DICTAMEN N.º 266/2012, de 7 de noviembre* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 266/2012, de 7 de noviembre*
Expediente relativo a la declaración de nulidad de la resolución adoptada por el Alcalde del Ayuntamiento de
Tórtola de Henares (Guadalajara) de fecha 15 de enero de 2009, por la que se le impone una sanción en materia de
residuos.
ANTECEDENTES
Primero. Expediente sancionador.- Previamente a iniciar el expediente sancionador, tal como acreditan las
resoluciones de fecha 21 de agosto de 2008 y 10 de septiembre de 2008, se requirió por escrito a D. X para que procediera a
la retirada de tres casetas instaladas en el paraje “Las Huertas”, haciendo aquel caso omiso.
Con fecha 15 de octubre de 2008 se emite informe por el Alguacil Municipal, en el que se pone de manifiesto la
instalación desde el mes de agosto de tres casetas no autorizadas en el paraje “Las Huertas” de Tórtola de Henares.
El Secretario-Interventor emite informe tras visita de inspección en la que comprueba la existencia de las casetas,
considerando responsable de su instalación a D. X, hecho que pudiera ser constitutivo de infracción administrativa leve en
materia de residuos.
Con la misma fecha, 15 de octubre de 2008, el Alcalde del Ayuntamiento de Tórtola de Henares (Guadalajara),
resolvió:
“Primero. Incoar expediente sancionador por infracción administrativa en materia de residuos consistente en la
instalación de 3 casetas no autorizadas, hechos de los cuales se presume responsable a la siguiente persona D. X.
Segundo. Nombrar como instructor del procedimiento sancionador a D. Z […].
Tercero. Comunicar al Instructor su nombramiento, dándole traslado de toda la documentación que obra en el
expediente, y notificar la iniciación del expediente y dicho nombramiento al denunciante y a los interesados que
dispondrán de un plazo de diez días para presentar alegaciones y proponer prueba [...]”.
El acuerdo anterior se notificó al interesado con fecha 20 de octubre de 2008, otorgándole un plazo de 10 días para
presentar alegaciones y proponer pruebas, quien, en uso del citado trámite, solicitó la anulación del expediente sancionador
en escrito presentado el 5 de noviembre de 2008, alegando entre otras razones, falta de concreción en la tipificación del
hecho denunciado.
Con fecha 6 de noviembre de 2008, el instructor del procedimiento procedió, a la vista de las alegaciones presentadas,
a emitir informe desestimando las mismas.
El 20 de noviembre de 2008, se notificó al interesado el acuerdo del órgano instructor de apertura de período de
prueba, emplazándolo para la práctica de las mismas. Posteriormente, el 17 de diciembre de 2008, el instructor notificó al
interesado que la infracción que da lugar a la incoación del expediente sancionador se encuentra tipificada en el artículo
34.3.b) de la Ley 10/1998 de Residuos Sólidos Urbanos y su calificación es grave.
El órgano instructor dictó propuesta de resolución de fecha 15 de enero de 2009, en la que considera probado que
D. X, ha instalado tres casetas prefabricadas, que se pudieran considerar como desechos, en finca de su propiedad sita en el
paraje “Las Huertas” de Tórtola, siendo este paraje suelo rústico especialmente protegido por el POM de Tórtola de
Henares.
Con fecha 15 de enero de 2009, el Sr. Alcalde dictó resolución en la que considera probados los hechos que dieron
lugar al inicio del expediente sancionador, declara que son constitutivos de infracción administrativa en materia de residuos
y acuerda imponer una sanción de 6.000 euros.
La anterior resolución fue notificada a D. X el 21 de enero de 2009, quien presentó el 5 de febrero de 2009, recurso de
reposición en el que solicitaba la anulación del expediente sancionador al considerar que los hechos objeto de denuncia que
dan origen al mismo quedan totalmente desvirtuados al hacer constar que no se han depositado “desechos” sino
instalaciones móviles destinadas a viveros, invernaderos o almacén de mantenimiento de bandejas de plantas de semilleros.
Con fecha 11 de febrero de 2009, se dictó resolución del Sr. Alcalde por el que se desestima el recurso presentado,
que fue notificada a la parte el 17 de marzo de 2009.
El interesado interpuso de nuevo recurso de reposición, mediante escrito registrado el 12 de mayo de 2009, que fue
desestimado por resolución del Sr. Alcalde de fecha 2 de junio de 2009.
*
Ponente: Emilio Sanz Sánchez
1
Una vez firme la resolución de imposición de la sanción por importe de 6.000 euros, por el Secretario-Interventor se
expide la correspondiente liquidación con expresión de los plazos de pago, notificada al interesado el 2 de junio de 2009.
D. X presentó con fecha 5 de junio de 2009, recurso extraordinario de revisión, que fue desestimado por resolución
del Sr. Alcalde de fecha 17 de junio de 2009.
Segundo. Solicitud de revisión de oficio.- El 4 de abril de 2012 D. X, presentó escrito mediante el que solicita que se
declare de oficio la nulidad de pleno derecho de la resolución por la que se le impuso la citada sanción.
El motivo alegado para solicitar la anulación sería el haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido, por cuanto que existe ausencia de motivación e infracción de los principios de legalidad y tipicidad.
Señala que la infracción por instalación de casetas sin licencia municipal, debería de haber seguido el procedimiento
previsto en la normativa urbanística de restablecimiento de legalidad, y en su caso, sancionador pero, en todo caso, por
infracción de esta normativa de carácter urbanístico y no por el de una ley de carácter medio-ambiental como es la Ley
10/1998, de 21 de abril, de residuos.
Indica que en ningún momento del procedimiento se ha argumentado la desestimación de las alegaciones realizadas
respecto del estado de las casetas, y de no poder considerar en ningún caso un residuo. Insiste en que tales casetas nunca
han sido residuos abandonados, vertidos o incontrolados.
Añade por último que la resolución del Alcalde de 15 de octubre de 2008, omite la posible calificación de los hechos
que motivan la incoación del procedimiento y las sanciones que pudieran corresponder y que no se ha procedido a notificar
la propuesta de resolución, en la que se eleva la calificación de leve a grave, sin la más absoluta motivación.
Tercero. Acuerdo del Consejo Consultivo.- El expediente así tramitado fue remitido a este Consejo en virtud de
oficio suscrito por el Alcalde de fecha 4 de julio de 2012, adoptando el Pleno de este órgano consultivo, en sesión celebrada
el 18 de julio de 2012, el siguiente acuerdo:
“Devolver el expediente a la entidad local consultante, al no acreditarse en la documentación enviada que haya sido
tramitado el correspondiente procedimiento de revisión de oficio con las garantías que exige el Título VI de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Para dar cumplimiento a las exigencias legales citadas procede que una vez iniciado el correspondiente
procedimiento por el Pleno municipal, se lleven a cabo cuantos actos de instrucción se consideren pertinentes
(alegaciones, pruebas e informes precisos), tendentes todos ellos a la determinación, conocimiento y comprobación de los
datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución.
Posteriormente deberá ponerse de manifiesto a cuantos resulten afectados todo el expediente hasta aquí tramitado,
otorgándoles, en virtud de lo previsto en el artículo 84.1 de la citada norma, un plazo de audiencia no inferior a diez días
ni superior a quince para que puedan alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes a su
derecho. En las notificaciones de otorgamiento del trámite de audiencia a los afectados deberá quedar fijada claramente
la causa en la que se fundamenta la nulidad que se pretende.
Transcurrido dicho plazo y a la vista de las posibles alegaciones presentadas y de toda la documentación obrante en
el expediente, el órgano competente, de conformidad con el citado artículo 84, deberá aprobar la correspondiente
propuesta de resolución en la que, detallados debidamente los hechos y fundamentos de derecho y valoradas, en su caso,
las alegaciones presentadas, se manifieste la posición de la Entidad Local en orden a la resolución del procedimiento.
Una vez tramitado el procedimiento según lo indicado, se trasladarán las actuaciones practicadas así como toda la
documentación integrante del expediente en el que trae causa la revisión de oficio iniciada, a la Consejería de Presidencia
y Administraciones Públicas, a fin de que, conforme a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre,
del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, solicite de nuevo el dictamen de este órgano consultivo
según lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. […]”.
Cuarto. Informes del Secretario.- Con fecha 1 de agosto de 2012, el Secretario Municipal emitió sendos informes en
relación con el procedimiento y la legislación aplicable, para declarar la nulidad de pleno derecho del acto recurrido y las
actuaciones practicadas, proponiendo que previamente a la resolución del procedimiento, se solicite dictamen al Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha.
Quinto. Acuerdo del Pleno.- En sesión ordinaria celebrada por el Pleno del Ayuntamiento de Tórtola de Henares el
10 de agosto de 2012 se acordó:
“Iniciar el expediente para la solicitud de dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha […] llevándose a
cabo cuantos actos de instrucción se consideren pertinentes y poniéndose de manifiesto al interesado por un plazo de
quince días, al objeto de que pueda presentar los documentos y alegaciones que estime. […] Que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo
Común, se acuerda la suspensión en el cómputo del plazo para tramitar el procedimiento al recabar el dictamen del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha […]”.
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Sexto. Trámite de audiencia.- Con fecha 14 de agosto de 2012 se concedió trámite de audiencia a D. X por un plazo
de 15 días.
El interesado presentó escrito de fecha 21 de septiembre de 2012 en el que alega de nuevo la nulidad de actuaciones al
haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, vulneración de los principios de
legalidad, tipicidad y proporcionalidad y contradicción en la tramitación del procedimiento simplificado.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo
entrada con fecha 8 de octubre de 2012.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo el expediente revisión de oficio de la
resolución adoptada por el Alcalde del Ayuntamiento de Tórtola de Henares (Guadalajara) de fecha 15 de enero de 2009,
por la que se le impone a D. X una sanción en materia de residuos.
El artículo 102 del citado texto legal determina, en su apartado primero, que “las Administraciones Públicas, en
cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos
que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el
artículo 62.1”.
Así mismo, el artículo 4.1.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone que
corresponde a las Corporaciones Locales, en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial y dentro de la
esfera de sus competencias, la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, reiterándose tal atribución en el
artículo 53 de la misma Ley, así como en el artículo 218 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
Los preceptos antes referidos deben ser puestos en relación con el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre,
del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el cual determina que las Corporaciones Locales de la
Región solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando
preceptivamente venga establecido en las leyes.
En virtud de lo dispuesto en los referidos preceptos, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo y
habilitante.
II
Análisis del procedimiento.- Antes de pasar al análisis de los aspectos sustantivos que suscita el expediente, procede
examinar el procedimiento desarrollado por la entidad local consultante para posibilitar la eventual adopción del acto
revisor sometido a dictamen.
El artículo 4.1.g) de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone de modo
genérico que corresponde a las Corporaciones Locales, en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial y
dentro de la esfera de sus competencias, la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, reiterándose la atribución
de tal potestad en similar precepto del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. El régimen jurídico aplicable al instituto
revisor dentro del ámbito local queda reflejado en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, que remite para su ejercicio
a “los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado
reguladora del procedimiento administrativo común”. Tal declaración de nulidad y revisión de oficio de sus actos podrá
ser acordada por el Pleno de la Corporación municipal, tal como ha señalado este Consejo Consultivo en los recientes
dictámenes 41/2012, de 14 de marzo, y 243/2012, de 17 de octubre, todo ello de conformidad con los requisitos y plazos
establecidos en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Ahora bien, este último precepto no contempla un procedimiento específico para la sustanciación de los expedientes
de revisión de oficio y declaración de nulidad, por lo que han de entenderse aplicables las reglas comunes recogidas en el
Título VI del antedicho cuerpo legal, denominado “De las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos”, si bien con la particularidad señalada en el citado precepto de que será necesario el previo dictamen
favorable del órgano consultivo que corresponda. De este modo, siguiendo el procedimiento descrito en el referido Título
VI, pueden señalarse como trámites ordinarios para proceder a la revisión de oficio de los actos administrativos: el acuerdo
de iniciación del procedimiento dictado por órgano competente, el nombramiento de instructor, la sustanciación de las
actuaciones que se consideren precisas para la debida instrucción del procedimiento, tales como la práctica de las pruebas
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pertinentes para acreditar los hechos relevantes para su resolución y la emisión de los informes que se estimen necesarios,
la audiencia a los afectados y la formulación de una propuesta de resolución, como paso previo al requerimiento de
dictamen de este Consejo Consultivo.
A la vista de tales requisitos, las actuaciones practicadas por la entidad local impulsora del procedimiento, que ya han
quedado descritas en los antecedentes, ponen de manifiesto una general adecuación a los trámites formales de aplicación,
sin que se aprecie irregularidad alguna de la pueda derivar riesgo de nulidad para la resolución con la que se ponga término
al procedimiento.
El procedimiento de revisión de oficio que se somete a dictamen fue iniciado en virtud de la solicitud cursada por
D. X mediante la que se pedía la declaración de nulidad de la resolución adoptada por el Alcalde del Ayuntamiento de
Tórtola de Henares (Guadalajara) de fecha 15 de enero de 2009, por la que se le impone una sanción en materia de
residuos.
Dicha solicitud fue informada por el Secretario municipal con fecha 1 de agosto de 2012, señalando que la misma
carece del fundamento necesario para que pueda ser estimada, al no existir causa de nulidad alguna que pueda fundamentar
la nulidad absoluta. Posteriormente se concedió trámite de audiencia a la parte, quien en uso del mismo presentó las
pertinentes alegaciones.
III
Presupuestos de la revisión de oficio.- La nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo
de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en
que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones
excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva.
Estas exigencias que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisora responden a la necesidad de buscar un justo
equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de
legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico.
Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder
alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por
haber transcurrido los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir
efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser
insubsanable aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación (sin perjuicio,
en cuanto a efectos, de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 102.4
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
La nulidad se reserva para la eliminación de actos que contienen vicios de tal entidad que trascienden el puro interés
de la persona sobre la que inciden los efectos de los mismos y repercuten sobre el orden general, resultando ser “de orden
público”, lo cual explica que pueda ser declarada de oficio tanto por la Administración como por los Tribunales, debiendo
hacerse tal pronunciamiento de forma preferente, en interés del ordenamiento mismo.
Centrando el análisis en el único motivo de nulidad invocado, el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
establece en la actualidad las causas de nulidad de pleno derecho con carácter tasado y restrictivo, apreciables siempre con
prudencia y moderación, señalando en su apartado 1.e) que son nulos de pleno derecho “los actos dictados prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados”.
La propia dicción del precepto legal hace suponer que no queda acogido dentro del supuesto de nulidad citado
cualquier incumplimiento de las formas procedimentales necesarias para la creación del acto, sino exclusivamente aquéllos
en los que se haya obviado total y absolutamente el procedimiento previsto para su aprobación. De este modo lo vino
entendiendo tradicionalmente el Tribunal Supremo, quien, en su Sentencia de 21 de octubre de 1980 -Ar. RJ 1980\3925-,
afirmaba que, para una recta aplicación de la nulidad establecida en dicho artículo, “el empleo de los adverbios allí
reflejados -total y absolutamente- recalcan la necesidad de que se haya prescindido por entero de un modo manifiesto y
terminante del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo, es decir, para que se dé esta
nulidad de pleno derecho es imprescindible, no la infracción de alguno o algunos de los trámites, sino la falta total de
procedimiento para dictar el acto”.
No obstante, si bien, según lo expuesto, una primera reflexión parece conducir a referir el vicio de nulidad citado a
aquellos supuestos en que se dicta el acto de plano y sin procedimiento alguno, la jurisprudencia ha abandonado esa
posición restrictiva huyendo de la estricta literalidad del precepto y adoptando una postura más matizada, al entender que
entran dentro del ámbito de aplicación de la causa de nulidad aludida los supuestos en que se han omitido trámites
esenciales del mismo -entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1991, Ar. RJ 1991\3437; de 31 de
mayo de 1991, Ar. RJ 1991\4381; de 19 de diciembre de 1991,Ar. RJ 1991\355; de 9 de diciembre de 1993, Ar. RJ
1993\9796 y de 15 de junio de 1994, Ar. RJ 1994\4600-. Similar trayectoria se observa en la doctrina del Consejo de
Estado, quien, tras afirmar en una primera etapa que para poder ampararnos en el motivo indicado sería preciso la total y
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absoluta falta del procedimiento señalado, lo que supondría adoptar un acto administrativo careciendo mínimamente de la
base procedimental sobre la que discurre la senda de la legalidad en la adopción del mismo, en dictámenes emitidos con
posterioridad ha llegado a aceptar que la falta comprobada de un requisito esencial para la producción de un acto resulta
suficiente para determinar la nulidad del mismo por el motivo analizado -entre otros, dictamen 591/1995-.
Siguiendo la línea expuesta por este Consejo Consultivo en reiteradas ocasiones -entre otras, en sus dictámenes
151/2004, de 24 de noviembre; 12/2009, de 11 de febrero y 38/2010, de 24 de marzo- hay que afirmar que concurre el
motivo de nulidad previsto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando se ha omitido total y absolutamente el
procedimiento legalmente establecido, cuando el procedimiento utilizado es otro distinto al exigido legalmente o cuando,
aun existiendo varios actos del procedimiento, se omite aquél que, por su carácter esencial o trascendental, es
imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos de los afectados.
IV
Sobre la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión.- El artículo 102.3 LRJ-PAC incorpora la posibilidad de
inadmitir a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del correspondiente órgano consultivo, aquellas solicitudes de
revisión que no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la misma Ley o que carezcan
manifiestamente de fundamento, así como cuando se hayan desestimado en cuanto al fondo otras sustancialmente iguales.
La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de
impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los
requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá
decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos
de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos
condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten
los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos aun cuando
únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la
realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo “se
aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una
interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración” sentencia de 19 de diciembre de 2001,
(RJ/2002/932).
La utilización del adverbio “manifiestamente” ha sido objeto de interpretación jurisprudencial constante en el sentido
de “ostensibilidad”, como posibilidad de apreciación a primera vista, siendo incompatible con la necesidad de efectuar
cualquier interpretación jurídica o con la exigencia de un esfuerzo dialéctico.
Aplicando la doctrina anterior al supuesto sometido a consulta debe concluirse, en contra de lo señalado por el
Secretario del Ayuntamiento en su informe de fecha 1 de agosto de 2012, la improcedencia de declarar la inadmisión a
trámite de la solicitud de revisión al no darse en la misma los requisitos legalmente establecidos, porque resulta evidente
que en la petición del interesado, esa manifiesta carencia de fundamento no se da, y la motivación jurídica en que se basa la
solicitud de revisión (haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la adopción de
la resolución sancionadora) no es absurda ni disparatada, ofreciendo la suficiente solidez como para justificar, al menos, la
tramitación del correspondiente procedimiento administrativo revisorio.
Debe advertirse que, en este trámite de admisión, no será preciso determinar si realmente se da la causa de nulidad o
no, pues para ello sería preciso instruir todo el procedimiento, bastando con que en la solicitud se razone alguna causa de
nulidad y ésta no carezca manifiestamente de fundamento.
V
Examen de las infracciones alegadas por el interesado.- Señaladas, en las anteriores consideraciones, las reglas y
criterios hermenéuticos de aplicación al supuesto objeto de consulta, procede pasar a analizar si, en este caso, concurre la
causa de nulidad alegada por el interesado, quien manifiesta que se ha incurrido en vicio de nulidad, al haberse prescindido
total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que no es otro que el previsto para el ejercicio de la
potestad sancionadora.
Por elementales razones de índole lógico formal conviene analizar, en primer lugar los defectos que, a juicio del
interesado, se han producido en el procedimiento sancionador, para posteriormente analizar si concurre la causa de nulidad
que se atribuye a la resolución sancionadora.
Así el primero de los motivos de impugnación a analizar se refiere a la falta de notificación al recurrente de la
propuesta de resolución del instructor.
El Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio de
la potestad sancionadora, dispone en su artículo 13 que: “1. La iniciación de los procedimientos sancionadores se
formalizarán con el contenido mínimo siguiente:
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a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las
sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los
mismos.
d) Órgano competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la
posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos
en el artículo 8.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento
sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 15.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su
ejercicio”.
Por su parte los artículos 18 y 19, en relación con la propuesta de resolución, señalan que: “Concluida, en su caso, la
prueba, el órgano instructor del procedimiento formulará propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada
los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción
que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que
propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el órgano competente para
iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo; o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción o
responsabilidad” y “1. La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del
procedimiento. A la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que
los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para
formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del
procedimiento. [ ] 2. Salvo en el supuesto contemplado por el artículo 13.2 de este Reglamento, se podrá prescindir del
trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y
pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado de conformidad con lo previsto en el artículo 3 y en el punto 1 del
artículo 16 del presente Reglamento. […]”.
El examen de esta cuestión debe iniciarse recordando que, tal como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional
145/2011, de 26 de septiembre, (RTC\2011\145) “constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional desde la STC
18/1981, de 8 de junio (RTC 1981/18), que las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 CE son aplicables también
a los procedimientos administrativos sancionadores, en cuanto que son manifestación de la potestad punitiva del Estado,
con las matizaciones que resulten de su propia naturaleza (por todas, STC 17/2009, de 26 de enero [RTC 2009, 17], F.2),
incluyendo en esas garantías el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión. En particular, el ejercicio del
derecho de defensa en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, ante todo, que el implicado sea
emplazado, tomando conocimiento de la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva
posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa. Pero más allá del elemental deber de la Administración de
comunicar al afectado la incoación del expediente sancionador, es preciso que éste tenga oportunidad de alegar en el
curso del mismo lo que a su derecho convenga, así como de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes.
En este sentido, una vez concluida la instrucción del expediente sancionador, la propuesta de resolución que formule
el instructor, si es inculpatoria, cumple la destacada función de constituir la imputación, para lo cual en esa propuesta «se
fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se
determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables,
especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su
caso» (art. 18 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto [RCL 1993, 2402], por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora). En igual sentido, hemos apreciado «como elementos
indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa», por una parte la
inalterabilidad o «identidad de los hechos que se le imputan» y, por otra, «la calificación de la falta y sus consecuencias
punitivas» (STC 160/1994, de 23 de mayo [RTC 1994, 160], F. 3).
Dada la relevante función que en el seno del procedimiento sancionador cumple la propuesta de resolución, hemos
dicho que «sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador,
claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el art.
24.2 CE, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento»; de modo que la falta de
comunicación de la propuesta de resolución del expediente «constituye sin duda una violación del derecho constitucional
del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto… del
derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el art. 24.2 CE» ( SSTC
29/1989, de 6 de febrero [RTC 1989, 29], F. 6; 145/1993, de 26 de abril [RTC 1993, 145], F. 3; 160/1994, de 23 de mayo
[RTC 1994, 160], F. 3; y 14/1999, de 22 de febrero [RTC 1999, 14], F. 3).
Ahora bien, con arreglo a nuestra propia jurisprudencia, para que la ausencia de notificación de la propuesta de
resolución alcance relevancia constitucional es preciso que, como se dijo en la STC 98/1989, de 1 de junio (RTC 1989, 98)
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(F.7), tal omisión hubiese provocado que disminuyeran las posibilidades de defensa, entendidas como conjunto de
facultades de alegación y prueba frente a unos determinados hechos, así como de mantenimiento de los términos
esenciales del debate. Por ello, carecerá de toda relevancia constitucional la falta de notificación de la propuesta de
resolución si la misma reproduce el contenido del acuerdo de incoación, o en su caso del pliego de cargos, en sus
elementos esenciales: relato de los hechos, calificación jurídica de los mismos e individualización de la sanción cuya
imposición se sugería. Si el expedientado tuvo oportunidad de alegar respecto de ese contenido, no es posible apreciar que
la ausencia de traslado de la propuesta de resolución con la que concluyó la instrucción del expediente mermara su
derecho de defensa ni le causara indefensión material alguna (SSTC 145/1993, de 26 de abril [RTC 1993, 145] F. 3; y
117/2002, de 20 de mayo [RTC 2002, 117], F. 5). En este sentido, tanto el art. 84.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre
(RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), como el art. 19.2 del ya citado Real Decreto 1398/1993, autorizan al órgano
instructor a prescindir del trámite de audiencia «cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros
hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado», de modo que en estos casos la
ausencia del trámite por sí sola no ha de producir la ilegalidad de la resolución, pues lo determinante es que se haya
producido indefensión real”.
Además, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 140/2009, de 15 de junio (RTC 2009\140, F.3), declaró que el
deber de motivación en el ámbito sancionador incluye no sólo la obligación de fundamentar los hechos y la calificación
jurídica, sino también la sanción a imponer, pues sólo así puede procederse a su control posterior en evitación de toda
arbitrariedad.
Por su parte, el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia de 27 de abril 1998 (RJ/1998/3646) (con cita de las
Sentencias de 21 de abril, 2 y 6 de junio y 30 de julio de 1997 y 9 y 16 de marzo de 1998), señala que el derecho a ser
informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se
satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de
resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa,
integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo
infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente aquel trámite
podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite
anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso.
Por tanto, según la jurisprudencia citada se puede prescindir, siempre con carácter excepcional, del trámite de
notificación de la propuesta de resolución cuando el imputado ha conocido ya de modo preciso los hechos por los que se
tramita el expediente, así como la concreta responsabilidad sancionadora que se le imputa, permaneciendo los mismos
invariados durante la tramitación del procedimiento, esto es, cuando se le ha notificado correctamente el acuerdo de
iniciación con indicación de los hechos y su calificación como infracción así como de las posibles sanciones que pudieran
corresponder y no se hayan alterado unos y otros.
En el presente caso el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador carecía de los requisitos imprescindibles para
satisfacer las exigencias del derecho fundamental a ser informado de la acusación, al limitarse a la identificación del hecho
imputado (infracción administrativa en materia de residuos consistente en la instalación de 3 casetas no autorizadas) sin
identificación del precepto en el que se tipifica ni la sanción que cabria imponer, por lo que no contendría un
pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
No consta en el expediente la notificación al sancionado de la propuesta de resolución, de la que no se podía
prescindir pues aquel no conocía de modo preciso los hechos por los que se tramita el expediente ni la concreta
responsabilidad sancionadora que se le imputaba. Es más, incluso en el informe de 15 de octubre de 2008 se señala que los
hechos descritos son constitutivos de infracción administrativa en materia de tributos tipificada como leve, en tanto que la
propuesta no notificada y la resolución que pone fin al procedimiento sancionador los consideran graves, imponiendo por
ello una sanción cuya cuantía no se motiva.
La ausencia de notificación de la propuesta de resolución constituye un grave defecto de procedimiento, que ha
producido una situación de indefensión al interesado en tanto no se ha dado cumplimiento a uno de los trámites esenciales
previsto por el ordenamiento jurídico para garantizar la defensa de sus derechos.
La aplicación a este supuesto de la doctrina expuesta anteriormente, impone que se estime la concurrencia de la causa
de nulidad alegada, por lo que procedería la revisión de oficio de la resolución adoptada por el Alcalde con fecha 15 de
enero de 2009, conforme con las previsiones del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, revisión, que sin
embargo no impide, la tramitación de un nuevo expediente sancionador, siempre que la infracción no haya prescrito.
Admitida la concurrencia de este defecto en el procedimiento sancionador tramitado, no resulta necesario examinar el
resto de cuestiones planteadas por el interesado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
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Que, concurre la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que
se habilita al Ayuntamiento de Tórtola de Henares para que proceda a la revisión de oficio de la resolución adoptada por el
Alcalde con fecha 15 de enero de 2009, instada por D. X.
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