EL NUEVO REGISTRO CIVIL. LEY 20/2011, DE 21 DE JULIO, DEL

NÚMERO 30. MAYO DE 2013
ISSN: 2254-3805
DERECHO CIVIL
EL NUEVO REGISTRO CIVIL.
LEY 20/2011, DE 21 DE JULIO, DEL REGISTRO CIVIL
Manuel Martín Morato
Secretario Judicial del Registro Civil exclusivo de Valladolid
RESUMEN
La Ley de Registro Civil de 8 de junio de 1957 y su Reglamento, de 14 de
noviembre de 1958, son los pilares básicos del Derecho registral civil español. Este marco normativo, al día de hoy insuficiente, se completa con
otras disposiciones de rango inferior emanadas en esencia de la Dirección
General de Registros y del Notariado. A su vez, se ve reformado en números preceptos por otras disposiciones introducidas en los últimos años en
el Código Civil, en materias relacionadas con el estado civil de las personas: filiación, matrimonio, incapacitación, tutela, adopción, nacionalidad,
vecindad civil, etc.
Por ello, era inaplazable promulgar una nueva Ley de Registro Civil que
acometiera una profunda reforma legislativa que abarque tanto a la institución registral como la incorporación de las reformas legales llevadas a
cabo en el ámbito del Derecho de la persona y del Derecho de familia. En
definitiva, una Ley que tiene como objetivos fundamentales: acomodar el
Registro Civil a la sociedad del siglo XXI y a la legislación vigente, desjudicializar la función registral, la creación de un Registro Civil único y
electrónico para toda España, un Registro Civil de servicios y, por último,
un Registro Civil orientado a las personas.
La finalidad de este trabajo es analizar las novedades que guían a la Ley
20/2011, de 21 de julio, y constituir al mismo tiempo un análisis crítico de
algunos de sus preceptos..
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Manuel Martín Morato
Palabras clave: Registro Civil, Ley 20/2011 de 21 de julio, desjudicialización del Registro Civil, Registro Civil único y electrónico, Registro Civil
de servicios, principios registrales, reducción de oficinas registrales.
ABSTRACT
Both the Civil Register Act of 8th June 1957 and its corresponding regulations of 14th November 1958 are the basic pillars of the Spanish Registry
Law. This framework, which proves to be insufficient today, has been completed with other lower-ranking provisions emanating essentially from the
General Directorate of Registers and Notaries. At the same time, has been
amended in many precepts by other provisions, which, in recent years,
have been introduced in the Civil Code in matters related to the civil status
of the individual: filiation, marriage, incapacitation, guardianship, adoption, nationality, abode, etc.
Therefore, it was urgent to enact a new Civil Registration Law, which
brought about a great legislative reform that encompassed both the Registry as an institution, as well as the introduction of legal reforms, carried
out insofar as the rights of the individual and the family were concerned. In
short, a law whose main objectives are: to adjust the Civil Registry to the
requirements of the society of the 21st century and the current legislation,
to dejudicialize registry functions, to create a single, electronic Civil Registry for Spain as a whole, to provide Civil Registration services and finally, a Civil Registry which is accessible to the individual.
The purpose of this work is to analyse the amendments of the 20-2011 law
of 21st July and to carry out, at the same time, a critical analysis of some
of its provisions.
Keywords: Civil Registry, 20/2011 law of 21th July, Dejudicializing the
Civil Registry, single and electronic Civil Registry, registration services,
registration principles, fewer registry offices.
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El nuevo Registro Civil. Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil
SUMARIO
1.
NECESIDAD DE UNA NUEVA LEY.
2.
MODELO DESJUDICIALIZADO DEL REGISTRO CIVIL.
2.1. Naturaleza jurídica de las funciones registrales.
2.1.1. Opiniones doctrinales.
2.1.2. Criterio de la Dirección General de los Registros y del Notariado.
2.1.3. Tesis de la Ley de Registro Civil de 2011.
3.
REGISTRO CIVIL ÚNICO Y ELECTRÓNICO.
4.
REGISTRO CIVIL DE SERVICIOS.
4.1. Registro individual.
4.2. Prestación de servicios telemáticos.
4.3. Proceso de digitalización de asientos.
4.4. Consultas procedentes de otras Administraciones o funcionarios.
4.5. Comunicaciones procedentes de otros Registros y otras Administraciones.
5.
REGISTRO CIVIL ORIENTADO A PERSONAS.
5.1. Adaptación a los principios constitucionales.
5.2. Registro individual y continuado.
5.3. Excepcional la presencia física.
5.4. Derechos y deberes de las personas.
6.
REDUCCIÓN DE OFICINAS REGISTRALES E INFORMATIZACIÓN.
6.1. Reducción de Oficinas Registrales.
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6.2. Informatización de los Registros Civiles.
6.2.1. Plan de informatización de los Registros Civiles.
6.2.2. Plan Avanza. Registro Civil en línea.
6.2.3. Plan estratégico de modernización.
6.2.3.1. Modernización tecnológica.
6.2.3.2. Modernización organizativa.
6.2.3.3. Modernización normativa.
7.
OTRAS INNOVACIONES Y PRINCIPIOS DE LA NUEVA LRC
7.1. Nueva formulación de hechos y actos inscribibles.
7.2. Derogación del principio de territorialidad.
7.3. Clases de asientos.
7.4. Novedades en materia de Derecho Internacional Privado.
7.5. Supresión del Libro de Familia
7.6. Solicitudes de adquisición de nacionalidad española por residencia.
7.7. Tramitación del expediente matrimonial.
7.8. Recursos.
7.8.1. Recurso ante la DGRN.
7.8.2. Recurso jurisdiccional.
7.8.3. Recurso formulado por la DGRN.
8.
ASPECTOS CRÍTICOS.
8.1. Inscripción de nacimiento de hijos no matrimoniales.
8.2. Intervención del Ministerio Fiscal.
8.3. Intervención de Médicos Forenses.
8.4. Dispensas matrimoniales y certificados de capacidad matrimonial.
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8.5. Ubicación de las Oficinas Generales.
8.6. Dilatada vacatio legis.
8.7. Aires de reforma.
Abreviaturas
RC:
Registro Civil.
LRC:
Ley de Registro Civil.
RRC:
Reglamento del Registro Civil.
CE:
Constitución Española.
DGRN:
Dirección General de los Registros y del Notariado.
DG:
Dirección General.
RDL:
Real Decreto-ley.
RD:
Real Decreto.
CC:
Código Civil.
LOPJ:
Ley Orgánica del Poder Judicial.
LRJ-PAC: Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
MJ:
Ministerio de Justicia.
LEC:
Ley de Enjuiciamiento Civil.
BOE:
Boletín Oficial del Estado.
BIMJ:
Boletín de Información del Ministerio de Justicia.
DNI:
Documento Nacional de Identidad.
CIEC:
Comisión Internacional de Estado Civil.
CGPJ:
Consejo General del Poder Judicial.
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1. NECESIDAD DE UNA NUEVA LEY
En palabras del Ministro de Justicia en el año 2009, se decía: el funcionamiento del Registro Civil bajo la vigencia de la Ley del Registro Civil de 1957 ha
desembocado en una situación que no resulta ajustada a las necesidades de
la sociedad actual. Por diferentes causas, cada oficina funciona de manera
aislada y autónoma.
El Ministro de Justicia señalaba en una comparecencia ante la Comisión de
Justicia del Congreso de los Diputados del 26 de marzo de 2009: El Registro
civil de la España de hoy está constituido por cerca de 8.000 islas de diversa
naturaleza que, si bien desde la pasada legislatura han dejado de compartir el
olvido, todavía comparten la soledad.
Aunque disponemos del mecanismo unificador de las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la dispersión actual ha conducido a una práctica en cierto modo contaminada por diversos factores.
Como anticipo cabe destacar que en el Ministerio de Justicia existen dos Direcciones Generales y otras dos Subdirecciones Generales 1 que desempeñan
actuaciones en relación con los Registros Civiles:
la Dirección General de los Registros y del Notariado, con competencias de dirección, organización y elaboración de criterios;
la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia,
con competencias en cuanto a medios personales;
la Subdirección General de Programación de la Modernización y la
Subdirección General de nuevas tecnologías de la Justicia, a la que
compete la programación, gestión y desarrollo de las nuevas tecnologías en el ámbito de todos los órganos de la Administración de Justicia,
incluidos los Registros Civiles.
1
El RD 453/2012, de 5 de marzo, desarrolla la estructura orgánica básica del MJ y modifica el RD
1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. El RD de 5 de marzo de 2012 suprime la DG de Modernización de la Administración de
Justicia, cuyas competencias son asumidas por la Secretaría General de la Administración de Justicia.
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Aunque esta diversificación garantiza una atención muy especializada, sin
embargo genera cierta complicación en el momento de identificar la autoridad
competente para solventar determinadas cuestiones. Buena muestra de ello
es la considerable carga de trabajo que producen las quejas de los ciudadanos, ya sea a través del Defensor del Pueblo, del Consejo General del Poder
Judicial o de los centros dependientes del Ministerio de Justicia de atención al
ciudadano.
A lo anterior hay que añadir la intervención de las Comunidades Autónomas
en la gestión de los Registros Civiles —diez de ellas tienen transferidos los
medios personales y materiales— y las reformas de los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Aragón, Cataluña y Extremadura que atribuyen ciertas
«competencias ejecutivas» en materia de Registro Civil a dichas Comunidades
Autónomas.
La decidida intención de reformar en profundidad el sistema del Registro Civil
y las numerosas reformas que ha experimentado la Ley del Registro Civil de
1957 durante su larga vigencia han aconsejado elaborar una nueva Ley de
Registro Civil abandonando la técnica de reformas sucesivas y parciales con
la que se ha trabajado en los últimos años.
En la actualidad, la Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957 y su Reglamento, de 14 de noviembre de 1958, que entraron en vigor el 1 de enero de
1959, constituyen las disposiciones básicas del Derecho registral civil español.
Sin embargo, la ordenación jurídica del Registro Civil en España no se agota
en la Ley y el Reglamento, pues existen multitud de disposiciones de rango
inferior que completan el marco normativo en materia registral. La Ley y el
Reglamento del Registro Civil se han visto profundamente afectados por la
Constitución y por las últimas reformas del Código Civil en materias relacionadas con el estado civil de las personas (v. gr. filiación, matrimonio, incapacitación, tutela, adopción, nacionalidad, vecindad civil, etc.). En consecuencia, y a
pesar de las sucesivas reformas de la Ley y del Reglamento del Registro Civil,
la legislación registral ha quedado derogada o modificada, tácitamente, en
aspectos esenciales, lo que ha obligado a una intensa y profusa labor interpretativa por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Todo lo expuesto justifica la conveniencia de acometer una profunda reforma
legislativa que abarque tanto la institución registral en sí misma considerada
como la incorporación coherente de las reformas legales realizadas en el ámbito del Derecho de la persona y del Derecho de familia. En definitiva, una Ley
que pretende conseguir, entre otros objetivos, los siguientes:
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1. Acomodar el Registro Civil a la sociedad y a la legislación vigente.
2. Desjudicializar la función registral, en sintonía con los procesos modernizadores que se han emprendido en otros países de nuestro entorno.
3. La constitución de un Registro civil único y en línea para toda España y
accesible para todos los ciudadanos.
2. MODELO DESJUDICIALIZADO DEL REGISTRO CIVIL
Se opta por un modelo de Registro civil desjudicializado, frente al sistema
tradicional en España en el que sus encargados eran jueces, aunque con
competencias no jurisdiccionales. El mantenimiento de modelo judicial que se
consolidó con la Ley de Registro civil de 1957 supondría, como ha sucedido
con la mayor parte de su vigencia, apartarse de los sistemas de Derecho
comparado que mayoritariamente han optado por un modelo no judicial, como
sucede en Alemania, Francia, Italia, Holanda, Suiza, Reino Unido o Canadá,
entre otros.
La atribución en su momento de las competencias en materia de Registro Civil
a los jueces obedecía más a las condiciones jurídicas, económicas y sociológicas de la España de 1870, fecha en la que se promulga la primera Ley de
Registro Civil y su posterior mantenimiento en la Ley de 1957, que a razones
de orden estrictamente jurídico. La doctrina académica ha señalado reiteradamente la desvinculación de esta materia de las competencias jurisdiccionales, y el propio Tribunal Constitucional en su Auto de 13 de diciembre de 2005
vuelve a insistir en la naturaleza registral y no jurisdiccional del Registro civil.
Analicemos seguidamente esta faceta.
2.1. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS FUNCIONES REGISTRALES
2.1.1. Opiniones doctrinales
La doctrina civilística y registral ha estudiado con multitud de argumentos la
naturaleza jurídica de la función registral y, por ende, la de la función de calificación, inscripción y publicidad formal, así como la de formación y documentación de los actos del estado civil, la de corrección del Registro a través de
expedientes registrales y la de prueba de situaciones de estado civil a través
del expediente de presunción. Esta misma doctrina ha dividido sus opiniones,
manifestándose por las siguientes manifestaciones:
Jurisdiccional por estar atribuida su función a Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial y por participar de los caracteres de la jurisdicción contenciosa.
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Jurisdicción voluntaria (impropiamente llamada jurisdicción al no existir
contienda entre partes), ya que el artículo 16 del RRC de 1958 determina la aplicación supletoria de las normas de esta jurisdicción para las
actuaciones y expedientes del RC.
Administrativa, argumentando que el RC se encuentra bajo la dependencia del Ministerio de Justicia; la DGRN es el órgano superior de
consulta y de resolución de recursos en materia registral como norma
general, aunque con algunas excepciones.
Sui generis, o categoría autónoma o de naturaleza típicamente registral,
llamada también por otros como la Administración pública del Derecho
privado o función legitimadora en cuanto el expediente registral no es
un expediente administrativo, pues versa sobre cuestiones de Derecho
privado, tampoco es un procedimiento jurisdiccional contencioso, al no
existir contradicción entre partes, y tampoco es de jurisdicción voluntaria, a pesar de su analogía.
2.1.2. Criterio de la Dirección General de los Registros y del Notariado
Emana a través de las Instrucciones, Circulares y Resoluciones y como centro
directivo de los órganos registrales, a tenor del artículo 9 de la Ley de RC de
19572:
La instrucción de la DGRN de 17 de agosto de 2005 3 analiza la naturaleza
jurídica de la función registral: las funciones del RC quedan institucionalmente
atribuidas al Poder Judicial a pesar de la naturaleza administrativa del RC. No
por ello se convierten en funciones jurisdiccionales, sino típicamente registrales, llamándose en la doctrina «la Administración pública del Derecho privado»
o función legitimadora. En consecuencia, tiene una naturaleza especial en
cuanto no es un expediente administrativo el expediente gubernativo, pues
versa sobre cuestiones del Derecho privado, pero tampoco es un procedimiento jurisdiccional contencioso, al no existir contradicción entre partes. Tampoco
es de jurisdicción voluntaria, a pesar de su analogía.
Con anterioridad se dictó la Resolución de 18 enero de 19944, cuyo contenido fundamental decía: «se recuerda al Juez Encargado que las funciones
registrales son un añadido a las estrictamente judiciales (artículo 2 Ley Orgánica del Poder Judicial), de suerte que la independencia constitucional de los
Jueces en cuanto tales, no es predicable respecto de sus funciones como
2
Art. 9 LRC de 1957: El RC depende del MJ. Todos los asuntos a él referentes están encomendados a la
DGRN. Los Encargados deben cumplir las órdenes e instrucciones del MJ y de la DG del ramo.
3
Boletín de Información del MJ (BIMJ) núm. 2000.
4
Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núm. 1701.
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Encargados de los Registros Civiles, pues en este punto están sometidos
jerárquicamente al Ministerio de Justicia y a la Dirección General de Registros
y del Notariado (artículos 9 LRC y artículo 41 RRC)» 5.
Este argumento fue reiterado a su vez, en fecha 27 de enero de 2004, al
evacuar el Centro Directivo consulta planteada por el Registro Civil de Madrid6: resulta conveniente recordar la específica naturaleza jurídica de las funciones registrales que atribuye a los Jueces Encargados, a los Secretarios
Judiciales y a los Oficiales habilitados la legislación del Registro Civil. Se trata
de una materia distinta de la judicial, de naturaleza propia, que versa sobre
cuestiones de Derecho privado, que no está sometida a la legislación de procedimiento administrativo, ni a la legislación procesal ni civil ni contenciosoadministrativa, sino sujeta a una legislación propia integrada por la Ley del
Registro Civil de 8 de junio de 1957 y su Reglamento general de ejecución,
que sólo subsidiaria y limitadamente en cuanto a la tramitación de los expedientes registrales se rige por las normas de la jurisdicción voluntaria (artículo
16 RRC)7. Igualmente dispone tal materia registral de título competencial propio desde el punto de vista de la distribución de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas (artículo 149, núm. 1.8.ª de la Constitución
Española) y distinto del de la legislación procesal (artículo 149 núm. 1.6.ª). Se
trata, sigue diciendo el Centro Directivo, de una materia en que la actuación de
los Encargados se rige por el principio de dependencia del Ministerio de Justicia, conforme al artículo 9 de la Ley del Registro Civil, frente al principio de
absoluta independencia que rige la actuación propiamente jurisdiccional de los
Jueces, de conformidad con el artículo 13 Ley Orgánica del Poder Judicial8.
Por último, en la importante Resolución 10.ª de 17 de junio de 2009 9 de la
DGRN se analiza pormenorizadamente la naturaleza jurídica de la función
registral. Esta Resolución tiene su importancia por ser la última antes de la
aprobación y publicación de la nueva Ley registral de 21 de julio de 2011,
siguiendo las tesis del Tribunal Constitucional en Sentencias 81/1982;
33/1982; 39/1982; 56/1990, de 29 de marzo y dos Autos de 13 de diciembre
5
Artículo 9 LRC: insertado en nota 22. Artículo 41 RRC: «… compete a la DGRN la dirección e inspección
de los servicios del Registro Civil…».
6
La consulta hacía referencia al alcance e interpretación del último párrafo del artículo 452.1 de la LOPJ y
su incidencia en orden a la delegación de atribuciones previstas en los preceptos de la legislación registral
y en particular si estos se deben entender tácitamente modificados o derogados por la prohibición de
delegación y habilitación que respecto de las funciones de los Secretarios Judiciales se impone en aquel
precepto.
7
Artículo 16 RRC: en las actuaciones y expedientes son de aplicación supletoria las normas de jurisdicción
voluntaria.
8
Artículo 13 LOPJ: Todos están obligados a respetar la independencia de los Jueces y Magistrados.
9
BIMJ de agosto de 2010.
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de 2005 (núm. 5856 y 6661/2005), y ser la antesala de las tesis y principios de
esta. De forma resumida, proclama los siguientes principios:
El Registro Civil, pese a estar encomendada su llevanza por la Ley de
1957 a órganos judiciales, no es función jurisdiccional, sino registral.
En la función registral, concurren notas genéricas de la actividad administrativa, de la actividad registral y de la impropiamente denominada jurisdicción voluntaria, y por ello una amplia tendencia doctrinal la ha considerado como sui generis o categoría autónoma.
La función registral se halla al margen de la jurisdicción contenciosa,
esto es, de la verdadera y genuina actividad jurisdiccional, perteneciendo más bien al ámbito de la función administrativa.
2.1.3. Tesis de la Ley de Registro Civil de 2011
La nueva Ley de RC proclama de forma rotunda la función registral como de
naturaleza administrativa. Argumentos específicos en la Ley:
La Exposición de Motivos, en su epígrafe II: Esta Ley ha optado por un
órgano o entidad de naturaleza administrativa, sin perjuicio de la garantía judicial de los derechos de los ciudadanos. La jurisdicción competente en vía de recurso será la civil por tratarse de asuntos de estado civil
de las personas y de derecho de familia, exceptuando la nacionalidad
por residencia, cuya jurisdicción competente será la contenciosoadministrativa.
El artículo 2: el Registro Civil es un registro público dependiente del Ministerio de Justicia, encomendando los asuntos referentes al Registro
Civil a la DGRN. Sigue el mismo precepto reseñando que los Encargados del RC deben cumplir las órdenes, instrucciones, resoluciones y
circulares del Ministerio de Justicia y de la DGRN.
El artículo 22.2: El Encargado ejercerá sus funciones bajo la dependencia de la DGRN.
El artículo 25: La DGRN es el centro directivo y consultivo.
El artículo 26.4.º: La DGRN atenderá las consultas que se planteen
acerca de la interpretación y ejecución de la legislación en materia de
RC.
Disposición Adicional 2.ª 1: las plazas de Encargados de RC se proveerán entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 que tengan la Licenciatura en Derecho o la titulación universitaria que la sustituya y entre
secretarios judiciales.
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La Disposición Final primera, estableciendo como derecho supletorio la
Ley de 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicasy del Procedimiento Administrativo Común y, por
último,
Desjudicializando el órgano registral, derogando el artículo 86 de la
LOPJ a través de la Ley complementaria del Registro Civil: Ley Orgánica 8/2011. de 21 de julio10.
Todo ello justifica cumplidamente la opción por un modelo de Registro civil
desjudicializado.
3. REGISTRO CIVIL ÚNICO Y ELECTRÓNICO
La situación actual se describe mediante la existencia de 431 Registros civiles
principales, junto a más de 7.000 juzgados de paz o delegados, con competencias en materia de Registro Civil. Estos Registros Civiles operan sin conexión, sin coordinación y con competencias territoriales definidas según circunscripciones.
Los medios tecnológicos actuales y la necesidad de incorporar los instrumentos electrónicos al funcionamiento de la Administración pública justifican el
abandono de los libros del Registro civil y su sustitución por un funcionamiento
informatizado. Por otro lado, la conexión tecnológica y la igualdad de todos los
ciudadanos ante el Registro civil permiten superar la separación funcional y
organizativa entre Registros civiles y aconsejan la creación de un Registro
único de ámbito estatal con oficinas distribuidas por el territorio. Así se ha
entendido también en las reformas más recientes en materia de Registro civil
en los países de nuestro entorno (reforma alemana de 2008, entre ellas).
El RC en la nueva Ley se configura como una base de datos única que permite compaginar la unidad de la información con la gestión territorializada y la
universalidad en el acceso. Por ello el artículo 20 crea una nueva estructura
organizativa, al organizar el nuevo RC en una Oficina Central, Oficinas Generales y Oficinas Consulares. La Oficina Central viene a sustituir al actual Registro Civil Central; las Oficinas Generales sustituyen a los Registros Civiles
Municipales, existiendo una Oficina General por cada Comunidad o Ciudad
Autónoma y otra más por cada 500.000 habitantes, permitiendo el artículo 22
algunas excepciones en atención a la población o al territorio y desapareciendo todos los Registros Civiles Delegados (Juzgados de Paz). Las Oficinas
Consulares se crean en sustitución de los Registros Civiles Consulares.
10
Publicada en el BOE el mismo día que la nueva LRC: 22 de julio de 2011.
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Como señala el Preámbulo de la Ley, se configura un Registro Civil electrónico, en el que se practican asientos informáticos, que organiza la publicidad y
da fe de los hechos y actos del estado civil. Desde esta concepción se incorpora el uso de las nuevas tecnologías y de la firma electrónica. Los Encargados de las Oficinas del RC dispondrán de firma electrónica reconocida11. Los
ciudadanos podrán acceder a los servicios del RC mediante firma electrónica,
de acuerdo con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos: artículo 7 del nuevo texto legal. Solo en
circunstancias excepcionales y cuando no sea posible practicar asientos electrónicos, el asiento podrá efectuarse en soporte papel. En este caso, se trasladará al formato electrónico con la mayor celeridad posible: artículo 36.
El carácter electrónico del RC no significa alterar la garantía de privacidad de
los datos contenidos en él. Aunque el RC está excluido del ámbito de la aplicación de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de
Datos de Carácter Personal, se presta una especial protección a los datos, en
tanto contengan información que afecta a la esfera de la intimidad de la persona. Estos datos protegidos sólo pertenecen a su titular y a él corresponde
autorizar que sean facilitados a terceros. Se consideran datos con publicidad
restringida, entre otros, la filiación adoptiva y la desconocida, rectificación del
sexo, causas de privación o suspensión de la patria potestad, etc.: artículo 83
de la nueva LRC. Solo el inscrito o sus representantes legales podrán acceder
o autorizar a terceras personas la publicidad de los asientos que contengan
datos especialmente protegidos: artículo 84.
En la era de la Administración electrónica, los registros electrónicos son los
instrumentos imprescindibles para llevar a cabo las funciones de la Administración electrónica. Es razonable pensar que no puede funcionar en la actualidad una auténtica Administración electrónica sin una de las herramientas más
importantes: los registros electrónicos12. La modernización del Registro Civil
exige la implantación de las nuevas tecnologías encaminadas a la informatización del Registro Civil español.
La informatización permitiría que todos los ciudadanos puedan tener una comunicación más rápida, cómoda y fluida con el Registro Civil, al igual que
todos los Registros entre sí. Esta informatización ya viene prevista en el artícu11
Debemos recordar, llegados a este punto, la Ley 59/2003, de Firma electrónica, que define tres tipos de
firma: simple —datos que puedan ser usados para identificar al firmante (autenticidad)—, avanzada —
además de identificar al firmante permite garantizar la integridad del documento y la integridad de la clave
usada, utilizando para ello un DSCF (dispositivo seguro de creación de firma, el DNI electrónico)— y
reconocida —es la firma avanzada y amparada por un certificado reconocido (certificado que se otorga tras
la verificación presencial de la identidad del firmante)—. En ocasiones, esta firma se denomina cualificada
por traducción del término inglés qualified, que aparece en la Directiva Europea de Firma Electrónica.
12
OLIVER CUELLO, R., en «Los Registros electrónicos de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria», en Quincena Fiscal Aranzadi, 18/2011.
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lo 6 in fine de la LRC de 1957 y en el artículo 105 del RRC de 1958, sin perjuicio de otras normas complementarias 13. Los ciudadanos podrán solicitar en
cualquiera de las Oficinas Generales o Consulares del RC o por medios electrónicos el acceso a la información contenida en él a través de los medios de
publicidad previstos en esta Ley: artículo 10.2 de la Ley 20, de RC, de 21 de
julio de 2011.
Desde hace años se viene impulsando el proceso de informatización de los
Registros Civiles (Orden de 19 de julio 1999, reguladora de la informatización
de los Registros Civiles; Orden de 1 de junio de 2001, sobre Libros y Modelos
de los Registros Civiles informatizados). En el plano internacional, la Recomendación número 8 de la Comisión Internacional del Estado Civil aprobada
por la Asamblea de Estrasburgo de 21 de marzo de 1991 reconoció la necesidad de tratamiento informatizado de los Registros Civiles.
La informatización del Registro Civil debe realizarse atendiendo a los principios de seguridad jurídica (artículo 9 de la Constitución), de protección a la
intimidad personal y familiar (artículo 18 de la Constitución; Ley Orgánica
15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal), y
de eficacia y coordinación administrativa. En definitiva, el propósito de la nueva normativa registral es culminar y poner en práctica el proceso de informatización del Registro Civil.
4. REGISTRO CIVIL DE SERVICIOS
La necesidad de reducir cargas administrativas para el ciudadano, unida a las
posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, aconseja superar un modelo
tradicional y sustituirlo por un sistema en el que sea excepcional la comparecencia física de los ciudadanos ante el Registro Civil. El objetivo es aproximar
la institución del Registro Civil al ciudadano simplificando trámites y facilitando
su acceso a través de vías alternativas a la comparecencia personal ante las
Oficinas.
Aspectos fundamentales del RC de servicios:
13
Orden de 19 de julio de 1999 del Ministerio de Justicia sobre informatización de los Registros Civiles
(BOE 29 de julio).
Orden de 1 de junio de 2001 del Ministerio de Justicia sobre libros y modelos de los Registros Civiles
informatizados (BOE de 8 de junio).
Digitalización de los RC: Ley de Acceso Electrónico 11/2007.
Orden del M. Justicia de 17 de mayo sobre impulso a la informatización de los RC y digitalización de sus
archivos (BOE de 29 de mayo).
Instrucción de la DGRN de 28 de mayo de 2008 sobre funcionamiento y organización de los RC delegados
y su informatización (BOE de 17 de junio).
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4.1. REGISTRO INDIVIDUAL
Se considera la trayectoria vital de la persona como eje central de todas las
actuaciones, corrigiendo la dispersión actual de los asientos en los Registros
Municipales al poder unificar toda la información de un mismo individuo,
creando un registro personalizado y continuado: artículo 5 del nuevo texto
legal. En la actualidad, la tradicional división del Registro en cuatro Secciones
con sus correspondientes Libros, y las reglas de competencia para practicar
las diferentes inscripciones (que se soluciona dando prevalencia al criterio
territorial) dificultan la búsqueda de datos referentes a una persona. Este tema
es analizado con profundidad dentro del epígrafe 5: Registro Civil orientado a
personas. Allí nos remitimos.
4.2. PRESTACIÓN DE SERVICIOS TELEMÁTICOS
Permite a los ciudadanos solicitar y obtener al instante, desde su propio domicilio, certificados de nacimiento y matrimonio para uno mismo con certificado
digital, si bien para ello es preciso poseer firma electrónica reconocida o DNI
electrónico para su introducción en el lector correspondiente 14, así como la
utilización de quioscos de información y autoservicio al ciudadano instalados en los Registros Civil Municipales más importantes15.
4.3. PROCESO DE DIGITALIZACIÓN DE ASIENTOS
En los RC Municipales, según datos del Ministerio de Justicia en el año 2010,
se han digitalizado 120.000 tomos, con 70 millones de páginas, correspondientes a las inscripciones de 431 Registros Civiles Municipales o principales,
desde el año 1950. La digitalización de RC de los Juzgados de Paz o Delegados se encuentra en la actualidad en proceso, siendo elegidos inicialmente
1.100 considerados como de mayor población. Esta tarea seguirá su desarrollo durante el presente año 2012. La Digitalización del Registro Civil Central
con sus 11.548 libros fue concluida en abril de 2011.
Este proceso de digitalización permite contribuir y favorecer la mejora de la
calidad y la eficiencia del trabajo, posibilitando un mejor aprovechamiento del
potencial que ofrecen las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC),
una mayor agilización de la gestión registral, una mejor conservación de los
Libros, el intercambio de información entre administraciones, una simplifica14
Servicio vigente desde agosto de 2011 para los RC digitalizados.
15
Estos quioscos pretenden informar al ciudadano de los trámites en las actuaciones registrales y de
solicitud de certificados. Se pretende en un futuro ir ampliando sus servicios.
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ción de trámites, el ahorro de tiempo y la posibilidad de acceder a servicios
electrónicos como consultas o certificaciones electrónicas16.
4.4. CONSULTAS PROCEDENTES DE OTRAS
ADMINISTRACIONES O FUNCIONARIOS
Los artículos 8.2 y 15.2 de la nueva Ley permiten el acceso de todas las Administraciones y funcionarios públicos, en el ejercicio de sus competencias y
bajo su responsabilidad, a los datos que consten en el Registro Civil único,
con las excepciones relativas a los datos especialmente protegidos y recogidos en los artículos 83 y 84. Ello se compagina con el principio recogido en el
art. 35.f) de la LRJyPAC, que regula el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que se encuentren en poder de la Administración actuante.
Con ello el ciudadano se liberará de la carga de obtener y presentar a la Administración certificados del RC para acceder a determinados servicios y prestaciones. A su vez, el Registro Civil remitirá de oficio la certificación de nacimiento al domicilio señalado por el declarante cuando se practique la primera
inscripción de nacimiento, con la asignación del código personal individualizado: artículos 44.5 y artículo 6 del nuevo texto legal.
4.5. COMUNICACIONES PROCEDENTES DE
OTROS RC Y OTRAS ADMINISTRACIONES
El artículo 8.1 estipula que las Oficinas del RC se comunicarán entre sí a través de medios electrónicos. Es una consecuencia del RC único para toda
España, recogido en el artículo 3, y la obligación de calificación registral con la
finalidad de control de legalidad de los documentos y el examen que debe
realizar el Encargado ante las solicitudes y declaraciones formuladas por los
ciudadanos, denegando la inscripción solicitada o la recepción de la declaración sobre la que el funcionario o funcionarios competentes de una oficina ya
se hubiere pronunciado o hubiese sido requerido para hacerlo: artículo 32 de
la Ley de Registro Civil de 2011.
Con relación a las comunicaciones procedentes de otras Administraciones, la
innovación más significativa en cuanto a su funcionamiento reside en que la
mayor parte de las comunicaciones entre Administraciones públicas se realizará en forma telemática, destacando la remisión por parte de los responsables
de los centros de salud, relativa a nacimientos y defunciones, y de los Ayun16
Memoria justificativa al Anteproyecto de nueva Ley de Registro Civil. Ministerio de Justicia. Enero de
2010.
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tamientos respecto de los matrimonios. Así se recoge expresamente en el
artículo 46: la dirección de hospitales, clínicas y establecimientos sanitarios
comunicará en el plazo de veinticuatro horas a la Oficina del RC que corresponda cada uno de los nacimientos que hayan tenido lugar en su centro sanitario. En similares términos se redacta para las defunciones en el artículo 64,
si bien sin determinar el plazo, y finalmente el artículo 58.5, relativo a matrimonios civiles celebrados en los Ayuntamientos, al determinar que, una vez
celebrado el matrimonio, se extenderá el acta y se remitirá preferentemente
por vía telemática al RC.
Existen otros preceptos relacionados con la inscripción de los asientos de
resoluciones judiciales y de documentos notariales, que vienen recogidos en
los artículos 36 y 37. El primero de ellos obliga al Secretario Judicial del órgano que haya dictado la resolución que afecte al estado civil de la persona a
remitir por medios electrónicos a la Oficina del RC testimonio de la resolución
judicial referida. A título de ejemplo citaremos las sentencias de separación,
divorcio o nulidad matrimonial; reconocimientos de sentencias extranjeras en
las anteriores materias; procesos de incapacitación, filiación, impugnación o
reclamación de paternidad, patria potestad, concursales, declaraciones de
ausencia y fallecimiento, etc. Esta obligación viene reiterada en el artículo
453.2 de la LOPJ: los Secretarios Judiciales expedirán certificaciones o testimonios de las actuaciones judicial no secretas ni reservadas a las partes. El
segundo, el artículo 37, hace referencia a los Notarios que, dentro de su ámbito de competencias, remitirán electrónicamente a la Oficina del RC los documentos públicos que den lugar a asiento en el RC. Ad exemplum: escrituras
de emancipación del artículo 317 del CC; capitulaciones matrimoniales del
artículo 1327 del Código Civil; apoderamientos preventivos y autotutela para
supuestos de futura incapacitación del artículo 223 del Código Civil; constitución de patrimonios protegidos del artículo 76 de la nueva LRC, etc.
5. REGISTRO CIVIL ORIENTADO A PERSONAS
La persona en la filosofía del nuevo texto legal es el eje central de todas las
actuaciones del Registro Civil, una vez que han sido desterradas de nuestro
ordenamiento construcciones jurídicas y filosóficas de épocas pasadas que
configuraban el concepto de estado civil y discriminaban a la persona en función del estado social, la religión, el sexo, la filiación o el matrimonio.
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5.1. ADAPTACIÓN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
El modelo orientado a personas se adapta plenamente a los principios y valores proclamados en la Constitución y en los Convenios internacionales suscritos por España en materia de Registro civil. Igualmente es el sistema consagrado en la mayor parte de los países de nuestro entorno como Alemania,
Suiza, Italia o Francia, con base en todos los casos en el concepto de persona
y su continuidad jurídica. No podemos olvidar los principios de igualdad ante la
ley, sin discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o
cualquier otra circunstancia personal o social, recogidos en el artículo 14 de
nuestra Constitución, así como el artículo 10, que consagra la dignidad de la
persona como fundamento del orden político y de la paz social. Estos derechos fundamentales vienen proclamados por la Declaración Universal de los
derechos humanos desde 1948, al disponer en su artículo 1 que todos los
hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos, y al declarar en el
artículo 6 que todo ser humano tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.
Las diferencias por razón de sexo han sido suprimidas en sucesivas reformas
del CC, iniciando la andadura con la Ley de 2 de mayo de 1975 17, que derogó
la autoridad y licencia marital; la Ley de 13 de mayo de 198118, por la que se
modifican determinados artículos en materia de filiación, patria potestad y
régimen económico del matrimonio; la Ley de 7 de julio de 1981 19, modificando
la regulación del matrimonio y por la que se determina el procedimiento a seguir en las causas de nulidad, separación y divorcio; Leyes de 13 de julio de
198220, Ley de 15 de octubre de 199021, Ley de 17 de diciembre de 199022,
Ley de 2 de noviembre de 199523 y Ley de 8 de octubre de 200224, todas ellas
en materia de nacionalidad y, finalmente, Ley de 5 de noviembre de 1999 25,
que modifica el artículo 109 del CC, permitiendo que los padres, de común
acuerdo, decidan el orden de apellidos de sus hijos.
17
BOE de 5 de mayo.
18
BOE de 19 de mayo.
19
BOE de 20 de julio.
20
BOE de 30 de julio.
21
BOE de 18 de octubre.
22
BOE de 18 de diciembre.
23
BOE de 4 de noviembre.
24
BOE de 9 de octubre.
25
BOE de 6 de noviembre.
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El nuevo Registro Civil. Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil
5.2. REGISTRO INDIVIDUAL Y CONTINUADO
Uno de los aspectos más significativos de la reforma reside en la creación
para cada persona de un registro individual en el que se refleja su trayectoria
vital. Se supera la configuración tradicional en la que lo relevante eran los
hechos que se inscribían, los cuales se reflejaban en libros y secciones diferentes. De esta forma se expresa el artículo 5.1 y 2 al decir: cada persona
tendrá un registro individual en el que constarán los hechos y actos relativos a
la identidad, estado civil y demás circunstancias en los términos de la presente
Ley. El registro individual se abrirá con la inscripción de nacimiento o con el
primer asiento que se practique.
Es loable la dicción del artículo 5.3 del nuevo texto legal: en el RC se inscribirán o anotarán, continuada, sucesiva y cronológicamente, todos los hechos y
actos que tengan acceso al RC. Con este precepto se rompe el criterio territorial consagrado en la LRC de 1957, cuando en su artículo 16 dice: los nacimientos, matrimonios y defunciones se inscribirán en el Registro Municipal o
Consular del lugar en que acaecen. El sistema de la Ley de 1957, vigente
hasta el 23 de julio de 2014, fecha de entrada en vigor de la nueva Ley Registral, obstaculiza considerablemente la búsqueda de datos de una persona
cuando era exigida por cualquier operador. Con este sistema los asientos
relativos a una misma persona se podían encontrar disgregados en varios
Registros y, dada la inexistente o deficiente intercomunicación entre ellos, el
folio del nacimiento en la realidad no se convertía en el folio personal básico
de la citada persona. Con la nueva Ley, el registro individual de cada persona,
abierto con la inscripción de nacimiento o con el primer asiento que se practique, se convierte a modo de fichero personal completo en el que constan todos los hechos determinantes del comienzo y el fin de la personalidad y de los
que originan los cambios de estado civil26.
A cada registro individual abierto se le asignará un código personal constituido
por la secuencia alfanumérica que atribuya el sistema informático vigente para
el DNI. Para ello el Ministerio del Interior pondrá a disposición del Ministerio de
Justicia las respectivas secuencia alfanuméricas que atribuya el sistema informático para el DNI, y asimismo el Ministerio de Justicia pondrá a disposición del Ministerio del Interior los datos que deban constar en el DNI: artículo 6
y Disposición Adición 7.ª de la nueva Ley Registral.
26
Memoria del MJ justificativa al anteproyecto de LRC.
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5.3. EXCEPCIONALIDAD DE LA PRESENCIA FÍSICA
Otra manifestación del RC orientado a personas la encontramos en la configuración como excepcional de la presencia física del interesado ante la Oficina
Registral. Un ejemplo lo encontramos en el artículo 10.2, al permitir que los
ciudadanos podrán solicitar en cualquiera de las Oficinas Generales o Consulares o por medios electrónicos el acceso a la información en él contenida, o
en los artículos 46 y 64, que regulan la comunicación de los nacimientos o
defunciones acaecidos en centros sanitarios a la Oficina del Registro Civil que
corresponda, aspectos ya tratados anteriormente en el presente trabajo. Por
su parte, el artículo 44.5 obliga al Encargado a expedir certificación literal de la
inscripción de nacimiento y su remisión al domicilio señalado a tal fin por el
declarante o declarantes.
5.4. DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS
No podemos concluir el presente epígrafe sin mencionar los derechos y deberes de las personas ante el Registro Civil. Esta materia viene regida en los
artículos 11 y 12 de la Ley Registral de 2011. Por primera vez en nuestra legislación registral, se recoge un catálogo de derechos y deberes, al estilo del
Derecho Constitucional, si bien a los que nos referimos son de naturaleza
registral.
Pueden catalogarse los derechos en atención a una triple división27:
Derechos sustantivos, entendiendo como tales los que reconocen expresamente un derecho inherente al estado civil. Entre ellos se encuentran, el derecho a un nombre, a la intimidad en relación con los datos
especialmente protegidos, a la igualdad de género y al pleno reconocimiento del principio de igualdad en todas sus manifestaciones. La característica de los anteriores derechos, a excepción del derecho al
nombre, es el reconocimiento previo de estos en otras normas legales
extrarregistrales.
Derechos registrales, relacionados con la actividad registral strictu sensu, como son, entre otros, el derecho a ser inscrito y la asignación de
un código personal, el derecho a acceder a la información registral con
las limitaciones previstas, el derecho a acceder a los servicios del RC
en cualquiera de las Oficinas Generales o Consulares, el derecho a
promover la rectificación o modificación de los asientos registrales y el
derecho a interponer recursos.
27
Informe del Consejo General del Poder Judicial al anteproyecto de ley de Registro Civil. Febrero de
2010.
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El nuevo Registro Civil. Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil
Derechos instrumentales, como son el derecho a obtener certificaciones
y el derecho a utilizar cualquiera de las lenguas oficiales en el lugar
donde radique la Oficina.
Si el derecho supletorio en todo lo no previsto en la regulación de los expedientes, conforme a la Disposición final primera, es la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, serán también de aplicación los derechos
de los ciudadanos recogidos en el artículo 35 del mencionado texto legal. Entre otros: el derecho a conocer el estado de la tramitación de los procedimientos, a identificar a las autoridades y personal al servicio de la Oficina Registral,
la obtención de copia sellada de los documentos que presenten, aportándola
junto con los originales, así como la devolución de éstos, salvo cuando los
originales deban obrar en el procedimiento, etc.
Los deberes ante el Registro Civil vienen recogidos en el artículo 12, pudiendo
reseñar el deber de suministrar datos veraces y exactos en las solicitudes de
inscripción y el deber de cooperar en el buen funcionamiento del RC como
servicio público como deberes de carácter amplio o genérico, y los deberes de
promover la práctica de los asientos registrales cuando a ello se esté obligado,
el deber de instar la inscripción en los casos legalmente previstos, el deber de
presentar la documentación necesaria cuando los datos correspondientes no
obren en poder de las Administraciones Públicas y el deber de comunicar los
hechos y actos inscribibles conforme a lo previsto en la Ley, como deberes
instrumentales. Este elenco de obligaciones para los ciudadanos tiene su correlativo en el articulado de la Ley: artículos 42 a 45, relativos a la inscripción
de nacimiento, y artículos 62 y 63 para la inscripción de defunción, entre otros.
6. REDUCCIÓN DE OFICINAS REGISTRALES
E INFORMATIZACIÓN
6.1. REDUCCIÓN DE OFICINAS REGISTRALES
En la actualidad, año 2013, existen 8.109 órganos registrales 28, de los cuales
432 son Registros Civiles Principales (incluido el Registro Civil Central) y
7.677 son Registros Civiles Delegados en Juzgados de Paz. Se unen a los
anteriores los 149 Registros Consulares. Y de aquellos 432, 16 son exclusivos
(incluido el Registro Civil Central), y el resto son compartidos con Juzgados de
Primera Instancia o de Primera Instancia e Instrucción. Esta vasta red de ór-
28
Datos procedentes del Ministerio de Justicia.
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ganos registrales, heredada del sistema de la primera Ley de RC de 1870 29,
siguiendo el principio de territorialidad y la división del RC en cuatro secciones
—la primera, de nacimientos y general; la segunda, de matrimonios; la tercera,
de las defunciones, y la cuarta, de la tutela y otras representaciones legales—,
no ha permitido optimizar las posibilidades que puede ofrecer una red de Registros informatizados con una herramienta común.
Con la nueva Ley Registral y su entrada en vigor se pasará previsiblemente a
una horquilla de entre 107 y 130 Oficinas Generales30, frente a los 432 RC
Municipales actuales, y a la desaparición completa de los Delegados en Juzgados de Paz. Existirá una Oficina General por cada Comunidad o Ciudad
Autónoma y otra más por cada 500.000 habitantes, al frente de la cual se encontrará un Encargado al que se le asignan las funciones de recepción de
declaraciones y solicitudes, la tramitación y resolución de expedientes, la práctica de las inscripciones y, en su caso, la expedición de certificaciones. A la
Oficina Central le corresponde, entre otras funciones, practicar las inscripciones derivadas de resoluciones dictadas por la Dirección General de Registros
y del Notariado en los expedientes que son de su competencia. En cuanto a
las Oficinas Consulares, su régimen jurídico no difiere sustancialmente del
vigente: inscribir hechos y actos de estado civil relativos a españoles acaecidos en su circunscripción, recibir y documentar declaraciones, expedir certificaciones, instruir el expediente previo de matrimonio civil, entre otras.
Es preciso recalcar la desaparición completa, como se ya se ha mencionado,
de todos los Registros Civiles Delegados en Juzgados de Paz, que suponen la
cifra de 7.677 y a su vez, la reducción muy considerable de los actuales Registros Civiles Municipales, con lo que podrían aminorarse considerablemente los
gastos de mantenimiento de la prolija red de Registros Civiles que existen en
estos momentos. Con la entrada en vigor de la nueva LR, las Oficinas Registrales deben estar surtidas de un número importante de funcionarios para
absorber las funciones de un amplio territorio poblacional y, al mismo tiempo,
deben estar dotados de los medios informáticos adecuados para conseguir la
finalidad de un Registro Civil único y electrónico.
6.2. INFORMATIZACIÓN DE LOS REGISTROS CIVILES
La escasez de medios tanto personales como materiales e informáticos en los
últimos cincuenta años ha sido y sigue siendo la regla general de la realidad
29
Denominada en su título: Ley Provisional del Registro Civil. Provisionalidad que permaneció hasta la Ley
actual del RC de 8 de junio de 1957, en definitiva 87 años.
30
Según la Memoria explicativa del Ministerio de Justicia al Anteproyecto de Nueva Ley Registral.
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El nuevo Registro Civil. Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil
de los Registros Civiles actuales31. El artículo 6 in fine de la Ley de RC de
1957 y el artículo 105 in fine32 del Reglamento del RC de 1958 posibilitan el
tratamiento automatizado de las inscripciones registrales, la informatización de
los Registros y la expedición de certificaciones por ordenador, con independencia de otras normas posteriores que tratan de su desarrollo 33. En el plano
internacional, la Recomendación núm. 8 de la Comisión Internacional de Estado Civil (CIEC), aprobada por la Asamblea de Estrasburgo de 21 de marzo de
1991, reconoció la necesidad de tratamiento informatizado de los RC. Es a
partir del año 1998 cuando se inicia de forma paulatina, aunque con evidente
escasez de recursos económicos, la informatización de los RC, y por ello seguidamente analizamos los planes habidos a tal fin.
6.2.1. Plan de informatización de los Registros Civiles
El proceso de modernización se inició tras la aprobación en 1998 del Plan de
Informatización de los Registros Civiles, en el que se fijaba como objetivo la
íntegra informatización de todos los Registros Civiles de España en un plazo
de ejecución máximo de cuatro años con arreglo a los medios técnicos, personales y presupuestarios previstos para tal fin. Resultado del plan fue la instauración en nuestros Registros Civiles en el año 2000 el primer programa informático para inscripciones registrales: INFOREG.
6.2.2. Plan Avanza. Registro Civil en línea
Al amparo del Plan Avanza surge el «Programa Registro Civil en Línea», firmado el 17 de mayo de 2006 entre el Ministerio de Justicia y la Entidad
Red.es, dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, con el
objetivo de culminar la informatización e interconexión de los órganos registrales, así como la digitalización de los libros manuscritos de inscripciones existentes desde 1950.
31
Año 2013.
32
Redactado por RD 1917/1986, de 29 de agosto.
33
Orden de 19 de julio de 1999 del Ministerio de Justicia sobre informatización de los Registros Civiles
(BOE 29 de julio).
Orden de 1 de junio de 2001 del Ministerio de Justicia sobre libros y modelos de los Registros Civiles
informatizados (BOE de 8 de junio).
Digitalización de los RC: Ley de Acceso Electrónico 11/2007.
Orden del M. Justicia de 17 de mayo de 2007 sobre impulso a la informatización de los RC y digitalización
de sus archivos (BOE de 29 de mayo).
Instrucción de la DGRN de 28 de mayo de 2008 sobre funcionamiento y organización de los RC delegados
y su informatización (BOE de 17 de junio).
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6.2.3. Plan estratégico de modernización
Más recientemente, las nuevas actuaciones de modernización del RC se enmarcan dentro del Plan Estratégico de Modernización de la Justicia a desarrollar entre los años 2009 y 2012. Se pretende con este plan alcanzar tres objetivos: modernización tecnológica, modernización organizativa y modernización
normativa.
6.2.3.1. Modernización tecnológica
A esta faceta responden las siguientes actuaciones:
Digitalización de RC Municipales: según datos del Ministerio de Justicia, en el año 2010 se han digitalizado 120.000 tomos, con 70 millones
de páginas, correspondientes a las inscripciones de 431 Registros Civiles Municipales o principales, desde el año 1950.
Digitalización de RC de los Juzgados de Paz o Delegados: en la actualidad se continúa trabajando en la digitalización en los Juzgados de
Paz o Delegados, siendo elegidos inicialmente 1.100 considerados como de mayor población. Esta tarea seguirá su desarrollo durante 2012.
Digitalización del RC Central: se ha digitalizado el Registro Civil Central, con sus 11.548 libros.
Instalación de quioscos de información y autoservicio al ciudadano: según datos del Ministerio de Justicia se han instalado 34 quioscos
cuya finalidad es informar al ciudadano de los trámites en las actuaciones registrales y de solicitud de certificados. Se pretende ir ampliando
los servicios de estos.
Prestación de servicios telemáticos, permitiendo a los ciudadanos
solicitar y obtener al instante certificados de nacimiento y matrimonio
para uno mismo con certificado digital, si bien para ello es preciso poseer firma electrónica reconocida o DNI electrónico para su introducción
en el lector correspondiente.
6.2.3.2. Modernización organizativa
A esta faceta respondería, en primer término, la necesidad de un nuevo modelo común de oficina registral pero flexible para adaptarse a las necesidades de
cada una. En definitiva, se trataría de trasladar los principios de la nueva oficina judicial a las oficinas registrales. Dicho modelo común resulta muy complejo al día de hoy, ya que nos encontramos con RC exclusivos, RC que son
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El nuevo Registro Civil. Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil
órganos mixtos (Juzgados de 1.ª Instancia e Instrucción) y RC Delegados con
una mínima expresión de plantilla funcionarial, cuyos patrones de funcionamiento divergen. Es indispensable que en la futura Oficina Registral exista
este nuevo modelo.
En segundo término, también a esta faceta organizativa respondería la necesidad de un aplicativo de gestión de expedientes registrales: REGIUS. A semejanza del programa informático INFOREG instaurado en el año 2000, el
programa informático REGIUS, nombre con el que ha sido bautizado el nuevo
programa, trata de homogeneizar el tratamiento documental y registral a los
expedientes registrales y a otros procedimientos en vías de calificación registral. Hasta el día de hoy, cada RC utilizaba la herramienta informática Word o
cualquier otro sistema para el desempeño de sus cometidos registrales.
6.2.3.3. Modernización normativa
Se ha visto culminada con la aprobación de la nueva Ley Registral el 21 de
julio de 2011, cuya entrada en vigor, como ya conocemos, será dentro de tres
años.
Para terminar el presente epígrafe de planes de modernización debemos traer
a colación la Disposición final décima de la nueva Ley, que dispone: hasta la
entrada en vigor de la nueva Ley de RC, el Ministerio de Justicia adoptará las
medidas y los cambios normativos necesarios que afecten a la organización y
funcionamiento de los RC dentro del proceso de modernización de la Justicia.
Como una manifestación de lo antedicho, y constituyendo otra actuación que
completa los tres objetivos anteriores, el Ministerio ha impulsado y creado el
servicio de cita previa. Este servicio ha sido ideado para intentar reducir los
tiempos de espera, mejorar la eficiencia en la prestación de servicios e intentar
ofrecer un mejor servicio al ciudadano. Recordemos que un número importante de quejas formuladas ante el Consejo General del Poder Judicial, Defensor
del Pueblo y Ministerio de Justicia derivan de los servicios registrales. Este
servicio de cita previa se centraliza en el Ministerio de Justicia, a través de un
canal telefónico y de un canal telemático, y se ofrece inicialmente para determinadas actuaciones:
inscripciones de nacimiento,
inscripciones de matrimonio canónico,
solicitud y expedición de certificados,
expedientes de nacionalidad y
expediente para la celebración de matrimonio civil.
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7. OTRAS INNOVACIONES Y PRINCIPIOS
DE LA NUEVA LRC
7.1. NUEVA FORMULACIÓN DE HECHOS
Y ACTOS INSCRIBIBLES
Artículo 4. Este artículo, cuyo precedente es el artículo 1 de la Ley de 1957,
matiza la fórmula general de hechos y actos inscribibles, a diferencia del anterior texto, que solo hacía mención a hechos inscribibles34, referidos a la identidad, estado civil y demás circunstancias de la persona, especificando los
hechos y actos que tienen acceso registral, incorporando las últimas reformas
del Derecho de la Persona y del Derecho de Familia. De este modo se prevén,
entre otros, la inscripción del cambio de sexo, los apoderamientos preventivos,
la autotutela y los actos relativos a la constitución y régimen del patrimonio
protegido de las personas con discapacidad, figuras todas ellas que tenían
cabida en otros preceptos de la Ley de RC de 1957 y del Código Civil.
7.2. DEROGACIÓN DEL PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD
Si en la Ley de 8 de junio 1957 el artículo 16 proclama el principio genérico de
inscripción de nacimientos, matrimonios y defunciones en el Registro Municipal o Consular del lugar en que acaecen, si bien contempla algunas excepciones35, la Ley de 21 de julio de 2011 en el artículo 10 establece que la solicitud
y la práctica de la inscripción se podrán efectuar en cualquiera de las Oficinas
Generales del RC con independencia del lugar en que se produzcan los
hechos o actos inscribibles. Por su parte el artículo 88, al hablar de los procedimientos registrales, determina que serán tramitados y resueltos por el Encargado del RC de la Oficina donde se pretendiera efectuar el asiento, si bien
para los procedimientos de rectificación de asientos se tramitarán por el Encargado de la Oficina que los hubiere practicado.
Se suprime el RC configurado en Secciones y Libros, conforme a la terminología de la Ley de 1957, para dar entrada a un RC único para toda España:
artículo 3 de la nueva Ley, un RC individual para cada persona en el que se
inscribirán o anotarán, continuada, sucesiva y cronológicamente, todos los
34
Hechos físicos: nacimiento, defunción. En los hechos físicos no interviene la voluntad humana. Actos
jurídicos: emancipación, reconocimiento de filiación, matrimonio…). En los actos jurídicos interviene la
voluntad humana.
35
Nacimientos acaecidos en territorio español y que pueden ser inscritos en el RC Municipal del progenitor/es; adopción internacional; inscripciones de nacimiento consecuencia de la adquisición de la nacionalidad española de ciudadanos nacidos en el extranjero; desconocimiento del lugar de nacimiento; desconocimiento del lugar de defunción; nacimientos, matrimonios y defunciones en el curso de un viaje.
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hechos y actos que tengan acceso al Registro: artículo 6. Por ende, los ciudadanos podrán solicitar en cualquiera de las Oficinas Generales o Consulares
del Registro Civil o por medios electrónicos el acceso a la información contenida en él a través de los medios de publicidad previstos en esta Ley: artículo
10.2 nueva Ley Registral. Las bondades del nuevo sistema son obvias: permite a los ciudadanos no desplazarse para practicar la inscripción respectiva o
para recabar la certificación correspondiente, eliminando la carga administrativa como hemos estudiado en otro epígrafe del presente trabajo.
7.3. CLASES DE ASIENTOS
La LRC de 1957 analiza cinco clases:
Inscripciones principales o marginales.
Anotaciones, que tienen una función informativa.
Indicaciones, figura similar en cuanto a su función informativa a la figura
anterior (anotaciones), que no pertenecen realmente al estado civil, pero que están relacionados con él (indicación del régimen económico
matrimonial y autotutela).
Notas marginales, de carácter también informativo y que cumplen una
finalidad de coordinación o enlace entre los asientos registrales o hacen
constar el cumplimiento de determinadas formalidades, y, por último,
Cancelaciones: asientos de carácter negativo por los que se declara la
extinción o ineficacia de un asiento precedente. La cancelación puede
ser total o parcial.
La nueva LRC regula las clases de asientos en el artículo 38, recogiendo las
inscripciones, las anotaciones y las cancelaciones, suprimiendo:
las notas marginales, que por la propia naturaleza del nuevo RC y del
soporte electrónico utilizado para la práctica de asientos han perdido su
razón de ser, y
el asiento de indicación, que hasta ahora venía referido a la indicación
del régimen económico matrimonial y de la autotutela, practicándose de
futuro con la entrada en vigor de la nueva Ley como inscripción.
Como novedad, el artículo 40, dentro de las anotaciones, incluye supuestos
que no se recogen en la legislación anterior: guarda de hecho y guarda administrativa.
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7.4. NOVEDADES EN MATERIA DE DERECHO
INTERNACIONAL PRIVADO
Sin duda, uno de los logros que se presenta en la nueva Ley es la especial
atención a las cuestiones relativas al Derecho Internacional Privado en concordancia con el nuevo modelo de Registro Civil, consciente de la presencia
cada vez mayor del elemento extranjero en las relaciones jurídico-privadas. En
concreto, se introduce como novedad el reconocimiento incidental como requisito previo para la inscripción de resoluciones judiciales extranjeras, junto con
el procedimiento clásico del «exequátur». Recordemos que las Resoluciones
judiciales extranjeras, para ser objeto de inscripción, precisan de su traducción
y legalización o apostilla si procediere y deben reunir el requisito de firmeza y,
tratándose de resoluciones de jurisdicción voluntaria, deberán ser definitivas.
Si no tuvieren estos caracteres, podrán ser objeto de anotación registral en
consonancia con el artículo 96 de la nueva Ley Registral.
La inscripción de la resolución judicial extranjera se podrá instar superando:
un trámite de exequátur contemplado en la Ley de Enjuiciamiento Civil:
artículos 951 a 958 de la Ley de 188136, o bien
un control de legalidad por el Encargado en los términos que señala el
artículo 96.2.2.º En definitiva, los requisitos que deben reunir son: regularidad y autenticidad, criterios equivalentes al derecho español; las partes fueron debidamente notificadas y la inscripción no resulte contraria
al orden público español.
Este trámite de exequátur o convalidación no será necesario tratándose de la
aplicación de Reglamentos Comunitarios o Tratados Internacionales, por primar al Derecho interno37. Es de reseñar en este momento el Reglamento Comunitario núm. 2201/2003 del Consejo de 27 de diciembre de 2003 38, relativo
a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales
en materia matrimonial y de responsabilidad parental.
7.5. SUPRESIÓN DEL LIBRO DE FAMILIA
La Disposición Transitoria Tercera determina que a partir de la fecha de entrada en vigor de la nueva Ley no se expedirán más Libros de Familia, sin perjui-
36
Conforme establece la Disposición derogatoria única 1.3.ª de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, los artículos 951 a 958 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 estarán en vigor hasta la
vigencia de la Ley sobre cooperación jurídica internacional en materia civil.
37
Artículo 96 de la Constitución Española.
38
DOUE (Diario Oficial de la Unión Europea) de 23-12-2003.
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cio de seguir subsistiendo los vigentes, y en ellos se seguirán efectuando los
asientos previstos en los artículos 36 a 40 del Reglamento del RC de 1958. El
libro de familia pierde sentido dentro del modelo moderno que se ha configurado en el nuevo texto legal, al crear un registro individual en el que se inscribirán o anotarán, continuada, sucesiva y cronológicamente, todos los hechos y
actos que tengan acceso al RC: artículo 5. En la realidad social del siglo XXI
apreciamos que el Libro de Familia, como compendio tradicional de padres e
hijos comunes, carece de virtualidad, al producirse situaciones de divorcio,
nuevos matrimonios o parejas de hecho con otros hijos no comunes, derivando, en consecuencia, en la tenencia de varios libros de familia.
7.6. SOLICITUDES DE ADQUISICIÓN DE NACIONALIDAD
ESPAÑOLA POR RESIDENCIA
Se iniciarán y tramitarán por los órganos de la Administración General del
Estado que determine el Gobierno mediante Real Decreto: Disposición adicional tercera. La motivación de sustraer de la esfera registral estas solicitudes
hay que encontrarla en el artículo 87.2 del nuevo texto registral en conexión
con el artículo 22.5 del Código Civil, que someten a la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones y actos de la Dirección General de los Registros y del Notariado relativos a la concesión o denegación de la nacionalidad por residencia, medida ésta que aliviará considerablemente la carga de
trabajo de las Oficinas Registrales ante la importante inmigración habida en
los últimos años.
Los expedientes de pérdida, presunción, adquisición por naturalización y las
declaraciones de voluntad de recuperación, conservación y opción seguirán
tramitándose y resolviéndose en las Oficinas Registrales.
7.7. TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE MATRIMONIAL
La tramitación del expediente para contraer matrimonio civil, compete a los
Secretarios de los Ayuntamientos, los cuales podrán solicitar los informes y
practicar las diligencias pertinentes para apreciar la legalidad y veracidad del
matrimonio: artículo 58. La calificación que dichos funcionarios deberán llevar
a cabo para apreciar la legalidad y veracidad tiene como finalidad evitar la
celebración de matrimonios de complacencia, que en definitiva son una forma
de fraude legal. La tramitación del expediente se regirá por lo dispuesto en la
Ley de RC de 2011 y el Reglamento que la desarrolle y supletoriamente por la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Finalizará con una
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resolución del respectivo Secretario, y contra esta resolución cabe recurso
ante el Encargado del RC. La celebración del matrimonio corresponderá a los
Alcaldes o los Concejales en quienes aquellos deleguen. Esta opción del legislador sustrayendo la competencia al Encargado del RC, al igual que la analizada en el epígrafe anterior (solicitud de adquisición de nacionalidad por residencia), aliviará en grado importante la carga de trabajo de las Oficinas Registrales, cuando la nueva Ley de RC entre en vigor39.
En el supuesto de matrimonios celebrados fuera de España, la instrucción del
expediente y la celebración del matrimonio corresponderá al Cónsul encargado de la Oficina Consular del RC.
Finalmente, reseñaremos que el matrimonio autorizado y celebrado se comunicará telemáticamente a la Oficina General para su posterior inscripción en el
registro individual del contrayente.
7.8. RECURSOS
El régimen de recursos viene regulado en el Título VIII —artículos 85 a 87—
de la nueva Ley. Sintetizando dichos artículos reseñamos los siguientes aspectos.
7.8.1. Recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado
Contra toda decisión adoptada por los Encargados (Central, General o Consular) en el ámbito de sus competencias, puede interponerse por los interesados
recurso en el plazo de un mes. Es curioso, pero la Ley no habla de recurso de
alzada (esfera administrativa) o apelación (esfera judicial). Se ha limitado a
denominarlo recurso ante la Dirección General. Deberá formularse en consonancia con los términos de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento
Administrativo Común de 1992. En cuanto al cómputo de plazo, no se menciona nada en la nueva Ley pero, siguiendo los parámetros de la Ley de 1992,
éste será de fecha a fecha, iniciando el cómputo desde el día siguiente a la
notificación40.
39
El Ministro de Justicia, Sr. Gallardón, el día 1 de febrero de 2012 anunció que el Gobierno tiene previsto
desarrollar una ley de mediación y de jurisdicción voluntaria que permita que muchos de los asuntos que
actualmente deben ser tramitados por vía judicial, como es el caso de los matrimonios civiles o los divorcios de mutuo acuerdo, puedan ser tramitados ante notario. Si ello fuere aprobado en un futuro próximo,
implicaría la reforma de la nueva LRC, incluso tal vez antes de su entrada en vigor.
40
Artículo 48.2 LRJyPAC. En similares términos se expresa el art. 5.l del CC.
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La Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN), en el plazo de
seis meses siguientes a la recepción del escrito de interposición, se encuentra
en la obligación de resolver.
7.8.2. Recurso jurisdiccional
Las resoluciones y actos de la DGRN podrán ser impugnados ante el Juzgado
de Primera Instancia de la capital de provincia del domicilio del recurrente, de
conformidad con lo previsto en el artículo 781 bis de la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil. Quedan exceptuados las resoluciones y actos
de la DGRN relativos a la solicitud de nacionalidad española por residencia,
que se someten a la jurisdicción contencioso-administrativa por imperativo del
artículo 22.5 del Código Civil41.
7.8.3. Recurso formulado por la DGRN
La DGRN podrá impugnar ante el Juzgado de Primera Instancia competente
las decisiones adoptadas por los Encargados de las Oficinas por ser las mismas contrarias a la doctrina establecida por el Centro Directivo. Se planteará
ante el Juzgado de Primera Instancia competente. No especifica si es el del
domicilio del promotor del expediente o si se determinará en vía reglamentaria42.
8. ASPECTOS CRÍTICOS
Sin ánimo de exhaustividad, reseñemos:
8.1. INSCRIPCIÓN DE NACIMIENTO
DE HIJOS NO MATRIMONIALES
La Dirección de hospitales, clínicas y establecimientos sanitarios comunicará
en el plazo de veinticuatro horas a la Oficina del Registro Civil que corresponda cada uno de los nacimientos que hayan tenido lugar en su centro sanitario.
El personal sanitario que asista al nacimiento deberá adoptar las cautelas
necesarias para asegurar la identificación del recién nacido y efectuará las
41
Como consecuencia de este precepto se añade un nuevo párrafo 17º al apartado 1 del artículo 52 de la
Ley de Enjuiciamiento Civil de 7 de enero de 2000: Disposición final cuarta.
42
Recordemos el art. 2.1 de la nueva LRC: los Encargados del RC deben cumplir las órdenes, instrucciones, resoluciones y circulares del Ministerio de Justicia y de la DGRN.
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comprobaciones que se determinen reglamentariamente para establece r su
filiación: artículo 46. Este artículo plantea la problemática de la filiación no
matrimonial.
El reconocimiento es ante todo una declaración de voluntad. El que reconoce
al declarar su paternidad o maternidad está admitiendo que han existido unas
relaciones íntimas con otra persona (es un hecho cierto) y al mismo tiempo
que considera que el hijo nacido de esas relaciones es fruto de ellas. Esta
creencia de paternidad es un elemento subjetivo, frente al hecho de la maternidad, del cual nunca se plantea cuestión. Recordemos el aforismo latino mater semper certa est. En definitiva: el único hecho del cual el progenitor masculino puede estar seguro es la cohabitación con la madre. El fruto de esa relación provoca el convencimiento del reconocedor, siendo la Ley quien otorga
relevancia a la manifestación de cohabitación siempre que reúna los requisitos
y presupuestos exigidos por el Código.
El artículo 120 del Código Civil determina las formas del reconocimiento: La
filiación no matrimonial quedará determinada legalmente por el reconocimiento
ante el Encargado del Registro Civil, en testamento o en documento público,
etc. Pues bien, la problemática surge de inmediato, al atribuir al personal sanitario que asista al nacimiento la responsabilidad de la declaración (reconocimiento) estampado en un formulario oficial debidamente cumplimentado y
firmado por los padres. ¿No se están obviando las premisas de intervención
de un fedatario público en la declaración de voluntad emitida ante personal
sanitario? Es muy posible, una vez recibido electrónicamente el formulario de
declaración en la Oficina General, el Encargado se verá obligado en su función calificadora43, ratificar la identidad del reconocedor y la declaración de
voluntad emitida, así como los consentimientos necesarios a tenor de lo preceptuado en los artículos 121 y siguientes del Código Civil.
8.2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO FISCAL
En la legislación vigente de 1957, el Ministerio Público tiene una amplia intervención registral. El Ministerio Fiscal conoce los expedientes y recursos desde
su iniciación, con el objeto de velar por una instrucción y tramitación adecuada, y emite informe como último trámite previo a la resolución de aquellos.
Puede proponer diligencias o pruebas: artículo 344 del Reglamento del RC de
195844.
43
Artículos 30 a 32 de la nueva Ley de RC.
44
El artículo 3 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal fija sus competencias, entre otras: velar por las
personas incapaces, menores, desvalidas.
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En la nueva legislación registral, la intervención del Ministerio Fiscal viene
tasada en los siguientes artículos: artículo 30, cuando existiere una contradicción entre el Registro y la realidad a raíz de las declaraciones y documentos
obrantes; el artículo 40, para promover anotaciones registrales; el artículo 42,
para promover las inscripciones cuando a ello estuviere obligado; el artículo
48, para promover la inscripción de nacimiento relativa a menores no inscritos,
y el artículo 89, para promover procedimientos registrales.
Como consecuencia de todo ello, se aprecia una mínima intervención del
Ministerio Fiscal y para los supuestos indicados. Hubiera sido deseable una
ampliación de dichos supuestos o una norma genérica de intervención en el
futuro desarrollo reglamentario dentro de las competencias reguladas en su
Estatuto Orgánico en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley.
8.3. INTERVENCIÓN DE MÉDICOS FORENSES
No existe en la Ley del RC de 2011 ningún precepto legal que haga referencia
a la intervención dentro de la esfera registral de estos funcionarios, denominados en la legislación originaria como médicos del Registro Civil. La Ley Registral de 1957 les otorga posibilidad de intervención a instancia del Encargado,
antes de la inscripción de nacimiento, para determinar la edad y el sexo en
supuestos especiales; para comprobar las causas de la defunción previa a su
inscripción; emitir dictamen ante supuestos de disforia de género o capacidad
de obrar en el expediente de matrimonio civil cuando se apreciaren deficiencias psíquicas.
En la nueva legislación registral se menciona, en primer término, al personal
médico o sanitario que haya atendido al parto, cuando éste haya tenido lugar
fuera de establecimiento sanitario obligando a dichas personas a promover la
inscripción de nacimiento dentro del elenco de personas obligadas a ello:
artículo 45 y, en segundo término, en el artículo 62, que hace referencia a la
inscripción de defunción que deberá practicarse en virtud de declaración documentada en el formulario oficial, acompañado del certificado médico de la
defunción y, si éste fuere incompleto a juicio del Encargado, requiriendo dictamen médico del facultativo.
Como se ha relatado, se menciona a personal médico y dictamen médico del
facultativo, pero en ningún momento la Ley habla del Cuerpo de Médicos Forenses, prescindiendo de dicha figura con la entrada en vigor del nuevo texto
legal.
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8.4. DISPENSAS MATRIMONIALES Y CERTIFICADOS
DE CAPACIDAD MATRIMONIAL
El artículo 58.2 de la Ley Registral de 2011 regula la instrucción del expediente matrimonial a cargo del Secretario del Ayuntamiento, sustrayendo dicha
función de la esfera registral, como ya se ha analizado en el epígrafe 4.5 del
presente trabajo dentro de las comunicaciones procedentes de otras Administraciones, y en el epígrafe 7.7 en el capítulo de otras innovaciones y principios
de la nueva Ley de RC.
La pregunta que nos hacemos es la siguiente: si existieren impedimentos dispensables para contraer matrimonio45, ¿quién es el Órgano competente para
su dispensa? La nueva Ley no se pronuncia, y será preciso esperar al desarrollo reglamentario de esta para conocer la respuesta del legislador. Con la
legislación vigente, los Órganos competentes son el Ministerio de Justicia y el
Juez de Primera Instancia.
En idénticos términos surge la problemática, en cuanto al Órgano encargado
de la expedición del certificado de capacidad matrimonial, para los supuestos
de matrimonios evangélicos, israelitas e islámicos, en atención a las leyes 24,
25 y 26/1992, de 10 de noviembre, respectivamente, así como los supuestos
de contraer matrimonio un español en un país extranjero, a tenor del Convenio
núm. 20 de la Comisión Internacional de Estado Civil (CIEC), ratificado por
Instrumento de 10 de febrero de 1988. Como se ha señalado anteriormente,
será preciso conocer el desarrollo reglamentario para determinar los funcionarios competentes para ello.
8.5. UBICACIÓN DE LAS OFICINAS GENERALES
Criterio general: en cada Comunidad Autónoma o ciudad con Estatuto de Autonomía se ubicará al menos una Oficina General del Registro Civil. El Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas 46
podrán crear en sus respectivos ámbitos territoriales, además, una Oficina
General por cada 500.000 habitantes: artículo 22.1.1.º Por su parte, la Disposición adicional primera de la nueva Ley Registral estipula que el Ministerio de
Justicia y las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en la
45
Muerte dolosa del cónyuge anterior, parentesco del tercer grado entre colaterales y edad a partir de los
catorce años: artículos 46 a 48 del Código Civil.
46
Disposición final séptima de la Ley Registral de 2011: corresponderá a las Comunidades Autónomas el
ejercicio de las competencias ejecutivas en materia de Registro Civil de acuerdo con sus Estatutos de
Autonomía y las leyes. Aragón, Cataluña, Andalucía y Extremadura (esta última a tenor de la última reforma de su Estatuto por LO 1/2011 de 28 de enero, artículo 11.2. BOE de 29 de enero) tienen en sus respectivos Estatutos atribuidas dichas competencias.
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materia fijarán, en sus respectivos ámbitos territoriales, el emplazamiento de
las Oficinas Generales del Registro Civil.
Es criticable la ratio poblacional ofrecida para cada Oficina General. A nuestro
juicio, debería tenerse en cuenta la estructura provincial para ser fijadas las
Oficinas Generales, ya que de lo contrario podrían producirse agravios comparativos dentro de una misma Comunidad Autónoma, al no reunir alguna provincia la población necesaria para su creación47 y provocar, aunque fuere en
limitados supuestos, el desplazamiento del ciudadano a una Oficina General
ubicada a larga distancia, con lo que se vulneraría el principio y la filosofía de
la creación de un Registro cercano al ciudadano, un Registro de personas y
para las personas. No debe pasar inadvertido el hecho de que, a pesar del
creciente uso de los medios informáticos por la ciudadanía, determinados
factores territoriales, culturales, económicos, sociales y de otra índole dan
lugar a que el uso de esos medios no pueda considerarse todavía generalizado, especialmente en lo que concierne a las relaciones con la Administración48.
Criterio excepcional: por razón de la singular distribución de la población o por
las características del territorio se podrán crear otras tres Oficinas Generales
en cada Comunidad Autónoma. En Canarias y Baleares contarán en todo caso
con al menos una Oficina General en cada una de las islas: artículo 22.1.2.º
Parece que el legislador es sensible, en atención a variables como el territorio,
insularidad y distribución de población, para permitir la creación de nuevas
Oficinas Generales. Esa misma sensibilidad debería tenerse presente ante la
crítica que hemos formulado en el párrafo anterior al hablar de la provincia,
como elemento determinante en el entorno nacional.
8.6. DILATADA VACATIO LEGIS
La Ley de 21 de julio de 2011 entrará en vigor a los tres años de su publicación en el BOE49, a excepción de algunas disposiciones adicionales y finales
que entraron en vigor al día siguiente de su publicación y que no son objeto de
47
Ad exemplum, en Castilla y León existen nueve provincias, y según la Memoria Justificativa al anteproyecto sólo procedería, en atención a la población, la creación de seis Oficinas Generales. En consecuencia, existirían provincias que no ostentarían una Oficina General.
48
En idéntico sentido se expresa el Consejo General del Poder Judicial en su informe al Anteproyecto de
Ley Registral: Los avances de la nueva LRC al regular un RC electrónico, una comunicación telemática
entre Administraciones y con los particulares restringiendo la necesidad de presencia física en las Oficinas
no debe ser óbice para admitir la existencia de grandes diferencias territoriales y poblacionales entre las
diferentes Comunidades Autónomas, y por ello cabe colegir que la distribución territorial que se prevé
podría dificultar el acceso de buena parte de la población a las Oficinas Generales del Registro Civil.
49
Publicada el 22 de julio de 2011.
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estudio en el presente trabajo. En el devenir parlamentario de la nueva Ley
Registral siempre se jugó con una vacatio legis de dos años, para en el último
momento rectificar y prolongar su entrada en vigor un año más. Hubiera sido
deseable que se hubieren mantenido las previsiones iniciales. Las motivaciones pueden devenir de la digitalización de los libros registrales que no ha finalizado, la publicación de un Reglamento de desarrollo de la nueva Ley pendiente al día de hoy50, preparación de la nueva estructura registral, disponibilidades presupuestarias, etc.
8.7. AIRES DE REFORMA
Al momento de la publicación de este trabajo existe un borrador al anteproyecto de reforma integral de los Registros, llevado a cabo por el Ministerio de
Justicia, en el que se pretende revisar sustancialmente algunos de los principios en los que se sustenta la Ley 20/2011, para, entre otros preceptos, encomendar la llevanza de los Registros Civiles a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, sin perjuicio de la atribución de determinadas actuaciones típicas hasta el día de la fecha al Encargado del Registro Civil, al Cuerpo
de Notarios51. En el preámbulo del borrador se sostiene que la Ley 20/2011,
pendiente aún de entrada en vigor, ha puesto de manifiesto algunas carencias
que aconsejan su parcial revisión, en línea con los grandes principios de la
reforma integral de los registros que ahora se acomete.
Es difícil entender cuáles puedan ser esas carencias, ya que la Ley todavía no
tiene vigencia y, desconociendo la puesta en práctica de los principios en los
que se sustenta, se hace poco creíble detectar disfunciones. Ha sido y sigue
siendo contestada esta reforma por distintos colectivos jurídicos y por asociaciones de servicios públicos, al considerar que las pretensiones gubernamentales contrarían la tradición histórica del sistema español, la abolición de la
gratuidad del servicio y la encomienda a unos Cuerpos privilegiados, sin entrar
en otras consideraciones.
El devenir social y político de este país en los próximos meses reflejará si
cuaja la reforma a una Ley que aún no ha entrada en vigor y que en su día fue
aprobada por nuestro Parlamento con los votos de un altísima mayoría, incluidos los parlamentarios que sustentan al actual gobierno.
50
Mayo de 2013.
51
Paso previo a esta atribución, en fecha 25 de junio de 2012 se firma la Encomienda de Gestión del Plan
Intensivo de Tramitación de Expedientes de nacionalidad por residencia entre el Ministerio de Justicia y el
Colegio de Registradores. El día 2 de abril de 2013 el Ministro de Justicia, Sr. Ruiz Gallardón, y el Presidente del Consejo General del Notariado firman un acuerdo de encomienda de gestión para agilizar la
tramitación de las nacionalidades por residencia: actas de juramento o promesas.
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