6
Acciones sobre la distribución urbana de mercancías
146
5.7
Acciones de planeación de la movilidad
150
5.8
Acciones de planeación urbanística154
5.9
Acciones para incrementar la seguridad vial
159
5.10 Acciones de fiscalidad ambiental aplicada a la movilidad
165
5.11 Acciones normativas y legislativas
170
5.12 Acciones de comunicación y participación
174
5.13
Acciones educativas y de formación178
5.14
Acciones de estudio184
Resumen ejecutivo
6.
TEMPORIZACIÓN DE LAS ACCIONES189
6.1
¿Por qué algunas acciones deben realizarse antes que otras?
190
6.2
Acciones inmediatas
193
6.3
Acciones a mediano y largo plazo
196
Resumen ejecutivo
7.
ACCIONES Y ACTORES200
7.1
Los actores de la movilidad y la necesidad de crear un marco
de trabajo colaborativo
201
7.2
Acciones a desarrollar por los actores públicos
203
7.3
Acciones a desarrollar por los actores privados
204
7.4
Acciones a emprender por la sociedad civil organizada
205
Resumen ejecutivo
8.
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
208
8.1
Falta de una estadística apropiada
210
8.2
Objetivos del observatorio211
8.3
Indicadores de movilidad sostenible y segura
213
Resumen ejecutivo
BIBLIOGRAFÍA222
INTRODUCCIÓN
Muchos países en desarrollo utilizan todavía los estudios de transporte para
planificar la oferta de infraestructura vial necesaria para que los ciudadanos
accedan a los diferentes bienes y servicios que ofrece la ciudad. Sin embargo,
en algunos países desarrollados el concepto de movilidad está reemplazando
al de transporte. En el caso de España esto se refleja en el momento en
que los estudios de origen y destino de viajes, denominados encuestas
de transporte, fueron reemplazados por las encuestas de movilidad. Los
antecedentes se remontan a la segunda mitad del siglo XX cuando se comenzó
a dar importancia a los límites ecológicos y ambientales del planeta. Este es
el momento en que aparece el término sostenibilidad. Al término “movilidad”
se le añade un ‘apellido’ surgiendo de esa forma el concepto de movilidad
sostenible. Este cambio desde el transporte o circulación hacia la movilidad
sostenible no solo es un cambio terminológico sino que constituye un cambio
profundo en el objeto y sujeto de estudio, en los métodos de análisis y en los
procedimientos de intervención.
Si bien es cierto que en el caso del Perú el concepto de movilidad sostenible
ha sido difundido desde hace más de una década, es en los últimos tres años
que este concepto ha tomado relevancia lo cual se debe, en gran medida, a los
cursos de movilidad sostenible que se ofrecieron por intermedio del Área de
Transporte de la Pontificia Universidad Católica del Perú, cursos que fueron
organizados por el FONAM y que contaron con el auspicio del Banco Mundial
(GEF). Sin embargo, a pesar de que ahora es común hablar de movilidad
sostenible no todos entienden lo mismo sobre este nuevo concepto.
Esta publicación pretende explicar en qué consiste este concepto y cuál
ha sido su evolución (Capítulo 1); cuáles son los patrones de movilidad en
zonas urbanas del Perú y cuáles son sus tendencias para el futuro (Capítulo
2); cuáles son los principios básicos para planificar y gestionar la movilidad
sostenible, y la importancia de los tres pilares principales de la movilidad
equilibrada: planificación de territorio, uso racional del automóvil y promoción
del transporte público masivo (Capítulo 3); cuáles son los nuevos criterios de
movilidad en zonas urbanas y la necesidad de establecer un nuevo orden de
prioridades (Capítulo 4); qué se puede hacer para promover la caminata, el
uso de la bicicleta, la promoción del transporte público masivo e integrado;
cómo organizar el transporte de mercancías, qué medidas pueden ayudar a
usar el automóvil de manera más racional (Capítulo 5).
Además, para propiciar que el cambio se produzca, se requiere establecer una
estrategia de intervención que debe identificar cuáles son las prioridades y qué
temas son necesarios de implementar primeramente para hacer posible los
demás cambios (Capítulo 6); en el Capítulo 7 se muestran, de manera breve,
los diferentes actores implicados en la movilidad sostenible y las acciones que
deben realizar.Y finalmente, en el Capítulo 8 se explica la necesidad de contar
con un Observatorio de la Movilidad Urbana en el Perú y cuáles serían los
principales indicadores que se deberían monitorizar.
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
1
DE LA CIRCULACIÓN A
LA MOVILIDAD URBANA
SOSTENIBLE
Las políticas utilizadas para combatir la congestión y contaminación en las zonas urbanas
están orientadas, por lo general, a aumentar la oferta de infraestructura vial, pensada casi
siempre en función de mejorar la circulación del auto particular. Las evidencias demuestran, sin embargo, que este tipo de políticas solo alivian la congestión en el corto plazo; en
el mediano y largo plazo la congestión se complica, es decir, esas políticas no son sostenibles en el tiempo.
En algunas ciudades, que han reconocido que lo importante no es la cantidad de vehículos
que pueden circular por las vías sino la cantidad de personas que se pueden trasladar, están
apostando por el transporte colectivo en trenes, metros, tranvías o buses ya que éstos
pueden mover más pasajeros por vehículo utilizando menos espacio y contaminando menos en términos de pasajeros/kilómetro.
También hay ciudades que, habiendo pasado por la promoción de la circulación y del
transporte público, ahora utilizan el concepto de movilidad, que prioriza el desplazamiento de las personas, especialmente de las más vulnerables, en vez de preocuparse por la
circulación de automóviles o vehículos de transporte público. En esta etapa, se reconocen
las necesidades especiales que tiene cada usuario según su género, edad, grupo social, condición física y psíquica, etc.
En la última etapa de la evolución aparece la sostenibilidad, que requiere relacionar los
desplazamientos con sus consecuencias ambientales. Surge, entonces, el concepto de accesibilidad sostenible que busca que las personas puedan acceder a los bienes y servicios que
ofrece la ciudad sin tener que viajar grandes distancias y sin tener que utilizar vehículos
motorizados. Este tipo de diseño es conocido como diseño compacto o compacidad1 . Se
parte del supuesto de que es necesario que se valoren los términos peatón, proximidad,
cohesión, diversidad, etc. 2.
7
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
Las estrategias que utiliza cada ciudad para resolver sus problemas de transporte tienen
relación con alguna de las cuatro etapas siguientes: a) tráfico, b) transporte público, c)
movilidad y d) movilidad sostenible. Como se aprecia en la Tabla 1, cada etapa tiene un
énfasis diferente en la forma en que las autoridades tratan de enfrentar los problemas de
transporte en la ciudad3.
Tabla 1: Evolución desde la circulación a la movilidad sostenible
Etapa
Enfasis
Estrategia
1
Tráfico
Capacidad Vial
2
Transporte Publico
Prioridad al Transporte Público
3
Movilidad
Movilidad de Todos los Usuarios
4
Movilidad +
Sostenibilidad
Accesibilidad Sostenible
Fuente: elaboración propia
1
2
3
Herce, 2009; Sanz, 2008; Bohigas, 2004; Oliva, 2005
Dextre, 2010a
Dextre, 2012a
1.1 DISEÑO EN FUNCIÓN A LA CIRCULACIÓN O ELTRÁFICO
En la mayoría de las ciudades del Perú la congestión, la contaminación y los accidentes
de tránsito se están convirtiendo en uno de los principales problemas urbanos. Para
enfrentarlos las autoridades deciden, por lo general, construir más infraestructura para
autos: ampliación de carriles, construcción de pasos a desnivel, intercambios viales,
estacionamientos, etc. En el caso de Lima, podemos mencionar el paso a desnivel del
Derby, la vía expresa de Javier Prado, la remodelación de la nueva Av. Canadá, el paso a
desnivel de la Av. Perú sobre la Av. Universitaria, el intercambio vial de Habich y el paso a
desnivel por la Av. Primavera, entre otros.
Lamentablemente, existe evidencia que demuestra que la construcción de infraestructura
para autos no solo no resuelve el problema de la congestión sino que lo empeora. Por
ejemplo, en el año 2001, el Texas Transportation Institute mostró los resultados de un
estudio sobre 68 áreas urbanas en Estados Unidos, desde 1982 a 1999, período en que la
población en esas áreas creció un 11%, mientras los kilómetros de vías urbanas aumentaron
en un 15%. Sin embargo, en promedio, las horas de congestión en esas áreas crecieron en
un 50% y el tiempo de viaje lo hizo en un 7%4. El ex Alcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa,
dice que combatir la congestión aumentando la infraestructura para los automóviles es
como querer apagar un incendio echando gasolina5.
Ya en 1964, Buchanan, en su informe Traffic in towns, explicaba que el incremento de
infraestructura viaria genera una mayor demanda lo cual realimenta el proceso, es decir,
se produce un círculo vicioso (ver Figura 1). Por esta razón insiste en que la finalidad de
la organización urbana no es el tráfico sino garantizar a los ciudadanos las condiciones
favorables para el desarrollo de la vida y del trabajo. Buchanan afirma que “el tráfico debe
estar al servicio de la ciudad y no ésta al servicio del tráfico”.
4
Jara, 2003
5
Peñalosa, 2001
9
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
Mayor extensión
Redes de infraestrucurras
Más dispersión urbana
Menor
Densidad
Desplazamientos más largos
Mayor dependencia
del automovil
Mayor consumo
energético
Incremento de la
exclusión social
Figura 1: Modelo territorial que produce dispersión (no sostenible)
Fuente: Herce, 2009
Cuando se privilegia la circulación los peatones tienen muchos problemas para cruzar las
vías debido a que la infraestructura vial se diseña para aumentar la capacidad de circulación
de los vehículos y, por lo tanto, los peatones tienen que caminar más para poder cruzar una
vía o están obligados a utilizar los puentes peatonales. Esto contrasta con lo que ocurre en
ciudades donde la circulación peatonal, la del ciclista y la del transporte público constituyen
el eje del diseño de las vías urbanas. Por esta razón en ciudades como Barcelona, Londres
o Copenhague no existen puentes peatonales en las zonas urbanas6.
Por otro lado, cuando se construyen los puentes peatonales en ciudades como Lima se
hace, aparentemente, para dar seguridad a los peatones. Sin embargo, algunos estudios
demuestran que en ciudades donde se construyen puentes peatonales la cantidad de
muertes por cada 100,000 habitantes es entre 5 y 10 veces mayor que en aquellas ciudades
que carecen de los mismos7 (ver Tabla 2). Teniendo en cuenta la información anterior, si
el objetivo de los puentes peatonales es proteger a los peatones de los accidentes de
tránsito en la práctica ocurre todo lo contrario.
Tabla 2: Muertes peatonales con o sin puentes peatonales
Muertes Peatonales /
100,000 Habitantes
Puentes
Londres
1.9
No
New York City
2.2
No
Singapur
2.8
Algunos
Sao Paulo
3.5
Algunos
Hong Kong
3.8
Algunos
Bogotá
5.7
Algunos
Lima (*)
8.8
Algunos
México City
15.4
Sí
Capetown
19.4
Sí
Ciudad
(*) Valor estimado por J. C. Dextre
Fuente: King, 2006
Un problema adicional creado por la infraestructura vial destinada a automóviles, es
la segregación del territorio o efecto barrera, especialmente en el caso de las vías
segregadas o de intercambios viales en zonas urbanas. En estos casos, por lo general,
el proyecto se justifica por el beneficio que brinda a las personas que pasan por esa
zona debido a que se incrementa la velocidad de circulación; sin embargo, son los
que viven, trabajan o estudian en la zona los que se ven afectados por el proyecto
debido a que segregan el territorio y hacen más difícil la circulación peatonal
(especialmente de las personas con discapacidad) o restringen la autonomía de los niños
debido a que sus padres ya no los dejarán salir solos por los alrededores del barrio.
[...] la gente tiene que atravesar pasos subterráneos, subir y
bajar escaleras, para, simplemente, cruzar una calle… Así se construyeron
y destruyeron muchas ciudades: dando prioridad a los coches” (Lerner, 2005).
El efecto barrera también se puede producir por la inseguridad vial al cruzar las
calles. Esto es especialmente importante para las personas de la tercera edad que ya
no pueden cruzar las vías corriendo, en aquellos casos en que no existen facilidades
para cruzar de manera cómoda y segura. Por ejemplo, un estudio etnográfico realizado
en Lima en un tramo de la carretera central (por Santa Anita) identificó una serie de
problemas que se pueden ilustrar con las declaraciones de la señora Quetita (78 años):
Para ir a pagar mi luz, por ejemplo, tengo que tener mi pasaje para
cruzar la carretera de ida y de vuelta. A mi edad, que ya estoy todo
tonta. ¿cómo cruzo, cómo corro? No me arriesgo. Entonces, yo digo: no tengo
miedo
a
morir,
ya
estoy
en
edad
de
morir.... ¡Pero en mi cama, no en la calle! (Dextre, 2012b)
Por lo general son los ingenieros civiles, los ingenieros de tráfico o de tránsito, los que se
han encargado de diseñar la infraestructura vial con un marcado sesgo hacia la movilidad
del auto particular. Esto queda ilustrado con la siguiente definición de ingeniería de tránsito:
Propende la ingeniería de tránsito al movimiento seguro y
eficiente de peatones y vehículos, esto es, de unidades de tránsito sin
que interese directamente, en el caso de los vehículos, lo que llevan esos
vehículos
ni
por
qué
circulan,
excepto
cuando sus cargas afectan la seguridad (Radelat, 2003).
De esta definición se desprende que el objetivo principal
como unidades y, por lo tanto, en el caso de automóviles, la
con la mayor cantidad de vehículos por hora y por carril,
aumentando carriles y construyendo pasos a desnivel o
6
7
es maximizar flujos
eficiencia se alcanza
lo cual se consigue
intercambios viales.
Dextre, 2008a
King, 2006
11
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
Figura 2: Chenoggye freeway a lo largo del centro de Seúl
Fuente: Preservation Institute
En algunas ciudades donde se apostó por el modelo basado en el auto particular, y donde
se construyeron muchas autopistas y viaductos sin conseguir una mejora sostenible de
la movilidad de las personas en la ciudad, ahora están apostando por recuperar la ciudad
y combatir la congestión, la contaminación y los accidentes mediante la demolición de la
infraestructura destinada a los vehículos particulares. Este es el caso de Seúl. En los años
setenta consideraron un símbolo de progreso la construcción de una autopista encima del
río Cheonggyecheon (Figuras 2 y 3); en el año 2000 se consideraba a esta zona la parte
más congestionada y ruidosa de la ciudad.
En la campaña para la alcaldía del año 2001 el candidato Lee Myung-bak prometió, de ser
electo, demoler la autopista y recuperar el río Cheonggyecheon, promesa que cumplió
(ver Figura 4). Existe infinidad de ejemplos que muestran que al aumentar la infraestructura vial aparecen más coches; sin embargo, el caso de Seúl es uno de los pocos ejemplos que
muestran que, al disminuir la infraestructura vial, desaparecen los coches, lo que algunos
autores denominan “traffic evaporation”8.
8
European Comission , 2004
Figura 3 y 4: A la izquierda la ciudad al servicio del tráfico; a la derecha la
ciudad al servicio de la gente
Fuente: Preservation Institute
Considerando que se puede hacer una analogía entre la construcción de los pasos a desnivel
para combatir la congestión con la implantación de un bypass a la arteria coronaria de
un paciente, es importante resaltar que, mientras el médico le dice al paciente que tiene
que cambiar su dieta, es decir, no puede comer grasas y, además, debe hacer ejercicio
diariamente (atacando el origen de su problema), el responsable de la ciudad construye un
paso a desnivel y, como no cambia las condiciones que lo originaron, luego de un tiempo el
“paciente” no solo no se habrá curado sino que necesitará otro bypass y así sucesivamente.
El exalcalde de Curitiba, Jaime Lerner, explica este problema de la siguiente manera:
El colesterol urbano es la acumulación en nuestras venas y arterias del
uso excesivo del automóvil. Eso afecta al organismo y hasta a la mente de las
personas.
La
solución:
usar
menos
el
coche,
evitar
su uso cuando haya una buena alternativa de transporte
público en los itinerarios habituales. Ése es el buen colesterol (Lerner, 2005).
13
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
1.2
DISEÑO EN FUNCIÓN AL TRANSPORTE PÚBLICO
En algunos casos los responsables del transporte y tránsito de la ciudad han reconocido
que existe una mayor eficiencia del transporte colectivo (o transporte público masivo)
en comparación con el uso del vehículo particular. Esta eficiencia, que se manifiesta en un
mayor aprovechamiento del espacio público, menor contaminación por pasajero-kilómetro
y un menor índice de accidentes de tránsito, es lo que ha permitido la promoción del
transporte colectivo en algunas ciudades; se reconoce, de esta manera, que no es lo mismo
que circulen ochenta personas cada una con su vehículo que un bus con 80 pasajeros (ver
Figura 5). En este sentido, deja de ser importante la cantidad de vehículos por hora que
pueden circular por una vía para prestar atención al volumen de personas que pueden
desplazarse por esta vía. Y en consecuencia se presta interés a los modos que pueden
mover más pasajeros: metros, trenes, tranvías, buses articulados, etc.
Figura 5: El transporte público es más eficiente en el uso del
espacio que el automóvil particular
Las alternativas tecnológicas son variadas y dependen del orden de magnitud de la demanda y de la disponibilidad de recursos económicos de la ciudad. Por ejemplo, el trolebús de Quito es una buena opción para una demanda de 9.000 pasajeros/hora/sentido;
el tranvía puede ser una alternativa para ciudades medianas o para algunos corredores
de ciudades grandes que tienen demandas por debajo de 11.500 pasajeros/hora/sentido
(también cuando se complementan con otros modos tales como el metro o los buses
convencionales). Para demandas que oscilan entre 20.000 y 30.000 pasajeros/hora/sentido, son los sistemas de buses de alta capacidad con carriles exclusivos los que han demostrado ser los más convenientes9; para demandas mayores de 40.000 pasajeros/hora/
sentido son necesarios los metros.
9
Hidalgo, 2005
Si la estrategia se centra en la promoción del transporte colectivo, de tal manera que las
grandes distancias que viajan los usuarios para acceder a todos los servicios de la ciudad
se puedan realizar con mayor eficiencia y menor tiempo de viaje, entonces se tendrá
una mejora significativa con respecto al sistema de transporte que gira en función del
vehículo particular. Las personas estarán viajando menos tiempo, pero seguirán trasladándose las mismas distancias y, en algunos casos, aumentará debido a que una mejora
en el tiempo de viaje permite una oferta inmobiliaria más lejos del centro de la ciudad.
Todo ello lleva a concluir que el transporte público masivo es fundamental en la ciudad,
aunque no es suficiente debido a que es necesario lograr que los viajes sean más cortos,
lo cual está asociado con el diseño urbano o el ordenamiento del territorio, tema que
se explicará en la parte sobre la movilidad sostenible.
15
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
1.3
DISEÑO EN FUNCIÓN A LA MOVILIDAD
La evolución desde la circulación a la promoción del transporte público masivo ha sido
evidentemente un avance en la forma en que se enfrentan los problemas de transporte
y tránsito de una ciudad. Sin embargo, dentro de la promoción del transporte público
masivo las decisiones mayormente son de orden técnico; es decir, a la pregunta sobre cuál
es la mejor manera de movilizar 25,000 personas/hora/sentido la respuesta puede ser la
construcción de un sistema de buses rápidos masivos (los denominados BRT, Bus Rapid
Transit). Por lo tanto, cualquier otro sistema deja de ser tomado en cuenta por razones de
eficiencia. Si la cantidad de pasajeros aumenta por encima de los 40,000 pasajeros/hora/
sentido, entonces la única alternativa termina siendo la construcción de un metro.
Dar un nuevo paso en la evolución desde el transporte público masivo hacia la movilidad
requiere preocuparse por las necesidades de movimiento de las personas y de las
mercancías sin que sea imprescindible el vehículo automotor10. En este nuevo enfoque es
fundamental analizar las necesidades de movilidad que tienen los peatones, los ciclistas,
los usuarios de transporte público, los motoristas, los usuarios de autos, las personas con
movilidad reducida, los niños, etc. (ver Figura 6). En este sentido, lo que es bueno para un
tipo de usuario podría no serlo para otro11.
Bajo este nuevo enfoque el análisis se nutre de varias disciplinas como el urbanismo, la
geografía, la sociología, la psicología, la filosofía, etc. Y es mediante estos aportes que se
mejora la movilidad de los diferentes usuarios en los que la autonomía termina siendo lo
más importante en el caso de los niños y de las personas con discapacidad visual, auditiva,
motora o cognitiva. Esto es contrario a los estudios convencionales de tráfico en los
que el análisis es de corte técnico y, por lo general, está a cargo de ingenieros civiles, de
transporte o de tránsito12.
Figura 6 Usuarios con diferentes necesidades que deben ser atendidas
Fuente: JC. Dextre
Sanz, 2008
Dextre, 2012a
12
Dextre, 2010
10
11
En el caso del BRT, por ejemplo, si bien técnicamente es el modo más eficiente de trasladar
25,000 pasajeros/hora/sentido, puede ser un modo inconveniente para una persona que
quiere viajar con maletas dado que el sistema no lo permite. De la misma manera, un
sistema de metros con paraderos cada 700 metros puede ser muy eficiente para trasladar
40,000 pasajeros/hora/sentido (pensando en un pasajero promedio); sin embargo, puede
ser inaccesible para una persona de 85 o 90 años que tiene movilidad reducida y no puede
caminar distancias importantes para acceder al transporte público. En este caso, lo que le
permitiría mantener su movilidad en la ciudad es un bus que pase cerca de su casa. Esto
es justamente lo que da origen a la importancia de promover el transporte multimodal, un
sistema que lejos de ser considerado de competencia entre modos debe percibirse como
un sistema de modos que se complementan (ver Figura 7).
Figura 7 Transporte multimodal
en Barcelona. El metro, el tranvía,
los buses, las bicicletas, etc. son
complementarios en la movilidad
de las personas.
Fuente: P. Avellaneda
Antes, como lo explica Tonucci13, el diseño de la ciudad se basaba en la concepción de un
ciudadano medio con características de adulto, hombre y trabajador; ahora es necesario
cambiar el sistema de referencia. Tonucci propone diseñar la ciudad para los niños: si
éstos pueden utilizarla con comodidad y seguridad entonces también será un buen diseño
para el resto de la población. En este sentido hay varias ciudades en el mundo que están
implementando proyectos de “camino escolar”, unas iniciativas que permiten tener rutas
más seguras para los trayectos de los escolares y, de esta manera, poder regresarles su
autonomía para ir solos al colegio (ver Figura 8).
Figura 8: Ejemplo de camino escolar en Barcelona
Fuente: P. Avellaneda
13
Tonucci, 2004
17
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
Tyler14 y Dextre15 proponen que la ciudad se diseñe considerando a la persona con
discapacidad aduciendo que si este colectivo se puede movilizar de manera autónoma y
segura entonces cualquier otro ciudadano también lo podrá hacer. En este sentido, por
ejemplo, las rampas suelen tener 90 cm. de ancho puesto que cuando se diseñan se está
pensando únicamente en una persona con discapacidad que utiliza una silla de ruedas. Sin
embargo, si pensamos en que la infraestructura debe permitir el paso seguro y cómodo de
todos los usuarios (usuarios de sillas de ruedas, usuarios con bastón, personas con coches
de bebes, personas con artritis, o personas de edad avanzada), diseñar pensando en las
personas que tienen movilidad reducida significa dejar de lado la rampa de 90 cm. de ancho
y pensar que todo el ancho del crucero peatonal debe ser lo más accesible que se pueda;
de esta manera se consigue un diseño inclusivo o universal16 (Figura 9).
Figura 9: Diferencia entre un diseño pensando en una silla de ruedas a otro
donde se diseña para las personas de movilidad reducida (cualquier otro lo
podrá usar)
Fuente: J.C. Dextre
Otros investigadores analizan la movilidad desde el punto de vista del género reconociendo, de esta manera, que las mujeres tienen un patrón diferente de movilidad que los hombres17. Ello también obliga a reconceptualizar el diseño viario y el sistema de transporte
para integrar en ellos las necesidades de este colectivo de la movilidad.
Tyler, 2002
Dextre, 2007
16
Dextre, 2012c
17
Sanz, 2008; Cebollada, 2003, 2007
14
15
1.4
DISEÑO EN FUNCIÓN A LA MOVILIDAD SOSTENIBLE
En la última etapa de evolución se incorpora la sostenibilidad al tema de la movilidad y,
en este sentido, se hace necesario relacionar los desplazamientos con sus consecuencias
ambientales. Es en esta etapa en la que se comienza a dar mayor importancia al tema
territorial, reconociendo que la forma en que se estructura la ciudad influye en sus
necesidades de movilidad. Teniendo en cuenta lo anterior, aparecen dos términos
importantes: a) la movilidad sostenible y b) la accesibilidad sostenible.
Es importante distinguir la diferencia entre estos dos términos que muchas veces se
usan indistintamente como sinónimos. En realidad son conceptos diferentes que implican
decisiones políticas diferentes. Alfonso Sanz define la movilidad sostenible de la siguiente
manera:
Si el objetivo es facilitar el movimiento de personas y mercancías, la sostenibilidad se debe procurar con la promoción de los medios de transporte que faciliten los
desplazamientos con un menor impacto ambiental y social (Sanz, 1997).
Esto significa que hay que darle prioridad al transporte público de pasajeros puesto que
mueve más personas por vehículo y los efectos ambientales son menores que los del
automóvil particular. Si las distancias de viaje son elevadas pero el diseño contempla
densidades urbanas importantes, entonces estaría garantizada la demanda necesaria para
implementar sistemas de transporte público masivo.
Por otro lado, la accesibilidad sostenible es definida por Sanz en estos términos:
Si el objetivo es facilitar el acceso a bienes, servicios y contactos sin depender, en
la medida de lo posible, del transporte motorizado y aprovechando al máximo la
capacidad autónoma de trasladarse que tiene el ser humano andando o en bicicleta
(Sanz, 1997).
Esto tiene una relación directa con el diseño urbano compacto, diverso y autosuficiente,
que algunos autores denominan compacidad18. Si las personas viven cerca de los lugares
donde necesitan trabajar, estudiar, comprar, atenderse, entretenerse, etc. y donde están los
servicios que necesitan para su vida cotidiana, sus viajes serán más cortos y muchos de
ellos se podrán realizar caminando, en bicicleta o en transporte colectivo. En la Figura 10
se muestra gráficamente este concepto.
La movilidad sostenible y la accesibilidad sostenible no son excluyentes, sino
complementarias. Para que la ciudad funcione lo mejor posible el uso del suelo debe ser
pensado en favorecer los desplazamientos cortos, especialmente a pie y en bicicleta, es
decir, se necesita accesibilidad sostenible en los barrios. A su vez, para aquellos viajes fuera
de la zona de residencia de la población se debe contar con un sistema de transporte
público masivo lo cual permitiría una movilidad sostenible entre barrios19.
18
19
Oliva, 2005
Dextre, 2009
19
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
Movilidad sostenible
entre barrios
Vida
Trabajo
Distancias
en bicicleta
y a pie
Ocio
Vida
Distancias
en bicicleta
y a pie
Trabajo
Ocio
Accesibilidad sostenible
en los barrios
Vida
Distancias
en bicicleta
y a pie
Trabajo
Ocio
Figura 10: Accesibilidad sostenible en los barrios y movilidad sostenible entre
barrios
Fuente: Dextre, 2007
Cuando se plantea la necesidad de tender hacia una ciudad que sea más compacta, surgen
dos interrogantes importantes: a) ¿Por qué obligar a las personas a realizar sus actividades
cerca de su barrio si, después de todo, los ciudadanos tienen derecho a toda la ciudad y no
solo a una parte?; b) ¿Cuál es la forma de hacer que una ciudad grande y expandida pueda
ser más compacta?
La respuesta a la primera interrogante es que lograr que la ciudad sea más compacta no
significa obligar a las personas a quedarse cerca de sus barrios. Lo que se busca es no
obligar a las personas a tener que viajar grandes distancias para satisfacer sus necesidades
de educación, salud, trámites, diversión, etc. Los ciudadanos serán libres si consideran
conveniente seguir realizando sus actividades fuera de sus barrios para lo cual deberían
usar modos de transporte sostenibles .
La respuesta a la segunda interrogante pasa por promover una ciudad policéntrica, en la
que en lugar de tener un solo centro donde están todos los servicios se pueda tener 4
o 5 centros, y donde cada uno cuente con los servicios fundamentales como escuelas,
hospitales, universidades, centros de entretenimiento, empleos, etc. En el caso de Lima u
otras ciudades de la región se puede decir que hay cierta tendencia a tener varios centros;
sin embargo, la potencia de una ciudad policéntrica requiere que los servicios en cada uno
de los sub-centros sean de muy buena calidad.
20
Dextre y Avellaneda, 2007; Dextre, 2012c
El caso de los colegios secundarios es interesante en este sentido. Es importante tener en
cuenta que los padres de familia hacen un esfuerzo para que sus hijos accedan a un buen
colegio nacional del centro de la ciudad debido a que es un paso previo para el ingreso a
la universidad y puesto que allí es donde se concentran los mejores centros educativos.
En este sentido se propone que el gobierno construya colegios de muy buena calidad en
el cono norte, sur y este de la ciudad, que los buenos profesores de la carrera magisterial
puedan ser destacados a estos colegios con un pago adicional y que, en las noches, estos
colegios puedan funcionar como academias de preparación universitaria. Esto permitiría
que muchos residentes pudieran quedarse a estudiar dentro de sus barrios, o cerca de
éstos; ello significaría que cada alumno que no llegara al centro de la ciudad seria un viaje
menos que el centro debería soportar21.
Algo similar se requiere con los servicios de salud. Los mejores hospitales y los médicos
más destacados deberían ubicarse en los conos norte, sur y este de la ciudad, lo cual se
podría complementar con postas mucho más descentralizadas que puedan atender casos
rutinarios o de baja complejidad. Nuevamente, cada paciente que no llegase al centro en
busca de un servicio de salud sería un viaje menos dentro de la zona central de la ciudad.
Adicionalmente, se necesita que las calles principales de la ciudad tengan un uso diverso
del suelo, es decir, que se concentre en ellos una variada cantidad de actividades y, de esta
manera, creen una dinámica social intensa durante todo el día. Este tipo de calles, como
Stroget en Copenhague o la calle XV de Noviembre en Curitiba, tienen una variedad muy
amplia de actividades como cafés, restaurantes, comercio, servicios, academias, institutos,
viviendas, etc. Un efecto extraordinario de este tipo de calles es la diversidad social que
presentan dado que esta variedad de establecimientos permite que se encuentren los
habitantes de todos los estratos sociales, además de los visitantes o turistas.
En resumen, la movilidad sostenible contempla por un lado a la movilidad y el transporte y,
por otro, los usos del suelo, destacando los términos ciudad policéntrica, ciudad compacta
y ciudad diversa. Tal como señala la Figura 11 la planificación de la movilidad debe estar
intrínsecamente relacionada a la planificación urbanística puesto que ambas variables
tienen una fuerte relación de dependencia entre si.
21
Dextre, 2012c
21
DE LA CIRCULACIÓN A LA MOVILIDAD COTIDIANA SOSTENIBLE
Movilidad + Sostenibilidad
Peatón
Ciclista
C. Policentrica
T. Público
Compacidad
T. Carga
Diversidad
Automovil
Movilidad
yTransporte
Uso
del Suelo
Figura 11: Vínculo entre movilidad y usos del suelo
Fuente: Dextre, 2009 y 2012a
RESUMEN EJECUTIVO
 Las políticas utilizadas para combatir la congestión y contaminación en las zonas
urbanas están orientadas, por lo general, a aumentar la oferta de infraestructura
vial. Las evidencias demuestran, sin embargo, que este tipo de políticas solo alivian
la congestión en el corto plazo.
 Algunas ciudades han reconocido que lo importante no es la cantidad de
vehículos que pueden circular por las vías, sino la cantidad de personas que
pueden trasladar. Estas ciudades han realizado una evolución desde la circulación
a la movilidad sostenible, y han dejado atrás las políticas basadas en la gestión del
tráfico, tomando como elementos de referencia los términos peatón, proximidad,
cohesión, diversidad, etc.
 En muchas ciudades -entre ellas, la mayor parte son peruanas-, se ha primado
el diseño en función de la circulación o el tráfico ampliando carriles de circulación,
construyendo pasos a desnivel, intercambios viales, estacionamientos, etc. Esto no
solo no ha resuelto los problemas que quería solucionar, sino que ha creado otros:
dificultades de desplazamiento de los peatones, falta de espacios seguros para las
bicicletas, segregación territorial, efecto barrera, etc.
 En algunos casos, los responsables del transporte y del tránsito de la ciudad
han reconocido que existe una mayor eficiencia del transporte público masivo en
comparación con el uso del auto particular. En esas ciudades, se ha optado por
un diseño en función del transporte público, que se ha manifestado en un mayor
aprovechamiento del espacio público, menor contaminación y menor índice de
accidentes de tránsito, entre otros.
 Otras ciudades han ido más allá y han optado por un diseño en función de la
movilidad. Se trata de un nuevo paso, que invita a preocuparse por las necesidades de
movimiento de las personas y las mercancías sin que sea imprescindible el vehículo
a motor. En este nuevo enfoque, es esencial tener en cuenta las necesidades de
movilidad que tienen los peatones, los ciclistas, los usuarios de transporte público,
los motoristas, los usuarios de autos, las personas con movilidad reducida, los
niños, etc.
 Finalmente, otro conjunto de ciudades ha dado un paso más: el diseño en
función de la movilidad sostenible. En esta última etapa, se añade la sostenibilidad a
la movilidad, relacionando los desplazamientos con sus consecuencias ambientales.
Desde este prisma, la organización territorial aparece como un factor determinante
en tanto que condiciona los desplazamientos de los ciudadanos, sus características
y sus consecuencias ambientales.
23
2
LA MOVILIDAD EN ZONAS
URBANAS: DIAGNÓSTICO
23
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
En las dos últimas décadas, se ha producido, en muchas ciudades del Perú, un aumento
notable de la movilidad motorizada, lo cual ha producido, por un lado, un incremento
importante en los viajes realizados en automóvil particular y, por otro, la desaparición de un
porcentaje importante de buses de transporte público masivo que han sido reemplazados
por unidades de menor capacidad. Este fenómeno se inició después de 1991 cuando el
gobierno liberaliza el transporte de pasajeros; en el caso de Lima, aparecen las combis, las
coasters y los ticos (para el modo taxi), mientras que en el interior del país aparecen las
moto-taxis y los ticos como modos principales de transporte público, quedando muy pocos
buses y microbuses que no han podido competir con la flexibilidad y el servicio puerta
a puerta que ofrecen estos nuevos modos. Si bien es cierto que estos nuevos medios de
transporte han cumplido con dar accesibilidad a los ciudadanos a las diferentes actividades
que necesitan realizar en la ciudad, también han provocado una serie de problemas
económicos (costo de construcción de infraestructuras, de energía, de congestión, etc.),
sociales (siniestralidad vial, impactos sobre la salud, etc.) y ambientales (contaminación
atmosférica, ocupación del suelo, contaminación acústica, etc.). La inacción frente a esta
tendencia puede agravar notablemente dichos problemas en los años venideros.
2.1 PATRONES DE MOVILIDAD EN LAS ZONAS URBANAS
DEL PERÚ
Las políticas urbanísticas y de ordenación territorial (o la falta de ellas) desarrolladas en
las ciudades del Perú junto con las dinámicas económicas y sociales de la sociedad actual
han provocado en las últimas décadas un cambio acelerado en la estructura urbana de
las urbes peruanas. Este cambio se caracteriza fundamentalmente, por un lado, por un
doble proceso de crecimiento y dispersión urbana, y, por otro lado, por un proceso de
reconcentración de funciones y actividades específicas en determinadas áreas de la ciudad.
De esta localización de los usos y funciones en la trama urbana, se deriva un patrón de
movilidad en el que se asigna un rol principal al transporte motorizado. El incremento
de las distancias a recorrer para llegar a realizar las actividades cotidianas ha reducido la
posibilidad de hacer estos viajes sin tener que utilizar modos motorizados. Esto, como
se verá en las páginas posteriores, produce impactos relevantes tanto individuales como
colectivos de carácter social, económico y ambiental que, de no corregirse, pueden
incrementarse y producir graves consecuencias en el futuro.
Durante los últimos decenios, se ha producido en las ciudades peruanas un fuerte
crecimiento de la demanda de movilidad. Las migraciones campo-ciudad primero y el
crecimiento natural de la población urbana después han incrementado notoriamente
el volumen de desplazamientos que se realizan diariamente para realizar las actividades
cotidianas. Para el caso de Lima y Callao, con una población de 8 millones de habitantes,
el volumen de desplazamientos en 2004 era de 16,5 millones de viajes lo que supone una
tasa de viajes de 2,1 viajes por persona y día22y23. De acuerdo con un estudio más reciente
publicado por la CAF24 (véase Figura 12), esta tasa es de 1,96, semejante a la de otras
metrópolis latinoamericanas.
3,0
2,5
2,3
2,0
1,9
1,9
1,9
1,8
1,6
1,6
1,5
1,6
1,3
Belo
Bogotá
Horizonte
1,9
1.2
Buenos
Aires
Caracas Ciudad de Curitiva Guadalajara León
Mexico
Lima Montevideo* Porto
Alegre
Rio de
Janeiro
San José Santiago
Sao
Paulo
Figura 12: Índice de de movilidad personal en las áreas metropolitanas
Numero de viajes diaros por habitante. *Solo el municipio de Montevideo
Fuente: CAF, 2009
2.1 viajes por habitante es un promedio de todo Lima que incluye los viajes a pie, es 2.3 para
el área central y 2.0 para el resto del área.
23
Yashiyo, 2004
24
CAF, 2009
22
25
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
En la mayoría de las ciudades, como se puede ver en la Figura 13 con los casos de LimaCallao y de Arequipa, estos desplazamientos tienen un patrón periferia-centro que
producen importantes desplazamientos diarios de los lugares de residencia, localizados
fundamentalmente en las periferias urbanas, a los espacios donde se acumulan las actividades
y funciones laborales, comerciales, administrativas, etc., habitualmente en el centro de la
ciudad. Ello, como se verá más adelante, acarrea importantes impactos tanto sociales
como ambientales, y de otra índole, como grandes distancias de desplazamiento, tiempos
de viaje elevados, mayor exposición al riesgo de siniestralidad, pérdida de autonomía
para determinados grupos sociales, costos de desplazamiento elevados, incremento de
la contaminación atmosférica y acústica, gran volumen de superficie urbana destinada a
vialidad, congestión, etc.
Figura 13: Mono-centrismo urbano (izquierda Lima, derecha Arequipa)
Fuentes:Yashiyo, 2004 (Lima) y Aguirre, 2010 (Arequipa)
Las largas distancias a recorrer condicionan notoriamente el modo de desplazamiento
utilizado. Así, en el conjunto de ciudades del Perú, los modos más utilizados son los de
carácter motorizado, y son menos relevantes, aunque significativos, los desplazamientos a
pie. Para el caso de Lima y Callao, por ejemplo, los modos motorizados significan el 75%
del total de viajes realizados25 mientras que para el caso de Arequipa esta cifra se eleva al
83%26 (véanse Tabla 3 y Figura 14). Entre los modos utilizados, el transporte público es el
más usado por la población con un 52% del total en el caso de Lima y Callao27 y un 63%
en el caso de Arequipa28. El uso de autos particulares significa un 11% del total en Lima y
Callao y un 5% en Arequipa, si bien su uso está aumentando significativamente durante los
últimos años.
25
26
27
28
Yashiyo, 2004
Aguirre, 2010
Yashiyo, 2004
Aguirre, 2010
Tabla 3: Partición modal en Lima y Callao (número de
viajes por modo de viaje)
Modo
No. de viajes (1000)
% del total
Caminar
4,208
25.4
Modo Privado
2,122
12.8
100.0
84
0.5
4.0
Bicicleta
Motocicleta
Carros
Otros
% de público / privado
30
0.2
1.4
1,856
11.2
87.5
152
0.9
7.2
1,683
10.2
100.0
Mototaxi
600
3.6
35.7
Taxi
902
5.5
54.6
Colectivo
181
1.1
10.7
Modo Publico
8,525
51.5
100.0
Combi
3,791
22.9
44.5
Microbús
3,072
18.6
36.0
Bus
1,661
10.0
19.5
16,538
100.0
-
“Taxi - Colectivo”
Total
Fuente:Yashiyo, 2004
Figura 14. Partición modal en Arequipa
Fuente: Aguirre, 2010
Los desplazamientos de los ciudadanos están altamente condicionados por su nivel de
renta. Las familias de rentas bajas, normalmente residentes en las zonas periféricas de
la ciudad, se ven obligadas a desplazarse lejos de sus hogares, lo que les obliga a tomar
medios de transporte motorizados, realizando varios transbordos a lo largo del día. Ello
les supone un importante gasto mensual en este rubro que, si bien no alcanza los niveles
de gasto de las familias que no están en situación de pobreza, sí supone un porcentaje
mucho mayor respecto a los ingresos del hogar pudiendo llegar a superar el 40% (véase
Tabla 4).
27
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Tabla 4: Costo de transporte en hogares por nivel de ingresos
Costo de Transporte por Hogar (S/. /día)
Nivel de
ingresos
Mensual *1)
Ingreso
Ratio del
Promedio del
Costo de
Hogar *2)
Transporte (%)
menos de S/.600
128
300
42.7
601 - 1,000
1,001 - 1,500
1,501 - 2000
2,001 - 3,000
3,001 - 4,000
4,001 - 7,000
Más de 7,000
Total
170
225
277
356
446
658
868
800
1,250
1,750
2,500
3,500
5,500
10,000
21.2
18.0
15.8
14.2
12.7
12.0
8.7
8.3
Nota: Un mes considerado como 20 días; 2El valor promedio del rango es
aplicado como un ingreso promedio del hogar
Fuente:Yashiyo, 2004
1
Debido a la escasez de sus ingresos, tal como se puede observar en la Figura 15, las
familias en situación de pobreza se ven obligadas a realizar una parte importante de sus
desplazamientos a pie reduciendo el uso de transportes motorizados. Esta restricción
limita sustancialmente sus posibilidades de aprovechar las oportunidades laborales o de
otra índole que les ofrece la ciudad y que les permitiría salir de la situación de pobreza en
la que se encuentran. Así, como muestra la Figura 16, mientras una persona de ingresos
altos puede desarrollar varias actividades a lo largo del día, en el caso de las de bajos
ingresos éstas quedan reducidas a las mínimas imprescindibles: el trabajo y la educación.
Figura 15. Lima y Callao. Participación modal por el nivel de ingreso de los hogares
Fuente:Yashiyo, 2004
13h (3personas)
Casa
19h
7h
6h
10h
Casa
12h
7h
(3personas)
Casa
20h
15h
7h/11h
pp
Escuela
Comercio
Escuela
Shooping
8h
Dentista
pp
Trabajo
Ingreso Bajo
4 personas, sin automóvil
10 viajes
28 km
A pie, autobús
Trabajo
Ingreso Medio
4 personas, 1 automóvil
15 viajes
60 km
A pie, auto, autobús, taxi
Médico
7h
Escuela
Cliente
16h
18h
8h
Panaderia
(bici)
19h
12h
8h
13h
11h
15h
8h
Trabajo
13h
12h
Restaurante
Ingreso Alto
4 personas, 2 automoviles
21 viajes
77 km
A pie, auto, autobús, taxi
A pie / bicicleta
Automovil
Autobús
pp
Parada de Autobús
Figura 16. Diagramas de desplazamientos cotidianos según nivel de renta
Fuente: CAF, 2010b
Además del nivel de ingreso, existen otras variables que condicionan las pautas de movilidad
de la población. Así, el género, la edad o la capacidad física e intelectual, por ejemplo, son
factores determinantes. Las diferencias básicas en los patrones de movilidad de hombres
y mujeres están relacionadas con la división del trabajo en el seno del hogar. En la mayor
parte de los casos, las actividades productivas son atribuidas a los hombres mientras que las
reproductivas recaen sobre las mujeres. Ello supone, en primer lugar, que las mujeres sean
menos móviles que los hombres. Otra de las consecuencias de este patrón social es que
las mujeres suelen caminar más que los varones y usan menos el transporte motorizado
(véase Figura 17).
La edad también impacta directamente en los patrones de movilidad (Figura 17). Dado que
ésta está relacionada fundamentalmente con el trabajo, las personas en fase productiva
generalmente se desplazan más y en medios más costosos. Los niños y los jóvenes también
tienen tasas de desplazamiento elevadas dada su condición de escolares utilizando para sus
desplazamientos fundamentalmente la caminata y el transporte público. Los niños en etapa
preescolar junto con los adultos mayores son los grupos considerados menos móviles.
Estos últimos diversifican más los medios de transporte utilizados con una participación
creciente y significativa de los servicios de taxi o taxi-colectivo. Si bien no existen datos
significativos al respecto, varios trabajos señalan las dificultades que tienen para desplazarse
las personas que tienen sus capacidades física o mental mermadas. En este caso, el rasgo
más significativo es la inmovilidad, pues muchas de estas personas quedan confinadas en
el propio hogar.
29
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
A pie
Femenino
Auto
Taxi
Bus
Otros
Masculino
85
75 - 79
65 - 69
55 - 59
45 - 49
35 - 39
25 - 29
15 - 19
5 - 9h
100%
80%
60%
40%
20%
0%h
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Figura 17: Participación Modal por Grupo de Edades
Fuente:Yashiyo 2004
Con el crecimiento de las ciudades y a falta de una política general de redistribución de
las funciones y actividades urbanas en el territorio, los tiempos de desplazamiento han
aumentado progresivamente durante los últimos años. Según un estudio de la CAF, el
tiempo promedio de desplazamiento en la ciudad de Lima es de 1,21 horas/habitante/día29.
Esta media, sin embargo, difiere principalmente en base a dos factores: la ubicación del lugar
de residencia y el modo de desplazamiento utilizado.
Según señala el Plan Maestro de Transporte de Lima y Callao30, los tiempos de viaje son
sustancialmente mayores para aquellas personas que residen en los conos de la ciudad y
menores para los que habitan en la zona centro (véase Figura 18). Debido a que la mayor
parte de la población en situación de pobreza reside en las áreas periféricas de la ciudad,
deberán invertir más tiempo en desplazamientos que sus conciudadanos de estratos socioeconómicos más altos.
El tamaño de las ciudades tiene un impacto significativo en los condicionantes, los patrones
de movilidad de sus ciudadanos y los impactos sobre el medio ambiente, entre otros. Así,
como puede verse en la Figura 19, el aumento del tamaño de la población supone un mayor
índice de motorización, un incremento de las distancias recorridas y una dilatación del
tiempo empleado en los desplazamientos. Los impactos correspondientes a dichos cambios
son los costos de desplazamiento, el consumo de energía, la emisión de contaminantes y el
consumo de espacio vial.
29
30
CAF, 2010
Yashiyo, 2004
Figura 18:Tiempo promedio de viaje al centro de la ciudad
Fuente:Yashiyo, 2004
Ciudad pequeña
Ciudad mediana
Índice (ciudad pequeña = 100)
300
250
256
240
219
217
217
207
200
174
150
100
Ciudad grande
290
192
176
173
159
159
154
136
128
100
100
100
100
100
100
100
100
50
0
auto/hab
km/hab
min/hab
BRR/hab
GEP/hab
kg
polución
local
kg
CO2
M2/hab
Figura 19: Índices relativos de consumo y de impactos de la movilidad en tres
tipos de ciudades
Fuente: CAF, 2010b
31
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
2.2 IMPACTOS MEDIOAMBIENTALES DEL TRANSPORTE
Los patrones de movilidad ahora señalados conllevan importantes impactos sobre el medio
ambiente urbano y sobre su entorno inmediato. Los más significativos son el consumo de
energía, la contaminación atmosférica, los residuos generados, la ocupación de suelo, la
contaminación acústica y la intrusión visual.
Consumo de energía
El sector del transporte es un gran consumidor de energía final.A nivel mundial, el transporte
motorizado consume el 48% de la demanda total de petróleo y se estima que en 2020
puede llegar a ser el 77% 31 La elección de los combustibles líquidos derivados del petróleo
como fuente energética fundamental de nuestro sistema de transportes plantea serios
problemas de consumo de recursos energéticos. Además del notable impacto generado
por el consumo de recursos, debe tenerse en cuenta que se trata de una fuente de energía
no renovable, con reservas conocidas que garantizan el ritmo actual de consumo durante
un tiempo limitado, con las implicaciones que esto conlleva sobre las posibilidades de
disfrute a las generaciones venideras.
Todos los modos de transporte motorizados utilizan energía para desplazarse, pero no
todos lo hacen de una forma igualmente eficiente. A pesar de que la eficiencia energética
de los automóviles ha mejorado en los últimos años, el consumo total no ha dejado de
aumentar debido al aumento del parque automovilístico y al incremento de la longitud y la
frecuencia de los desplazamientos. Actualmente, como nos ilustra la Figura 20, el consumo
energético por pasajero de un automóvil es muy superior al de un vehículo de transporte
público masivo.
25
20
19,3
15
11,0
10
5
4,3
Automóvil
Motocicleta
Metro
4,1
Autobus
Común
3,5
3,2
Autobús
articulado
Autobús
biarticulado
Figura 21: Consumo de energia por modo de transporte (vehículos llenos)
Fuentes: CAF, 2010b)
En las ciudades latinoamericanas, a pesar de tener una tasa vehicular relativamente baja
y representar menos de un tercio de los desplazamientos, el transporte individual es
el que consume mayores volúmenes de energía. En el caso de Lima, donde se realizan
en transporte individual menos de un 25% de los viajes, el consumo de energía de este
tipo de transporte se acerca al 65% (véase Figura 21). En general, un viaje promedio en
transporte individual consume casi cuatro veces más energía que en transporte público
masivo (Figura 22)32.
Figura 21 Consumo de energía
equivalente, transporte individual y
colectivo (2007)
Fuente: CAF, 2010
Figura 22 Consumo de
energia por viaje (2007)
Fuente: CAF, 2010
Además del consumo directo de energía utilizada para mover los vehículos, también
generan un importante consumo energético la producción, el mantenimiento y el desecho
de los propios vehículos, la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras de
transporte, así como la producción y distribución de la propia energía, consumos que suelen
ser ignorados en la contabilidad energética realizada de la forma tradicional (véase Figura
23). Así, un vehículo medio antes de arrancar el motor por primera vez ya ha consumido
1,68 TEP (Tonelada Equivalente de Petróleo = 11.630 kWh) durante su fabricación. En la
fase de operación se produce el mayor gasto energético, elevándose su consumo a 10,8
TEP y se estima que por cada vehículo que se pone en circulación se invierte 1,7 TEP en
infraestructura viaria nueva y en estacionamientos. La energía recuperada en los procesos
de reciclaje es de 0,18 TEP33.
Ribeiro, Kahn et al., 2000
CAF, 2009
33
Román 1997
31
32
33
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Vehículo
kilómetro
Consumo
específico
de energía
Factores de
operación:
(velocidad,
caracteristicas de
red, cantidad de
paradas)
Factores técnicos:
(masa, plazas,
capacidad de carga,
tipo de combustible,
tipo de motor,
aerodinámica)
Factores
logisticos: (factor
carga %, densidad
red infra.)
Factores técnicos
de las plantas de
generación de
energía electrica y
refinerias
Energía
directa
Energía indirecta
utilizada en la
producción y
mantenimiento
de los vehículos
Energía indirecta
utilizada en la
construcción y
mantenimiento
de las
infraestructuras
Energía utilizada
en las plantas de
generación de
energía electrica y
refinerias
Energía directa
primaria
Consumo
energético autopista
directo + indirecto
Sumideros
Figura 23: Modelo de consumo energético
Fuente: Monzón, 2009
Contaminación atmosférica
El sector transporte es una de las principales fuentes de emisión de contaminantes. Este
sector emite una gran cantidad de contaminantes a la atmósfera (unos 6.000 millones de
toneladas anuales de CO2), un 85% de las cuales proviene de los medios de transporte
rodados. En el caso de Lima, según señala la Dirección General de Medio Ambiente del
Ministerio de Transporte, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, el 80% del aire
contaminado es generado por el parque automotor.
Los vehículos emiten más de mil sustancias químicas a la atmósfera que permanecen en
ella en forma de gases, aerosoles o partículas. Los efectos de la contaminación producida
por el sector transporte se extienden a diferentes escalas: global, regional y local (véase
Tabla 5). A escala global, el efecto invernadero y el cambio climático son los impactos por
excelencia. En lo que se refiere a la escala regional, los efectos son causados principalmente
por la emisión de gases oxidantes, acidificantes y eutrofizantes que son transportados a la
tropósfera comportando varios impactos sobre el medio ambiente lejos del punto donde se
han generado. De entre los principales impactos ambientales a escala regional, cabe señalar
la formación de ozono troposférico, el principal componente del smog fotoquímico, y la
lluvia ácida que tiene efectos muy nocivos para la agricultura y los ecosistemas naturales.
Finalmente, a escala local, los impactos se observan normalmente sobre la salud y son
generados especialmente por las partículas en suspensión y el monóxido de carbono
(CO).
Los desplazamientos en automóviles particulares generan cantidades mayores de emisiones
por unidad de distancia recorrida que los pasajeros del transporte público. Si bien en los
últimos años la industria automovilística ha introducido mejoras en la eficiencia de los
vehículos y en la calidad de los combustibles, la introducción de vehículos más potentes
y un importante aumento del parque vehicular han hecho que el volumen de emisiones
siga aumentando. En el caso de Lima, como puede observarse en la Tabla 6, a pesar de la
percepción que se tiene sobre la contaminación de las unidades de transporte público
masivo y de la relativa baja tasa de motorización, es el automóvil particular el que aporta
mayores porcentajes de contaminantes locales a la atmósfera.
Tabla 5: Principales agentes contaminantes y sus efectos sobre la salud
Monóxido de carbono (CO)
Tóxico, impide la buena absorción del exigeno en la
sangre agravando los problemas cardíacos.
Dióxido de carbono (CO2)
No es nocivo para la salud pero participa en el efecto
invernadero.
Dióxido de azufre (SO2)
Afecta al sistema respiratorio. Producen componentes
ácidos al contacto con la humedad.
Óxidos de nitrógeno (N y NO2)
Irritan el aparato respiratorio. Precursores del ozono,
son muy nocivos. Además, producen componentes
ácidos al contacto con la humedad.
Partículas en suspensión (PS/MP)
Existen sospechas muy fundadas sobre sus efectos
cancerígenos siendo las particulas más finas las más nocivas.
que pueden ser cancerígenos (benceno)
Compuestos Orgánicos Volátiles (COV) Hidrocarburos
y contribuyen a la formación del ozono.
Plomo (Pb)
Tóxico para los seres humanos.
Ozono (O3)
Producidos indirectamente en zonas urbanas por la
acción de los rayos ultravioletas solares sobre los NOx
y los COV. Muy nocivos para el sistema respiratorio.
Fuente: elaboración propia
Tabla 6: Emisión de contaminantes locales por el transporte colectivo e individual
(%). Grandes Ciudades de América Latina.
Ciudad
Bogotá
Buenos Aires
Ciudad de Mexico
Lima
Rio de Janeiro
Santiago
São Paulo
Promedio
Emisión de Contaminantes Locales (%)
CO
HC
NOx
SO2
TC
TI
TC
TI
TC
TI
TC
TI
9
91
10
90
40
60
ND ND
6
94
4
96
36
64
9
91
23
77
20
80
38
62
11
89
7
93
5
95
41
59
67
33
15
85
13
87
45
55
39
61
40
60
32
68
50
50
30
70
4
96
2
98
34
66
44
56
15
85
12
88
41
59
43
57
MP
TC
TI
54
46
25
75
13
87
47
53
49
51
17
83
26
74
33
67
Notas: ND: No disponible; TC: Transporte público colectivo; TI: Transporte
motorizado individual
Fuente: CAF, 2010b
Generación de residuos
Entre los impactos ambientales del transporte está el desecho de materiales, como automóviles viejos, aceites lubricantes, neumáticos y otros elementos en general, que pueden
producir graves impactos ambientales de larga duración. Pero la generación de residuos
en este sector no se limita a la fase de operación y desecho de los vehículos. En cada una
de las fases de lo que se ha denominado el ciclo global del transporte, es decir, el conjunto
inseparable de fases requeridas para que realmente pueda producirse el desplazamiento,
se genera un importante volumen de residuos.
35
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Fases del ciclo global del transporte
•
•
•
•
•
•
•
Extracción y transporte de las materias primas
Fabricación del vehículo
Construcción y mantenimiento de la infraestructura (por ejemplo, de las carreteras o
ferrocarriles)
Circulación de los vehículos
Mantenimiento y reparación de vehículos
Gestión del sistema de transportes (por ejemplo, los sistemas de comunicaciones
ferroviarios o la regulación y vigilancia de las carreteras)
Gestión de los residuos derivados de todas las fases anteriores (incluyendo por ejemplo el
reciclado de los vehículos).
Fuente: Sanz, 2002
Ocupación de suelo
Los sistemas de transporte requieren una gran cantidad de suelo. La creciente dependencia
del desplazamiento motorizado, especialmente en automóvil, además de exigir enormes
recursos para construir, mantener y supervisar las infraestructuras necesarias, redunda
sobre la ocupación de un gran espacio que es restado a otros usos. Esta ocupación de
suelo, sin embargo, difiere ostensiblemente entre los distintos modos de transporte. En
este sentido, como se aprecia en la Tabla 7, el espacio requerido para el desplazamiento en
automóvil es 10 veces superior al de un autobús, 15 veces mayor que la de una bicicleta y
60 veces más que el de un peatón.
Tabla 7. Ocupación de suelo según modos de transporte (m2/persona)
Caracteristica
Uso de la tierra
Automovil
Tren
Autobús
Bicicleta
A pie
120
7
12
9
2
Fuente: CAF, 2010b
Este uso del espacio ocurre tanto en la circulación como en el estacionamiento de los
vehículos. El empleo de espacio para el desplazamiento y para el estacionamiento, sin
embargo, difiere sustancialmente según el modo utilizado. En términos generales, el
transporte motorizado usa aproximadamente el 65% de la superficie de la vía pública34
Según un estudio de la CAF sobre 15 áreas metropolitanas de América Latina, los vehículos
motorizados de transporte individual generan 486 millones de vehículos-kilómetros/día,
cerca de nueve veces más que los realizados por los vehículos de transporte público. En
este sentido, como puede observarse en la Figura 24, los automóviles y los taxis de uso
individual son los vehículos que usan de forma más intensa el sistema vial existente, al
representar el 85% del total de recorridos35. Este indicador revela que este patrimonio
público, el sistema vial, es utilizado mayoritariamente por formas individuales motorizadas
de transporte.
34
35
CCOO, 2005
CAF, 2010
Total
542.70
Auto
347.50
Taxi
113.00
Omnibus
Moto
52.90
24.70
Rieles 3.20
Moto-Taxi 1.20
0
100
200
300
400
500
600
Figura 24: Recorrido diario por vehículo (MM de Km/día)
Fuente: CAF, 2010
El análisis del uso del propio sistema viario también deja entrever grandes diferencias
entre los distintos modos de transporte. Para transportar 50.000 personas por hora y
por sentido son necesarios 175m. de pista para los automóviles, 35m. para los autobuses o
solamente 9 m. en el caso de una línea de metro o ferrocarril36. Dicho de otra forma, en un
espacio de 3,5 m. de ancho durante una hora pueden pasar 2.000 personas en auto, 9.000
en autobús, 14.000 en bicicleta, 19.000 a pie y 22.000 en un sistema ferroviario37. Asimismo,
por ejemplo, un trayecto domicilio-trabajo en automóvil consume 90 veces más espacio
que el mismo trayecto efectuado en metro, y 20 veces más que si se utiliza el autobús o
el tranvía38 (Figura 25).
90
72
Estacionamiento
Desplazamiento
12
1
1
18
18
Peatón
Tren o
metro
Vehiculo privado
(compras)
Vehiculo privado
(domicilio - trabajo)
Figura 25. Consumo de espacio por tiempo (en m2 x hora) para un
desplazamiento de 10 Km. (ida y vuelta)
Fuente: UITP, 2001
En las ciudades latinoamericanas, y por ende en las peruanas, la mayor parte de los desplazamientos sigue haciéndose a pie y en transporte público. Sin embargo, los automovilistas
son, por término medio, los que más participan en la movilidad, ocupando la mayor parte
UITP, 2001
Ayuntamiento de Barcelona, 2003
38
UITP, 2001
36
37
37
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
del espacio viario y siendo a su vez los destinatarios de la mayoría de las inversiones en
remodelación viaria y en estudios de mejora de los desplazamientos. En este sentido, los
desplazamientos peatonales y en transporte público masivo, aun siendo mayoritarios, son
los menos favorecidos. Sin duda alguna éste es un hito en las políticas públicas, especialmente desde la perspectiva de la equidad.
Contaminación acústica
Además de la contaminación atmosférica, el uso de vehículos motorizados implica otra
forma de contaminación: la sonora o acústica. La contaminación sonora es el incremento
significativo de los niveles acústicos del medio ambiente y es uno de los factores más importantes del deterioro de la calidad ambiental urbana. Actualmente, el tráfico es la principal causa de contaminación sonora en los países industrializados produciendo el 80% del
ruido ambiental en las zonas urbanas.
La exposición constante a elevados niveles de ruido está relacionada con enfermedades
cardiovasculares, pérdida de audición, alteraciones del sistema nervioso (estrés, irritabilidad, etc.), fatiga, insomnio crónico, problemas de concentración y aprendizaje, etc. Sin
embargo, el efecto del ruido depende del nivel de exposición. En ambientes urbanos, éste
está relacionado fundamentalmente con el volumen de tráfico de las vías (véase Tabla 8),
con el uso de las bocinas como medio de protesta y con la exagerada sensibilidad de las
alarmas utilizadas, que con mucha frecuencia se activan sin otra causa que el simple paso
de una moto.
Tabla 8. Efectos del volumen de tráfico en el ruido.
Vehículo/hora
Nivel de ruido
(1 hora) dB(A)
Flujo diario estimado
(Vehículo/día)
Relación
(Primer nivel = 1)
6
51
90
1
60
61
900
10
100
63
1.500
17
500
70
7.500
83
1.000
73
15.000
167
2.000
76
30.000
333
Fuente: CAF, 2010b
A pesar de las diversas mejoras técnicas en los vehículos y en los firmes, y de las medidas
de carácter correctivo (pantallas acústicas, etc.) implantados en algunas ciudades, los
niveles de ruido no han descendido en las últimas décadas debido al constante aumento
tanto del número de vehículos como del volumen de desplazamientos. La regulación de
los sensores de las alarmas por parte de las concesionarias automotrices y la disminución
de la permisividad en el uso de las bocinas permitiría avances sustanciales en la resolución
del problema.
Intrusión visual y degradación paisajística
En las últimas décadas, se ha producido un interés específico en los impactos de la movilidad sobre
el paisaje urbano. Se habla de la intrusión visual que generan los propios autos, pero también las
infraestructuras necesarias para su uso, la señalización viaria e, incluso, la publicidad situada a
ambos lados de las vías de circulación, siendo mayor la intrusión a mayor velocidad de la vía. En
todos estos casos, especialmente en las áreas más congestionadas, se modifican sustancialmente
la percepción del paisaje urbano por parte de los ciudadanos contribuyendo a degradar el medio
ambiente urbano.
Dichos impactos son especialmente significativos en los centros históricos. La creciente
motorización de las ciudades ha afectado de manera particular a estos espacios urbanos,
especialmente, como es el caso de la mayor parte de ciudades peruanas, de aquellas que
poseen un importante patrimonio histórico-artístico que constituye un valor significativo de su
potencialidad turística. El incremento constante de la movilidad en estas áreas ha producido una
situación especialmente grave de caos circulatorio, ruido, contaminación, etc. generando efectos
negativos sobre la calidad de vida de la población y sobre el patrimonio lo que conlleva una
pérdida de su potencialidad turística.
La concentración de actividades terciarias -particularmente de carácter administrativo y comercial
pero también de carácter cultural- en el centro histórico de las ciudades, atrae un gran número de
personas residentes en otros barrios de la ciudad e, incluso, de otras ciudades. La general falta de
regulación del acceso a estos espacios urbanos ha hecho que se produzca en ellos un importante
incremento de la movilidad motorizada.Así, el tráfico motorizado se ha convertido en uno de los
principales causantes del deterioro ambiental de los centros históricos: congestión circulatoria,
contaminación atmosférica, contaminación acústica, intrusión visual, excesivo consumo de espacio,
pérdida del carácter de calles y plazas como lugares de encuentro, etc.
La elevada concentración de vehículos a motor en estos espacios supone un condicionante
negativo especialmente para aquellos que se desplazan con modos no motorizados al encontrarse
un ambiente general poco atractivo e, incluso, peligroso. La ocupación de las aceras y de los
lugares de cruce de los peatones por parte de los vehículos particulares supone una dificultad
añadida para los desplazamientos peatonales y en bicicleta.
39
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
2.3
IMPACTOS ECONÓMICOS
La movilidad tiene un costo. Sea cual sea el medio de transporte elegido conlleva unos
costos económicos que varían en función del tipo de sistema y su uso. Una movilidad
basada en el motor de combustión y en el uso a gran escala del automóvil particular es
más cara que una movilidad basada en medios de transporte público y, a su vez, lo es más
que una movilidad con un gran peso de los desplazamientos a pie o en bicicleta.
Cuando se habla de costos, nos referimos tanto a los directos -los que repercuten sobre la
economía personal/familiar tales como pasajes, combustible, mantenimiento del vehículo,
seguros, estacionamiento, etc.- como a los indirectos -los que asumimos colectivamente
como ciudad o como país, como infraestructuras viales, servicio público de transporte,
centro de gestión del tráfico, señalización vial, etc. Asimismo, nos referimos tanto a los
internalizados -individual o colectivamente: gasto en combustible, costo en infraestructuras
de transporte, etc- como a los externalizados, aquellos que no se reflejan en el balance
económico pero que tienen un impacto sobre la calidad de vida o el bienestar de la
ciudadanía, como el deterioro de la calidad del aire, el cambio climático, el ruido, los efectos
de los accidentes de tráfico, el deterioro de salud de la población, la pérdida de tiempo en
las congestiones, etc.
Cada uno de estos conceptos tiene un peso relativo distinto en el conjunto de los costos
externos. Según un estudio realizado en la UE, los que tienen un costo mayor son el
cambio climático (30%), la contaminación atmosférica (27%) y los accidentes de tráfico
(24%) (véase Tabla 9).
Tabla 9. Componentes del impacto económico
COMPONENTE DE COSTO
% DE LOS COSTOS
TOTALES
Cambio Climático
30%
Contaminación Atmosférica
27%
Costos de Accidentes
24%
Costos del Ruido
7%
Procesos aguas arriba y aguas abajo
7%
Costos para la naturaleza y el paisaje
3%
Costos adicionales en zonas urbanas
2%
Fuente: INFRAS-IWW, 2004
La creciente importancia de los costos externos colectivos debe hacernos reflexionar
acerca de la idoneidad del sistema de transporte empleado en nuestras ciudades.
Lamentablemente, especialmente para las ciudades latinoamericanas y particularmente para
las del Perú, no existen datos suficientes que ilustren estos costos. Sin duda alguna, ello será
motivo para acelerar la investigación en este campo. De momento, nos conformaremos
con señalar algunos de dichos costos ilustrándolos, cuando sea posible, con datos de otras
ciudades o regiones del mundo.
La Figura 26, referida a la Unión Europea, ilustra algunos de estos costos para algunos
impactos, distinguiéndolos según el medio de transporte. Llaman la atención, especialmente,
los elevados costos externos generados por el automóvil y por el transporte de mercancías
por carretera. Dichos costos son pagados por el conjunto de la sociedad vía impuestos. La
movilidad basada en los medios más sostenibles reduce los costos externos ocasionados.
El vehículo privado es el medio que más costos externos genera por viaje transportado. Si
tenemos en cuenta todos los gastos asociados, utilizar el transporte público, la bicicleta o
andar resulta mucho más económico que viajar en auto.
Millones de euros por año
300.000
281.000
250.000
200.000
164.000
150.000
100.000
85.000
59.000
6.000
3.000
Avión
mercacías
Navegación
interior
4.000
Avión
viajeros
Ferrocarril
viajeros
Camión
pesado
8.000
Ferrocarril
mercacías
25.000
Camión
ligero
Autobus
0
Automóvil
15.000
Moto
50.000
Accidentes
Ruido
Contaminación atmosférica
Naturaleza y paisaje
Efectos Urbanos
Procesos aguas arriba y aguas abajo
Cambio climático escenario inferior
Cambio climático (diferencia
escenario inferior / superior)
Figura 26. UE. Costes externos totales (2000) (excluidos costos de gestión)
Fuente: INFRAS-IWW, 2004
Costo de construcción y mantenimiento de infraestructuras
Sea cual sea el medio de transporte utilizado para desplazarse es necesaria una infraestructura
que permita dicho desplazamiento. En general, dicha infraestructura está constituida por las
veredas, la infraestructura específica para bicicletas, las vías para los vehículos a motor y los
carriles específicos para el transporte público masivo. Además de las infraestructuras para
el desplazamiento, se necesitan otras también para el estacionamiento de los vehículos.
Finalmente, también son necesarias infraestructuras adicionales para el uso y la gestión
de los distintos modos de transporte (gasolineras, estaciones de autobuses, centros de
41
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
operación y control del tráfico, etc.). Todas estas infraestructuras suponen un costo global
para la sociedad independientemente de si éste es sufragado individualmente por cada uno
de los usuarios o colectivamente a través de los impuestos del conjunto de los ciudadanos.
La infraestructura necesaria para desplazarse dependerá del modo de transporte utilizado.
El modo más demandante es el automóvil, pues consume 30 veces más superficie que un
autobús y cerca de cinco veces más que una bicicleta (véase Tabla 10).
Si bien es cierto que, en gran medida, el transporte público también utiliza la misma
infraestructura que los automóviles, el espacio del primero para prestar su servicio es
mucho menor que el del segundo. Así, según se desprende de un estudio realizado en
distintas ciudades de Brasil (véase Tabla 11), las personas que usan automóviles (la minoría)
ocupan entre el 70% y el 90% del espacio vial. Cuando se tiene en cuenta la ocupación de
Tabla 10. Espacio necesario por modo de transporte, para un viaje de 10km en
horario punta (ida y vuelta), con jornada total de nueve horas
Modo
Estacionamiento (m2 x h)
Circulación (m2 x h)
Total (m2 x h)
Autobús
< 0,5
3,0
máximo 3,5
Bicicleta
12,0
8,0
20,0
Automovil
72,0
18,0
90,0
Fuente: CAF, 2010b
los vehículos, las personas que usan automóviles consumen entre 7 y 25 veces más espacio
que las que usan el autobús.
Dado que esta infraestructura es costeada por la colectividad, se puede afirmar que el
conjunto de ciudadanos paga la construcción y el mantenimiento de unas infraestructuras
que solo usan unos pocos.
Tabla 11. Espacio vial usado por las personas en autobús y en automóvil, vías
principales, ciudades brasileñas (1998)
Automovil
Autobús
Área relativa por
persona (hora punta
vespertina)2
Belo Horizonte
77,2
22,7
25,6
Brasilia
90,7
9,7
15,1
Campinas
87,1
12,8
6,7
Curitiba
79,2
20,7
17,3
João Pessoa
87,7
12,2
11,2
Porto Alegre
69,6
30,3
8,7
Recife
84,5
15,4
7,0
São Paulo
88,0
11,9
13,1
Ciudad
Área vial usada (%)1
Notas: 1Promedio de la hora punta matutina y vespertina; 2Área por persona en
automóvil / área por persona en autobús
Fuente: CAF, 2010b
Costo energético
El sector del transporte es un gran consumidor de energía final. En los países desarrollados,
el transporte consume alrededor del 40% de la energía primaria. Este sector, además,
concentra la mayor parte de su consumo en los derivados del petróleo que cubren un
95% de sus necesidades. En Europa, tres cuartas partes del consumo energético del sector
transporte corresponde a la movilidad rodada y más de la mitad de dicho consumo
tiene lugar en zonas urbanas, en recorridos inferiores a 6 km. El motor de combustión
transforma la energía de los combustibles en movimiento. En esta transformación, sin
embargo, se aprovecha menos del 20% del potencial energético del carburante debido a
la baja eficiencia del motor y del sistema de transmisión. A ello debería añadirse, además,
la energía necesaria para extraer, almacenar y transportar la propia energía hasta el
consumidor final. Se ha calculado que si se dejara de utilizar el automóvil en trayectos
inferiores a 3 km. se conseguiría reducir el consumo de energía un 60%39.
En este sentido, la intensidad y el ahorro energético que se pueda realizar en el sector
transportes supone un ahorro de recursos económicos importante tanto a nivel individual
como colectivo. La escasez de petróleo y el incremento constante del consumo de esta
energía ha disparado el precio del carburante en los últimos años. De esta forma, el
transporte por carretera no solo supone la mayor parte del consumo energético del
transporte sino que, además, lo hace utilizando una energía cada vez más escasa y sobre
todo más cara.
Todos los modos de transporte necesitan energía para moverse. En el caso de los
transportes no motorizados, el consumo de energía es prácticamente inapreciable y en
cualquier caso no supone un costo específico ni individual ni colectivamente. Entre los
modos motorizados existen diferencias sustanciales según el medio de transporte de que
se trate. Así, como se aprecia en la Tabla 12, el consumo energético por persona y km. de
un automóvil particular puede llegar a ser prácticamente el doble que el de un medio de
transporte público masivo. De esta manera, la apuesta por un sistema de transporte basado
en al automóvil y en los combustibles fósiles puede ser a largo plazo una pesada losa difícil
de soportar en términos económicos, tanto para los ciudadanos a nivel individual como
para el conjunto del país.
Costos de congestión
La congestión tiene consecuencias económicas muy importantes. Por un lado, el tiempo
perdido en los atascos supone significativas repercusiones económicas en el sector
productivo por pérdida de horas productivas. Al mismo tiempo, los transportes públicos
son más lentos y menos regulares, lo que conlleva ya sea una pérdida de calidad del
servicio, con la consecuente disminución de su uso e incremento del costo por pasajero,
o la necesidad de ampliar la flota con los costos adicionales que ello supone. Asimismo, el
comercio se ve obstaculizado por unas operaciones de abastecimiento más difíciles, lo que
en términos generales supone un mayor costo del servicio de transporte que repercute en
el precio de los productos. La congestión también produce un mayor consumo energético
39
IDAE, 2006
43
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
de los vehículos que se encuentran en ella así como una mayor emisión de partículas
contaminantes; ambos vectores suponen un mayor costo económico tanto individual
como colectivo. Adicionalmente, la calidad de vida de aquellos que viven en las calles
congestionadas se ve degradada, produciéndose incluso una pérdida de valor del suelo de
las áreas más afectadas.
La falta de datos no nos permite hacer una evaluación al respecto para las ciudades del
Perú. Sin embargo, algunos datos externos nos pueden ilustrar. Se estima que en los países
desarrollados la congestión es la responsable de una pérdida de alrededor de 500 billones
de euros al año. El costo de los atascos en Londres, por ejemplo, representa al menos
3,5 billones de euros al año. En el caso de París, se estima que cada año se pierden 600
millones de horas en los atascos, lo que supone alrededor de 6 billones de euros40. Los
atascos de tráfico según las estimaciones de la OCDE cuestan anualmente a los países
desarrollados un 2% del PIB, en términos de tiempo perdido, mayor gasto en combustible,
deterioro ambiental y urbano, así como accidentes41.
Asimismo, un estudio realizado en Brasil estimó que, en caso de congestión severa, el
tiempo perdido en las 10 ciudades investigadas era de 250 millones de horas para los
usuarios de automóvil y 256 millones de horas para los usuarios de autobús. El mismo
estudio reveló que el impacto de la congestión sobre el sistema de autobuses podía
suponer un importante costo adicional en los costos de operación debido a la necesidad
de incorporar un importante volumen de flota adicional42(Tabla 13).
Costos de la siniestralidad
Los traumatismos causados por el tránsito causan pérdidas económicas considerables a las
víctimas, a sus familias y a los países en general, y es un serio limitante para su desarrollo. Se
producen pérdidas como consecuencia de los costos de atención al accidente (policía de
tráfico, personal sanitario, investigación del accidente, etc.), del tratamiento (rehabilitación
del accidentado) o entierro, y de la pérdida o disminución de la productividad (por ejemplo, en los sueldos) de las personas que resultan muertas o heridas, y para los miembros de
la familia que deben emplear tiempo del trabajo o de asistencia a la escuela para atender
a los lesionados.
Hay pocos cálculos de los costos de estos traumatismos a escala mundial, pero uno realizado en 2000 indicó que el costo económico de los accidentes de tránsito era del orden
de los US$ 518 000 millones. Los cálculos nacionales han puesto de manifiesto que los
accidentes de tránsito cuestan a los países entre 1% y 3% del producto nacional bruto;
asimismo, se ha comprobado que las repercusiones económicas sobre cada familia pueden
ocasionar el endeudamiento excesivo e incluso la reducción del consumo de alimentos43.
Los estudios relacionados con los costos de los accidentes de tráfico involucran una serie
de parámetros que están relacionados con la pérdida de productividad, los costos de
rehabilitación, los costos de reposición de propiedades, etc. Un estudio realizado por
Cambridge Systematics (2008) denominado “Crashes Vs. Congestion – What’s the cost
UITP, 2001
INFRAS-IWW, 2004
42
CAF, 2010
43
OMS, 2011
40
41
to society” determina el costo mediante la evaluación de once componentes: 1) daño a
la propiedad; 2) lucro cesante; 3) pérdida de producción del hogar; 4) gastos médicos; 5)
servicios de emergencia; 6) demoras en los viajes; 7) rehabilitación profesional; 8) costos
en el lugar de trabajo; 9) costos administrativos; 10) costos legales; y 11) el dolor humano
y la pérdida de calidad de vida. Los resultados de esta investigación indican que el costo
promedio de un accidente fatal es de US$ 3.246.192, mientras que un accidente con
lesiones tiene un costo promedio de US$ 68.170 (dólar del 2005). Con estas cifras, el
costo anual de los accidentes de tránsito solo en los EEUU es de 164.2 billones de dólares
americanos.
En el caso del Reino Unido (UK), los valores utilizados provienen de aplicar la metodología
conocida como “Willingness to Pay”, es decir cuánto está dispuesta la sociedad a pagar
por evitar una muerte, un accidente serio o uno leve. Los costos incluyen el lucro cesante,
el costo humano y los gastos médicos y de las ambulancias44. Asimismo, el Department
for Transport en su informe TAG Unit 3.4.1 (2009) presenta los valores promedio de la
prevención de un accidente (Tabla 14).
Tabla 12. Consumo energético por medio de transporte en ámbito urbano (en
millones de Joules / persona y km)
Medio de Transporte
Producción
vehículo
del
Combustible
Total
Bicicleta
0,5
0,3
0,8
Tranvia
0,7
1,4
2,1
Autobús
0,7
2,1
2,8
Tren de cercanías
0,9
1,9
2,8
Transporte privado motorizado de
gasolina
1,4
3
4,4
Transporte privado motorizado diesel
1,4
3,3
4,7
Fuente: UITP, 2005
Tabla 13. Impacto de la congestión severa en el sistema de autobuses, 10 ciudades
Ciudad
Flota Adicional1 (%)
Costo Adicional (%)
Belo Horizonte
11,7
6,2
Brasilia
1,5
0,9
Campinas
0,6
6,4
Curitiba
1,6
1,6
João Pessoa
6,9
3,7
Juiz de Fora
2,0
2,1
Porto Alegre
4,9
2,6
Recife
5,9
3,5
Río de Janeiro
13,5
9,6
São Paulo
30,3
15,8
Nota: 1 Hora punta vespertina; flota adicional necesaria para compensar el efecto
de la congestión en la operación de los autobuses
Fuente: IPEA/ANTP, 1998
44
Whitelegg and Haq, 2006
45
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Tabla 14. Valor promedio de la prevención de un accidente según severidad (en £)
Severidad
Gastos medicos
y ambulancia
Total £ junio
2007
1.080.760
970
1.638.390
150.180
13.230
185.220
10.990
980
14.280
39.300
2.350
52.850
Lucro cesante
Costo humano
Fatal
556.660
Serio
21.830
Leve
2.130
Promedio
11.20
Fuente: Department for Transport, UK, 2009
2.4
SINIESTRALIDAD VIAL Y OTROS IMPACTOS SOCIALES
El modelo de movilidad de las ciudades peruanas genera importantes implicaciones de
carácter social. Quizás el más visible entre todos ellos sea el de la siniestralidad vial. Sin
embargo, se producen otros problemas también importantes como la pérdida de autonomía
de determinados colectivos como los niños, los ancianos o las personas con discapacidad,
derivados en su mayor parte de la inseguridad vial, y la pérdida del carácter socializador
del espacio público debido a la “expropiación” de éste por parte de las infraestructuras
para la movilidad motorizada.
Accidentes de tránsito
Los accidentes de tránsito son un grave problema de salud pública. Para hacer frente a la
expansión de las ciudades, muchas de ellas, especialmente en el mundo en desarrollo, están
aumentando la capacidad de sus redes viales, pero lo hacen generalmente a costa de la
seguridad vial, especialmente de los usuarios más vulnerables de la calle. Como resultado
de ello, muchas personas mueren o resultan heridas en colisiones viales, atropellos, etc., con
las consecuentes cargas sociales, económicas y de salud que imponen pesadas limitaciones
sobre el desarrollo de estos países.
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), cada año los accidentes de tránsito
causan la muerte de aproximadamente 1,3 millones de personas en todo el mundo45. Los
traumatismos causados por el tránsito son la causa principal de muerte en el grupo de 15
a 29 años de edad. A pesar de que los países de ingresos bajos y medianos tienen menos
de la mitad de los vehículos del mundo, se producen en ellos más del 90% de las muertes
relacionadas con accidentes de tránsito. Casi la mitad (46%) de las personas que mueren
por esta causa en todo el mundo son «usuarios vulnerables de la vía pública», es decir,
peatones, ciclistas y motociclistas. Si no se aplican medidas para evitarlo, se prevé que, de
aquí a 2020, los accidentes de tránsito causarán cada año 1,9 millones de muertes. En este
sentido, esta organización prevé que los traumatismos causados por accidentes de tráfico
pasarán a ser la tercera causa de enfermedad en el año 2020 (en 1990 ocupaban el noveno
lugar) (Tabla 15).
En el caso peruano, en el año 2008 fallecieron 3.489 personas, mientras que otras
50.059 resultaron heridas46. El uso de diferentes modos de transporte implica diferentes
riesgos. Este riesgo está asociado con la vulnerabilidad de cada modo. En este sentido, las
modalidades no motorizadas son las que tienen un riesgo mayor debido a su desventaja
respecto de los vehículos a motor en caso de ocurrencia de un accidente. Como se puede
observar en la Figura 27 y la Tabla 16, la mayoría de las víctimas por accidentes viales
(heridos y muertos) en los países en desarrollo no son los ocupantes de vehículos a motor
sino peatones, motociclistas, ciclistas y ocupantes de vehículos no motorizados47
Tabla 15. Cambio de rango de las 10 causas principales de la carga mundial de
morbilidad según los AVAD perdidos
1990
Rango
Enfermedades o Traumatismos
2020
Rango
Enfermedades o Traumatismos
1
Infecciones de las vias respiratorias
1
Cardiopatía isquémica
2
Enfermedades diarreicas
2
Depresión unipolar grave
3
Transtornos perinatales
3
Traumatismos causados por el transito
4
Depresión unipolar grave
4
Transtornos cerebrovasculares
5
Cardiopatia isquémica
5
Enfermedad pulmonar obstructiva crónica
6
Transtornos cerebrovasculares
6
Infecciones de las vías respiratorias inferiores
7
Tuberculosis
7
Tuberculosis
8
Sarampión
8
Guerras
9
Traumatismos causados por el transito
9
Enfermedades diarreicas
10
Anomalias congénitas
10
VIH
AVAD: años de vida ajustados en función de la discapacidad. Medicación del desequilibrio en salud que combina información
sobre el numero de años perdidos por muerte prematura y la perdida de la salud por discapacidad.
Fuente: OMS
Automovil 24%
Motocicleta 14%
Bicicleta 3%
Ómnibus 8%
Ferrocarril / Rieles 0%
Otros 11%
Peatones 40%
Figura 27. Índice de mortalidad por medio de transporte
Fuente: CAF, 2009
OMS, 2004
Ministerio del Interior, División de Estadística de la Policía Nacional del Perú (2007). Lima. Nota: La cifra
oficial de muertos (3.481) puede ser mayor, teniendo en cuenta que internacionalmente se contabilizan a
todas aquellas personas que mueren –producto de un accidente de tránsito- durante los 30 días después de
ocurrido el mismo. Según la World Road Association se recomienda utilizar un factor de ajuste de 1,15 para
aquellos países que no utilizan los 30 días, con lo cual en el año 2006 la cantidad de muertos por accidentes
de tránsito en el Perú ascendería a la cifra de 4.003 personas.
47
Dextre, 2012d; 2012e
45
46
47
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Tabla 16. Víctimas fatales de accidentes de tránsito por modo de transporte
(en 15 ciudades latinoamericanas) (2007)
Transporte
Cantidad
%
Automovil
1.185
19,6
Motocicleta
876
14,5
Bicicleta
186
3,1
Ómnibus
34
0,6
Rieles
9
0,1
3.127
51,7
636
10,5
Peatones
Otros
Fuente: CAF, 2010
El impacto social de los accidentes no afecta a toda la población por igual, sino que son
justamente los más pobres los que padecen en mayor proporción sus consecuencias en
tanto que son los que más se desplazan a pie. En el caso de que fallezcan las personas
que sustentan la familia, los deudos quedan en la pobreza, los hijos dejan de estudiar, etc.
También son los más pobres los que no pueden asumir un largo proceso de rehabilitación
(luego de un accidente) y, en general, tienen menor acceso a la atención médica. En este
sentido, la siniestralidad se convierte en un nuevo problema de inequidad social.
Pérdida de autonomía y otros problemas de movilidad
La motorización de la movilidad ha significado, a su vez, la pérdida de autonomía de determinados colectivos sociales que, por sus condiciones físicas o psíquicas, no pueden
desplazarse autónomamente (véase Tabla 17). Uno de los grupos más perjudicados en
este sentido es el de las personas con discapacidad. La falta de adecuación urbana, arquitectónica y del transporte público a sus condiciones de movilidad supone una dificultad
y, en muchos casos, un impedimento para desplazarse por la ciudad para desarrollar sus
actividades cotidianas.
Las personas mayores también han perdido autonomía con la motorización de las ciudades.
La pérdida progresiva de sus capacidades sensoriales y motoras junto con las habituales
malas condiciones de las veredas, el poco respeto de conductores hacia los peatones o la
falta de adaptación de las unidades de transporte público masivo, les dificulta su movilidad.
En el caso de los niños, su baja estatura y sus reacciones a veces imprevisibles, sobre todo
cuando se desplazan en grupo, influyen de forma decisiva en su riesgo de accidente, ya que
pueden no ser vistos o incluso sorprender a los conductores de los vehículos. Su visión y
nivel de audición tampoco están desarrollados completamente por lo que su percepción
del espacio público y de los vehículos a motor que circulan es distinta a la de los adultos.
Estos condicionantes generan una percepción de miedo y preocupación entre los adultos
que se traducen en una restricción de los movimientos independientes de los niños, los
cuales dejan de ir solos al colegio o a sus actividades recreativas y requieren ser acompañados en desplazamientos que antes les permitían el conocimiento de su espacio, la
socialización y el inicio de su vida comunitaria.
Tabla 16: Problemas de movilidad de acuerdo al rol que juegan las condiciones sociales
Nivel del problema
Condiciones
Porcentaje
de la
población
Pobres
40 - 80
Rol
Accesibilidad
al espacio
S
S / XS
S
Ciclista
S
S / XS
S
S / XS
M/B
S / XS
B
S / XS
B
Motociclista
Motorista de automovil
Hombre adulto
(edad de trabajo,
entre 18 y 60
años)
Mujer adulta
(edad de trabajo,
entre 18 y 60
años)
Mayores
(más de 60 años)
Portadores de
deficiencia
50
20
B
M
M/B
Peatón
XS
XS
S
Ciclista
XS
XS
S
Transporte público
S
M/B
XS
Motociclista
-
-
-
Motorista de automovil
-
-
-
Peatón
S
S
S
S
S
S
S / XS
M/B
S
Ciclista
Transporte público
20
Motociclista
B
S
B
Motorista de automovil
B
M
B
Peatón
S / XS
S / XS
S
Ciclista
S
S
S
Transporte público
10
12
Calidad del
transporte
Peatón
Transporte público
Niños y
Adolescentes
(menores de 18
años)
Seguridad
de tráfico
S / XS
M/B
XS
Motociclista
B
S
M (cultura)
Conductor de automovil
B
M
B
Peatón
S / XS
XS
S
Ciclista
S / XS
XS
S
Transporte público
S
M/B
XS
Motociclista
B
S
B
Conductor de automovil
B
M
B
Peatón
S
XS
XS
Ciclista
S
XS
XS
Transporte público
S
M/B
XS
Motociclista
S
S
B
Conductor de automovil
S
S
B
Notas: XS: muy grave; S: grave; M: mediano; B: bajo
Fuente: CAF, 2010b
49
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Figura 28. Movilidad reducida de las personas de tercera edad
Fuente: Google Images
Además de los ya citados, existen otros colectivos sociales que también tienen problemas
o dificultades de desplazamiento. Uno de ellos es el de las mujeres adultas. Asumiendo
que en los países en desarrollo éstas todavía juegan mayoritariamente un rol de carácter
reproductivo, sus problemas principales de movilidad derivan de la falta de oferta de transporte adecuada a las características de sus desplazamientos cotidianos. En este sentido,
se pueden identificar los siguientes problemas principales: a) falta de aceras y puntos de
cruce de peatones adecuados, especialmente cuando la mujer lleva un niño; b) falta de infraestructura y señalización adecuadas para usar la bicicleta; c) falta de oferta adecuada de
transporte público para hacer viajes en los períodos fuera las horas pico; d) dificultad para
abordar vehículos llenos de pasajeros por sus desventajas físicas frente a los hombres; e)
peligro de acoso sexual al usar el transporte público masivo.
Los varones adultos también tienen problemas de movilidad específicos de acuerdo al rol
social que juegan. En sociedades como la peruana, el varón juega principalmente un rol
productivo. De ahí que sus problemas básicos referentes a la movilidad tengan que ver con
la oferta y las condiciones de transporte: a) sometimiento a la oferta deficiente de transporte masivo, con impactos sobre el tiempo destinado al desplazamiento; b) molestias
causadas por el uso de vehículos de transporte público, atiborrados de pasajeros en las
horas punta; c) exposición a las congestiones, lo que impacta directamente en el tiempo
de viaje, y provoca cansancio y reducción de la productividad; d) mayor exposición a la
contaminación atmosférica en áreas de tráfico intenso, con impactos directos sobre la
salud; e) mayor exposición a la inseguridad en el tráfico, reflejada en más casos de víctimas
en relación con las mujeres.
Finalmente, y de forma transversal a los colectivos ahora citados, encontramos a las personas en situación de pobreza. Los principales problemas de movilidad a los que se enfrenta
este colectivo tienen que ver con el acceso físico y económico al sistema de transporte.
La ubicación de estos colectivos en áreas alejadas de los centros de actividad de la ciudad
junto con la falta de equipamientos en sus áreas de residencia, los elevados costos de
desplazamiento que por ello deben asumir, la imposición de infraestructuras destinadas al
automóvil operando en muchas ocasiones contra las necesidades del transporte público
masivo o no motorizado, o la falta de infraestructura para desplazarse caminando o en
bicicleta con seguridad, son algunos de los elementos principales de su vulnerabilidad.
Pérdida del carácter socializador del espacio público y efecto barrera
El espacio público ha tenido tradicionalmente un carácter socializador favoreciendo el
encuentro, la charla, el intercambio de opiniones, el juego, la compra-venta, el ocio, la protesta, la construcción de proyectos personales y colectivos, etc. Sin embargo, la progresiva
motorización de la ciudad y la paulatina ocupación del espacio urbano por infraestructuras
para la circulación y aparcamiento de vehículos, ha ido expulsando todas estas actividades
en favor de una sola, la circulación, especialmente la de carácter motorizado.
Si bien hay diferencias significativas entre ciudades, se calcula que el espacio urbano ocupado por el uso del coche y el transporte motorizado en general representa porcentajes
superiores al 50%48. Esta apropiación del espacio público por parte de los automóviles ha
derivado, por un lado, en un problema de equidad en tanto que solo unos pocos terminan
“disfrutando” de un espacio que es colectivo y que se mantiene con los impuestos de
todos los ciudadanos. Por otro lado, esta ocupación y motorización del espacio público ha
significado que éste deje de ser multifuncional y apropiado para el conjunto de manifestaciones de la vida ciudadana, convirtiéndose en un espacio dominado por los vehículos y la
circulación; un espacio en el que no cabe ni la comunicación vecinal ni la socialización ni la
cooperación, elementos que forman la esencia de la vida urbana.
A su vez, la propia construcción de infraestructuras para la circulación de vehículos a motor ha significado la creación de barreras urbanas que han transformado significativamente
el espacio local dificultando e, incluso, impidiendo la realización de actividades otrora “normales”. En las ciudades en las que se privilegia la circulación, los peatones tienen muchos
problemas para cruzar las vías, debido a que la infraestructura vial se diseña para aumentar
la capacidad de circulación de los vehículos; por lo tanto, los peatones tienen que caminar
más para poder cruzar una vía o están obligados a utilizar los puentes peatonales.
En la mayoría de las ciudades del Perú, el vehículo automotor está ganando espacio, a costa
de quitárselo a las personas. Para mejorar la circulación de la minoría que viaja en automóvil, las autoridades vinculadas con esta problemática han decidido construir más infraestructura para autos: ampliación de carriles, construcción de pasos a desnivel, intercambios
viales, estacionamientos, etc. La principal razón por la cual se construyen los puentes
peatonales en ciudades como Lima es la seguridad para los peatones. Sin embargo, como
puede observarse en la Tabla 18, distintos estudios demuestran que, en ciudades donde
se construyen puentes peatonales, la cantidad de muertes por cada 100,000 habitantes es
entre 5 y 10 veces mayor que en aquellas ciudades que carecen de los mismos49.
48
49
Gobierno de España, 2009
Dextre, 2008a
51
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
Tabla 18. Muertes peatonales en ciudades con o sin puentes peatonales
Ciudad
Muertes Peatonales /
1000,000 Habitantes
Puentes
Londres
1.9
No
New York City
2.2
No
Singapur
2.8
Algunos
Sao Paulo
3.5
Algunos
Hong Kong
3.8
Algunos
Bogotá
5.7
Algunos
Lima(*)
8.8
Algunos
Ciudad de Mexico
15.4
Sí
Capetown
19.4
Sí
(*) Valor estimado por J. C. Dextre
Fuente: Michael King
Un problema adicional, creado por la infraestructura vial destinada para autos, es la segregación del territorio o efecto barrera, especialmente en el caso de las vías segregadas
o de intercambios viales en zonas urbanas. En estos casos, por lo general, el proyecto se
justifica por el beneficio que brinda a las personas que pasan por esa zona, debido a que se
incrementa la velocidad de circulación; sin embargo, son los que viven, trabajan o estudian
en la zona los que se ven afectados por el proyecto, en algunos casos por el ruido causado
por los vehículos que circulan a mayor velocidad, por los accidentes que terminan siendo
más severos (por la mayor velocidad) y, también, porque segregan el territorio y hacen más
difícil la circulación peatonal (especialmente, de las personas con discapacidad) o restringen la autonomía de los niños, debido a que sus padres ya no los permitirán salir solos por
los alrededores del barrio50.
El efecto barrera se puede medir en base a la intensidad de las relaciones entre los residentes en una misma vía. En este sentido, un estudio desarrollado por la Universidad de
Berkeley concluyó que la intensidad de las relaciones decrece marcadamente cuando se
pasa de una vía con tráfico local a una vía con tráfico alto (Tabla 19). Sin duda, la construcción o la transformación de vías urbanas locales en vías de alta capacidad que se está
llevando a cabo en algunas ciudades del Perú ha contribuido en gran medida a generar este
efecto barrera de graves consecuencias sociales para la comunidad.
Tabla 19. Densidad de relaciones humanas según intensidad del tráfico
Nivel de tráfico
Vehículos / día
Índice de relaciones1
Local
2.000
9,3
Medio
8.000
5,4
Alto
16.000
4,0
Notas: 1Numero de amistades y relaciones cotidianas
Fuente: CAF, 2010b
50
Dextre, 2008a
2.5 PROBLEMÁTICAS NORMATIVAS, LEGALES E
INSTITUCIONALES
El concepto de movilidad sostenible ya ha cumplido dos décadas. Desde entonces,
el aparato normativo de los diferentes países del mundo, también del Perú, se ha ido
adaptando a él. Este aparato normativo de carácter estatal se ha desarrollado en buena
parte en el marco de un contexto normativo de carácter supranacional mediante tratados
como los de Kyoto. Asimismo, a nivel interno, la legislación sobre la movilidad sostenible se
ha extendido a los ámbitos regional y local.
Los aspectos relativos a la movilidad sostenible se extienden por una amplia gama de campos
científicos, técnicos y territoriales. Los aspectos vinculados a la movilidad sostenible son
múltiples: transporte, urbanismo, medio ambiente, políticas sociales, aspectos económicos,
etc. De esta forma, el marco regulador que afecta a este campo es sumamente extenso
y tiene sus raíces, en la mayor parte de los casos, antes de la aparición del concepto de
sostenibilidad.
El propio concepto de sostenibilidad es sumamente ambiguo, lo que da lugar a una
multiplicidad de interpretaciones. Ello se ha traducido en una legislación también ambigua
que, bajo el adjetivo de la sostenibilidad, tolera actividades que en ningún modo pueden
calificarse de sostenibles.
La relativa juventud del concepto, así como las tradicionales “luchas de poderes” entre las
diversas instituciones del Estado, han provocado al mismo tiempo superposiciones y vacíos
legales, dificultando la implementación de iniciativas de movilidad sostenible. A su vez, la
escasa voluntad política en aplicar medidas dirigidas a potenciar la movilidad sostenible
ha inhibido la creación de organismos de participación ciudadana que, sin duda alguna,
hubieran permitido una mayor concienciación de la ciudadanía, que hubiera revertido en
una mayor y mejor difusión de la legislación en esta materia.
Aparato normativo poco favorable a la movilidad sostenible
El sistema de movilidad ha sido enfrentado tradicionalmente desde una perspectiva
mecanicista dando todo el protagonismo a los medios de transporte y dejando en un
segundo o tercer plano el resto de componentes del sistema, especialmente a las personas
que se desplazan, los verdaderos protagonistas de la movilidad. De esta forma, se ha
legislado y normado abundantemente sobre las características técnicas de los vehículos
haciendo hincapié especialmente, desde una óptica de la sostenibilidad, en las emisiones
que arrojan. Asimismo, institucionalmente la preocupación de los administradores públicos
ha sido fundamentalmente dotar a las ciudades de la infraestructura necesaria para cubrir
la creciente demanda de movilidad motorizada, así como gestionar eficientemente la flota
automovilística y de transporte público masivo que circula por ellas diariamente.
Sin embargo, en pocas ocasiones se ha puesto el acento en las otras caras de este sistema
poliédrico, que es la movilidad. De esta forma, la mayor parte de las externalidades sociales,
económicas y ambientales que hemos visto en las páginas anteriores no han merecido la
atención debida. Dicha visión ha tenido una traducción en el cuerpo legislativo del que
53
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
se ha dotado el estado y los gobiernos locales y regionales para enfrentar los problemas
derivados del vigente sistema de movilidad.
En este sentido, el cuerpo normativo actual se centra especialmente en la movilidad
motorizada, dándole el protagonismo a los vehículos a motor en el uso del viario y
relegando a un segundo plano a ciclistas y peatones, siempre supeditados a los primeros.
Es ejemplar, en este sentido, la normativa referente a los cruces peatonales, donde el
gran protagonista del espacio urbano, el peatón, pierde prácticamente todos sus derechos
al cruzar una vía en beneficio de los modos de transporte motorizados. Asimismo, la
legislación actual se torna tolerante con los comportamientos incívicos por parte de los
conductores mediante la poca difusión de instrumentos y mecanismos que sancionen su
comportamiento.
En esta misma línea, el Reglamento Nacional de Edificaciones fija estándares de
estacionamientos pensando en la circulación y no en la movilidad. Así, promueve el
acceso en vehículo particular a la vez que se despreocupa de la accesibilidad en otros
modos, ya sea el transporte público, la bicicleta o la caminata. Igualmente, las ordenanzas
municipales están aumentando la dotación de estacionamientos en destino y promoviendo
la construcción de estacionamientos debajo de las plazas con el consecuente incremento
de la circulación de vehículos que ello supone.
Asimismo, para citar otro ejemplo, la Ordenanza 1404, que regula los Estudios de Impacto
Vial, está pensada para mantener la capacidad vial medida en autos/hora sin tener en cuenta
la capacidad del vehículo. De esta forma, se da el mismo valor a un auto con un ocupante
que a un bus articulado con 170 ocupantes sin tener en cuenta que lo importante es la
capacidad de la vía medida en personas/hora.
Otro ejemplo en este mismo sentido son los Estudios de Impacto Vial. Estos evalúan el
impacto que la ubicación de una nueva actividad (centro comercial, hospital) puede tener
sobre su entorno. Sin embargo, dichos estudios se centran exclusivamente en el impacto
sobre el sistema vial y los vehículos motorizados. En los países que apuestan por la movilidad
sostenible, lo que se realizan son Estudios de la Movilidad Generada. La principal diferencia
que existe entre ellos es que mientras los Estudios de Impacto Vial buscan soluciones
únicamente para resolver la congestión vehicular que esta nueva actividad puede generar,
los Estudios de Movilidad Generada evalúan el incremento potencial de desplazamientos
provocados por una nueva planificación o una nueva implantación de actividades, y la
capacidad de absorción de los servicios viarios y los sistemas de transporte, incluyendo
los sistemas de transporte de bajo o nulo impacto ambiental, como los desplazamientos a
pie o en bicicleta.
Superposición, interferencia e injerencias institucionales
Para planificar y gestionar la movilidad, las ciudades se han dotado de múltiples organismos
de gestión públicos y privados que, necesariamente, tienen que actuar dentro de una
visión global o de conjunto. Consecuentemente, su administración y gestión requieren de
complejos mecanismos de interrelación y coordinación funcional, así como de frecuentes e
inevitables transacciones político-administrativas entre los diversos órganos encargados de
su funcionamiento. Pero, lamentablemente, las diferencias de criterio técnico, especialmente
las de carácter político, han hecho de la coordinación entre las diversas administraciones
del sector público competentes en materia de transporte, de las relaciones entre éstas y
los operadores de transporte, y de la planificación y gestión de este servicio, más un hecho
aislado que un objetivo a lograr por el bien de la calidad de vida de los ciudadanos.
De forma parecida a lo que ocurre en la mayor parte de países en vías de desarrollo,
en Perú existe un importante cuerpo legislativo en materia de transporte, tránsito y
circulación que define las normas por las cuales se tiene que regular el sector. Pero, pese
a esta profusión de normas, unas veces por una carencia de definición estricta y otras
por una intencionada (re)interpretación de la ley, son frecuentes los solapamientos, las
interferencias y las injerencias entre las diversas administraciones competentes51. La falta
de claridad en la legislación referente a la movilidad, así como la falta de normas políticoadministrativas que delimiten funciones y responsabilidades a sus órganos de gestión, hace
que permanentemente existan conflictos, duplicidades y abandono de responsabilidades.
En Perú, existe un importante cuerpo legislativo en materia de transportes, tránsito y
circulación que, además de definir las normas por las cuales se tiene que regular el sector,
señala las administraciones que tienen competencia, y los deberes y las responsabilidades
de cada una de ellas. Según expresan tanto la Constitución como la Ley Orgánica de
Municipalidades, las Municipalidades Provinciales son las autoridades que tienen
competencia para regular el transporte público, la circulación y el tránsito. A pesar de ello,
la injerencia y la intromisión del gobierno central en asuntos de competencia estricta de la
comunidad local, como es el caso del transporte urbano de pasajeros, es un hecho habitual.
De este modo, las sobreposiciones de funciones son comunes y los conflictos todavía
lo han sido más. Si se hace un seguimiento de la relación de normas legales que atentan
contra la autonomía municipal se puede constatar fácilmente esta afirmación52.
En el caso de Lima, por ejemplo, formalmente la ciudad dispone de múltiples competencias
en el campo del transporte y la movilidad, unas competencias, de todos modos, que bien son
imposibles de cubrir con los recursos de que dispone, bien se duplican con otros, propios
de diferentes sectores del poder ejecutivo y con las atribuciones de los gobiernos locales
distritales. De esta forma, las municipalidades distritales y las autoridades metropolitanas
no tienen una autoridad efectiva: las ordenanzas no se cumplen, ya sea por la carencia de
recursos o por la interposición y la injerencia de una autoridad de rango superior53.
Contradicciones legislativas
Como se ha señalado, el de la movilidad es un campo poliédrico donde intervienen
aspectos de carácter económico, social, ambiental, infraestructural, etc. Cada uno de
estos campos, es objeto de políticas públicas específicas que, a su vez, se concretan en
normas y leyes bien definidas y delimitadas. La irrupción del concepto de sostenibilidad ha
Avellaneda, 2007b
Alberto Adrianzén y Santiago Peraglio (Adrianzén y Peraglio, 1996) de una parte y Michel Azcueta (Azcueta, 2001) por otra hacen una interesante reflexión en torno de esta cuestión.
53
Victory, 1999
51
52
55
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
supuesto la revisión de buena parte de esta normativa. Sin embargo, en amplios campos
del arco legislativo todavía no se ha introducido esta concepción. Esta disparidad provoca
importantes contradicciones legislativas en materia de movilidad sostenible.
Así, por ejemplo, mientras se desarrollan normativas a escala local que buscan proteger
el medio ambiente urbano mediante una regulación de las emisiones de los vehículos, a
nivel nacional no se limita la importación de vehículos altamente contaminantes. Asimismo,
mientras a escala local se realizan intervenciones públicas en el viario para favorecer los
desplazamientos en modos no motorizados adaptando para ello las ordenanzas municipales, la legislación de tráfico y circulación, de carácter nacional, sigue favoreciendo los viajes
en automóvil reservando para él el derecho de vía.
Falta de instrumentos para aplicar la normativa
Dentro de este desorden legislativo, algunas municipalidades han establecido límites máximos permisibles para la contaminación del aire. Por ejemplo, la Ordenanza Nº 012-MDR,
emitida por la Municipalidad del Rímac, establece emisiones máximas para diferentes clases de vehículos gasolineros: para los fabricados a partir de 1997, entre 1980 y 1996, y
para los anteriores a 1980. Asimismo, establece emisiones máximas para vehículos con
motores diesel: micros, ómnibus y de carga. Dicha ordenanza contempla, además, un modo
de aplicación gradual en el tiempo, los montos a pagar por los infractores, así como descuentos por pronto pago. Este mecanismo se viene implementando desde noviembre de
2000 (fecha en que entró en vigencia) y se observan mejoras en la concienciación de las
personas. Otras municipalidades que vienen elaborando este tipo de mecanismos son las
de Bellavista y San Borja.
Sin embargo, estas iniciativas topan con la falta de medios económicos, técnicos e instrumentales para su correcta aplicación. La buena voluntad política expresada en el desarrollo
de la normativa tropieza con la incapacidad de hacerla cumplir debido al alto costo que
ello supone en términos de instrumental necesario para realizar las evaluaciones requeridas, de capacitación de las personas que llevarán a término esta actividad, de disposición
de este personal, del trabajo administrativo asociado al procedimiento sancionador, etc. En
este sentido, es necesario dotar de los recursos económicos suficientes a estas iniciativas
para que puedan llevarse a la práctica normalmente. Cabe señalar, en esta línea, que el desarrollo de estos sistemas normativos, y de vigilancia y control resultarían más eficientes
de desarrollarse en el ámbito supralocal.
Falta de voluntad política como freno a las políticas de movilidad sostenible
Según señala un estudio reciente54, la voluntad y decisión de los responsables políticos
constituye el principal factor crítico en el desarrollo de políticas de movilidad sostenible55
(véase Figura 29). La habitual visión cortoplacista de los responsables políticos impide o
Fundación OPTI, 2009
El informe se refiere al contexto español si bien en este campo es perfectamente extensible al caso
peruano.
54
55
dificulta la implementación de medidas técnicas, organizativas, legislativas, etc., que deben
permitir un escenario de sostenibilidad también en materia de movilidad. Ello hace necesario el establecimiento de pactos entre las distintas fuerzas políticas en esta materia que
garanticen la implementación de políticas de movilidad sostenible a medio y largo plazo.
Esta falta de voluntad política se traduce en muchas ocasiones en una falta de mecanismos
de participación ciudadana en las decisiones sobre movilidad sostenible. A diferencia de
otros países de la región, en la mayor parte de las ciudades del Perú no se ha incorporado
la participación ciudadana como mecanismo para abordar la problemática de la movilidad
en todas sus facetas.
Figura 29. Peso global de los diferentes factores críticos
Fuente: Fundación OPTI, 2009
57
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
2.6 PROSPECTIVA DE MOVILIDAD
Situación de partida
El progresivo desarrollo económico de nuestra sociedad en las últimas décadas ha tenido
su reflejo especialmente en las ciudades. Los incrementos poblacionales, por un lado, y
las legítimas aspiraciones sociales, por otro, se han traducido en un aumento también
progresivo de la movilidad de los ciudadanos y de las mercancías en el interior de las
ciudades. Este incremento de la movilidad y las soluciones que se han implementado para
resolverlas, sin embargo, se ha desarrollado en un marco que dista mucho de los objetivos
de sostenibilidad que tiene marcados el planeta, lo que genera importantes problemáticas
de índole diversa (véase Tabla 20).
Al contrario, el crecimiento económico, y el incremento y las soluciones de movilidad que
se han ido implantando conducen a un escenario de disminución general de la calidad de
vida de las personas en términos económicos, de salud, seguridad, tiempo, equidad, etc.
En este sentido, como se acaba de señalar, el crecimiento económico y las soluciones de
movilidad no parecen converger hacia un escenario de sostenibilidad.
Tabla 20. Problemáticas asociadas al incremento de la movilidad
Problemáticas asociadas al incremento de la movilidad
•
Falta de la racionalidad del modelo urbano en relación con el acceso desde la vivienda al puesto de
trabajo, a la escuela o a las zonas comerciales y de ocio
•
Creciente desproporción del tiempo dedicado a los desplazamientos
•
Costo económico resultante de unos usos sociales que priman el transporte privado, y a menudo
individual, sobre el transporte públio masivo
•
•
Dificultades, y en muchos casos absoluta imposibilidad, de acceso a los servicios públicos de
transporte y movilidad por parte de los colectivos de personas con necesidades especiales:
discapacitados, niños, ancianos, etc.
•
Riesgo para las personas como consecuencia de la falta de seguridad en muchas infraestructuras y
vías urbanas
•
Daños para la salud pública derivados de la contaminación del aire y del exceso de ruido
•
Tensión asociada a las congestiones de tráfico
•
Degradación del medioambiente como consecuencia de las emisiones de CO2 y agentes
contaminantes
•
Derroche energético y predominio de los vehículos de propulsión basada en combustibles y energías
no renovables
•
Etcétera.
Fuente: OPTI, 2009
Las razones que han llevado a este incremento de la movilidad y a la aplicación de soluciones
que se alejan de los objetivos de sostenibilidad son múltiples y diversas. Asimismo, como
se acaba de señalar, los efectos también son variados y heterogéneos. Es por ello que esta
problemática debe abordarse teniendo en cuenta diferentes aspectos y perspectivas, entre
ellos los que se señalan a continuación56:
- Los modelos urbanos y de forma de vida que pueden contribuir a disminuir la
necesidad de desplazamientos y, consecuentemente, la intensidad de la movilidad
- Las causas que dan lugar a la necesidad de desplazamientos: laborales, escolares,
comerciales, ocio, distribución de bienes, etc.
- Las circunstancias específicas de los usuarios: adultos, niños, ancianos, personas
discapacitadas o con necesidades especiales, personas en situación de pobreza, etc.
- El transporte, tanto de personas como de mercancías, pues la movilidad de las primeras
no podría explicarse, más que parcialmente, sin considerar la influencia de las segundas
- La calidad de las soluciones: eficiencia, seguridad y confort
- La sostenibilidad económica, el consumo de energía y el impacto sobre el medio ambiente
- Los diferentes ámbitos de actuación: político-administrativo, diseño y características de
los vehículos del futuro, infraestructuras, suministro de los servicios públicos, cultura y
educación de los ciudadanos, etc.
Factores críticos
La implementación de soluciones de movilidad con carácter sostenible está condicionada
por un volumen significativo de factores críticos que condicionan su desarrollo. Entre los
más relevantes, podemos destacar los siguientes57:
-
Voluntad política
-
Cultura y formación ciudadana
-
Marco normativo y legal
-
Nivel científico y tecnológico
-
Soluciones industriales y comerciales
-Costo
Como puede observarse en la Figura 30, y como ya señalábamos en el apartado anterior,
la voluntad y decisión de los responsables políticos constituye el principal factor crítico.
Además de la voluntad política, la cultura y la formación de los ciudadanos son los factores
más críticos a corto plazo. El marco normativo y legal también aparece como un factor
crítico de influencia, aunque de menor importancia que los anteriores. Los factores
56
57
Fundación OPTI, 2009
Fundación OPTI, 2009
59
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
restantes, el nivel científico-tecnológico, las soluciones industriales y comerciales, y el
costo aparecen como los factores más críticos a medio y largo plazo.
Es destacable en este análisis el papel que juega este último factor: el costo. Si bien se trata,
efectivamente, de un factor crítico relevante, éste no supone la barrera más importante.
En muchos casos, si bien se usa este factor como argumento para justificar determinadas
inacciones, en realidad lo que está ocultando este argumento es una falta de voluntad
política o de formación y sensibilización de los ciudadanos.
Tendencias de futuro
En los primeros apartados de este capítulo, se ha realizado un breve diagnóstico de la
movilidad de las zonas urbanas del Perú. En él se ha puesto de manifiesto la delicada
situación por la que están atravesando nuestras ciudades desde el punto de vista funcional,
económico, social o medioambiental. De no tomarse medidas al respecto, los problemas
identificados pueden agravarse notoriamente. Sintéticamente, la inacción o la implantación
de las mismas soluciones que se han venido desarrollando en los últimos años podría dar
como resultado un escenario caracterizado por las siguientes tendencias:
- Incremento de las tasas de movilidad (viajes/habitante)
- Aumento de las distancias recorridas
- Dilatación de los tiempos de desplazamiento
- Incremento del parque automotor y del uso del automóvil
- Incremento de la siniestralidad y la inseguridad vial
- Acrecentamiento del nivel de emisiones, el consumo de energía, la generación de residuos,
la pérdida de espacio público, la contaminación sonora, la intrusión visual y la degradación
paisajística especialmente en los centros históricos, etc.
- Aumento de los impactos de la contaminación sobre la salud
- Disminución de la autonomía para determinados colectivos sociales
- Pérdida del carácter socializador del espacio público
- Incremento de los costos de desplazamiento, individuales y colectivos
- Expansión de la exclusión social y laboral por razones de movilidad
Las ciudades que han tomado como propios los planteamientos de la movilidad sostenible,
sin embargo, apuestan por un modelo de movilidad distinto al que hemos visto hasta ahora
y por unas soluciones también distintas, que les puedan llevar en un futuro a un escenario
de sostenibilidad, equidad y seguridad, en consonancia con el deseo de la mayor parte de
sus ciudadanos.
INTENSIDAD
SEGURIDAD Y CONFORD
SOSTENIBILIDAD ENERGÉTICA Y MEDIOAMBIENTAL
EFICIENCIA
ACCESIBILIDAD
MERCANCÍAS
Figura 30. Factores críticos para cada una de las líneas de análisis
Fuente: Fundación OPTI, 2009
61
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
En general, y de una forma esquemática, estas ciudades estructuran sus políticas públicas
en materia de movilidad en base a unos ejes estratégicos muy bien definidos en el marco
de los cuales expresan sus deseos y definen sus acciones a desarrollar. Dichos ejes
estratégicos se pueden resumir en disminución de la intensidad de la movilidad, mejora
de la eficiencia, incremento de la seguridad y el confort, búsqueda de la accesibilidad
universal, sostenibilidad energética y medioambiental, y gestión eficaz de la distribución de
las mercancías58.
Para lograr cada uno de estos objetivos, se plantean soluciones acorde con los retos
definidos. Si bien dichas soluciones pueden variar en función del punto de partida de cada
una de estas ciudades, en general se trata de acciones marco que pueden adaptarse a cada
una de ellas. En este sentido, por ejemplo, para disminuir la intensidad de la movilidad
dichas ciudades apuestan claramente por unos modelos de movilidad que den prioridad al
peatón y el transporte público. Para lograrlo, estas ciudades consideran que deberán tomar
medidas para desincentivar el acceso del automóvil privado al centro de las urbes mediante
medidas de carácter económico (peajes y tasas de acceso, tasas de aparcamiento, etc.) y
desarrollo de infraestructuras periféricas (grandes aparcamientos, intercambiadores, etc.).
Para ello, igualmente, será necesaria una planificación urbana que combine la coexistencia
de los modelos de ciudades multicéntricas con los de alta compactación (mayor densidad
y verticalidad).
La mejora de la eficiencia del sistema de movilidad vendrá definida fundamentalmente por
la apuesta por soluciones de peatonalidad asociadas a servicios públicos de transporte
de proximidad con conexión al transporte periférico y por infraestructuras intermodales
de intercambio diseñadas con criterios de accesibilidad universal. Dicho de otro modo, la
consolidación de núcleos urbanos centrales peatonales o con altas cotas de pacificación
del tráfico, junto con la habilitación de infraestructuras intermodales de intercambio, deben
ser la base sobre la que asentar el cambio de actitud que supone la sustitución del uso del
automóvil privado por las formas sostenibles de movilidad.
El modo de movilidad deseado por estas ciudades pasa también por una mejora de la
seguridad y el confort en el espacio público que deben disfrutar todos los usuarios de la
vía, no solamente los que viajen en automóvil o en modos motorizados. En este sentido, las
medidas planteadas por estas ciudades pasan fundamentalmente por implantar y extender
acciones de calmado del tráfico mediante políticas tanto de movilidad como de diseño de
vías y espacios públicos. El fomento de la proximidad de las escuelas a los domicilios para
que los niños puedan ira pie o en bicicleta, o la puesta en marcha de sistemas de bicicleta
pública, deben ser incentivos para lograr dichos objetivos.
Otro de los retos ineludibles para las ciudades que apuestan por dar a sus ciudadanos una
mejora de la calidad de vida es la accesibilidad universal. Con esta medida, se pretende
que cualquier ciudadano, independientemente de sus condiciones físicas o mentales,
tenga acceso a todos los espacios de la ciudad. Para lograr este reto, dichas ciudades
trabajan fundamentalmente en dos aspectos: el espacio y el transporte públicos. En el
primer caso, se combinarán dos medidas específicas: el calmado del tráfico y la eliminación
de barreras arquitectónicas. En el segundo, el reto será lograr que todos los servicios
58
Fundación OPTI, 2009
e infraestructuras de transporte público masivo tengan los elementos necesarios para
garantizar la accesibilidad.
Sin duda alguna, todos los aspectos mencionados hasta ahora pasan por lograr una
sostenibilidad energética y medioambiental en la movilidad. Desde este punto de vista,
las medidas que se prevén más eficientes son la peatonalización y la mejora de las redes
peatonales, el uso de la bicicleta, aunque sea de forma secundaria y complementaria, la
existencia de un sistema de transporte público de calidad, la implantación de medidas
disuasorias de acceso de los automóviles a los centros de la ciudad y la transformación de
los sistemas de propulsión de los vehículos.
Finalmente, uno de los ejes estratégicos más importantes para estas ciudades en el
camino hacia la sostenibilidad en la movilidad es el de la distribución de las mercancías.
Tratándose de una necesidad del sistema urbano, es también uno de los elementos que
genera más tensiones en el ámbito urbano. Para resolverlas, estas ciudades apuestan por
una logística de las mercancías basada en estrategias de planificación y en modelos de
negocio innovadores distinguiendo entre las mercancías de distribución recurrentes y
las de distribución esporádica, y apostando por la combinación de grandes centros de
almacenamiento con miniplataformas para la distribución en los núcleos centrales y áreas
peatonales.
63
MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS: DIAGNOSTICO
RESUMEN EJECUTIVO

Las políticas urbanísticas y de ordenación territorial (o la falta de ellas)
desarrolladas en Perú han provocado en las últimas décadas un cambio acelerado
en la estructura urbana caracterizado por un doble proceso de crecimiento
y dispersión urbana, y por una dinámica de reconcentración de funciones y
actividades específicas en determinadas áreas de las ciudades. De esta localización
de los usos y funciones en la trama urbana se derivan unos patrones de movilidad
en las zonas urbanas del Perú en los que se asigna un rol principal al transporte
motorizado.

Estos patrones de movilidad sustentados fundamentalmente en los
desplazamientos motorizados conllevan importantes impactos ambientales
sobre las urbes y su entorno inmediato. En el caso de las ciudades peruanas
los más significativos son el consumo de energía, la contaminación atmosférica,
la generación de residuos, la ocupación de suelo, la contaminación acústica, la
intrusión visual y la degradación paisajística.

El modelo de movilidad presente en la mayor parte de nuestras ciudades
genera importantes impactos económicos. Los principales costos atribuibles a
este modelo son el de construcción y mantenimiento de infraestructuras, el costo
energético, los costos de congestión y los derivados de la accidentalidad. Cuando
hablamos de costos nos referimos tanto a los directos (los que repercuten
sobre la economía personal y familiar) como a los indirectos (los que asumimos
colectivamente a través de nuestros impuestos).

El modelo de movilidad de las ciudades peruanas genera importantes
impactos sociales Quizás el más visible entre todos ellos sea el de la siniestralidad
vial. Sin embargo, se producen otros problemas también importantes como la
pérdida de autonomía de determinados colectivos como los niños, los ancianos
o las personas con discapacidad, y la pérdida del carácter socializador del espacio
público debido a la “expropiación” de éste por parte de las infraestructuras para
la movilidad motorizada.

Debido a la relativa juventud del concepto de movilidad sostenible el
cuerpo legislativo del Perú en esta materia está todavía poco desarrollado. A su
vez, existen otras problemáticas normativas, legales e institucionales tales como
un aparato normativo poco favorable a la movilidad sostenible, una importante
superposición, interferencia e injerencias institucionales, algunas contradicciones
legislativas, una falta de instrumentos para aplicar la normativa existente y una falta
genérica de voluntad política como freno a las políticas de movilidad sostenible.

En base al diagnóstico realizado es oportuno abordar una prospectiva de
movilidad que nos señale las tendencias de futuro de nuestras ciudades en materia
de movilidad. Ésta nos indica que de no implantarse medidas que permitan avanzar
significativamente hacia un escenario de sostenibilidad, puede producirse una disminución general de la calidad de vida de las personas en términos económicos, de
salud, seguridad, tiempo empleado para desplazarse y equidad. Entre los factores
críticos que condicionan el desarrollo de políticas de movilidad sostenible destacan la voluntad política, la cultura y formación ciudadana, el marco normativo y
legal, el nivel científico y tecnológico, las soluciones industriales y comerciales, y el
costo.
65
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
3
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
DE LA MOVILIDAD URBANA
3.1 EL PUNTO DE PARTIDA: LA MOVILIDAD SOSTENIBLE
En el capítulo anterior hemos visto algunas de las consecuencias del actual modelo de
movilidad de las ciudades peruanas. Durante años, cuando se planteaban problemas de
movilidad las respuestas eran siempre que se requería de más infraestructuras (vías rápidas,
estacionamientos, etc.) para satisfacer a la demanda. Pero el tiempo nos ha demostrado
que con estas intervenciones no solo no se resolvían las problemáticas detectadas sino
que, al contrario, se generaban otras nuevas agravando progresivamente lo que se conoce
como el círculo vicioso de la movilidad urbana (Figura 31).
Cada vez más personas eligen
el coche
A más coches, más
circulación en carretera
Más atascos y aparcamientos
insuficientes
Disminución de la oferta de
transportes públicos
Disminución de la utilización
de los transportes públicos
Los autobuses y los tranvías
son más lentos y, por tanto,
menos atractivos
Los barrios residenciales
céntricos se deterioran y la
ciudad se extiende
La ciudad se hace menos
agradable para vivir
Aumenta la contaminación, el
ruido y los accidentes
La actividad económica se
desplaza hacia la periferia
La actividad económica en el
centro es menos accesible
Más inversiones para
las carreteras y los
aparcamientos
Figura 31. El círculo vicioso de la movilidad urbana
Fuente: UITP, 2001
Ante el enfoque tradicional, y como resultado del fracaso de modelo existente, en muchos
países se llevando a cabo un cambio de orientación enfrentando los problemas de movilidad
desde una nueva óptica, la de la movilidad sostenible.
Ya hace algunas décadas que el término “movilidad” se ha incorporado en el lenguaje tanto
de técnicos del transporte y del urbanismo como de políticos o del conjunto de la sociedad.
Pero este término sigue siendo usado habitualmente como sinónimo de circulación, tráfico
o transporte. Sin embargo, este vocablo incluye en si mismo un cambio conceptual de
grandes proporciones que debe aclararse antes de seguir adelante.
Como puede verse en el siguiente cuadro, la principal diferencia que separa al tráfico de la
movilidad es que el segundo término amplía el objeto de estudio del primero. Si para el tráfico
el objeto de estudio era básicamente la circulación de vehículos motorizados, la movilidad
67
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
se preocupa fundamentalmente del movimiento de las personas independientemente del
modo utilizado para desplazarse. En este sentido, desde este nuevo concepto emerge con
fuerza el análisis de las necesidades de colectivos como los peatones, los ciclistas o los
usuarios del transporte público, entre otros. Asimismo, bajo este prisma, un responsable
técnico o político de la movilidad ya no tiene que “resolver” los problemas de la circulación
de vehículos, sino garantizar unas condiciones adecuadas de movilidad de las personas y
mercancías, bajo los criterios ambientales, sociales y económicos que se establezcan59.
Objeto
Sujeto
Tránsito
Medios de transporte a motor
Conductores de automoviles
Movilidad
Todos los modos de esplazamiento
Personas (con toda su diversidad)
Fuente: Sanz, 2005
Paralelamente, lo que aporta la movilidad frente al tráfico es un cambio radical del sujeto
de estudio. Frente a la preocupación del tránsito por los conductores de los vehículos, la
movilidad abre la mirada y pone su atención en una multitud de sujetos de la movilidad.
Así, la edad, el sexo, el nivel socio-económico o las aptitudes físicas o psíquicas dibujan
un espectro de colectivos de la movilidad mucho más amplio que los definidos bajo la
perspectiva del tránsito emergiendo nuevos grupos que antes quedaban sumergidos bajo
el patrón de movilidad de un conducto estándar.
La mirada de la movilidad es mucho más amplia y diversa. En este sentido, por ejemplo, es de
señalar la incorporación de la perspectiva de género en el análisis de los desplazamientos
haciendo evidente que las mujeres tienen una patrón de movilidad diferente al de los
hombres. Asimismo, resulta por lo menos novedosa, sino revolucionaria, la incorporación
en términos metodológicos y propositivos de la mirada de los niños en la movilidad.
La incursión a la movilidad desde esta óptica puede suponer un cambio radical en las
formas tradicionales de construcción de la ciudad y gestión de la movilidad. Igualmente,
la incorporación de la perspectiva de los discapacitados también supone un cambio
significativo en las formas de atender las cuestiones relativas a la movilidad. Mujeres, niños,
personas mayores, personas con discapacidad, inmigrantes de culturas diversas, pasajeros
de automóviles, etc., configuran así un universo de estudio y demandas de movilidad mucho
más amplio y diverso que el considerado tradicionalmente en los estudios de tráfico60.
El cambio conceptual que supone pasar del tráfico a la movilidad se traduce también en
una ampliación de los métodos de análisis. En este sentido, por ejemplo, para el análisis
de la movilidad de los niños hará falta ampliar las encuestas integrando a este grupo de
edad en ellas. Asimismo, la incorporación de la perspectiva de género obligará a tomar en
cuenta nuevas variables que integren aspectos como la percepción de seguridad de este
colectivo. Se requerirán, entonces, nuevos instrumentos y nuevos indicadores provenientes
de campos tan poco “ingenieriles” como la geografía, la psicología o la sociología que, con
frecuencia, van a chocar con el aparato conceptual de la planificación del tráfico y del
transporte.
59
60
SANZ, 2005
SANZ, 2005
Finalmente, este cambio conceptual también pone de manifiesto la necesidad de renovar
los procedimientos de intervención buscando soluciones no solo a los problemas de tráfico
sino a los problemas de movilidad que sufren la diversidad de ciudadanos que se movilizan
diariamente. De esta manera habrá que pensar, además de en los planes de tráfico o de
transporte público en otros instrumentos específicos como los planes de accesibilidad,
dirigidos a resolver los problemas que sufren los discapacitados para desplazarse, los
planes de movilidad de empresa, encaminados fundamentalmente a dar soluciones a los
centros de actividad económica con el ánimo de reducir el nivel de siniestralidad de sus
trabajadores, o los caminos escolares, una iniciativa que persigue facilitar que los niños en
edad escolar vayan solos y caminando al colegio para fortalecer aspectos tan importantes
para su crecimiento personal como la autonomía, la responsabilidad, el respeto, etc.
Este cambio conceptual se ha completado con la agregación del término “sostenible”. Con
la sostenibilidad se amplía el ángulo de visión de los problemas de la movilidad haciendo
hincapié en las consecuencias ambientales de la movilidad, tanto las de carácter más local
(contaminación del aire, ruido, ocupación de suelo fértil, fragmentación del territorio, etc.)
como las de tipo global (cambio climático, biodiversidad, agotamiento de recursos, etc.).
Pero, como es sabido, la sostenibilidad no es sólo ambiental sino también social y, por
consiguiente, obliga a considerar también las consecuencias sociales del patrón de
desplazamientos: salud, convivencialidad, autonomía de los diversos grupos sociales, etc.
En este sentido, desde este nuevo marco conceptual y metodológico, se pretende poner a
las personas como eje vertebrador de las políticas de movilidad. Como ya se ha señalado,
hay distintos colectivos sociales que hoy se encuentran discriminados por el modelo y las
políticas de movilidad existentes: los niños, los ancianos, las mujeres, los discapacitados, etc.
El desarrollo de un nuevo modelo de movilidad basado en los preceptos de la movilidad
sostenible debe resolver esta discriminación.
Para ello es necesario que los ciudadanos en su conjunto pero especialmente aquellos
que tienen que tomar medidas al respecto, comprendan que los ciudadanos tenemos
diferentes necesidades de movilidad y que éstas deben tratarse de de forma personalizada
alejándose de soluciones fundamentadas en la idea de la existencia de un ciudadano medio
o estándar. Esta personalización no se puede reducir solamente a la adopción de medidas
técnicas o urbanísticas sino que también deben personalizarse los mensajes y los métodos
de transmisión de la información en función de las características, intereses y necesidades
de los distintos colectivos de ciudadanos.
Finalmente, como se señalará más adelante, la movilidad sostenible exige que para enfrentar
los problemas de los ciudadanos antes se escuche su voz. Es por ello que la movilidad
sostenible se caracteriza por integrar procesos de participación social en los que se pueda
escuchar la voz de todos, incluso la de los que normalmente no están bien representados
en la “opinión pública” como los pobres, los niños o las personas con discapacidad.
69
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
3.2 RETOS, METAS Y ESTRATEGIAS DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DE MOVILIDAD
Desde esta nueva perspectiva el reto es conseguir que los ciudadanos satisfagan sus
necesidades de movilidad en un tiempo y con un costo razonables, reduciendo al mínimo
los efectos negativos sobre el entorno y sobre la calidad de vida de las personas.
Para lograr esta meta es necesario reorientar la visión global de la movilidad y pensarla
como un sistema que debe, en primer lugar, integrar las políticas de desarrollo urbano
y las políticas de movilidad evitando la expansión urbana, consolidando los espacios
ya urbanizados, promoviendo la descentralización de las actividades y promoviendo la
proximidad de forma que se minimicen los desplazamientos cotidianos y la distancia de
éstos. Ello incluiría, entre otras medidas, la densificación de la ciudad construida (ver
Figura 32 y Tabla 21), la rehabilitación de barrios en proceso de deterioro, la multiplicación
de funciones y usos mixtos del suelo en las zonas residenciales y la creación de microcentralidades que rompan con la centralidad actual, entre otros. Para que sea efectiva, la
integración de estos dos sectores, el urbanismo y la movilidad, tiene que visualizarse en
los organigramas de la administración local así como en la planificación territorial y urbana
municipal.
Un estudio relativo a la región de Paris, muestra que en la periferia
en donde hay menos de 30 habitantes y empleos/ha, el coste de
los desplazamientos en coche es 3 veces más elevado que el de los
desplazamientos efectuados en metro en el centro de París, en donde
la densidad es de 400 hab. y empleos/ha.
En las zonas urbanas de baja densidad, el coche es el medio de
transporte dominante y el coste del transporte publico resulta
elevado. En las ciudades poco densas los desplazamientos se realizan
casi todos en coche.
La “Millenium Cities Database for Sustainable Transport” prepara
por la UITP y la Murdoch University, demuestra que el coste para
la colectividad del transporte de personas, expresado en tanto por
ciento del PBI, es menor cuanto más elevados sean la densidad y la
proporción de los desplazamientos efectuados a pie, en bicicleta y
transporte público.
Figura 32. La ciudad densa resulta más eficiente que la periurbanización
Fuente: UITP, 2001
Tabla 21. Costos de desplazamiento según la densidad poblacional
Densidad
(habitantes / ha)
Porcentaje de
desplazamientos a
pie, en bicicleta y en
transporte público
Coste de los
desplazamientos
(% del PIB)
USA, Canadá, Oceanía
18
15%
12.7%
Europa
55
52%
8.3%
Japón, Hong Kong, Singapur
134
62%
5.4%
Zonas Urbanas
Fuente: UITP, 2001
Asimismo, desde esta perspectiva es necesario planificar la movilidad tomando como base
la prioridad de los sistemas de transporte públicos y otros sistemas de bajo impacto
ambiental como los desplazamientos a pie, en bicicleta o con otros medios que no
consuman combustibles fósiles. Para ello es necesario promover y proteger los medios
de transporte más ecológicos, entre los cuales los de tracción no mecánica, como la
caminata o la bicicleta, de una forma especial en el medio urbano, desincentivando los
medios de transporte menos ecológicos. En esta línea, y para el caso específico del
transporte público, es necesario estudiar fórmulas de integración tarifaria que permitan
rebajar sustancialmente su costo, especialmente para los ciudadanos con menos recursos.
Pero para conseguir un modelo de movilidad sostenible no es suficiente con mejorar
la oferta de transporte público o con explicar las ventajas individuales y colectivas
que significa desplazarse con modos alternativos como la caminata o la bicicleta. Para
lograr este objetivo es necesario implementar progresivamente medidas que inviten a
sus usuarios a hacer un uso racional del automóvil mediante la internalización de sus
costos asociados con medidas de fiscalidad como las que veremos más adelante,
mediante restricciones de acceso a determinadas áreas de la ciudad, a través de la
gestión del estacionamiento o promoviendo iniciativas innovadoras que favorezcan
un uso más racional del automóvil como el auto multiusuario o el auto compartido.
Con el objetivo de lograr estas metas, las políticas públicas deben impulsar la
intermodalidad como fórmula para buscar la máxima eficiencia en el aprovechamiento
de los recursos de transporte.
Para favorecer el intercambio modal deben
promoverse estaciones intermodales de transporte donde confluyan varias
rutas de transporte público, estacionamientos disuasivos para automóviles,
estacionamientos seguros para bicicletas y facilidades de acceso para peatones.
Uno de los retos más acuciantes a los que se debe enfrentar las administraciones públicas
pero también la sociedad en general es el de la reducción de la accidentalidad mediante
políticas activas que contribuyan a la mejora de la seguridad vial para todos. En este
sentido deben analizarse las políticas de planificación e implementación de infraestructuras
y servicios de transporte racionalizando el uso del espacio viario de forma que cada modo
de desplazamiento y cada sistema de transporte disponga de un espacio adecuado a sus
características garantizando la seguridad tanto de los conductores de automóviles como
de los usuarios del transporte público y, especialmente, de los ciclistas y los peatones.
Sin duda alguna las referidas al transporte de mercancías deben formar parte
de las políticas de movilidad a impulsar desde la perspectiva de la sostenibilidad.
Así, las administraciones públicas deben avanzar en la definición de políticas que
permitan el desarrollo harmónico y sostenible del transporte de mercancías de
forma que, sin dejar de atender a la demanda, se minimice su impacto, especialmente
mediante el fomento de la intermodalidad entre los distintos medios de transporte
y de la distribución ordenada y eficiente especialmente en los centros urbanos.
Para evitar la discriminación y la marginación y fomentar la inclusión social, se deben
implementar políticas de movilidad que den respuesta a los requisitos que tienen los
diferentes ciudadanos. En este sentido, hay que adaptar las políticas públicas a los diferentes
perfiles de la movilidad huyendo del concepto de ciudadano estándar. Colectivos como las
71
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
mujeres, los niños, las personas mayores, los discapacitados o las personas en situación de
pobreza son los grandes discriminados del actual sistema de movilidad.Es necesario,entonces,
la aplicación de políticas globales y específicas que tengan presentes las especificidades
de cada uno de estos colectivos buscando fórmulas para que estos ciudadanos puedan
disfrutar su “derecho a la movilidad y a la ciudad” como lo hacen el resto de personas.
Si se pretende que sean duraderas las políticas de movilidad deben implicar a los
ciudadanos a través de fórmulas participativas donde estos no solo puedan aportar
sus puntos de vista sino que participen de la complejidad de la toma de decisiones.
Estas fórmulas deben garantizar la participación social aceptando y estudiando la
opinión de los ciudadanos y de aquellas entidades que se convierten en referentes
de movilidad preactivos en la ciudad. Fórmulas como los pactos de movilidad, las
mesas de movilidad o los consejos consultivos han sido muy efectivas en este sentido.
La transformación de los patrones de movilidad individuales y colectivos que promueve la
movilidad sostenible,sin embargo,solo podrá hacerse cuando exista una verdadera conciencia
ciudadana sobre las externalidades ambientales,los impactos sociales y los costos económicos
del actual sistema de movilidad. Por ello, es importante realizar un importante esfuerzo
pedagógico que promueva conductas sostenibles en materia de movilidad sensibilizando y
concienciando a la población de la necesidad de adoptar nuevas pautas de desplazamiento.
Las políticas de movilidad sostenible deben desarrollarse mediante un ejercicio riguroso
de la gobernabilidad mediante acciones ejemplarizantes especialmente por parte de las
administraciones públicas. Éstas deben erigirse como promotoras de este modelo de
movilidad incentivándolo desde sus propias instituciones mediante la planificación de acciones
estratégicas,promoviendo la investigación sobre esta materia,adaptando la normativa vigente
a las nuevas demandas de la movilidad sostenible y poniendo a disposición de las propias
instituciones y de la ciudadanía las herramientas necesarias para hacer efectivo este cambio.
Los problemas generados por el actual sistema de movilidad son importantes y diversos;
asimismo, los cambios que se requieren afectan a muchos ámbitos diferenciados. Por
ello es necesario abordar las acciones a emprender con criterios de gestión integral
llevando a cabo una acción bien planificada en distintas direcciones y siempre desde una
óptica integral y transversal. En este sentido, dicha gestión debe abordar por lo menos
cuatro aspectos relevantes: la planificación de la movilidad mediante un plan de movilidad
específico alejado de los tradicionales planes de transporte; la concientización y la
participación ciudadana mediante un pacto por la movilidad y el establecimiento de una
mesa o un consejo de movilidad; la organización de comisiones internas de coordinación
especialmente en el caso de las administraciones locales donde estén presentes los
responsables de las distintas áreas que afectan a la movilidad; y la introducción sistemática de
la movilidad como un elemento caudal en cualquier desarrollo de planificación urbanística.
3.3 GESTIÓN EN TÉRMINOS DE EQUIDAD Y JUSTICIA
SOCIAL
Si bien existen diferentes formas de desplazarse ello no significa que el uso de los distintos
medios de transporte sea homogéneo entre los diversos grupos sociales. La utilización de
los medios de transporte está relacionada con un amplio abanico de variables territoriales
y sociales tales como el entorno urbano, la oferta de transporte, el nivel de renta, el
género, la edad, el nivel educativo, el tamaño y la estructura del hogar, las capacidades físicas
y mentales, las normas culturales, etc. Dichas variables no actúan de forma aislada sino que
se interrelacionan entre sí y en cada caso cada una puede tener distinto peso específico
como condicionante de la forma de desplazamiento.
En las ciudades como las del Perú, donde debido a la importante distancia que separa las
distintas funciones urbanas la accesibilidad viene determinada fundamentalmente por las
posibilidades de uso de medios de transporte motorizados, el nivel de renta es, sin duda
alguna, una de las principales variables que condicionan la forma de desplazarse de los
ciudadanos. Existe una asociación muy estrecha entre movilidad urbana y renta familiar
siendo ésta un importante elemento modulador de la movilidad urbana. Así, por ejemplo,
se puede afirmar que los desplazamientos de medias y largas distancias, los que deben
realizarse en medios de transporte motorizados, disminuyen con el nivel de ingreso.
En estas ciudades la variable renta está relacionada con la localización residencial, una
variable que, a su vez, condiciona los gastos en transporte y, con ello, las posibilidades
de acceso a las oportunidades que ofrece la ciudad. Con frecuencia las personas que se
encuentran en situación de pobreza se ven obligadas a vivir en las áreas periféricas de la
ciudad, a menudo lejos de las oportunidades de empleo y de los servicios básicos. Ello
les obliga a realizar importantes desplazamientos para realizar sus actividades cotidianas.
En este contexto, las posibilidades de realizar estos desplazamientos dependerán,
fundamentalmente, de la capacidad de sufragar el costo de dichos desplazamientos. Por
ello, los costos de transporte tienen impactos significativos sobre las posibilidades de
desplazamiento de las familias de rentas bajas.
En este contexto, en las políticas de movilidad sostenible cobra especialmente importancia
la gestión de la movilidad en términos de equidad y de justicia social. Uno de los retos
principales de las acciones a emprender en materia de movilidad debe ser el de posibilitar
los desplazamientos de las capas más pobres de la población. De alguna forma, en espacios
con amplias capas de población en situación de pobreza el sistema de transporte debe
erigirse y pensarse como un potente instrumento de inclusión y cohesión social.
Para que ello sea posible deben tenerse especialmente presentes las variables que afectan
a las necesidades y capacidades de movilidad de esta población. En este sentido, una de
las primeras acciones a emprender debe ser la creación de una estructura urbanística
que fortalezca el papel de los barrios dotándolos de los servicios públicos necesarios
y procurando la existencia de una oferta educativa, de salud, comercial, laboral, etc. que
permita a sus residentes acceder a ellos mediante movimientos no motorizados lo que
mejoraría las posibilidades de satisfacción de sus necesidades sin que ello supusiera una
carga en su ya mermado presupuesto familiar.
73
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
Mientras estas acciones den sus frutos, y aún a pesar de ello, es necesario poner en
marcha medidas efectivas que permitan reducir sensiblemente el costo que las personas en
situación de pobreza deben sufragar para desplazarse. Sin duda alguna una racionalización
de los servicios de transporte público permitiría reducir sensiblemente los costos de
operación lo que debería traducirse en una disminución de la tarifa del servicio. A su vez,
el impulso de medidas como la integración tarifaria, donde con un solo pasaje un usuario
puede desplazarse por toda la red de transporte público, supondría una importante
disminución de los costos de desplazamiento de las personas en situación de pobreza.
Todo ello debería realizarse sin la pérdida de las ventajas que ofrece el actual sistema de
transporte público de las ciudades peruanas en las que, en general, existe una importante
oferta de transporte público que permite realizar la mayor parte de desplazamientos en
tanto que tiene una amplia cobertura territorial, da servicio especialmente durante las
horas pico pero también durante la mayor parte de las horas valle, y lo hace a una alta
frecuencia de servicio lo que lo hace competitivo incluso con el automóvil particular.
Un ejemplo en este sentido es el Vale-Transporte, un beneficio creado en 1985 por el
gobierno federal de Brasil que prevé el pago anticipado del valor que el trabajador debe
gastar en el recorrido de ida y vuelta de su casa hasta el lugar de trabajo. La ayuda debe
ser pagada por el empleador y es calculada con base a la tarifa integral del servicio de
transporte que mejor se adecue a las necesidades del empleado. El beneficio puede ser
usado en el sistema de transporte colectivo público urbano, intermunicipal o interestatal.
El Vale-Transporte no tiene naturaleza salarial, ni se incorpora a la remuneración del
empleado. Con ello se ha conseguido que el costo del transporte no sea una barrera para
poder acceder a un puesto de trabajo lo que ha beneficiado a amplias capas de la sociedad
brasilera (ver Figura 33).
Figura 33: Pasajeros de acuerdo a su modo de pago. Porto Alegre, Brasil
Fuente: Bianchi, 2003
3.4 LA INTEGRACIÓN DE LA MOVILIDAD EN LA
PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
La planificación del territorio urbano y la organización de la ciudad condicionan en gran
medida las pautas de movilidad que desarrollarán los habitantes de ésta. Los usos de los
distintos medios de transporte mecánicos, la proporción de peatones que conservan las
ciudades o la (re)introducción de la bicicleta son elementos que derivan directamente de
la planificación de la ciudad. De alguna forma, a cada modelo de ciudad le corresponde
un modelo de movilidad. Una ciudad extensa, con bajas densidades y con sus funciones
separadas unas de otras, obligará a sus residentes a desplazarse mayoritariamente en medios
de transporte motorizados, especialmente en automóvil. En cambio, una ciudad densa y
con mezcla de usos permitirá a sus habitantes realizar buena parte de sus desplazamientos
en medios no motorizados o, dado el caso, en transporte público.
Desde la planificación urbanística se toman decisiones que afectan de manera decisiva a
la movilidad. Decidiendo cual será la densidad edificatoria y como se distribuirán los usos
en el territorio, las ciudades determinan la posibilidad de servir con transporte público
el espacio urbanizado o la cantidad de desplazamientos que la población podrá realizar
caminando. Hasta ahora los poderes públicos han ordenado el crecimiento urbanístico
pero ello se ha hecho sin tener en cuenta los efectos que éste tenía sobre la movilidad.
Las características urbanas que más afectan a la movilidad son:
- La multifuncionalidad, en tanto que reduce las distancias y favorece el uso de los medios
de transporte no motorizados; a la inversa, en un área monofuncional, los recorridos son
mayores y el uso de los transportes mecánicos es obligado.
- El diseño urbano, que puede permitir los desplazamientos en medios no motorizados
mediante itinerarios peatonales lógicos y seguros. Asimismo, la organización del tráfico, la
oferta de aparcamientos o el espacio reservado para el coche en el espacio público inciden
también en la oferta de este medio de transporte.
- Las densidades urbanas, que inciden en el uso de los distintos medios de transporte.
La extensión de las pautas de la ciudad suburbana de baja densidad, que sigue el modelo
norteamericano, reduce la posibilidad de oferta de transporte masivo, al mismo tiempo
que favorece y justifica el uso del vehículo privado como único medio.
Si a cada modelo de ciudad le corresponde un modelo de movilidad, a cada modelo de
movilidad le corresponde también un modelo de ciudad. Dada la reciprocidad existente
entre la ciudad y la movilidad se hace necesaria la integración de la movilidad en la
planificación urbanística. Dicha planificación debe incorporar criterios de movilidad para
evitar el esquema lógico que ha funcionado hasta el presente donde primero se planifica la
ciudad y después deben resolverse los problemas de movilidad generados por el modelo
y diseño de ciudad implementados.
Como veremos más adelante, para que esta integración sea efectiva debe regularse
mediante la incorporación de los criterios de la movilidad sostenible en la legislación
urbanística. Así, como se ha hecho en otros países (véase Tabla 22), los planes urbanísticos
75
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
deben recoger las medidas necesarias para procurar que la movilidad generada por los
nuevos desarrollos urbanos sea lo más sostenible posible evitando situaciones como las
actuales donde, finalmente, los únicos medios de transporte capaces de resolver las nuevas
necesidades de movilidad son los motorizados y, especialmente, los automóviles.
Tabla 22: Legislación que vincula movilidad y planificación urbanística.
Ejemplos
•
En Francia, la ley relativa a la solidaridad y a la renovación urbana es en pionera al
integrar las políticas de planificación, vivienda y transporte bajo la política urbana.
•
En el Reino Unido, la PPG 13 establece la necesidad de redactar un plan de
movilidad asociado a nuevos desarrollos urbanísticos con el fin de evitar efectos
económicos, ambientales y sociales en su entorno.
•
En Holanda, la política del ABC asocia la ubicación de actividades económicas en el
territorio con el tipo de movilidad que generará, ubicando los centros de actividad
en los espacios más adecuados
•
En Catalunya, la Ley de Urbanismo obliga a tener en cuenta los efectos de la
planificación urbanística sobre la movilidad, y la Ley de Movilidad obliga a los nuevos
desarrollos urbanísticos a planificarse según criterios de movilidad sostenible.
Fuente: elaboración propia
3.5 LA PLANEACIÓN DE LA MOVILIDAD: LOS PLANES DE
MOVILIDAD URBANA
Para mejorar la movilidad de una ciudad es necesario elaborar un Plan de Movilidad Urbana (PMU).
Este documento es la base para configurar las estrategias de movilidad sostenible de los municipios e
idealmente debe utilizarse para fomentar los desplazamientos en medios de transporte sostenibles,
la coordinación entre la movilidad y la planificación urbanística, la relación entre movilidad y actividad
comercial, la resolución de las externalidades derivadas del modelo de movilidad, etc. (véase Figura
34).
Los hábitos actuales de movilidad en la ciudad se
caracterizan por una expansión urbana continua y una
dependencia creciente respecto al vehículo privado,
produciendo un gran consumo de espacio y energía y
unos impactos medioambientales que ponen de relieve la
necesidad de lograr un transporte urbano bien concebido
que sea menos dependiente de los combustibles fósiles.
Para lograrlo se tienen que habilitar recursos, implantar
medidas y cambiar tendencias, todo lo cual hace necesaria
la concienciación e implicación de toda la sociedad y la
colaboración de las diferentes administraciones públicas
para alcanzar soluciones integrales que supongan un cambio
en la tendencia, hacia la sostenibilidad, en la movilidad
urbana. Los Planes de Movilidad Urbana Sostenibles se
erigen, en este sentido, como un instrumento para realizar
una transición planificada y coordinada hacia un modelo
urbano de movilidad más sostenible.
Figura 34. Guía práctica para la elaboración e implantación de Planes de
Movilidad Urbana Sostenibles
Fuente: IDAE, 2006
El PMU es el documento base de coordinación interadministrativa para enfrentar los retos
que supone gestionar la movilidad de un área urbana. Por ello, el ámbito territorial de
los PMU es el del municipio o, con el acuerdo correspondiente de las municipalidades
afectadas, el de varios municipios con un esquema de movilidad interdependiente, tanto si
integran un área urbana continua como si no es así. La iniciativa para elaborar y aprobar
los PMU corresponde a las municipalidades. Sin embargo, es necesaria la presencia de
un órgano superior que garantice la congruencia del PMU con otros ya realizados en
su entorno geográfico, y con los distintos programas y proyectos de distinta índole que
tengan efectos sobre la movilidad.
Los PMU deben tener presente y considerar como prioritarias aquellas medidas que
permitan un efecto sinérgico para la mejora de la movilidad tales como:
77
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
- Creación de redes urbanas de peatones y ciclistas continuas y seguras que conecten las
distintas zonas de la ciudad
- Pacificación del tráfico y fomento de las zonas 30 y de prioridad invertida especialmente
en aquellas calles donde el ancho de vía no admite redes segregadas
- Reparto del espacio público urbano entre los distintos usuarios de la vía dando preferencia
a los modos no motorizados y al transporte público
- Medidas de fomento del aparcamiento en origen y de penalización del estacionamiento
en destinación para reducir los vehículos en circulación
- Priorización del transporte público para aumentar su velocidad comercial haciéndola
competitiva con la del auto particular mediante carriles o infraestructuras específicas o
dándole preferencia en los cruces
- Gestión de la carga y descarga de mercancías con criterios de eficiencia y de agilidad
especialmente en las áreas más concurridas regulando los horarios de la actividad y
estableciendo controles para hacerlos efectivos
- Desarrollo de medidas de seguridad vial que tengan en cuenta a todos los usuarios de la
vía dirigidas a reducir las víctimas de accidentes
- Gestión de acceso a determinadas áreas de la ciudad con criterios ambientales
especialmente referidos a la contaminación atmosférica
- Iniciativas que permitan reducir la factura energética de la movilidad así como disminuir
los costos en infraestructura.
Los Planes de Movilidad Urbana deben contener tres grandes bloques:
- Un análisis de la movilidad actual que permita tener una descripción básica de la
estructura urbanística y socioeconómica del municipio, las redes, infraestructuras y
servicios utilizados para los desplazamientos, una caracterización de los desplazamientos
de personas y mercancías, las externalidades generadas por el sistema de movilidad,
y la percepción de los ciudadanos respecto al propio sistema de movilidad.
- Un diagnóstico que ponga de manifiesto los principales puntos débiles del sistema de
movilidad con sus amenazas asociadas pero que a su vez manifieste las fortalezas y las
oportunidades que se dan en la propia ciudad para mejorar el propio sistema.
- Un conjunto de propuestas de actuación en diferentes ámbitos de intervención
precedidas por la definición de unos objetivos a lograr en un periodo determinado y
concretadas en unos indicadores que deben señalar la idoneidad del camino emprendido
para lograr un modelo de movilidad que cumpla con los objetivos de sostenibilidad planteados.
De acuerdo con lo expuesto en el capítulo anterior, no hay que confundir un Plan de
Movilidad Urbana con un Plan de Transporte. Mientras este último fijará su mirada en los
vehículos que se desplazan tratando de desarrollar un sistema de transporte público eficiente
y procurando servir a la demanda de auto particular, el PMU tendrá un objeto mucho más
amplio procurando un sistema de movilidad centrado en las personas que se desplazan, lo
hagan en modos motorizados o no,y donde tengan un papel principal las medidas encaminadas
a resolver tanto los aspectos económicos como ambientales y sociales de la movilidad.
Finalmente, es importante remarcar que para conseguir que un plan de movilidad
urbana sea realmente útil debe realizarse garantizando un consenso a tres niveles:
- Consenso técnico entre las diferentes áreas de la municipalidad afectadas para asegurar
que son tenidos en cuenta todos los aspectos concernientes a esta materia y que lo
acordado se puede llevar a cabo;
- Consenso político para asegurar la continuidad del plan más allá de los ciclos electorales
- Consenso social involucrando a los diferentes actores que necesariamente deberán participar en el proceso de redacción del plan.
Ello hace del PMU un instrumento de planificación donde la negociación deviene un
elemento imprescindible. En este sentido, la complejidad y el grado de detalle de los Planes
de Movilidad Urbana dependerán de las capacidades de cada municipio para llevarlas a cabo.
79
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
3.6 LA GESTIÓN PARTICIPATIVA DE LA MOVILIDAD: LOS
PACTOS Y CONSEJOS DE MOVILIDAD
En apartados anteriores se ha señalado la importancia de incorporar la participación
ciudadana en la toma de decisiones relativas a la movilidad. Una de las formas de hacerlo
es mediante los pactos y consejos de movilidad. El Pacto de movilidad es un documento
de consenso donde se establecen las prioridades básicas de movilidad para el municipio,
los acuerdos generales sobre las medidas a tomar y la sistemática para el seguimiento del
Pacto (véase Figura 35).
El Pacto de movilidad es el resultado de un proceso de aproximación entre todos los
actores que de una forma u otra participan de la movilidad: administraciones públicas
con sus distintos departamentos u organismos internos, entidades de protección del
medio ambiente, profesionales del sector, colegios profesionales, organismos científicos y
académicos, entidades sociales, asociaciones vecinales, sector económico, etc.
Figura 35. Pacto por la movilidad de Barcelona
Fuente: Ayuntamiento de Barcelona
Tal como se ha señalado el Pacto de movilidad es un instrumento que se elabora en el
marco de un proceso participativo. Dicho proceso debe tener por lo menos las siguientes
fases y metas (aunque pueden variar para cada municipio):
- Realización de un breve diagnóstico de movilidad del municipio que contenga los ítems
principales que permitan disponer de la información necesaria para orientar el diálogo y
facilitar el análisis posterior
- Constitución de un Consejo de Movilidad, también llamado mesa o forum, donde
estén representados el máximo de actores sociales posibles que puedan estar interesados
en la gestión y la planificación de la movilidad
- Establecimiento de los principios básicos del pacto que deben ser acordados por
todos los actores dando tiempo a éstos para aportar su visión y para acercar sus posiciones
- Determinación de los objetivos prioritarios del pacto que deben lograrse con las
medidas que se van a tomar posteriormente
- Definición genérica de las actuaciones que harán posible la consecución de los objetivos
establecidos derivando su desarrollo y concreción al Plan de movilidad
- Establecimiento de un programa de actuación que defina especialmente el calendario
de ejecución de las acciones a realizar así como el costo de éstas, posibles fuentes de
financiamiento y los actores que se harán cargo de ellas
La participación ciudadana no se agota con la realización del Pacto de movilidad. Una vez
aprobado el Pacto deviene una “hoja de ruta” suscrita por una gran diversidad de actores.
Estos actores tutelaran el desarrollo de los acuerdos del pacto a través de mecanismos
como los consejos, mesas o forums de movilidad. La estructura de dichos organismos
puede ser diversa y estar formada, si es necesario, por varios grupos de trabajo específicos.
El desarrollo de estos organismos se ha mostrado como un mecanismo de ayuda para
desarrollar políticas de movilidad sostenible más eficientes y cercanas a los ciudadanos si
se impulsa y dinamiza adecuadamente.
81
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
3.7 MÁS ALLÁ DE LA GESTIÓN Y LA PLANIFICACIÓN: LA
COMUNICACIÓN Y LA SENSIBILIZACIÓN
Para lograr un modelo de movilidad sostenible deben realizarse un sinnúmero de cambios.
Los más relevantes afectan a diversos actores (ciudadanos, empresas, administración
pública, operadores de transporte, etc.) que son los que en última instancia harán posible
el éxito o el fracaso de las acciones que se emprendan. La decisión última, de todas
formas, corresponde a los ciudadanos que son los que al final eligen una forma u otra de
desplazarse por la ciudad. En dicha elección intervienen varios factores. Algunos son de
carácter físico como la proximidad, la accesibilidad, el tiempo de transporte, etc.; otros
tienen un marcado carácter económico como el costo del vehículo, el costo del pasaje o,
en definitiva, el costo del desplazamiento. En estos factores se puede intervenir desde las
políticas públicas de urbanismo, transporte, etc. Sin embargo hay otros factores que son de
carácter cultural y es necesario trabajarlos mediante la comunicación y la sensibilización.
En este sentido, por ejemplo, todavía hoy no existe un nivel de conocimiento y de
sensibilización suficiente respecto a los impactos ambientales y sociales del transporte
basado en combustibles fósiles. Pocos ciudadanos vinculan las emisiones contaminantes
de los vehículos con los problemas de salud que éstas generan. Asimismo, todavía existe
un bajo nivel de sensibilidad respecto a determinadas problemáticas asociadas al actual
modelo de movilidad como el ruido asociado al transporte o la pérdida de espacio público
efectivo a favor de los vehículos a motor. De igual manera, el conjunto de la población
todavía no es suficientemente consciente de los problemas sociales subyacentes a este
modelo de movilidad como la discriminación de distintos colectivos sociales o los elevados
niveles de siniestralidad. Sensibilizar a todos los actores en este sentido favorecerá el éxito
de las políticas públicas que deben llevarse a cabo.
Para implementar de forma progresiva un modelo de movilidad sostenible también es
necesario luchar contra los falsos mitos del automóvil. En nuestra sociedad el automóvil
es sinónimo de estatus y, muy especialmente, símbolo de progreso. En este sentido, muchas
veces se adquiere un vehículo más para resaltar la posición social (“cultura de la 4x4”)
en lugar de ser una respuesta a la necesidad de movilidad. Asimismo, se asocia automóvil
a ahorro de tiempo cuando en muchas ocasiones, especialmente para trayectos cortos
o medios, otros medios de transporte son mucho más efectivos. A su vez, el automóvil
también está asociado socialmente con la idea de libertad, una libertad que queda
rápidamente diluida cuando el vehículo se pone en circulación. Sin embargo, todos estos
hechos todavía no están lo suficientemente interiorizados en muchos ciudadanos.
En este sentido es necesario un esfuerzo complementario de sensibilización que debe
comprender la idea que si bien el auto es útil en algunos casos no siempre responde a
nuestras necesidades reales de movilidad. Se trata de poner de manifiesto los límites del
automóvil caricaturizando su abuso si cabe, tal como se muestra en la Figura 36, para que
los ciudadanos pongan también sobre la mesa esta variable a la hora de decidir sus pautas
de movilidad.
De la misma forma todavía hoy muchos ciudadanos piensan que desplazarse a pie, en
bicicleta o en transporte público es símbolo de fracaso social; o, por lo menos, de no haber
logrado el progreso adecuado. Contrariamente, en muchas ciudades, especialmente las
Necesitammos vivir más simplemente para que otros puedan, simplemente, vivir
María Novo ,
Figura 36: Los límites del modelo de movilidad
Fuente: J. C. Dextre
europeas, desplazarse en estos medios de transporte es símbolo de calidad de vida. Significa
que se pierde poco tiempo en desplazamientos y que se dedica el tiempo ahorrado a
actividades personales, sociales, de ocio o culturales de diversa índole. El tiempo dedicado
a desplazarse, además, no es visto como un tiempo perdido, todo lo contrario, es visto
como un tiempo aprovechado para leer, hacer ejercicio físico, conversar, etc. Pero para que
sea entendido de esta forma es necesario sensibilizar a los ciudadanos para que reflexionen
y asuman en la medida que les sea posible estos postulados.
Finalmente, es necesario señalar que hay que utilizar varias líneas de actuación para
sensibilizar a la ciudadanía. Se trata de enviar los mensajes adecuados a cada colectivo
de la movilidad en función de los valores que se quieran transmitir. Esta transmisión de
valores debe realizarse por los medios más apropiados en cada caso. En algunas ocasiones
serán suficientes las campañas clásicas de difusión pero en otras ocasiones habrá que
buscar métodos más incisivos que permitan la transformación deseada en los colectivos
“resistentes” al cambio. En particular, un potente mecanismo de comunicación es utilizar
los incentivos y/o las penalizaciones económicas como mecanismos de sensibilización.
Asimismo, también son útiles los mensajes lanzados desde la propia administración pública
mediante la realización de prácticas ejemplares.
83
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
3.8 UN NUEVO MARCO LEGAL PARA PLANIFICAR Y
GESTIONAR LA MOVILIDAD
Como se ha señalado en las páginas anteriores, en los últimos años se están produciendo
cambios significativos en las formas de enfocar los análisis y las subsiguientes políticas de
movilidad. De los vehículos como centro de estudio se ha pasado a un análisis centrado
en las personas. Asimismo, de un análisis centrado fundamentalmente en el tráfico y el
estacionamiento se ha pasado a un estudio de una amplia gama de problemáticas de tipo
ambiental, social, económico, sobre la salud, etc.
Pero este cambio conceptual y metodológico no ha tenido todavía un reflejo en la
legislación. El marco normativo que existe en nuestro país se refiere fundamentalmente
a aspectos relacionados con el tránsito y el transporte. Sin embargo, como se ha visto,
el ámbito de la movilidad sostenible es mucho más amplio que el recogido en nuestra
legislación abarcando aspectos tan diversos como los de carácter económico, sociológico,
medioambiental, urbanístico, etc. Esto supone que el marco regulador por el cual se pueda
ver afectada cualquier política de movilidad sostenible sea extremadamente amplio.
En este sentido, como se expondrá en el capítulo relativo a las líneas de acción, es necesario
adoptar un nuevo marco legal más amplio que adapte la legislación actual a las nuevas
exigencias impuestas desde la movilidad sostenible. Un nuevo marco legal que regule todos
aquellos aspectos ambientales, sociales, económicos, etc. vinculados a la movilidad que
permita el avance hacia un modelo de desarrollo sostenible.
3.9 NUEVOS INSTRUMENTOS DE GOBERNANZA: LAS
AUTORIDADES UNIFICADAS DE TRANSPORTE
Con demasiada frecuencia la planeación y gestión del transporte y movilidad se realiza
de forma fragmentada ya sea por modos de transporte, por áreas de especialización
administrativa o por ámbitos territoriales. Ello ha dificultado e incluso impedido el
avance en el desarrollo de políticas públicas comunes que den soluciones integrales
independientemente del territorio donde se insertan, de los modos de transporte de que
se trate y de la población a la que se quiera servir.
Para romper este molde es necesario crear una autoridad unificada del transporte
y la movilidad de carácter multisectorial en cada ciudad o área metropolitana cuyo
objetivo consistiría en planificar, gestionar y fiscalizar la movilidad en coordinación con la
planificación urbana de las ciudades.A su vez, esta entidad tendría como meta establecer las
coordinaciones interinstitucionales necesarias para planificar adecuadamente las acciones
e inversiones en transporte.
Entre otras funciones dicha autoridad también debería encargarse de la relación con los
operadores de transporte público masivo así como del establecimiento de un sistema de
financiación estable para las distintas administraciones que tengan competencias en esta
materia. Asimismo, debe hacerse cargo de la ordenación de las tarifas y de impulsar y dar
visibilidad a un sistema de transporte organizado en red.
Dicha autoridad también debería ser la encargada de establecer un marco normativo único
y común que abarque todos los aspectos relativos al transporte y la movilidad. Asimismo,
debe hacerse cargo de la elaboración de información relevante sobre esta materia y de
su puesta en común para que sea útil a planificadores, gestores, investigadores u otros
colectivos con interés en la materia. Finalmente, la autoridad unificada del transporte y la
movilidad debería tener como objetivo la promoción de iniciativas de mejora del sistema
de movilidad y el fomento de la cultura de la movilidad sostenible entre los ciudadanos.
85
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA
Tabla 23. Autoridad del Transporte Metropolitano de Barcelona
Las funciones que corresponden a la ATM son las que se detallan a continuación:
1. Planificación de infraestructuras y servicios.
1. Planificación de infraestructuras de transporte público colectivo y la programación de aquellas que
deban ejecutarse en el horizonte temporal de diez años.
2. Elaboración de los programas de inversiones para los períodos plurianuales.
3. Seguimiento de la ejecución de las inversiones en curso en el sistema, previstas en los instrumentos de
programación.
4. Planificación de los servicios y establecimiento de programas de explotación coordinada para todas las
empresas que los prestan.
2. Relaciones con los operadores de transporte colectivo.
1. Concertación, por delegación o conjuntamente con los titulares del servicio, de contratos-programa
u otros tipos de convenios con las empresas prestadoras de los servicios de transporte público en su
ámbito territorial.
2. Elaboración de los contratos-programa a suscribir entre la ATM y los operadores.
3. Seguimiento de los convenios y contratos de gestión de todas las empresas privadas y públicas del
Sistema Metropolitano de Transporte Público Colectivo.
3. Financiación del sistema por las administraciones.
1. Elaboración de las propuestas de convenios de financiación con las diferentes administraciones públicas
responsables de la financiación del transporte público, con definición de las aportaciones de recursos
presupuestarios en el sistema.
2. Concertación de los acuerdos de financiación con las administraciones públicas para subvenir al déficit
de los servicios y los gastos de funcionamiento de la estructura de gestión.
3. Control de los ingresos, los costes y las inversiones de las empresas prestadoras a efectos de lo
dispuesto en los apartados anteriores.
4. Ordenación de las tarifas.
1. Ejercicio mancomunado de las potestades sobre tarifas propias de las administraciones titulares de
transporte colectivo y entre ellas, la interlocución única del sistema con la Administración económica.
2. Elaboración y aprobación de un marco de tarifas común dentro de una política de financiación que
defina el grado de cobertura de los costes por ingresos de tarifas y la definición del sistema de tarifas
integrado.
3. Titularidad de los ingresos de tarifas por títulos combinados y reparto que proceda entre los
operadores.
5. Comunicación.
1. Difusión de la imagen corporativa del sistema metropolitano de transporte público colectivo y de la
propia ATM con total respeto y compatibilidad con las propias de los titulares y operadores.
2. Realización de campañas de comunicación con el objetivo de promover la utilización del mencionado
sistema entre la población.
6. Marco normativo futuro.
1. Estudio y elaboración de propuestas a las administraciones consorciadas.
2. Ejercicio de las competencias administrativas respecto de la ordenación de los servicios de su ámbito
territorial.
3. Establecimiento de relaciones con las otras administraciones para el mejor cumplimiento de las
funciones atribuidas a la ATM, de conformidad con sus estatutos.
7. Otras funciones relacionadas con la movilidad.
1. Elaboración, tramitación y evaluación de los planes directores de movilidad.
2. Emisión de informes referentes a los planes de movilidad urbana, los planes de servicios y los estudios
de evaluación de la movilidad general.
3. La aplicación y financiación de medidas para el uso racional del vehículo privado, sin perjuicio de las
competencias autonómicas y locales.
4. La elaboración y financiación de las propuestas para el uso racional de las vías y del espacio público,
en aspectos como el aparcamiento, las áreas peatonales o la implantación de carriles reservados para el
transporte público o las bicicletas , sin perjuicio de las competencias autonómicas y locales
5. El fomento de la cultura de la movilidad sostenible entre los ciudadanos.
6. Cualquier otra que en materia de movilidad le sea atribuida por la legislación vigente.
Fuente: Autoridad del Transporte Metropolitano de Barcelona
RESUMEN EJECUTIVO

Ante el enfoque tradicional que propone resolver las problemáticas
asociadas al actual modelo de movilidad mediante la dotación de más infraestructuras
para el vehículo privado, aparece un nuevo paradigma que plantea la necesidad de
abordar dichos problemas desde un nuevo punto de partida: la movilidad sostenible
y segura. Desde esta nueva perspectiva el objetivo es lograr una movilidad que se
satisfaga en un tiempo y un coste razonables y que reduzca al mínimo los efectos
negativos sobre el entorno y la calidad de vida de las personas.

Para lograrlo los retos, metas y estrategias de las políticas públicas de
movilidad deben estar dirigidos a reorientar la visión global de la movilidad y
pensarla como un sistema que debe integrar las políticas de desarrollo urbano
y las de movilidad, planificar la movilidad tomando como base la prioridad de los
sistemas de transporte público masivo y los modos no motorizados, implementar
medidas que inviten a sus usuarios a hacer un uso racional del automóvil, impulsar
la intermodalidad y regular el sistema de distribución urbana de mercancías.

Lo anterior debe impulsarse teniendo como objetivo último reducir la
discriminación y la marginación que todavía sufren amplias capas de la sociedad.
Para ello es necesaria una gestión en términos de justicia y equidad que fomente la
inclusión y la cohesión social y territorial. Se trata, en suma, de planificar para todos,
partiendo de las necesidades de los más débiles.

La planificación del territorio y la organización funcional de la ciudad
condicionan en gran medida las pautas de movilidad. De alguna forma, a cada
modelo de ciudad le corresponde un modelo de movilidad. Y viceversa. Por ello es
necesaria una integración de la movilidad en la planificación urbanística que debe
permitir, a través del redireccionamiento de las políticas de ordenación urbana crear
unas condiciones más propicias para que puedan facilitar la asunción de hábitos de
movilidad más sostenibles.

La mejora de la situación actual pasa por un riguroso ejercicio de
planificación de la movilidad. Para ello se requiere un instrumento que permita
configurar las estrategias de movilidad sostenible a medio y largo plazo. A nivel local
los Planes de Movilidad Urbana se configuran como instrumentos eficientes para
enfrentar los reos que supone gestionar la movilidad de un área urbana.

Para conseguir que un Plan de Movilidad Urbana sea realmente útil debe
realizarse garantizando un consenso a tres niveles: técnico, político y social. Para ello
es necesaria una gestión participativa de la movilidad incorporando la participación
ciudadana en la toma de decisiones. Una de las formas de hacerlo es mediante los
pactos y consejos de movilidad, unos instrumentos que se han mostrado de gran
ayuda para desarrollar políticas de movilidad sostenible más eficientes y cercanas a
los ciudadanos.
87
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA MOVILIDAD URBANA

Para lograr un modelo de movilidad sostenible deben realizarse un sinnúmero de cambios que afectan a distintos actores (ciudadanos, empresas, administración pública, operadores de transporte, etc.). Para que todos ellos participen en
estos cambios es necesario, más allá de la gestión y la planificación, una importante
labor de comunicación y sensibilización que aborde factores de carácter cultural
vinculados especialmente a los mitos del sistema existente que pueden dificultar
este proceso.

Si bien en los últimos años se están produciendo cambios significativos
en las formas de enfocar los análisis y las subsiguientes políticas de movilidad, este
cambio conceptual y metodológico no ha tenido todavía un reflejo en la legislación.
Para avanzar hacia la movilidad sostenible y segura, entonces, es necesario un nuevo
marco legal para planificar y gestionar la movilidad que adapte la normativa actual
a las exigencias de este nuevo enfoque.

Con demasiada frecuencia la planificación y gestión del transporte y movilidad se realiza de forma fragmentada ya sea por modos de transporte, por áreas
de especialización administrativa o por ámbitos territoriales. Para romper este
molde son necesarios nuevos instrumentos de gobernanza como las autoridades
unificadas de transporte uno de cuyos objetivos sería el establecimiento de las
coordinaciones interinstitucionales necesarias para planificar adecuadamente las
acciones e inversiones en transporte.
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
4
CRITERIOS DE MOVILIDAD
EN ZONAS URBANAS
4.1 UN NUEVO ORDEN DE PRIORIDADES EN LA MOVILIDAD
Como ya se ha señalado en las páginas anteriores, los costos económicos, sociales y
ambientales del actual modelo de movilidad invitan a avanzar de forma urgente hacia un
modelo de movilidad más sostenible, que tenga como objetivo satisfacer las necesidades
de la sociedad actual sin comprometer los recursos y posibilidades de las generaciones
futuras. Pero para que un modelo de movilidad sea sostenible no solo es preciso que se
utilice el vehículo a motor de forma racional, que el uso de la energía sea eficiente o que se
minimicen las emisiones contaminantes y el ruido; también se debe tener un nivel reducido
de accidentalidad vial, de lesividad y de muertes asociadas. Así, una movilidad sostenible
debe ser, también, por definición, una movilidad segura61.
En este sentido, la cultura de la sostenibilidad en materia de movilidad urbana apuesta
por la convivencia de todos los medios de transporte y el reparto equitativo del espacio
público. De ahí que el apoyo a los sistemas no motorizados y a los servicios públicos, y la
aplicación de medidas que maximicen la seguridad de las personas cuando se desplacen
por las calles, tienen que ser objetivos prioritarios de las políticas locales, regionales y
nacionales.
Así, el objetivo prioritario de las actuaciones en materia de movilidad urbana ya no debe
ser la fluidez del tráfico, sino la seguridad de todos los usuarios del espacio público. Frente
a la movilidad que favorece el uso del automóvil, desde la movilidad sostenible se propone
un nuevo orden de prioridades en el uso del espacio público y del espacio vial por parte de
la administración pública. De acuerdo con este principio se establece la siguiente jerarquía
de prioridades (ver Figura 37):
- Como norma general los desplazamientos no motorizados (caminata y bicicleta)
deben tener prioridad sobre los desplazamientos motorizados en el interior de las
áreas urbanas.
- Entre los desplazamientos motorizados el transporte público debe tener prioridad
sobre el transporte privado.
- Dentro del transporte privado la distribución de mercancías, necesaria para mantener
la actividad económica, debe tener prioridad sobre el vehículo privado.
- Entre las distintas posibilidades de vehículo privado la motocicleta debe tener prioridad
sobre el automóvil.
- El automóvil, finalmente, debe tender a ser un modo excepcional de desplazamiento
en el interior de las ciudades. Los desplazamientos habituales deben poder realizarse en
medios de transporte alternativos: caminata, bicicleta o transporte público.
Peatones y personas con movilidad reducida
Máxima prioridad
Transporte público colectivo
Ciclistas
Vehículos de transporte de mercancías
Vehículos de dos ruedas
Automóviles privados
Minima prioridad
Figura 37. Jerarquía de prioridades en el espacio público urbano
Fuente: DGT
61
DGT, 2007
91
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
VITORIA – GASTEIZ, Euskadi, España
European Green Capital 2012
Pacto Ciudadano por la Movilidad Sostenible - Principios generales del pacto
CALMADO DEL TRÁFICO DE VEHÍCULOS MOTORIZADOS
El tráfico motorizado se ha de tranquilizar de forma que sea posible la convivencia con los modos de
desplazarse más positivos para la ciudad y para los ciudadanos y se reduzca el impacto negativo del
tráfico en cualquiera de sus aspectos.
En resumen, cambiar la jerarquía de prioridades actuales en las medidas a desarrollar, facilitando la
racionalización y el uso inteligente de todos los modos, cada uno en su escala óptima, esto se concretaría
en:
Dar prioridad a los modos lentos y no motorizados, ambiental y socialmente más benignos, en distancias
cortas y medias para los que son los más adecuados
Dar prioridad a los modos colectivos sobre las soluciones individuales en el resto de viajes.
Calmar el tráfico: reducir la velocidad y la intrusión del vehículo en el espacio urbano.
Diseñar los espacios públicos y equipamientos como espacios para la convivencia, el ocio y el disfrute de
la ciudad. Primero habitar, luego circular.
Fuente: http://www.vitoria-gasteiz.org
De este orden de prioridades emana un sinfín de medidas técnicas que se desarrollarán
en el capítulo siguiente. Esta inversión de las prioridades de uso del espacio público y sus
medidas técnicas asociadas pretenden poner las bases para potenciar el uso de los modos
más sostenibles: la caminata, la bicicleta y el transporte público dando al automóvil un
papel secundario en el sistema de movilidad evitando su uso indiscriminado.
Este orden de prioridades debe considerarse como una orientación o visión hacia el
futuro y no debe hacer olvidarnos que el punto de partida puede ser muy diferente. De
todos modos, cabe decir que el principal escollo para implementar estas medidas no es
tanto el punto de partida como la voluntad política y social de llevarlos a cabo. En este
sentido, algunas ciudades ya han iniciado este proceso lo cual les ha valido, como en el
caso de Vitoria-Gasteiz en España, un importante reconocimiento público de la comunidad
internacional.
4.2 SEGREGACIÓN , CONVIVENCIA E INTEGRACIÓN ENTRE
MODOS DE TRANSPORTE
En la mayoría de las ciudades del Perú el vehículo automotor está ganando espacio a costa
de quitárselo a las personas. En el caso de Lima y Callao62, con una población de ocho
millones de habitantes y 448 000 automóviles, solo el 11.4% del total de viajes se realiza
en automóvil particular, mientras que existe un 25.4% de viajes a pie y 61.7% de viajes en
transporte público. Para mejorar la circulación de la minoría que viaja en automóvil las
autoridades vinculadas con esta problemática han decidido tradicionalmente construir
más infraestructura para autos (ampliación de carriles, construcción de pasos a desnivel,
intercambios viales, estacionamientos, etc.), lo que dificulta el desplazamiento en otros
modos de transporte como la caminata, bicicleta e, incluso, transporte público63.
El desarrollo urbanístico, el crecimiento del parque automovilístico y la preeminencia
que las autoridades públicas le han dado a este medio de transporte, han hecho que
la convivencia entre los distintos medios de transporte en las ciudades, también en las
peruanas, sea más compleja. Con el objetivo de conseguir una movilidad más racional en la
que todos los ciudadanos puedan disfrutar del espacio público con independencia del uso
que realicen de éste y del modo de desplazamiento que elijan, las autoridades públicas, en
connivencia con el conjunto de los ciudadanos, deben regular y gestionar este espacio con
criterios de sostenibilidad.
Tradicionalmente el diseño vial se ha realizado desde la “óptica del parabrisas”, es decir,
desde el punto de vista del automóvil. En este sentido, la distribución de usos de las calles
y su diseño asociado se ha realizado teniendo como criterio principal las necesidades
del vehículo motorizado, dejando para otros usos solamente los espacios sobrantes. Así,
primero se dimensiona el espacio necesario para la circulación de vehículos, después la
necesidad de estacionamiento y, finalmente, se dedica el espacio marginal a veredas u otros
usos “menores”.
Desde la óptica de la movilidad sostenible, esta forma tradicional de distribución y diseño
del espacio público debe cambiar. Como ya se ha señalado en el apartado anterior, la
administración pública debe apostar por invertir las prioridades de uso del espacio vial,
dándole protagonismo a los modos no motorizados o al transporte público por encima
del transporte privado. Este principio debe aplicarse racionalmente, teniendo en cuenta
los usos preferentes y las dimensiones de cada una de las calles y avenidas de la ciudad. En
algunos casos el uso preferente debe ser sin duda alguna para el transporte motorizado,
pero, en la mayor parte de las ocasiones, se puede realizar una inversión de prioridades
mejorando la convivencia entre modos y, especialmente, el confort y la seguridad de los
más vulnerables (peatones y ciclistas).
El concepto clave para asignar el mejor uso a cada vía es la jerarquización. El análisis de la
red vial permite establecer una jerarquía de usos del espacio viario que asigne a cada calle
o tramo de calle el uso preferente que se le quiere asignar. Esta asignación de usos y de
jerarquía debe estar sustentada tanto en los usos al momento de realizar el análisis como
62
63
Yachiyo, 2005
Dextre, 2012a
93
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
en los usos potenciales, previstos o deseados para el futuro. Siguiendo este criterio, a nivel
general en el entorno urbano, se pueden establecer dos tipos de vías o calles (ver Tabla 24):
•
Calles de pasar (red básica), caracterizadas por un importante volumen de
circulación vehicular que tienen como función básica garantizar la conectividad entre
varias zonas de la ciudad.
•
Calles de estar (red local), donde se da prioridad a los modos no motorizados
limitando la presencia de vehículos mediante actuaciones de moderación y pacificación
del tráfico.
Tabla 24 Tipologías de vías en trama urbana
Vías de estar
Vías de Pasar
Tipo
Función
IMD por sentido
Velocidad maxima
Peatonal
Circulación
de residentes,
servicios y CD
< 1.000 vehículos/día
10 km/h
Zona de prioridad
para peatones
Ciruculación de
destino
< 2.000 vehículos/día
20 km/h
Zona 30
Circulación de
aproximación y/o
destino
< 5.000 vehículos/día
30 km/h
De prioridad para
vehículos (red básica)
Conexión entre
zonas y con la red
interurbana
En función de la
población
30 - 50 km/h
IMD: Índice medio diario vehicular
Fuente: Real Automóvil Club de Catalunya (RACC)
Las calles de pasar deben estar diseñadas para garantizar la conectividad y la fluidez de
circulación de los automóviles y del transporte público, mediante un número mínimo de
carriles y una gestión eficaz del tráfico en la propia vía, especialmente en las intersecciones
con otras vías de la misma jerarquía mediante sistemas de regulación semafórica,
señalización, carriles multiuso, etc. Todo ello sin restringir la capacidad de circulación en
condiciones de seguridad y confort de otros potenciales usuarios de la vía, como peatones,
ciclistas, etc. El conjunto de calles de pasar configura la red básica de una ciudad. En ellas,
el límite máximo de velocidad está en los 50km/h.
Las calles de estar configuran la red local o vecinal de una ciudad. Estas vías cumplen
una doble función: la de resolver los tráficos locales de acceso a la residencia, comercio
minorista, colegios u otros servicios específicos, y la de garantizar otros usos y funciones
de la vía pública que son difícilmente compatibles con las calles de pasar (espacio de juego,
de encuentro, de conversación, etc.). Estas calles deben dar prioridad, por este orden,
a la circulación de peatones y bicicletas, al estacionamiento regulado y de residentes, al
reparto de mercancías y, finalmente, al tráfico local de vehículos. Todos estos usos deben
estar regulados de tal forma que se produzca una convivencia armónica entre todos ellos y
ninguno de ellos se vea expulsado por los otros usos. En comparación con las vías de la red
básica, las calles de pasar suelen tener una menor amplitud entre fachadas y, especialmente,
una intensidad de tráfico significativamente menor. Como norma general, la velocidad de
circulación de estas calles no debe ser superior a los 30km/h. Entre ellas, encontramos tres
tipologías específicas de calles (ver Tabla 25):
•
Las Zonas 30, áreas donde se señaliza explícitamente la velocidad máxima de circulación
y donde se aplican medidas de gestión y de diseño vial para que los automóviles no
puedan superarla. En estas zonas la pista y la vereda están a distinto nivel.
•
Las Zonas o calles de prioridad para peatones, en las que si bien el peatón y
la bicicleta tienen prioridad se permite el paso de vehículos sin restricción alguna. La
pista y la vereda están al mismo nivel si bien hay una diferenciación de pavimentos para
distinguir el espacio de circulación prioritario de vehículos y peatones. La velocidad
máxima de circulación en estas zonas es de 20km/h.
•
Las Zonas o calles peatonales, formadas por calles destinadas de forma prioritaria
a los peatones aunque permiten el acceso a residentes mediante el uso de pilones
retractiles (bolardos retractiles) al reparto de mercancías y a los servicios de una forma
regulada. En estas áreas la velocidad de los vehículos debe adaptarse a la de los peatones
no pudiéndose superar los 5-10km/h.
Además de las calles de pasar y de estar deben distinguirse aquellas vías que conectan la
trama urbana con las carreteras, autopistas y autovías que salen de la ciudad o acceden a ella
y que suelen llamarse vías interurbanas colectoras.
Tabla 25. Tipología de vías en trama urbana
CLASIFICACIÓN VIÁRIA
Vias de Estar
Vías de Pasar
Anchura entre
fachadas
> 7 metros
Volumen de
peatones
Con
prioridad
para los
peatones
Peatonales
Zona 30
< 7 metros*
< 7 metros
> 7 metros
Alto o vías incluidas en zonas
peatonales
Bajo / Medio
Bajo / Medio
• Pilonas de entrada
• Mobiliario urbano
• Sentidos de circulación
concurrentes
• Sentidos de
circulación
concurrentes
• Mobiliario
urbano
• Rotondas
• Desvío del eje
de la trayectoria
• Elevaciones en
la calzada
Señalización
vertical
Limitadores
de velocidad
y control de
acceso
Aparcamiento
Plataforma
Bicicletas
• Semáforo
• Rotonda
• Desvíos
del eje de la
trayectoria
• Elevaciones
en la calzada
(excepcional)
Sí
Excepcional (señalización específica)
Sí
Segregación
calzada-acera
Única
Segregación
calzada-acera
Segregadas
Velocidad limitada en función
del flujo de peatones
Coexistencia
Fuente: Real Automóvil Club de Catalunya (RACC)
95
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
4.3 MODERACIÓN Y PACIFICACIÓN DEL TRÁFICO
Habitualmente, como ya se ha señalado, el diseño de la red viaria de una ciudad obedece
a criterios de gestión del tráfico y busca maximizar la capacidad de la vía en términos
de flujos de vehículos y de sus velocidades. Esto ha convertido la mayor parte de las
calles de la ciudad en espacios dedicados fundamentalmente al automóvil y ha marginado
las otras formas de desplazamiento. Si queremos caminar hacia un futuro sostenible y
hacia unas ciudades amables con sus ciudadanos, debemos dejar de pensar en la cantidad
de vehículos por hora que pueden circular por nuestras vías y pensar, más bien, en la
movilidad de las personas, especialmente de las más necesitadas, y dar preferencia a los
modos de desplazamiento más respetuosos con el prójimo y con el medio ambiente como
la caminata, las bicicletas y el transporte público64. Como dijo un Ministro de Transportes
de Gran Bretaña:
“Hemos estado demasiado tiempo diseñando las calles residenciales con los flujos de tráfico
en ment, en lugar de pensar en la seguridad de la gente que vive en ellas. Es hora de actuar
y equilibrar las cosas”
Gavin Strong, Ministro de Transporte de Gran Bretaña
Desde esta nueva perspectiva determinadas vías urbanas que no forman parte de la red
viaria principal pueden ser redefinidas con el objetivo de crear entornos urbanos más
amables y tranquilos en los que los ciudadanos desempeñen sus actividades sin la presión
permanente del tráfico65. Esta redefinición de usos puede ser llevada a cabo especialmente
en las denominadas “vías de estar”, aquellas donde prima la convivencia y la coexistencia
de usos en la vía pública. Se trata de calmar el tráfico con dos medidas complementarias:
la moderación y la pacificación del tráfico.
La moderación del tráfico tiene por objetivo reducir el número de vehículos que circulan
por una vía o por un área urbana determinada. Dicho objetivo se busca mediante la
implantación de medidas fundamentalmente de diseño del viario que disuadan a los
conductores de circular por determinadas calles de la ciudad. La pacificación del tráfico,
a su vez, pretende reducir la velocidad de circulación de los automóviles buscando,
especialmente, una mayor seguridad vial pensando en los usuarios vulnerables de la vía:
peatones, ciclistas, discapacitados, niños, personas mayores, etc.
La reducción del número y la velocidad de los vehículos tiene una capacidad transformadora
diversa y complementaria sobre las diversas facetas del conflicto ambiental y social del
tráfico. En este sentido, las repercusiones derivadas de la implementación de estas medidas
son muy significativas para la calidad de vida de las ciudades. Así, la disminución del peligro
y del riesgo que supone la implantación de estas medidas se refleja en el florecimiento de
una amplia diversidad de funciones urbanas (la conversación, el juego, la estancia, etc.) y,
con ello, la reconstrucción de la convivencialidad y la sociabilidad del espacio público66. Las
mejoras ambientales que se consiguen con la combinación de ambas medidas son tales que
se produce un incremento del uso de estas calles por parte de peatones y ciclistas.
Dextre, 2008a
RACC, 2010
66
Sanz, 2008
64
65
La moderación del tráfico tiene dos consecuencias inmediatas: la reducción de emisiones
contaminantes y de ruido ambiental (ver Figura 38). Esto se consigue desplazando el tráfico
de paso hacia las vías perimetrales (vías de pasar), reservando el acceso a estas calles
básicamente a residentes, operaciones de carga y descarga o servicios públicos.
Figura 38. Ruido generado en decibelios (dB) por diferentes actividades
de nuestro entorno.
Fuente: RACC
Con las medidas dirigidas a la pacificación del tráfico se consigue, fundamentalmente, una
disminución de la velocidad que tiene como consecuencia inmediata una reducción de la
accidentalidad, especialmente de la gravedad de los accidentes en caso de atropello (ver
Figura 39). Mientras que, a 40km/h la probabilidad de fallecimiento en caso de atropello es
del 30%, a 60km/h pasa a ser del 85% y a más de 80km/h es del 100%.
A su vez, con la disminución de la velocidad decrece el espacio necesario para la circulación de los vehículos. Este espacio sobrante puede transferirse a infraestructuras necesarias para otros modos de transporte (carril-bus, carril-bici, vereda, etc.) o a espacios de
estar, de juego y de convivencia.
Existen varias tipologías y/o denominaciones para referirse a las áreas donde se han implantado medidas de calmado, moderación y/o pacificación del tráfico. Las principales son
las siguientes:
•
Zona o área peatonal. Área donde la restricción al número y a la velocidad de los
vehículos es máxima dándole prioridad absoluta al peatón y a la bicicleta por encima
de cualquier tipo de vehículo a motor.
•
Zona o área 30. Conjunto de calles en las que se han aplicado medidas de señalización
y/o de diseño viario que no permitan superar los 30km/h.
•
Calle o barrio tranquilo o calmado. Área en la que se han aplicado medidas de moderación y pacificación del tráfico especialmente a través del diseño viario.
•
Calle o barrio de coexistencia. Área diseñada básicamente para que los distintos tráficos y modos de desplazamiento convivan en un mismo espacio garantizando la seguridad de los más vulnerables mediante la regulación de la velocidad.
97
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
Relación entre la velocidad y el espacio de visión del conductor
La velocidad modifica el cono de atención del
conductor de un vehículo. A mayor velocidad el
cono se angosta y los sucesos que ocurren fuera
de éste (peatones que desean cruzar, niños que
irrumpen repentinamente en la calzada, etc.) pasan
desapercibidos.
Relación entre la velocidad, el tiempo de reacción y la distancia de frenado.
A mayor velocidad el tiempo de reacción y la
distancia de frenado son también mayores. La
reducción de la velocidad de 50km/h a 30km/h
disminuye en más de un 50% el número de
accidentes.
Relación entre la velocidad y la gravedad de los atropellos.
Hasta 30km/h los atropellos prácticamente no tienen consecuencias para las víctimas. A partir de esta
velocidad empiezan a aparecer casos de invalidez y víctimas mortales. Pasados los 50km/h la mayoría de
atropellos son mortales.
Figura 39. Relación entre velocidad y seguridad vial
Fuente: RACC
4.4 POLÍTICAS DE MOVILIDAD INTEGRADAS E
INTERMODALIDAD
Tradicionalmente, las políticas de transporte han tendido a segregar la planificación y la
gestión de los distintos modos de transporte de tal forma que cada uno de ellos se ha
desarrollado a espaldas de los demás. Esta situación provoca una profunda ineficiencia del
sistema en tanto que es incapaz de aprovechar las virtudes de cada uno de ellos.
Habitualmente esta falta de integración se produce entre los distintos modos de
transporte. Así, por ejemplo, en muchas ocasiones los paraderos de transporte público
no están vinculados a estacionamientos para automóviles o a parqueos para bicicletas. En
el caso de las ciudades peruanas esta ineficiencia es todavía mayor dado que ni siquiera el
transporte público ha estado pensado como un sistema sino como una suma de rutas que
cruzan la ciudad.
La intermodalidad consiste en la coexistencia de distintos modos de transportes y su
perfecta combinación para favorecer un mejor uso del transporte público por parte de los
ciudadanos. De alguna forma la intermodalidad facilita el cambio de medio de transporte
de tal forma que se pueda realizar cada parte de un trayecto en el medio más eficiente.
Además, como ya se ha indicado anteriormente, un modo de transporte puede ser muy
conveniente para determinados usuarios pero puede ser excluyente para otro tipo de
usuarios; por lo tanto, la variedad de oferta es la que permite que todos los usuarios
puedan acceder a su derecho a la movilidad.
El establecimiento de las condiciones para conseguir una intermodalidad eficiente debe ser
uno de los ejes prioritarios de las políticas públicas de transporte y movilidad. El objetivo
debe ser, especialmente, una correcta combinación entre los medios de transporte público,
aunque también debe facilitarse el intercambio entre el transporte público y la bicicleta
(ver Figura 40), la conexión entre zonas peatonales y el transporte público y, finalmente,
el establecimiento de zonas de intercambio entre el transporte privado y el transporte
público, las llamadas zonas de park & ride.
Una red de transportes intermodal con una rápida combinación entre los diferentes
medios en la que el desplazamiento de un lugar a otro se pueda realizar de una manera
cómoda y eficaz, supondría unas mejoras en lo social y en la calidad de vida de los
ciudadanos; también supondría una reducción de costes y una rentabilización económica
de los recursos dedicados al transporte.
Además del establecimiento de paraderos que permitan esta intermodalidad, eje básico de
funcionamiento del sistema, para que este sistema funciones es necesario aplicar una política
tarifaria que no penalice el trasbordo. En este sentido, la aplicación de tarifas integradas
de transporte en las que para viajar se requiere un único pasaje independientemente
del número de medios de transporte que se tomen, varía en función de la distancia de
desplazamiento. Existe también su versión más osada, las tarifas planas de transporte, en las
que, partiendo de la misma idea, el precio del viaje es el mismo independientemente de la
longitud del viaje (lo cual puede ser una forma de equidad, si es que los que viajan distancias
más grandes son los de menos recursos, produciéndose un subsidio cruzado desde los
que más tienen hacia los menos desfavorecidos de la ciudad). Ambas tarifas resultan un
99
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
excelente aliado para fomentar el uso del transporte público y facilitar la disminución del
uso del automóvil especialmente en las áreas más congestionadas y conflictivas.
Habitualmente el acceso a los paraderos de transporte público se realiza a pie. Se trata de la situación más
común. Pero en determinados casos en los que las distancias son relativamente largas, la bicicleta también
puede resultar una alternativa atractiva y eficiente ya que permite incrementar de manera considerable
el ámbito de cobertura potencial de estaciones y de paraderos. Por ejemplo, suponiendo un tiempo de
acceso al paradero, caminando se recorren 800 metros (a una velocidad de 5km/h), mientras que el radio
se amplía a 3km (velocidad de 18km/h).
En el caso de Transmilenio las estaciones intercambiadoras entre las rutas troncales y las alimentadoras,
los llamados portales, poseen parqueaderos para bicicletas para facilitar la intermodalidad entre ambos
sistemas de transporte facilitando el uso del transporte público ampliando el radio de cobertura de éste
sustancialmente.
Figura 40. La bicicleta en la cadena modal: el caso de Transmilenio en Bogotá
Fuente: P. Avellaneda
Estas medidas, además, tienen como consecuencia una disminución del coste del pasaje y
del tiempo de desplazamiento, lo que favorece enormemente a las personas en situación
de pobreza pues les permite desplazarse a un coste menor aumentando especialmente sus
oportunidades laborales, lo cual, a medio y largo plazo, redunda en una mayor equidad y
cohesión social. A su vez, la aplicación de estas medidas redunda en una mayor seguridad
vial en tanto que se minimiza la presencia del vehículo privado de la vía pública, el principal
factor de inseguridad vial. Finalmente, todo ello contribuye a un incremento de la calidad
ambiental al producirse una reducción de la circulación vehicular y, con ello, de las emisiones contaminantes de la atmósfera.
4.5 SEGURIDAD VIAL: UNA NUEVA VISIÓN
La siniestralidad es, como ya se ha expuesto anteriormente, uno de los problemas más
graves derivados de la movilidad. En este sentido, la seguridad vial debe ser uno de los ejes
prioritarios de la movilidad sostenible y segura. Los países que consideran a la seguridad
vial una política de Estado cuentan con alguna organización responsable de definir las
estrategias de intervención y, evidentemente, esta organización cuenta con recursos
financieros que permiten ejecutar las acciones propuestas.
Tal como ocurre con cualquier institución, una de las principales tareas de la organización
responsable de la seguridad vial es definir qué se busca a futuro, lo cual constituye la visión
de la seguridad vial del país y cuáles son los beneficios que brinda esta visión. La visión
permite generar y justificar el cambio de actitudes y comportamientos necesarios para
lograr una mejora significativa en la seguridad vial67.
Dentro de las visiones de seguridad vial que existen en el mundo, destaca la Visión
Cero de Suecia. La Visión Cero ha constituido un cambio de paradigma en la forma en
que tradicionalmente se trabaja la seguridad vial. Su implementación implica abandonar
el modelo económico tradicional en el cual la seguridad debe conseguirse a un costo
razonable, buscando lograr un equilibrio entre la seguridad y la movilidad. En este cambio
de paradigma es importante resaltar que la Visión Cero se fundamenta en un principio
ético: nadie debería morir ni sufrir lesiones para toda la vida como consecuencia de un
accidente de tránsito.
Asimismo, señala que, en la manera tradicional de trabajar la seguridad vial, la responsabilidad
por la seguridad recae en el usuario individual de las vías y no en el que diseña el sistema.
En este sentido, por ejemplo, cuando un peatón no utiliza un puente peatonal y sufre un
accidente, toda la responsabilidad recae sobre él, señalándose que la autoridad competente
ha construido el puente para garantizar la seguridad de los peatones y el accidente se
debe a la falta de educación vial del usuario. Bajo la Visión Cero, la responsabilidad recae,
principalmente, sobre los que configuran el sistema de carreteras y transporte, entre los
cuales están los que diseñan, construyen y dan mantenimiento a las vías, los fabricantes
de vehículos, las empresas de transporte, los políticos, los funcionarios, las autoridades
legislativas y la policía. En el caso del peatón que es atropellado por no utilizar el puente
peatonal, la falla sería del sistema por una ubicación inadecuada del puente peatonal o
por no tomar las medidas necesarias para canalizar el flujo peatonal. La Visión cero deja
de culpar al usuario individual y se pregunta en qué está fallando el sistema, lo que es
fundamental para poder mejorar significativamente la seguridad vial.
La movilidad debe subordinarse al objetivo de la Visión Cero; por lo tanto, el sistema vial
y de transporte debe adecuarse a la violencia externa que tolera biológicamente el ser
humano. Los estudios muestran que las personas sobreviven si son atropelladas por un
auto a 30km/h, mientras que los coches protegen a las personas que van en él a velocidades
de hasta 70km/h en choques frontales y hasta 50km/h en choque laterales. Esto implica
que, en las zonas urbanas, donde hay una cantidad importante de peatones que entran en
conflicto con los coches, se hace necesario limitar la velocidad a 30km/h (ver Tabla 26).
67
Dextre, 2010a
101
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
En las intersecciones donde es posible que ocurran colisiones a 90° la velocidad se debe
limitar a 50km/h, dado que a velocidades mayores los vehículos no son capaces de impedir
que ocurran lesiones serias o la muerte. De la misma manera, en el caso de existir la
posibilidad de choques frontales la velocidad máxima debe ser de 70km/h.
Tabla 26. Velocidades máximas en relación con la infraestructura
Tipo de Infraestructura y Tráfico
Velocidad (km/h)
Vías con posibles conflictos entre peatones y coches
30
Intersecciones con posibilidad de choques laterales
50
Vías con posibilidad de choques frontales
70
Vías donde no es posible que ocurran choques ni frontales ni laterales
(solo impactos con la infraestructura
100+
Fuente: Dextre, 2010
Esta nueva visión de la seguridad vial requiere que todos los involucrados en la seguridad
vial entiendan que los seres humanos comenten errores y no es posible evitarlo del
todo, dado que no existe el ser humano perfecto. En este sentido, se acepta que ocurran
accidentes, pero no que resulten en lesiones serias o en la muerte.
Finalmente es importante señalar que bajo el concepto de seguridad vial existen tres
tipologías de la misma (ver Tabla 27). Bajo el prisma de esta nueva visión, de esta nueva
forma de entender e interpretar la seguridad vial, deberemos trabajar especialmente la
seguridad sustantiva y la seguridad subjetiva.
Tabla 27. Tipos de seguridad vial
Existen por lo menos tres tipos de seguridad vial. Cada una de ellas alberga una concepción distinta de ésta.
Por ello es importante saber distinguirlas.
La seguridad nominal o legal es aquella que tiene relación con la normativa de cada ciudad o país. De
esta forma, un eje viario o un cruce se consideran seguros si cumplen la normativa establecida. Pero que
exista una normativa no significa que se cumpla (por ejemplo una señal de límite de velocidad) con lo cual
la seguridad nominal no significa necesariamente que haya seguridad real.
La seguridad sustantiva, objetiva o estadística nos señala la cantidad y la severidad de los accidentes.
Independientemente de si un cruce o un eje vial cumplen con la normativa establecida o no, la recurrencia
y la gravedad de los siniestros que ocurran en un punto nos acercará mucho más a la seguridad real.
La seguridad subjetiva nos indica la percepción de seguridad que los usuarios de la vía tienen de
un punto determinado independientemente de si cumple la normativa o de si objetivamente haya o no
accidentes en dicho lugar. Sin embargo, será esta percepción la que finalmente será tenida en cuenta por los
usuarios de la vía, especialmente por los más vulnerables, a la hora de tomar una decisión como caminar
por una determinada vía o cruzar por una determinada intersección.
Fuente: elaboración propia
4.6 LA CONGESTIÓN VIAL: ¿QUÉ HACER CON ELLA?
Sin duda uno de los aspectos más complejos de gestionar en las ciudades actuales es la
congestión vial. Pocos años después de la aparición del primer automóvil los centros urbanos
empezaron a enfrentarse con este conflicto. Tradicionalmente la solución para erradicar la
congestión ha consistido en ampliar la capacidad de la red vial con nuevos carriles o nuevas
vías. Pero como demuestran varios estudios empíricos realizados en las principales áreas
metropolitanas del mundo, la ampliación de la capacidad viaria no ha demostrado ser la
solución en ningún caso. Contrariamente, la construcción de nuevas vías induce o genera un
tráfico adicional que es el responsable del rápido agotamiento de la nueva oferta.
Figura 41. Congestión en la Av. Javier Prado de Lima
Fuente: Google Images
Un amplio estudio realizado en 2001 por una prestigiosa institución del sector del transporte en Estados Unidos68, de orientación conservadora, examinaba la evolución de la
congestión del tráfico en 68 áreas metropolitanas norteamericanas entre 1982 y 1999,
y concluía que la congestión había aumentado en todas las áreas examinadas, pese a que
en general el incremento de las infraestructuras viarias había sido superior al crecimiento poblacional. Además, demostraba que las áreas metropolitanas que habían realizado
mayores inversiones en nuevas infraestructuras viarias no conseguían mejores resultados
que las menos inversoras. En las áreas que habían realizado más inversiones en transporte
público tampoco disminuían la congestión, pero al menos a una parte de los ciudadanos
se les había ofrecido la oportunidad de “evitar o reducir su exposición a la congestión”.
El estudio recomendaba el abandono de las políticas de ampliación de las redes viarias
68
Texas Transport Institute, 2005
103
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
y apoyaba la concentración de los recursos en la implantación de medios de transporte
público masivo69.
Afirmar que la congestión no puede ser erradicada resulta, ciertamente, de difícil aceptación. Ante esta afirmación rápidamente se levantan voces proclamando que no se puede
tolerar que las ciudades vivan en continua congestión. Pero estas mismas voces hasta
ahora no han hallado la solución para su erradicación. Mientras no aparezca una solución,
entonces, los esfuerzos deben concentrarse en cómo gestionar la congestión actual para
reducir su magnitud.
Si bien es cierto que resulta muy difícil eliminar los episodios diarios de congestión también es cierto que la congestión puede ser de magnitudes muy distintas. Para reducir dicha
magnitud, pueden tomarse algunas medidas70:
•
Mejorar significativamente la oferta de transporte público. La calidad de las alternativas al automóvil tiene un efecto significativo en el punto de equilibrio de la congestión. Si
dichas alternativas no son competitivas pocos conductores cambiaran de modo de transporte y el punto de equilibrio será alto. Si las alternativas son atractivas, en cambio, lo más
probable es que los conductores cambien el modo de transporte reduciendo el punto de
equilibrio. Con esta medida la congestión no desaparece pero es de una magnitud inferior
a si no existiera.
•
Reducir la capacidad de la red viaria. Esta medida puede implementarse mediante la
conversión de carriles convencionales en carriles bus o en carriles bici o bien ampliando
las veredas. Es importante hacer hincapié en que aquello que se reduce es la capacidad de
vehículos pero no la capacidad de personas en tanto que, por ejemplo, un carril bus tiene
una capacidad de transportar personas que un carril convencional.
•
Gestionar la velocidad de la red vial. Muchas de las congestiones se originan por los
cambios de velocidad que se producen en ciertos puntos de la red vial, especialmente en
las entradas a los núcleos urbanos y en las intersecciones y enlaces con otras vías. En este
sentido, el establecimiento de una velocidad adecuada a la capacidad de absorción de estos
puntos posibilita flujos más constantes y minimiza las congestiones. A ello hay que añadir
que la circulación a velocidades reducidas incrementa la capacidad de la red vial dado que
la distancia de seguridad entre vehículos se reduce notablemente.
•
Gestionar cruces. Como se acaba de señalar, en muchas ocasiones el deficiente diseño de algunas intersecciones está en el origen o explica en parte las congestiones vehiculares de la red vial. Para resolver estos problemas es necesario tomar medidas específicas de
regulación del tráfico sobre cada uno de estos puntos evitando soluciones generalizadas.
Asimismo, es muy importante que las soluciones a aplicar no supongan un incremento de
la inseguridad para los demás usuarios de la vía, especialmente peatones y ciclistas, y que
los puntos de cruce de estos usuarios no se alejen de su trayectoria natural.
69
70
Estevan, 2005
Navazo, 2007
4.7 DE LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS A LA
GESTIÓN DE LA MOVILIDAD
Durante el último cuarto de siglo el transporte en las ciudades del Perú evolucionó al
margen de todo control y sin ninguna estrategia política. El resultado ha sido un sector del
transporte que progresivamente va siendo dominado por el automóvil privado. Durante
años, desde las instituciones públicas con competencias en la materia se ha justificado esta
irrupción del automóvil argumentando que es una consecuencia inexorable del incremento
de la actividad económica, del crecimiento poblacional y del progresivo incremento de
la renta de los ciudadanos. Este diagnóstico concluía afirmando que el problema solo
podría ser paliado mediante la construcción de más y más infraestructuras viarias, y
particularmente de vías de gran capacidad.
La idea de que en sociedades con elevada tasa de motorización la congestión del tráfico
disminuye construyendo grandes infraestructuras viarias está desacreditada desde hace
tiempo. La construcción de nuevas autopistas solo contribuye a que los ciudadanos utilicen
más el automóvil y recorran mayores distancias, generando de este modo más incremento
de tráfico que el que es capaz de absorber la nueva infraestructura viaria y aumentando la
congestión, particularmente en los accesos a las ciudades.
Afortunadamente esta visión está en vías de superación. Desde hace bastante tiempo
se generaliza un creciente acuerdo en los ámbitos profesionales del transporte sobre
la necesidad de poner término a la continua expansión de las infraestructuras viarias, y
de abrir el paso a otras políticas basadas en la ordenación del territorio, la gestión de la
demanda de movilidad, la limitación del uso del automóvil, la potenciación del transporte
colectivo y en la gestión de las infraestructuras ya existentes. Allá donde se han aplicado
con decisión y con suficientes medios estas políticas se han revelado eficaces para reducir
la congestión, el impacto ambiental y la siniestralidad del transporte. Por el contrario, las
políticas de ampliación de la infraestructura viaria solo han conducido a aumentar la escala
de los problemas en sucesivos círculos viciosos.
Los ejes básicos de estas nuevas políticas se pueden sintetizar en varios principios: crear
proximidad, recuperar la ciudad para los ciudadanos, rehabilitar el transporte colectivo,
domesticar el uso del automóvil, y gestionar más y mejor la infraestructura vial existente.
Es posible crear o rehabilitar espacios urbanos y sistemas territoriales equilibrados en
cuanto a localización residencial y de servicios. Se trata de invertir los principios de la
zonificación urbanística tradicional y de plantear áreas integradas, en las que las diferentes
funciones urbanas se encuentren al alcance de todos los vecinos.
Por otro lado, hay que concebir las áreas urbanas de modo que el espacio público no
esté dominado física y psicológicamente por el vehículo privado, ya sea en circulación o
aparcado.Y es posible recuperar el espacio público como lugar de comunicación ciudadana,
en donde se desenvuelvan cómodamente aquellas personas que no puedan o no quieran
depender del automóvil, y que no desean sentirse acosadas por este.
Un criterio adecuado es rehabilitar y fomentar la utilización del transporte colectivo,
otorgándole claras ventajas de confort, seguridad, accesibilidad y coste sobre el vehículo
privado. El objetivo es que un número creciente de viajeros se incline voluntariamente por
105
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS
usar su automóvil solo de modo esporádico o excepcional y pase a utilizar cotidianamente
los transportes colectivos.
Es posible calmar y pacificar el tráfico obligando a los automovilistas sin excepciones a
circular utilizando velocidades razonables dentro y fuera de la ciudad, y a respetar los
derechos de los peatones y los ciclistas, a aparcar legalmente y a renunciar a acceder en su
propio automóvil hasta la misma puerta de su punto de destino.
Paralelamente, se hace necesario un nuevo enfoque en la gestión de las infraestructuras
viales existentes. Actualmente, el principal objetivo de dicha gestión consiste en darle a la
vía la máxima capacidad de transportar vehículos. Sin embargo, como se ha demostrado
en reiteradas ocasiones, los automóviles son los vehículos con menos capacidad de
transportar personas. Si lo que queremos es incrementar la capacidad de la vía deberemos
gestionarla de forma distinta, básicamente dando espacio al transporte público, con una
capacidad de transportar personas mucho mayor, en detrimento del espacio dedicado al
automóvil particular (ver Figura 42).
Para que estas nuevas políticas ofrezcan resultados adecuados hay que garantizar, ante
todo, la coherencia y la coordinación de las políticas de transporte y movilidad en los
diferentes ámbitos territoriales. Solo cuando se otorga a los peatones, ciclistas y usuarios
del transporte colectivo claras ventajas de accesibilidad sobre los automovilistas, con
medidas coherentes establecidas a todas las escalas territoriales, es cuando comienza la
migración significativa y sostenida de usuarios del automóvil privado hacia los modos de
transporte colectivos o no motorizados.
Incrementando la capacidad de trasladar personas de la infraestructura vial existente
Para transportar 50.000 personas por hora y sentido se necesita:
• 175 m de anchura de carreteras para los autos
• 35 m de anchura de carreteras para los autobuses
• Una franja de 9 metros de anchura para un tranvía o ferrocarril
¿Se debe seguir construyendo más carreteras urbanas para satisfacer la demanda
siempre creciente o se debe adaptar la demanda de desplazamientos a la red de
carreteras existente con la ayuda de los transportes públicos?
Figura 42. Capacidad de transporte del viario según modo de transporte
Fuente: UITP, 2001
RESUMEN EJECUTIVO

La cultura de la sostenibilidad en materia de movilidad urbana apuesta por
la convivencia pacífica de todos los medios de transporte y el reparto equitativo del
espacio público. Por ello, frente al enfoque que favorece el uso del automóvil desde
la movilidad sostenible se impone un nuevo orden de prioridades en la movilidad
donde como norma general los desplazamientos no motorizados (caminata y
bicicleta) deben tener prioridad sobre los motorizados en las áreas urbanas.

Invertir las prioridades de uso del espacio público significa replantearse
la segregación, convivencia e integración entre modos de transporte en el propio
espacio vial. Se trata de asignar a cada calle el uso preferente que se crea más
conveniente en base a la función a desarrollar. En base a este criterio se establecerán
“vías de pasar”, que tendrán como función básica garantizar la conectividad entre
zonas distantes de la ciudad, y “vías de estar”, donde se dará prioridad a los modos
no motorizados.

Desde esta nueva perspectiva determinadas vías urbanas que no forman
parte de la red viaria principal pueden ser redefinidas con el objeto de crear
entornos urbanos más amables y tranquilos en los que los ciudadanos desempeñen
sus actividades sin la presión permanente del tráfico. Esta redefinición puede ser
llevada a cabo especialmente en las “vías de estar” mediante la implementación de
medidas de moderación y pacificación del tráfico.

Ante las actuaciones que han tendido a segregar la planificación y la gestión
de los distintos medios de transporte, es necesario impulsar políticas de movilidad
integradas que busquen aprovechar al máximo las virtudes de cada modo de
desplazamiento facilitando la intermodalidad de forma que se pueda realizar cada
parte del trayecto en el medio más eficiente.

A pesar de los esfuerzos realizados en las últimas décadas el volumen y
la severidad de los accidentes de tránsito en nuestras ciudades no ha cambiado
sustancialmente. Ello nos indica que estamos ante la necesidad de reformular el
marco de referencia para poder enfrentar dicho problema con garantías. Para
ello es necesaria una nueva visión de la seguridad vial que redefina sus objetivos,
incorpore a todos los colectivos de la movilidad y abrace un enfoque sistémico.

Uno de los aspectos más complejos de nuestras ciudades es la gestión
de la congestión vial. Tradicionalmente se ha pretendido erradicar la congestión
ampliando la capacidad de la red vial con nuevos carriles o nuevas vías. Pero como
demuestran varios estudios empíricos ésta no ha demostrado ser la solución en
ningún caso. Tal vez, más que erradicarla lo que se puede hacer es gestionar la
congestión implementando medidas para reducir su magnitud.
107
CRITERIOS DE MOVILIDAD EN ZONAS URBANAS

Después de infructuosos intentos para resolver los problemas de congestión
mediante la ampliación de la capacidad vial, muchas ciudades han comprendido que
deben pasar de la construcción de infraestructuras a la gestión de la movilidad.
Ello supone abrir el paso a otras políticas basadas en la ordenación del territorio,
la gestión de la demanda de movilidad, la limitación del uso del automóvil y,
especialmente, la correcta gestión de las infraestructuras ya existentes.
5
LÍNEAS DE ACCIÓN
108
LINEAS DE ACCIÓN
Para lograr los objetivos definidos éstos deben concretarse en líneas de acción específicas.
Para ello se concretarán acciones para promover la caminata, para incentivar el uso de la
bicicleta, sobre el transporte público, sobre el uso de las motocicletas y los ciclomotores,
para promover un uso racional del automóvil, sobre la distribución de mercancías, sobre
el parqueo, para facilitar el acceso al trabajo, así como acciones de comunicación y de
fiscalidad ambiental aplicada a la movilidad. También se especificarán acciones normativas
y legislativas que permitan avanzar hacia la consecución de un modelo de movilidad
sostenible y segura.
5.1 ACCIONES PARA PROMOVER LA CAMINATA
5.1.1
EL PEATÓN: DE OLVIDADO A PROTAGONISTA DE LA MOVILIDAD URBANA
A pesar de su papel fundamental en la movilidad urbana, durante mucho tiempo las
políticas destinadas al transporte urbano han olvidado la caminata. Poco exigente en las
infraestructuras, la caminata ha sido apartada durante décadas de las prácticas habituales
de planificación y gestión de la movilidad. Prueba de ello es la ausencia de consideración
de los peatones en los sucesivos planes de transporte que se han ido implantando
progresivamente en nuestras ciudades.
Solamente se empezaron a tener en cuenta a los peatones con la crisis de los centros
urbanos y la rehabilitación de los núcleos históricos. Pero el enfoque sectorial de las
problemáticas urbanas en las que el transporte público, las infraestructuras para el vehículo
particular, el futuro comercial de los centros históricos o la importancia social del espacio
público se consideran independientes los unos de los otros, ha llevado a los responsables
públicos a tomar medidas parciales donde el peatón ha quedado relegado en muchas
ocasiones a un segundo o tercer plano de la planificación.
Actualmente, la mayor parte de ciudades del mundo ya han entendido que con la crisis
de sostenibilidad del mundo urbano el peatón debe ir recobrando progresivamente el
protagonismo que había tenido antes de la irrupción masiva de los vehículos a motor.
Ante la imposibilidad de resolver los problemas de transporte mediante un incremento
de las infraestructuras viales, los planificadores y gestores urbanos han ido situando
progresivamente a los medios no motorizados y a los peatones en particular en el centro
de sus políticas de movilidad en aras de romper el círculo vicioso de la movilidad urbana
(véase apartado 4.1).
Tal como se señala en la Figura 43, son varios los condicionantes de los desplazamientos a
pie. Para distancias inferiores a dos-tres kilómetros, moverse a pie es el medio de transporte
más recomendable. Junto con la bicicleta, es el medio más saludable, eficiente y limpio, ya
que fomenta la actividad física, no consume energía y, por lo tanto, tampoco produce
emisiones contaminantes. También es el más económico, porque no cuesta dinero, y más
equitativo, porque todo el mundo, en la medida de sus posibilidades, lo puede “utilizar”.
Sin embargo, para que la caminata resulte un modo eficiente son necesarias unas condiciones
mínimas de confort y de seguridad. En efecto, la caminata está condicionada, igual que
el uso de los demás modos de desplazamiento, por la existencia de una infraestructura
adaptada a sus necesidades. De la misma forma que las buenas condiciones de circulación
generan un flujo suplementario de vehículos, la existencia de unas infraestructuras de
desplazamiento adecuadas incitan a caminar. Si los itinerarios son desagradables, obstruidos,
con interrupciones frecuentes o resultan difíciles y peligrosos el peatón o bien tomará
otro camino o bien optará por otro medio de transporte o por la inmovilidad.
Además de en las condiciones urbanísticas (confort y seguridad), las administraciones
públicas, especialmente las de carácter local, pueden incidir notablemente en las condiciones
de movilidad (capacidad de intermodalidad y grado de motorización) y en la percepción
sociocultural para incrementar los desplazamientos a pie en nuestras ciudades.
110
LINEAS DE ACCIÓN
Longitud de desplazamiento
Caracteristicas geográficas
del recorrido
Limitación de carga
Características personales
(edad, estado físico ... )
Percepción social
Grado de motorización
Meteorologia
CAMINATA
Confort y seguridad de la vía
pública
Capacidad de intermodalidad
Figura 43. Condicionantes para el desplazamiento a pie
Fuente: Ortega y Cerdà, 2005
Las acciones para promover la caminata son múltiples y deben adaptarse a la realidad local
de cada municipio. Sin embargo, genéricamente deben ser medidas que tiendan a mejorar
la calidad de los espacios para peatones. Un punto de referencia en este sentido es el que
se conoce como las “5 C”:
- El entorno debe estar bien CONECTADO estableciéndose redes de peatones que permitan un acceso fácil y seguro a los puntos clave del municipio;
- Caminar tiene que ser CONFORTABLE con una infraestructura adecuada segregada de
los espacios vehiculares, adaptada a las personas con movilidad reducida y que minimice la
sensación de riesgo;
- La red de itinerarios peatonales debe ser CONVENIENTE dando prioridad al peatón
siempre que sea posible y garantizando la seguridad especialmente en los cruceros;
- Las infraestructuras para peatones deben estar CUIDADAS, en buen estado de conservación, libres de obstáculos, limpias y agradables a la vista;
- El espacio de los peatones debe ser CLARO y visible, bien señalizado, con rutas conocidas, correctamente iluminado, etc.
En los próximos apartados se citan algunas propuestas de acción para promover los desplazamientos a pie en el ámbito urbano. Sin embargo, antes deben señalarse algunos aspectos de carácter transversal que facilitarán su implementación a la vez que garantizarán el
éxito de las propias medidas. En primer lugar cabe señalar que es importante la implicación
de la población desde las primeras fases de desarrollo de las diversas acciones entre otras
razones para garantizar su aceptación y la incorporación de su punto de vista. En segundo
lugar es importante también la existencia de un consenso entre las diversas fuerzas políticas municipales mediante un pacto amplio para evitar cambios de rumbo cada vez que
se produzca un cambio de gobierno. Finalmente es necesario que se consignen partidas
presupuestarias específicas a las acciones que se pretenda impulsar garantizando así su
implementación.
Carta de los Derechos del Peatón
Adoptada por el Parlamento Europeo en octubre de 1988.
1. El peatón tiene derecho a vivir en un entorno sano y a disfrutar libremente de los espacios
públicos en condiciones que garanticen adecuadamente su bienestar físico y psicológico.
2. El peatón tiene derecho a vivir en lugares (urbanos o rurales) pensados para las necesidades
de las personas y no para las de los vehículos, y a disponer de dotaciones a distancias que
pueda recorrer andando o en bicicleta.
3. Los niños, las personas mayores y los discapacitados tienen derecho a que las poblaciones
sean lugares que faciliten el contacto social y no lugares que agraven su propia situación de
debilidad.
4. Las personas con discapacidades tienen derecho a medidas específicas que mejoren su
movilidad autónoma, como reformas en los espacios públicos, los sistemas de transporte y el
transporte público (líneas guía, señales de advertencia, señales acústicas, autobuses y vagones
de tren o tranvía accesibles).
5. El peatón tiene derecho a que ciertas zonas urbanas sean para su uso exclusivo, lo más
extensas posible, y que no sean simples recintos peatonales sino que estén en relación con
la organización general de la ciudad, y también el derecho a que conecten itinerarios cortos,
lógicos y seguros.
6. El peatón tiene el derecho a reclamar, en particular:
a.que se tengan en cuenta los límites en cuanto a emisiones de sustancias y ruido que
se consideran científicamente tolerables.
b.el uso en todos los medios de transporte público de vehículos que no sean una
fuente de contaminación aérea o acústica.
c.la creación de pulmones verdes que incluyan la plantación de árboles en áreas
urbanas.
d.que se fijen límites de velocidad y que se modifique la disposición de carreteras y
cruces como forma de garantizar la seguridad de la circulación a pie o en bicicleta. e. la retirada
de anuncios que animen al uso peligroso e inadecuado de los vehículos de motor.
e.un sistema de señalización de tráfico eficaz cuyo diseño tenga en cuenta las
necesidades de las personas ciegas y las sordas.
f. la adopción de medidas específicas que aseguren que tanto el tráfico rodado como
el peatonal tengan facilidad de acceso y libertad de movimientos así como la posibilidad de
pararse en las aceras y las calzadas respectivamente.
g.ajustes en la distribución y el diseño de los vehículos de motor para dotarles de unas
líneas más suaves en las partes que más sobresalen, y hacer más eficientes los sistemas de
señalización.
h.la introducción de un sistema de responsabilidad ante el riesgo, de modo que la
persona que crea el peligro carga con las consecuencias económicas derivadas (como en
Francia desde 1985).
i.un programa de formación para conductores diseñado para animar a una conducción
apropiada que respete a los peatones y a los usuarios lentos de las carreteras.
7. El peatón tiene derecho a movilidad total y sin impedimentos, que puede conseguirse
mediante el uso integrado de medios de transporte. En particular tiene el derecho a exigir:
a.un servicio de transporte público ecológicamente sensato, extenso y bien equipado
que deberá cubrir las necesidades de todos los ciudadanos, los sanos y los discapacitados.
b. la provisión de facilidades para bicicletas en todas las áreas urbanas.
c.zonas de aparcamiento situadas de tal forma que no afecten a la movilidad de los
peatones ni a la capacidad de disfrutar de áreas de arquitectura notable.
8. Cada estado miembro debe garantizar la difusión de información extensa sobre los derechos
de los peatones y sobre medios de transporte alternativos y no contaminantes, a través de los
canales más idóneos y de los primeros niveles de enseñanza.
112
LINEAS DE ACCIÓN
5.1.2 AUMENTAR LA SUPERFICIE VIARIA DESTINADA AL PEATÓN
La mayor parte del espacio viario de nuestras ciudades está destinado a la circulación y
al estacionamiento vehicular. Los dedicados al peatón suelen ser espacios residuales que
en buena parte de los casos no tienen capacidad para absorber los flujos peatonales que
discurren por ellos. Para promover los desplazamientos peatonales es necesario revertir
esta situación aumentando la superficie viaria destinada al peatón.
Sin duda alguna, la medida más eficaz para garantizar la seguridad y el confort de los
desplazamientos a pie es la peatonalización de determinadas calles de la ciudad. Esta
medida es especialmente indicada en zonas muy centrales de nuestros municipios y puede
ser un sistema eficiente para promover el comercio local. Sin embargo, no siempre es
posible implantar esta medida.
Otra de las medidas más eficaces es el establecimiento de áreas de coexistencia de
tráficos. En numerosos barrios y calles de la ciudad, especialmente en áreas residenciales,
es posible y conveniente cambiar el aspecto y el uso de la calle, invirtiendo las prioridades
actuales. El propósito es que la circulación motorizada se supedite a otras funciones como
el juego, la estancia o el tránsito peatonal. Para ello se requiere cambiar el diseño viario
en aspectos tales como la diferenciación entre pista y vereda, el trazado de la franja de
circulación, la pavimentación, la ordenación del aparcamiento, la disposición del mobiliario
urbano y del arbolado, etc. Igualmente hace falta establecer una normativa que induzca
comportamientos coherentes con la mencionada configuración del espacio público,
especialmente en lo que se refiere a las velocidades de circulación. La larga experiencia
existente en otros países en relación a las áreas de coexistencia de tráficos indica la
conveniencia de velocidades máximas de alrededor de 15 km/h, capaces de devolver la
primacía a los usos no circulatorios de la calle.
En espacios urbanos donde no se puedan implementar estas medidas se pueden
desarrollar “áreas 30” de velocidad limitada. Los 30 km/h es la velocidad máxima que se
está extendiendo en todos los países hipermotorizados para compatibilizar las distintas
funciones que se desarrollan en las calles. Las “áreas 30” pueden cubrir la mayor parte
del espacio urbano, reservándose el límite legal actual de 50 km/h o más a una exigua red
de vías principales. Las “áreas 30” presentan también cambios en el aspecto de las calles
con el fin de adecuarlas a esa velocidad de referencia, aunque sin llegar a invertir tan
drásticamente las condiciones de prioridad como en el caso de las áreas de coexistencia.
En las calles donde por distintas razones no se puedan convertir en zonas prioritarias
para peatones se pueden aplicar otras medidas como las ampliaciones de veredas. Esta
medida, combinada con la disminución del número de carriles de circulación o la utilización
de estructuras urbanísticas destinadas a la reducción de la velocidad de los automóviles
(estrechamiento del ancho de los carriles de circulación, zig-zags, elevaciones de la pista,
rupturas de la trayectoria, etc.) ha sido de gran eficacia en las ciudades en las que se
ha implementado, especialmente cuando se ha tenido presente que la pavimentación, el
arbolado, el mobiliario urbano y la iluminación sean adecuados para los flujos peatonales
existentes.
5.1.3 CREAR ITINERARIOS SEGUROS Y COHERENTES PARA PEATONES
De la misma forma que los vehículos, los peatones necesitan infraestructuras continuas
para poder llevar a cabo sus desplazamientos con eficacia. La ruptura de la continuidad de
dicha infraestructura sea por la inexistencia de ésta, por su mal estado de conservación
o porque no se adecua a las necesidades de los peatones, dificulta su uso mermando
inhibiendo los desplazamientos peatonales.
En este sentido, es necesario diseñar y crear una red de itinerarios peatonales que articule
el conjunto de distritos y barrios de la ciudad y alcance también los focos principales de
atracción y generación de desplazamientos bajo el criterio de la comodidad, la seguridad
y el atractivo para la marcha a pie. Estos itinerarios deberán adecuarse a cada ciudad en
función de su tamaño y de la localización de las distintas funciones y actividades urbanas.
Algunos de los itinerarios que deben tenerse más en cuenta son aquellos que conducen
a los paraderos de transporte público con la voluntad de facilitar la intermodalidad entre
estos dos modos de desplazamiento.También son relevantes los itinerarios específicos para
los colectivos más vulnerables como los niños o las personar mayores. En este sentido un
posible mecanismo de actuación por parte de los entes locales es la creación de itinerarios
seguros para escolares, también llamados “caminos escolares”, que pretenden convertir
el trayecto de casa al colegio y del colegio a casa en una actividad agradable, saludable y
segura. También deben cuidarse especialmente los recorridos de acceso a los espacios
culturales y a los centros de salud.
Especialmente en espacios turísticos y en zonas con gran afluencia de peatones es
recomendable señalizar dichos itinerarios mediante paneles y señalización específica para
peatones (Figura 44).
Figura 44. Barcelona. Señalización específica para peatones
Fuente: P. Avellaneda
114
LINEAS DE ACCIÓN
5.1.4 OPTIMIZAR LOS CRUCES PARA FAVORECER EL PASO DE PEATONES
Los espacios que suponen más riesgo para los desplazamientos a pie son los cruceros
entre la red peatonal y la red viaria destinada al tráfico motorizado. La mayor parte de los
atropellos se producen en la intersección de ambas redes. Dichas intersecciones han sido
diseñadas en la mayor parte de los casos para favorecer el flujo vehicular dejando al peatón
en segundo plano y con una grave indefensión ante los vehículos a motor.
En una parte importante de los casos simplemente no existe una infraestructura o una
señalización que dé garantías a los peatones para cruzar con seguridad, y cuando éstas
existen (pasos para peatones, semáforos…) normalmente no son respetadas por los
conductores suponiendo un riesgo para la integridad de los peatones. Para remediar esta
situación es necesario aplicar medidas específicas que deben adaptarse a cada ciudad y
a cada caso concreto. Con carácter genérico debería estandarizarse la señalética y la
nomenclatura en los cruceros peatonales retirando mobiliario o anuncios publicitarios
cuando dificulten la visibilidad.
En lo que se refiere a los pasos para peatones, por ejemplo, es recomendable siempre
que sea posible reducir el ancho de la pista en este punto, señalizar de forma bien visible
la existencia de dicho paso y aplicar donde sea posible una elevación de la pista lo que
permitirá al peatón cruzar con más seguridad dada la necesidad que tendrán los vehículos
de reducir la velocidad para superar este obstáculo (véase Figura 45). Sin duda alguna,
esta medida deberá aplicarse con criterios de seguridad debiendo estar bien señalizada y
siendo visible a la distancia.
FIgura 45. Medidas para mejorar la seguridad en los cruceros peatonales
Fuente: P. Avellaneda
En referencia a los pasos semaforizados debe garantizarse una programación de tiempo
adecuada al cruce de los peatones. En este sentido debe tenerse en cuenta que la
velocidad de desplazamiento de un peatón estándar es de unos 1,2 metros por segundo
lo que le permitirá cruzar una calle de 12 metros en 10 segundos. Sin embrago, debe
tenerse presente que en el caso de los niños, las personas mayores o los discapacitados
esta velocidad puede reducirse sustancialmente. De esta forma, es recomendable utilizar
velocidades alrededor de los 8 m/s para calcular los tiempos de cruce en los semáforos.
Esta medida debe complementarse con otras dirigidas especialmente a los conductores
y a la policía de tráfico para que se respete la prioridad de paso de los peatones en este
tipo de cruceros.
Los puentes peatonales, presentes en buena parte de nuestras ciudades, no son una
solución óptima para facilitar los desplazamientos peatonales. Estas infraestructuras suelen
ser muy insatisfactorias, generándose problemas de comodidad, atractivo y seguridad,
especialmente para los grupos más vulnerables creando un problema muchas veces mayor
del que quieren resolver71. En este sentido, solo se instalarán en casos muy específicos
debidamente estudiados y analizados donde no exista ninguna otra alternativa viable.
5.1.5
MEJORAR
LA
ARQUITECTÓNICAS
ACCESIBILIDAD
SUPRIMIENDO
LAS
BARRERAS
Si bien se han hecho algunos esfuerzos en mejorar las calles de nuestras ciudades, lo cierto
es que en muchas ocasiones caminar por las calles es todavía un problema para muchos
ciudadanos, especialmente para aquellos que por una razón u otra padecen una movilidad
reducida: personas con la visibilidad limitada, personas mayores, mujeres embarazadas,
discapacitados, etc.
Para enfrentar estas problemáticas deben implementarse medidas encaminadas a reducir
las barreras arquitectónicas existentes en la vía pública dando prioridad a aquellas vías
que conformen algún tipo de itinerario específico ya sea escolar, de acceso a un centro de
salud, de zonas turísticas o de intermodalidad con el transporte público. Dichas medidas
tienen que ver principalmente con el ancho de la vereda, estableciendo unos parámetros
mínimos que permitan el desplazamiento cómodo y confortable de los peatones (ver
Figura 46), y con la zona de contacto entre ésta y la pista habilitando rampas que permitan
el paso de sillas de ruedas.
Una de las medidas a tomar para resolver esta problemática es el desarrollo de planes
de accesibilidad donde se definen las acciones a emprender, se priorizan y se les asigna
un presupuesto. Lo más deseable es que estos planes de accesibilidad incorporen no
solo medidas relacionadas con las infraestructuras sino también aspectos de educación,
comunicación y sensibilización dirigidos a los diversos sectores sociales: gestores públicos,
constructores, usuarios, conductores, educadores, policía, etc.
Una parte importante de las molestias o dificultades de los peatones para desplazarse no
Distintos estudios demuestran que, en ciudades donde se construyen puentes peatonales, la cantidad de
muertes por cada 100.000 habitantes es entre 5 y 10 veces mayor que en aquellas ciudades que carecen
de los mismos (Dextre, 2008)
71
116
LINEAS DE ACCIÓN
vienen generadas por la falta de infraestructuras ni por una falta de dimensionamiento
adecuado de éstas, sino por la indisciplina viaria de los conductores, especialmente la
relacionada con el estacionamiento. En este sentido deben tomarse medidas físicas,
sensibilizadotas o punitivas que eviten comportamientos entre los conductores que
puedan restar comodidad y seguridad a los desplazamientos peatonales.
Figura 46. Dimensiones básicas para el desplazamiento peatonal
Fuente: A pie, 2004
5.2 ACCIONES PARA INCENTIVAR EL USO DE LA BICICLETA
5.2.1 LA BICICLETA: UNA BUENA OPCIÓN
La bicicleta es un medio de transporte muy utilizado en distintas ciudades del mundo.
Sin embargo, en las ciudades peruanas y latinoamericanas en general, está infrautilizada.
Son muchas las razones por las cuales un ciudadano opta o no por usar la bicicleta
como medio de transporte habitual. Algunas de ellas dependen de las características
personales del usuario (capacidad física, edad…), otras son de tipo social o económico,
y otras están relacionadas con las condiciones del medio ambiente en el que se produce
el desplazamiento (clima adverso, pendientes…) (véase Figura 47). Cabe señalar que en
el caso de los condicionantes ambientales suelen estar sobrevalorados por aquellos que
no usan habitualmente la bicicleta.
Longitud de desplazamiento
Caracteristicas geográficas
del recorrido
Motivo de desplazamiento
Riesgo técnico (averías)
Capacidad de carga
Meteorologia
Características personales
(edad, estado físico ... )
Persepción Social
Grado de motorización
Uso de Bicicleta
Tipo de bicicleta disponible
Comodidad y seguridad en el
desplazamiento
Comodidad y seguridad en el
estacionamiento
Figura 47. Motivos que influyen en la selección de la bicicleta como medio de
transporte
Fuente: Ortega y Cerdà, 2005
Es especialmente en las condiciones urbanísticas pero también en las de movilidad y
socioculturales donde las administraciones públicas pueden incidir en mayor medida para
incentivar el uso de la bicicleta (Ver Figura 48). Y existen numerosas razones para que
efectivamente lo hagan. La primera de las razones es que numerosos estudios señalan que
en el ámbito urbano la bicicleta es el medio de transporte más rápido puerta a puerta
hasta distancias cercanas a los 5km con velocidades medias de entre 12 y 15km/h.También
es el medio de transporte más eficiente en cuanto a consumo energético y de materiales.
Prácticamente no emiten gases de efecto invernadero y no generan contaminación
acústica.Además, permiten el desarrollo de una actividad saludable reduciendo el riesgo de
hipertensión, osteoporosis, dolores de espalda, enfermedades cardiovasculares, estrés, etc.
Por otro lado, la bicicleta tiene un costo inferior a cualquier tipo de transporte motorizado
tanto a nivel individual (costo de compra y mantenimiento) como colectivo (costo de las
infraestructuras), lo que no es trivial en ciudades con amplias capas de la población en
118
LINEAS DE ACCIÓN
situación de pobreza y con presupuestos municipales muy por debajo de los deseables. A
su vez, la bicicleta disminuye la necesidad de espacio público destinado al estacionamiento,
también con su costo asociado. Paralelamente, contribuye a reducir los problemas de
congestión viaria. Finalmente, la bicicleta aumenta la autonomía de los ciudadanos frente
al automóvil ya que si bien aproximadamente un 10% de los ciudadanos no pueden ir
en bicicleta por sus características físicas, el porcentaje de personas que no pueden
desplazarse cotidianamente en automóvil o incluso en transporte público es mucho mayor.
Disminución riesgo
Mejoras económicas
Menor ocupación del espacio
por infraestructuras
Mejoras salud población
+ Bicileta
Menos ruido y
contaminación
Menor intrusión
paisajística
Menor uso de recursos
naturales
Mayor autonomia niños,
ancianos...
Figura 48. Ventajas de la aplicación de políticas activas favorables a la bicicleta
Fuente: Ortega y Cerdà, 2005
El punto de partida de la planificación en relación a la bicicleta es que debe conceptualizarse
su uso no solo como un medio de transporte para el ocio sino, y especialmente, como
un medio de transporte para la movilidad cotidiana. En este sentido es necesario que se
incorpore de forma prioritaria en la planificación municipal de la movilidad como un medio
de transporte más. Siendo así, debe entrar en el ciclo ordinario de gestión: planificación,
dotación de recursos, ejecución, evaluación y mejora.
5.2.2 CREAR ESPACIOS SEGUROS PARA LA CIRCULACIÓN DE LAS BICICLETAS
Como en el caso de los peatones, los ciclistas requieren de espacios continuos, seguros
y confortables para poder usar con eficiencia este medio de transporte. En los espacios
de nueva urbanización deberán incorporarse estos espacios en la planificación vial de la
misma forma que se tienen presentes los demás medios de transporte. Sin embargo, la
mayor dificultad está en incorporar la bicicleta en la ciudad construida. Para ello es necesario redistribuir el espacio público dándole a la bicicleta un espacio propio o compartido que permita hacer recorridos medios y largos en condiciones de confort y seguridad.
Una de las opciones es pacificar determinadas vías para que las bicicletas puedan convivir con el tráfico motorizado. Para ello es necesario establecer zonas de prioridad inver-
tida donde los vehículos se supediten a la velocidad y a las necesidades de los ciclistas.
Ello requerirá de una planificación exhaustiva, de un reordenamiento de la jerarquía vial
y de la implantación de medidas que hagan efectiva la pacificación del tráfico en las vías
de coexistencia.
Otra de las opciones para ganar el espacio necesario para la circulación de bicicletas es
la construcción de vías ciclistas. Dicha construcción debe ir precedida de un exhaustivo
análisis de la red vial y de la identificación de diversos itinerarios ciclistas que, sumados,
conformen una malla continua y bien conectada. Existen tres grandes grupos de ciclovías:
- Los carriles bici, caracterizados por implantarse en la pista en detrimento de un carril
de circulación vehicular o un cordón de estacionamiento;
- Las veredas bici, vías adaptadas a la circulación ciclista que se implantan en las veredas;
- Las pistas bici, donde el ciclista discurre por un espacio independiente del de los peatones y de los automóviles.
Cada uno de estos tipos de vías ciclistas requiere de unas características técnicas particulares en lo referente a ancho de carril, señalización horizontal y vertical, separadores
entre flujos, etc.
Uno de los puntos débiles de los itinerarios para bicicletas son las intersecciones. La ejecución de determinadas acciones puntuales sobre los cruceros y los semáforos pueden
facilitar mucho el uso de la bicicleta. En este sentido, para facilitar la seguridad es eficaz
una señalización horizontal que refuerce la presencia y la prioridad de los ciclistas frente
a los automóviles, normalmente pintar el pavimento con un color visible. Ante un crucero semafórico, sistemas relativamente simples como facilitar una posición más avanzada
para los ciclistas respecto al resto de vehículos o regular el paso de las bicicletas mediante un pictograma independiente que permita el paso de los ciclistas unos segundos
antes que el resto de automóviles, permiten incrementar la seguridad de la circulación
en bicicleta. Cabe señalar, finalmente, que la señalización es una manera indirecta de
promoción del uso de la bicicleta.
5.2.3 INSTALAR ESTACIONAMIENTOS PARA BICICLETAS TANTO EN ESPACIOS
PÚBLICOS COMO PRIVADOS
Uno de los condicionantes más importantes para el uso de la bicicleta es la existencia de
espacios adecuados para estacionarla ya sea dentro del hogar o en el lugar de destinación.
En este sentido, la disponibilidad de estacionamientos útiles, cómodos y seguros es un eje
importante a la promoción de las políticas de uso de la bicicleta demostrándose como un
elemento que puede decantar el uso de este medio de transporte.
La implantación de estacionamientos debe responder a tres cuestiones claves:dónde,cuántos
y cómo. En referencia a la primera cuestión los estacionamientos deben situarse tanto en
el punto de origen como en el punto de destino del desplazamiento y tanto en espacios
públicos como privados. En este sentido deben localizarse en estaciones de transporte
120
LINEAS DE ACCIÓN
público para favorecer la intermodalidad, cerca de áreas o establecimientos comerciales de
gran atracción, próximos a los centros educativos y de salud, en equipamientos culturales,
contiguos a edificios de oficinas, bancos…, en áreas de importante actividad económica
y, muy especialmente, en los espacios de residencia de los ciudadanos. En este sentido es
importante dotar los edificios de viviendas de espacios adecuados para poder guardar las
bicicletas con seguridad.
Respecto al “cuántos” esto dependerá del nivel de uso actual y potencial que se haga de
la bicicleta en cada ciudad. A nivel orientativo podemos tomar los parámetros definidos
en la legislación de movilidad de Catalunya (España), una de las más recientes, que vemos
en la Tabla 28:
Tabla 28. Plazas mínimas de estacionamiento para bicicletas (valores
orientativos)
Tipo de Uso
Número de Plazas
Uso residencial
2 plazas/vivienda o 2 plazas/100m2 de techo
Uso comercial
1 plaza/100m2 de techo
Uso de oficinas
1 plaza/100m2 de techo
Uso industrial
1 plaza/100m2 de techo
Equipamientos docentes
5 plazas/100m2 de techo
Equipamientos deportivos, culturales y recreativos
5 plazas/100 plazas de aforo
Otros equipamientos públicos
1 plaza/100m2 de techo
Zonas verdes
1 plaza/100m2 de suelo
Fuente: Generalitat de Catalunya, 2006
En referencia al “cómo” deben ser las plazas de estacionamiento pueden tomarse los
siguientes criterios básicos:
- Seguridad. Está condicionada básicamente por el dispositivo de seguridad aportado
por el usuario, pero aspectos como la iluminación, la visibilidad del estacionamiento o la
proximidad a una zona concurrida son factores que incrementan la seguridad.
- Polivalencia. Tienen que servir para todo tipo de bicicletas así como para distintos
dispositivos de cierre.
- Accesibilidad y utilidad. Deben situarse en lugares próximos al destino de los ciclistas
ya que si no es así estos optarán por amarrar la bicicleta en otros puntos del mobiliario
urbano. La intermodalidad con el transporte público puede lograrse con una buena
ubicación del estacionamiento.
- Comodidad. Los estacionamientos deben ser accesibles y facilitar la operación de amarre
de la bicicleta.
5.2.4 INFORMAR SOBRE LA INFRAESTRUCTURA Y LOS SERVICIOS
DISPONIBLES
Para que el uso de la bicicleta adquiera todo su potencial es necesario que los ciudadanos
estén bien informados sobre las infraestructuras y los servicios que ofrece cada ciudad.
Especialmente al nuevo usuario, aunque también al habitual, le es de mucha utilidad
conocer la malla de vías ciclistas que cubren la ciudad y los estacionamientos que tiene
a su disposición. Con esta información podrá planificar sus viajes, ya sean cotidianos o
esporádicos, solamente en bicicleta o en combinación con el transporte público, evitando
un mayor uso del automóvil (véase Figura 49).
Esta información debe ser lo más amplia y extensa posible, en distintos formatos y accesible
desde distintos lugares. Así, pueden editarse guías completas, guías de bolsillo, mapas, etc.
todas ellas con la información básica pero también con información adicional como la
normativa específica de circulación de bicicletas, la señalización específica para este medio
de transporte, los establecimientos comerciales del sector, la mecánica a desarrollar en
caso de accidente, los lugares de intermodalidad con el transporte público, los lugares
donde alquilan bicicletas, actividades relacionadas con este medio de transporte, etc.
Esta información debe estar a disposición del usuario en papel pero también en otros
formatos como entornos web e incluso descargable desde sistemas de telefonía
tipo smartphone o similares. Asimismo, debe poder encontrarse en la misma calle,
especialmente en puntos de gran aglomeración de ciclistas, ya sea en las propias ciclovías
o en estacionamientos de medianas y grandes dimensiones, en forma de paneles.
Guía Barcelona en bicicleta
La última edición de esta guía de
bolsillo es de marzo del año 2011. En
ella encontraras toda la información
necesaria para poder disfrutar de
una circulación en bici más segura,
cómoda y responsable.
Mapa de estacionamiento para bicicletas en superficie
La ciudad de Barcelona dispone en
la vía pública de 25.300 plazas de
estacionamiento exclusivas para
bicicletas agrupadas en 2.200 áreas.
Actualizado a diciembre del 2010.
Mapa de la red de carriles
El carriles bici estan marcados en
color azul que es el color con lo que
señaliza preferentemente todo lo
que está relacionado a bicicletas. Se
incluyen de color amarillo-naranja las
calles con tráfico pacificado y en gris
zonas 30.
Guía Barcelona en bici
La última edición de esta guía de bolsillo
es de junio del año 2009, publicada en
el marco de la celebración de la semana
de la bicicleta. En ella encontraras toda
la información necesaria para poder
disfrutar de una circulación en bici más
segura, cómoda y responsable.
Guía BICIutat
Como todos los otros vehículos, la
bicicleta está sujeta a una normativa
que marca las normas específicas para
una circulación correcta y segura: El
Reglamento General de Circulación.
Guia Barcelona en bici - Guías de educación ambiental 19
Esta guía tiene el propósito de
promover el uso de la bicicleta entre
la población barcelonesa como un
sistema de desplazamiento habitual,
ya sea para ir a trabajar, a estudiar, a
comprar o a pasear.
Figura 49. Barcelona. Moverse en bicicleta. Guías
Fuente: Ayuntamiento de Barcelona
122
LINEAS DE ACCIÓN
5.2.5 PREDICAR CON EL EJEMPLO DESDE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
No hay mejor forma de promocionar la bicicleta desde la esfera pública que predicar con
el ejemplo. En este sentido, una de las formas más incisivas de promocionar su uso es
incorporar la bicicleta a la flota de vehículos de los distintos servicios de la administración.
Así, por ejemplo, en muchas ciudades el uso de este medio de transporte por parte de la
policía local le ha dado un prestigio del que antes carecía. También pueden establecerse
convenios con empresas públicas y privadas con una importante presencia en la calle para
que presten parte de su servicio en bicicleta.
Es deseable también, como una forma de gestión eficiente pero especialmente como una
forma de darle relevancia, crear un organismo específico para la promoción de la bicicleta
que tenga como una de sus misiones principales, a parte de planificar y gestionar la
infraestructura y los servicios dirigidos a la bicicleta, coordinar los distintos departamentos
municipales que tengan algún vínculo con este medio de transporte (urbanismo, medio
ambiente, educación…). Asimismo, este organismo debe ser el encargado de articular y
canalizar la participación de otros actores sociales externos a la propia administración:
asociaciones, empresas del sector ciclista, universidades y centros de investigación, etc.
Para impulsar el uso de la bicicleta en nuestras ciudades es de gran utilidad desarrollar
sistemas de bicicleta pública. Se trata de servicios de préstamos de bicicletas en los
núcleos urbanos impulsados normalmente por la administración pública. Se diferencian
de los servicios tradicionales de alquiler de bicicletas, más orientados al ocio o al turismo,
porque están pensados para prestar un servicio de movilidad práctico y rápido para el
uso cotidiano. Estos servicios son concebidos como un sistema de transporte público que
pueden utilizar todos los ciudadanos de tal forma que ya no es necesario disponer de este
vehículo para poder utilizarlo. Dicho sistema es especialmente útil para complementar
el sistema de transporte público prestado con vehículos a motor. En la mayor parte de
ciudades donde se ha implantado ha producido un “efecto contagio” que ha incentivado
a otros usuarios potenciales de la bicicleta a usarla para realizar sus desplazamientos
cotidianos.
Promover iniciativas como los domingos sin autos o tours ciclistas organizados por la
ciudad también son una forma activa de promover el uso de la bicicleta en el entorno
urbano.
5.3 ACCIONES SOBRE EL TRANSPORTE PÚBLICO
5.3.1 EL TRANSPORTE PÚBLICO: EL MÁS EFICIENTE PARA MEDIAS Y LARGAS
DISTANCIAS
Como se ha señalado en los apartados precedentes, la caminata y la bicicleta son los
medios de transporte más eficientes para realizar desplazamientos cortos de hasta 5km.
Sin embargo, a partir de esta distancia se imponen los vehículos a motor.Y entre ellos hay
dos grandes alternativas: el transporte público o el transporte privado.Ante esta disyuntiva,
los ciudadanos individualmente pero especialmente los administradores públicos, deben
decidir cual de ellos primar.Y si bien es cierto que en algunos casos el modo más eficiente
puede ser el vehículo particular, en la mayor parte de los casos y especialmente si se mira
objetivamente y desde una perspectiva colectiva, el transporte público resulta ser muy
ventajoso respecto al privado (véase Tabla 29).
Tabla 29. Algunas ventajas comparativas del transporte público respecto al
automóvil particular
•
Los costes individuales suelen ser menores que el vehículo privado
•
El transporte público es incluyente en tanto que es accesible a toda la población
•
Los costes colectivos en infraestructura y servicios son mucho menores en el caso del transporte
público
•
El riesgo de accidentalidad es mayor en el vehículo particular
•
El transporte público requiere mucho menos espacio para circular y para estacionar
•
Energéticamente es mucho más eficiente el transporte público
•
Los niveles de emisiones por pasajero son sustancialmente menores en el caso del transporte
público
•
Los automóviles particulares contribuyen en mucha más medida a la congestión que el transporte
público
Fuente: elaboración propia
Sin embargo, debido a las campañas de prestigio del automóvil y de desprestigio del
transporte público, la mayor parte de ciudadanos optan por el primero ni bien tienen la
posibilidad de adquirirlo y mantenerlo. En el imaginario popular el automóvil es símbolo de
libertad, de autonomía, de progreso social, de estatus, mientras que el transporte público
significa todo lo contrario: pobreza, fracaso social, dependencia, derrota… Sin duda alguna,
la administración pública ha contribuido ni que sea indirectamente a elaborar esta imagen
devaluada del sistema de transporte público; es por ello que tiene también el deber de
revertirla. Para ello es necesario emprender un abanico de acciones que mejoren el sistema
en si mismo y la imagen que se tiene de él.
5.3.2 COORDINAR LA PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO CON LA
PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
El objetivo de todo servicio de transporte público es ofrecer una respuesta a la necesidad
de desplazamiento de los ciudadanos. Esta necesidad de desplazamiento, sin embargo,
124
LINEAS DE ACCIÓN
depende de la organización territorial y funcional de cada ciudad. Así, una ciudad donde las
diferentes funciones y actividades urbanas (residencia, comercio, áreas industriales, servicios
administrativos, equipamientos educativos, culturales o de salud, etc.) estén segregadas
y muy dispersas en el territorio, demandará grandes desplazamientos cotidianos para
resolver las necesidades diarias de la población. Contrariamente, una ciudad organizada
bajo los criterios de la compacidad y la complejidad requerirá desplazamientos que en
buena parte podrán ser resueltos a pie o en bicicleta.
En este sentido, es necesario vincular la planificación del sistema de transporte público
al planeamiento urbanístico tanto en un sentido, dotando de transporte público un
desarrollo urbanístico, como en el sentido opuesto, generando densidad, compacidad y
complejidad alrededor de los paraderos de transporte público. Esta coordinación debe
permitir generar espacios con una importante oferta de servicios que minimicen los
desplazamientos y que a su vez sean accesibles a toda la población. Entender el potencial
reurbanizador del transporte público es de vital importancia para mejorar el sistema de
movilidad en su conjunto, generando a su vez efectos positivos individuales sobre cada uno
de los ciudadanos.
5.3.3 (RE)ORGANIZAR EL SISTEMA AJUSTANDO LA TIPOLOGÍA DE TRANSPORTE A
LA DEMANDA EXISTENTE
Bajo el nombre genérico de transporte público se esconden diversas tipologías de sistemas
de transporte. Así, encontramos sistemas de baja capacidad como los autobuses o los
trolebuses, sistemas de capacidad intermedia como autobuses en plataforma reservada,
tranvías y metro ligero, y sistemas de alta capacidad con infraestructura a desnivel como
trenes elevados o metros subterráneos. Cada uno de estos sistemas tiene una capacidad
determinada de transporte de pasajeros y a su vez tiene también un coste de construcción,
mantenimiento y servicio también específicos.
Subway (Metro)
.
Tren Elevado
Tren
Ligero
BRT
Figura 50. Dimensionamiento de sistemas de transporte público
Fuente:Vuckic, 2009
Es por ello que es muy importante definir con la máxima precisión posible y realizando
previsiones rigurosas a medio y largo plazo cual debe ser el sistema a implantar en cada
una de las vías de la ciudad. Un sistema económico pero con poca capacidad instalado en
una vía de alta demanda rápidamente colapsará dando un mal servicio, contribuyendo a la
mala imagen del sistema e invitando a aquellos que puedan a tomar el automóvil particular.
Contrariamente, un sistema de alta capacidad instalado en un corredor con poca demanda
será altamente deficitario lo que puede llevar a su cierre.
Si el sistema existente no es el adecuado, será necesario redefinir la red y la dotación de
transporte público de tal forma que se asigne a cada corredor la tipología más apropiada.
En general se trata de diseñar unos corredores de alta capacidad en las vías troncales
de la ciudad que se complementen con una malla bien articulada de rutas que alimenten
este sistema mediante tipologías de transporte de capacidad intermedia. Estas rutas
alimentadoras deberán complementarse, a su vez, con rutas capilares que conecten la
malla principal con los destinos más alejados de ésta.
5.3.4 INTEGRAR LA GESTIÓN, EL SERVICIO Y LA TARIFA DEL TRANSPORTE
PÚBLICO
El sistema de transporte de una ciudad debe concebirse como un todo, no como la suma de
muchas partes diferenciadas. Si bien pueden existir diversas empresas públicas o privadas
que ofrezcan el servicio de transporte de pasajeros en una ciudad, desde su gestión hasta
la información que se dé al usuario debe estar coordinada por un ente único que sea capaz
de ajustar en cada momento la oferta de transporte público a la demanda existente. Ello
permite asignar con mayor racionalidad la distribución de efectivos materiales y humanos
de tal forma que pueda cubrirse toda la demanda con el mínimo de recursos posible
haciendo más eficiente el sistema.
Para lograr una mayor y más eficaz integración del sistema es necesario aplicar medidas de
integración tarifaria en las que el pasajero únicamente paga un solo boleto para realizar un
recorrido determinado independientemente del número de unidades que tome y de las
empresas que presten el servicio en aquella ruta. Esta integración, en la que normalmente
se escala la tarifa en función del número de zonas recorridas, permite un ahorro sustancial
al pasajero despenalizando el trasbordo. Ello permite especialmente a las personas con
menor poder adquisitivo utilizar el transporte público con más frecuencia contribuyendo
positivamente en su proceso de salida de la situación de pobreza. Lejos de lo que se podría
imaginar, con este sistema no se produce una reducción general de los ingresos de los
operadores pues por un lado se produce un incremento de los usuarios y por otro con el
sistema de gestión centralizado se ahorra en la prestación del servicio.
Para garantizar el correcto funcionamiento del sistema, tanto en lo que se refiere a la
integración del servicio como a la integración tarifaria, puede ser necesario establecer un
sistema de paraderos o estaciones de transferencia que permitan el cambio de ruta, tal
como se viene haciendo desde hace décadas en las ciudades brasileñas o en los sistemas
de BRT (Bus Rapid Transit) implantados especialmente durante el último lustro en varias
ciudades del continente.
126
LINEAS DE ACCIÓN
5.3.5 POTENCIAR LA INTERMODALIDAD
Otro de los ejes básicos para incrementar y mejorar el servicio y la calidad del transporte
público es la potenciación de la intermodalidad con otros modos de transporte. La facilidad
de intercambio entre el transporte público, el auto particular, la bicicleta u otras tipologías
de transporte público, incrementa notoriamente la eficiencia del sistema en su conjunto
permitiendo escoger el medio más eficiente para realizar cada parte del trayecto.
Para conseguirlo se pueden tomar medidas como las siguientes:
-Crear estacionamientos park & ride vinculados a estaciones o paraderos de
transporte público, de tal forma que permitan a los usuarios de automóvil particular
estacionar en ellos pagando una tarifa menor a la que encontrarían en su lugar de destino
desincentivando el uso del automóvil en la zona más concurrida de la ciudad.
-Establecer estaciones de transferencia que permitan cambiar de ruta y de
sistema de transporte con facilidad. Estas estaciones, de rango jerárquico alto, pueden
concentrar información y servicios relacionados con el propio sistema de transporte pero
también otro tipo de servicios comerciales, culturales, etc. vinculados al área en la que
estén situadas. Por supuesto también pueden estar vinculadas a estacionamientos park &
ride.
-Incluir estacionamientos para bicicletas especialmente en las estaciones de
transferencia pero también en otras de menor rango. Para que puedan ser usados con
eficacia y seguridad estos estacionamientos deben dotarse de un buen sistema de gestión a
la par que estar bien vigilados y custodiados (ver Figura 51).A su vez deben darse facilidades
para subir las bicicletas a las unidades de transporte público siempre que éstas dispongan
de espacios específicamente habilitados para ello o que no supongan una molestia para el
resto de los usuarios.
Figura 51. Parqueadero de bicicletas junto a estación tranvía. Barcelona
Fuente: P. Avellaneda
Para potenciar la intermodalidad también se pueden utilizar incentivos económicos y
de tarificación como por ejemplo la aplicación de boletos conjuntos estacionamientodesplazamiento para las zonas de park & ride o para los parqueaderos de bicicletas en el
caso que se opte por cobrar por estacionar en ellos.
5.3.6 DAR PRIORIDAD AL SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO
Sin duda alguna una de las medidas más eficaces para mejorar el sistema de transporte
público y hacerlo atractivo a la población es dar prioridad al transporte público de superficie
por delante de los otros medios de transporte a motor, especialmente los automóviles
particulares. El establecimiento de carriles exclusivos para este sistema permite evitar las
congestiones garantizando una frecuencia de paso determinada dando un mejor servicio
con un número menor de unidades lo que, a su vez, supone un costo menor.
Estos carriles específicos deben estar dimensionados adecuadamente de tal manera que
no se produzca una saturación de los mismos por las propias unidades de transporte
público. Para establecer estos carriles específicos para el transporte público en varias
ocasiones habrá que sacrificar carriles de circulación convencionales. En estos casos, el
sustancial aumento de la capacidad de transporte de personas de estos carriles justificará
perfectamente este sacrificio.
Para que los carriles específicos para el transporte público de superficie puedan ser
utilizados con la máxima eficiencia, deben protegerse para evitar la intrusión de otros
medios de transporte que podrían mermar su potencial. Si bien en algunas ciudades estos
carriles pueden ser usados también por bicicletas, motocicletas, taxis o automóviles con
más de tres ocupantes, lo más aconsejable es, especialmente si su nivel de uso es elevado,
limitarlos únicamente al transporte público.
5.3.7 MEJORAR LA ACCESIBILIDAD
Una parte importante de la población (discapacitados, personas con dificultades visuales,
embarazadas, ancianos, mujeres o varones con cochecitos de bebé, etc.) no usa el transporte
público o solo lo hace esporádicamente porque tiene problemas para acceder a él. En este
sentido, mejorar la accesibilidad a las estaciones o a las propias unidades de transporte
puede favorecer el uso del servicio de transporte además de satisfacer una demanda
latente que con el sistema actual muchas veces no puede resolverse, garantizándose el
derecho a la movilidad que tienen todas las personas independientemente de su condición
física o psíquica.
Para ello es necesario, por un lado, regular los lugares de parada del transporte público
para poder adaptarlos adecuadamente a las necesidades de las personas con movilidad
reducida. A la par, y también progresivamente, deberán irse adaptando las unidades de
transporte público para poder acoger a estas personas en condiciones de confort y
seguridad facilitando las operaciones de subida y bajada de las propias unidades (ver Figura
52).
128
LINEAS DE ACCIÓN
Figura 52. Bus adaptado a personas con movilidad reducida
Fuente: www.heraldo.es
Para llevar a cabo esta iniciativa, las administraciones públicas competentes deberán
impulsar una relación cercana con las asociaciones y colectivos de personas discapacitadas
o con movilidad reducida con el objeto de recoger información básica y específica que
permita emprender esta tarea con ciertas garantías de éxito.
5.3.8 UTILIZAR CLÁUSULAS DE CALIDAD AMBIENTAL EN LAS CONCESIONES DE
SERVICIO
La mayor parte de las unidades de transporte público que circulan por nuestras ciudades
son altamente contaminantes. Para reducir el impacto ambiental de estas unidades se debe
impulsar la renovación de la flota. Para ello se pueden establecer medidas de contratación
de transporte público donde se incorporen cláusulas de calidad ambiental. Éstas pueden
ser de carácter general, exigiendo por ejemplo la implantación de sistemas de gestión de
la calidad, o de carácter específico. En particular son efectivas las demandas referentes al
nivel de emisiones permitido o los combustibles utilizados, ya que ya existe la tecnología
necesaria para reducir significativamente las emisiones respecto a la situación general
actual.
Asimismo, es posible establecer contratos con cláusulas de bonificación o penalización en
función de los criterios preestablecidos. Aspectos como los recursos humanos necesarios,
la flota, los horarios y las frecuencias, el consumo energético, la información suministrada,
el nivel de puntualidad, la seguridad, etc. pueden ser establecidos contractualmente y
utilizados posteriormente para evaluar el nivel de servicio alcanzado. Este sistema de
penalización/bonificación en función de la calidad ambiental es útil tanto en el caso del
establecimiento de concesiones con distintos operadores como en el de monopolios de
servicio.
5.3.9 FINANCIACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO
Uno de los mayores problemas que debe enfrentarse con la gestión del transporte público
es el de su financiación. En el caso de las ciudades del Perú, actualmente los servicios de
transporte público son prestados por empresas privadas. Ello hace que la administración
pública no asuma los costos de gestión de éste. Ésta únicamente fija unas tarifas máximas
que deberá aplicar cada uno de los operadores. Esta polarización del servicio, sin embargo,
impide una gestión eficaz del mismo. Para ajustar los costos de explotación del servicio a
los ingresos generados, las empresas del sector transporte suelen sacrificar aspectos como
el confort, la seguridad, la calidad ambiental, etc. dando lugar a un sistema deteriorado
que goza de muy mala imagen entre los usuarios y, muy especialmente, entre el resto de
ciudadanos que no lo utilizan regularmente.
Como ya se señaló en apartados precedentes, para que el sistema de transporte de una
ciudad pueda ser gestionado con eficiencia debe concentrarse la gestión en un ente único,
público o concesionado. Ello permite usar los recursos con mayor eficiencia evitando
gastos innecesarios que no aportan necesariamente un mayor nivel ni una mejor calidad
de servicio. Aún así, si se quiere tener un sistema de transporte público con estándares
internacionales y a un costo asumible por la población, éste suele ser deficitario per se.
Sin duda alguna, para reducir este déficit de explotación una de las formas más efectivas es
incrementar su uso. Para ello ya se han dado algunas pautas en los apartados precedentes.
Sin embargo, muy probablemente, incluso con un aumento del número de usuarios el
sistema siga teniendo pérdidas. Para reducirlas es necesario explotar al máximo los
distintos mecanismos de financiación disponibles:
•
•
•
•
Financiamiento mediante el pago directo de los usuarios a través de la venta de boletos
teniendo en cuenta de no sobrepasar la capacidad de pago de los potenciales usuarios
Ingresos comerciales asociados a la publicidad
Otros ingresos vinculados al arrendamiento de bienes inmuebles en caso de existencia de
éstos
Recursos extra tarifarios vinculados a la explotación de productos comerciales
relacionados con el transporte urbano, servicios comerciales o al desarrollo
inmobiliario relacionado con un determinado proyecto.
De todas formas, aún con estos ingresos extras, el transporte público suele seguir siendo
deficitario requiriendo una aportación extra por parte de las administraciones públicas.
Ello es cuestionado muy a menudo por el alto costo que supone para el erario público. Sin
embargo, no se tiene presente que un sistema de transporte público eficiente incrementa
la productividad, ahorra tiempo y minimiza las externalidades negativas como la contaminación o el estrés lo que redunda por un lado en una mayor recaudación del Estado y por
otro en un menor gasto en salud y otras partidas cuantiosas.
A su vez, estas mismas voces no se cuestionan las inversiones que las mismas entidades
públicas realizan en el sistema de transporte privado, invirtiendo grandes sumas de dinero
en la construcción de infraestructuras aptas para el automóvil. En algunas ciudades han
resuelto esta dicotomía integrando los costos y los ingresos de todo el sistema de transporte, tanto el público como el privado. De esta forma, con el cobro a los automovilistas
130
LINEAS DE ACCIÓN
por el uso de determinadas infraestructuras se puede obtener una especie de subsidio
cruzado que permite financiar el déficit del transporte público sin un costo adicional para
las arcas públicas. Este es el caso de la Congestion charging de Londres que podemos ver
en la Figura 53.
La Congestion charging o Tarifa por congestión de Londres es un peaje urbano que funciona como una tasa
que se aplica a determinados conductores que circulan por la zona central de la ciudad.
La capital británica es la ciudad más grande del mundo en la que se ha implantado este modelo. Sin embargo,
también se ha puesto en marcha en otros países como en las ciudades noruegas de Oslo, Bergen y Trondheim,
Estocolmo en Suecia, Singapur, la primera ciudad del mundo en implantar un peaje urbano en 1975, o más
recientemente Milán en Italia.
La Congestion charging fue implantada en el año 2003 por el entonces alcalde de Londres Ken Livingstone
con el objetivo de reducir la congestión de tráfico en el centro de la ciudad. Para ello se propuso, al mismo
tiempo, promover el uso del transporte público mediante la realización de importantes inversiones en el
metro, el ferrocarril en superficie y la red de autobuses.
Para poder realizar estas inversiones se utilizó la propia Tasa por congestión de tal manera que los beneficios
netos generados por esta tasa se reinvertían en la mejora de la red de transporte público.
Central London
Congestion Chargin Zone
Legend
Central London Congestion Chargin Zone
Additional Residents Discount Zone
Figura 53. Congestion charging de Londres
Fuente: http://www.tfl.gov.uk
5.3.10 CAMPAÑAS DE PROMOCIÓN DEL TRANSPORTE COLECTIVO
Como se ha señalado, la mejor forma de promocionar el transporte público es
convertirlo en un servicio eficiente y asequible que satisfaga las necesidades de
desplazamiento de la población de una ciudad y que sea verdaderamente competitivo
con el automóvil. En este sentido no hay mejor sistema para promover su uso que la
“publicidad” que hacen de él sus propios usuarios. Sin embargo, en ciudades como
las nuestras, donde desde hace ya años, quizá décadas, se ha venido realizando una
campaña sistemática de desprestigio del transporte público es necesario realizar
esfuerzos complementarios especialmente en las etapas iniciales de esta transición.
Muchos usuarios potenciales no conocen como pueden utilizar el transporte público para
cubrir sus necesidades de movilidad, otros están mal informados sobre la calidad del mismo,
y algunos más no se deciden a probarlo por falta de iniciativa. Incluso muchos usuarios
habituales desconocen la potencialidad del servicio por falta de información sobre éste. Para
tratar de romper estas dinámicas es necesario promover el transporte público teniendo en
cuenta la finalidad de fidelizar a los usuarios actuales a la vez que incorporar nuevos usuarios.
A continuación se exponen algunas de las acciones que se pueden tomar en este sentido:
•
Mejorar la calidad de la información al usuario. La información sobre la red de transporte
público, los horarios, la posible combinación entre rutas es de gran utilidad para
poder planificar un desplazamiento, especialmente si éste no es el habitual. Para ello
se pueden elaborar mapas y guías completas o de bolsillo pero también suministrar
la información vía web. Una herramienta muy útil en este sentido son las webs que
permiten buscar el camino más óptimo entre dos puntos de la ciudad. Ello sin olvidar
la información en los propios paraderos y estaciones del transporte público.
•
Mantener los vehículos en buen estado. Dado que el estado de los vehículos es uno
de los argumentos más utilizados por los reacios a utilizar el transporte público, se
trata de mantener los vehículos en excelente estado de conservación e higiene como
herramienta de marketing para reforzar los valores que lo diferencian del transporte
individual (menor impacto ambiental, menor costo, menor estrés, etc.).
•
Utilizar sistemas de gestión de la calidad y orientar el servicio hacia el cliente. Deben realizarse
estudios completos sobre las necesidades de los usuarios y sobre los aspectos que
consideran más determinantes en su toma de decisión sobre el modo de transporte a
escoger. En base a estos estudios y partiendo siempre de la idea que la prestación del
servicio debe estar orientada a satisfacer al cliente, deben reforzarse los aspectos bien
valorados por los usuarios y mejorar los menos elogiados.
•
Realizar campañas de promoción dirigidas a colectivos específicos. Con el objetivo de captar
nuevos usuarios o de fidelizar los existentes se pueden realizar campañas dirigidas a
aumentar el interés de colectivos específicos sobre el transporte público. Entre estas
promociones puede haber incentivos económicos para determinados usuarios como
por ejemplo los estudiantes o los ancianos. De la misma forma se pueden aplicar
tarifas reducidas o gratuitas para los jóvenes con la finalidad de que se acostumbren a
utilizar este medio de transporte. En París, por ejemplo, existe el abono IMAGINE-R
diseñado para que los jóvenes se desplacen en transporte público en su tiempo libre.
Consiste en un abono para los días feriados con un precio económico que además
de su tarifa reducida lleva asociados numerosos descuentos en comercios y servicios
para los jóvenes. Dispone de una web atractiva con chats, comunidades virtuales, etc.
orientada al público más joven (ver Figura 54).
•
Dar otras utilidades complementarias a los boletos de transporte. En Hong Kong, por
ejemplo, se utilizan tarjetas chip para los boletos de transporte lo que les permite
tener otros usos como monedero electrónico como el pago en cabinas de teléfono
entre otras funcionalidades.
132
LINEAS DE ACCIÓN
Figura 54. IMAGINE-R. París
Fuente: http://www.imagine-r.com/
Cualquiera de estas opciones debe desarrollarse acompañada de incisivas campañas de
comunicación dirigida a cada uno de los colectivos objetivo con mensajes apropiados
para cada uno de ellos. Un aspecto fundamental a tener en cuenta es la publicidad o
contra-publicidad que pueden generar determinados actores mediáticos. En este sentido
es especialmente importante realizar un trabajo de sensibilización entre los mas media
para que colaboren positivamente en la campaña de comunicación evitando dar una mala
imagen de la iniciativa especialmente antes de que esta se haya puesto en marcha.
5.4 ACCIONES PARA PROMOVER EL USO RACIONAL DEL
AUTOMÓVIL
5.4.1 EL AUTOMÓVIL: RACIONALIZAR EL USO Y EVITAR EL ABUSO
Es indudable que el automóvil ofrece algunas ventajas competitivas frente al transporte
público, la bicicleta o la caminata que lo hacen muy popular entre la población (¿quién no
desearía tener un auto?). Entre estas ventajas está el hecho que permite un desplazamiento
puerta a puerta y que ofrece un espacio individualizado y personalizado para desplazarse.
Asimismo, muy habitualmente su uso permite reducir los tiempos de desplazamiento.
Además, permite “lucir” el estatus alcanzado frente a los demás. Sin duda, el auto ofrece
importantes ventajas competitivas individuales sobre el resto de modos de transporte por
ello su uso en tan popular.
Sin embargo, como hemos visto en capítulos anteriores, el uso generalizado del automóvil
crea multitud de problemas en nuestras ciudades. Uno de ellos es la ocupación de la vía
pública, dificultando el resto de usos. Otro problema es la absorción de la mayor parte
de los recursos económicos públicos destinados a la movilidad. Además, los automóviles
son grandes consumidores de energía y responsables de buena parte de la contaminación
atmosférica y acústica de las ciudades. Esto sin contar que tienen unos costos elevados
para el usuario lo que los hace inaccesibles a la mayor parte de la población.
Resulta evidente, entonces que deben tomarse medidas para racionalizar el uso de este
medio de transporte. Racionalizar no quiere decir prohibir sino limitar su acceso a las zonas
de la ciudad que consideremos de uso preferencial para otras formas de transporte, tratar
de reducir su demanda especialmente cuando existan formas alternativas de desplazarse, y
conseguir un uso tan seguro, fluido y aceptable ambientalmente como sea posible cuando
sea imprescindible utilizarlo.
5.4.2 REGULAR EL USO DEL AUTOMÓVIL EN LA CIUDAD
Como hemos visto existen múltiples razones para utilizar el automóvil particular. Todas
ellas se fundamentan básicamente en las ventajas individuales que aporta este medio de
transporte. Pero la suma de todas estas decisiones individuales comporta importantes
externalidades para la colectividad, sea usuaria o no de este medio de transporte. Estas
externalidades, como se ha expuesto en capítulos anteriores, suponen un importante costo
para las arcas públicas. Se da la paradoja, entonces, que los costos sociales, económicos
y ambientales generados por un medio de transporte utilizado por una minoría, deben
ser soportados por el conjunto de la población, incluso por aquellos que sufren las
consecuencias del uso y el abuso de este medio de transporte.
Tanto desde el punto de vista económico como social y medioambiental esta situación no
es sostenible a medio y largo plazo. Como ya ha ocurrido en muchas ciudades del mundo
esta situación ha llevado a sus gestores públicos a tomar medidas para paliar esta situación.
Una de las medidas de mayor calado ha sido establecer mecanismos para regular el uso
de los automóviles en la ciudad. Para ello se han utilizado varias estrategias algunas de las
cuales señalamos a continuación:
134
LINEAS DE ACCIÓN
•
Peaje urbano. Como ya vimos para el caso de Londres, una estrategia para limitar el acceso
y el uso del automóvil en algunas ciudades ha sido el establecimiento de peajes urbanos
que regulan la entrada de vehículos en determinadas zonas de la ciudad. Los ingresos
provenientes de estos peajes suelen reinvertirse en la mejora del transporte público o del
sistema viario dentro de estas áreas restringidas.
•
Zonas ambientales. En Berlín y otras 39 ciudades alemanas hay zonas urbanas más o menos
amplias en las que se prohíbe el paso de vehículos a motor, públicos o privados, que no lleven
una etiqueta verde que certifica que no superan ciertos límites de emisiones. El objetivo es
reducir el uso generalizado de automóviles y específicamente los niveles de contaminación
en las ciudades.
•
Pico y placa. Una de las opciones que han tomado múltiples ciudades en todo el mundo es
regular el uso de los automóviles en función del número de placa de éstos.Así, por ejemplo,
en Bogotá el pico y placa consiste en que dos días a la semana se restringe el uso del
automóvil durante las horas pico (no así en las horas valle), de acuerdo con el número en
que termina la placa del carro. Ello provoca una redistribución horaria de los vehículos en
circulación disminuyendo los niveles de congestión.
•
Carriles VAO. Para reducir el número de vehículos en circulación algunas ciudades también
han desarrollado carriles destinados a vehículos de alta ocupación (VAO) (Figura 55). Estos
carriles, debidamente señalizados y vigilados, solo pueden ser usados por vehículos que
lleven dos, tres o más pasajeros. Para que la medida sea efectiva los carriles VAO deben
implantarse en sustitución de carriles convencionales. En algunas ciudades estos carriles
pueden ser utilizados también por el transporte público; son los llamados carriles BUS-VAO.
Figura 55. Carril VAO
Fuente: http://ecomovilidad.net
•
Jugar con la congestión. La congestión puede ser un buen aliado para gestionar el
uso del automóvil en la ciudad. Diversos estudios han señalado que la recurrencia
de episodios de congestión en determinadas vías produce un efecto disuasorio
en los usuarios de automóviles, especialmente cuando se ofrecen alternativas de
desplazamiento competitivas. Esta medida, sola o complementada con alguna de las
anteriores, ha dado buenos resultados en las ciudades que la han aplicado.
5.4.3 REFORMAR LAS “VÍAS DE ESTAR” ADAPTÁNDOLAS A SU NIVEL DE JERARQUÍA
VIAL
En los capítulos anteriores establecíamos la necesidad de jerarquizar la vía pública como
mecanismo básico para planificar la movilidad. En esta jerarquización determinábamos que
mientras algunas vías principales debían ser consideradas “vías de pasar”, la mayor parte
de la calles de una ciudad podían ser consideradas “vías de estar”. Estas vías constituían
zonas donde el automóvil particular no gozaba de la prioridad que disfrutaba en las “vías
de pasar” sino que, al contrario, su acceso debía estar limitado y regulado, adaptando su
comportamiento a los otros usuarios de la vía.
Para que las “vías de estar” tengan este carácter en muchas ocasiones será necesario
implantar algunas medidas especialmente dirigidas a moderar y a pacificar el tráfico en
estas zonas. Una de ellas puede ser el reordenamiento de los sentidos de circulación en la
zona evitando los by pass y en general la circulación que no esté vinculada estrictamente
a las actividades de la zona; con ello se reducirán los flujos de tráfico permitiendo el
desarrollo de otras actividades inhibidas por la circulación vehicular.
A su vez se pueden utilizar diferentes medios para modificar el carácter de la calle de
forma que cuando lo hagan los vehículos estén obligados a circular a velocidades limitadas,
normalmente inferiores a los 15 o 20km/h. Para ello, por ejemplo, pueden reducirse los
anchos de pista adaptándolos a la velocidad deseada ya sea mediante el rediseño de la
sección de la calle o implementando elementos de mobiliario urbano (bancas, jardineras,
pivotes, etc.) que produzcan el mismo efecto (véase Figura 56). En este sentido es importante
señalar que las únicas medidas realmente efectivas para conseguir la pacificación de estos
espacios son las de carácter físico en tanto que obligan a los conductores a reducir la
velocidad. Otras medidas como por ejemplo la señalización de velocidades máximas de
circulación no suelen producir los efectos deseados.
Figura 56: Elemento reductor de la velocidad en Donosti (Euskadi, España)
Fuente: P. Avellaneda
136
LINEAS DE ACCIÓN
5.4.4 FOMENTAR EL AUTO COMPARTIDO, EL AUTO MULTIUSUARIO Y EL ALQUILER
DE AUTOS ENTRE PARTICULARES
Según señalan diversos estudios la tenencia de vehículo fomenta su uso. De esta forma, en
muchas ocasiones los propietarios de automóvil hacen uso de su vehículo incluso cuando
existen alternativas de desplazamiento mucho más racionales, económicas, saludables y
ambientalmente aceptables. Para moderar el uso irracional del automóvil derivado de
la tenencia de éste, muchos países y ciudades del mundo han desarrollado sistemas que
permiten usar un automóvil cuando existe la necesidad de ello sin ser propietario del
vehículo. Los más populares entre estos sistemas son el carsharing y el carpooling aunque
en los últimos años han surgido otras iniciativas como el alquiler de vehículos entre
particulares (Figura 57).
El carsharing o auto multiusuario es un sistema de movilidad en el que una empresa u
organización gestiona una flota de automóviles que pone a disposición de sus abonados.
De esta forma, al igual que pasa en los sistemas de alquiler, un mismo vehículo puede
ser utilizado por distintas personas; la diferencia principal entre estos dos sistemas está
en que en el caso del carsharing el vehículo puede utilizarse por horas con lo cual el
costo para el usuario es mucho menor. Este sistema permite utilizar el vehículo solo
en momentos puntuales sin necesidad de poseerlo ahorrando los importantes costos
de compra, mantenimiento y desecho del vehículo. A su vez, permite usar el vehículo
más conveniente en cada caso pues la empresa que gestiona la flota pone a disposición
del usuario distintos tipos de vehículos, desde pequeños utilitarios a carros familiares o
furgonetas de más de diez plazas.
El carpooling o viaje compartido es la práctica de compartir por turnos el uso de un
automóvil por dos o más personas, generalmente para viajar juntos durante las horas
pico hacia el trabajo. Generalmente todos los participantes son propietarios de un auto
y alternando el uso de cada vehículo, economizan en gastos de viaje y contribuyen a
reducir la congestión de tránsito y disminuir la contaminación del aire. La práctica de viajes
compartidos es un sistema cooperativo que involucra distintos grados de regularidad y
formalidad, y es una de las medidas de administración de la demanda del transporte más
incentivadas en Estados Unidos, Canadá y varios países de la Unión Europea para mitigar
los problemas crónicos de congestión de tránsito. La promoción de este sistema suele ir
acompañada de otras medidas, especialmente la construcción o adecuación de carriles de
alta ocupación.
Paralelamente a estas iniciativas debe seguir impulsándose el alquiler de vehículos o
camionetas para usos especiales y poco frecuentes. En la medida que crezca la demanda de
estos vehículos su precio será más competitivo lo que a su vez permitirá cierta sustitución
de vehículos en propiedad y con ello un uso indiscriminado e irracional de éstos.
Social Car, empresa especializada en la gestión del alquiler de vehículos entre particulares, ofrece un servicio que
permite a propietarios de coches rentabilizar sus vehículos, poniéndolos en alquiler cuando no se utilizan o se
encuentran aparcados temporalmente.
Tras el primer trimestre en funcionamiento después de su puesta en marcha finales de julio, Social Car cuenta ya
con más 500 coches registrados en España y más de dos mil conductores en activo.
Esta nueva modalidad online de alquiler de vehículos de persona a persona, pionera en nuestro país, cuenta con el
respaldo de Social Energy, empresa líder en el sector de las energías renovables, comprometida con la promoción
y desarrollo de proyectos de sostenibilidad.
Social Car ofrece a propietarios la oportunidad de obtener beneficios económicos por el alquiler de sus coches,
mientras que para los conductores supone una alternativa de desplazamiento asequible y cómoda, al localizar
el vehículo vecino más próximo a su domicilio, lugar de trabajo o segunda residencia, permitiendo así su uso
sostenible y racional.
Mar Alarcón, cofundadora del proyecto, señala que “Social Car es una nueva fuente de ingresos para muchos
ciudadanos y empresas con flotas infrautilizadas, y un ahorro para los contratantes del servicio”. Como ejemplo,
el propietario de un coche mediano puede ganar 40€ al día mientras que para una persona que conduce un
promedio de 70 horas al mes supondrá un ahorro anual estimado de 1000€ entre seguro, parking, mantenimiento,
etc. La empresa confirma que algunos de sus propietarios registrados y validados obtienen actualmente una renta
de aproximadamente 500 euros mensuales por el alquiler de su vehículo.
El registro de vehículos y conductores y la plataforma de reservas El registro para propietarios y conductores se
realiza a través del portal y es totalmente gratuito. Social Car lleva a cabo la gestión completa del servicio, incluida
la validación de usuarios, el control de reservas, la atención a usuarios, el cobro del alquiler a conductores y el
posterior pago a propietarios, así como la tramitación y gestión del seguro. A través de una plataforma virtual, el
propietario del coche establece el precio del alquiler, la disponibilidad horaria, así como el lugar y las condiciones
de recogida. Así mismo, tiene la posibilidad de aceptar o declinar las solicitudes de reserva de los conductores
registrados.
Para registrar un coche, el propietario deberá solicitar a Social Car el alta del seguro apto para este servicio,
presentando la ficha técnica de su vehículo; por su parte el conductor interesado deberá acreditarse con su carné
de conducir (experiencia mínima de un año a partir de la fecha de registro) y su documento de identidad. Cambio
de seguro, requisito indispensable para dar de alta un vehículo El registro de un coche en la plataforma implica la
contratación de un seguro que permitirá al propietario alquilar su coche con total confianza.Así, Social Car ofrece,
en sustitución de su seguro habitual, un seguro competitivo con opción a todo riesgo o a terceros con cobertura
a conductor universal, tanto para su uso particular, como para los trayectos de alquiler a través de este servicio.
“Con nuestro seguro, un propietario tiene la posibilidad de alquilar su vehículo a través de la plataforma de Social
Car con total confianza, pagando prácticamente lo mismo que por un seguro convencional que sólo permite el
uso particular del vehículo”, asegura Alarcón.
Además Social Car ha anunciado que destinará 0,7% de su facturación al apoyo de proyectos sociales y de
sostenibilidad dentro del territorio nacional.
El alquiler de automóviles particulares ya funciona con gran éxito en algunas ciudades europeas y de los Estados
Unidos, y en la actualidad proliferan el número de usuarios que apuestan por esta modalidad de desplazamiento.
A nivel internacional, Social Car ya ha recibido de la mano de Lluís Recoder, Consejero deTerritorio y Sostenibilidad
de la Generalitat de Catalunya, su primer reconocimiento en los Smart City Awards dentro del contexto de la
primera edición del Smart City Expo & World Congress por la introducción del carsharing P2P en España.
Figura 57. Social car. Alquiler de vehículos entre particulares
Fuente: http://www.socialcar.com/
138
LINEAS DE ACCIÓN
Carsharing
Origen
El país pionero en la puesta en marcha del servicio de carsharing tal como lo entendemos en la actualidad
es Suiza, que estrenó este servicio en 1987 con 2 vehículos y 30 clientes. En el año 2007 la cooperativa
Mobility (que gestiona este servicio en la Confederación helvética) contaba ya con 1.950 vehículos y 74.200
clientes, convirtiéndose en la empresa de carsharing más importante del mundo.
Carsharing en el mundo
Actualmente hay más de 600 ciudades en todo el mundo que disponen del servicio de carsharing. En el año
2006 había 10.500 automóviles y 330.000 abonados en las diferentes compañías que ofrecen el servicio de
carsharing, especialmente en Europa y Norteamérica.
Funcionamiento
Para utilizar la flota de vehículos de un operador de carsharing es necesario abonarse previamente y pagar
la cuota periódica que marque el operador en cada caso.
Para poder utilizar un vehículo el abonado tiene que hacer una reserva previa por teléfono o por Internet.
En el momento de hacer la reserva el abonado tiene que especificar los siguientes datos:
• El día, hora y la duración de la reserva (normalmente tiene que ser un mínimo de una hora y un
máximo de 15 días).
• El tipo de vehículo (utilitario, familiar, furgoneta, Hybrid, etc.).
• El aparcamiento donde tendrá que recoger el vehículo.
El cliente tendrá que ir a la hora y día especificado al aparcamiento seleccionado y podrá acceder al
vehículo con su tarjeta cliente, sin necesidad de hacer ningún trámite, de forma totalmente automática.
Una vez adentro del vehículo, en la mayoría de operadoras de carsharing, el cliente puede modificar los
datos de la reserva: reducir o aumentar la duración (a pesar de que en este segundo caso sólo es posible
si no hay otro cliente que ya haya reservado el mismo vehículo a continuación).
Si el conductor tiene que poner combustible la mayoría de compañías de carsharing facilitan una tarjeta
carburante a cada vehículo porque el cliente no tenga que pagar con sus medios.
Una vez haya utilizado el vehículo el cliente lo tiene que devolver antes de la hora de fin de la reserva al
mismo aparcamiento donde lo ha recogido.
La facturación del servicio es automática teniendo en cuenta el tiempo de reserva y los km recorridos. La
tarifa por hora y por km variará según el tipo de vehículo que se haya reservado.
Ventajas
Los usuarios pueden utilizar un vehículo sin tener que ser el propietario con la comodidad y el ahorro que
esto representa.
• La empresa operadora del servicio es quien compra, hace el mantenimiento de los vehículos y gestiona
el servicio. Los usuarios no se tienen que ocupar del mantenimiento ni de los trámites que implica la
propiedad de un vehículo.
• Los abonados pueden disponer de un vehículo las 24 horas del día todos los días del año, con una
simple reserva previa por teléfono o por Internet.
• Disponen de una flota con varios modelos de vehículo, que pueden ir desde un coche utilitario a un
“minibus”, para que el cliente siempre pueda escoger el vehículo que se ajuste más a sus necesidades
en cada momento.
• Los clientes no tienen que soportar las cargas económicas de la tenencia: compra, revisiones,
reparaciones, seguro, impuestos, aparcamiento, combustible, etc., sino que sólo pagan por la utilización
del vehículo: horas de uso y kilómetros.
• Es más flexible y económico que el alquiler de coches convencional: el cliente puede hacer reservas
por sólo una hora (a diferencia del mínimo de un día de las empresas de alquiler de coches); en la zona
donde está implantado el servicio de carsharing hay muchos más estacionamientos donde se pueden
recoger los vehículos que los que disponen las empresas de alquiler. En el carsharing el combustible
está incluido en el precio de la reserva.
• Promueve la utilización del transporte público, puesto que los clientes del carsharing acostumbran a
tener descuentos en los abonos del transporte colectivo.
• Promueve la sustitución de desplazamientos motorizados por desplazamientos a pie o en bicicleta.
• Disminuye el consumo de espacio público y libera aparcamientos, puesto que un vehículo del carsharing
sustituye de 5 a 8 vehículos privados.
• Facilita el control de los gastos en concepto de movilidad por parte del usuario lo que le lleva a ser
mucho más racional en su uso.
Fuente: http://ca.wikipedia.org/wiki/Carsharing
5.4.5 GRAVAR FISCALMENTE LA TENENCIA Y EL USO DE AUTOMÓVIL
Sin duda alguna uno de los instrumentos más eficaces para racionalizar el uso del automóvil
es gravar fiscalmente la titularidad y el uso de éste72. En el primer caso se grava la propia
tenencia del automóvil independientemente del uso que se le dé. Este impuesto, que puede
variar en función del tipo de vehículo (utilitario, 4x4, híbrido, eléctrico, etc.) tiene como
objetivo forzar a los posibles compradores a meditar bien su decisión. Esta herramienta,
combinada con la extensión de iniciativas como el carsharing, permite atenuar el crecimiento
del parque automotor y especialmente el uso irracional del automóvil inducido por la
tenencia de éste. Esta medida trasciende el ámbito de competencia local con lo cual para
implementarse se debe contar con la complicidad de la administración competente, en
nuestro caso la de ámbito nacional.
Sin embargo, desde el punto de vista de las inversiones necesarias para que pueda ser
utilizado y de las externalidades económicas, sociales y medioambientales que genera, esta
medida no es suficiente para racionalizar el uso del automóvil pues puede pagar lo mismo
un propietario que realice 5.000km al año que uno que realice 50.000km. Para establecer
estas diferencias e invitar a los propietarios de automóviles a hacer un uso racional y
responsable de su vehículo, algunos países han optado por gravar el uso de éste. En este
sentido, por ejemplo, en muchos países se establecen impuestos sobre el carburante de
tal forma que a más uso corresponde un costo mayor. Sin embargo, esta medida, si bien
se erige como un importante instrumento recaudador para hacer frente a los costos
colectivos de la movilidad en automóvil, no suele producir un efecto restrictivo sobre los
usuarios en tanto que al estar incluido dentro del precio del carburante éstos no perciben
el sobre costo generado por el sobre uso del vehículo. Para superar esta situación algunos
países han optado por diferenciar específicamente el costo del carburante del impuesto
que grava su consumo, o por sistemas alternativos que permitan al usuario del automóvil
percibir fácilmente el ahorro que les podría suponer un menor uso de su vehículo.
5.4.6 REALIZAR CAMPAÑAS INFORMATIVAS SOBRE EL USO RESPONSABLE DEL
AUTOMÓVIL
En la mayor parte de los casos el uso irracional del automóvil se produce debido a hábitos
adquiridos inconscientemente, por desconocimiento de las consecuencias que comportan
nuestras decisiones individuales o por falta de conocimiento de alternativas existentes
para cubrir nuestras necesidades de desplazamiento. En este sentido, a la hora de modular
nuestros hábitos de desplazamiento es mucho más poderosa la imagen de independencia
y libertad difundida desde el sector del automóvil que la repetida desde los sectores
ambientalistas explicando las consecuencias negativas de la extensión de un modelo de
movilidad basado en el vehículo privado en nuestras ciudades.
Si lo que se pretende es racionalizar el uso del automóvil, es necesario revertir esta imagen
idílica que tiene el automóvil explicando a los ciudadanos las consecuencias de su (ab)uso,
ofreciéndoles alternativas para realizar sus desplazamientos. Para ello deben realizarse
campañas informativas sobre el uso responsable del automóvil invitando a los propietarios
de automóviles a hacer un uso racional de éste. En este sentido, es importante el papel
de difusores y creadores de opinión que tienen los diferentes niveles de la administración
pública como entes rectores y gestores de la movilidad, y las distintas entidades, asociaciones
y organizaciones vinculadas a este sector (colegios profesionales, universidades y centros
Más adelante se desarrolla esta acción con más profundidad (5.10 Acciones de fiscalidad ambiental aplicada a la movilidad).
72
140
LINEAS DE ACCIÓN
de investigación, asociaciones sin ánimo de lucro, etc.). Cada uno desde el espacio que le
es propio puede contribuir a concienciar a los conductores de utilizar el vehículo de una
forma racional evitando su uso cuando haya alternativas factibles de desplazamiento.
5.5 ACCIONES SOBRE EL PARQUEO
5.5.1 UTILIZAR EL ESTACIONAMIENTO COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN
Difícilmente un conductor tomará su automóvil si no tiene donde estacionarlo en el lugar
de destino o si el costo de estacionarlo le resulta demasiado alto. Bajo este principio
muchas ciudades han utilizado la oferta de estacionamiento como una herramienta
eficaz para racionalizar el uso del automóvil y para regular la entrada de vehículos en
determinadas áreas de la ciudad.
Durante muchos años, las políticas de aparcamiento en la mayor parte de ciudades
consistían en ofrecer el mayor número de plazas de estacionamiento posible para satisfacer
a la demanda existente. Ello supuso, sin duda alguna, un impulso notable en el crecimiento
del uso del automóvil. Ahora bien, desde el paradigma de la sostenibilidad las políticas
de aparcamiento deben basarse justamente en lo contrario, en racionalizar la entrada de
vehículos evitando el acceso generalizado a determinadas áreas en beneficio de los medios
de transporte más sostenibles y del desarrollo de actividades inhibidas con la circulación
de vehículos.
Desde esta óptica las políticas de aparcamiento deben enmarcarse dentro de una política
global de movilidad, no como una política aislada, especialmente pensada como una
estrategia de disuasión del vehículo privado. En este sentido, deben erigirse como una
potente herramienta para regular el uso de los automóviles en la ciudad y promover
medios de transporte alternativos mucho más sostenibles y beneficiosos en términos
económicos, sociales y medioambientales para el conjunto de los ciudadanos.
5.5.2 MINIMIZAR EL ESTACIONAMIENTO EN VÍA
La gestión del parqueo debe tomar en consideración un elemento de vital importancia:
el espacio público. En este sentido, en muchas ciudades se ha iniciado un debate sobre el
uso de este espacio en relación con el estacionamiento. En la mayor parte de los casos los
gestores públicos han acabado determinando que hay que recuperar el espacio público
para el uso social, restando espacio destinado al auto y su aparcamiento, especialmente en
zonas de concentración de actividades comerciales y lúdicas o en zonas con una estructura
urbanística muy densa que dificulta la convivencia entre el tráfico rodado y el espacio
público destinado a las personas.
Para minimizar el estacionamiento en vía pueden ponerse en marcha distintas iniciativas
que deberán adaptarse a las prioridades o posibilidades de cada ente local. Una de las
más eficientes es la progresiva disminución de la oferta de estacionamiento libre bien
sea transformándola en oferta de pago bien ganando estos espacios para otros usos.
Asimismo, para asegurar que se cubren las necesidades de aparcamiento sin ocupar la
vía pública es recomendable establecer en los parámetros de construcción de viviendas,
centros de actividad, equipamientos, etc. una reserva para estacionamiento dentro de los
propios edificios. Paralelamente, si la demanda lo requiere puede estimularse la oferta
de estacionamiento público o privado fuera de vía ya sea en predios desocupados o en
142
LINEAS DE ACCIÓN
edificios destinados a este fin. Otra de las medidas que permiten liberar el espacio público
son los aparcamientos compartidos. Se trata de estacionamientos privados situados fuera
de vía que los propietarios alquilan durante las horas en las que no lo usan. Esta medida
es efectiva básicamente en lugares donde coexiste un uso residencial con una importante
actividad económica.
Todo ello, sin duda alguna, debe ponerse en práctica después de haberse realizado un
exhaustivo estudio de oferta y demanda de estacionamiento que permita identificar
cuales de las iniciativas son las más idóneas para el caso y siempre después de valorar los
resultados a obtener.
5.5.3 DAR PRIMACÍA AL ESTACIONAMIENTO DE LOS RESIDENTES
En zonas con alta concentración residencial y de servicios existe una elevada demanda de
estacionamiento en vía. La voluntad de favorecer las actividades comerciales del sector
determina en muchas ocasiones el establecimiento de áreas de rotación que facilitan el
estacionamiento de los visitantes en perjuicio de los residentes. Ello, además de producir
las consecuentes dificultades de estacionamiento a los vecinos, supone un volumen
significativo de vehículos que entran en el área esperando encontrar un lugar donde
estacionar su vehículo con la consiguiente pérdida de calidad del espacio público y el
incremento de la inseguridad vial y la contaminación que ello supone.
Para resolver esta situación en algunas ciudades han optado por dar primacía al
estacionamiento de los residentes considerando que la demanda de parqueo vinculada a
otras actividades comerciales, de servicios, etc. debe ser resuelta por los propietarios de
estos establecimientos fuera del espacio público. En la ciudad de Barcelona, por ejemplo,
en el año 2005 se implantó la llamada “Área verde” enmarcada dentro de la política
de movilidad sostenible del Ayuntamiento de Barcelona (ver Figura 58). En estas zonas
pueden estacionar todos los vehículos; sin embargo, se da un trato preferencial a los
vecinos respecto al resto de usuarios. En este sentido, mientras que un vecino de la zona
puede tener el vehículo estacionado hasta tres meses con una tarifa de 1€ a la semana, la
duración máxima de estacionamiento para una persona no residente es de 1 o 2 horas y el
costo se acerca a los 3€ la hora. Asimismo, en determinadas zonas de la ciudad existen un
tipo de plazas específicas en las que únicamente pueden estacionar los residentes.
Los estudios de movilidad realizados con motivo de la implantación del Área Verde indican
que este servicio ha supuesto una reducción de la circulación de vehículos general en toda
la ciudad y especialmente en las zonas reguladas. Además, se han producido los siguientes
efectos:
-
-
-
-
Incremento general de la fluidez especialmente en el centro de la ciudad
Mejora del confort en los barrios donde se ha implantado esta medida
Aumento del espacio para peatones
Mayor facilidad de aparcamiento para los vecinos
Figura 58. Barcelona. Área verde
Fuente: http://www.areaverda.cat/es/
Para el caso de las ciudades del Perú este método podría aplicarse especialmente en los
barrios antiguos en los casos en los que el propietario de una vivienda la quiera conservar
y no tenga cochera.
5.5.4
IMPULSAR LOS ESTACIONAMIENTOS PARK & RIDE
En las ciudades extensas donde deben realizarse largos desplazamientos diarios para
acudir al centro de trabajo o para realizar otro tipo de actividades, y donde el transporte
público no llega a los espacios más alejados de la ciudad o se considera que éste no es lo
suficientemente competitivo respecto al automóvil, una de las opciones para disuadir la
entrada de estos vehículos a los centros urbanos es la implantación de estacionamientos
situados en las cabeceras de las principales rutas de transporte público con el objetivo
que los conductores dejen su vehículo en estas zonas y continúen su viaje en algún modo
de transporte público.
Los aparcamientos de disuasión, también llamados Park & Ride (aparcar y montar en inglés)
o de intercambio, son aparcamientos que facilitan el cambio entre transporte privado
y transporte público, gracias a su ubicación privilegiada en las estaciones de autobús
y ferrocarril (ver Figura 59). Su objetivo principal es disuadir a las personas de usar el
coche para acceder al centro de una ciudad, ofreciéndoles una alternativa competitiva
y de calidad, basada en el estacionamiento del vehículo en la periferia y el posterior
desplazamiento al centro de la ciudad mediante el transporte público. Es habitual encontrar
estos aparcamientos en las principales entradas a las ciudades en las que aparcar en la calle
resulta complicado.
144
LINEAS DE ACCIÓN
Este tipo de sistemas de estacionamiento están muy extendidos en las principales ciudades
de Estados Unidos y de la Unión Europea dentro de las políticas de movilidad sostenible.
Permiten dar solución a las dificultades y costo que suponen el acceso de los automovilistas
a los centros urbanos de las ciudades dado que evitan a los usuarios la tensión de conducir
por zonas densamente congestionadas por el tráfico y enfrentarse al costo que supone,
tanto monetario como de tiempo, la búsqueda de aparcamiento en estos espacios.
En algunos casos estos estacionamientos poseen infraestructuras que facilitan el depósito
de motocicletas y bicicletas (Bike & Ride). En otros el usuario también puede optar para
dejar su coche en el estacionamiento y tomar en ese punto una furgoneta del trabajo o
montar en el coche de otra persona compartiendo vehículo (car-pool). En este último caso
se denominan Park & Pool.
Figura 59. Park & Ride y Bike & Ride
Fuente Google Images
5.6 ACCIONES SOBRE LA DISTRIBUCIÓN URBANA DE
MERCANCÍAS
5.6.1
LA DISTRIBUCIÓN DE MERCANCÍAS: NECESARIA PERO MEJORABLE
El transporte y el reparto de mercancías son fundamentales para el desarrollo económico de
las aglomeraciones urbanas. A pesar de ello suele ser un problema para los responsables de
movilidad de las administraciones locales y una fuente de molestias para muchos ciudadanos.
Los principales efectos que suele tener son la presencia de vehículos de gran tonaje, altamente
contaminantes y generadores de una importante inseguridad vial, y la ocupación del espacio
viario en las operaciones de carga y descarga, dificultando e incluso impidiendo la circulación
de otros vehículos y creando algunas molestias en los vecinos de la zona. En algunas áreas
específicas con un alto grado de pacificación o con un elevado volumen de tráfico peatonal,
la irrupción de vehículos de transporte de mercancías puede suponer una incomodidad para
los que por allí se desplazan incrementando significativamente el grado de inseguridad vial
de las vías por las que transitan. Lejos de solucionarse, esta problemática ha ido empeorando
con el tiempo a causa principalmente del incremento de la actividad económica y comercial
y del aumento del número de vehículos de transporte de mercancías que ello supone.
Ante estas situaciones la respuesta de la administración pública suele ser reactiva, actuando
a partir del aviso puntual o reiterado de los ciudadanos a la autoridad competente. Ello
supone o bien destinar importantes recursos municipales a controlar esta actividad o evadir
la responsabilidad sobre esta materia esperando que el problema no se generalice y pueda
resolverse ni que sea transitoriamente. Si bien es cierto que el elevado grado de informalidad
dificulta la gestión de la distribución urbana de mercancías, también es cierto que existen
amplios espacios de actuación que deben permitir ir resolviendo progresivamente algunos
de los problemas generados por el transporte de mercancías anticipándose a ellos.
En este sentido es necesaria una actitud proactiva por parte de la administración y de los
diversos actores implicados para mejorar en la medida de lo posible algunas de las disfunciones
originadas por esta actividad. Sin duda alguna debe potenciarse el comercio, especialmente el
de proximidad, y la actividad económica pero ello debe realizarse sin perjuicio de la calidad
de vida de las zonas donde ésta se desarrolla. Existen numerosas actuaciones que pueden
contribuir a hacer de la distribución de mercancías en la ciudad una actividad que no genere
importantes externalidades.
146
LINEAS DE ACCIÓN
5.6.2
DISEÑAR UNA CADENA DE TRANSFERENCIA DE CARGA EFICIENTE
Para que la necesaria distribución de mercaderías en el ámbito urbano se realice de forma
eficiente, reduciendo los costos y generando las mínimas externalidades negativas, es
necesario que se diseñe con el máximo rigor la cadena de transferencia de carga. Si bien
la definición de esta cadena dependerá de las características de cada realidad local, en
general se establecerán dos puntos de ruptura: las Terminales de Carga fuera de la ciudad
y los Mini Centros de Distribución73 dentro de ellas. Las primeras tienen como objetivo
recibir la carga procedente de fuera de la ciudad transportada por vehículos de gran tonaje
evitando la entrada de éstos al interior del área urbana. Con ello se pretende ayudar a
descongestionar las vías además de contribuir a la disminución de la contaminación sonora
y ambiental, reducir el deterioro provocado por estos vehículos en la malla vial y minimizar
la interferencia que este tráfico provoca con el resto de la movilidad urbana en lo que se
refiere al uso del espacio público.
Desde las Terminales de Carga ubicadas fuera de la ciudad las mercaderías serían
redistribuidas hacia los Mini Centros de Distribución ubicados al interior de ésta. Este
eslabón de la cadena se realiza con vehículos de carga de menor tonaje que los anteriores
minimizando las externalidades que aquellos podrían producir. Una vez la mercancía ha
sido trasladada a estos centros de acopio se inicia el último eslabón de servicio en la
cadena de suministros, comúnmente llamado logística de “última milla”, consistente en
distribuir la mercadería a su consumidor o centro de comercialización final (ver Figura 60).
Para facilitar las operaciones de carga y descarga deberán establecerse estacionamientos
“patrón” exclusivos bien identificados y regulados para tal fin. En el caso de áreas urbanas
específicas como la que se describe a continuación las estrategias se deberán adaptar a
cada situación.
Figura 60. Distribución urbana de mercancías de “última milla” en bicicleta
Fuente:Vanapedal
73
También llamados Micro Plataformas Logísticas Urbanas.
Además de los señalados, existe una amplia variedad de tipologías de centros logísticos.
Las características de las diversas ciudades, su ubicación y su función como “lugar central”
revelarán la conveniencia de promover y desarrollar cada uno de los distintos tipos de
cadenas de transferencia de carga.
5.6.3 REGULAR LA CARGA Y DESCARGA EN ZONAS CON ALTA DENSIDAD
PEATONAL
Es especialmente en las zonas de alta densidad de circulación peatonal donde el transporte
y la distribución de las mercancías crean más problemas. Habitualmente se trata de zonas
con un alto grado de densidad de establecimientos comerciales lo que redunda en una
gran afluencia de personas circulando a pie por las calles contiguas. En otras ocasiones
pueden ser áreas, comerciales o no, con cierto grado de pacificación lo que determina un
uso del espacio público en cierto modo incompatible con determinadas formas de carga
y descarga de mercancías.
En estos casos es necesaria la regulación de la distribución de mercancías para poder
compatibilizar harmónicamente los distintos usos de la calle. Una de las formas de
sistematizar este aspecto es regulando los espacios y los horarios en los que se pueda
realizar la carga y descarga. En algunas ciudades han optado por realizar estas operaciones
durante las horas nocturnas evitando las molestias que pudieran causar sobre los
potenciales compradores de los establecimientos comerciales de la zona. Sin embargo en
algunas ocasiones, y siempre dependiendo de la tipología de los vehículos de transporte y
del número de éstos, las molestias causadas a los vecinos pueden superar las ventajas de
realizar la carga y descarga durante la noche con lo cual se ha desestimado esta opción.
Habitualmente, en estos casos se ha optado por concentrar la carga y descarga en los
horarios de menor afluencia de compradores o paseantes.
En otras ocasiones, cuando existe una concentración suficiente de comercios pero se
quiere preservar la tranquilidad de zona pueden establecerse plataformas centralizadas
de distribución. Se trata de puntos de la ciudad que tienen como función principal recibir
las mercancías de varios operadores y transferirlas a los comercios mediante vehículos
específicos. Las ventajas de estas plataformas radican en el hecho de que pueden aumentar
la ocupación de los vehículos de distribución, optimizando las rutas, minimizando los
desplazamientos y la operaciones de carga y descarga, utilizando para ello vehículos
compatibles con las características de la zona a servir (eléctricos, silenciosos, pequeños,
etc.).
La gestión de estas plataformas puede impulsarla uno o varios operadores, pueden estar
impulsadas únicamente por la autoridad local o participadas por otros operadores, pueden
cubrir todos los productos o solamente unos cuantos, etc. La definición de cada uno
de estos aspectos dependerá de las características de cada caso. Lo más importante es
que antes de la implementación de una de estas plataformas se lleve a cabo un estudio
detallado donde se tengan en cuenta variables como el volumen de servicios previsto, la
disponibilidad de terreno o la disponibilidad de vehículos y su capacidad.
148
LINEAS DE ACCIÓN
5.6.4
PLANEACIÓN URBANÍSTICA
Una forma proactiva para evitar las disfunciones provocadas por la distribución urbana
de mercancías es incorporar este aspecto en la planeación urbanística. En este sentido,
muchos países incorporan en sus normativas edificatorias parámetros específicos referidos
a los espacios reservados a la carga y descarga de mercancías. De esta forma, los nuevos
edificios comerciales o de otro tipo que requerirán la entrada de mercancías (mercados,
centros comerciales, edificios de oficinas, áreas industriales, etc.) deben incluir en el
espacio construido espacios habilitados específicamente para ello evitando de trasladar
esta actividad a la vía pública. La definición de estos parámetros se concretará en base a
estudios particularizados.
En algunos países y/o ciudades estas normativas están ampliamente desarrolladas e
implantadas yendo incluso mucho más allá en la regulación de esta actividad que la de
exigir a los nuevos desarrollos que contengan espacios habilitados para la carga y descarga
dentro de los propios edificios. En el caso de Holanda, por ejemplo, encontramos la
ABC location policy implantada desde 1989. Esta normativa regula la localización de las
actividades económicas (productivas, comerciales, de servicios, etc.) en función del volumen
de personas y de mercancías que llegarán al centro de actividad. De esta forma, obligará a
los desarrollos urbanos que requieran frecuentes y voluminosos trasvases de mercancías
a localizarse cerca de grandes vías urbanas con el objetivo de evitar la circulación de
vehículos de grandes dimensiones por vías locales o vecinales.
5.6.5 CREAR ESPACIOS DE COORDINACIÓN ENTRE TODOS LOS ACTORES
IMPLICADOS
La distribución urbana de mercancías afecta a muchos actores y la efectividad de las
medidas dependerá en buena medida de la participación de todos ellos. Es por ello que
una de las bases de su gestión debe ser mantener un diálogo y un intercambio fluido entre
las partes. En este sentido, la administración local puede jugar una doble función. Por un
lado puede proponer medidas para desarrollar por si misma, pero también puede ser
coordinadora de esfuerzos entre los otros usuarios de la distribución.
En varias ciudades especialmente de Europa y Estados Unidos se han desarrollado
iniciativas en este sentido. En Aalborg, por ejemplo, se estableció un sistema de cooperación
voluntaria entre todos los actores (centros de distribución de mercancías, distribuidores,
comerciantes, administración pública, etc.) con el objetivo de definir aspectos de calado
como la ubicación de las zonas de carga y descarga, la capacidad de éstas, las franjas
horarias para la distribución, etc. Otras actuaciones que pueden desarrollar estos entes
son elaborar guías de buenas prácticas para la distribución de mercancías, establecer
mecanismos de coordinación entre los comercios o los distribuidores para realizar el
reparto de una forma más eficiente, o mantener un diálogo fluido con los vecinos para
consensuar las actuaciones que se quieran llevar a cabo.
5.7 ACCIONES DE PLANEACIÓN DE LA MOVILIDAD
5.7.1 PLANIFICAR LA MOVILIDAD: LA NECESIDAD DE UN NUEVO ENFOQUE
La necesidad de avanzar hacia un desarrollo sostenible conlleva la obligación de modificar
las metodologías heredadas de las décadas anteriores para planificar la movilidad. Con
el ojo puesto en los vehículos a motor, tradicionalmente la planificación de la movilidad
(de hecho, del transporte) se ha centrado fundamentalmente en las infraestructuras del
automóvil procurando satisfacer su demanda para evitar las situaciones de congestión
y, en el mejor de los casos, en regular ni que sea tímidamente el transporte público
especialmente en ciudades como las nuestras en las que la mayor parte de la población
usa este medio de transporte.
Sin embargo quedaban excluidos de la planificación los desplazamientos a pie, mayoritarios
en la ciudad, y los realizados en bicicleta. Asimismo, la planificación olvidaba la diversidad de
usuarios del espacio público (niños, ancianos, mujeres, discapacitados, etc.) tomando como
eje de la planificación a un ciudadano pretendidamente estándar, normalmente un varón
adulto con todas sus capacidades físicas y psíquicas. Para superar esta situación es necesario
desarrollar nuevos instrumentos de planificación que tengan en cuenta la diversidad de
ciudadanos que habitan la ciudad, así como la pluralidad de aspectos económicos, sociales
y medioambientales relacionados con la movilidad.
Desde la perspectiva de la sostenibilidad los instrumentos de planificación de la movilidad
deberán recoger los principios siguientes:
-
-
-
-
-
-
Configurar un modelo de transporte más eficiente para mejorar la competitividad
del sistema productivo
Aumentar la integración social favoreciendo una accesibilidad más universal
Incrementar la calidad de vida de los ciudadanos
No comprometer la salud de los ciudadanos
Aportar más seguridad en los desplazamientos y en el uso del espacio público
Establecer unas pautas de movilidad más sostenibles
Para realizar una buena planificación de la movilidad deberá contarse con un diagnóstico
exhaustivo que permita establecer con exactitud la situación de partida. Este diagnóstico
deberá tener un carácter sistémico integrando todos los aspectos relacionados con la
movilidad y estableciendo los vínculos entre ellos. Asimismo, el diagnóstico deberá tener
como centro de atención a los ciudadanos dejando en un segundo plano los instrumentos
que éstos usan para desplazarse. Realizado el diagnóstico deberán establecerse unos
objetivos cuantificables y definir una batería de medidas a implementar para lograr
alcanzarlos.
La planificación de la movilidad debe realizarse contando con todos los actores. En este
sentido, sea cual sea el rango del instrumento de planificación, deben desarrollarse espacios
de participación pública permanentes que permitan elaborar los planes correspondientes
contando con toda la riqueza de conocimientos existentes, velar por el cumplimiento de
éstos y revisar los propios planes una vez se hayan ejecutado o se haya cumplido su plazo
de vigencia.
150
LINEAS DE ACCIÓN
5.7.2
ELABORAR Y EJECUTAR PLANES DIRECTORES DE MOVILIDAD
Con el paso de los años el área de influencia de nuestras ciudades se ha expandido cada
vez más allá de los confines de la propia ciudad configurándose áreas e incluso regiones
metropolitanas. Por ello la planificación de la movilidad urbana debe ceñirse a unos
principios y unas normas generales dictadas desde una perspectiva más amplia que la de la
propia ciudad. En este sentido, antes de proceder a la elaboración de un plan de movilidad
urbana, debe desarrollarse otro correspondiente a un ámbito territorial mayor con el fin
de que todos los instrumentos de planificación de la movilidad de dicha área o región
metropolitana estén regidos por los mismos principios y objetivos.
En algunos países a este instrumento de planificación supramunicipal se le ha llamado Plan
Director de Movilidad (PDM). Los PDM definen los grandes trazos de la planificación de
la movilidad de todas las áreas urbanas y rurales que quedan bajo su zona de influencia
estableciéndose unos objetivos compartidos para todas ellas. Los PDM parten de un
diagnóstico en el que se analizan, entre otros, las variables territoriales de la movilidad,
las pautas de desplazamiento de los ciudadanos, las infraestructuras viarias y ferroviarias
existentes, el servicio de transporte público, las infraestructuras y los servicios específicos
para bicicletas y peatones, el transporte de mercancías, los intercambiadores modales y
las afectaciones sociales y ambientales del sistema de movilidad analizado (ver PDM de
Barcelona en el cuadro siguiente).
Un plan director de movilidad debe incluir tanto el estado del territorio actual como
las previsiones de futuro. Asimismo, el PDM tiene que ser el resultado de una reflexión
pluridisciplinar entre urbanismo, transportes y medio ambiente que permita poner
en marcha una política de movilidad sostenible para encontrar un equilibrio entre las
necesidades de las personas y las funciones de la ciudad y el conjunto del territorio.
En algunos casos, como ocurre en Chile, el propio PDM puede definir la necesidad de
desarrollar figuras de planeación de rango inferior tales como los Planes de Movilidad
Urbano a partir de un cierto volumen de habitantes.
Plan Director de Movilidad de la Región Metropolitana de Barcelona
El Plan Director de Movilidad de la Región Metropolitana de Barcelona (pdM) aprobado en 2008 tiene por objeto
planificar la movilidad de la región, teniendo en cuenta todos los modos de transporte tanto de personas como
de mercancías, de acuerdo a los principios y objetivos emanados del planeamiento territorial vigente en la Región
Metropolitana de Barcelona(RMB).
La diagnosis de la movilidad y el análisis del escenario tendencial del pdM para el horizonte 2012 lleva a la conclusión
de que hay que modificar el actual patrón de movilidad de la RMB, ya que éste no responde a un modelo de
movilidad integrado y coordinado con el urbanismo, por lo que respecta a la vivienda y a la implantación de las
actividades económicas que evite la dispersión de la movilidad, ni responde a un sistema eficiente en el uso de los
modos de transporte. Es necesario un cambio de cultura de la movilidad de cara a la reducción del uso del coche y
una apuesta decidida de priorizar el transporte público y la marcha a pie y en bicicleta como medios más sostenibles.
El pdM quiere ser el instrumento que garantice el desarrollo coordinado de las estrategias de gestión de la movilidad,
y propugna un modelo de movilidad sostenible, con un carácter transversal que integre las diferentes disciplinas que
actúan sobre la movilidad, con el objetivo de garantizar la accesibilidad básica a todas las personas y que colabore en
el principio de facilitar la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos.
El pdM contiene 91 medidas que se agrupan en 9 ejes de actuación:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Coordinar el urbanismo con la movilidad
Fomentar una red de infraestructuras de movilidad segura y bien conectada
Gestionar la movilidad y favorecer el trasvase modal
Mejorar la calidad del transporte ferroviario
Alcanzar un transporte público de superficie accesible, eficaz y eficiente.
Modernizar la actividad logística y acelerar las infraestructuras ferroviarias de mercancías
Garantizar el acceso sostenible a los centros de trabajo
Promover la eficiencia energética y el uso de los combustibles limpios.
Realizar una gestión participativa de los objetivos del Plan Director de Movilidad
Fuente: ATM
5.7.3
ELABORAR Y EJECUTAR PLANES DE MOVILIDAD URBANOS
La configuración de las estrategias de movilidad sostenible en el ámbito urbano debe
realizarse mediante un instrumento de planificación específico adecuado al ámbito
territorial que pretende ordenar. En la mayor parte de las ciudades del mundo, y aunque
bajo nombres distintos, se han elaborado y desarrollado planes de movilidad urbana (PMU)
con este fin. Los PMU parten de una concepción integral de la movilidad, teniendo en
cuenta que su planificación implica tanto los medios de transporte como los elementos
contextuales que inciden sobre el funcionamiento de estos medios. Entre estos elementos
pueden citarse, por ejemplo, la localización de los diferentes usos del territorio urbano, la
asignación de funciones del espacio público o el establecimiento de reservas de espacio
para determinados usos.
En este sentido, la planificación de la movilidad mediante un PMU se puede definir
esencialmente como el ámbito de integración de dos elementos tradicionales de la
planificación: la territorial y urbanística, y la de los servicios e infraestructuras de transporte.
Bajo esta premisa, planificar de manera integral la movilidad implica que se deban prever
las actuaciones pertinentes en los tres ámbitos funcionales siguientes:
- Los medios de transporte. Este ámbito comprende el conjunto de medidas para mejorar
la eficiencia de uso y las condiciones de seguridad de los distintos modos de transporte
utilizados en el ámbito urbano, tanto los modos no motorizados como los transportes
colectivos o los medios privados.
- El espacio público. Éste es un bien finito y con una fuerte competencia para su
aprovechamiento por lo que es fundamental realizar una asignación adecuada de este
espacio entre los medios de transporte y los demás usos de la vía pública.
- El espacio privado. La organización funcional del espacio es el principal determinante de la
cantidad y la distancia de los desplazamientos que necesitan realizar cotidianamente los
ciudadanos. Por este motivo toma una especial relevancia la introducción de criterios de
movilidad en la planificación de los usos del suelo. Además, en el espacio privado también
deberán prever el establecimiento de reservas para el estacionamiento de vehículos
(bicicletas, motocicletas, automóviles…) y para operaciones de carga y descarga de
mercancías.
Cuando un conjunto de municipios tengan un esquema de movilidad interdependiente es
recomendable elaborar planes de movilidad urbana conjuntos incluso si no se integran
en un área urbana continua. Dado que una fracción importante de los desplazamientos
que se realicen en un municipio tienen el origen o el destino en otros centros urbanos
del entorno inmediato, un plan de ámbito estrictamente municipal tendrá una capacidad
más débil de incidir en ellos. Asimismo, la elaboración conjunta de planes urbanos de
movilidad puede generar la posibilidad de mancomunar servicios lo que puede resultar
especialmente beneficioso para los municipios más pequeños que, de otra forma, no
tendrían capacidad de financiarlos.
No existe una sistemática estándar para elaborar planes de movilidad urbana. De todas
formas, un PMU debería contener por lo menos los siguientes contenidos:
152
LINEAS DE ACCIÓN
-
-
-
-
-
5.7.4
Análisis y diagnóstico
Objetivos y escenario de movilidad futuro
Propuesta de medidas correctoras
Programa y calendario de actuación
Indicadores y observatorio
ELABORAR Y EJECUTAR PLANES DE MOVILIDAD ESPECÍFICOS
Si bien los PMU se erigen como el instrumento principal de planificación de la movilidad
a escala urbana, debe preverse la posibilidad de modificaciones puntuales en los usos
del suelo que puedan suponer un cambio sustancial de los patrones de movilidad del
área circundante al espacio modificado. Así por ejemplo, el establecimiento de un centro
comercial, un edificio de oficinas, una planta industrial o un centro educativo de gran
tamaño, puede afectar muy notoriamente el volumen de personas que se desplacen hacia
este lugar creando disfunciones en las diversas infraestructuras y servicios de movilidad
existentes en la zona: veredas, ciclo vía, transporte público, estacionamiento vehicular, etc.
Para ello es necesario disponer de un instrumento de planificación de menor rango
que, partiendo de las directrices definidas por el Plan de Movilidad Urbana, defina las
actuaciones que deberán realizarse para corregir las disfunciones que la implantación de
dicha actividad pueda producir. Estos instrumentos de planificación de la movilidad deben
evaluar el incremento potencial de desplazamientos provocado por un nuevo desarrollo
urbanístico o por la implantación una nueva actividad, y la capacidad de absorción de
los servicios viarios y de los sistemas de transporte, incluidas las infraestructuras para
desplazarse a pie o en bicicleta. Asimismo, deben proponer medidas correctoras en
caso que dichos servicios viarios y sistemas de transporte no puedan absorber la nueva
demanda inducida por el nuevo foco de movilidad.
A su vez, este instrumento debe valorar la viabilidad de las medidas propuestas para
gestionar de manera sostenible la nueva movilidad y, especialmente, las fórmulas de
participación del promotor para colaborar en la solución de los problemas derivados de
esta nueva movilidad generada.
Como en el caso de los planes de movilidad urbana, las actuaciones que se pueden llevar a
cabo no dependen de un solo agente social o económico, sino que se tienen que ejecutar a
partir de la colaboración y cooperación de todos los sectores implicados: administraciones
públicas competentes, industrias y empresas, operadores de transporte, usuarios, etc.
5.8
ACCIONES DE PLANEACIÓN URBANÍSTICA
5.8.1 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA:
UNA HERRAMIENTA FUNDAMENTAL
Como ya se ha señalado a lo largo de los primeros capítulos de este libro, la planificación
urbanística y la organización de la ciudad influyen directamente en las pautas de movilidad
de sus ciudadanos.Aunque buena parte de los análisis urbanos han desestimado la movilidad
como una actividad urbana relacionada con la forma y la distribución de las funciones
en la ciudad y con el diseño del espacio público, los desplazamientos de las personas y
los transportes que éstas utilizan, sean públicos o privados, vienen determinados por la
organización funcional y territorial del espacio urbano.
Los usos de los distintos medios de transporte mecánicos, la proporción de peatones
que conservan las ciudades o la reintroducción de la bicicleta son elementos que
derivan directamente de la planificación de la ciudad. En este sentido, por ejemplo, la
multifuncionalidad reduce las distancias y favorece el uso de los medios de transporte no
motorizados y, a la inversa, en un área monofuncional los recorridos son mayores y el uso
de los transportes mecánicos obligados. Asimismo, las densidades urbanas modelan el uso
de los distintos medios de transporte. A mayores densidades más posibilidades de uso
de los medios de transporte más sostenibles (caminata, bicicleta y transporte público),
mientras que con densidades bajas se favorece y justifica el uso del vehículo privado como
único medio.
De esta forma, las acciones de planificación urbanística condicionarán e incluso
determinarán el modelo de movilidad que se desarrollará en una ciudad. Las ciudades que
apuesten por un espacio urbano basado en la compacidad y los espacios multifuncionales
estarán promoviendo un modelo de movilidad donde tendrán una presencia importante
tanto el transporte público como la bicicleta y, especialmente, la caminata. Por el
contrario, en las ciudades donde se apueste por una planificación urbanística basada en
criterios funcionalistas, con espacios poco densos, monofuncionales y con características
suburbanas, la caminata y el uso de la bicicleta serán marginales dando el protagonismo a
los transportes motorizados y especialmente al transporte privado.
Si bien la ordenación del territorio y la planificación urbanística son herramientas a largo
plazo con escasos efectos immediatos, son, sin duda alguna, una de las estrategias más
eficaces para modelar el sistema de movilidad futuro de una ciudad.
5.8.2 INCORPORAR LA PLANIFICACIÓN
PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
DE
LA
MOVILIDAD
EN
LA
Tradicionalmente la planificación urbanística no ha contemplado los efectos que ésta ha
producido en las pautas de movilidad de la población. Mientras que el urbanismo se ha
encargado de la producción de ciudad, se ha dejado al sector del transporte y la movilidad
la tarea de dar solución a la necesidad de desplazamientos que éste ha generado. A su vez,
mientras los beneficios del desarrollo urbanístico han sido para el promotor, el encargado
154
LINEAS DE ACCIÓN
de dotar de infraestructuras y de servicio de transporte ha sido la administración pública
que ha asumido los costos de conectar dicho desarrollo con el resto de la ciudad.
Con el objetivo de internalizar los efectos del desarrollo urbanístico sobre la movilidad,
numerosas ciudades de los cinco continentes han desarrollado políticas tendentes a
integrar las políticas de desarrollo urbano y las políticas de movilidad de manera que
se minimicen los desplazamientos habituales y se garantice plenamente la accesibilidad
en todos los modos, motorizados o no, a los espacios residenciales, centros de trabajo
y puntos de interés cultural, social, de salud, formativo o lúdico con el mínimo impacto
ambiental posible, de la forma más segura y a un costo asequible para la sociedad. En este
sentido uno de los más innovadores fue el Plan de Desarrollo Urbano de Curitiba, en
Brasil (ver cuadro siguiente).
Curitiba. Plan Director de Desarrollo Urbano
Desde 1966 la ciudad cuenta con un “Plan Director de Desarrollo urbano”. El Plan se basa en un modelo
lineal de expansión urbana utilizándose la integración del transporte público, el uso del suelo, y el sistema
vial, como instrumentos para alcanzar sus objetivos: propiciar mejores condiciones para el desarrollo
integrado y armónico y el bienestar social de la comunidad. Entre las directivas básicas del Plan Director
están la jerarquización de la red vial, la zonificación de uso del suelo, la reglamentación de la parcelación, la
renovación urbana, la preservación y revitalización de los sectores históricos tradicionales, y la oferta de
servicios públicos y equipamientos comunitarios.
Por lo que respecta a la planificación de los usos del suelo se conformaron ejes estructurales donde se
permiten mayores densidades y uso mixto de habitación, comercio y servicios, y se proporciona toda
la infraestructura urbana necesaria. En lo que se refiere al transporte, su desarrollo se ha basado en el
principio de reservar espacios donde se da prioridad al transporte colectivo sobre el individual. Así, el
transporte público se organizó en rutas troncales de autobuses biarticulados que utilizan carriles o calles
exclusivas y que están integrados física y tarifariamente a través de terminales de trasbordo con líneas ínter
barrios y líneas alimentadoras.
La planificación conjunta del transporte y los usos del suelo durante un largo período de tiempo ha
supuesto para Curitiba un elevado nivel de calidad de vida para sus ciudadanos. La apertura de avenidas
exclusivas para el transporte público y el cierre de las calles del centro de la ciudad a los automóviles para
convertirlas en áreas peatonales conllevó no solo un mantenimiento de las áreas residenciales y las zonas
verdes sino, además, contrariamente a lo ocurrido en muchas otras ciudades, un crecimiento de éstas.
Fuente: elaboración propia
Siguiendo esta línea, las ciudades peruanas deberían incorporar criterios de sostenibilidad
propios de la gestión de la movilidad en todos los procesos de planificación urbanística
y territorial. En este sentido, el primer paso debería ser incorporar dichos criterios en la
propia legislación urbanística y de usos del suelo. A partir de ahí deberían fijarse dichos
criterios para cada uno de los instrumentos de planeación urbanístico existentes tanto los
de carácter metropolitano como los de escala urbana o infraurbana.
Para cada uno de estos instrumentos de planeación deben realizarse estudios para estimar
la movilidad que se generará a partir de su desarrollo. A su vez, deben estimarse también
los efectos que se producirán en términos de distribución modal pero también aquellos
de carácter económico (costo de las infraestructuras de transporte a construir, de la
prolongación del servicio de transporte público, de las horas perdidas en congestión
en caso de aportar nuevos vehículos a una vía ya existente, etc.), social (incremento
de siniestralidad vial, efecto barrera en determinados sectores urbanos, exclusión del
acceso de determinados colectivos sociales a los nuevos espacios construidos, etc.) y
medioambiental (incremento de la polución, efectos sobre la salud, aumento del consumo
energético, etc.) que puedan generarse.
Todo ello debe ser evaluado para ser contrastado con los objetivos de movilidad del
municipio o del área metropolitana. En caso de no contribuir a los objetivos de sostenibilidad
definidos, el proyecto urbanístico deberá ser redefinido para que así lo haga. A su vez,
deben evaluarse los costos generados por el incremento de movilidad derivado de la
ejecución del desarrollo urbanístico (nuevas infraestructuras de transporte, extensión del
servicio de transporte público, etc.) debiendo ser asumidos por el propio promotor con el
ánimo que, a diferencia de los que se ha realizado tradicionalmente, sea éste quien asuma
los costos de conexión y no la administración pública.
5.8.3
FOMENTAR LA MEZCLA DE USOS Y FUNCIONES EN EL ESPACIO URBANO
Por activa o por pasiva, planificadamente o de forma espontánea, la mayor parte de los
crecimientos urbanos de las ciudades peruanas se han desarrollado siguiendo las lógicas
del funcionalismo. Dichas lógicas se basan en el desarrollo zonal como organizador del
espacio urbano, de tal forma que se consiga estructurar la ciudad asignando una sola
función a cada lugar, considerando además que sólo existen tres actividades urbanas:
residencia, trabajo y ocio. Así, aunque la ciudad planificada desde esta lógica expulsa los
usos y actividades de ciertos espacios mediante el precio del suelo, éste no es el único
mecanismo. La propuesta funcionalista, organizada formalmente a través de los planes
urbanísticos, refuerza la segregación espacial de ciertos usos y grupos sociales, y los coloca
como piezas separadas, unidas entre ellas por grandes ejes viarios.
Esta ciudad, ordenada y cartesiana, genera una cuarta e imprescindible actividad: la
circulación. La calle se organiza según criterios segregacionistas donde los espacios públicos
se convierten en espacios conectivos con la circulación como uso principal. En esta
propuesta de organización urbana los modos motorizados se convierten en el instrumento
central del sistema de movilidad al ser los únicos que permiten a los ciudadanos realizar
sus desplazamientos cotidianos. En el caso de las ciudades latinoamericanas, también de las
peruanas, con importantes niveles de pobreza, ha sido especialmente el transporte público
quien realice esta función de conexión entre las distintas zonas urbanas. Sin embargo,
el crecimiento económico de los últimos años está incorporando también al automóvil
particular como parte sustancial de este sistema.
Sin duda alguna, la mayor parte de los desplazamientos realizados en automóvil o en
transporte público tienen su origen en esta organización funcional de la ciudad. Para
desarrollar sus actividades cotidianas cada uno de los habitantes de una ciudad debe
realizar largos desplazamientos en modos motorizados. Con el fin de evitar buena parte
de estos desplazamientos y de evitar el uso de los medios de transporte motorizados,
especialmente el automóvil, desde los organismos públicos debe promoverse la mezcla de
usos y funciones en el espacio urbano.
En este sentido, por ejemplo, debe promoverse la instalación de funciones y actividades
comerciales, formativas, de salud, relacionadas con el ocio y centros de trabajo en los
ahora espacios residenciales de tal forma que sus habitantes puedan realizar la mayor
156
LINEAS DE ACCIÓN
parte de sus actividades cotidianas sin necesidad de desplazarse a largas distancias. De
alguna forma, y siempre partiendo de la realidad específica de cada espacio determinado,
debe tenderse a reproducir en las diferentes áreas de la ciudad el modelo de los centros
urbanos que, por razones históricas, son compactos y multifuncionales lo que fomenta y
permite los desplazamientos a pie y en bicicleta dejando para las conexiones entre áreas
alejadas los medios motorizados.
Uno de los referentes de planeación en esta materia es la llamada PPG13 de Gran
Bretaña (ver cuadro siguiente). Para minimizar el impacto en términos de movilidad de
la localización indiscriminada de actividades en las áreas urbanas, el gobierno de la nación
puso en marcha una normativa que regulaba la localización de cada actividad en base a los
impactos que tenía sobre la movilidad logrando minimizarlos a partir de su ubicación en el
lugar más adecuado en función del tipo de actividad del que se tratara.
Gran Bretaña. Planning Policy Guidance 13: transportation (PPG13)
La filosofía del PPG13 es “integrar el planeamiento urbano y el del transporte con el fin de reducir la
necesidad de viajar y disminuir la longitud de los viajes, especialmente en coche, para que las personas
puedan optar por opciones de transporte sostenibles. Para ello se trazan los siguientes objetivos: promover
las opciones de transporte más sostenibles para las personas y las mercancías, promover la accesibilidad
a los lugares de trabajo, comercio, ocio y servicios en transporte público, bicicleta o andando, y reducir la
necesidad de viajar, especialmente en automóvil”.
Para alcanzar estos objetivos se definen diversas líneas de actuación en distintos campos. En materia
de vivienda se insta a localizar las viviendas en las áreas urbanas más grandes poniendo énfasis en la
reutilización y conversión de espacios ya existentes o, a no ser posible, en terrenos bien servidos por el
transporte público. En materia de empleo se pretende equilibrar los volúmenes de población y de puestos
de trabajo en todas las áreas de forma que se reduzcan los desplazamientos, y localizar el desarrollo
que requiera grandes cantidades de viajes cerca de los centros de transporte público. En el ámbito del
comercio promueve los centros comerciales accesibles sin coche. En materia de ocio, turismo y recreación,
concentrar los servicios en los centros de la ciudad y en áreas bien servidas por el transporte público.
Los servicios públicos que atraigan población a gran distancia estarán localizados en lugares bien servidos
por el transporte público: centros educativos, centros culturales, oficinas del gobierno local, etc. Otros
servicios tendrían que localizarse cerca de áreas residenciales o centros locales para motivar el acceso a
pie o en bicicleta (escuelas, centros médicos, etc.). También se toman medidas específicas por lo que hace
al planeamiento a escala de barrio, aparcamiento, circuitos para los peatones y para los ciclistas, gestión del
tráfico y transporte público.
Fuente: http://www.communities.gov.uk
5.8.4 FAVORECER LA DENSIFICACIÓN Y COMPACTACIÓN URBANÍSTICA
La expansión del modelo funcionalista en nuestras ciudades se produjo paralelamente al
desarrollo basado en la expansión de la ciudad en base a desarrollos de baja densidad.
Tanto los asentamientos formales de las clases medias y altas como los de carácter
informal basados en invasiones o en la colonización progresiva de las clases populares, se
realizaron con densidades edificatorias extremadamente bajas. De esta forma, los grandes
crecimientos urbanos producidos especialmente durante la segunda mitad del siglo XX,
dieron lugar a la conformación de ciudades extremadamente extensas que, combinadas
con los procesos de urbanización funcional citados anteriormente, obligaban y obligan a
sus ciudadanos a recorrer grandes distancias para resolver sus necesidades cotidianas.
Ante la imposibilidad de recorrer dichas distancias a pie o en bicicleta, los ciudadanos
se ven obligados a usar medios de transporte motorizados, especialmente de carácter
público en las zonas populares y básicamente de carácter privado en las zonas de clase
media y alta, para satisfacer dichas necesidades.
Sin duda alguna la solución a esta encrucijada pasa por densificar y compactar los espacios
urbanos de baja densidad. Por un lado ello debe permitir incrementar la masa crítica
necesaria para el establecimiento de nuevos servicios de salud, formativos, comerciales,
de ocio, productivos, etc. necesarios para conformar áreas relativamente autónomas
que minimicen los desplazamientos de largas distancias. Por otro lado, debe permitir
una reducción de los costos derivados de la implantación de infraestructuras de agua,
saneamiento, teléfono, luz, etc. mejorando la calidad de vida de sus habitantes a un costo
mucho más asequible. En tercer lugar, la densificación y compactación de las áreas de baja
densidad debe permitir el desarrollo de un servicio de transporte público más eficiente,
seguro y de mejor calidad. Finalmente, debe permitir el desarrollo a unos costos asequibles
de otras infraestructuras de desplazamiento (veredas, ciclovías, cruceros peatonales, etc.)
que permitan a los colectivos vulnerables de la movilidad (niños, ancianos, personas con
discapacidad, etc.) la realización de desplazamientos con mucha más seguridad.
Una de las experiencias más exitosas en este sentido fue la implantación de la VINEX
dwelling location en los Países Bajos (ver cuadro siguiente) donde se reguló la localización
de nuevos asentamientos urbanos con criterios de movilidad sostenible reduciendo al
mínimo las necesidades de desplazamiento y especialmente en medios motorizados.
Países Bajos.VINEX dwelling location
Holanda es un país pequeño, densamente poblado y con una población en crecimiento. Para prevenir la
urbanización dispersa el gobierno ha seguido una política de ciudad compacta. A nivel nacional se han
desarrollado políticas urbanas basadas en criterios de movilidad sostenible. Estas políticas tienen en
cuenta elementos como la localización, la densidad de las áreas de nueva construcción y la accesibilidad en
transporte público.
El objetivo de esta política es reducir el uso del automóvil y lograr un cambio en el reparto modal trasvasando
viajes del automóvil al transporte público y a la bicicleta. La estrategia es localizar y desarrollar nuevas
áreas basándose en los principios de sostenibilidad. Uno de los principales objetivos es implementar una
movilidad de carácter sostenible reduciendo los viajes innecesarios en automóvil. La localización de nuevos
asentamientos humanos se hace con criterios de movilidad sostenible teniendo en cuenta cuestiones como
la densidad de los asentamientos, la distancia a las aglomeraciones urbanas o la accesibilidad en transporte
público. Todos los nuevos asentamientos desarrollados después de 1990 se han construido en base a estos
criterios ahora mencionados.
Fuente: elaboración propia
158
LINEAS DE ACCIÓN
5.9 ACCIONES PARA INCREMENTAR LA SEGURIDAD VIAL
5.9.1 LA SEGURIDAD VIAL: UN ASPECTO INELUDIBLE
Pero para que un modelo de movilidad sea sostenible no solo es necesario que se utilicen
los vehículos a motor de una forma más racional, que el uso de la energía sea eficiente o
que se minimicen las emisiones contaminantes y el ruido, sino que también debe tener un
nivel reducido de accidentalidad vial, así como de lesividad y muertes asociadas. Así pues,
una movilidad sostenible debe ser también, por definición, una movilidad segura.
Para ello es necesario el fortalecimiento de los sistemas no motorizados y los servicios
públicos de transporte, así como la aplicación de medidas que maximicen la seguridad
de las personas cuando se desplazan por las calles. Ambos aspectos deben ser los dos
objetivos prioritarios de las políticas locales y supramunicipales en materia de seguridad
vial. Para ello, también es imprescindible contar con la participación ciudadana para avanzar
hacia un amplio consenso social que permita hacer de la movilidad sostenible y segura el
eje vertebrador de cualquier política y plan de actuación.
5.9.2
CAMBIAR EL MARCO DE REFERENCIA: SEGURIDAD VIAL PARA TODOS
A pesar de los esfuerzos realizados por las diversas administraciones públicas del Perú en
las últimas décadas, el volumen y la severidad de los accidentes de tránsito en nuestras
ciudades no han cambiado sustancialmente. Ello nos indica que estamos ante la necesidad
de reformular el marco de referencia para poder enfrentar con garantías la seguridad
vial urbana en las ciudades del Perú. Dicho marco de referencia debe fundamentarse
principalmente en tres aspectos: un cambio de visión sobre los objetivos de la seguridad
vial, la incorporación a ésta de todos los colectivos de la movilidad y la necesidad de
incorporar un enfoque sistémico tanto en el análisis como en las actuaciones en materia
de seguridad vial74.
La nueva visión de la seguridad vial debe fundamentarse en el principio ético en el que nadie
debería morir ni sufrir lesiones para toda la vida como consecuencia de un accidente de
tránsito. Ello significa, fundamentalmente, que la movilidad debe subordinarse a la seguridad
vial adecuando el espacio público a la violencia externa que tolera biológicamente el ser
humano. De ahí que desde esta perspectiva se sugiera, por ejemplo, que en las zonas
urbanas donde hay una cantidad importante de peatones se hace necesario limitar la
velocidad a 30km/h para evitar daños irreparables en caso de atropello. Esta nueva visión
de la seguridad vial, a su vez, requiere que todos los involucrados en ella entiendan que
los seres humanos cometen errores y no es posible evitarlos completamente. En este
sentido se acepta que ocurran accidentes pero no que resulten en lesiones serias o en la
muerte. Para ello esta nueva visión hace partícipes a los actores implicados en el diseño y
la gestión del sistema viario de la responsabilidad de los accidentes dejando de culpabilizar
únicamente al usuario individual75. En esta nueva visión, finalmente, se hace especialmente
74
75
Dextre, 2010
Vagverket, 2006
hincapié en el hecho que la variable más relevante en la producción de accidentes es el
sistema de movilidad, indicando que un sistema basado en las distancias largas y los modos
motorizados siempre será más lesivo que uno fundamentado en las distancias cortas y los
desplazamientos a pie o en bicicleta.
Paralelamente, desde el prisma de la nueva visión de la seguridad vial se propone incorporar
a los colectivos vulnerables de la movilidad en las políticas y acciones de seguridad vial.
Así, niños, personas mayores, personas con movilidad reducida, ciclistas, etc. deben tenerse
también presentes como elementos de la seguridad vial cada uno con sus particularidades
específicas. La vulnerabilidad de estos colectivos está relacionada fundamentalmente con
su interacción en el espacio urbano con los medios de transporte a motor – automóviles
privados, vehículos de transporte público y vehículos de transporte de mercancías-,
así como con diversos factores vinculados al diseño de la vía pública y la gestión de la
movilidad. Para reducir su riesgo de accidente es necesario profundizar en el conocimiento
de dichos factores y adoptar medidas de protección que hagan de la calle un lugar más
seguro desde el punto de vista de la accidentalidad vial. Por ello, la planificación y gestión
del espacio público debe tener como uno de sus principales objetivos reducir el grado de
vulnerabilidad de estos colectivos, impulsando actuaciones que redunden en la convivencia
cívica y el respeto de los peatones y ciclistas por parte de los conductores de vehículos
a motor76.
Finalmente, el marco de referencia también debe cambiar por lo que respecta al enfoque
que tradicionalmente se ha dado al estudio y a las políticas en materia de seguridad vial
donde el factor humano, el vehículo y el entorno son estudiados de manera separada.
Para superar esta fase es necesario aplicar un enfoque de carácter sistémico analizando
el accidente como un hecho complejo que tiene multitud de interacciones entre sus
factores básicos y los organismos y actores del sistema de prevención (ver Figura 61).
Desde esta perspectiva, por ejemplo, las acciones para reducir el número de atropellos y
sus consecuencias no pueden limitarse a la exigencia de una mayor educación vial sobre
la población sino que deben contemplar aspectos relacionados con el diseño vial y del
espacio público, las facilidades que se dan a los peatones para que puedan cruzar un eje
viario, el grado de compacidad urbana o la eficiencia del transporte público. Este enfoque
significa, a su vez, la incorporación de profesionales de disciplinas tan distintas como la
ingeniería, la geografía, el urbanismo, la sociología, la psicología, el derecho, la medicina, etc.,
etc., etc.
76
DGT, 2012
160
LINEAS DE ACCIÓN
mano
r Hu
o
t
fac
Espacio
Público
Sistema de
Gestión
Diseño Vial
Facilidades
para
peatones
a
rV
Transporte
público
eficiente
lo
icu
eh
Compacidad
urbana
Fac
to
orn o
Ent
r
cto
Atropellos
F
Figura 61. Enfoque sistémico en la seguridad vial
Fuente: J.C. Dextre
5.9.3 ADECUAR EL MARCO COMPETENCIAL Y FOMENTAR LA COLABORACIÓN
INTERINSTITUCIONAL
Los accidentes de tráfico se han convertido en un problema social que solo es abordable
con la participación del conjunto de administraciones públicas y los distintos colectivos
sociales con conocimiento y competencias sobre la materia, tal como se muestra en la
Figura 62. Es preciso que cada organismo intervenga desde su ámbito competencial con
medidas urbanísticas, educativas, técnicas, legislativas, policiales o de control para encontrar
posibles soluciones a la compleja cuestión de la accidentalidad vial urbana. En este sentido
la colaboración institucional y del tejido social y económico debe ser permanente y
dinámica en todo lo que atañe a la seguridad vial, puesto que el marco legal actual otorga
competencias normativas y de gestión a todos los niveles de la administración.
Sin embargo, la relación institucional en materia de seguridad vial debe evolucionar desde la
cooperación hacia la subsidiariedad. Se trata de pasar de un sistema de gestión burocrático
alejado del problema a la gestión de políticas públicas dirigidas a combatir de forma
eficaz los problemas ciudadanos en materia de seguridad vial. En este sentido, el papel
de la administración municipal debe ser apoyado para que ejercite las competencias que
legalmente tiene atribuidas en esta materia revisando la conveniencia de absorber nuevas
competencias que permitan una resolución más eficaz de los problemas identificados.
Gobiernos y
Organos legislativos
Medios de
comunicación
Usuarios y
Ciudadanos
Política de
prevención de
traumatismos en la
vía pública
Profesionales
Industria
Policía
ONG y Grupos de
intereses especiales
Figura 62. Entidades y colectivos clave que influyen en la elaboración de
políticas
Fuente: OMS
Para lograr una adecuada articulación en las actuaciones de las distintas administraciones
y lograr que funcione el conjunto, deben establecerse ciertas relaciones entre ellas que
permitan avanzar en el objetivo de mejorar la seguridad vial. Esta colaboración debe llevarse a
efecto bajo los principios de coordinación, cooperación, complementariedad e información
recíproca, respetando siempre las competencias propias de cada administración implicada.
Para conseguir dicha participación son interesantes instrumentos como los planes de
seguridad vial, los convenios de colaboración o la existencia de órganos colegiados en los
que, mediante la participación de todos los actores, se consiga un mayor grado de eficacia
en la consecución de los resultados previstos. A su vez, dicha coordinación debe traducirse
en las siguientes acciones prioritarias:
•
•
•
Creación de un Consejo Municipal de Seguridad Vial
Aprobación de un Pacto por la Movilidad y la Seguridad Vial
Financiación de actuaciones promovidas por la sociedad civil.
162
LINEAS DE ACCIÓN
5.9.4 PLANIFICAR LA SEGURIDAD VIAL URBANA FOMENTANDO LA REDACCIÓN
DE PLANES LOCALES DE SEGURIDAD VIAL URBANOS
Uno de los primeros pasos para avanzar en la reducción de la accidentalidad en nuestras
ciudades debe ser la planificación de la seguridad vial urbana. Para ello deben establecerse
los objetivos básicos entorno a los cuales debe gravitar la actuación municipal. A gran
escala estos objetivos deben estar plasmados en una Estrategia nacional de seguridad vial
que sea de aplicación en todas las ciudades del país y en la que se deben especificar
los principios fundamentales que permitirán definir las líneas estratégicas de actuación
y concretar las propuestas derivadas. Sin embargo, dado que cada municipio tiene sus
particularidades, deberá adaptar estos objetivos a sus necesidades y poner el énfasis en
aquellos que tengan una relación más estrecha con los problemas de seguridad vial que le
sean propios.
Para llevar a cabo esta concreción en cada una de las ciudades deberá redactarse un
Plan local de seguridad vial urbano (PLSVU). Dicho plan, realizado a escala municipal, se
estructurará en base a las siguientes etapas:
Etapa 1
DIAGNOSTICO.
Caracterización del municipio, identificación de los problemas relacionados con la accidentalidad vial y
causas que lo producen,
Etapa 2
FORMULACIÓN DE LAS PROPUESTAS.
A partir del decálogo de objetivos, teniendo como base las prioridades municipales, se plantea un
conjunto de acciones en las que la administración local concentrará sus esfuerzos.
Etapa 3
ELABORACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN.
Concretación del calendario de actuación, de los agentes implicados y de los recursos disponibles.
Etapa 4
EVALUACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN.
Definición del sistema de información para el seguimiento del plan de acción, la evaluación de las acciones
implantadas, y la consecución de los objetivos previstos.
Figura 63. Etapas de un Plan local de seguridad vial urbano
Fuente: DGT
De una forma genérica los planes locales de seguridad vial deberán centrarse principalmente
en los diez ámbitos de actuación y en los objetivos que muestra la Tabla 30:
Tabla 30. Objetivos y ámbitos de actuación de un PLSVU
Ámbito de actuación
Objetivos genéricos
1
El diseño del espacio público y la señalización
Repartir de forma más equitativa el espacio vial y
mejorar el diseño de las calles y la señalización vial
para garantizar la convivencia de todos los sistemas
de desplazamiento.
2
El tráfico y la convivencia de los distintos
medios de trasportes urbanos
Pacificar el tráfico y fomentar los medios de
transporte y sistemas de desplazamientos más
sostenibles
3
La accidentalidad de los vehículos a motor
de dos ruedas
Reducir el número y las consecuencias de los
accidentes de los vehículos a motor de dos ruedas
(motocicletas y ciclomotores)
4
La movilidad de los colectivos más
vulnerables
Aumentar la protección de los peatones (en
especial de niños y mayores), ciclistas y personas
con movilidad reducida.
5
La vigilancia y el control de las infracciones
viales y sus causas.
Actuar sobre la vigilancia y el control de la
indisciplina vial y las infracciones.
6
La atención sanitaria y social a las vitimas de
accidentes de tráfico.
Mejorar la atención sanitaria y social a los afectados
por accidentes de tráfico y considerar la seguridad
vial urbana como un tema de salud pública.
7
El estudio de la movilidad y la accidentalidad
vial urbana.
Implantar sistemas de monitorización para mejorar
la recogida y el analisis de información sobre
movilidad y accidentalidad vial urbana.
8
La formación y la información sobre
seguridad vial urbana.
Actuar en el ámbito de la formación y la información
de los ciudadanos para introducir los valores de la
seguridad vial en todos los ambitos de la sociedad.
9
La coordinación y colaboración entre
administraciones.
Impulsar la coordinación y la colaboración con
las instituciones y organismos supramunicipales
competentes.
10
La participación social sobre seguridad vial
urbana.
Fomentar la participación social y el debate
ciudadano sobre movilidad local y seguridad vial
urbana e impulsar los pactos locales.
Fuente: DGT
Además de la Estrategia nacional de seguridad vial y de los Planes locales de seguridad vial
urbana, los municipios también deberán promover la realización de Auditorias de seguridad
vial tanto en las infraestructuras existentes como en las de nueva creación. Ello permitirá
anticiparse a los accidentes identificando los puntos de riesgo y proponiendo las soluciones
adecuadas a cada caso antes que ocurra ningún siniestro. Dichas auditorias deberán
realizarse según el marco de referencia citado anteriormente teniendo especialmente la
presencia de facilidades para los usuarios vulnerables (peatones, ciclistas, niños, personas
mayores, discapacitados, etc.). Para ello, los técnicos que realicen las auditorias deberán ser
sensibles y estar formados en esta materia.
164
LINEAS DE ACCIÓN
5.10 ACCIONES DE FISCALIDAD AMBIENTAL APLICADA A
LA MOVILIDAD
5.10.1 LA FISCALIDAD VERDE: UN INSTRUMENTO EFICAZ
Además de los instrumentos vistos hasta ahora, los distintos niveles de la administración
pública también disponen de otra familia de instrumentos menos utilizados pero igualmente
efectivos para el desarrollo de sus políticas públicas: los instrumentos fiscales. Más allá de su
tradicional papel recaudador, los tributos pueden tener una finalidad extrafiscal: estimular
ciertas conductas y desalentar otras. En el caso que nos ocupa, esta finalidad sería la de
promover mediante incentivos económicos el avance hacia una movilidad sostenible.
Las medidas fiscales deben tener como objetivo la internalización de los impactos derivados
del desplazamiento, estimulando aquellas formas de desplazamiento más sostenibles tanto
desde el punto de vista económico como social y ambiental. En este sentido, las medidas
fiscales que se tomen deben cumplir los siguientes objetivos generales:
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Reducir el consumo energético
Disminuir las emisiones causantes del cambio climático
Reducir el deterioro de la calidad del aire
Reducir la inseguridad vial y los costos humanos y económicos asociados
Reducir los impactos sobre la salud de las emisiones contaminantes
Reducir los costos de transporte de los hogares
Reducir la contaminación sonora y sus efectos sobre la salud
Reducir los tiempos de desplazamiento para realizar las actividades cotidianas
Promover la autonomía de determinados colectivos sociales (niños, ancianos,
discapacitados…)
Reducir los residuos derivados del sector transporte y los costos de su tratamiento y
desecho
Reducir la ocupación de suelo urbano por las infraestructuras de transporte
Reducir los costos de construcción y mantenimiento de infraestructuras de transporte
En esta línea, los criterios que deben cumplir las medidas fiscales a implementar serán,
genéricamente:
-
Desalentar el uso de los modos de transporte más consumidores de energía como el
vehículo privado utilizado de forma individual
- Incentivar el uso de los medios de transporte más eficientes por unidad de viajeros
transportados y distancia recorrida como los transportes públicos regulares o los
vehículos compartidos con más de tres ocupantes
- Fomentar los desplazamientos en aquellos modos de transporte que no consumen
energía y que no emiten contaminantes como la caminata y la bicicleta
Asimismo, pueden establecerse medidas fiscales que estimulen la multifuncionalidad, la
densificación y la compactación urbanas en tanto que dichas transformaciones, como
hemos visto en las páginas anteriores, fomentarán los desplazamientos en los modos más
sostenibles.
Se trata, en definitiva, de poner en marcha medidas fiscales basadas en la teoría del “palo y
la zanahoria” o, dicho de otra forma, que estimulen y premien los comportamientos más
acordes con los principios de la sostenibilidad y castiguen las conductas más insostenibles
con el objetivo de contribuir a la transformación de los patrones de movilidad de los
ciudadanos y del modelo de movilidad en su conjunto.
Cabe señalar, finalmente, que para que las medidas fiscales sean entendidas como una
forma de transformar el actual modelo de movilidad a uno de carácter más sostenible,
estas actuaciones deben ir acompañadas de importantes medidas de comunicación que
contribuyan a sensibilizar a la población sobre su necesidad y eviten la asociación de dichas
medidas con un mero ejercicio recaudatorio por parte de la administración pública. En este
sentido, es requerimiento imprescindible un importante ejercicio de transparencia que
genere en el ciudadano la confianza necesaria para la implementación de dichas medidas.
5.10.2 DESALENTAR EL USO DEL VEHÍCULO PRIVADO DE FORMA INDIVIDUAL
Entre las acciones fiscales a emprender una de las más importantes es la elaboración de
un paquete de medidas que desaliente el uso del vehículo privado, especialmente si éste es
usado de forma individual. Tradicionalmente los impuestos o las tasas sobre los vehículos
han tenido exclusivamente un papel recaudatorio gravando la titularidad pero no el uso ni
las externalidades que generan produciéndose la circunstancia que vehículos de la misma
categoría y potencia pagan lo mismo a pesar de que pueden presentar comportamientos
ambientales muy distintos. Los países que ya llevan años implementando medidas fiscales
para desalentar el uso del vehículo privado se han centrado fundamentalmente en las
siguientes:
-
Aplicar impuestos generales sobre el consumo de hidrocarburos que desaliente
directamente el consumo de los combustibles más nocivos para el medio ambiente
y para la salud, incentivando el uso de vehículos que utilicen combustibles limpios y
desalentando aquellos que utilizan combustibles fósiles y, especialmente, los que son
grandes consumidores de este tipo de energía.
- Introducir un impuesto o una tasa vinculada a las emisiones dirigida a frenar la
producción de gases productores de efecto invernadero y que permita fiscalizar los
impactos de las emisoras móviles. En la mayor parte de países donde se ha aplicado esta
medida ésta hace referencia a la emisión de CO2. Dicha tasa debería ser abonada con
la adquisición del carburante de tal forma que estuviera vinculada al uso del vehículo.
Ello no impide, de todas formas, la aplicación de una tasa por este concepto en la
adquisición del vehículo.
- Implementar una tasa para circular en determinadas áreas de las ciudades, normalmente
los centros de éstas, estableciendo una anilla de peajes urbanos como ocurre con la
Congestion Charge de Londres. Otra modalidad en este mismo sentido es aplicar una
tasa para circular por determinadas vías o áreas a determinadas horas desalentando la
circulación en horas pico e incentivándola en horas valle con el objetivo de minimizar
la congestión y sus costos derivados. Asimismo, se pueden establecer sistemas para
que los usuarios de vehículos particulares contribuyan al pago de la construcción y
166
LINEAS DE ACCIÓN
mantenimiento de determinadas infraestructuras viarias. El costo de todas estas
medidas puede atenuarse en el caso que los vehículos sobrepasen un determinado
número de ocupantes.
- Definir tasas para el estacionamiento de vehículos en la vía pública. Una de las formas
de desincentivar la circulación en vehículo privado es dificultar el estacionamiento en
el lugar de destino, y una de las formas de hacerlo es encareciéndolo. Esto no solo
tendría una justificación desde el punto de vista ambiental, en tanto que beneficiaría
el uso del transporte público y otras formas de movilidad más sostenibles, sino que el
pago también se justificaría por el uso privativo del espacio público que representa el
estacionamiento.
5.10.3 INCENTIVAR EL USO DE LOS MEDIOS DE TRANSPORTE MÁS EFICIENTES
Paralelamente a la aplicación de medidas fiscales para desalentar el uso del vehículo
privado, también deben establecerse medidas de estímulo de los medios de transporte
más eficientes energéticamente y con índices de contaminación por usuarios más bajas. Las
medidas en este sentido son múltiples y variadas y pueden aplicarse de forma individual o
combinadas entre sí para conseguir un efecto multiplicador.A continuación se citan algunas
de las medidas implementadas en otras ciudades del continente y del resto del mundo
para lograr este objetivo:
- Exenciones fiscales a los vehículos de alta capacidad en los impuestos sobre los
hidrocarburos y sobre las emisiones contaminantes con el objetivo de reducir los
costos de operación de dichos vehículos y lograr una tarifa más baja para los usuarios
- Reducción o eliminación de las tasas para circular por determinadas áreas o
infraestructuras o a determinadas horas a los vehículos de transporte público
librándolos de la penalización inducida al resto de vehículos
- Exenciones fiscales sobre los impuestos a los beneficios a las empresas que promuevan
la movilidad sostenible entre sus trabajadores y en el propio desarrollo de su actividad
empresarial
- Exenciones fiscales parciales para vehículos de bajo consumo energético y contaminación
incentivando este tipo de vehículos sobre los más consumidores de energía y más
contaminantes
- Exenciones fiscales para los vehículos de propiedad o de uso compartido como los
vinculados a sistemas de carsharing o carpooling con el objetivo de promover estas
iniciativas
- Estímulos tarifarios a los usuarios del transporte público mediante la aplicación de
sistemas de integración tarifaria que supongan una reducción del costo efectivo de sus
desplazamientos cotidianos
- Establecer mecanismos de fiscalidad cruzada en los que los impuestos y las tasas
pagados por los usuarios de vehículos particulares sean destinados íntegramente a
costear las infraestructuras y el servicio de transporte público prestado en la ciudad.
5.10.4 FOMENTAR EL DESPLAZAMIENTO EN MODOS DE TRANSPORTE QUE NO
CONSUMEN ENERGÍA Y QUE NO EMITEN CONTAMINANTES
Conjuntamente con las medidas destinadas a desalentar el uso del vehículo privado y a
incentivar el uso de modos de transporte eficientes energéticamente, también se debe
estimular mediante medidas fiscales el desplazamiento en modos de transporte que no
consumen energía y que no emiten contaminantes. Si bien estas medidas son de más
difícil aplicación, existe experiencia suficiente en otras ciudades para pensar que también
pueden aplicarse en contextos urbanos como los del Perú. Algunas de estas medidas son
las siguientes:
- Desgravación sobre el impuesto a la renta de una cantidad económica predefinida
por cada bicicleta que se tenga matriculada o registrada; ello requiere de un registro
municipal de bicicletas
- Subvenciones o exenciones fiscales al uso de la bicicleta en los desplazamientos al
trabajo vehiculadas a través de la planilla; en los países donde se ha implantado suele
ser un abono variable definido por el kilometraje
- Desgravaciones fiscales a aquellas personas u hogares que no posean ningún vehículo
particular vinculadas a los aspectos inmobiliarios de la declaración de la renta
- Incentivos fiscales a los trabajadores que realizan su trabajo en el hogar desgravándose
en la declaración a la renta los costos derivados del desarrollo de las actividades
laborales (luz, adquisición de mobiliario, etc.); en el caso que sea el empresario el que
asuma los costos del hogar, entonces será la empresa la que disfrute de estas ventajas
fiscales.
5.10.5 APLICAR
MECANISMOS
FISCALES
PARA
FOMENTAR
LA
MULTIFUNCIONALIDAD, LA DENSIFICACIÓN Y LA COMPACTACIÓN URBANA
De todas formas, como ya se ha indicado en múltiples ocasiones, las necesidades
de desplazamiento de la población y, en su conjunto, el modelo de movilidad, vienen
determinados por la ordenación territorial y la estructura urbana. En este sentido, para
contribuir a transformar las pautas de movilidad de la población también será necesario
aplicar medidas fiscales dirigidas a promover la multifuncionalidad, la densificación y la
compactación de las diferentes zonas de la ciudad. Para ello pueden establecerse diversos
mecanismos algunos de los cuales se señalan a continuación:
- Exenciones fiscales a las empresas, comercios, centros educativos, etc. que se ubiquen
en áreas monofuncionales de carácter residencial; sin duda alguna para que esto sea
posible esta medida debe combinarse con una redefinición de la planificación de los
usos del suelo en estas áreas
168
LINEAS DE ACCIÓN
- Exenciones fiscales a los promotores inmobiliarios que promuevan desarrollos
urbanísticos en áreas industriales, siempre que los estándares de calidad del aire sean
los recomendados por los organismos nacionales e internacionales
- Estímulos fiscales a aquellas actividades económicas que se ubiquen en un radio de
proximidad a importantes nodos de transporte público, estimulando el uso de éste
entre trabajadores y usuarios de estas instalaciones
- Contrariamente, grabaciones fiscales a aquellas actividades que se ubiquen en espacios
periféricos o alejados de los paraderos de transporte público masivo sin una razón
justificada derivada de la propia actividad económica
- Ayudas o beneficios fiscales para aquellos municipios que desarrollen planes urbanísticos
o de ordenación territorial que contemplen la multiplicidad funcional, la densificación
urbana y la compactación como elementos fundamentales de éstos
5.11 ACCIONES NORMATIVAS Y LEGISLATIVAS
5.11.1INSTRUMENTOS JURÍDICOS: EL SOPORTE DE LAS ACCIONES DE
SOSTENIBILIDAD
Como ya se ha ido señalando en distintas ocasiones, en los últimos años se ha ido definiendo
un nuevo ámbito de regulación e intervención pública, la movilidad, al considerarse que el
alcance y la intensidad adquiridos por los desplazamientos de las personas y las mercancías,
la interrelación que se establece entre estos y sus efectos sobre otros ámbitos de interés
social (el territorio, la contaminación, la economía, la equidad social, etc.) obligan a
prestarle atención y a actuar para optimizar los recursos, minimizar el impacto ambiental
y garantizar la seguridad y la salud de todos los ciudadanos.
Para hacer frente a este reto es necesario, además de llevar a cabo acciones específicas
en cada uno de los campos de intervención de la movilidad, definir unos parámetros
básicos sobre los que diseñar estas acciones y, especialmente, crear un cuerpo normativo
que regule todos aquellos aspectos relativos a este ámbito de intervención. Ello ofrecerá,
sin duda alguna, un marco de referencia para el desarrollo de las distintas acciones a
emprender desde los diferentes niveles de la administración pública pero también desde
el ámbito privado.
Si bien en el ámbito internacional no existen muchos ejemplos de legislación específica del
ámbito de la movilidad (normalmente esta legislación se ha integrado en otras normativas
ya existentes), en los lugares dónde se ha llevado a cabo ha resultado extraordinariamente
exitosa y se ha conformado como un marco de referencia que ha sido valorado muy
positivamente entre los distintos actores que de forma central o tangencial desarrollan
acciones que tienen incidencia en la movilidad.
5.11.2 DESARROLLAR UNA LEY DE MOVILIDAD SOSTENIBLE
A nivel normativo una de las acciones más urgentes a desarrollar es el establecimiento del
marco jurídico general que debe regular el desarrollo de las intervenciones en materia de
movilidad tanto a nivel nacional como regional y local. En este sentido es necesaria una
normativa del más alto rango que ponga las bases jurídicas necesarias para emprender
este desafío que tiene planteada nuestra sociedad. Si bien pueden tomarse otras formas
jurídicas, una de las que se ha mostrado más eficiente es el establecimiento de lo que
habitualmente se ha bautizado como “Ley de movilidad sostenible”.
Dicha ley, de carácter nacional pero aplicable tanto a los ámbitos local como regional,
debe tener por objeto establecer los principios y objetivos a los que debe responder
una gestión de la movilidad de las personas y del transporte de las mercancías dirigida
a la sostenibilidad y la seguridad, y definir los instrumentos y órganos adecuados para
garantizar una movilidad sostenible basada en dichos principios.
La ley de movilidad debe concretar los instrumentos de planificación a desarrollar. De
forma genérica se pueden establecer cuatro instrumentos de planificación de la movilidad:
170
LINEAS DE ACCIÓN
-
Las directrices nacionales de movilidad, que constituyen el marco orientador y
fijan los objetivos y los parámetros a cumplir;
-
Los planes directores de movilidad, que fijan dichos objetivos para espacios
territoriales amplios tales como las regiones en el Perú;
-
Los planes de movilidad urbana, que establecen las estrategias de movilidad para
cada uno de los ámbitos urbanos del país;
-
Los planes específicos, que definen el desarrollo de infraestructuras y servicios
determinados tales como las carreteras, el ferrocarril, el servicio de transporte
público, etc.
Asimismo, dicha ley debe definir los mecanismos adecuados de participación y concertación
de las administraciones, los organismos y, en general, las entidades cívicas y sociales que
puedan aportar soluciones adecuadas para la formulación de las políticas de movilidad.
A su vez, la ley debe señalar un programa de inversiones que defina las prioridades y
los mecanismos de financiación de las infraestructuras y de los servicios, así como
instrumentos de evaluación y seguimiento que permitan conocer en todo momento el
estado de desarrollo de la planificación y la ejecución de las distintas actuaciones definidas.
A nivel europeo puede tomarse como referencia en este sentido la Ley de movilidad
de Catalunya (ver figura siguiente). Aprobada en 2003 y después de una década en
funcionamiento se ha mostrado como una potente herramienta de planificación de la
movilidad que ha permitido corregir una parte importante de las disfunciones existentes
avanzando hacia escenarios de movilidad más sostenibles. En el ámbito latinoamericano
destaca la Ley de Movilidad Urbana (Nº 12.587/12) de Brasil aprobada el pasado año 2012.
En dicha ley destacan tres puntos importantes: el retorno de la planificación para el sector;
la inclusión de los ciudadanos en la formulación de políticas para el transporte urbano; y
la definición clara de la participación de los estados, los municipios y los sindicatos en este
proceso de construcción de la nueva política de movilidad. Su reciente aprobación, sin
embargo, no permite hacer todavía un balance de su capacidad de transformación.
La Ley de Movilidad de Catalunya
En Catalunya, el referente normativo en materia de movilidad es la Ley 9/2003, de 13 de junio, aprobada
por el Parlamento. Esta Ley, pionera en Europa, tiene como objetivos básicos integrar las políticas de
crecimiento urbano y económico con las de movilidad, dar prioridad al transporte público y a los sistemas
eficientes de transporte, potenciar la intermodalidad, ajustar los sistemas de transporte a la demanda en
zonas de baja densidad de población, disminuir la congestión de las zonas urbanas, aumentar la seguridad
viaria y reducir la congestión y la contaminación.
El despliegue de la Ley de movilidad se ha hecho por medio de diferentes normas derivadas, que definen
los instrumentos de planificación para el ámbito territorial que en cada caso les corresponda. Son los
siguientes: las directrices nacionales de movilidad, los planes directores de movilidad (PDM), los planes
específicos y los planes de movilidad urbana (PMU).
Después de que entrara en vigor la Ley, el 27 de julio de 2003, se aprobaron las directrices nacionales
de movilidad (362/2006) como marco orientador para aplicar los objetivos de movilidad mediante
orientaciones, objetivos temporales, propuestas operativas e indicadores de control. Las directrices
nacionales de movilidad, que se aplican a todo el territorio de Catalunya, tienen carácter de plan territorial
sectorial.
Las directrices tienen que servir para elaborar el resto de instrumentos de planificación de la movilidad:
-
Los planes directores de movilidad, que tienen por objeto la aplicación territorializada de las
directrices nacionales de movilidad.
-
Los planes específicos, que tienen por objeto la aplicación sectorializada de las directrices para
los diferentes medios o infraestructuras de movilidad, tanto en el caso de transporte de personas como en
el de mercancías.
-
Y los planes de movilidad urbana, que son el documento básico para configurar las estrategias de
movilidad sostenible de los municipios de Cataluña.
La Ley promueve también la creación de autoridades territoriales de movilidad en cada una de las áreas
designadas para mejorar la coordinación de los servicios de transporte público, planificar nuevos servicios
y coordinar las integraciones tarifarias entre las personas operadoras. Estas autoridades tendrán carácter
de consorcio y estarán formadas por el gobierno de Catalunya y por los ayuntamientos de estas zonas.
Finalmente, la Ley condiciona el urbanismo a la movilidad, de manera que en el futuro no se podrá aprobar
ningún proyecto urbanístico nuevo si no cuenta con un estudio de la movilidad
Fuente: Parlamento de Catalunya
5.11.3 PROMOVER UNA LEY DE ACCESIBILIDAD Y SUPRESIÓN DE BARRERAS
ARQUITECTÓNICAS
En los últimos años la sensibilidad respecto a las personas que padecen algún tipo de
discapacidad física ha ido aumentando. Sin embargo, la adaptación del viario y del espacio
público en general para que estas personas puedan desplazarse normalmente por la ciudad
todavía tiene mucho camino por recorrer. Habitualmente, la adaptación de la vía pública
queda confiada a la buena voluntad y a la disposición presupuestaria de los distintos y
sucesivos gobiernos de la ciudad. Donde más se ha avanzado en la eliminación de barreras
arquitectónicas es en los lugares donde se ha promulgado algún tipo de legislación que
regule este ámbito.
Ello sugiere la necesidad de regular específicamente este ámbito de la movilidad. En este
sentido, es menester una ley que tenga por objeto garantizar a las personas con movilidad
reducida o cualquier otra limitación la accesibilidad y la utilización de los bienes y servicios
de la sociedad, así como promover la utilización de ayudas técnicas adecuadas que permitan
mejorar la calidad de vida de dichas personas mediante el establecimiento de las medidas
de fomento y de control en el cumplimiento de la normativa dirigida a suprimir y evitar
cualquier tipo de barrera u obstáculo físico o sensorial.
172
LINEAS DE ACCIÓN
Dicha normativa debe regular el conjunto de actuaciones en materia de urbanismo,
edificación, transporte y comunicación que sean realizadas por cualquier entidad pública
o privada, así como por personas individuales. Se trata de definir, entre otros, mediante
un reglamento específico, los parámetros que deben cumplir los itinerarios para peatones
para que éstos puedan ser utilizados sin ningún tipo de impedimento o dificultad por
las personas que tengan algún tipo de discapacidad física o cualquier otra limitación de
accesibilidad.
La aplicación de esta norma debe ser controlada por las autoridades competentes. Para
conocer su grado de aplicación deben establecerse mecanismos eficientes. En este el
Observatorio de Movilidad de la Defensoría del Pueblo podría ejercer esta función.
5.11.4 ADAPTAR EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO
Promulgada la Ley de Movilidad Sostenible es necesario adecuar a ella el resto de la
normativa, comenzando por el Reglamento Nacional de Tránsito, que incide en las vías
públicas terrestres para desplazamientos de personas, vehículos y animales.
De la misma forma que una buena parte de las normativas de este tipo existentes en el
mundo, la peruana subordina los derechos de peatones y ciclistas a los de los vehículos
a motor. Si bien esta normativa señala específicamente que “el peatón tiene derecho de
paso sobre cualquier vehículo” en determinadas circunstancias, por ejemplo en las calles
no semaforizadas, la propia normativa añade que esto será así “siempre y cuando […] lo
haga cuando los vehículos que se aproximan a la intersección se encuentren a una distancia
tal que no representen peligro de atropello”. Ello se traduce en una clara sumisión de los
peatones a la voluntad de los automovilistas, quienes creyéndose con más derecho que
los primeros sobre el uso de la vía dificultan en gran manera el desplazamiento de éstos.
Este aspecto de la normativa, junto con otros, contradice la voluntad de la filosofía de
la movilidad sostenible que pretende no solo igualar derechos en cuanto a la movilidad,
sino poner por encima los de aquellos cuya actitud contribuya al bienestar común, esto
es, los modos sostenibles. Es en este sentido que el Reglamento nacional de tránsito
tiene que adaptarse a los nuevos retos y a las nuevas circunstancias que exige la sociedad,
adecuándose a las nuevas exigencias que promueve la movilidad sostenible.
5.12 ACCIONES DE COMUNICACIÓN Y PARTICIPACIÓN
5.12.1 COMUNICAR Y HACER PARTÍCIPE: LA GARANTÍA DEL ÉXITO
La comunicación y la participación son dos aspectos básicos, conjuntamente con todas las
acciones citadas hasta el momento, para desarrollar una política que nos permita avanzar
hacia una movilidad sostenible y segura. En distintos apartados de este capítulo hemos
hecho referencia a la necesidad de llevar a cabo acciones de comunicación que permitan
desarrollar con éxito iniciativas específicas. Pero es necesario, además, realizar acciones
para sensibilizar a la población sobre la necesidad de medidas oportunas que garanticen el
desarrollo de la movilidad.
A su vez, para que las acciones emprendidas puedan ser aplicadas y perduren es necesario
que éstas hayan sido el resultado de un proceso de participación pública en el que estén
representadas tanto las diferentes esferas de las distintas administraciones públicas con
competencias en la materia, como la sociedad civil representada por las entidades y
organizaciones no gubernamentales que hayan expresado su deseo de participar en estos
procesos, la comunidad académica y científica, los colegios profesionales, los organismos
del sector económico, etc. A su vez, es necesario que dichas medidas también estén
refrendadas por los distintos grupos políticos tanto del ámbito local como regional y
nacional con el fin de evitar cambios de rumbo en función de los cambios gubernamentales
que pueden producirse durante este largo proceso.
5.12.2 REALIZAR CAMPAÑAS DE DIFUSIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE LA MOVILIDAD
SOSTENIBLE
Desde hace ya muchos años un gran número de ciudades latinoamericanas y del resto
del mundo realizan campañas de concienciación entre la población para difundir los
principios de la movilidad sostenible y segura. Algunas iniciativas son de carácter muy
local. Sin embargo, existen algunas que por su popularidad han llegado a tener repercusión
internacional. Una de ellas es el Día sin autos (ver Figura 64). Esta iniciativa trata de
alentar el uso de los medios de transporte sostenibles mediante la sensibilización y la
concienciación de la ciudadanía sobre los impactos ambientales, sociales y económicos
asociados al transporte. Durante el día designado se cortan al tráfico determinadas vías y
áreas de la ciudad ofreciendo alternativas de movilidad sostenible y llevando a cabo varias
actividades alrededor de la movilidad. El primer Día sin autos se celebró en la ciudad de La
Rochelle en setiembre de 1997 y desde entonces multitud de pueblos y ciudades de todo
el mundo se han ido añadiendo a la iniciativa, también en Perú. Cabe señalar, sin embargo,
que mientras esta campaña está fuertemente arraigada en países como los europeos, en
Latinoamérica no ha gozado de demasiado éxito.
174
LINEAS DE ACCIÓN
Figura 64. Ejemplos de Día sin autos
Fuentes: www.bicitekas.org, peru.diamundialsinauto.org y PUCP
Otra de las iniciativas de movilidad sostenible que ha encontrado eco a nivel internacional
es la Semana de la movilidad sostenible. Esta iniciativa, llevada a cabo coordinadamente en
varias ciudades europeas desde 2002, ofrece la posibilidad de realizar distintas actividades
durante este período destinadas a incrementar la concienciación alrededor de la movilidad.
La Semana de la movilidad sostenible suele tener siempre un eje central de trabajo alrededor
del cual giran las actividades. Así, por ejemplo, el lema de la campaña de 2011 fue “Ahorra
combustible, regala aire limpio” y estaba dirigida a sensibilizar a la población respecto a la
necesidad de cambiar de hábitos de movilidad con el objetivo de mejorar la calidad del aire
y reducir los problemas de salud asociados a la contaminación. En el marco de esta campaña
los años 2011 y 2012 se presentó en Lima la “Expo Movilidad Sostenible” organizada por la
Municipalidad Metropolitana de Lima con el fin de promover e informar sobre la necesidad
y los beneficios de la implementación de modos de transporte sostenibles en esta ciudad,
siendo prioridad el transporte público, la bicicleta y el caminar.
5.12.3 DESARROLLAR CAMPAÑAS
COLECTIVOS ESPECÍFICOS
DE
COMUNICACIÓN
DIRIGIDAS
A
Dado que el buen resultado de las políticas para llevar a cabo un cambio de los hábitos y el
modelo de movilidad requiere de la aceptación por parte de varios colectivos con intereses
y necesidades distintas, es necesario adaptar las campañas de comunicación y sensibilización
a los colectivos sobre los que se desee focalizar la atención. Así, conjuntamente con la
información general que se ofrece mediante publicidad, trípticos, programas de radio y
televisión, prensa, internet, seminarios y conferencias, mapas, etc. para toda la ciudadanía,
también debe prepararse material específico para los distintos colectivos.
Unos de los grupos normalmente más receptivo es el de los estudiantes, ya sean de
primaria, secundaria e incluso universitarios. La promoción se suele hacer mediante charlas
y/o puntos fijos o móviles de información. Sin embargo, las iniciativas más efectivas son
aquellas en las que o bien los estudiantes reciben información sobre como desplazarse
a sus centros de estudio de la forma más sostenible posible, bien integrando la reflexión
sobre la movilidad sostenible en las materias curriculares a desarrollar durante el año
académico.
Son habituales también las campañas de comunicación dirigidas a los ciclistas. Éstas suelen
estar centradas en la necesidad de tomar las medidas de seguridad adecuadas para evitar
posibles accidentes entendiendo que en la mayor parte de ocasiones pueden tener un
importante nivel de gravedad.
También pueden realizarse campañas dirigidas a las personas mayores, a los discapacitados,
a los trabajadores de un área determinada, etc. Sin embargo, uno de los colectivos más
olvidados en las campañas de concienciación y sensibilización y que en cambio deberían
recibir más esfuerzos en este sentido, son los conductores de automóviles y, aunque en
menor medida, los chóferes de transporte público. Buena parte de los efectos perniciosos
del transporte en la ciudad son producidos por este colectivo motivo por el cual deben
dedicarse importantes recursos a concienciarlos de la necesidad de cambiar sus hábitos
de desplazamiento y de respetar al resto de ciudadanos cuando decida usar su automóvil.
En este sentido, gracias a un convenio con la SUTRAN (Superintendencia de Transporte
Terrestre de Personas, Carga y Mercancías), en 2012 la Fundación Transitemos inició un
trabajo en esta dirección con los chóferes de ómnibus interprovinciales y los propietarios
de las empresas con resultados favorables. También en esta misma línea Transitemos está
trabajando en la realización de una campaña dirigida a periodistas que trabajan en medios
líderes de opinión.
5.12.4 DISEÑAR LAS ESTRATEGIAS Y LAS ACCIONES DE MOVILIDAD SOSTENIBLE
CON LOS CIUDADANOS
Frecuentemente las políticas de movilidad se diseñan sin considerar las aportaciones que
pueden realizar los ciudadanos. Ello no solo supone un menosprecio a los receptores de
las políticas de movilidad sino la pérdida de un conocimiento práctico que puede ser muy
útil para definir e implementar las acciones de movilidad sostenible. Por ello es necesario
crear espacios de trabajo, de debate, de intercambio de ideas, de información, etc. para
que los ciudadanos puedan participar de las decisiones en esta materia. Un ciudadano
bien informado está más predispuesto a aceptar cambios si antes ha podido evaluar las
alternativas, dar su opinión y entiende las razones por la cuales se toman las decisiones.
Las fórmulas de participación son múltiples y diversas. A continuación se nombran las más
utilizadas comúnmente en los municipios con larga tradición en sistemas de participación
pública:
-
Reuniones abiertas. Se trata de reuniones públicas abiertas al conjunto de la ciudadanía
que normalmente se utilizan para exponer planes previamente trabajados (idealmente
176
LINEAS DE ACCIÓN
mediante otros procesos participativos); en algunas ocasiones estas reuniones también
son utilizadas para trasladar al conjunto de la ciudadanía una problemática que el
equipo de gobierno quiere enfrentar. Debido a que estas reuniones son muy numerosas
solo participan algunas personas mientras quedan al margen muchas opiniones que no
acostumbran a expresarse en este tipo de reuniones.
-
Reuniones focalizadas. Son reuniones temáticamente acotadas donde suelen tratarse
temas específicos. Habitualmente se desarrollan con personas o colectivos con
intereses comunes. Dado que los grupos son más reducidos es más fácil llevar a cabo
dinámicas participativas lo que redunda en un mayor grado de participación de los
asistentes. Si la reunión está bien llevada se acostumbra a obtener más información
que en el caso de las reuniones abiertas. El grado de satisfacción de los participantes
también es mayor.
-
Forums o mesas de movilidad. Se trata de grupos permanentes donde se discuten
diversos temas relativos a la movilidad del municipio. Normalmente están formados
por un plenario y diversas comisiones temáticas donde se integran miembros de la
administración pública y del tejido social.
-
Grupos de trabajo específicos. Cuando se plantea un problema específico de
planificación o de gestión relacionado con la movilidad, otra opción es crear un grupo
de trabajo ad hoc para la resolución de esta cuestión. Estos grupos funcionan mejor si
están formados por un número limitado de personas con diversas perspectivas. Estos
grupos deben ser preactivos generando propuestas de actuación que posteriormente
serán evaluadas por la administración.
- Grupos de discusión. Muchos procesos de participación fracasan porque no se ha
tenido en cuenta la opinión de las personas o colectivos que por una u otra razón no
han podido asistir a los espacios de participación diseñados para ello. Para tratar de
evitar este problema se pueden crear Grupos de discusión donde los participantes
son escogidos como representantes de un colectivo social determinado (mujeres,
personas mayores, ciclistas, etc.) y a los que se compensa o apoya para que puedan
participar en estos foros.
- Visitas técnicas. No solo se pueden diseñar las políticas de movilidad desde con
reuniones o trabajos de despacho. Una opción muy atractiva y complementaria es
realizar visitas técnicas conjuntas entre técnicos municipales y determinados grupos de
ciudadanos (niños, ancianos, discapacitados, peatones, ciclistas, conductores, etc.) para
que estos últimos muestren in situ los problemas a los que se enfrentan diariamente y
expongan las soluciones que crean convenientes para resolverlos.
- Aprender de los niños. Los niños son especialmente vulnerables en el ámbito de la
movilidad local. Su percepción de la seguridad, por ejemplo, puede ser tomada como
termómetro para conocer el grado de inseguridad del espacio por el que transitan
habitualmente. En este sentido, pueden aportar información muy útil para mejorar
las condiciones de seguridad de su entorno residencial, escolar, etc. A su vez, su
participación en procesos de toma de decisión puede ser un importante aprendizaje
democrático para ellos.
5.13 ACCIONES EDUCATIVAS Y DE FORMACIÓN
5.13.1 FORMAR Y EDUCAR: LA ESTRATEGIA PARA LOGRAR UNA BASE SÓLIDA
El comportamiento de la ciudadanía frente a retos tan importantes como el cambio
de modelo de movilidad depende en buena medida del conocimiento y los valores que
ésta tenga. Ante la débil formación y educación de la población en esta materia, dichos
comportamientos se ven condicionados por multitud de estímulos que ésta percibe
diariamente.
Uno de estos estímulos es la publicidad. Ésta actúa como una fuente de concepciones
científicas, ambientales y culturales ligadas a un determinado modelo de desarrollo. La
publicidad de las empresas muestra y promueve una forma de vida que, en la mayoría de
los casos, es poco sostenible desde el punto de vista socio-ambiental. Dado el elevado
consumo social de televisión y otros medios de comunicación basados en la imagen y
la estética publicitarias, éstos se convierten en agentes educativos informales de gran
relevancia.
Mientras que las administraciones públicas y otros organismos e instituciones diversas
destinan cada vez más recursos a promover cambios de hábitos sociales para hacer frente
a los grandes problemas ambientales generados por un modelo de movilidad dominado
por el vehículo motorizado privado, la dependencia y el deseo de posesión de este objeto
se potencian incesantemente en los medios de comunicación, especialmente a través de
la publicidad, generando un imaginario donde éste pasa a representar ciertos valores
simbólicos y expresivos, como la identidad, la imagen o el prestigio social del usuario.
En este sentido, desde la publicidad se promueven, entre otros:
-
-
-
-
-
Valores y comportamientos irrespetuosos con los espacios destinados a peatones
y ciclistas, potenciando un uso abusivo y poco racional del vehículo privado
motorizado
Modalidades de conducción peligrosas
Falta de respeto hacia el uso del transporte público
Indiferencia ante los recursos limitados de la naturaleza
Valores de insolidaridad al potenciar un sentimiento de superioridad respecto de
usuarios que no utilizan los vehículos a motor privados.
Ante la ilusión del mundo insostenible que promueve la pubicidad, es necesario educar y
formar a la población para orientarse hacia un mundo sostenible dándole las herramientas
necesarias para que decida según sus propios criterios, unos criterios fundamentados en
los valores de la sostenibilidad y de respeto al prójimo. Para ello deberá impulsarse la
educación y la formación en movilidad sostenible en todos los colectivos sociales, tanto en
los usuarios de los distintos medios de transporte como en los planificadores y gestores
de éstos, o en los agentes que por su papel de altavoz tengan en sus manos promover
unos valores u otros, un sistema de movilidad a todas luces insostenible o un modelo
respetuoso con todas las personas y con el medio ambiente.
178
LINEAS DE ACCIÓN
5.13.2 IMPULSAR LA EDUCACIÓN EN MOVILIDAD SOSTENIBLE EN LAS PRIMERAS
ETAPAS EDUCATIVAS
Sin duda alguna, la mejor forma de garantizar la internalización de los conceptos y valores
asociados a la movilidad sostenible a medio y largo plazo, es incorporarlos entre los más
jóvenes desde una edad temprana. Elevar el grado de concienciación y responsabilidad
ciudadana sobre la movilidad e introducir este concepto en los jóvenes permitirá enfrentar
con más garantías los retos que como sociedad se nos plantean en esta materia.
Para ello es necesario estimular desde las primeras etapas educativas la reflexión sobre
la movilidad actual y sus ventajas e inconvenientes para, a partir de ahí, incitar a niños
y jóvenes a participar en la construcción de un nuevo modelo de movilidad social,
ambiental y económicamente sostenible. Este cambio de modelo debe ir precedido por
un conocimiento de los hábitos generales de movilidad de la ciudadanía y por un cambio
progresivo de la actitud individual. Los propios niños y jóvenes se convertirán en altavoces
de estos nuevos conceptos y valores forzando su internalización en los adultos.
Para que tenga éxito, la educación y la formación de los jóvenes debe realizarse con
metodologías y herramientas acorde a su edad. En este sentido deben promoverse las
metodologías con marcado carácter audiovisual donde el alumno sea un sujeto activo
de su aprendizaje y donde se respeten los procesos de aprendizaje de cada alumno. El
programa educativo RACC educa que se muestra en la Figura 65 puede tomarse como un
buen ejemplo de ello.Asimismo, los contenidos deben adaptarse a las situaciones cotidianas
de cada grupo de edad. Es recomendable, a su vez, que los contenidos formativos de
esta materia sean incorporados en cursos propios de la planilla curricular tales como
matemáticas, física, literatura, historia, geografía, etc.
Información, formación y concienciación son aspectos esenciales para promover la movilidad sostenible.
Dirigirnos a los niños y jóvenes es fundamental para construir unos cimientos sólidos en los que se
sustente una conciencia ciudadana sobre la importancia del civismo, el respeto a las normas, la prudencia y
la responsabilidad.
RACC Educa, el nuevo programa educativo on line del RACC –desarrollado con la colaboración del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de España–, supone una innovadora alternativa a las iniciativas
existentes hasta la fecha para hacerlo, ya que se dirige de tú a tú a los escolares a través de un videojuego.
El programa se estructura en forma de aventura gráfica. Los participantes deben superar diversos juegos,
con una dificultad y unos objetivos adaptados a cada franja de edad. RACC Educa se divide en tres niveles,
que reflejan los modos de transporte que utilizan los menores en diversas etapas de su vida y los retos
que deben superar para desplazarse con seguridad.
Este nuevo formato permite que se trabaje tanto en la escuela como en casa, y en grupo o de forma
individual. Cada actividad se acompaña de una guía didáctica para orientar y ofrecer actividades
alternativas a docentes y padres. Además, todos los participantes pueden formar parte de una comunidad
virtual, creando y compartiendo juegos con su red de amistades. Para poder jugar sólo hay que acceder a
www.racceduca.es y registrarse gratuitamente.
Figura 65. Educación 2.0 para una movilidad sostenible
Fuente: RACC
5.13.3 REALIZAR CAMPAÑAS DE CONCIENCIACIÓN SOBRE LOS RIESGOS
ASOCIADOS AL ACTUAL MODELO DE MOVILIDAD
Como se ha señalado, la consecución de un modelo de movilidad sostenible y seguro
requiere de una previa toma de conciencia de la sociedad sobre los riesgos asociados al
actual modelo de movilidad. Desde hace ya muchos años las administraciones públicas
competentes de muchos países, también en el Perú, vienen realizando campañas de
concienciación de la necesidad de cambiar los hábitos de la conducción para reducir
las consecuencias fatales de los accidentes de tráfico. Si bien con resultados disímiles,
en prácticamente todos los lugares donde se han realizado acciones de este tipo se ha
logrado disminuir la siniestralidad vial en proporciones significativas. Ello quiere decir que
la población es sensible a estos mensajes y que poco a poco va adoptando nuevos patrones
individuales para lograr importantes beneficios colectivos.
Ello debe refrendarnos en la necesidad de utilizar esta misma estrategia para lograr
180
LINEAS DE ACCIÓN
un cambio de hábitos individuales de movilidad en beneficio de todos los ciudadanos,
nosotros incluidos. Para ello es necesario utilizar todas las herramientas que estén al
alcance de las administraciones públicas pero también de otros organismos e instituciones
no gubernamentales con el objetivo de concienciar a la población, especialmente a la
población adulta, de los riesgos asociados al actual modelo de movilidad. Igualmente, las
acciones deben ir dirigidas a promover alternativas a los modos menos sostenibles.
Sin duda alguna las campañas masivas repetidas dirigidas al conjunto de la población tienen
efectos positivos en este sentido. Pero también deben desarrollarse acciones dirigidas
a colectivos o actores determinados que, por una u otra razón, puedan tener un papel
relevante en el cambio de hábitos que se desea proponer. Así, por ejemplo, será necesario
definir acciones dirigidas a los usuarios habituales de automóviles, a los sectores económicos
que promueven el actual modelo de movilidad, a los operadores de transporte público,
a los potenciales usuarios de automóviles, etc. En cada caso deberán lanzarse mensajes
específicos acorde con los objetivos buscados y por los canales y soportes adecuados a
su fin.
5.13.4 DESARROLLAR CAMPAÑAS PARA PRESTIGIAR LOS MODOS SOSTENIBLES
DE MOVILIDAD
El uso de la bicicleta para desplazarse es una actividad ampliamente reconocida como sana,
ecológica y económica. Tiene efectos beneficiosos no solamente para quien la usa sino
para la sociedad en general. Pero para que la bicicleta pueda llegar a ser una opción de
locomoción elegible hace falta que se empiece a mostrar y demostrar que su uso de forma
cotidiana es posible. Y para ello es necesario que se incorpore en la escala de valores de
cada uno de los ciudadanos.
Lo mismo ocurre con la caminata o el transporte público, considerados tradicionalmente
medios de transporte de segunda categoría. Mientras el uso de auto particular goza de
gran prestigio entre la ciudadanía, ya sea entre los que lo tienen y pueden hacer uso de
él como entre los que difícilmente puedan llegar a disfrutar de éste en alguna etapa de
su vida, el uso de los medios sostenibles está asociado a una imagen de pobreza o de
fracaso profesional y personal. Para revertir esta situación, entonces, es necesario realizar
potentes y continuas campañas para prestigiar los modos de transporte sostenibles como
alternativas modernas, saludables, asociadas al progreso, etc. que le den un valor positivo
a los propios medios de transporte y a sus usuarios. La campaña promovida por el RACC
en España bajo el lema “… practica la econducción: Muévete en transporte público” puede
ser un buen ejemplo de ello (ver Figura 66).
De la misma forma que en las campañas de concienciación sobre los riesgos asociados
al actual modelo de movilidad, éstas deben dirigirse al conjunto de la población pero
también a colectivos específicos.Y esto hay que hacerlo en los marcos adecuados y en los
momentos oportunos. Una etapa clave es el periodo de escolarización donde se pueden
aportar valores de movilidad sostenible en la configuración del ideario y del imaginario
de nuestros menores antes de que elijan sus modos de movilidad cotidianos. Aprovechar
sus experiencias de movilidad sostenible para hacerlas valiosas, excitantes y atractivas,
auténticas vivencias, ayudará a incorporarlas a su escala de valores.También es importante,
en este sentido, el ejemplo que pueda darse desde las instituciones públicas fomentando el
uso de estos medios de transporte en las propias instituciones teniendo una flota propia
para uso interno, en organismos de gran visibilidad como la policía, fomentando sistemas
de bicicleta pública o impulsando su uso entre dirigentes públicos relevantes. Asimismo,
son de gran efectividad las campañas realizadas por personajes públicos mediáticos ya sea
cantantes de moda, deportistas, actores, etc.
Figura 66. Campaña “eConducción. Muévete en transporte público”
Fuente: RACC
5.13.5ESTIMULAR LA FORMACIÓN CONTINUA ENTRE GESTORES
PLANIFICADORES DE LA MOVILIDAD, CARGOS ELECTOS Y LA PRENSA
Y
En demasiadas ocasiones los técnicos que desempeñan sus funciones en la planificación y la
gestión de la movilidad no disponen de una formación suficiente en materia de sostenibilidad
y, específicamente, de movilidad sostenible. Ello se traduce en numerosas ocasiones en
la aplicación de conceptos, metodologías, herramientas y soluciones inadecuadas que
no suelen resolver satisfactoriamente los problemas planteados. Por ello es necesario
estimular la formación de dicho colectivo para que absorba los conocimientos adecuados
para enfrentar los nuevos retos y desafíos que en materia de movilidad tienen planteadas
nuestra sociedad y nuestras ciudades.
Dicha formación debe abarcar aspectos tan amplios como la vinculación de la movilidad con
la planificación urbanística, la gestión de la movilidad en términos de equidad, los aspectos
ambientales del actual modelo de movilidad, las alternativas eficientes, la seguridad vial, las
herramientas de planificación y gestión de la movilidad, la gestión participativa, el marco
legal, etc. Sin duda alguna la universidad puede ser un espacio apropiado para ofrecer
este tipo de formación mediante la incorporación de cursos específicos en el grado pero
también la realización de especialidades en el postgrado con masters y otros estudios
específicos. Sin embargo, existen multitud de opciones para avanzar en la formación de
estos profesionales con cursos ad hoc, formación específica, etc. realizados en el marco de
182
LINEAS DE ACCIÓN
los colegios profesionales, las propias instituciones públicas u ofrecidos por otros actores
interesados en el avance hacia políticas de movilidad sostenible.
Paralelamente, pueden desarrollarse cursos específicos dirigidos a cargos electos para
que amplíen sus conocimientos en materia de movilidad desde una perspectiva sostenible.
En este caso los conocimientos a adquirir deben estar centrados no tanto en aspectos
técnicos concretos sino en estrategias de gran alcance que permitan definir las políticas
generales a implementar y en fórmulas de participación ciudadana y de comunicación que
permitan incorporar estas políticas en connivencia con los ciudadanos. Dichos cursos
pueden variar significativamente en función del tamaño de cada ciudad.
Entre los colectivos a los que debe dedicarse un esfuerzo específico en temas de formación
no podemos olvidarnos de la prensa.Ya sea escrita, audiovisual o en otro soporte, la prensa
juega un papel imprescindible en la difusión del mensaje y de los valores de la movilidad
sostenible. El potente altavoz que significa entre el conjunto de la población requiere
que ésta tenga una formación adecuada para poder transmitir con rigor los conceptos
vinculados a la movilidad sostenible. En esta ocasión, nuevamente, deberán diseñarse
cursos específicos para este colectivo con el objeto de tratar aquellos aspectos concretos
derivados del ejercicio de su profesión.
5.14 ACCIONES DE ESTUDIO
5.14.1 ANALIZAR PARA CONOCER: LA MEJOR FORMA DE EMPEZAR
Realizar un diagnóstico riguroso es la mejor forma de empezar un tratamiento. Sin éste
difícilmente podremos enfrentarnos al grave problema que las ciudades peruanas tienen en
materia de movilidad.Tanto en el presente como, especialmente, en el futuro. Son múltiples
los aspectos que se deben abordar y las acciones que se deben tomar pero para ello es
imprescindible un buen conocimiento de la situación de partida y del escenario tendencial.
Conociendo ambos aspectos podremos (re)definir nuestros objetivos e implementar las
acciones necesarias para corregirlos.
Los estudios deben estar destinados a conocer aquellos aspectos que deben permitir
realizar cambios significativos que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos en el
ámbito de la movilidad. En primer lugar es necesario ordenar el conocimiento existente
para, a posteriori, realizar estudios básicos que aborden aspectos no desarrollados en los
estudios existentes. En cualquiera de los dos casos será importante buscar referencias
internacionales, especialmente de aquellos espacios geográficos que puedan tener una
similitud con los de nuestras ciudades.
Dichos estudios deberán tener una componente propositiva que facilite la definición e
implementación de políticas y acciones concretas.
5.14.2 TEMÁTICAS DE ESTUDIO
Como ya se ha puesto de manifiesto en las páginas precedentes, los aspectos a abordar
desde el campo de la movilidad son múltiples y diversos. La movilidad, en tanto que
articuladora de la vida cotidiana de la población, tiene múltiples interacciones en muchos
otros campos. Sin embargo, hay algunos de estos aspectos que son nodales y que deben
enfrentarse con más prontitud o profundidad. A continuación se citan algunos de estos
aspectos que sería conveniente abordar. Dichos aspectos se organizan en distintos ámbitos
si bien en algunos casos tienen un carácter transversal que implica a varios de ellos.
Ámbito social
- Movilidad y pobreza. Hábitos de movilidad de las personas en situación de pobreza. Costo
de sus desplazamientos. Porción de sus ingresos dedicados a desplazarse. Restricciones
derivadas de los costos de desplazamiento. Estrategias para reducir costos.Valorar lastre
para el desarrollo personal y social de este colectivo.
- Usos del tiempo. Estudio del tiempo dedicado a desplazamiento ya sea de forma directa
(traslado) como indirecta (tiempo dedicado a ganar el dinero para pagar el costo del
desplazamiento). Diferencias entre estratos socioeconómicos. Valorar lastre para el
crecimiento económico y desarrollo social personas bajos recursos. Establecer hipótesis
con escenarios de cambios relevantes a medio y largo plazo (áreas multifuncionales,
densificación y compactación urbanas, extensión sistema de transporte masivo…).
184
LINEAS DE ACCIÓN
- Autonomía y accesibilidad. Pérdida de autonomía que significa para las personas con
movilidad reducida la dificultad o imposibilidad de desplazarse debido a la presencia
de barreras arquitectónicas tanto en el espacio público como en los edificios o en el
transporte. Valorar pérdida social que ello significa tanto en el ámbito del hogar como
para el conjunto de la sociedad.
Ámbito ambiental
- Consumo energético.Valoración del consumo energético del modelo actual. Escenarios
tendenciales. Costo económico de dicho consumo. Valoración escenarios cambio de
modelo.
- Desechos del transporte. Volumen de desechos. Toxicidad de los mismos. Tratamiento
realizado. Consecuencias ambientales. Pérdidas a medio y largo plazo. Escenario
tendencial. Fórmulas para minimizar los riesgos ambientales.
- Consumo de suelo. Cuantificación suelo urbano destinado a la movilidad. Distribución
entre los distintos medios de transporte. Diferencias intraurbanas. Comparación entre
ciudades por tamaño.
Ámbito económico
- Costo construcción y mantenimiento infraestructuras. Costo de construcción por unidad
de medida. Costo de mantenimiento. Costo per cápita. Comparación entre medios
de transporte. Costo por usuario. Reasignación usos: valoración efectos económicos.
Medidas sostenibles y de ahorro.
- Costos de congestión. Valoración pérdidas producción. Valoración económica global.
Valoración efectos según medio de transporte. Valoración incremento consumo
energético. Escenario tendencial y alternativas: valoración económica.
- Costos ambientales. De la contaminación atmosférica generada por el transporte.
Del cambio climático. Del ruido. Del efecto barrera. De ocupación el espacio. Del
mantenimiento y la pérdida de patrimonio cultural y arquitectónico. Participación de los
distintos medios de transporte.
Ámbito salud y seguridad vial
- Contaminación atmosférica. Incidencia del transporte en la contaminación atmosférica.
Fuentes emisoras. Efectos sobre la salud. Costos generados por el uso de combustibles
no adecuados. Costos derivados de la atención médica. Pérdidas productivas. Escenario
tendencial y cambios estructurales: valoración.
- Contaminación sonora. Causas de la contaminación acústica. Participación del transporte
en dicha contaminación. Efectos sobre la salud. Pérdidas productivas por estos efectos.
Valoración económica. Comportamientos humanos evitables.
- Inseguridad vial. Cuantificación. Comparación entre ciudades por tamaño. Comparación
según políticas preventivas aplicadas. Colectivos vulnerables (peatones, ciclistas, niños,
ancianos, PMR…). Percepción del riesgo e inmovilidad. Inseguridad y tratamiento del
espacio público.
Ámbito legislativo y planificador
- Legislación y normativa. Legislación existente. Deficiencias. Vacíos. Superposiciones.
Identificación de repeticiones y contradicciones. Incidencia. Autoridades competentes.
Cadena de aplicación. Respeto a la norma. Procedimientos sancionadores.
- Instrumentos de planificación. Políticas y planes vigentes. Revisión instrumentos
planificación urbanística. Planificación del transporte y la movilidad. Vinculación e
interacción entre ambos. Ámbitos competenciales: vacíos y superposiciones. Incidencia
de la planificación: valoración.
186
LINEAS DE ACCIÓN
RESUMEN EJECUTIVO

A pesar de su papel fundamental en la moviliadd urbana, durante mucho
tiempo las políticas destinadas al transporte urbano han olvidado los desplazamientos
a pie. Si queremos reactivar este modo de desplazamiento es necesario desarrollar
acciones para promover la caminata.

Para avanzar hacia la movilidad sostenible también es necesario desarrollar
acciones para incentivar el uso de la bicicleta en tanto que medio de transporte que
permite superar distancias cortas y medias con un mínimo gasto de energía evitando
la contaminación.

A su vez es imperativo avanzar en el desarrollo de acciones sobre el
transporte público, especialmente el de carácter masivo, por las innumerables
ventajas que éste tiene frente al automóvil para superar las largas distancias en el
medio urbano.

Paralelamente, deben ponerse en marcha acciones para promover el uso
racional del automóvil con el fin que la población use este medio de transporte
solamente en las ocasiones en las que no es posible desplazarse con otro modo más
sostenible.

Con este mismo fin es necesario desarrollar acciones sobre el parqueo
de automóviles usando la oferta de estacionamiento como una herramienta
para racionalizar el uso del automóvil y para regular la entrada de vehñiculos en
determinadas áreas de la ciudad.

El transporte y el reparto de mercancías son fundamentales para el desarrollo
económico de las aglomeraciones urbanas. Pero a su vez, una mala gestión de éste
puede suponer graves inconvenientes para la propia ciudad. Es por ello que también
deben emprenderse acciones sobre la distribución urbana de mercancías con el
objetivo de minimizar los impactos que ésta produce.

La necesidad de avanzar hacia un desarrollo sostenible conlleva la obligación
de desplegar acciones de planificación de la movilidad que superen los métodos
actuales y tengan en cuenta la divesidad de ciudadanos que habitan la ciudad, así como
la plularidad de aspectos económicos, sociales y medioambientales relacionados con
la movilidad.

Las actuaciones en esta materia no pueden estar desvinculadas de las
de la planeación urbana. Es por ello que se hace necesario el desarrollo de un
paquete de acciones de planificación urbanística que incorporen en su seno aspectos
íntimamente vinculados a la planificación de la movilidad.
RESUMEN EJECUTIVO

Para que un modelo de movilidad pueda considerarse sostenible también
debe ser seguro. Con este fin deben desarrollarse acciones para incrementar la
seguridad vial bajo una nueva visión que se fundamente en el principio ético de que
nadie debería morir ni sufrir lesiones para toda la vida como consecuencia de un
accidente de tránsito.

Además de los mostrados hasta el momento, los distintos niveles de la
administración pública también disponen de otros instrumentos menos utilizados
pero igualmente efectivos para el desarrollo de sus políticas públicas: los instrumentos
o acciones de fiscalidad ambiental aplicada a la movilidad.

Junto a las anteriores, también deben desplegarse un conjunto de acciones
normativas y legislativas que definan un cuerpo legal que regule todos aquellos
aspectos normativos relativos al ámbito de intervención de la movilidad ofreciendo
un marco de referencia para el desarrollo de las distintas acciones mencionadas
anteriormente.

Para garantizar el éxito en la aplicación de las políticas y las acciones en
materia de movilidad sostenible es necesario implementar acciones de comunicación
y participación dirigidas a sensibilizar y concienciar a la población sobre la necesidad
de tomar las medidas oportunas para garantizar un desarrollo sostenible en este
campo.

Con el objetivo de contrarrestar las concepciones científicas, ambientales
y culturales vinculadas al modelo de movilidad basado en el transporte motorizado
y el automóvil en particular, es necesario emprender acciones educativas y de
formación para que los ciudadanos puedan tomar sus propias decisiones en materia
de movilidad fundamentadas en los valores de la sostenibilidad y el respeto al
prójimo.

Para emprender el conjunto de acciones ahora mencionadas es imprescindible
un buen conocimiento de la situación de partida. Por ello es necesario desarrollar
acciones de estudio y análisis que aborden los múltiples y diversos ámbitos del
campo de la movilidad.
188
6
TEMPORIZACIÓN DE LAS
ACCIONES
189
TEMPORIZACIÓN DE LAS ACCIONES
6.1 ¿POR QUÉ ALGUNAS ACCIONES DEBEN REALIZARSE
ANTES QUE OTRAS?
En el capítulo anterior se explica la necesidad de establecer líneas de acción específicas para
cambiar el modelo actual con énfasis en la circulación por uno de movilidad sostenible y
seguro. Esto pasa por reconocer que las prioridades actuales, que se muestran en la Figura
67, sólo contribuyen a profundizar los problemas que enfrentan actualmente las ciudades
(aumento de las longitudes de los viajes cotidianos, congestión, contaminación, accidentes
y segregación social y espacial).
Figura 67. Pirámide de prioridades en las condiciones actuales de
circulación
Fuente: Dextre, 2012
Para que el modelo cambie a uno de movilidad sostenible y seguro, lo “ideal” sería tener
un sistema de prioridades diferente. En este sentido, lo principal es tener claro cuál sería el
uso del suelo, es decir, definir la planificación urbanística que privilegie el diseño compacto
y diverso de la ciudad, que es el que influye en las necesidades que tienen las personas para
movilizarse y acceder a los servicios de la ciudad.
El diseño compacto y diverso solo es posible con la provisión de infraestructura de calidad
para que los peatones puedan, de preferencia, movilizarse a pie y, de esta manera, acceder
a los servicios que están cercanos a su barrio. Sin embargo, para aquellos viajes que están
en el rango de 1 a 3 kilómetros, la bicicleta es el modo más competitivo que se puede
utilizar, es por esta razón que este modo de transporte estaría “idealmente” en la tercera
prioridad y necesitaría contar con estacionamientos, ciclovías o medidas de tráfico calmado
que permitan su uso con comodidad y seguridad.
Es evidente que para garantizar el derecho a la movilidad de las personas, es importante
que puedan viajar a cualquier parte de la ciudad, en algunos casos estos viajes no se pueden
hacer caminando o en bicicleta (por tratarse de distancias importantes), por lo tanto, para
estos casos es el transporte público masivo el modo más conveniente desde el punto de
vista de la sostenibilidad y seguridad.
Luego de haber resuelto los temas anteriores, recién aparecen como prioridades el
transporte de carga, las motocicletas y el auto particular (en ese orden). Esta nueva
pirámide de movilidad sostenible “ideal” se muestra en la Figura 68.
Figura 68. Pirámide ideal de prioridades para la movilidad sostenible
y segura
Fuente: Dextre,2012
En las ciudades donde la planificación urbana tiene como objetivo el diseño compacto
y diverso de la ciudad y, además, cuenta con una red de transporte público potente con
una buena cobertura sobre toda la ciudad, que además es un sistema integrado física y
tarifariamente, la pirámide “ideal” constituye un orden de prioridades que se puede seguir
con ciertos problemas, pero con grandes posibilidades de éxito.
Es diferente el caso de aquellas ciudades donde el aparato normativo impulsa el desarrollo
funcional de la ciudad con las típicas zonas donde se separan la vivienda, el comercio, los
servicios, los trabajos, etc., y, además, el transporte público masivo es de baja calidad y
poco seguro con respecto a los robos y a los accidentes de tránsito. Esto lo hace poco
atractivo para las personas de niveles socio-económicos medios y altos que prefieren
utilizar el taxi o el automóvil privado. En estos casos, tratar de poner las prioridades según
la pirámide “ideal” es casi imposible, dado que el aumento significativo de las personas que
utilizan el taxi o el auto particular presionan por más infraestructura lo cual está asociado
al incremento de carriles a costa de eliminar las bermas, jardines o en algunos casos
disminuyendo el ancho de las veredas (ver Figura 69), por lo tanto, pensar en darle mas
espacio a los peatones y ciclistas es casi imposible.
191
TEMPORIZACIÓN DE LAS ACCIONES
Figura 69. Lima. Ampliación de la Av. Arenales
Fuente: J.C. Dextre
En el conjunto del Perú la venta de autos nuevos no ha parado de aumentar desde el año
2002 superando, tal como nos muestra la Figura 70, las 150.000 unidades en 2011. En el
caso de Lima se estima que prestan servicio de taxi unas 250,000 personas y las ventas de
automóviles nuevos estará cerca de los 200,000 en el 2012 y 230,00 en el 2013.
Figura 70. Evolución de la venta de autos nuevos en el Perú
Fuente: ARAPER y BBVA Research Perú
A pesar que la nueva administración de Lima Metropolitana está apostando por la movilidad sostenible y se han desarrollado una cantidad importante de actividades a favor de
la promoción de la bicicleta, este modo de transporte todavía es visto como un medio
recreativo77 y, por lo tanto, la cantidad de viajes cotidianos que se realizan en este modo
no llegan al 1% del total.
La actividad más importante de la Municipalidad Metropolitana de Lima es el programa CICLODIA, un
gran esfuerzo por hacer que las personas utilicen una de las principales avenidas de Lima: La Av. Arequipa,
para lo cual se cierra, a los autos, cada domingo, lo cual ha conseguido un uso masivo de las personas que
caminan, usan bicicleta, skate, practican Tai Chi, aeróbicos y spinning. Sin embargo, por ser los días domingos lo que se genera es un uso recreativo de la vía, pero no forma parte de la movilidad cotidiana de los
usuarios.
77
Figura 71. Pirámide estratégica de prioridades para tender a la movilidad
sostenible y segura
Fuente: Dextre, 2012
Es importante reconocer que las cosas no suceden porque son buenas en sí mismas, sino
que hay que tener en cuenta las características sociales, económicas, culturales y políticas,
es fundamental establecer una estrategia de actuación. Teniendo en cuenta lo anterior, se
propone trabajar con una pirámide “estratégica” de prioridades, tal como se muestra en la
Figura 71, la cual nos permitiría establecer una temporalización de acciones.
6.2 ACCIONES INMEDIATAS
Considerando la pirámide estratégica propuesta y las acciones que se han definido
en el capítulo 5, lo que queda es identificar las acciones que deben ser inmediatas.
Esquemáticamente, estas serían las siguientes:
•
•
•
•
•
Acciones sobre el transporte público masivo (colectivo)
Acciones sobre la planificación de la movilidad
Acciones de planificación urbanística y territorial
Acciones para incrementar la seguridad vial
Acciones de estudio y análisis
En esta pirámide “estratégica” de prioridades, es el transporte público masivo el que debe
tener la primera prioridad, es decir, es necesario que la administración pública concentre
sus esfuerzos en lograr consolidar una red de transporte público potente con una
buena cobertura territorial y que el sistema funcione integradamente desde el punto de
vista físico (diseño de los intercambios modales) y tarifario (utilizando una sola tarjeta
para todo el sistema multimodal). De otro modo, como se muestra en la Figura 72, un
transporte público de mala calidad incentiva el uso del auto particular y presiona por
más infraestructura (carriles, estacionamientos, viaductos, etc.) dificultando todavía más la
consecución de un modelo de movilidad sostenible.
193
TEMPORIZACIÓN DE LAS ACCIONES
Una vez iniciadas las acciones para consolidar el transporte público masivo y rebajada la
presión sobre la necesidad de ampliar la capacidad del viario para dar salida a la nueva
demanda generada por el incremento del parque vehicular, es necesario empezar acciones
específicas de planificación y gestión de la movilidad. En un primer estadio las acciones
deben dirigirse principalmente a promover la integración funcional de los distintos modos
de transporte logrando incrementar la intermodalidad.A continuación deben desarrollarse
acciones tales como la gestión de estacionamientos, tráfico calmado, gestión de carga, park
& ride, diseño vial urbano, medidas que apuntan a un uso más racional del automóvil, etc.
(ver Figura 73).
Figura 72. Efectos de un transporte público de mala calidad
Fuente: J.C. Dextre
Figura 73. Retos enfrentables con un transporte público de calidad
Fuente: J.C. Dextre
Si bien es cierto que el transporte público masivo es el elemento principal a tener en
cuenta, es importante reconocer que una mala práctica de planificación urbanística y
territorial es la que origina el incremento innecesario de la longitud de los viajes. Y, como
ya se ha anotado en capítulos anteriores, un aumento de la distancia de viaje supone
irremediablemente el uso de modos motorizados dando pie a un uso indiscriminado
del automóvil con las consecuencias económicas, sociales y medioambientales que ello
supone. En este sentido, la planificación urbanística y territorial debe ir de la mano con
la planificación de la movilidad. Sin avances en la planificación urbanística es difícil pensar
que las distintas acciones que puedan emprenderse para alcanzar un modelo de movilidad
sostenible tengan efectos sustantivos. Difícilmente puede promoverse la caminata o los
desplazamientos en bicicleta si las distancias a recorrer son cada día mayores. El incremento
de la densidad urbana, la compacidad, y la mutifuncionalidad deben estar en la base de dicha
planificación. Cabe señalar, de todos modos, que los efectos de la planificación urbanística
sobre las pautas de movilidad de los ciudadanos son a largo plazo y por ello es importante
iniciar cuanto antes los trabajos en esta materia.
Paralelamente al desarrollo de acciones para consolidar el transporte público masivo y la
planificación urbanística y de la movilidad, si lo que queremos es que de preferencia las
personas utilicen los medios de transporte más respetuosos con el medio ambiente, será
necesario impulsar medidas que supongan un incremento sustancial de la seguridad vial.
Si pretendemos que aquellas personas no cautivas del transporte público lo tomen en
consideración como una alternativa real para desplazarse por la ciudad, tendremos que
mejorar sus actuales niveles de seguridad revertiendo la imagen de medio de transporte
inseguro que tiene actualmente. A su vez, si lo que se busca es incrementar el número de
desplazamientos en bicicleta esto no podrá hacerse si no se mejoran los estándares de
seguridad que hoy por hoy perciben sus usuarios (o sus potenciales usuarios). Finalmente,
no podrán promoverse los desplazamientos a pie si el número de atropellos (y la sensación
de indefensión de los viandantes) no disminuye.
Todos estos temas requieren de la realización de numerosos estudios y análisis, razón
por la cual este grupo de acciones también debe enfrentarse de inmediato. En primer
lugar deberá inventariarse el conocimiento existente, que lo hay y es sustantivo, para
acto seguido desarrollar estudios básicos que ahonden en aspectos no abordados en los
estudios existentes. En ambos casos será necesario buscar referencias internacionales,
especialmente de aquellas áreas geográficas que tengan similitudes con lo que ocurre en
nuestras ciudades. Dichos estudios deberán orientar a las autoridades responsables pero
también a la propia sociedad civil en la implementación de políticas y el desarrollo de
acciones concretas tanto a corto como a medio y largo plazo.
195
TEMPORIZACIÓN DE LAS ACCIONES
6.3 ACCIONES A MEDIANO Y LARGO PLAZO
La consolidación del transporte público masivo de la ciudad permitirá la implementación
de otras acciones, que antes hubiesen sido imposibles de promover con éxito, tales como:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Acciones para promover el uso racional del automóvil
Acciones sobre el parqueo
Acciones para promover la caminata
Acciones para incentivar el uso de la bicicleta
Acciones sobre la distribución de mercancías
Acciones normativas y legislativas
Acciones de comunicación y participación
Acciones educativas y de formación
Acciones de fiscalidad ambiental
Si una ciudad logra consolidar su transporte público e iniciar acciones de planificación
urbanística y de gestión de la movilidad, entonces ya sería posible implementar medidas
para incentivar el uso racional del automóvil particular. Es importante resaltar que el
automóvil particular es un excelente medio de transporte en ciertos casos, como por
ejemplo llevar de emergencia a un familiar al hospital, viajar fuera de la ciudad en vacaciones
o ir a realizar una compra que requiere llevar paquetes que por su volumen o peso solo
pueden hacerse en un vehículo motorizado. Sin embargo, el uso del automóvil para ir a
comprar a la vuelta de la casa (para comprar el pan) o para ir al centro de la ciudad a
trabajar, son usos que si no se restringen de alguna manera y todos deciden hacerlos,
entonces se generan las grandes congestiones, el consumo excesivo de combustible y
todos sus problemas asociados.
Si a una buena red de transporte público masivo se le añade el diseño de sistemas de Park
& Ride que evite que muchos de los conductores ingresen al centro de las ciudades en
sus automóviles y, además, la política de estacionamientos se restringe a 3 horas como
máximo (para que no lleven el automóvil al trabajo), entonces se estaría promoviendo que
algunos dejen el auto y se suban al transporte público, que otros los dejen cerca de sus
casas en las estaciones del transporte público masivo o en la periferia de la ciudad.
Algunos ejemplos de estas acciones los podemos encontrar en Barcelona, donde distintas
zonas de Park & Ride en el origen del viaje permite que los usuarios dejen sus vehículos
en la estación del ferrocarril de cercanías e ingresen al centro de la ciudad en transporte
público (Figura 74), o en York, donde la ubicación de áreas de Park & Ride situadas alrededor
del centro de la ciudad permite que los usuarios dejen sus automóviles e ingresan al centro
en buses especialmente diseñados para que funcione el sistema (Figura 75).
Lo que debe quedar claro, como se ha señalado anteriormente, es que ningún conductor
estará dispuesto a dejar su automóvil si luego tiene que subirse a una unidad de transporte
público incómoda e insegura como es el caso de una combi. De ahí la necesidad de
empezar por tomar medidas sobre el transporte público para poder después emprender
las relativas al uso racional del automóvil.
Figura 74. Park & Ride asociado al transporte público masivo en Barcelona
Fuente: J.C. Dextre
Figura 75. Park & Ride
localizado alrededor del centro
de York
Fuente: J.C. Dextre
Con un uso más racional del automóvil, habría un espacio recuperado que se destinaría
para mejorar las redes peatonales y las redes de ciclovías, así como más espacio para
el transporte público, tal como sucede, por ejemplo, en la ciudad de Londres con la
implementación del peaje urbano. En este sentido, la implementación de carriles VAO o BusVAO y la adopción de medidas de tráfico calmado especialmente en entornos comerciales
o residenciales, debe permitir aumentar el espacio seguro destinado a peatones y ciclistas
facilitando con ello un trasvase de desplazamientos del automóvil particular a modos no
motorizados. Paralelamente, y con la finalidad de que éstas sean efectivas, las acciones
dirigidas a conseguir una reducción del volumen de tráfico rodado en las ciudades deben
complementarse con otras dirigidas a minimizar los efectos negativos provocados por el
actual sistema de distribución de mercancías.
Simultáneamente a la puesta en marcha de las medidas ahora mencionadas deben iniciarse
los trabajos para adoptar la normativa existente a las necesidades definidas por el nuevo
marco conceptual de la movilidad sostenible.A su vez, es importante empezar a desarrollar
acciones de comunicación y participación que permitan ir haciendo partícipe a la población
de las medidas adoptadas facilitando con ello su implantación y consolidación. También
serán muy importantes en esta etapa las medidas educativas y de formación dirigidas
tanto a la población en general como a los especialistas en particular. En este sentido
197
TEMPORIZACIÓN DE LAS ACCIONES
jugarán un papel importante las distintas instituciones vinculadas al sistema educativo,
desde los colegios de primaria y secundaria hasta la universidad y los centros educativos
especializados.
Finalmente, si el sistema de transporte público se ha consolidado, si la promoción de la
caminata, la bicicleta y el uso racional del auto ya es parte de la gestión de la movilidad
en la ciudad, y si se han desarrollado acciones normativas y legislativas, de comunicación
y participación y educativas y de formación entonces estaremos en condiciones de
implementar la fiscalidad ambiental aplicada a la movilidad.
RESUMEN EJECUTIVO

Para que pueda producirse un cambio del actual modelo de movilidad por
uno de carácter sostenible y seguro debe haber un sistema de prioridades distinto
al actual. Para garantizar el derecho de movilidad de las personas debe priorizarse
en primer lugar la planificación de los usos del suelo, en tanto que éstos usos son
los que definirán las necesidades de movilidad de los ciudadanos. A continuación
deben primarse los modos sostenibles: peatones, ciclistas y transporte público. Solo
después de haber resuelto los temas anteriores, recién aparecen como prioridades
el transporte de carga, las motocicletas y el auto particular.

¿Pero en qué orden debemos implementar las acciones para que éstas
tengan éxito? ¿Debemos empezar a implementar todas las acciones al mismo
tiempo? ¿Deben primarse unas sobre otras? ¿Algunas acciones deben realizarse
antes que otras? La respuesta es “sí”, hay determinadas acciones que no tendrían
éxito si no se han realizado otras anteriormente. Es difícil promover la caminata o
los desplazamientos en bicicleta si antes no se han tomado medidas para pacificar
el tráfico.Y es difícil promover un uso más racional del automóvil si antes no se han
ofrecido alternativas de transporte masivo competitivas con el vehículo particular.

Es por ello que debe definirse una pirámide “estratégica” de prioridades
con unas acciones inmediatas a implementar en primera instancia para que, una vez
puestas en marcha y evaluados los primeros resultados, puedan desarrollarse aquellas
acciones que dependen del éxito de las primeras. En esta pirámide “estratégica”
de prioridades el transporte público masivo debe tener la máxima prioridad. A su
vez, deben emprenderse acciones de planificación y gestión de la movilidad que
permitan, entre otros, la integración funcional de los distintos modos de transporte.
Paralelamente deben iniciarse acciones de planificación de los usos del suelo para
frenar y redirigir la expansión urbana y la zonificación funcional. Al mismo tiempo es
importante desarrollar acciones de seguridad vial para todos e iniciar las distintas
acciones de estudio y análisis que permitan encarar mejor los trabajos a realizar.

Una vez iniciadas estas acciones ya pueden emprenderse acciones a mediano
y largo plazo con más garantías de éxito. Éstas deben hacer especial énfasis en el uso
racional del automóvil promoviendo medidas de tráfico calmado y sobre el parqueo.
A partir de ahí podrán ponerse en marcha acciones para promover la caminata y
el uso de la bicicleta. También en esta fase podrán ponerse en marcha las acciones
necesarias para regular la distribución de mercancías. A su vez, y paralelamente,
deberán desarrollarse las acciones normativas y legislativas, de comunicación y
participación, y educativas y de formación que permitirán consolidar a largo plazo
todos los cambios introducidos. Finalmente, se aplicarán las acciones de fiscalidad
ambiental.
199
7
ACCIONES Y ACTORES
200
ACCIONES Y ACTORES
7.1 LOS ACTORES DE LA MOVILIDAD Y LA NECESIDAD DE
CREAR UN MARCO DE TRABAJO COLABORATIVO
La implantación de un modelo de movilidad es un largo y delicado proceso producto de
una visión multidisciplinaria y pluridimensional de la ciudad en el que, por esta misma
razón, deben confluir una importante multiplicidad de actores. Por ello es indispensable la
participación de todos los actores durante todo el largo proceso que supone sustituir los
viejos paradigmas del tránsito por los nuevos de la movilidad sostenible.
Los actores dentro del campo de la movilidad van desde entidades gubernamentales
diversas hasta la propia ciudadanía, desde actores públicos y privados hasta asociaciones
de todo tipo. El éxito de una movilidad eficiente está garantizado sólo en parte por las
autoridades competentes, ya que hay un área donde el ciudadano y sus decisiones hacen
que las estrategias diseñadas sean realmente efectivas.
A grandes rasgos podemos distinguir entre tres tipos de actores :
Organismos, instituciones, gobiernos y autoridades vinculados
a la administración pública encargados de planificar o gestionar
directamente aspectos distintos de la movilidad pero también
Actores públicos aquellos que tengan una relación indirecta con ésta. En este grupo
encontramos desde el congreso de la república hasta pequeñas
administraciones locales pasando por organismos específicos
dedicados a la planeación del transporte e instituciones vinculadas
al medio ambiente o a la salud.
Actores que tienen por objetivo, además de procurar un buen
servicio al ciudadano y mejorar su calidad de vida, obtener un
lucro por su actividad. Se trata de asociaciones de empresarios,
Actores privados empresas nacionales o regionales, inversores privados, operadores
y suministradores de transporte, consultores, etc. vinculadas directa
o indirectamente a aspectos diversos relacionados con el ámbito de
la movilidad.
Conjunto de asociaciones de la más diversa índole surgidas de la
sociedad civil no pertenecientes a ninguno de los grupos de actores
anteriormente mencionados relacionadas directa o indirectamente
con ámbitos distintos del sector de la movilidad. En este grupo
podemos encontrar actores absolutamente diversos en relación a
Sociedad civil
su tamaño, implantación en el territorio, temática de interés, forma
jurídica, etc. Así, en su seno se hallan desde asociaciones de ciclistas
y peatones, de usuarios del transporte público, de conductores o de
discapacitados, hasta ONGs medioambientales, sindicatos, medios
de comunicación o asociaciones vecinales pasando por otras
muchas de diversa índole.
Para lograr el avance hacia un nuevo modelo de movilidad, sin embargo, no basta con la
presencia de todos estos actores sino que es necesaria una articulación efectiva entre
todos ellos en la que se establezca un marco de trabajo colaborativo. Para conseguir una
adecuada articulación en las acciones de los distintos actores y lograr que funcione el
conjunto deben establecerse ciertas relaciones de colaboración entre ellas (Figura 76).
Esta colaboración debe llevarse a efecto bajo los principios de coordinación, cooperación,
complementariedad e información recíproca, respetando siempre las competencias propias
de cada actor o conjunto de actores implicados.
Para conseguir dicha colaboración deben diseñarse instrumentos de participación
adecuados. A escala local deben crearse foros participativos en los que la administración
local y un amplio abanico de asociaciones y entidades de la ciudad se reúnan para construir
un modelo de movilidad basado en el consenso. A efectos prácticos, este espacio de
participación debe ser una mesa de diálogo y de compromiso conjunto donde todos los
actores definan la política de movilidad de la ciudad.
No es recomendable implantar medidas sin un consenso previo entre los agentes con
representación en el foro. Es importante que los actores involucrados se sientan a gusto
con las iniciativas para intentar conseguir el máximo respaldo y, por tanto, asegurar el éxito
de las medidas. A su vez, la comunicación efectiva permitirá que los diferentes actores
implicados tengan la posibilidad de participar, comprometerse y generar sinergias. El
objetivo final debe ser que, mediante la participación de todos los actores implicados, se
consiga un mayor grado de eficacia en la consecución de los resultados buscados.
Dicha colaboración, sin embargo, no debe ceñirse a foros conjuntos de participación en
el que tengan presencia todos los actores. Si bien las decisiones de gran calado deben
circunscribirse a ellos, en la consecución de este cambio de modelo también es de gran
eficiencia el establecimiento de relaciones bilaterales entre dos o más actores para definir
aspectos concretos no abordables en foros mayores. La creación de espacios de colaboración
mediante convenios bilaterales o multilaterales o la creación de órganos colegiados en el
que se traten temáticas específicas con los actores estrechamente vinculados a un aspecto
determinado, pueden ser de gran valor en el camino de la consecución de un cambio en
el modelo de movilidad y en la implementación de políticas que vayan en esta dirección.
Figura 76. Espacios de colaboración entre actores públicos, privados y la
sociedad civil
Fuente: elaboración propia
202
ACCIONES Y ACTORES
7.2 ACCIONES A DESARROLLAR POR LOS ACTORES
PÚBLICOS
Los actores públicos juegan un rol primordial en el proceso de avance hacia un modelo de movilidad sostenible. En su seno encontramos, por un lado, aquellos órganos que, siendo de gobierno, están legitimados por los ciudadanos para emprender
las políticas de movilidad que crean oportunas, siempre en consenso con el resto
de actores antes mencionado. A su vez, encontramos organismos o instituciones
dependientes de las diferentes administraciones públicas cada uno de los cuales
tiene por objetivo tratar directa o indirectamente alguno de las áreas del sector de
la movilidad.Asimismo, entre los actores públicos encontramos aquellos que tienen
competencias de carácter nacional o regional y aquellos que las tienen de carácter
local. El rol de cada uno de ellos es importante en el proceso de consecución de
un nuevo modelo de movilidad.
El Gobierno de la nación, así como sus órganos ejecutivos tales como la Presidencia
del Consejo de Ministros o el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y entes
de especial significación como el Congreso de la República, deben considerar la
movilidad sostenible en forma prioritaria dentro de su política de estado poniendo
en marcha medidas efectivas que involucren a todos los agentes políticos y sociales
que promuevan cambios favorables en beneficio de la movilidad sostenible y la calidad de vida de las personas. En este sentido impulsará medidas que en el seno de
su marco competencial permitan hacer avances en materia normativa y legislativa,
tomando acción a partir de lo que ya está legislado en paralelo con crear nueva
legislación y completando la cadena de ejecución hasta la sanción y su cobranza,
de fiscalidad ambiental aplicada a la movilidad, de comunicación y participación, y
de planificación o gestión cuando sean estas sus competencias específicas. Paralelamente, estos organismos o instituciones también elaborarán o encargarán estudios
y análisis que permitan obtener conocimientos específicos que una vez socializados
puedan servir a todos los actores para elaborar sus propuestas de acción.
Aplicando el principio de la subsidiariedad, las administraciones locales y sus organismos e instituciones asociadas deben jugar un papel que acorde a sus competencias defina y dinamice aquellas políticas que afecten más directamente a los ciudadanos. En este sentido deben ser de su incumbencia aquellas acciones destinadas,
por ejemplo, a promover la caminata, incentivar el uso de la bicicleta, afianzar el
uso del transporte público o promover el uso racional del automóvil. Igualmente,
deben hacerse cargo de llevar a cabo acciones sobre el parqueo, especialmente en
la vía pública, y sobre la distribución de las mercancías para minimizar el efecto que
ello pueda producir en el resto de usuarios del espacio público.
Además de estas acciones las administraciones locales deben dedicar una parte
muy importante de sus esfuerzos a la planificación tanto de la movilidad como urbanística. Si bien estas acciones, a diferencia de las ahora citadas, no tienen efectos
a corto y medio plazo, son de especial relevancia en tanto que pueden modificar
en profundidad las estructuras que permitan avanzar hacia un modelo u otro de
movilidad a largo plazo. Paralelamente, los organismos e instituciones locales también pueden impulsar medidas y acciones de carácter educativo y de formación
así como de elaboración de estudios y análisis que permitan orientar mejor las
políticas a aplicar.
7.3
ACCIONES A REALIZAR POR LOS ACTORES PRIVADOS
Desde ya hace algunos años se viene insistiendo en la necesidad de involucrar de
una forma abierta y transparente a los actores privados en el desarrollo e impulso
de las políticas públicas, también en materia de movilidad. Se trata de actores que
están presentes en las ciudades y que son partícipes en muchos casos de forma
directa o indirecta de los servicios que se prestan a los ciudadanos en materia de
transporte y movilidad. En este sentido, el sector privado debe entenderse como
un aliado en la programación de políticas públicas a desarrollar en los distintos
sectores de nuestras ciudades.
A su vez, de todos modos, esta colaboración debe establecerse con ánimo de servicio público sometiéndose siempre a la exigencia del bien común y sometiendo
los legítimos intereses privados a los colectivos. Desde su posición, dichos actores
pueden impulsar herramientas e instrumentos que permitan, sin perder el puro
interés empresarial, hacer aportes sustanciales en áreas de interés colectivo tan
significativas como, por ejemplo, la gestión de la movilidad.
Actualmente son estos actores los que están contribuyendo de una forma más
significativa al desarrollo de tecnología aplicada tanto al análisis como a la planificación y gestión de la movilidad. Las inversiones en investigación y desarrollo y la
búsqueda constante de herramientas que progresivamente vayan dando soluciones
a las nuevas necesidades creadas en materia de movilidad por la sociedad, son otro
ejemplo del campo en el que estos agentes pueden desarrollar todo su potencial,
siempre en colaboración con el resto de actores.
204
ACCIONES Y ACTORES
7.4 ACCIONES A EMPRENDER POR LA SOCIEDAD CIVIL
ORGANIZADA
Las organizaciones de la sociedad civil constituyen un pilar esencial en los procesos de
desarrollo. No puede haber una democracia participativa ni se puede hablar de crecimiento
humano ni de desarrollo sostenible sin el concurso activo y libre de la ciudadanía. Hoy, en
ningún país democrático se puede discutir el papel fundamental de sus ciudadanos en el
desarrollo de políticas y estrategias que afectan a cualquier aspecto de la sociedad: medio
ambiente, derechos humanos, economía, salud, movilidad, etc.
Este rol participativo, que debe ser promovido por los propios gobiernos, se ha venido
articulando desde diferentes organismos de la administración local, regional o nacional
promoviendo consejos ciudadanos formados por asociaciones de distinta índole,
ciudadanos interesados y expertos independientes, con la finalidad de colaborar en la
toma de decisiones o en la evaluación de las políticas públicas.
La participación y las acciones a desarrollar por las organizaciones de la sociedad civil en el
campo de la movilidad es tan amplia como las organizaciones que la componen. En general
se trata de actores cada uno de los cuales está especializado en un área distinta del campo
de la movilidad. Así, su rol debe inscribirse en el marco de estos ámbitos de especialidad
puesto que es en ellos en los que puede hacer los aportes más importantes.
El área de acción de dichas organizaciones puede circunscribirse, por ejemplo, a la
realización de actividades dirigidas a promover o incentivar un determinado medio de
transporte o a fomentar un determinado uso del espacio público, pero también puede
desarrollar sus acciones en el marco de la planificación urbanística o de la movilidad,
impulsando iniciativas normativas o legislativas para instar a las administraciones públicas
a cambiar los parámetros legales vigentes, o realizar actuaciones educativas, de formación
o de comunicación y participación que tengan como objetivo la creación progresiva de un
marco idóneo para el cambio que se propone. En otros casos, su actividad puede tener
un carácter más transversal desarrollando acciones desde distintas áreas con el objetivo
común de promover la movilidad sostenible y segura.
En este marco se inscribe la Fundación Transitemos, una entidad privada sin fines de
lucro que tiene como meta motivar un cambio de actitud en la comunidad, promoviendo
medidas y acciones de alto nivel técnico como política prioritaria de estado. Según rezan
los estatutos de la fundación, el principal objetivo de la misma es ser un instrumento
consultor del Estado para lograr un transporte y tránsito eficiente y seguro que favorezca
la movilidad sostenible. Con este fin la Fundación Transitemos ha tomado la tarea de
trabajar y desarrollar acciones de distinta envergadura que contribuyan al debate general y
que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa que promuevan una movilidad
sostenible y segura (ver Figura 77).
Figura 77. Líneas de acción de la Fundación Transitemos
Fuente: www.transitemos.org
De entre las acciones que Transitemos ya está llevando a cabo destacan las siguientes:
-
Investigación, estudios, diagnósticos, informes y opiniones técnicas para plantear
acciones
-
Generación de conocimientos y de capacidades en forma sostenida
-
Propuesta de políticas y legislación específicas para solucionar cada problema
detectado
-
Educación vial y ambiental para un cambio de conductas y actitudes en beneficio
de la movilidad sostenible
-
Prospección de experiencias exitosas en otros países y de alianzas estratégicas
con instituciones y empresas nacionales y extranjeras.
En este marco de trabajo la Fundación Transitemos tiene la voluntad de intervenir para
generar acuerdos sobre lo que es de interés común y aportar expertos que ayuden en los
procesos de negociación de éstos. Asimismo, se plantea emprender acciones de estudio y
de análisis dirigidas a generar conocimiento que sea útil en la generación de debates entre
todos los actores y a la toma de decisiones sobre políticas específicas de movilidad o de
otros ámbitos afines. En este sentido, según expresa esta Fundación, dichos conocimientos
no se centran en el ámbito estricto de la movilidad sino también en otros campos como
la salud, la economía o el medio ambiente en su relación con el ámbito de estudio que le
es propio.
A su vez, Transitemos se toma como propias la realización de acciones de comunicación,
divulgación y participación así como de educación y formación con el objetivo de incidir
en las conductas y actitudes de los ciudadanos en materia de movilidad sostenible pero
también de los responsables técnicos y políticos para que trabajen en esta misma dirección.
Por otro lado, Transitemos desarrolla acciones dirigidas a estimular, crear y fortalecer
alianzas entre los distintos actores tanto nacionales como extranjeros con el fin de crear
un espacio de conocimiento, colaboración y socialización que permita a las autoridades y
a la sociedad en general hacer avances significativos en materia de movilidad sostenible.
206
ACCIONES Y ACTORES
RESUMEN EJECUTIVO

La transición hacia un modelo de movilidad sostenible es un largo y delicado
proceso producto de una visión multidisciplinar y pluridimensional de la ciudad en
el que deben confluir una multiplicidad de actores. Por ello es importante definir
los actores de la movilidad, su rol y la necesidad de crear un marco de trabajo
colaborativo.

En este escenario se hace imprescindible concretar las acciones a realizar por
los actores públicos, cada uno desde su escala de trabajo y en base a las competencias
que les son propias. El rol de cada uno de ellos es de vital importancia en el proceso
de consecución de un nuevo modelo de movilidad y debe ser establecido en la
medida de lo posible aplicando el principio de subsidiariedad.

El sector privado debe entenderse como un aliado en la programación
de políticas públicas en materia de movilidad. En este sentido es necesario definir
las acciones a realizar por los actores privados partiendo de la premisa que esta
colaboración debe establecerse con ánimo de servicio público sometiéndose
siempre a la exigencia del bien común y sometiendo los legítimos intereses privados
a los colectivos.

No puede haber una democracia participativa ni se puede hablar de
desarrollo sostenible sin el concurso activo y libre de la ciudadanía. Las organizaciones
de la sociedad civil constituyen un pilar esencial en los procesos de formulación
de un modelo de movilidad sostenible. En este sentido, se definen las acciones a
emprender por la sociedad civil organizada haciendo especial hincapié en el papel de
la Fundación Transitemos en esta tarea.
8
OBSERVATORIO DE LA
MOVILIDAD URBANA EN EL
PERÚ
208
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
Con el fin de evaluar y monitorizar las acciones emprendidas por los diferentes actores
dirigidas a la consecución de un modelo de movilidad sostenible, es necesario establecer
mecanismos que permitan recoger información exhaustiva sobre éstas. Es por ello que,
amén de los que ya existen, es necesario en el Perú crear un observatorio de la movilidad
urbana que elabore y/o centralice toda la información concerniente a este ámbito con el
ánimo de evaluar e incidir en las políticas, procesos y acciones emprendidas en beneficio
de una movilidad más sostenible.
8.1
FALTA DE UNA ESTADÍSTICA APROPIADA
Para poder abordar a fondo la transformación del modelo de movilidad hacia uno de
carácter sostenible es necesario disponer de la información necesaria para este propósito.
Sin embargo, igual que en el caso de muchos países de la región, en Perú se detecta una
importante carencia en la disponibilidad de información de calidad, confiable y actualizada
orientada a la gestión de la movilidad. Los organismos encargados de la recopilación
de información han orientado la estadística fundamentalmente a la relativa al parque
automotor, la infraestructura de transporte, los servicios de pasajeros, la organización
empresarial y la seguridad vial. Pero dichas estadísticas no recogen información relativa a
aspectos tales como la sostenibilidad, la competitividad, la salud, la equidad, la planificación
y la gestión, la normativa, etc.
Para avanzar hacia un modelo sostenible de movilidad es necesario conocer aspectos
relativos al consumo de energía, a las fuentes energéticas utilizadas, a las emisiones de los
vehículos, al volumen y al tratamiento de los desechos generados por el transporte, etc.
Asimismo, también deben conocerse aspectos que permitan identificar la relación entre el
sistema de transportes y la competitividad económica tales como el coste del transporte
público, los efectos de dicho coste sobre determinados sectores de la sociedad, las
inversiones en infraestructuras viales, el mercado de trabajo vinculado al sector transporte,
el valor añadido que aporta dicho sector, etc. A su vez, para una gestión adecuada de la
movilidad deben conocerse aspectos relativos a su incidencia sobre la salud tales como las
afectaciones cardio-respiratorias, los efectos de la exposición al ruido, la siniestralidad, etc.
De la misma forma, también es necesario conocer la incidencia del sistema de movilidad
y de las inversiones programadas desde la perspectiva de la equidad social y territorial
tales como el coste de los desplazamientos en función de los estratos socio económicos,
la distribución de las inversiones con criterios territoriales, etc. Complementariamente,
también es de utilidad la información relativa a la legislación sobre movilidad, al estado de
desarrollo de los diferentes instrumentos de planificación o a, por ejemplo, el tratamiento
que se da en la publicidad a los diferentes sistemas y modos de transporte.
Por todo ello se hace necesario mejorar la base estadística existente ya que la actual no
permite disponer de información relevante para, en primer lugar, conocer la situación
y los parámetros del punto de partida y, en segunda instancia, definir las políticas a
desarrollar planificando y proyectando acciones que garanticen una transformación del
actual modelo de movilidad. Sin dicha información será muy difícil evaluar la incidencia de
la aplicación de las políticas y las acciones implementadas. La base estadística deberá ser
territorializada para poder enfrentar los retos de los distintos espacios de planificación y
gestión de la movilidad. En especial, dicha información deberá tener un carácter municipal
o metropolitano.
Con ello, sin embargo, con la generación y recopilación de información estadística relativa
a todos los aspectos ahora mencionados, no es suficiente. Actualmente, la información
estadística disponible está diseminada en diversos organismos e instituciones públicas y
privadas lo que hace más compleja su obtención y su manejo. En este sentido, también
es necesario que dicha información esté centralizada y sea fácilmente accesible de tal
modo que cualquier institución pública, organismo privado, asociación no gubernamental,
investigador o cualquier ciudadano tengan acceso a ella y pueda analizarla y utilizarla. Ello
210
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
debe servir para profundizar en el conocimiento sobre la movilidad local y supramunicipal
facilitando el desarrollo de políticas y acciones en pro de una movilidad sostenible.
8.2
OBJETIVOS DEL OBSERVATORIO
Para generar y disponer de la información ahora mencionada es necesaria la creación de
un observatorio de la movilidad. De forma genérica este observatorio debe configurarse
como un instrumento de recogida y difusión de la información más relevante en materia
de movilidad y de su grado de sostenibilidad. A su vez, el observatorio debe erigirse como
un instrumento de evaluación y seguimiento de los instrumentos de planificación y para el
análisis de los efectos que estos pueden producir cuando se apliquen.
En este sentido, dicho observatorio debe proponerse las siguientes metas:
-
-
-
-
Conocer las principales características del sistema de transporte y de las áreas
urbanas que atiende
Mejorar la comprensión de los procesos del transporte y su relación con la acce
sibilidad, movilidad y desarrollo urbano
Producir datos e información continuos, periódicos, comparables y confiables, so
bre las ciudades y el transporte en la región
Comparar, establecer parámetros de evolución histórica y proyecciones
De acuerdo con esto, el observatorio debe pretende lograr los siguientes objetivos:
-
Recoger y generar el máximo de información, especialmente de cariz
estadístico, relacionada con la movilidad y su difusión en formato electrónico. El observatorio debe nacer con una clara voluntad de integración de la
información existente en el ámbito de la movilidad construyéndose a partir de
la aportación de los datos estadísticos y de la información de interés acordadas
por los diferentes actores que participan en su confección con el fin de analizar
y diseñar nuevas políticas y actuaciones tendentes a una gestión sostenible de la
movilidad. De este modo, la ciudadanía interesada en el ámbito de la movilidad (administración pública, consultores, profesorado, personal investigador, asociaciones
interesadas, etc.) dispondrán de información valiosa y fácilmente accesible para su
trabajo. Este compromiso de exhaustividad debe hacer referencia, también, al horizonte temporal de los datos y a su territorialización cuando sea posible.
-
Ser la herramienta de evaluación de las políticas de movilidad. El observatorio debe convertirse en una herramienta de evaluación y seguimiento de la transformación del modelo de movilidad para analizar si la tendencia de este modelo sigue
la orientación prevista en los ejes que caracterizan el modelo de movilidad deseable
(calidad de vida, competitividad económica, sostenibilidad, seguridad, saludabilidad e
integración social). Por ello, debe definirse una batería de indicadores, cada uno de
los cuales relacionado con uno o más ejes, que tienen que servir como imagen de
los resultados obtenidos con la aplicación de las políticas de movilidad.
-
Abrir un foro de debate sobre el modelo de movilidad. La disponibilidad de
la información respecto la movilidad y la facilidad de acceso a los datos tienen que
dar lugar a que universidades, institutos de investigación, consultoras, etc. puedan
obtener nuevas correlaciones y nuevos indicadores, y en este sentido el observatorio debe servir como elemento integrador de este debate alrededor de la movilidad
en el Perú y en sus áreas urbanas.
Asimismo, el observatorio de la movilidad urbana del Perú debe constituirse como el marco de información de referencia a partir del cual se puedan elaborar diferentes productos
de difusión y reflexión en este ámbito. Igualmente, dicho observatorio debe nutrir de
información a otros observatorios de mayor escala existentes en la región.
212
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
8.3
INDICADORES DE MOVILIDAD SOSTENIBLE Y SEGURA
8.3.1
SISTEMA DE INDICADORES
Los indicadores se pueden definir como medidas en el tiempo de las variables de un
sistema que nos dan información sobre las tendencias de éste, sobre aspectos concretos
que nos interesa analizar. Éstos pueden estar compuestos simplemente por una variable o
por un grupo de ellas, y también pueden encontrarse interrelacionadas formando índices
complejos. A su vez, un indicador es un signo, típicamente medible, que puede reflejar una
característica cuantitativa o cualitativa, y que es importante para hacer juicios sobre condiciones del sistema actual, pasado o hacia el futuro. La formación de un juicio o decisión
se facilita comparando las condiciones existentes con un estándar o meta existentes.
Los indicadores son un medio de simplificar una realidad compleja centrándose en ciertos
aspectos relevantes, de manera que queda reducida a un número manejable de parámetros. En principio los indicadores deberían ser periódicos, accesibles, fáciles de entender e
interpretar, medibles en la práctica, interesarse por temas y aspectos relevantes, obtenibles
en un tiempo aceptable, ser comparables entre áreas geográficas distintas y también ser
internacionalmente aceptables.
En la gestión de la movilidad, como en otros ámbitos, se utilizan para tres propósitos:
-
-
-
Suministrar información sintética para poder y evaluar las dimensiones de los
problemas
Establecer objetivos
Controlar el cumplimiento de los objetivos.
Además, pueden utilizarse para incrementar el grado de conciencia ciudadana.
La mayor parte de las baterías de indicadores consisten en una mera selección de indicadores más o menos relevantes, presentados a modo de listado. Otros evolucionan más y
crean índices en los que se integran indicadores diversos ponderados según un sistema de
valores subyacentes. Y otros (los menos) se apoyan en modelos que van mas allá de los
mismos indicadores, con la pretensión de definir sus interrelaciones para caracterizar un
sistema y prevenir sus posibles comportamientos futuros.
Cuanto más complejo sea un sistema de indicadores más sensible será a los cambios con
lo que reflejará mejor la realidad y será capaz de definir y de predecir con más precisión
y fiabilidad los cambios esperables con la puesta en marcha de una acción o una política
de movilidad. Sin embargo, esta complejidad puede dificultar la obtención de resultados
puesto que la falta de un dato puede poner en crisis los resultados de parte o de todo el
sistema de indicadores. En este sentido, la definición de una batería de indicadores para
configurar un observatorio estable y fiable debe buscar el equilibrio entre la complejidad
y dificultad y la simplicidad y sencillez. Dicho equilibrio vendrá determinado, en muchas
ocasiones, por la disponibilidad de datos referentes al ámbito de estudio, en este caso la
movilidad de las zonas urbanas del Perú.
En el momento de determinar cuales son los indicadores adecuados pueden surgir dificul-
tades para establecer un indicador específico para cada objetivo definido. Éstos acostumbran a ser demasiado complejos para poder reducirlos a una única variable con lo cual hay
que tener presente la posibilidad de utilizar indicadores que expliquen más de un objetivo.
En este capítulo se ofrece una propuesta básica de familias y subfamilias de indicadores
recomendados para un observatorio de movilidad urbana. Se trata de una propuesta que
debe ser adaptada a cada uno de los ámbitos de aplicación añadiendo, eliminando o ajustando los indicadores en función de las características específicas de cada ámbito territorial.
8.3.2
FAMILIAS DE INDICADORES
La propuesta que se define a continuación contiene 9 familias de indicadores de movilidad.
Cada una de ellas responde a un ámbito de interés que puede dar luces sobre aspectos
relevantes del sistema de movilidad implantado en cada unidad territorial de análisis. A
su vez, cada familia refleja un ámbito estanco aunque con múltiples interacciones con los
demás. Así, la definición de dichas familias responde a la necesidad de simplificar el análisis
de la movilidad lo que no debe hacer olvidar la estrecha relación que guardan unas familias
con otras. En este sentido, el sistema de indicadores responde a un esquema causa-efecto
donde las primeras familias actúan como causa y las siguientes como efecto.
Hechas estas aclaraciones se proponen las siguientes familias de indicadores:
-
Información básica. Comprende fundamentalmente información de base tanto
de carácter sociodemográfico como de índole territorial que debe permitir segregar la
información existente sobre movilidad según las características de la población y sobre
unidades espaciales predefinidas, a la vez que establecer y explicar las relaciones existentes
entre dichos grupos poblacionales y unidades territoriales con las pautas de movilidad y
sus impactos sociales, económicos y ambientales.
-
Infraestructuras de transporte. Contiene información sobre las infraestructuras de transporte segregando la información según medios de transporte. De esta forma
pone atención en las infraestructuras de la red peatonal, la destinada a la circulación en
bicicleta, la diseñada específicamente para el transporte público en todas sus modalidades
y la dirigida al transporte vehicular de carácter particular. Asimismo, ofrece información
sobre la infraestructura de estacionamiento y sobre aquella destinada específicamente al
transporte de mercancías. Debe informar sobre la existencia y sobre el estado de dichas
infraestructuras.
-
Servicios de transporte. Ofrece información relativa a los servicios públicos
y privados de transporte tales como la flota y las características del parque vehicular, las
rutas, horarios, frecuencias, cobertura territorial, tarifas, etc. del transporte público, los
servicios de taxi y para-taxi, y los servicios de alquiler de bicicletas y de bicicleta pública
si los hubiera. También debe contener información relativa a los servicios de carsharing,
carpooling u otros de características similares establecidos en la ciudad y sobre facilidades
para los vehículos de alta ocupación. Además de identificar la oferta existente los indicadores deben valorar el nivel de calidad de ésta.
214
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
-
Uso de las infraestructuras y servicios de transporte. Brinda información
sobre el nivel de uso de las distintas infraestructuras y servicios de transporte existentes
en el ámbito territorial de estudio. Particularmente se centra en el nivel de ocupación de la
red viaria, en el grado de ocupación de los vehículos, el volumen de viajeros de los distintos
modos de transporte público, el uso de los sistemas de alquiler de bicicletas o de bicicleta
pública, la intensidad de uso de las ciclovías, el nivel de uso y ocupación de las distintas
infraestructuras peatonales o la proporción de desplazamientos intermodales.
-
Hábitos y pautas de movilidad. Compila información acerca de las pautas de
movilidad de la población tales como el volumen de desplazamientos, el origen y el destino
de éstos, los motivos de desplazamiento, los medios de transporte utilizados, la intermodalidad, la inmovilidad, la distribución horaria de los desplazamientos, el tiempo dedicado
a desplazarse, el grado de autocontención municipal, la movilidad según género, edad o
nivel socioeconómico, la valoración sobre los medios de transporte o el gasto familiar en
desplazamientos.
-
Externalidades ambientales y de sostenibilidad. Recopila información acerca de los impactos ambientales del sistema de movilidad tanto a escala local como a escala
global. Pone especial énfasis en el consumo energético y las fuentes de energía utilizadas,
la emisión de contaminantes, el nivel de la calidad del aire o la contaminación sonora, pero
también hace hincapié en aspectos como la generación y el tratamiento de los desechos
asociados al transporte, la ocupación de suelo urbano o la fragmentación de espacios de
especial interés natural y ecológico.También incluye indicadores sobre los daños derivados
de la contaminación sobre el patrimonio público y privado.
-
Seguridad vial y efectos sobre la salud. Esta familia de indicadores pone énfasis en la incidencia del sistema de movilidad sobre la salud de los ciudadanos centrándose
especialmente en los aspectos relativos a la inseguridad vial. En este sentido, trata aspectos como la morbi-mortalidad cardiovascular y respiratoria derivada de las emisiones de
gases contaminantes, el malestar físico y psíquico causado por el ruido, los accidentes con
víctimas, el número de víctimas por accidente de tráfico, la tasa de letalidad de éstos y los
factores de riesgo.También contiene indicadores que evalúan el coste económico de todos
estos efectos tanto para las arcas públicas como para las familias.
-
Costes económicos y competitividad. Reúne información sobre los costes
económicos sufragados tanto desde la esfera pública como privada derivados de la generación y el sostenimiento del sistema de movilidad presente en un área urbana, así como
en los elementos que inciden sobre la competitividad económica. Se centra especialmente
en las inversiones en infraestructuras de los distintos medios de transporte, en los costes
de prestación de servicio, en el gasto que suponen los traslados para la población haciendo
especial énfasis en las diferencias derivadas de la situación socioeconómica, y en el valor
añadido que suponen todos estos gastos e inversiones para en conjunto de la economía.
-
Procesos de planificación y gestión de la movilidad. Aglutina toda aquella
información referente a los procesos y acciones que se están llevando a cabo para implementar políticas de movilidad sostenible y segura. La batería de aspectos a relacionar es
muy amplia. Sin embargo, debe centrarse en aspectos de especial relevancia tales como la
adaptación de la normativa a los criterios de movilidad sostenible, la reorganización del
aparato administrativo a los principios de la movilidad sostenible, la implementación de
instrumentos de planificación urbanística y de la movilidad como planes urbanísticos, de
movilidad urbana o de seguridad vial, la aplicación de sistemas de gestión inteligentes, las
iniciativas llevadas a cabo para promover la caminata, incentivar el uso de la bicicleta y el
transporte público o para promover un uso racional del automóvil, iniciativas de formación y educación, acciones de fiscalidad ambiental, la puesta en marcha de procesos de
participación ciudadana, la existencia de pactos de movilidad, el desarrollo de acciones de
comunicación dirigidas a la opinión pública, la realización de estudios y análisis en esta materia y el establecimiento de herramientas estables de recopilación de datos e información
diversa.
8.3.3
SUBFAMILIAS DE INDICADORES
Las familias de indicadores ahora mencionadas se desglosan en subfamilias que a su vez
contienen diversos indicadores. A continuación se citan dichas subfamilias. Nuevamente
el nivel de detalle de los indicadores dependerá de la disponibilidad de información. En
algunos casos la información se podrá extraer de estadísticas ya existentes; en otros casos,
tendrán que crearse ad hoc.
Información básica
-
Información sociodemográfica. Incluye indicadores del tipo volumen pobla
ción, población flotante o estacional, población diurna, población nocturna, nivel
socioeconómico, etc.
-
Información territorial. Contiene indicadores que muestren información so
bre superficie urbana, centralización de actividades, multifuncionalidad, densificación
y ompactación, etc.
Infraestructuras de transporte
-
Espacio público e infraestructuras para peatones. Engloba indicadores que
contengan información sobre superficie, proporción sobre el total de la vía, estado, barreras y accesibilidad, grado de permeabilidad de las infraestructuras viales, espacios pacificados, etc.
-
Infraestructura vial destinada a la bicicleta. Comprende indicadores que
señalen aspectos como longitud de la red, grado de conectividad de ésta en sí misma y
respecto al transporte público, estado de la red, proporción respecto al total del viario,
adecuación de las soluciones en los cruces, volumen de estacionamientos, etc.
-
Red de transporte público. Abarca indicadores que informen sobre el número de rutas, cobertura horaria, frecuencia, cobertura territorial, población cubierta por
el servicio de transporte público, carriles segregados, número de estaciones, estaciones
intermodales, velocidad comercial, etc.
216
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
-
Red vial para el transporte motorizado. Incluye indicadores del tipo longitud
de la red en relación a la superficie urbana, proporción de vías de pasar, proporción de vías
pacificadas, estado del viario, adecuación de la señalización, etc.
-
Infraestructuras de estacionamiento. Contiene indicadores que ofrezcan
información sobre el número de plazas de estacionamiento, la proporción de éstas en
superficie y fuera de la calzada, proporción según tipología (libres, zona azul, gestionadas
por privados…), estacionamientos park & ride, etc.
-
Estaciones y paraderos de transporte público. Engloba indicadores relativos
a número de paraderos según volumen de población, paraderos en relación a la longitud
de las rutas, paraderos según tipología (palo, marquesina…), paraderos intermodales, paraderos adaptados a PMR, etc.
-
Transporte de mercancías. Contiene indicadores que muestren aspectos tales
como el espacio viario dedicado a la distribución de mercancías, la proporción entre la
longitud de este espacio y el total del viario, la adecuación de la señalización específica, etc.
Servicios de transporte
-
Oferta de transporte público. Comprende indicadores sobre el volumen de
la flota, proporción de vehículos según tipología, distinción entre modos viario, ferroviario,
de superficie, con necesidad de infraestructura fija o no, integración tarifaria, etc.
-
Sistemas de bicicleta pública. Abarca indicadores que informen sobre volumen total de bicicletas disponibles, bicicletas por habitante, bicicletas por unidad de
superficie, homogeneidad de la distribución de las estaciones, vinculación a paraderos de
transporte público, etc.
-
Parque vehicular. Incluye indicadores relativos al volumen de vehículos, distinción según tipologías (número de plazas, cilindrada, tracción, peso…), edad del parque
automotor, etc.
-
Movilidad colaborativa (carsharing, carpooling…). Contiene indicadores
sobre sistemas para compartir autos ya sea de propiedad compartido, de uso compartido,
etc.
Uso de las infraestructuras y servicios de transporte
-
Nivel de motorización. Comprende indicadores que brinden información sobre el grado de motorización de la población segregados según áreas urbanas, nivel socioeconómico de la población, etc.
-
Grado de ocupación de los vehículos. Abarca indicadores sobre el grado de
ocupación de los vehículos segregados por tipo de vía, hora del día, motivo del viaje, áreas
urbanas, nivel socioeconómico de la población, etc.
-
Ocupación de la red viaria. Engloba indicadores relativos a la ocupación de
la red viaria tales como Intensidad Media Diaria, niveles de saturación, datos por franjas
horarias, etc.
-
Exceso de velocidad. Los indicadores de esta subfamilia deben medir el exceso
de velocidad de los vehículos distinguiendo por tipo de vía, tipo de vehículo, conductores
reincidentes, etc.
-
Nivel de uso y ocupación de las infraestructuras peatonales. Incluye indicadores que midan el nivel de uso y ocupación de las distintas infraestructuras peatonales
tales como zonas peatonales, veredas, pasos de cebra, puentes peatonales, etc.
-
Respeto a los espacios de circulación peatonales y ciclovías. Contiene
indicadores que valoren el nivel de respeto de los vehículos hacia las infraestructuras de
circulación para peatones y para bicicletas tales como ocupación irregular de veredas,
pasos peatonales, ciclovías, etc.
Hábitos y pautas de movilidad
-
Hábitos básicos de movilidad. Incluye indicadores que brinden información
sobre el volumen de desplazamientos, origen y destino de los viajes, motivos de desplazamiento, grado de inmovilidad, distribución horaria de los desplazamientos, tiempo
dedicado a desplazarse, etc. Dicha información se desagregará haciendo hincapié en las
diferencias existentes en función de distintas variables sociodemográficas (género, edad,
nivel socioeconómico, etc.).
-
Medios de transporte utilizados. Engloba indicadores que recopilan información sobre los medios de transporte utilizados para desplazarse tales como el reparto modal, la cuota de transporte intramunicipal a pie y en bicicleta, la cuota de transporte público
intermunicipal, la intermodalidad, la valoración sobre los distintos medios de transporte,
etc.
-
Pautas territoriales. Abarca indicadores que señalan la distancia recorrida en
los desplazamientos cotidianos intra e intermunicipales, el grado de autocontención municipal, los hábitos según la zona de origen del desplazamiento, etc.
Externalidades ambientales y de sostenibilidad
-
Consumo energético. Engloba indicadores que permitan conocer los combustibles utilizados, el origen de éstos, la proporción según tipologías, el volumen según modo
de transporte y tipo de vehículo, etc.
-
Emisión de contaminantes. Comprende indicadores que den información sobre el nivel de calidad del aire distinguiendo según componentes como el monóxido y el
218
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
dióxido de carbono, el dióxido de azufre, los óxidos de nitrógeno, los componentes orgánicos volátiles, las partículas sólidas menores de 10 micras, etc.
-
Contaminación sonora. Recopila indicadores que informen sobre el nivel de
calidad sonora tales como el volumen y la proporción de población expuesta a niveles
sonoros mayores de 65 dB, las fuentes de emisión, la ratio de fuentes contaminantes por
unidad de superficie, etc.
-
Generación de residuos asociados al transporte. Compila indicadores que
reflejen el volumen de residuos asociados al transporte, el tratamiento de éstos, el reciclaje y la reutilización, etc.
-
Ocupación y fragmentación del territorio. Abarca indicadores que buscan
ofrecer información sobre el espacio ocupado por las infraestructuras del transporte tales
como la superficie en valores absolutos, la proporción respecto al suelo urbano, el equilibrio entre vías de pasar y vías de estar, etc. o la fragmentación de éste tanto en el ámbito
urbano como interurbano.
-
Daños al patrimonio público y privado. Engloba indicadores que ofrezcan
información acerca de los daños que las emisiones contaminantes provocan sobre el patrimonio cultural, los bienes privados, los edificios públicos, etc.
Seguridad vial y efectos sobre la salud
-
Seguridad vial. Reúne indicadores que informan sobre los accidentes con víctimas, el número de víctimas por accidente de tráfico, la tasa de letalidad de éstos, los
factores de riesgo, etc.
-
Efectos sobre la salud. Incluye indicadores que reflejen las consecuencias derivadas de las emisiones de gases contaminantes y de ruido tales como la morbi-mortalidad
cardiovascular y respiratoria, el malestar físico y psíquico causado por el ruido, etc.
Costes económicos y competitividad
-
Inversiones en infraestructuras. Aglutina indicadores que ofrecen información sobre las inversiones públicas y privadas que se realizan en la construcción de infraestructuras de los distintos medios de transporte matizándolas por unidad de medida, por
nivel de uso, etc.
-
Costes de prestación del servicio. Compila indicadores con información acerca de los costes de prestación de los distintos servicios tanto públicos como privados que
se requieren para mantener el sistema de movilidad tales como costes operacionales y
de explotación del transporte público, sistemas de control del tráfico (semáforos, policía,
servicio centralizado de control del tráfico…), etc.
-
Gasto familiar en desplazamientos. Reúne indicadores que ponen el énfasis
en el gasto que suponen los traslados para la población haciendo especial énfasis en las
diferencias derivadas del nivel socioeconómico de la población, el lugar de residencia, etc.
-
Coste de las externalidades ambientales. Agrupa de indicadores que evalúen
el coste económico de los distintos impactos ambientales: coste energético, coste de la
contaminación, coste de tratamiento de los residuos, coste de los daños al patrimonio, etc.
-
Costes sociales. Aglutina indicadores que busquen informar sobre los costes
económicos derivados de la inseguridad vial y los efectos sobre la salud tanto para las
arcas públicas como para las familias.
-
Valor añadido. Incluye indicadores que permitan valorar la incidencia que suponen todos estos gastos e inversiones para en conjunto de la economía y la mejora del
bienestar de la población.
Procesos de planificación y gestión de la movilidad
-
Instrumentos de planificación y gestión. Reúne indicadores que informen
sobre los procesos de planificación y gestión llevados a cabo tales como planes de movilidad urbana, planes de seguridad vial, implementación de sistemas de gestión inteligentes,
iniciativas llevadas a cabo en materia de movilidad sostenible, iniciativas de fiscalidad ambiental, etc.
-
Procesos participativos, formación y comunicación. Compila indicadores
que muestren el grado de participación social en las decisiones técnicas tales como la
existencia de pactos de movilidad, procesos de participación ciudadana, acciones de comunicación, iniciativas de formación y educación, etc.
-
Herramientas de estudio y análisis. Comprende indicadores que evalúen la
idoneidad, el rigor y el volumen de estudios y análisis realizados, la puesta en marcha de
herramientas estables de recopilación de datos (encuestas, censos…), etc.
-
Adaptación normativa y organizativa. Contiene indicadores que indiquen
los avances en la adaptación de la normativa municipal a los criterios de movilidad sostenible, la reorganización del aparato administrativo a los principios de la movilidad sostenible,
etc.
220
OBSERVATORIO DE LA MOVILIDAD URBANA EN EL PERÚ
RESUMEN EJECUTIVO

Para poder abordar a fondo la transformación del modelo de movilidad
hacia uno de carácter sostenible es necesario disponer de la información necesaria
para este propósito. En el caso del Perú se constata la falta de una estadística
apropiada para tal fin ya que la actual no permite disponer de información relevante
ni para conocer la situación y los parámetros del punto de partida ni para definir las
políticas a desarrollar.

Este déficit debe subsanarse mediante la creación de un observatorio de
la movilidad. Los principales objetivos del observatorio deben ser generar y
disponer de la información necesaria para emprender las políticas de movilidad
que se estimen oportunas. Por ello este observatorio debe configurarse como un
instrumento de recogida y difusión de la información más relevante en materia de
movilidad; a su vez, el observatorio debe erigirse también como una herramienta de
evaluación y seguimiento de los instrumentos de planificación y gestión.

El observatorio debe definir un sistema de indicadores de movilidad
sostenible y segura. Para que sean útiles al fin propuesto los indicadores deberán
ser periódicos, accesibles, fáciles de entender e interpretar, medibles en la práctica,
interesarse por temas y aspectos relevantes, obtenibles en un tiempo aceptable,
ser comparables entre áreas geográficas distintas y también ser internacionalmente
aceptables.
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