Descargar - Contraloría General de la República

INFORME DE AUDITORÍA
DEPARTAMENTO DE SAN ANDRES
ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS, CUMPLIMIENTO LÍMITES
DEL GASTO Y PROGRAMA DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO
Vigencia 2010
CGR-CD_______- No ____
Fecha: Marzo de 2012
1
Contralora Delegada para la Gestión
Pública e Instituciones Financieras
Ligia Helena Borrero Restrepo
Director de Vigilancia Fiscal
Juan Alberto Duque García
Supervisor
Javier Alex Hurtado Malagón
Responsable de auditoría
Ain Zulema Connolly Quinn
Equipo de auditores:
Líder de Auditoría
Georlett Sofía Gordon Ramos
Integrantes del Equipo Auditor
Luis Carlos Lamadrid Molina
José Ignacio Estrada Penenrey
2
Tabla de Contenido
Página
1
CARTA DE CONCLUSIONES
4
2
RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
8
2.1
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
8
2.1.1.
Gestión
2.1.1.1 Acuerdo de Reestructuración de Pasivos
2.1.1.2 Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero
2.1.1.3 Gestión de Cobro y Recaudo de Impuestos
8
8
12
20
2.1.2.
Resultados
2.1.2.1 Cumplimiento Plan de Mejoramiento
28
28
2.1.3
Legalidad
2.1.3.1 Cumplimiento de los Límites del Gasto
35
35
2.1.4
Sistema de Control Interno
40
3
Doctora
AURY GUERRERO BOWIE
Gobernadora Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina
Ciudad.
La Contraloría General de la República, con fundamento en las facultades
otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política y en los artículos 67 y 81
de la Ley 617/00, practicó Auditoría al Departamento de San Andrés (Acuerdo de
Reestructuración, Programa de Saneamiento Fiscal, Límite del Gasto), a través de
la evaluación de los principios de la gestión fiscal: economía, eficiencia, eficacia y
equidad con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados
de su gestión en las áreas, actividades o procesos examinados.
La auditoría incluyó la comprobación que las operaciones financieras,
administrativas y económicas se realizaron conforme a las normas legales,
estatutarias y de procedimientos aplicables.
El contenido de la información suministrada y analizada por la Contraloría General
de la República, es de entera responsabilidad de la administración auditada. La
responsabilidad de la Contraloría General de la República consiste en producir un
informe integral que contenga el concepto sobre el examen practicado.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría gubernamental
colombianas (NAGC) compatibles con las normas internacionales de auditoría –
(NIA´s) y con políticas y procedimientos de auditoría prescritos por la Contraloría
General de la República. Dichas normas prevén que la auditoría debe ser
planificada y efectuarse de manera tal, que se obtenga una seguridad razonable
para fundamentar el informe.
La auditoría a que se refiere el presente informe tuvo el siguiente alcance:
Evaluar con criterio integral el cumplimiento del Límite del Gasto, efectuar
seguimiento al Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y al Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos de la Gobernación de San Andrés Isla, así como
verificar la efectividad de los mecanismos de Control Interno implementados; con
el fin de establecer si la Entidad Territorial ha logrado el restablecimiento de su
solidez económica y financiera durante la vigencia 2010.
En el trabajo de auditoría se presentaron limitaciones que afectaron el alcance de
la misma, debido a las diferencias que presentan las diversas fuentes de
4
información sobre el recaudo de ingresos corrientes, lo cual dificultó la realización
del análisis, al no haber certeza sobre el valor real de los ingresos por cada
concepto.
Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del
desarrollo de la auditoría
2.1 CONCEPTO SOBRE EL ANÁLISIS EFECTUADO
La Contraloría General de la República como resultado de la auditoría adelantada,
conceptúa que la gestión en las áreas, procesos y/o actividades auditadas, es
DESFAVORABLE, debido a una calificación ponderada de 64 puntos, por cuanto
no cumple con los principios evaluados (economía, eficiencia y eficacia).
· Acuerdo de Reestructuración de Pasivos
En la segunda modificación al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, se
incluyó como deuda en investigación administrativa, el saldo del pago de
aportes para la constitución de la Empresa de Energía del Departamento, no
obstante que la entidad conocía de su existencia desde el momento de
creación de la misma. De otra parte, el reconocimiento del faltante en aportes,
no se realizó conforme a los fundamentos legales establecidos en la Escritura y
facultades otorgadas por la Asamblea al Gobernador, como tampoco se
canceló de manera oportuna, generando el cobro de intereses corrientes.
· Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero
La entidad no mantuvo la austeridad en los gastos de funcionamiento, ni una
adecuada ejecución de los Gastos de Inversión, de lo que se infiere que
durante la vigencia auditada, el mayor valor de los recaudos, se orientó en gran
parte al aumento de los gastos de funcionamiento, especialmente por servicios
personales indirectos.
La Gobernación continuó con la celebración de numerosos contratos de
prestación de servicios para apoyo a la gestión administrativa, es así como
durante la vigencia 2010 se contrataron aproximadamente 374 personas, que
representan el 158% del total de funcionarios de planta, que a diciembre 31 de
2010, ascendían a 236.
La Asamblea Departamental ha continuado desatendiendo algunas de sus
obligaciones corrientes, como el pago de los aportes parafiscales y de
5
seguridad social de los diputados, lo cual ha generado procesos coactivos de
las entidades recaudadoras o fallos judiciales, que finalmente fueron
cancelados con cargo al presupuesto del Departamento.
· Gestión de Cobro y Recaudo de Impuestos
Existe incertidumbre sobre la real ejecución de los ingresos corrientes, debido
a que las distintas fuentes de información, reportan cifras diferentes al cierre
del periodo y además no se realizan conciliaciones entre Rentas y
Contabilidad.
Durante la vigencia 2010, la ejecución de los ingresos proyectados se soportó
en gran medida en el recaudo de los recursos de Ley primera, observando una
baja gestión de recaudo en los impuestos, cuyo cobro depende directamente
de la administración, como es el caso del predial, cigarrillos, vehículos, transito
y transporte, entre otros.
Se presentan diferencias entre la información de ventas de tarjetas de turismo
generada por el Grupo de Rentas y el reporte de validación de las mismas
realizado por la Oficina de Control de Circulación y Residencia OCCRE.
· Seguimiento al Plan de Mejoramiento
El plan de mejoramiento suscrito por la Gobernación de San Andrés, presenta
un nivel de cumplimiento del 80%, no obstante que el plazo para su
implementación venció el 31 de diciembre de 2010.
La entidad no implementó las acciones correctivas para subsanar las
debilidades observadas en la contratación de servicios personales,
transferencias a la Asamblea y confiabilidad de la información financiera, las
cuales son de gran impacto para la gestión misional.
· Cumplimiento del Límite del Gasto Público
Durante la vigencia auditada, el departamento no dio cumplimiento a los límites
del gasto establecidos para la Asamblea Departamental, no obstante las
reiteradas observaciones realizadas por el Comité de Vigilancia del Acuerdo de
Reestructuración, así como por el Ministerio de Hacienda a través de los
informes de viabilidad financiera del departamento.
El salario del Gobernador no fue fijado con base en el Decreto Nacional No.
1396 de abril 26 de 2010, superando los límites establecidos para tal fin.
6
2.2 RELACIÓN DE HALLAZGOS
En desarrollo de la presente auditoría, se establecieron quince (15) hallazgos
administrativos, de los cuales seis (6) corresponden a hallazgos con alcance fiscal
en cuantía aproximada de $291.9 millones y ocho (8) tienen posible alcance
disciplinario; los cuales serán trasladados ante la autoridad competente, de igual
forma se realizará una indagación preliminar y se solicitará el inicio de un Proceso
Administrativo Sancionatorio por incumplimiento en el plan de mejoramiento.
La entidad evaluada dentro de este proceso auditor, deberá suscribir y
presentar un Plan de Mejoramiento para los hallazgos incluidos en el presente
informe, atendiendo lo establecido en el Sistema de Rendición de Cuentas e
Informes – SIRECI -, adoptado con la Resolución Orgánica de la CGR Número
6289 de marzo de 2011, modificada parcialmente con la Resolución 6445 de 2012;
normas que regulan las modalidades de cuentas, e informes, así como la forma,
contenido, términos, prórrogas para la rendición del mismo. Sobre dicho Plan, la
Contraloría General de la República no emite pronunciamiento; no obstante será
insumo para un próximo proceso auditor que adelante el órgano competente
Bogotá, D. C,
_________________________________
LIGIA HELENA BORRERO RESTREPO
Contralora Delegada para la Gestión Pública
DVF: Juan Alberto Duque García
Supervisor: Javier Alex Hurtado Malagón
7
2. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
2.1 EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
La evaluación de la gestión y resultados se fundamenta en los sistemas de
control de: Gestión, Resultados, Legalidad y Control Interno; evaluados con base
en la metodología prevista en la Guía de auditoría, cuyo resultado arroja una
calificación ponderada de 64 puntos, que la ubica bajo el concepto de
Desfavorable, debido a las siguientes debilidades evidenciadas en los procesos y
actividades evaluadas, como son:
2.1.1. Gestión
Este componente presenta una calificación de 59, que corresponde a un concepto
Desfavorable, derivado de las falencias detectadas en el análisis del cumplimiento
del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, Programa de Saneamiento Fiscal y
la Gestión de cobro y Recaudo de Impuestos, como se observa en los hallazgos
relacionados en cada una de las líneas de auditoría precitadas.
2.1.1.1
Acuerdo de Reestructuración de Pasivos
El Departamento de San Andrés, suscribió Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, el 27 de octubre de 2001, en el cual se negociaron acreencias por un
monto aproximado de $74.000 millones. En desarrollo del Acuerdo se cancelaron
la totalidad de las obligaciones de los grupos laboral, entidades públicas, de
seguridad social y otros acreedores, quedando solo pendiente la deuda con
entidades financieras y la Nación, sobre las cuales se efectuaron mayores pagos
que los contemplados en el escenario financiero y las condiciones del Acuerdo,
gracias a la evaluación positiva de los ingresos del Departamento. Por tal razón,
en el 2007 se realizó la primera modificación, fundamentada en razones de orden
financiero para mejorar el perfil de la deuda pública, que le permitiera al
departamento mejorar las condiciones y los plazos acordados inicialmente con los
acreedores.
En la vigencia 2009, con base en las recomendaciones del Ministerio de Hacienda,
se realizó una segunda modificación al Acuerdo, ampliando el plazo total de pago
de la deuda financiera, toda vez que la deuda con la Nación tenía un periodo de
gracia a capital hasta finalizar el año 2011, por lo que el plazo de amortización se
amplió en 4 años frente a lo inicialmente establecido, esto con el fin de sanear el
déficit ocasionado con la disminución de la transferencia de Ley Primera durante la
vigencia 2008, que generó un desfinanciamiento cercano a los $1.500 millones.
De otra parte, se evidenciaron nuevas acreencias no incorporadas al proceso y
8
que constituían un riesgo financiero para el departamento, por lo cual fueron
reestructuradas y amortizadas, éstas son:
Tabla 1
Deudas incluidas en la nueva modificación al Acuerdo
Deudas incluidas (Millones de $)
Nación (Deuda susceptible de condonación)
$5.068
Coralina
$1.374
Findeter
$4.836
Deudas incluidas en investigación administrativa
ISS
$3.073
EDDAS
$99
Citicolfondos
$191
Fuente: Informe deuda pública año 2011 – Secretaría de Hacienda
El Acuerdo de Reestructuración de Pasivos es financiado con los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación y las Rentas de destinación específica
reorientadas como son la sobretasa al ACPM, regalías petroleras y títulos
judiciales. Para la vigencia 2010, los ICLD ascendieron a $64,543 millones, los
ingresos por sobretasa al ACPM fueron de $190,5 millones y las regalías
petroleras por $661,5 millones, para un total de ingresos destinados al Acuerdo de
$65.395 millones, que representan el 54% del total de ingresos de la entidad
durante la vigencia 2010 que ascendió a $121.143,7 millones. Es de anotar, que
del total de ingresos, el 63% ($76.609 millones) corresponden a ingresos propios y
el 37% restante ($44.535 millones) a transferencias.
Durante la vigencia 2010 se evidenciaron pagos por valor de $3.895 millones,
correspondientes a la deuda con la Nación y entidades financieras; así mismo se
canceló en su totalidad la deuda con Coralina reconocida en la segunda
modificación del Acuerdo. Al cierre de 2010, el saldo de la deuda era de $27.637
millones (sin incluir las deudas reconocidas en la modificación), de los cuales el
64.1% corresponde a la Nación y el 35.9% a entidades financieras.
En el año 2010 la entidad canceló la suma de $1.163,6 millones por concepto de
fallos judiciales, conciliaciones y otros, con cargo al fondo de contingencias como
se puede observar en el siguiente cuadro:
9
Tabla 2
Pago de acreencias por fuera del Acuerdo
CONCEPTO
FECHA DE PAGO
Sustitución pensional según fallo del Juzgado
laboral del Circuito de San Andrés
Liquidación costas y agencias en derecho por
proceso ejecutivo laboral
Fallo de septiembre 29 de 2008, proferido por
el Juzgado Contencioso Administrativo por
pago de lo no debido, decomiso de
mercancías, confirmado por el Tribunal
Administrativo el 28 de noviembre/09.
Sentencia en segunda instancia del Tribunal
Contencioso Administrativo del 18 de
febrero/10 – Acción Popular
Incentivo por acción popular
Condena juzgado laboral
Fallo Consejo de Estado por perjuicios
morales
Acción de tutela impuesta contra la empresa
de aseo, pero se involucró al Departamento
ordenando el pago del incentivo
Incentivo por acción popular
Costas por fallo proceso laboral
Deuda a favor del ISS por concepto de
reserva actuarial tiempo laborado y no
cotizado
Fallo del Tribunal Contencioso Administrativo
por perjuicios materiales modalidad daño
emergente
Sentencia Tribunal Contencioso Administrativo
por proceso de reparación directa
Deuda con Fonprecon por concepto de cuotas
partes pensionales de dos ex congresistas
Acción popular por la reconstrucción de
puestos de salud
Sentencia por proceso ordinario laboral
condenando al departamento al pago del valor
por el cual debió ser asegurada una diputada,
por padecer de una enfermedad catalogada
como grave.
Marzo 29/10
VALOR
(Millones de $)
$68
Abril 12/10
$11.5
Mayo 11/10
$32.5
Mayo 28/10
$2.6
Agosto 12/10
Agosto 30/10
Septiembre 9/10
$2.6
$79.1
$75.4
Septiembre 14/10
$2.6
Octubre 20/10
Octubre 20/10
Octubre 26/10
$2.6
$15.4
$192.8
Noviembre 16/10
$4.6
Noviembre 25/10
$169.9
Diciembre 23/10
$406.6
Diciembre 10/10
$5.2
Diciembre 29/10
$92.5
Fuente: Registros contables, actas Comité de Vigilancia, información suministrada por la entidad
10
HALLAZGOS
Hallazgo 1 - Pago de acciones (DF)
El parágrafo del artículo 6 de la Escritura Pública No. 1697 del 3 de diciembre de
2007, mediante la cual se creó la Empresa de Energía del Departamento, señala
que en el evento en que el avalúo del aporte en especie de la Gobernación de San
Andrés, realizado por los asociados en el acto de constitución sea desvirtuado por
decisión de autoridad competente, o se demuestre que el valor comercial del
mismo en la fecha de realización del aporte no corresponde al avaluó realizado,
según la metodología que acuerdan los Accionistas fundadores en el acta de
constitución, se procederá a reducir o aumentar el monto del aporte de la
Gobernación en la respectiva cifra y como consecuencia se procederá a reajustar
los porcentajes de participación accionaria de todos los asociados.
No obstante lo anterior, la Gobernación pagó en efectivo la suma de $98.7
millones correspondiente al saldo del pago de aportes para la constitución de la
Empresa, el cual se derivó del menor valor del avalúo de los bienes entregados
según escritura pública No. 1679 del 29 de noviembre de 2007. Dicho
reconocimiento no se realizó conforme a los fundamentos legales establecidos en
la Escritura de constitución ni a las facultades otorgadas por la Asamblea al
Gobernador, por cuanto en dos ocasiones (mayo y julio/10), la Asamblea no
aprobó los proyectos de Ordenanzas, argumentado que las facultades otorgadas
se limitaban a realizar aportes en especie, así mismo indicó que si el avalúo
comercial realizado fue equivocado, la consecuencia de ello debía ser que se
reajustara el porcentaje de la participación accionaria del socio respectivo.
De otra parte, aún cuando la deuda fue incorporada al Acuerdo en Investigación
Administrativa en agosto de 2009, sólo hasta febrero de 2011, se reconoció la
obligación y se efectuó el pago; situación que generó el cobro de intereses de
mora por la suma de $33.2 millones, correspondientes al periodo de enero de
2009 a diciembre de 2010.
La entidad en su respuesta, señala entre otros apartes, lo siguiente:
“Dentro de las reuniones del comité de vigilancia del acuerdo de
reestructuración de pasivos se presentó en varias oportunidades una
solicitud enviada y radicada a la Gobernación del Departamento por parte
del Representante legal de EEDDAS S.A ESP, … y en el que se solicitaba
el pago de unas acciones suscritas y no pagadas por la Gobernación y que
quedaron en investigación administrativa y que fueron incluidas en la
segunda modificación del acuerdo de reestructuración. La gobernación del
Departamento presentó en más de 2 oportunidades proyecto de ordenanza
11
solicitando a la Asamblea Departamental adicionar los recursos solicitados
por parte de la empresa EEDDAS S.A ESP, no siendo aprobadas por la
duma departamental, mas sin embargo la empresa en mención continuaba
enviando el cobro de dichas acciones y sus intereses causados a la entidad
territorial.
Se hace necesario precisar que en este caso en particular la sociedad
conformada por el Ministerio de hacienda, Departamento Archipiélago y
otros EEDDAS S.A ESP, su junta directiva como máximo órgano de
decisión de la sociedad comercial, se concluyó que los avalúos que
representaban las acciones del departamento no fueron suficientes para
cubrir el valor real del porcentaje que le correspondía como acciones
dentro de la sociedad comercial, por ende al ser el órgano societario quien
fija las decisiones quedo plenamente demostrado que la Gobernación
adeudaba dicho monto que demostramos anexando las respectivas actas
del comité de vigilancia.
No comparte la administración esa posición de un presunto detrimento
patrimonial de unas acciones que realmente están demostradas que se
adeudaban y que incluso la representante del Ministerio de Hacienda,
reclamaba como miembro de la Junta las razones por la cuales no se
cumplía con el pago de unas acciones suscritas; y está totalmente
demostrada la participación accionaria de la entidad, dichos recursos no se
desviaron para alguna razón distinta al compromiso y obligación de la
entidad. Nuestra preocupación siempre fue que al cobro que venía
haciendo la empresa de energía por concepto de intereses eso si era más
gravoso y se estaba constituyendo en un verdadero detrimento”.
La respuesta de la entidad fue aceptada parcialmente, al concluir que el pago por
$98,7 millones correspondiente a las acciones, está representado en los Activos
de la entidad como inversiones y por ende no hubo detrimento al patrimonio. Sin
embargo, se mantiene el hallazgo en lo referente a que el pago efectuado no se
ajustó a lo dispuesto en la escritura de constitución ni contó con la
autorización de la Asamblea, como la misma entidad lo señala.
El gasto efectuado por concepto de intereses de mora, constituiría un presunto
detrimento fiscal en cuantía de $33.2 millones, acorde con lo señalado en los
artículos 3 y 6 de la Ley 610 de 2000. De otra parte, la inobservancia de lo
dispuesto en la Ordenanza No. 016 de noviembre 30 de 2007, constituiría un
presunto hallazgo disciplinario por una posible extralimitación de funciones, acorde
con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
12
2.1.1.2
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero
Durante la vigencia auditada, la entidad presentó una relación de Gastos de
funcionamiento frente a Ingresos corrientes de libre destinación del 64%; el cual se
ubica por debajo del límite establecido en la Ley 617/00 (70%). Igual situación se
presenta frente a los indicadores señalados en la Ley 358/97, sobre sostenibilidad
de la deuda (63%) y de Solvencia (3%), lo que indica que la entidad cuenta con
capacidad de pago.
Es de anotar que durante el año 2010, la entidad no constituyó ni ejecutó
vigencias futuras.
Hallazgo 2 - Principio de anualidad (D)
El principio de Anualidad del Sistema Presupuestal, señala que el año fiscal
comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
Acorde con lo señalado por el Ministerio de Hacienda1, a partir del vencimiento del
período de transición establecido en el parágrafo transitorio del artículo 8 de la Ley
819 de 2003, las entidades territoriales al momento de programar el presupuesto,
y por lo tanto la ejecución del gasto, deben tener en cuenta que los contratos que
se firmen dentro de una vigencia fiscal, su plazo máximo de ejecución será el 31
de diciembre de esa misma vigencia y si requiere firmar un contrato cuyo plazo de
ejecución sobrepase la vigencia fiscal, es necesario con anterioridad a la firma del
mismo, contar con la autorización de vigencias futuras expedida por la corporación
administrativa (Asamblea o Concejo), lo anterior sin perjuicio que en el
presupuesto se tenga incluida toda la apropiación y en tesorería todo el recurso
del valor del contrato que se va a firmar y comenzar a ejecutar.
No obstante lo anterior, se evidenció de manera recurrente, la suscripción de
contratos de prestación de servicios al cierre de la vigencia (Diciembre 29 y
31/10), con plazo de ejecución de 6 y 10 meses, las cuales se ampararon
presupuestalmente con cargo a la vigencia 2010, pero su ejecución se llevó a
1
Asesoría No. No. 024142-09 del 25 de agosto de 2009. Concepto reiterado mediante
la asesoría No. 2-2011-030850 del 22 de septiembre de 2011.
13
cabo durante la vigencia siguiente, lo cual contraviene las normas precitadas y
genera riesgos de una inadecuada ejecución presupuestal de gastos.
La entidad en su respuesta señala, entre otros apartes:
“La ley 819 de 2003 nos conlleva a analizar conceptual y jurídicamente el tema de
la Anualidad, Reservas y Vigencias Futuras. El régimen de reservas ha implicado
desde su creación y en esto no ha sufrido ninguna modificación legal, la extensión
del presupuesto a la siguiente vigencia.
Las reservas desde la perspectiva presupuestal y contable, lo único que hacen es
finalizar el proceso de ejecución iniciado en la vigencia anterior, sin que exista
fundamento legal por fuera del régimen transitorio de la ley 819 de 2003, para
incorporarlas al nuevo presupuesto. De hecho la Resolución 36 de 1998, mediante
la cual (y aún con una discutible competencia), la Dirección General de
Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estableció las
reglas de registro de la ejecución de las reservas como una extensión del
presupuesto de la vigencia anterior.
El 31 de diciembre fenecen sin excepción las partidas no comprometidas, mientras
que las comprometidas continúan vigentes hasta tanto finalicen sus efectos, y por
su naturaleza no existe autorización legal para su incorporación al nuevo
presupuesto, a no ser que sean déficit fiscal. Obviamente, si son déficit es porque
no son reservas, porque no están financiadas.
En el caso nuestro, el proceso que se viene adelantando con las orientaciones de
ese organismo de control cumple los requisitos legales, incluyendo la
disponibilidad presupuestal, se celebrará y perfeccionará en la presente vigencia y
no en la siguiente, como lo plantean las disposiciones legales arriba descritas,
contando con los recursos dispuestos en caja para ese efecto; por lo cual,
consideramos que no estamos afectando, ni mucho menos castigando la vigencia
siguiente, porque se encuentran plenamente financiadas, y tan solo los bienes y
servicios se recibirán en la siguiente vigencia.
Por lo tanto, consideramos procedente la constitución de reservas de apropiación
debidamente financiadas, es decir contando con los dineros en banco con destino
a las cuentas por pagar y reservas constituidas”.
De la respuesta de la entidad, se observa que esta situación se presenta por
cuanto la entidad considera que dichas actuaciones se enmarcan en el concepto
de reservas presupuestales, sin embargo, analizada la respuesta de la entidad con
base en el concepto solicitado por el grupo auditor al Ministerio de Hacienda2, se
2
La respuesta remite a la asesoría brindada mediante Oficio No. 2-2011-030850 del
22 de septiembre de 2011.
14
concluye que la contratación realizada debe ajustarse a los criterios señalados,
como lo afirma el siguiente aparte:
“…se debe tener en cuenta que a partir del vencimiento del periodo de transición
establecido en el parágrafo transitorio del artículo 8 de la Ley 819 de 2003, las
entidades territoriales al momento de programar el presupuesto, deberán
incorporar las apropiaciones que puedan ejecutarse en su totalidad en la misma
vigencia y por lo tanto, los contratos que se suscriban dentro de una vigencia fiscal
deberán tener como plazo máximo de ejecución el 31 de diciembre de esa misma
vigencia. En caso contrario, es decir, si trasciende la vigencia, al margen de contar
con la totalidad de los recursos, deberán contar con la autorización de vigencias
futuras expedida por parte de la respectiva corporación administrativa…”
Asumir compromisos que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes, podría generar un hallazgo con incidencia disciplinaria,
acorde con lo dispuesto en el numeral 22 del artículo 48 de la Ley 734/02.
Hallazgo 3 - Saneamiento Fiscal y Financiero.
El artículo 11 del Decreto 192/01, señala que la finalidad de los Programas de
Saneamiento Fiscal y Financiero suscrito por las entidades públicas, es
restablecer la solidez económica y financiera de la misma mediante la adopción de
medidas de reorganización administrativa, racionalización del gasto,
reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los
ingresos.
Analizado el comportamiento fiscal de la vigencia 2010, se observó lo siguiente:
Ingresos: el presupuesto total de ingresos de la entidad, tuvo una disminución del
2,87% en comparación con la vigencia 2009, al pasar de $124.727 millones en el
2009 a $121.144 millones en el 2010. Sin embargo, los ingresos corrientes de
libre destinación, con los cuales se financia el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, tuvo un aumento del 18,41% al pasar de $54.510 millones en el 2009 a
$64.543 millones en el 2010, no obstante las disminuciones significativas en el
recaudo de los impuestos señalado en el siguiente cuadro, que se vieron
compensadas especialmente por el mayor recaudo en comparación con el 2009,
en los ingresos de Ley Primera (74%), así como en otros impuestos como el de
delineación (174%), otros ingresos tributarios (56%), avisos y tableros (93%) y
Registro (57%):
Tabla 3
Impuestos Departamentales con disminuciones significativas
IMPUESTO
VARIACION 2009 - 2010
Vehículos
-22%
15
Cigarrillos
Predial
Espectáculos públicos
Transito y transporte
Tarjeta de residentes
-77%
-19%
-43%
-29%
-28%
Fuente: Informes de ejecución presupuestal 2009 – 2010
Esta disminución de los ingresos, se debe según la entidad a la insuficiencia de
personal en el Grupo de Rentas, para realizar las notificaciones del impuesto
predial, el control de las mercancías que ingresan al departamento y los procesos
de fiscalización para garantizar la debida liquidación de los impuestos, entre otros.
Sin embargo, se observó la contratación de personal de apoyo para el Grupo de
Rentas y una baja gestión de cobro de los impuestos cuyo recaudo depende de la
administración, como es el caso de vehículos, transito y transporte, por cuanto no
se realiza ninguna gestión para comunicar al contribuyente, la existencia de la
deuda.
Gastos: aún cuando la entidad cumple con los límites establecidos para los
gastos de funcionamiento, se observa que no mantuvo un adecuado control de los
mismos, por cuanto éstos aumentaron en un 21% frente a la vigencia 2009, al
pasar de una ejecución de $30.326 millones a $35.500 millones en el 2010, debido
al incremento significativo en los rubros de Gastos de personal (22%) que se vio
afectado por el incremento del subsidio de alimentación (53%), subsidio de
transporte (217%) y el rubro de servicios personales indirectos que aumentó en un
145% al pasar de $2.107 millones en el 2009 a $5.159 millones en el 2010,
principalmente por los rubros de remuneración de servicios técnicos, honorarios
profesionales y la creación del rubro de sueldo personal supernumerario, lo cual
se deriva del alto número de Contratos de Prestación de Servicios suscritos
durante el año. De igual forma los gastos generales aumentaron en el rubro
compra de materiales y suministros en un 61%.
En cuanto a los Gastos de Inversión, hubo una baja ejecución (50%) en la
constitución de obligaciones del presupuesto total, así como en los Gastos de
inversión con ICLD (37%), según lo reportado a 31 de diciembre de 2010 en los
informes de ejecución presupuestal e informe fiduciario, respectivamente.
De todo lo anterior, se evidencia que la ejecución de los ingresos se soporta en
gran medida en el recaudo de los recursos de Ley primera, pero hay
disminuciones significativas en los impuestos cuyo recaudo depende directamente
de la gestión de cobro que adelante la administración, como es el caso del predial,
cigarrillos, vehículos, transito y transporte, entre otros. De otra parte, la entidad no
mantuvo un adecuado control sobre el incremento de los gastos de
funcionamiento ni sobre la ejecución de los Gastos de Inversión, de lo que se
16
infiere que el mayor valor de los recaudos obtenidos durante la vigencia auditada,
se orientó en gran parte al aumento de los gastos de funcionamiento,
especialmente por servicios personales indirectos. La disminución en el recaudo
de los impuestos precitados, evidencia debilidades en el proceso de
fortalecimiento de los ingresos. De otra parte, no se adelantó el estudio técnico de
la planta de personal propuesto en el plan de mejoramiento de la auditoria a las
vigencias 2007 – 2008, que permita la adopción de medidas de reorganización
administrativa, afectando así la finalidad del programa de saneamiento fiscal y
generando riesgos sobre el cumplimiento del Acuerdo de Reestructuración.
La entidad en su respuesta señala que la variación en los gastos de inversión con
ingresos corrientes de libre destinación no fue del 37% como se señala en la
comunicación observaciones sino del 60%, como se puede observar en el
documento anexo denominado INVERSION 2009-2010. Dicha afirmación no se
acepta, por cuanto el hallazgo se refiere a la ejecución del presupuesto de
inversión ajustado para el 2010 y no a la variación de este frente al año anterior.
Hallazgo 4 - Informes fiduciario
La Resolución 357/08 de la Contaduría General de la Nación, señala como uno de
los objetivos del sistema de control interno generar información contable con las
características de confiabilidad, comprensibilidad y relevancia, en procura de
lograr la gestión eficiente, transparencia, control de los recursos públicos y
rendición de cuentas
Analizados los informes mensuales de la Fiduciaria, se observó que de manera
reiterativa la ejecución de los diferentes fondos presenta saldos negativos en
presupuesto y PAC disponible, debido a que la Gobernación no reporta de manera
oportuna a la Fiduciaria el plan anualizado de caja y las modificaciones al
presupuesto. De otra parte, en la ejecución acumulada se presentan niveles de
ejecución superiores a la establecida en el presupuesto ajustado. Esta situación
dificulta el análisis del manejo fiduciario de los diferentes fondos y genera
incertidumbre sobre la ejecución real de los siguientes conceptos:
CONCEPTO
Servicios personales
Contribución nómina
Fondo cesantías
Tabla 4
Ejecución Gastos
(Millones de $)
PRESUPUESTO
AJUSTADO
7.837
2.677
1.620
EJECUCION
ACUMULADA
A Dic. 31/10
8.500
2.741
1.642
% DE
EJECUCION
108%
101%
101%
17
Pagos mesadas pensiónales
Otros pagos de previsión
Transferencias contraloría
Otros pagos - subsidio a la gasolina
Gastos
Funcionamiento nivel
central
6.060
34
1.658
48
26.325
7.188
37
2.019
62
26.770
119%
108%
122%
128%
102%
Fuente: Informe fiduciario a 31 de diciembre de 2010.
La entidad en su respuesta señala:
“El PAC de gastos que maneja la entidad dentro de su sistema financiero,
no está distribuido por fondos (fuentes) sino por tipo de gasto, dentro de
cada recurso, para lo cual el de ICLD, correspondiente al recurso No. 20 en
nuestro sistema presupuestal, el cual se encuentra distribuido en las
siguientes clasificaciones, así: Gastos de Personal, Gastos Generales,
Transferencias, Inversión, Servicio de la Deuda
El que se le envía a la Fiduciaria es solo una guía de como se debe de
gastar el recurso, pero dentro de nuestro sistema presupuestal para el PAC,
este es flexible y permite gastos dentro de un mismo rubro del gasto hasta
el monto de este, lo cual, no lo considera así la Fiduciaria, hay que entender
que el PAC es mensualizado, y por recursos y no por rubros individuales
del gasto, si no que agrupa los tipos del gasto por recursos, ejemplo:
agrupa los Gastos de Personal, por unidad ejecutora y por recursos dando
un total de este, el cual permite flexibilidad entre los rubros del mismo tipo
de gasto, siempre y cuando este no se pase del monto total apropiado para
cada rubro del presupuesto y del monto mensual para cada tipo de gasto.
Respecto a la inoportunidad en el flujo de la información entre la entidad
territorial y la fiduciaria, procuraremos que dichas informaciones fluyan en
tiempo real”.
La respuesta de la entidad fue aceptada parcialmente, razón por la cual se eliminó
el párrafo que mencionaba la inexistencia de apropiación presupuestal para la
ejecución de algunos rubros. Sin embargo, se mantiene lo referente a la falta de
coherencia de los informes fiduciarios, por cuanto no reportan cifras razonables
sobre la ejecución de los fondos.
Hallazgo 5 – Austeridad en el Gasto (DF)
Mediante Decreto 26 de 1998, el Gobierno Nacional dictó normas sobre austeridad
en el gasto público, estableciendo en el artículo 25 que las entidades territoriales
debían adoptar medidas similares que siguieran los lineamientos de dicho decreto,
18
tendientes a racionalizar el gasto público, adaptándolas a la organización
territorial. Posteriormente el artículo 11 del Decreto 1737/98, modificado por el
artículo 5 del Decreto 2209 de 1998, indicó que las entidades no podrán con
recursos públicos celebrar contratos que tengan por objeto el alojamiento y
alimentación, encaminadas a desarrollar, planear o revisar las actividades y
funciones que normativa y funcionalmente le competen. Cuando reuniones con
propósitos similares tengan ocurrencia en la sede de trabajo los servicios de
alimentación podrán adquirirse exclusivamente dentro de las regulaciones
vigentes en materia de cajas menores.
No obstante lo anterior, se observó que mediante contrato No. 223 de septiembre
6/10, cuyo objeto es el suministro de elementos de aseo y cafetería, por valor de
$23 millones, que según facturas y las correspondientes entradas a almacén, se
adquirieron víveres y alimentos (lácteos, huevos, carnes frías, enlatados,
confitería, etc.) lo cual se aparta del concepto de austeridad del gasto y genera
incertidumbre sobre su destinación. Esta situación evidencia debilidades en el
control sobre las solicitudes de suministros realizadas con cargo a dicho contrato.
La entidad en su respuesta acepta el hallazgo, señalando que tomará los
respectivos correctivos ejerciendo mayor control a los contratos de suministro.
La adquisición injustificada de bienes que se apartan del objeto social de la
entidad (uso indebido de los recursos), podría constituir un presunto hallazgo fiscal
en cuantía de $2,3 millones, acorde con lo señalado en los artículos 3 y 6 de la
Ley 610 de 2000. De otra parte, tiene presunta incidencia disciplinaria dado que
podría incurrir en las prohibiciones señaladas en el numeral 1 del artículo 35 de la
Ley 734/02.
Hallazgo 6 – Depuración Pasivo por cesantías
Durante la vigencia 2010 la entidad continuó con el proceso de depuración del
pasivo por cesantías, que le permitió entre otros aspectos, cancelar los saldos
pendientes de trasladar a los fondos administradores, por concepto de la
retroactividad del personal de la Gobernación, que en años anteriores se cambió
al régimen anualizado.
Así mismo y con la asesoría del Ministerio de Hacienda, se aclaró la situación de
algunos trabajadores que gozaban de un “régimen mixto”, debido a que existían
funcionarios que fueron trasladados a fondos privados de cesantías, configurando
el cambio a régimen anualizado, pero el Departamento seguía sosteniendo el
pago de cesantías parciales y definitivas, en una equivocada interpretación de la
Ley 50/90 y Decreto 1582 de 1998, asumiendo que la no consignación de la
totalidad del valor de las cesantías retroactivas al momento de la afiliación del
19
régimen, permitía que se configurase un régimen mixto que no está tipificado en
ninguna ley y por ende los funcionarios gozaban irregularmente de los beneficios
de un régimen anualizado y el régimen retroactivo a la vez3.
En desarrollo de dicho proceso, se identificaron 95 trabajadores en dualidad de
régimen, de los cuales 21 presentaron mayores valores por retiros parciales que lo
adeudado por la Gobernación, es decir, saldos a favor de la entidad por $105,2
millones. Según acta del Comité de Vigilancia de Noviembre 27/09, se indicó que
debía establecerse la forma de cobrar dichos dineros, sin embargo, a la fecha la
entidad no ha adelantado las gestiones de cobro para su recuperación. Es de
anotar, que uno de los funcionarios ya no labora en la entidad y adeuda la suma
de $12 millones.
Esta situación denota falta de controles adecuados en el manejo de las cesantías,
lo cual conllevó al pago de mayores valores, generando riesgos de detrimento
fiscal por pérdida de recursos para la entidad, en caso que no se adelanten las
gestiones de cobro pertinente.
La entidad en su respuesta acepta el hallazgo, al señalar que procederá a notificar
la situación a cada uno de los funcionarios que adeudan a la administración,
garantizándoles su derecho al debido proceso, previo al cobro de las mismas.
2.1.1.3
Gestión de Cobro y Recaudo de Impuestos
El departamento de San Andrés efectúa directamente el recaudo de todos los
impuestos, a través de las cuentas bancarias del encargo fiduciario, razón por la
cual no ha suscrito contratos de gestión tributaria con terceros.
Durante las vigencias 2007-2008-2009, el departamento presentó un incremento
considerable en sus ingresos, pese a esto para la vigencia asunto de esta
auditoría, presentó una disminución de $3.583 millones es decir 2.87% al pasar de
$124.727 millones en el 2009 a $121.144 millones en el 2010, representados de la
siguiente manera:
Tabla 5
Ejecución de Ingresos
EJECUCION TOTAL DE LOS INGRESOS
VALOR
% DE
NOMBRE
(Millones)
PARTICIPACION
3
Informe de seguimiento al Acuerdo elaborado por el Ministerio de Hacienda sobre
visita del 26 y 27 de noviembre/09.
20
Ingresos Tributarios
Ingresos No Tributario
Fondos Especial de Educación
Fondos Especial de Salud
Total
36.206,7
47.352,5
22.130,3
15.454,2
121.143.7
29,9%
39,1%
18,3%
12,8%
100,0%
Fuente: Informe de Ejecución Presupuestal
La composición o representatividad de los ingresos corrientes, muestra que el
mayor recaudo se obtiene por concepto de Recursos de Ley Primera, Tarjetas de
Turismo y Mercancías Extranjeras, como se observa en el siguiente gráfico:
Grafico 1
INGRESOS CORRIENTES
TRIBUTARIOS
NO TRIBUTARIOS
Fuente: Informe de Ejecución Pptal Gobernación
Hallazgo 7 - Ejecución ingresos ICA y Predial
La Resolución 36 de Mayo 7/98, Artículo 4 numeral II, expedida por el Ministerio
de Hacienda, establece los requisitos para la elaboración de los informes de
ejecución presupuestal. La Resolución 357/08 de la CGN, señala como uno de los
objetivos del sistema de control interno generar información contable con las
características de confiabilidad, comprensibilidad y relevancia, en procura de
lograr la gestión eficiente, transparencia, control de los recursos públicos y
rendición de cuentas
21
Analizada la ejecución de los ingresos por concepto de ICA y Predial, se observó
que las distintas fuentes de información como son los módulos de rentas, ingresos
así como los informes de ejecución presupuestal de ingresos y los registros
contables; reportan cifras diferentes como se observa en el siguiente cuadro,
debido a que no se realizan conciliaciones entre rentas y contabilidad, que
permitan esclarecer las diferencias presentadas. Adicionalmente el módulo de
ingresos durante la vigencia auditada, presenta tres tipos diferentes de registros
para el mismo concepto (recaudo del predial), dos de ellos con afectación
presupuestal diferente. Esto se debe a que el sistema PCT presenta falencias en
la integración y parametrizacion entre los módulos de ingresos, renta y
contabilidad. Esta situación dificulta analizar el comportamiento de los ingresos
precitados, generando incertidumbre sobre la ejecución real de los mismos.
Tabla 6
Registro de Ingresos
(Millones de $)
IMPUESTO PREDIAL
CONCEPTO
VALOR
REGIS
TROS
Modulo de Ingresos, en tipo Ingresos Predial 2010, rubro presupuestal
03-01010104-20
3.730
5368
Modulo de Ingresos, en tipo Ingresos Predial Cartera 2010, rubro
presupuestal 03-01010104-20
738
1244
Modulo de Ingresos, en Tipo de Ingresos Impuesto Predial Unificado
2010, Rubro presupuestal 03-01010103-20
Total Ingresos Modulo de Ingresos
Total Impuesto Predial según Ejecución Presupuestal
Total ingresos según el Modulo de Rentas
572
5.040
4.770
3.854
492
7104
4.491
1267
40
34
22
32
Total Ingresos Industria y Comercio modulo ingresos
4.553
1333
Total Ingresos Industria y Comercio según ejecución Presupuestal
3.872
Saldo que se presenta en la cuenta 410508 en el balance como ICA
3.969
IMPUESTO INDUSTRIA Y COMERCIO
Modulo de ingresos, tipo de ingresos impto. Industria y Comercio rubro
presupuestal 03-01010204-20
Modulo de
ingresos, tipo de ingresos impto. ICA 2010, rubro
presupuestal 03-01010204-20
Modulo de ingresos, tipo de ingresos impto. ICA Cartera, rubro
presupuestal afectado es el 03-01010204-20
Fuentes: informe ejecución presupuestal de ingresos, informe Modulo de rentas y Modulo de Ingresos
del programa PCT y libro mayor y balance.
22
La entidad en su respuesta aclara los tres tipos de ingresos durante la vigencia
de 2010, que generaron los tres tipos de registros. De otra parte, indica que
durante la vigencia de 2010 continuó teniendo los mismos problemas y al entrar a
la vigencia de 2011 se presentaron las mismas inconsistencias hasta agosto de
2011; ya que a partir del mes de septiembre se adquirió un nuevo software
denominado CITY de una firma especializada en rentas departamentales y
municipales, con el cual se pretende dar solución al problema. De la respuesta de
la entidad, se infiere que acepta las debilidades mencionadas en el hallazgo,
argumentando que se debe a problemas en el aplicativo de Rentas.
Hallazgo 8 – Control Ingresos por Mercancías Extranjeras (IP)
La Ley 47 de 1993, en su artículo 16 señala que las mercancías extranjeras que
ingresen al territorio del departamento están gravadas con el impuesto ya
existente del diez por ciento (10%) sobre el valor CIF, que será percibido,
administrado y controlado por el Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.
Analizado el recaudo de dichos ingresos, se observó que la entidad no realiza
ningún seguimiento o control sobre el asunto, toda vez que el registro de los
mismos se realiza con base en los reportes bancarios rendidos por la Fiduciaria
(consignaciones recibidas), lo cual dificulta comprobar la adecuada liquidación del
impuesto y si las declaraciones presentadas, corresponden en su totalidad a las
operaciones efectivamente realizadas, lo que genera riesgos de fraudes y por
ende un menor ingreso para el departamento.
La entidad argumenta no tener control sobre la entrada de las mercancías
extranjeras, por cuanto es la Dirección de Impuestos y Aduanas (DIAN), quien
realiza dicha inspección; sin embargo, no se evidenció la realización de validación
de la información y/o gestiones ante la DIAN, para que la Gobernación ejerza en
forma conjunta o independiente los controles respectivos.
No obstante lo anterior, se observó la existencia de los siguientes contratos que
contradicen lo afirmado por la entidad:
· Contrato 088 de 2010, por valor de $10.8 millones, pagaderos en cuotas
mensuales de $1.8 millones, efectivamente canceladas durante el plazo
acordado de seis meses, previa certificación de recibo a satisfacción de las
actividades mensuales, por parte de la Secretaría de Hacienda, quien
ejerció la función de supervisión. El objeto contractual es prestar sus
servicios en la fiscalización y seguimiento del pago de los impuestos
23
tributarios, para el fortalecimiento institucional de la Gobernación, con el
siguiente alcance de objetivos: 1) Brindar apoyo en las conciliaciones
bancarias con la Fiduciaria de Occidente, 2) Apoyar al Grupo de Rentas
para la fiscalización de los ingresos tributarios y no tributarios del
departamento. 3) Elaborar mensualmente la base estadística de los
ingresos tributarios y no tributarios del departamento. 4) Apoyar, fiscalizar,
inspeccionar y verificar físicamente las mercancías extranjeras que
ingresen al departamento. 5) Apoyar al departamento Archipiélago en el
cumplimiento de las normas tributarias y aduaneras. 6) Elaborar un plan de
seguimiento de los renglones rentísticos de la Secretaría de Hacienda. 7) Y
las demás funciones que le sea asignada por el jefe de rentas en apoyo de
la Secretaria de Hacienda en las actividades cotidianas y regulares de la
misma buscando con ello el logro de objetivos misionales de la misma.
· Contrato 84 de enero 29/10 y 233 de Septiembre 14/10, cada uno por valor
de $10.8 millones, pagaderos en cuotas mensuales de $1.8 millones,
efectivamente canceladas durante el plazo acordado de seis meses, previa
certificación de recibo a satisfacción de las actividades mensuales, por
parte de la Secretaría de Hacienda, quien ejerció la función de supervisión.
El objeto de ambos contratos es prestar sus servicios como Coordinador del
muelle, con el siguiente alcance de objetivos: 1) Apoyar en las labores para
la realización de actividades administrativas que se realiza bajo la
Secretaría de Hacienda, como Coordinador del Muelleo sobre los productos
sujetos a control y verificación como Licores, Vinos y Aperitivos, Cervezas,
Refajos y Mezclas, Cigarrillos y Tabaco que ingresan al Departamento por
medio del puerto, en cumplimiento a la Ley 223 de 1995, Decreto 3071 de
1997 y la Ley 788 del 2002. 2) Apoyar en la fiscalización del impuesto al
consumo de cerveza, sifones, refajos y mezclas, cigarrillos y tabaco de
producción nacional y extranjera de que trata el capítulo VII de la Ley 223
de 1995. 3) Apoyar en la aprehensión y decomiso a través de las
autoridades competentes, sobre los productos sometidos al impuesto al
consumo que no acrediten el pago del impuesto, o cuando incumplan las
obligaciones establecidas a los sujetos responsables. 4) Prestar apoyo a la
Secretaría de Hacienda en las actividades cotidianas y regulares de la
misma buscando con ello el logro de objetivos misionales de la misma.
Es de aclarar, que al circularizar a las autoridades competentes para el control de
ingreso de las mercancías extranjeras al departamento (DIAN) y Sociedad
Portuaria de San Andrés, se informó que dichos contratistas durante la vigencia
2010, no participaron en los operativos de inspección previa o posterior de las
mercancías que ingresaron al departamento a través del muelle o aeropuerto,
realizados por dichas entidades.
24
La entidad en su respuesta manifiesta:
“.. Que todo el régimen aduanero y de control es competencia de la DIAN,
mas no de la Gobernación… Así las cosas el registro de los ingresos por
concepto de mercancías extranjeras a nuestro sistema es con base en los
reportes bancarios rendidos por la fiduciaria, los Bancos … y las
declaraciones de importación simplificada presentada ante la DIAN, son los
documentos soportes, en los cuales confiamos y en la buena fe de esa
institución. En donde los ingresos por este concepto son conciliados
diariamente por la oficina de rentas con la fiduciaria. Ahora bien la Oficina
de Rentas de la Secretaría de Hacienda, cuenta con la siguiente estructura
de personal: cinco (5) auxiliares administrativos, quienes se encargan de
atender al público en las liquidaciones de los impuestos municipal,
departamental y las otras rentas, con un sistema (SOFTWARE) no muy
avanzado ya que muchos de los procesos es prácticamente manual, un (1)
citador para distribuir notificaciones, emplazamientos, requerimientos, las
facturas de cobro del impuesto predial, etc., dos (2) profesionales
universitarios, que se encarga de la gestión de cobro y la fiscalización de
todos los impuestos, lo que nos lleva a tener una deficiente fiscalización por
la falta de personal, el cual es un proceso que requiere de mucha
logística… como se puede observar con esta estructura de personal no se
cuenta con el personal de apoyo suficiente, razón por la cual la
administración tiene que contratar personal para la distribución de las
liquidaciones oficiales, emplazamiento, requerimientos, etc. Y en la
fiscalización de los impuestos, para lo cual se contrata la prestación de
servicios profesionales…”.
De otra parte, señala que los contratistas precitados, pactaron en el contrato otras
obligaciones que si ejecutaron y por ende se dio cumplimiento al objeto
contractual. La respuesta de la entidad se acepta parcialmente, considerando las
falencias en la planta de personal, sin embargo, se evidencia que en ambos
contratos existía la obligación de fiscalizar el ingreso de las mercancías
extranjeras, actividad que no se realizó y no obstante, la entidad canceló el valor
total del contrato, sin exigir el cumplimiento cabal de todas las obligaciones
establecidas en el mismo. Estos hechos serán objeto de una indagación
preliminar, con el fin de determinar el monto del daño.
Hallazgo 9 – Ingresos Tarjetas de Turismo
La Ordenanza 020 de 2006 por la cual se expide el Estatuto Tributario de San
Andrés, define entre las rentas del Departamento de San Andrés, el Impuesto de
25
Tarjeta de Turismo y la contribución para el uso de la infraestructura pública
turística, razón por la cual, todo turista que ingrese al departamento, deberá
adquirir la tarjeta de turismo y presentarla ante las oficinas de control ubicado en el
Aeropuerto o sitio de ingreso al departamento. Los recursos obtenidos por dicho
concepto, son destinados al financiamiento de los gastos de funcionamiento e
inversión en infraestructura turística.
Realizado el cruce de información entre las ventas por concepto de tarjetas de
turismo y el reporte efectuado por la Oficina de Circulación y Control de
Residencia – OCCRE, sobre el ingreso de turistas al departamento y el registro de
las tarjetas presentadas a su entrada al aeropuerto, se evidenciaron las siguientes
inconsistencias, derivadas de la falta de controles adecuados para la custodia y
manejo de las tarjetas:
· El reporte de ventas de tarjetas de turismo entregado por la Secretaría de
Hacienda, señala que durante el 2010 la serie o consecutivo de las mismas
inicio con el número 9021840 y finalizó con el 9420900, sin embargo, se
observó el registro de entrada de 358 tarjetas con numeraciones de 4,5 y 6
dígitos; los cuales no corresponden a las series efectivamente vendidas. La
entidad manifiesta que se debe a errores de digitación en el momento de
entrada al departamento.
· En algunos casos, el número de tarjetas vendidas no corresponde al
número de tarjetas que comprende la serie efectivamente entregada según
el acta:
Tabla 7
Registro venta de tarjetas de turismo
ACTA
No.
060
061
COMPRADOR
Satena
Aires de Colombia
CANTIDAD
VENDIDA
SEGÚN
ACTA
162
2000
SERIE
9104579 – 9104744
9104801 – 9105979 y
9105981
CANTIDAD
VENDIDA
SEGÚN
SERIE
166
1180
Fuente: Libro de registro de ventas, actas de entrega de tarjetas
· Algunas series no aparecen vendidas, no obstante que las siguientes
ventas prosiguen con el número consecutivo, sin aclarar los posibles
faltantes
Tabla 8
Faltante en venta de tarjetas de turismo
SERIE
NUMERO DE
TARJETAS
26
9105982 – 9106810
9104765 – 9104800
9021998 - 9022006
9034259 - 9034263
9147282 - 9147286
829
36
9
5
5
Fuente: Libro de registro de ventas, actas de entrega de tarjetas
· Algunas tarjetas han sido reportadas por la Oficina de la OCCRE, con fecha
de ingreso previa a la fecha de venta, a manera de ejemplo se citan las
tarjetas No. 9423368, 9878835, 9915849, 9110768 y 9373166 entre otros.
· A la fecha se ha evidenciado una tarjeta no vendida (No. 9105980), por
cuanto fue registrada como “anulada por el proveedor”, según acta No. 061
del 5 de abril/10, sin embargo, fue utilizada según reporte de la OCCRE del
7 de junio/10.
Las anteriores observaciones, infieren riesgo de fraude y/o debilidades en los
mecanismos de control interno sobre el proceso de venta y validación de las
tarjetas de turismo utilizadas durante la vigencia 2010. Con el fin de aclarar las
causas de los hechos precitados y su posible incidencia fiscal, se procederá a
adelantar una indagación preliminar.
La entidad señala en su respuesta, los siguientes apartes:
“Durante la vigencia 2010, se despacho a las agencias transportadoras de turismo
desde la serie 9021840 a la serie 9420900, la cuales puede ser utilizadas en la
misma vigencia o la siguiente; por lo tanto las tarjetas que se relacionan las cuales
no fueron vendidas en el 2010, pudieron ser adquiridas en la vigencia anterior
(2009) y consumidas en el 2010. No obstante la oficina de rentas no tiene control
sobre el ingreso de tarjetas de turismo, en la base de datos de la OCCRE Aeropuerto; nuestra competencia es garantizar el recaudo del pago de Tarjetas de
Turismo por las agencias de viajes, que luego este se entrega a través de actas,
para de esta forma llevar el control de tarjetas entregadas. Sin embargo se puede
observar en el anexo que remite la Contraloría Departamental, que los CH fueron
mal Ingresadas por lo que las series son de siete dígitos y se reflejan de seis,
cuatro y tres, como también el control del ingreso corresponde directamente a la
oficina de la OCCRE, un sistema para registro de ingreso de CH, algunas de las
fechas de ingresos están erradas... Algunas de las series que no aparecen
vendidas, y no están registradas en el libro de control de entrega de tarjetas, es
por lo que fueron anuladas por el proveedor, es decir que rentas no las recibió…
Es de anotar, que la dependencia de Rentas de la Secretaría de Hacienda y
Comercio, no tiene control sobre las tarjetas de turismo, después que se haga
entrega (venta) a las empresas transportadoras. Sin embargo se hace
27
constantemente el proceso de retroalimentación, feedback, solicitando ante la
oficina de sistemas, el cual maneja el soporte técnico del programa del sistema
OCCRE- Aeropuerto, el reporte de ingresos de tarjetas de turismo, con motivo de
hacerle seguimiento a la entrada de tarjetas de turismo precisamente para
contrarrestar el fenómeno el fraude y demás, pero la realidad es que esos CH, son
validados por funcionarios de la Oficina de Control de la OCCRE – Aeropuerto, el
cual es donde se presenta la debilidad en el mecanismo de control, en cuanto el
proceso en el ingreso de tarjetas de turismo.
La respuesta de la entidad se acepta parcialmente, eliminando los ítems
aclarados. Se mantienen los hechos precitados, teniendo en cuenta que la entidad
reconoce las debilidades mencionadas.
2.1.2. Resultado
Presenta una calificación de 61, que corresponde a un concepto Desfavorable,
derivado de las falencias detectadas en el análisis del cumplimiento del Plan de
Mejoramiento, como se observa a continuación:
2.1.2.1
Cumplimiento Plan de Mejoramiento
- Departamento de San Andrés
Con ocasión de la auditoria modalidad especial practicada al Departamento de
San Andrés, por las vigencias 2007 - 2008, la entidad suscribió el plan de
mejoramiento con quince (15) acciones correctivas, señalando como fecha
máxima para su implementación el 31 de Diciembre de 2010.
Una vez evaluado el avance en el cumplimiento del plan de mejoramiento por
parte de la Contraloría General de la República, mediante el aplicativo utilizado
para tal efecto, se determinó con corte a Noviembre 9/11 un avance del 80%,
debido a que a la fecha la entidad ha adelantado gestiones para subsanar seis (6)
de los hallazgos presentados, cuyas acciones correctivas implementadas fueron
efectivas para eliminar la causa del hallazgo. Respecto al nivel de cumplimiento,
también se ubica en el 80%, debido a que no obstante el vencimiento del plazo
establecido, a la fecha, la entidad no ha implementado las acciones correctivas
para los siguientes tres (3) hallazgos.
· No se evidencia en los informes de ejecución presupuestal de gastos del
departamento que se incorpore la información de la Asamblea. Durante la
vigencia 2010, la Asamblea no rindió información sobre la ejecución
presupuestal y contable del presupuesto asignado.
28
· Las transferencias a la Asamblea superan el límite establecido en el artículo
8 de la Ley 617/00: las transferencias al ente de control durante la vigencia
2010, superaron en un 6.4% los topes establecidos.
· La Gobernación mediante órdenes de prestación de servicios y contratos de
servicios profesionales ha venido contratando gran cantidad de personal
como apoyo a la gestión administrativa. Durante la vigencia 2010, la entidad
incrementó en un 145% el gasto por servicios personales indirectos, en
comparación del 2009, al pasar de una ejecución de $2.107 millones a
$5.159 millones, representado en la contratación de 374 trabajadores
aproximadamente, como se observa en el siguiente cuadro:
Tabla 9
Contratación de personal
DEPENDENCIA
(Centro de costo)
No.
FUNCIONARIOS
DE PLANTA
SEGÚN NOMINA
No. DE CONTRATISTAS
Contratos
prestación de
Servicios
Profesionales
Bolsa de
empleos
(Técnicos,
operativos)
Total
personal
contratado
%
CONTRATIS
TAS/
FUNCIONA
RIOS
PLANTA
Despacho Departamental*
27
15
12
27
100%
Secretaría del Interior**
64
21
39
60
94%
Secretaría de Hacienda
24
14
13
27
113%
Departamento Administrativo
14
9
9
18
129%
de Planeación
Secretaria de Infraestructura y
23
6
13
19
83%
Obras Públicas
Secretaría de Educación
20
8
8
16
80%
Secretaría de Agricultura y
8
10
7
17
213%
Pesca
Secretaría
de
Servicios
35
23
11
34
97%
Administrativos
Secretaría de Turismo
6
1
11
12
200%
Secretaría de Salud
52
7
59
100%
Unidad
Administrativa
de
6
8
7
15
250%
Servicios Públicos
Unidad
Administrativa
de
3
1
1
33%
Deportes
Unidad
Administrativa
de
2
5
5
10
500%
Cultura
Despacho Providencia
4
0%
OCCRE
10
49
100%
TOTAL
236
181
191
374
158%
Fuente: Relación de contratos, Relación personal suministrado por la bolsa de empleo
*Incluye personal asignado a la Oficina (6), Administración (2), Oficina Jurídica (2), Control Interno
(2), Sistemas (3), Prensa (5)
**Incluye personal de la Oficina de Transito y Transporte (8)
29
De otra parte, se observa avance parcial sobre los siguientes seis (6) hallazgos,
debido a que las acciones correctivas implementadas no han sido efectivas para
subsanar la causa del hallazgo:
· Los informes de ejecución presupuestal de gastos presentan errores en el
registro de las modificaciones del presupuesto: persisten diferencias entre
lo reportado en dichos informes, frente a la información generada en Rentas
y Contabilidad.
· La entidad no cuenta con mecanismos eficientes de control interno para
garantizar la confiabilidad de la información financiera que genera: aun se
presentan diferencias entre las cifras reportadas por las diferentes fuentes
de información del área financiera; continúan las debilidades del sistema
PCT (aplicativo del área financiera), algunas dependencias no se
encuentran en interfaz con Contabilidad.
· Las notas de carácter específico de los Estados Contables de las vigencias
auditadas no cumplen con su objeto de revelar información adicional sobre
las particularidades en el manejo de la información contable: no se presenta
información detallada que permita el análisis de las cifras consignadas en
los estados contables, como es el caso de la desagregación de las Rentas
por Cobrar, composición de Deudores, Otros Activos y las cuentas de
orden, entre otros.
· La contabilidad del departamento no lleva un registro adecuado de las
rentas por cobrar: persiste la falta de interfase entre el Grupo de Rentas y
Contabilidad, que dificulta la causación oportuna de los ingresos y genera el
registro manual de algunos hechos económicos.
· Se observa a partir de las actas del comité de vigilancia del acuerdo de
reestructuración de pasivos, que el departamento no acató las
observaciones realizadas por dicho órgano respecto a mantener los límites
del gasto en las transferencias a los entes de control: durante la vigencia
2010, fue reiterativo el llamado de los miembros del Comité a mantener el
límite de dichas transferencias, sin embargo, la entidad no dio cumplimiento
a los topes establecidos para las transferencias a la Asamblea
Departamental.
· No se observa el cumplimiento de lo establecido en la clausula quinta
numeral 11 de la modificación realizada al Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, que indica la obligación del departamento de ajustar sus prácticas
contables: no obstante, que la entidad mantiene un proceso de
30
saneamiento contable, aún persisten debilidades frente al registro de las
Propiedades Planta y Equipo, que han originado la omisión del registro de
depreciaciones y valorizaciones, entre otros aspectos.
No obstante el nivel de cumplimiento del plan de mejoramiento de la Gobernación
(80%), el grupo auditor considera que las acciones correctivas no implementadas,
son de alto impacto para la gestión fiscal del ente territorial y por ende para el
cumplimiento del Acuerdo de Reestructuración, por lo tanto se solicitará el inicio
de un proceso sancionatorio.
- Asamblea Departamental
El plan de mejoramiento suscrito por la Asamblea Departamental, presenta un
nivel de cumplimiento y avance del 100% con corte a Noviembre 9/11, debido a
que las acciones correctivas implementadas subsanaron la causa de los hallazgos
presentados, sin embargo, durante el proceso de verificación, se observaron las
siguientes inconsistencias:
Hallazgo 10 – Prestaciones Sociales de Diputados (DF)
Diversos conceptos de Departamento Administrativo de la Función Pública y del
Consejo de Estado (radicado 1532/03), señalan que las prestaciones sociales de
los diputados son las contenidas en la Ley 6 de 1945 y las normas posteriores que
la han adicionado y reformado como la leyes Nos. 64 de 1946; 48 de 1962; 4 de
1966; y 5 de 1969, entre otras, las cuales no hacen referencia al pago de
vacaciones y prima de vacaciones.
De manera más reciente, el Ministerio de Hacienda a través de su participación en
el Comité de Vigilancia del Acuerdo y mediante informe de seguimiento al Acuerdo
de Reestructuración de Pasivos del Departamento según oficio No. 2-2010011728, señaló las prestaciones sociales a las que legalmente tienen derecho los
diputados y que deben servir de base para el cálculo de las transferencias a dicho
ente de control.
Durante la vigencia auditada, se evidenció el pago por nomina y un egreso por
concepto de prestaciones sociales a diputados correspondientes al año 2008 y
2009, en las cuales se les cancela Vacaciones y Prima de vacaciones por valor
total de $187.1 millones, según comprobantes de pago Nos. 011/09, 226/09 y
002/10.
La entidad en su respuesta indica que uno de los compromisos de esta legislatura
ha sido el tema presupuestal y administrativo de la Corporación, cuyo principal es
la recuperación financiera y en especial el tema de las acreencias por concepto de
31
aportes parafiscales de vigencias anteriores. Por norma Constitucional los
diputados tendrían los mismos derechos frente al régimen prestacional de los
Senadores y Congresistas, razón por la cual la Federación Nacional de Diputados
presentó nuevamente ante el congreso el proyecto que recogiera las normas
dispersas que en materia de régimen prestacional tienen derecho los diputados.
La respuesta de la entidad no se acepta, por cuanto de la misma se infiere que no
existe el fundamento legal para el reconocimiento de dichas prestaciones.
Sobre la situación anterior no se evidencia el fundamento legal para el
reconocimiento de dicha prestación, toda vez que las normas precitadas no la
señalan como parte de las prestaciones sociales a las que tienen derecho los
diputados, constituyéndose un posible detrimento patrimonial en la suma de
$187.1 millones
Hallazgo 11 - Pago de aportes parafiscales (DF)
El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil el 15 de noviembre de
2007, emitió concepto número interno 1852, indicando que existe detrimento al
patrimonio público cuando las entidades públicas cancelan sumas de dinero a
otras entidades públicas, por concepto de multas, intereses de mora o sanciones.
Durante la auditoría practicada por la CGR a las vigencias 2007 y 2008, se informó
a la Asamblea Departamental sobre la existencia de una deuda por concepto de
aportes parafiscales de la vigencia 2008, lo cual en su momento constituyó gastos
corrientes no atendidos, que se incrementaron con la liquidación de intereses de
mora, contraviniendo lo establecido en el numeral quinto, de la clausula octava del
Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, firmado en el año 2001, obligación
reiterada en la numeral cuarto de la clausula quinta modificación del acuerdo
realizada en el 2009.
No obstante lo anterior, sólo hasta diciembre 23 de 2010, la entidad realizó los
pagos correspondientes, por valor de $84.2 millones, como se puede observar en
el siguiente cuadro:
Tabla 10
Pagos Aportes Parafiscales
ENTIDAD
VALOR
INTERESES DE
(Millones de $)
MORA
Instituto Colombiano de Bienestar
$33.5
$9.3
Familiar
Caja de Compensación Familiar –
$34.7
$16.3
Cajasai
Servicio Nacional de Aprendizaje –
$16.0
$1.2
SENA
COMPROBANTE DE
PAGO
278 de Diciembre
23/10
291 de Diciembre
28/10
277 de Diciembre
23/10
32
TOTAL
$84,2
Fuente: Comprobantes de egreso y oficio PAD-251-10
$26.8
Para el pago de esta obligación, se utilizaron los recursos que el departamento
giró en el mes de diciembre de 2010 por $67.2 millones, con los cuales las
transferencias totales a la Asamblea sumaron $1.419.1 millones, superando en
$85.6 millones (6,4%), el límite establecido en la Ley 617/00 según el cálculo
reportado por el Ministerio de Hacienda en el informe de seguimiento al Acuerdo
del mes de abril de 2010, así mismo se incumplió lo previsto en el escenario
financiero, las obligaciones del departamento incluidas en el numeral 3 de la
clausula quinta del Acuerdo de Reestructuración y las reiteradas observaciones
realizadas por el Ministerio de Hacienda a través de los informes de seguimiento al
Acuerdo.
La entidad en su respuesta indica que uno de los compromisos de esta legislatura
ha sido el tema presupuestal y administrativo de la Corporación, cuyo principal es
la recuperación financiera y en especial el tema de las acreencias por concepto de
aportes parafiscales de vigencias anteriores… La asamblea departamental en la
vigencia 2010 advirtió sobre el mayor riesgo financiero presente que afectaría al
Departamento como deudor solidario, representado en la deudas por pasivos, que
se adeudan a SENA, CAJASAI, ICBF, ESAP y Ministerio de Educación, por
concepto de parafiscales que no fueron atendidos en su momento y cuyos
intereses moratorios se convirtieron en valores representativos en el tiempo. Dicha
deuda no podía pagarse debido a que no contaba con apropiación ni recursos
frente a las actuales exigencias de pago para su cancelación. La respuesta de la
entidad no desvirtúa el hallazgo, toda vez que reconoce que la deuda no se pagó
de manera oportuna, generando el incremento de los intereses de mora.
Esta situación podría constituir un presunto hallazgo de tipo Disciplinario por la
falta de gestión en el cumplimiento del pago oportuno de los aportes patronales,
teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 48 numeral 28 de la Ley 734 de 2002
(Régimen disciplinario de los servidores públicos). A su vez el pago de intereses
de mora, podría configurarse un presunto hallazgo fiscal en cuantía de $26,8
millones, acorde con lo señalado en el artículo 6 de la Ley 610/00.
Hallazgo 12 – Pago de sanciones e Intereses de mora (F)
El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil el 15 de noviembre de
2007, emitió concepto número interno 1852, indicando que existe detrimento al
patrimonio público cuando las entidades públicas cancelan sumas de dinero a
otras entidades públicas, por concepto de multas, intereses de mora o sanciones.
33
No obstante a lo anterior, se evidenció a favor de la DIAN, pagos por concepto de
sanciones e intereses de mora, derivados de las reliquidaciones de las retenciones
en la fuente efectuadas en diferentes periodo de los años 2008 y 2009, que
ascendieron a $1.3 millones, según comprobantes de pago Nos. 321/09 y 077/10,
como se detallan a continuación
Tabla 11
Cálculo de intereses moratorios y sanción
Periodo
Fecha de
Fecha de
Días
Valor
Liquidado vencimiento presentación intereses
Intereses
Liquidados
y Pagado
($)
10/2008
10/11/2009
22/04/2010
163
$5.000
12/2008
10/01/2009
22/04/2010
467
$14.000
01/2009
10/02/2009
22/04/2010
436
$5.000
03/2009
10/04/2009
22/04/2010
377
$13.000
05/2009
10/06/2009
22/04/2010
282
$1.000
06/2009
10/07/2009
22/04/2010
286
$8.000
10/2009
10/11/2009
22/04/2010
163
$86.000
11/2009
10/12/2009
22/04/2010
133
$3.000
10/2009
10/11/2009
22/04/2010
163
$273.000
07/2009
10/08/2009
22/04/2010
255
$6.000
Sub Total
$414.000
Total Pagado por Interés y Sanción
Valor
Sanción
Liquidada y
Pagada
0
0
0
0
0
0
$857.000
0
0
$857.000
$1.271.000
FUENTE: Formularios de Declaraciones Mensuales de Retenciones en la Fuente.
La entidad en su respuesta señala lo siguiente:
“La Corporación en el periodo legislativo del 2010, determinó desde sus inicios
como uno de los mayores riesgos financieros de la entidad, el tema de las
acreencias a terceros, dentro de los cuales se encontraban las correspondientes a
la Subdirección de Gestión de Recaudo y Cobranza de la DIAN, por conceptos de
Retenciones en la Fuente de los años, correspondiente a los años 2008 y 2009;
por valor de $1.271.000; deudas productos de errores en la liquidación que fueron
detectadas en las diferentes auditorías realizadas por los entes de Control y
atribuibles a la falta de Control Interno por parte de la Entidad; que generaron
requerimientos de las entidades recaudadoras y la liquidación de intereses
moratorios causando mayores erogaciones. La Corporación a partir de la vigencia
2010 realizó acciones correctivas en la presentación de las declaraciones
tributarias de cada periodo en el plazo fijado por la DIAN; haciendo seguimiento
para cumplir con la obligación tributaria no solo en la oportunidad de pago sino
además en las conciliaciones de los valores a pagar…”.
34
La respuesta de la entidad no desvirtúa el hallazgo, toda vez que reconoce que los
mayores valores cancelados, corresponden a errores en las liquidaciones
efectuadas.
El pago de intereses de mora y sanción, podría configurar un presunto hallazgo
fiscal en cuantía de $1.3 millones, acorde con lo señalado en el artículo 6 de la
Ley 610/00.
2.1.3. Legalidad
Presenta una calificación de 74, que corresponde a un concepto Desfavorable,
derivado de las falencias detectadas en el análisis del cumplimiento de los límites
del Gasto, como se observa a continuación:
2.1.3.1 Cumplimiento de los Límites del Gasto
En desarrollo del Artículo 302 de la Constitución Política y teniendo en cuenta la
población certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
– DANE (67.720 habitantes) y los ingresos corrientes de libre destinación,
efectivamente recaudados en la vigencia 2009, por valor de $39.024 millones, el
ente territorial se ubicó en la categoría tercera mediante el Decreto No 0213 del 17
de agosto de 2010, dado que a pesar de tener una población inferior a los 100.000
habitantes, obtuvo ingresos superiores a los 60.000 salarios mínimos legales
mensuales.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Ley 617 de 2000, fija topes relacionados con los
gastos de funcionamiento frente a los ingresos corrientes de libre destinación del
70%, así mismo límites a las transferencias a los entes de control, fijación de
salarios de los empleados del ente territorial, salario del Contralor Departamental y
diputados, entre otros.
Hallazgo 13 – Asignación salarios (DF)
Mediante Decreto 1396 de abril 26 de 2010, el Gobierno nacional fijó los topes
salariales para Gobernadores y alcaldes, teniendo en cuenta la categorización del
departamento. En el artículo primero estableció:
“…
ARTICULO 1°. El monto máximo que podrán autorizar las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales como salario
mensual de los Gobernadores y Alcaldes estará constituido por la
asignación básica mensual y los gastos de representación, y en
35
ningún caso podrán superar el límite máximo salarial mensual, fijado
en el presente Decreto.
Artículo 2°.
A partir del 1° de enero del año 2010 y atendiendo la categorización
establecida en la Ley 617 de 2000, el límite máximo salarial mensual que
deberán tener en cuenta las Asambleas Departamentales para establecer el
salario mensual del respectivo Gobernador,…”
Acorde con lo anterior y teniendo en cuenta que durante el 2010 el departamento
se ubicó en tercera categoría, la asignación máxima salarial del Gobernador debía
ser de $7.5 millones.
No obstante lo anterior, el salario del Gobernador de San Andrés se viene
haciendo con base en el Decreto nacional que fija los topes salariales para los
empleados públicos de las entidades territoriales y no con base en el decreto
especifico para Gobernadores y Alcaldes. Para la fijación salarial se ubica al
Gobernador en el Nivel Directivo Grado 24, con una asignación básica de $7.2
millones, adicionalmente se le asigna como gastos de representación la suma de
$2.9 millones para un salario mensual total de $10.1 millones, el cual excede los
topes establecidos tanto en el Decreto 1396 (Gobernadores) como en el aplicado
por la entidad Decreto 1397/10 para empleados ($9.1 millones). Esta situación se
presenta por cuanto la entidad considera que los gastos de representación se fijan
acorde con lo establecido en el artículo 57 del Decreto No. 314 de septiembre/92
(Departamental), que señala que el Gobernador recibirá por dicho concepto el
40% de la asignación básica. Además menciona que dicho decreto fue
demandado por nulidad y analizado en segunda instancia por el Consejo de
Estado Mediante sentencia del 25 de marzo de 2004, denegando la nulidad del
mismo.
Sin embargo, la entidad omite señalar que en dicha sentencia el Consejo de
Estado reitera lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-510 de 1999:
“…4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una
competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los
empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la
República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y
parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la
determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien
corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos
servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador.
Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes
corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus
36
dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los
gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos
de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el
efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las
ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún
caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el
Gobierno Nacional4….
Esta Corporación, teniendo como referente lo que se explicó en el acápite
cuarto de esta providencia sobre la competencia de los distintos órganos
para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del
orden territorial, observa que el legislador, en el precepto demandado,
excedió su competencia al señalar los salarios mínimos y máximos que
podía devengar la primera autoridad municipal, por cuanto se arrogó una
competencia privativa del Gobierno Nacional.
Si bien el Congreso podía establecer que la categorización de los
municipios era un criterio a tener en cuenta para fijar la asignación salarial
de los alcaldes, tal como se expuso anteriormente, correspondía al
Gobierno Nacional y no aquél, con base en la competencia que le
asigna el artículo 150, numeral 19, literal e), determinar los límites
mínimos y máximos a devengar por estos servidores, teniendo como
punto de referencia la clasificación de los municipios elaborada por el propio
legislador…”
El gasto efectuado podría constituir un presunto detrimento fiscal, en cuantía de
$41,2 millones aproximadamente, acorde con lo señalado en los artículos 3 y 6 de
la Ley 610 de 2000, de igual forma se evidencia un presunto hallazgo disciplinario
al no cumplir con la normatividad salarial vigente.
Hallazgo 14 – Ejecución Rubro Auxilio de Transporte (D)
El principio de Especialización del Sistema Presupuestal, indica que las
apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y
funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas.
4
Negrilla y subrayado fuera de texto
37
Se observó en las nóminas de la vigencia auditada, que el Gasto mensual
promedio de enero a octubre/10 por concepto de Auxilio de Transporte fue de $1.9
millones, sin embargo, en las nóminas de Noviembre y Diciembre/10, se registró
presupuestal (rubro 03-01-10116-20) y contablemente la suma de $17.9 millones y
$27.6 millones respectivamente, no obstante que confrontadas las respectivas
nominas de personal se observa que los valores realmente ejecutados por este
concepto fueron de $1.3 millones en Noviembre y $1.4 millones en diciembre/10.
De lo anterior, se observa que se sobrestimó presupuestal y contablemente el
gasto por concepto de Auxilio de Transporte, por cuanto no corresponde a la
ejecución evidenciada en los documentos soportes. De otra parte, se concluye que
los recursos de dicho rubro, fueron utilizados para el pago de los otros conceptos
de la nómina, sin que se evidenciara el respectivo acto de modificación
presupuestal que autorizara el traslado de dichos recursos.
Los anteriores pagos, incidieron en el incremento significativo (22%) del rubro de
Gastos de Personal en relación con el año 2009, por cuanto pasó de $20,3
millones en el 2009 a $64,3 millones en el 2010, con una variación del 217%,
según lo reportado en los informes de ejecución presupuestal de la vigencia 2010.
La entidad en su respuesta aceptó el hallazgo, sin mencionar las causas de la
destinación de dichos recursos a otros rubros.
Lo anterior, genera un presunto hallazgo disciplinario, acorde con los deberes
consagrados en el artículo 34 numerales 1 y 3 de la ley 734 de 2002.
Hallazgo 15 – Transferencias Asamblea Departamental (D)
Las transferencias para el funcionamiento de la Asamblea Departamental, se
determina a partir de los diferentes conceptos señalados en los artículos 8 y 28 de
la Ley 617/00, así como en la Ley 6 de 1945, modificada por la Ley 4 de 1966, la
Ley 100 de 1993 y demás normas complementarias, que señalan las prestaciones
sociales y demás emolumentos a los que tienen derecho los Diputados.
Durante la vigencia 2010, la entidad transfirió al ente de control la suma de
$1.351.9 millones, acorde con lo reportado en los informes de ejecución
presupuestal e informe de órdenes de pagos. Posteriormente mediante Ordenanza
No. 039 de diciembre 17/10, se adicionaron recursos por valor de $20.2 millones,
para un presupuesto definitivo de $1.371.9 millones. De otra parte, en el mes de
diciembre de 2010, adicionalmente se giró la suma de $67.2 millones, según la
entidad por error involuntario en la planilla. Es de anotar, que dicho valor no fue
registrado como transferencia por parte del nivel central sino como una partida
38
pendiente de conciliar de la Fiduciaria, subestimando así el valor reportado sobre
dichas transferencias
No obstante lo anterior, se evidenció que mediante Resolución No. 067 de
diciembre 23/10 expedida por la Asamblea, se autorizó que dichos recursos fueran
destinados al pago de los aportes parafiscales de vigencias anteriores, sin que se
evidenciara el respectivo acto administrativo de adición presupuestal (ordenanza),
que autorizara la ejecución de dichos recursos por parte de la Asamblea.
Es de precisar que según acta del Comité de Vigilancia del Acuerdo No. 4 de
Noviembre 19 de 2010, se aprobó el pago de dicha obligación con cargo al Fondo
de Contingencias, previa consulta al Departamento de la Función Pública (DAFP),
así mismo se acordó que se establecieran compromisos para el reintegro de
dichos recursos y condiciones para que los futuros presidentes de la Asamblea
rindan informes de ejecución de gastos y ejerzan control al límite del gasto.
Posteriormente, en reunión del Comité de fecha febrero 18 de 2011, según Acta
No. 1, se informó que dicho pago se realizó conforme a lo establecido en la
reunión anterior y se dio traslado a la Contraloría Departamental para lo de su
competencia, lo cual no concuerda con lo señalado en el párrafo anterior.
El total transferido a la Asamblea ascendió a $1.419.1 millones, sin incluir los
recursos adicionados con la ordenanza 039/10, cuyo giro no aparece registrado al
cierre de la vigencia, lo cual además de superar en $85.6 millones (6,4%), los
topes establecidos en la Ley 617/00, según el cálculo reportado por el Ministerio
de Hacienda en el informe de seguimiento al Acuerdo del mes de abril de 2010,
incumplen lo previsto en el escenario financiero, las obligaciones del departamento
incluidas en el numeral 3 de la clausula quinta del Acuerdo de Reestructuración y
las reiteradas observaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda a través de
los informes de seguimiento al Acuerdo.
De otra parte, es de señalar que no obstante que la Gobernación ha transferido de
manera oportuna los recursos al ente de control, acorde con el presupuesto
aprobado para cada vigencia, la Asamblea a pesar de contar con los recursos, no
ha atendido ciertas obligaciones corrientes que se incrementan con la liquidación
de intereses de mora y posteriormente son asumidas por el nivel central vía
adiciones presupuestales, procesos judiciales o conciliaciones, generando riesgos
financieros para el Departamento y por ende sobre el cumplimiento del Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos. A manera de ejemplo se citan los siguientes gastos
de la Asamblea que han sido asumidos por la Gobernación:
39
Tabla 12
Gastos de la Asamblea asumidos por la Gobernación
CONCEPTO
FECHA
Sentencia por aportes de seguridad social de los
diputados ante el ISS
Atender obligaciones bajo el rubro de sentencias
judiciales
Adición realizada en
noviembre de 2008
Adición
realizada
mediante
Ordenanza 019/09
Abono a la deuda con el ICBF por concepto de Ordenanza No. 039
aportes parafiscales de vigencias anteriores.
de diciembre 17/10
Mayor valor girado para atender pago de Aportes Diciembre de 2010
parafiscales de la vigencia 2008
Sentencia por proceso ordinario laboral condenando Marzo de 2010
al departamento al pago del valor por el cual debió
ser asegurada una diputada, por padecer de una
enfermedad catalogada como grave.
Contrato No. 225 de prestación de servicios Septiembre 6/10
profesionales, para adelantar entre otras labores,
asesoría a la Asamblea para el ajuste del
presupuesto, pago de acreencias, revisión planta
actual.
VALOR
(Millones)
$129.7
$0,3
$20.1
$84.2
$92.5
$18
Fuente: comprobantes de egreso, informe auditoria CGR vigencias 2007 - 2008
Esta situación ha sido advertida por el Comité de Vigilancia del Acuerdo, en
reiteradas oportunidades, sugiriendo además que se suscriba un programa de
desempeño con el ente de control, para evitar que el incumplimiento de las
obligaciones de dicha entidad, pueda afectar el cumplimiento del Acuerdo, sin
embargo, a la fecha ninguna de las dos entidades territoriales ha adelantado
gestiones sobre el tema.
La observación realizada sobre el incumplimiento de los límites establecidos en la
Ley 617/00 podría configurar un presunto hallazgo disciplinario, conforme lo
establece el artículo 84 de la precitada norma, en concordancia con los deberes
consagrados en el artículo 34 numeral 1 de la ley 734 de 2002. Igual situación se
presenta frente a la transferencia realizada sin el debido acto administrativo de
adición, acorde con lo previsto en artículo 48 numeral 22 de la ley 734 de 2002.
2.1.4. Sistema de Control Interno
La evaluación de controles se realizó a partir de la identificación de procesos
claves para el cumplimiento de los objetivos del memorando de asignación y los
40
riesgos asociados a su incumplimiento. De dicho análisis se obtuvo un puntaje de
1.584 que corresponde a una calificación CON DEFICIENCIAS, como se observa
en el siguiente cuadro:
EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
PRIMERA CALIFICACIÓN
Ítems
Puntos Calificación
evaluados
Proceso 1: ACUERDO
DE
REESTRUCTURACION
DE PASIVOS
CALIFICACIÓN
PONDERADA
SEGUNDA CALIFICACIÓN
30%
Ítems
Puntos Calificación
evaluados
70%
Ítems
Calificación
evaluados
13
16
1,231
0,369
13
22
1,692
1,185
13
1,554
9
9
1,000
0,300
9
16
1,778
1,244
9
1,544
PROCESO 3:
GESTION DE COBRO
Y RECAUDO DE
IMPUESTOS
15
17
1,133
0,340
15
30
2,000
1,400
15
1,740
PROCESO 4:
CALCULO ACTUARIAL
- APORTES AL
FONPET
9
11
1,222
0,367
9
14
1,556
1,089
9
1,456
10
14
1,400
0,420
10
16
1,600
1,120
10
1,540
56
67
1,196
0,359
56
98
1,750
1,225
56
1,584
PROCESO
2:SANEAMIENTO
FISCAL Y
FINANCIERO
PROCESO 5:
CUMPLIMIENTO LEY
617 DE 2000
TOTAL
Dicha evaluación se fundamenta en los resultados de la verificación de la
efectividad de los controles, en la cual se observaron, entre otras, las siguientes
debilidades:
· No obstante que a través del Comité de Vigilancia del Acuerdo, se realiza
seguimiento a los compromisos pactados en reuniones anteriores, se
observa, que al cierre de la vigencia aún estaban pendientes de cumplir
algunas tareas asignadas desde abril y agosto de 2010. De otra parte, no
obstante, los reiterados llamados del Comité a mantener la austeridad en la
contratación de prestación de servicios y a cumplir con los límites de las
transferencias a la Asamblea, la entidad no dio cumplimiento a dichas
recomendaciones.
41
· Los informes de ejecución presupuestal no registran la ejecución real del
presupuesto de la Asamblea, debido a que persiste la renuencia del ente de
control de rendir información al respecto, generando limitaciones para el
seguimiento del proceso.
· Durante la vigencia auditada, se observó de manera reiterada que la Oficina
Jurídica no realizó la presentación de los informes sobre demandas en
contra de la entidad, lo que ha dificultado el seguimiento que realiza el
Comité.
· Durante el 2010 la Gobernación y la Asamblea cancelaron intereses de
mora y/o sanciones, derivados de la falta de oportunidad en el pago de
obligaciones corrientes.
· No obstante los mecanismos implementados para garantizar un adecuado
recaudo de los ingresos corrientes, se evidenció una baja gestión de cobro
frente a algunos impuestos, cuyo recaudo depende directamente de la
Gobernación. De otra parte, no se evidenciaron controles sobre el ingreso y
liquidación del impuesto por mercancías extranjeras ni sobre el recaudo de
los recursos de Ley primera.
· El sistema de información que maneja la entidad para el registro de Rentas
(PCT), no presenta condiciones adecuadas de seguridad ni se ajusta a los
requerimientos reales del área, generando riesgos de fraude y debilidades
en la información reportada.
· No se realizan conciliaciones periódicas entre la información que genera el
Grupo de rentas y Contabilidad, además dichas dependencias no se
encuentran en interfase.
· No existen controles adecuados sobre la venta y validación de las tarjetas
de turismo, razón por la cual se presentan diferencias entre los reportes de
la Oficina de Rentas y de la OCCRE, generando riesgo de fraude.
42