Sala Contenciosa del Tribunal Superior de

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA SALA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA
Recurso nº 511/2008
SENTENCIA Nº 290/2012
ILMOS. SRES.:
PRESIDENTE:
DON JOAQUÍN JOSÉ ORTIZ BLASCO
MAGISTRADOS:
DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA
DON JUAN FERNANDO HORCAJADA MOYA
En la ciudad de Barcelona, a 15 de mayo de 2012.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION QUINTA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el
recurso contencioso-administrativo número 511/2008, interpuesto por RED ELÉCTRICA DE
ESPAÑA, S.A.U., representada por el Procurador DON FRANCISCO JAVIER MANJARÍN
ALBERT y dirigida por la Letrada DOÑA CORAL YÁÑEZ CAÑAS, contra la
ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALIDAD, representada y dirigida por el sr./a LETRADO/A
DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA, siendo parte codemandada ENDESA DISTRIBUCIÓN
ELÉCTRICA, S.L.U., representada por el Procurador DON ANTONIO MARÍA ANZIZU FUREST
y dirigida por el Letrado DON JAIME ALMENAR BELENGUER. Es Ponente el Ilmo. Sr. DON
JOAQUÍN JOSÉ ORTIZ BLASCO, quien expresa el parecer de la Sala.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación de la actora se interpuso recurso contencioso-administrativo
contra el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, de 2 de septiembre de 2008.
SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en
la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que tras relacionar los
hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba suplicando que se dictara
sentencia declarando: a) la nulidad de pleno derecho del Acuerdo impugnado; b) subsidiariamente,
la anulabilidad del Acuerdo impugnado; c) subsidiariamente, el encaje de los hechos en la
infracción grave del artículo 61.a) 6 de la LSE, con imposición de sanción, en su caso, en grado
mínimo; d) subsidiariamente, la reducción de la sanción a su grado mínimo, no superior a 6.000.001
euros.
TERCERO.- La Administración demandada, así como la codemandada, solicitaron, en el escrito de
contestación a la demanda, su desestimación.
CUARTO.- Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para
la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.
QUINTO.- En la sustanciación de este de este pleito se han observado las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- En el presente proceso se impugna el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de
Cataluña, de 2 de septiembre de 2008, que acuerda declarar cometida por la empresa Red Eléctrica
de España, SA, (REE) la infracción tipificada en el artículo 60.a) 12 de la Ley 54/1997, de 27 de
noviembre, del Sector Eléctrico (LSE), en relación con el artículo 50 de la misma Ley, calificada
como muy grave por el citado artículo 60, y sancionar a REE con una multa de once millones
(11.000.000) de euros, de acuerdo con lo previsto en el artículo 64 LSE.
SEGUNDO.- Una adecuada resolución de las cuestiones suscitadas en el presente recurso
contencioso-administrativo exige rechazar, en primer lugar, la que se introduce por la defensa de
Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U, por primera vez en el escrito de conclusiones sucintas,
afirmando que “a esta representación no le consta que, en el presente recurso, la parte actora haya
dado cumplimiento a lo requerido por el artículo 45.2.d) de la LJCA, en los términos exigidos por
este Tribunal. Ello debe conllevar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, al amparo
del artículo 138 LJCA”, alterando de esta manera la pretensión contenida en el escrito de
contestación a la demanda, en el que se solicitaba tan solo la desestimación del recurso, que ahora
se sustituye por la de inadmisión del mismo o, subsidiariamente, su desestimación, lo que supone
una vulneración de la razón de ser del escrito de conclusiones (artículo 64.1 Ley 29/1998, de 13 de
julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), y de la prohibición de que
en él se planteen cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación
(artículo 65.1 LJCA).
TERCERO.- El Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña declara acreditados los
siguientes hechos:
“1. Secuencia de incidentes: rotura y caída del cable 110 kV y posterior incendio de la subestación
de Maragall.
a) Rotura y desprendimiento del cable de 110 kV.
Es un hecho probado y no discutido que a las 10:53 horas del día 23 de julio de 2007, el cable de la
línea 110 kV Can Jardí 4 -Collblanc se rompe y cae sobre las barras de 220 kV de la subestación de
Colblanc. Este hecho no ha sido puesto en discusión por REE (ni por Endesa), siendo admitido por
ambas entidades.
Según la prueba practicada, la rotura del cable de 110 kV, localizado en un tramo contiguo a la zona
de grapa metálica de compresión, que facilita la unión del conductor con la torre, y la posterior
caída del mismo, se produjo como consecuencia de una ruptura inicial localizada por un proceso de
termofluencia, siendo este un mecanismo de fallo que tiene una evolución temporal y que se
caracteriza normalmente por la deformación gradual del material bajo unas condiciones de carga
mecánica sostenida y temperatura elevada.
b) Incendio de la subestación de Maragall.
Ha resultado acreditado que el desprendimiento del cable de 110 kV provocó tres cortocircuitos,
uno sobre la estructura metálica, otro sobre las barras de 220 kV y, finalmente, otro sobre el
terminal del cable de la línea 220 kV en SE Urgell que continúa hasta la subestación de Maragall y
Badalona. Igualmente constituye un hecho acreditado que pocos segundos después de la caída del
cable de 110 kV se incendia la subestación de Maragall.
Si bien en condiciones normales de funcionamiento, la instalación de 220 kV tiene que poder
soportar un incidente como el descrito en el párrafo anterior, aislando las zonas afectadas por efecto
de la actuación de las protecciones, en el presente caso el deficiente funcionamiento del sistema de
puesta a tierra de las pantallas de los cables de 220 kV hizo que el cortocircuito en el borne de la
línea Urgell en la subestación de Collblanc desencadenase una serie de procesos generados por el
gran nivel de corriente de cortocircuito homopolar que acabaron en la avería del cable de 220 kV y
el incendio de la subestación de Maragall, generando un arco con perforación del aislamiento de la
pantalla de plomo del cable y el incendio por el aceite que fluye del mismo.
Por consiguiente, ha quedado también acreditado que la caída del cable de 110 kV (del que Endesa
es titular) sobre las instalaciones de 220 kV y el funcionamiento incorrecto de las instalaciones de
220 kV (del que REE es titular) constituyen las causas que conjuntamente originan el incendio de la
subestación, dada la corriente de cortocircuito provocada por el desprendimiento del mencionado
cable transmitida por la línea de 220 kV hasta la mencionada subestación.
2. El deficiente estado de las instalaciones de la red de transporte propiedad de REE.
En primer lugar, hay que señalar que queda fuera de discusión que la titularidad y responsabilidad
en relación al cable de 220 kV corresponde a la entidad imputada, en tanto que empresa
transportista propietaria de los cables de alta tensión.
Por otra parte, la prueba practicada ha permitido constatar la existencia de numerosos incidentes en
la red de transporte previos al incendio de la subestación de Maragall, tal como resulta del informe
final del expediente informativo, de los informes técnicos del COEIC y de la propia documentación
aportada por la empresa imputada. En particular, conviene destacar los siguientes:
En la revisión termográfica de 28 de marzo de 2007, se detectaron puntos calientes en conexiones
de puesta a tierra de los abrazadores de fijación de las fases del cable de 220 kV Badalona que
indican el paso de corriente de valor suficientemente elevada como para calentar el punto de
contacto.
Diversas averías en las cajas cross-bonding, a partir del 26 de junio de 2007, motivo de reiteradas
reparaciones: el mismo 26 de junio se detecta humo en la caja nº 12 de la línea de 220 kV
Badalona-Maragall; el día 28 del mismo mes se encuentran defectos en las cajas nº 11, 12, 14, 16,
17, 18, 19 y 21; el 29 de junio de 2007 se vuelve a detectar temperatura elevada en la caja nº 12. El
16 de julio de 2007, en el tramo Urgell-Collblanc, se detecta humo en la caja de conexión de
pantallas nº 8, efectuándose una reparación provisional.
La misma madrugada del 23 de julio de 2007, se detecta humo en la caja EN9 de la línea de 220 kV
del tramo Urgell-Maragall, a 450 metros de la subestación de Maragall.
Los anteriores incidentes ponen de manifiesto el deficiente funcionamiento de la red de transporte.
Asimismo, según resulta de los informes del COEIC integrantes del presente expediente y tal como
se ha expuesto en el apartado anterior, los incidentes en las cajas cross-bonding han intervenido
necesariamente, de forma directa o indirecta, en el proceso que desencadenó el incendio.
3. El mal funcionamiento del sistema de puesta a tierra y de las cajas de cross bonding de la red de
transporte como causa necesaria del incendio de la SE de Maragall.
Efectivamente, ha quedado acreditado que aunque el elemento desencadenante del incidente que
nos ocupa fue la caída del cable de 110 kV, el buen funcionamiento del sistema de puesta a tierra de
los cables de 220 kV habría tenido que evitar el incendio en la subestación de Maragall. De esta
manera, la prueba que el sistema de puesta a tierra no se encontraba en buenas condiciones ha sido:
La avería del propio cable y por extensión, la de los equipos contiguos, unidos eléctricamente a éste
en la SE de Maragall.
Adicionalmente, este hecho es confirmado por las numerosas incidencias en las cajas cross-bonding
que se produjeron de forma anterior al incidente del 23 de julio, tal como hemos puesto de
manifiesto en el apartado anterior.
Por otra parte, el hecho de haberse observado un punto caliente en la unión de una abrazadera de
sujeción de uno de los tres cables de la línea Maragall-Badalona a una estructura de apoyo
conectada al circuito de tierra, según las termografías de SGS, tendría que haber inducido a
averiguar la causa, ya que en ningún caso tiene que pasar corriente por este punto, a menos que
existiera una falta, siendo errónea la calificación termográfica a cualquier nivel de riesgo diferente
de cero. Esta indicación hubiera requerido una intervención urgente por los servicios de
mantenimiento.
En definitiva, la deficiente situación del sistema de puesta a tierra y cross-bonding de la línea
Maragall-Urgell ha sido condición necesaria causante del incendio de la subestación de Maragall.”
Como consecuencia del incidente producido el 23 de julio de 2007, 323.337 usuarios del área de
Barcelona se quedaron sin suministro eléctrico, que quedó restablecido de forma gradual, si bien
hasta el día 25 de julio de 2007 no se consiguió totalmente. El incidente afectó a trece centros de
asistencia primaria, a varías líneas del Metro, Ferrocarriles de la Generalidad y Tranvía, con
interrupciones temporales del servicio, y obligó a movilizar servicios de protección civil, seguridad
ciudadana y seguridad vial, con actuaciones de los servicios sociales, servicios penitenciarios, y de
suministro de agua.
CUARTO.- La defensa de REE sostiene en el escrito de demanda: a) la nulidad de pleno derecho de
la actuación administrativa impugnada por no aportarse prueba de cargo, con vulneración del
derecho a la presunción de inocencia, susceptible de amparo constitucional, en virtud del artículo
62.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC); b) la nulidad de pleno derecho de
la actuación administrativa impugnada por vulnerar los derechos a la presunción de inocencia y la
tutela judicial efectiva, susceptibles de amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a)
LRJPAC, al haberse vulnerado las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba practicada;
c) la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa impugnada por incumplir el deber de
congruencia, vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva, susceptible de amparo
constitucional, en virtud del artículo 62.1 a) LRJPAC; d) la nulidad de pleno derecho de la
actuación administrativa impugnada por infringir el principio de tipicidad, vulnerando el derecho a
la tutela judicial efectiva, susceptible de amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a)
LRJPAC; e) la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa impugnada por infringir el
principio de responsabilidad, vulnerando el derecho a la presunción de inocencia, susceptible de
amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a) LRJPAC; e) la anulabilidad de la resolución
sancionadora por vulneración del artículo 131 LRJPAC.
En el escrito de conclusiones sucintas solicita la declaración de caducidad y archivo del expediente
en el caso de que el Tribunal considere que la aplicación del Decreto 278/1993, de 9 de noviembre,
prevalece sobre el plazo de un año de la LSE. No cabe aceptar esta sugerencia porque el precepto
aplicable en cuanto a la duración del procedimiento es el de un año previsto específicamente en el
artículo 65 LSE (“el plazo máximo para resolver y notificar los expedientes sancionadores
tramitados conforme al procedimiento previsto será de un año”), en la redacción dada por la Ley
17/2007, de 4 de julio, que tiene carácter básico, de acuerdo con lo establecido en el artículo
149.1.13 y 25 de la Constitución, y deroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango se
opongan a lo dispuesto en ella (disposición final primera y disposición derogatoria única).
QUINTO.- Considera la defensa de REE que el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad, de 2 de
septiembre de 2008, es nulo de pleno derecho por no aportarse prueba de cargo, con vulneración del
derecho a la presunción de inocencia, susceptible de amparo constitucional, en virtud del artículo
62.1 LRJPAC, imputando al Informe Técnico sobre el incidente acaecido en Barcelona el 23 de
julio de 2007, elaborado por los Ingenieros Industriales, don Josep Miquel Aced i Villacampa y don
Josep M. Rovira i Ragué, coordinadores del equipo del Col.legi d'Enginyers Industrials de
Catalunya (COEIC), a petición de la Dirección General de Energía de la Generalidad, falta de
fundamentación, y a sus autores parcialidad y falta de competencia, basado en opiniones y
presunciones personales, no en datos, y cuyo contenido queda desvirtuado por los informes
presentados que le restan valor probatorio. Dentro de este razonamiento general se alega la
inexistencia de otra prueba de cargo, la ilegalidad de una sanción basada en presunciones, la
vulneración por la Administración de las reglas de la carga de la prueba y la vulneración del
principio de presunción de inocencia.
Como conclusión de los diversos informes aportados por la parte recurrente, hasta catorce se citan
en el escrito de demanda, se afirma que se ha demostrado que: a) todas las señales y vestigios
dejados por el fuego en la SE demuestran que su origen no se sitúa en los equipos de 220 kV
propiedad de REE; al contrario, estos se vieron afectados por un fuego procedente del exterior; b) el
origen del incendio se situó en la fachada de la SE de la Avenida Maragall, donde se encontraba el
cableado del sistema de 11 kV propiedad de Endesa; c) atendiendo a la cronología del incendio (de
rápido desarrollo) y a las especificaciones y características del cable de 220 kV, no es técnicamente
posible que el incendio se originara en estos cables; d) las protecciones de la línea 220 CollblancBadalona funcionaron correctamente; e) la caja de conexión a tierra en la SE de Maragall se
encontraba perfectamentes conectada a tierra; esta caja tenía afectación exterior por llama, lo que
demuestra que el fuego no afloró desde el interior, y el conductor en paralelo presentaba una
correcta continuidad; f) las revisiones termográficas del cable Maragall-Urgell realizadas durante
2006 y 2007 por el laboratorio independiente no detectaron ningún punto caliente que delatase
algún defecto; g) las corrientes de falta producidas por la caída del cable de Endesa no fueron lo
suficientemente elevadas para provocar un fallo en el cable de 220 kV, propiedad de REE; es
imposible que la tensión alcanzada perforara el aislante de polietileno que hay entre la pantalla y la
tierra; de hecho, ni bajo la hipótesis más desfavorable hubiera podido perforarse y menos aún salir
aceite en tamañas cantidades; h) las anomalías a que se refiere la Administración tuvieron lugar en
una línea distinta a la afectada por el incidente; g) en las 10 horas anteriores al incidente del 23 de
julio de 2007 aparecen registradas 126 alarmas de fallos y/o problemas en distribución y servicios
auxiliares, titularidad de Endesa.
SEXTO.- No solo no se comparte la descalificación profesional que se hace a los autores del
informe del COEIC, por lo demás no peritos en un procedimiento judicial sino coordinadores del
equipo encargado de redactarlo a instancias de la Dirección General de Energía, sino que, además,
sus conclusiones, a diferencia de lo que sostiene la parte actora de que están basadas en opiniones y
presunciones personales y no en datos, se sustentan en el examen y valoración de hasta treinta y tres
documentos, entre ellos los aportados por REE y Endesa, siendo así que, a diferencia de los
informes de parte de REE, se trata de un informe encargado por la Administración a un colegio
profesional dotado de la imparcialidad propia del que no tiene interés directo o indirecto en el
asunto.
Hecha esta observación conviene detenerse en dos aspectos especialmente relevantes puestos de
manifiesto en el Informe Técnico sobre los hechos ocurridos en el incidente acaecido el 23 de julio
de 2007 de la Comisión Nacional de Energía, organismo público independiente y de reconocido
prestigio institucional, que revelan, de un parte, la existencia de incidentes previos en la red 220 kV
que han podido influir en el estado operativo de la línea subterránea de 220 kV Collblanc-UrgellMaragall en lo referente a su circuito de pantallas, señalándose que “con la información aportada
sobre los incidentes ocurridos en la red de 220 kV de la zona, se ha puesto de manifiesto la
actuación intempestiva, en varias ocasiones, de la protección diferencial longitudinal de la línea
Badalona-Maragall con anterioridad al incidente. De hecho, en el último de los incidentes acaecidos
en la madrugada del propio día 23 de julio de 2007, el tramo “Badalona-Maragall” quedó
indisponible por actuación de dicha protección, no siendo hasta las 5:00 h cuando el operador
decidió energizar el cable. Así mismo, de acuerdo con la información obrante, se constata que, con
anterioridad al incidente, las protecciones de toda esa zona actuaron, en ocasiones, fuera de los
tiempos previstos (actuación de relés de distancia en segunda zona cuando lo previsto, según
diseño, sería la actuación en primera zona), lo que conlleva que los tiempos de despeje de las faltas
fueron superiores a los estrictamente precisos” y, de otra parte, la responsabilidad de REE en el
incidente, cuando afirma, como una de las conclusiones, que “el incendio en la subestación de
Maragall es atribuible a los defectos previos existentes en el tramo de cable 220 kV UrgellMaragall, propiedad de REE, que estando latentes se pusieron de manifiesto con la falta producida
por la caída de la línea de 110 kV sobre el parque de 220 kV de Collblanc. De acuerdo con el
análisis realizado, la única hipótesis verosímil par explicar el desenlace acaecido, es el fallo de
aislamiento pantalla-tierra de dicho cable (cubierta externa) provocado a raíz de la última de las
faltas que ha soportado dicho cable y motivado por los defectos preexistentes en el sistema de
conexiones a tierra de las pantallas de dicho cable. Conforme a dicha hipótesis, la perforación de la
cubierta de la pantalla o del aislamiento de sujeción del conducto de aceite, originó el paso de
corriente a través de un arco eléctrico entre un punto de la pantalla o del conducto y un elemento de
sujeción potencial de tierra, seguido de la fusión y del vertido e incendio del aceite contenido en
dicho cable. Sin perjuicio de lo que pueda dictaminar al respecto la Generalitat de Catalunya,
entiende esta Comisión que lo acontecido en la subestación Maragall hubiese sido perfectamente
evitable si el referido cable de 220 kV hubiese estado en las adecuadas condiciones.”
En el informe del COEIC estas apreciaciones se ratifican cuando se dice que los dispositivos de
protección no estaban en perfecto estado de funcionamiento lo que ocasionaba averías frecuentes en
los dispositivos auxiliares de protección de la línea y ponía en situación de riesgo el aislamiento de
la línea y sus terminales en las subestaciones, infiriéndose en la subestación de Maragall por los
repetidos incidentes en los servicios auxiliares, la interrupción accidental del circuito de retorno de
corrientes de falta a través de las pantallas de los cables de 220 kV, constatándose en la línea
Badalona la mala sujeción de las platinas de conexión a tierra y la circulación de corrientes
permanentes para estas conexiones, y se añade que cuando se produce el cortocircuito en el borne
de la línea Urgell en la subestación de Collblanc se desencadenan una serie de procesos generados
por el gran nivel de corriente de cortocircuito homopolar, que multiplican los efectos sobre los
defectos latentes en los cables y en la subestación de Maragall, que finalmente generan un arco con
perforación del aislamiento de la pantalla de plomo del cable y el incendio por aceite que fluye del
mismo cable posiblemente incrementado por los depósitos de expansión del aceite del cable.
Resulta pues, que existe prueba de cargo relevante, no se está en presencia de simples presunciones,
no se han vulnerado las reglas de la carga de la prueba y, menos aún, el principio de presunción de
inocencia, principio que, como declara la jurisprudencia constitucional, rige sin excepciones en el
ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean
penales o administrativas, comportando la misma que la sanción esté basada en actos o medios
probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba
corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier
insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano
sentenciador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
Ahora bien, en el supuesto que se enjuicia los hechos acreditados hacen desaparecer la presunción
de inocencia, presunción de vigencia efectiva en tanto en cuanto que no haya pruebas demostrativas
de haberse realizado los hechos imputados, es decir, que la inocencia termina cuando resulta
acreditada la comisión del hecho imputado, tal como aquí ha sucedido.
SÉPTIMO.- El legítimo intento de la defensa de la parte recurrente de intentar exonerar de toda
responsabilidad a REE, que se sustenta en las opiniones vertidas en los diversos informes
redactados por eminentes profesionales, tiene como consecuencia que se expresen opiniones
contradictorias en un aspecto tan esencial para aquélla como es el origen del fuego en la subestación
de Maragall, más allá incluso de la observación que se contiene en el escrito de conclusiones de la
parte codemandada, Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U., cuando pone de manifiesto, en relación
al recurso contencioso-administrativo nº 484/2008, en el que esta sociedad impugna la sanción que
le fue impuesta por este incidente, que en el escrito de contestación a la demanda REE afirma que
sigue sin conocerse la causa ni el origen del incendio en la subestación de Maragall ni tampoco el
grado de intervención en el mismo de las instalaciones de Endesa. En efecto, frente a la negativa
“con absoluta rotundidad” que el incendio se iniciase en la zona donde el cable de 220 kV se
encontraba ubicado, que sostiene don Vicente R. López Doménech sustentada, entre otras razones,
en que “el cable de 220 kV tiene una mayor resistencia al fuego que uno de 11 kV, puesto que su
grosor es mayor y por tanto, su capacidad para disipar calor, evitando que aumente su temperatura
es mayor”, resulta que para don Fernando Garnacho Vecino “no ofrece duda, los cables de 220 kV
tienen una mayor carga de fuego que los cables 11 kV....sea cual fuere el inicio del fuego no cabe la
menor duda que cuando el fuego llegó a los cables de 220 kV las consecuencias se multiplicaron,
simple y llanamente porque la carga de fuego en estos cables es mayor” (ramo de prueba de la
parte actora, aclaraciones a los dictámenes aportados por REE). Igualmente resulta ciertamente
inexplicable que si como sostiene don Vicente R. López Doménech los cables de 220 kV,
correspondientes a la línea Urgell, se vieron afectados por el fuego pero su ubicación se encontraba
a tres metros de la pared recayente a la Avenida Maragall, donde no existían cables de 220 kV de
REE sino cables de MT, propiedad de Endesa, don Fernando Garnacho Vecino afirme que en la
subestación de Maragall donde convivían cables de 11 kV y de 220 kV “las consecuencia derivadas
de un fallo en forma de arco en un cable de 11 kV pueden muy distintas si el arco del cable de 11
kV arrastrara a un cable de 220 kV”, como también resulta más que cuestionable la interpretación
que realiza don Vicente R. López Doménech para intentar justificar el tiempo transcurrido entre el
inicio del incendio y el disparo de la alarma del sistema contraincendios, ya que tras formularse una
serie de preguntas, reconoce que son demasiadas cuestiones las que quedan sin respuesta, y plantea
dos hipótesis que, indudablemente ponen en entredicho su negativa “con absoluta rotundidad” a que
el incendio se iniciase en la zona donde el cable de 220 kV se encontraba ubicado, como son que “o
bien, la hora del sistema de alarma es incorrecta y el incendio se originó y se detectó por parte del
sistema de contraincendios pasados unos minutos, ya que el humo se marchaba por los respiraderos
de la fachada de la Avenida Maragall y alertó a los vecinos mientras que el señor Vázquez no se dio
cuenta de nada hasta oír el ruido de las explosiones, que podían responder al reventón de los
fluoductos por acción del calor. O bien, el sistema de alarma funcionaba de manera incorrecto
puesto que la alarma sonora no se activó que, caso de haber sido desconectada manualmente,
supondría una grave negligencia por el riesgo que entrañaba para las personas que trabajaban en el
interior de la SE.” (ramo de prueba de la parte actora, aclaraciones a los dictámenes aportados por
REE).
OCTAVO.- Considera la defensa de la parte actora que la actuación administrativa impugnada
incurre en nulidad de pleno derecho por vulnerar los derechos a la presunción de inocencia y la
tutela judicial efectiva, susceptibles de amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a)
LRJPAC, al haberse vulnerado las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba practicada,
que concreta en que la Administración de la Generalidad ha incumplido esas reglas en la valoración
de los dictámenes periciales, y en que no se ha practicado toda la prueba admitida.
No se alcanza a comprender en qué se ha vulnerado las reglas de la sana crítica en la valoración de
la prueba practicada por parte de la Administración de la Generalidad, cuando en el Acuerdo, de 2
de septiembre de 2008, se examinan detenidamente cuantas alegaciones estimó oportuno plantear
REE, sin que ello suponga tener que aceptarlas dando por buenos el contenido de los dictámenes
aportados por REE, base de las mismas, no respondiendo a la realidad de los datos que obran en el
expediente administrativo la afirmación, desde luego no compartida por el Tribunal, de que “la
Administración no ha realizado la exigible valoración objetiva y ponderada de la actividad
probatoria de Red Eléctrica, al haber omitido analizar los resultados de estos informes, lo que ha
llevado a alcanzar un resultado arbitrario que no se sustenta en un razonamiento lógico” bastando
para ello leer detenidamente el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad.
Por lo demás, debe diferenciarse entre la prueba propuesta cuya práctica ha sido admitida pero no
efectivamente practicada, de que la que, practicada, su resultado le parece insatisfactorio a la parte
recurrente, a fin de desvirtuar la imputación que se hace a la Administración de no haber practicado
toda la prueba admitida, en concreto, la aportación por Endesa de los cronológicos de los incidentes
de Badalona y Maragall.
NOVENO.- Plantea la defensa de REE la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa
impugnada por incumplir el deber de congruencia, vulnerando el derecho a la tutela judicial
efectiva, susceptible de amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a) LRJPAC, por entender
que la Administración ha omitido cualquier referencia acerca de las deficiencias de la red de
distribución como causa directa del retraso producido en la reposición del servicio así como del alto
número de usuarios afectados, siendo una cuestión esencial para la resolución del expediente
sancionador pues su análisis eximiría a REE de cualquier responsabilidad o, en el caso de que se
hubiera presentado una prueba de cargo contra REE, para graduar la sanción.
Para REE, Endesa tiene obligación de diseñar y ejecutar una red mallada de distribución que
permita compensar los fallos de las instalaciones de transporte mediante el mantenimiento de una
potencia de reserva en las subestaciones colindantes que permita recurrir a dicha reserva adicional
disponible en caso de pérdida de una de ellas, y que la obligación de mantener las redes de
distribución en las adecuadas condiciones de idoneidad técnica lleva de suyo la obligación de que
su diseño responda a una arquitectura mallada de red y no una arquitectura en antena, obligación
que entiende se deriva de la buena fe y de las prácticas prudentes en la industria.
Sin perjuicio de poner de relieve que en este recurso se examina exclusivamente la actuación de
REE y no la de Endesa, lo cierto es que cuando se produce el incidente el 23 de julio de 2007 no
existía disposición legal alguna que obligara a Endesa a desarrollar una red mallada de distribución
en la ciudad de Barcelona, y en tal sentido se manifiesta don Pablo Ledesma Larrea, autor del
dictamen “Alternativas de configuración de Red Eléctricas urbanas de distribución en coordinación
con la red de transporte”, aportado por REE, en las aclaraciones realizadas en periodo probatorio.
DÉCIMO.- Procede estudiar conjuntamente los alegatos de nulidad de pleno derecho de la
actuación administrativa impugnada por infringir el principio de tipicidad, vulnerando el derecho a
la tutela judicial efectiva, susceptible de amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a)
LRJPAC, y de nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa impugnada por infringir el
principio de responsabilidad, vulnerando el derecho a la presunción de inocencia, susceptible de
amparo constitucional, en virtud del artículo 62.1 a) LRJPAC.
Se argumenta por parte de REE que es contrario al principio de tipicidad imputarle la infracción
prevista en el artículo 60.a) 12 de la LSE puesto que no puede realizar tal suministro a los
consumidores finales, siendo distintas las obligaciones del transportista y del distribuidor, por lo que
el incumplimiento de sus obligaciones deben dar lugar a distintas infracciones que encajen en
distintos tipos legales. Por lo tanto, los hechos no se incardinan en el tipo invocado por la
Administración y, en consecuencia, no son constitutivos de infracción, al no haber vulnerado norma
alguna, ni pueden ser objeto de sanción. La resolución sancionadora infringe, en consecuencia, los
principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el artículo 9.3
de la Constitución y también, desde otra perspectiva, por la exigencia constitucional impuesta por
los artículos 24.2 y 103, esto es, el principio de legalidad en la actuación administrativa. Entiende,
además, que la concurrencia de una acción de tercero, en este caso Endesa, en la indisponibilidad de
las instalaciones de transporte, implica que los supuestos hechos ilícitos cometidos por REE
-interrupción del suministro a la distribución por indisponibilidad de las instalaciones de transporteencajen dentro de la excepción del artículo 27.8 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, y,
por ende, no se puede sancionar a REE pues no ha cometido infracción alguna. Subsidiariamente,
solo en el caso de que el Tribunal considere que la indisponibilidad de la SE Maragall no encaja en
la citada excepción, la infracción imputable a REE sería la tipificada en el artículo 61.a) 6 LSE.
También se razona que, cuando como ocurre aquí en que no se ha aportado ninguna prueba de cargo
que acredite la concurrencia de dolo, culpa, negligencia, incumplimiento del deber de cuidado,
culpa in vigilando o inobservancia, y no existe siquiera nexo causal entre la conducta imputada y la
supuesta infracción y, no obstante ello, se intenta sancionar a la presunta responsable, se está en
presencia de un supuesto de responsabilidad objetiva, que debe ser declarado nulo de pleno derecho
en cuanto vulnera el derecho fundamental a la presunción de inocencia.
UNDÉCIMO.- El Acuerdo del Gobierno de la Generalidad, de 2 de septiembre de 2008, contiene
una argumentación de todo punto razonable sobre el principio de tipicidad, el encaje legal de la
conducta de REE como constitutiva de la infracción tipificada en el artículo 60.a) 12 LSE en
relación con el 50 de la misma Ley, el principio de responsabilidad, la culpabilidad de REE, y la
existencia de una relación de causalidad adecuada.
La conducta imputada a REE, suficientemente acreditada a tenor de las pruebas practicadas y
explicitada en los hechos probados en el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad, está tipificada en
el artículo 60.a 12) LSE, en relación con el artículo 50 de la misma Ley.
El articulo 60.a) 12 dice:
“a) Son infracciones muy graves:
12. La interrupción o suspensión del suministro sin que medien los requisitos legal o
reglamentariamente establecidos o fuera de los supuestos previstos legal o reglamentariamente”
El artículo 50, bajo la rúbrica de “suspensión del suministro”, dispone:
“1. El suministro de energía eléctrica a los consumidores sólo podrá suspenderse cuando conste
dicha posibilidad en el contrato de suministro o de acceso que nunca podrá invocar problemas de
orden técnico o económico que lo dificulten, o por causa de fuerza mayor o situaciones de las que
se pueda derivar amenaza cierta para la seguridad de las personas o las cosas, salvo lo dispuesto en
los apartados siguientes.
2. También podrá suspenderse temporalmente cuando ello sea imprescindible para el
mantenimiento, seguridad del suministro, reparación de instalaciones o mejora del servicio. En
todos estos supuestos, la suspensión requerirá autorización administrativa previa y comunicación a
los usuarios en la forma que reglamentariamente se determine. Quedarán exceptuadas de esta
autorización aquellas actuaciones del operador del sistema tendentes a garantizar la seguridad del
suministro. Este tipo de actuaciones deberán ser justificadas con posterioridad en la forma en que
reglamentariamente se determine.
3. En las condiciones que reglamentariamente se determinen podrá ser suspendido el suministro de
energía eléctrica a los consumidores privados acogidos a tarifa de último recurso cuando hayan
transcurrido al menos dos meses desde que les hubiera sido requerido fehacientemente el pago, sin
que el mismo se hubiera hecho efectivo. A estos efectos, el requerimiento se practicará por
cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante,
así como de la fecha, la identidad y el contenido del mismo.
En el caso de las Administraciones públicas acogidas a tarifa de último recurso, transcurridos dos
meses desde que les hubiera sido requerido fehacientemente el pago sin que el mismo se hubiera
efectuado, comenzarán a devengarse intereses que serán equivalentes al interés legal del dinero
incrementado en 1,5 puntos. Si transcurridos cuatro meses desde el primer requerimiento, el pago
no se hubiera hecho efectivo, podrá interrumpirse el suministro.
En ningún caso podrá suspenderse el suministro de energía eléctrica a aquellas instalaciones cuyos
servicios hayan sido declarados como esenciales. Reglamentariamente se establecerán los criterios
para determinar qué servicios deben ser entendidos como esenciales. No obstante, las empresas
distribuidoras o comercializadoras podrán afectar los pagos que perciban de aquellos de sus clientes
que tengan suministros vinculados a servicios declarados como esenciales en situación de
morosidad, al abono de las facturas correspondientes a dichos servicios, con independencia de la
asignación que el cliente, público o privado, hubiera atribuido a estos pagos.
4. Una vez realizado el pago de lo adeudado por el consumidor al que se le ha suspendido el
suministro, le será repuesto éste de inmediato.
5. Las empresas distribuidoras podrán proceder a la desconexión de determinadas instalaciones de
forma inmediata en los casos que se determinen reglamentariamente.”
Una primera consideración sobre este régimen jurídico hace que deba incluirse en él tanto a las
empresas transportistas como a las distribuidoras de energía eléctrica. Así resulta de los apartados 1
y 2, específicamente de la mención al operador del sistema, esto es a REE, de su rúbrica
“suspensión del suministro” sin distinción entre el transportista o el distribuidor, y de su ubicación
dentro del capítulo II “calidad del suministro”, del Título VIII “suministro de energía eléctrica”,
regulando los Títulos VI y VII, respectivamente, de forma separada, la distribución y el transporte
de energía eléctrica. Una segunda consideración, derivada del tenor literal del artículo 44.1 LSE,
que define el suministro de energía eléctrica como la entrega de energía a través de las redes de
transporte y distribución mediante contraprestación económica en las condiciones de regularidad y
calidad que resulten exigibles, es la de que el transporte y la distribución de energía eléctrica son
dos actividades que conforman el suministro eléctrico.
Por otra parte, del artículo 9 LSE resulta palmario que tanto el transportista, definido como aquella
sociedad mercantil que tiene la función de transportar energía eléctrica, así como construir,
mantener y maniobrar las instalaciones de transporte, como los distribuidores, definidos como
aquellas sociedades mercantiles que tienen la función de distribuir energía eléctrica, así como
construir, mantener y operar las instalaciones de distribución destinadas a situar la energía en los
puntos de consumo, deben mantener sus instalaciones en condiciones adecuadas para garantizar la
continuidad, seguridad y calidad del servicio de suministro a los consumidores, sin perjuicio de las
obligaciones específicas que la normativa impone a cada una de estas actividades, y que se
desarrollan en el RD 1955/2000, de 1 de diciembre, siendo preciso señalar que el artículo 6
establece que REE, como operador del sistema y gestor de la red de transporte será el responsable
del desarrollo y ampliación de la red de transporte de energía eléctrica, de tal manera que garantice
el mantenimiento y mejora de una red configurada bajo criterios homogéneos y coherentes.
La aplicación subsidiaria del artículo 61.a) 6 LSE, que tipifica como infracción grave el
incumplimiento por parte de los sujetos obligados a ello de conformidad con la normativa vigente,
de los índices de calidad del servicio a que se refiere el artículo 48.2 LSE o de las condiciones de
calidad y continuidad del servicio, en los términos que propone la defensa de REE, no es posible
porque el Tribunal no solo no considera que se de la excepción del artículo 27.8 RD 1955/2000 (no
se considerarán incumplimientos de calidad los provocados por causa de fuerza mayor o las
acciones de terceros), sino que afirma que la conducta imputada debe incardinarse en el artículo
60.a) 12 LSE, al ser REE el gestor del sistema eléctrico español, lo que implica que es responsable
de la gestión técnica y de la garantía del suministro eléctrico en todo el territorio español (artículos
34 LSE y 6 RD 1955/2000).
Como acertadamente se dice en el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad, REE es responsable de
transportar la energía eléctrica a través de la red de transporte para su suministro a los distribuidores
y, en su caso, a los consumidores finales, quedando obligada a prestar el servicio de forma regular y
continua, siendo responsable de la explotación y mantenimiento de su red de transporte en las
condiciones adecuadas a la finalidad que ha de servir. En definitiva, REE, en tanto que titular de la
red de transporte afectada, es un agente que interviene en el suministro de energía eléctrica en su
calidad de transportista y, como tal, le corresponde realizar el suministro, concretamente, en la parte
relativa al transporte de energía eléctrica para su suministro al distribuidor y, en su caso,
consumidor final, en las condiciones de calidad exigidas por la legislación vigente, garantizando la
continuidad del suministro.
No se está, pues, ante un supuesto de responsabilidad objetiva, sino ante una actuación culpable de
REE que infringió la obligación legal de garantizar la continuidad del suministro eléctrico, pues
siendo titular de la línea 220 kV, incumplió la obligación de mantenerla en las adecuadas
condiciones, acreditando los hechos probados que el deficiente estado de las instalaciones de la red
de transporte propiedad de REE, constatado incluso con anterioridad al 23 de julio de 2007 por
otros previos en fechas próximas, fue la causa determinante del incendio en la subestación de
Maragall.
Debe precisarse que la posible intervención de un tercero es cuestión que este Tribunal deja
imprejuzgada en este recurso contencioso-administrativo porque es objeto de debate en otro
interpuesto por Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U, que impugna la sanción que le fue impuesta
por su responsabilidad en el incidente del día 23 de julio de 2007 en la ciudad de Barcelona. Que
pudiera concurrir otra causa no imputable a REE en la producción del resultado no la exonera de
responsabilidad.
DUODÉCIMO.- Queda por último examinar la alegada anulabilidad de la resolución sancionadora
por vulneración del artículo 131 LRJPAC, que la defensa de REE concreta en la aplicación
incorrecta de los baremos, la desigualdad discriminatoria entre las sanciones impuestas a REE y a
Endesa, y la inexistencia de circunstancias agravantes, pretendiendo, en definitiva, que en el
supuesto de desestimarse el recurso, la sanción se reduzca al grado mínimo de una infracción grave
(600.001 euros) y, de considerarse muy grave, a su grado mínimo (6.000.0001 euros).
DECIMOTERCERO.- El Acuerdo del Gobierno de la Generalidad, para fijar el importe de la
sanción, valora el alcance de la interrupción del corte del suministro eléctrico, con especial
referencia al número de usuarios afectados y la duración de la interrupción, tomando como
referencia los artículos 131 LRJPAC y 63 LSE, así como la doctrina de este Tribunal contenida en
la sentencia, de 27 de abril de 2007, confirmada por la del Tribunal Supremo, de 21 de mayo de
2008.
En tal sentido señala como datos objetivos que el Tribunal comparte, que el total de usuarios
afectados fue de 323.337 a las 10:53 horas del 23 de julio de 2007, que se fue reduciendo
progresivamente (23 de julio a las 12:00 h: 256.689, a las 18:00 h: 135.814; 24 de julio a las 0:00
h: 113.794, a las 12:00 h: 70.347, a las 18:00 h: 51.572; 25 de julio a las 00:00 h: 33.049, a las
12:00 h: 18.309, a las 18:00 h: 9.882) hasta el 25 de julio de 2007, en el que a las 19:35 horas el
servicio quedó plenamente restablecido, siendo una de las interrupciones del suministro eléctrico
producida en Cataluña más larga en el tiempo y con más usuarios afectados. También que el
incidente afectó a trece centros de asistencia primaria, a varías líneas del Metro, Ferrocarriles de la
Generalidad, y Tranvía, con interrupciones temporales del servicio, y obligó a movilizar servicios
de protección civil, seguridad ciudadana y seguridad vial, con actuaciones de los servicios sociales,
servicios penitenciarios y de suministro de agua, poniéndose en peligro la seguridad de la
ciudadanía, circunstancia que se recoge en el artículo 63 LSE como uno de los elementos a valorar
para determinar la sanción a imponer.
Es correcto el razonamiento del Acuerdo del Gobierno de la Generalidad cuando rechaza el alegato
de REE de que no le son aplicables los criterios utilizados por el Tribunal Supremo para la
graduación de la sanción, a saber, los usuarios afectados y el tiempo de afectación, porque es
Endesa y no REE quien decide el número de usuarios conectados a la subestación y firma los
contratos de suministro con los consumidores, y porque la duración de la interrupción del
suministro es directamente proporcional al retraso en la reposición del servicio por Endesa,
olvidando que REE es también responsable del suministro en su condición de titular de la red de
transporte de energía, interviniendo directamente en el suministro, y ello con independencia de la
responsabilidad de Endesa en el incidente, cuestión que fue objeto de un expediente sancionador
independiente, y que se discute en otro recurso contencioso-administrativo.
La resolución sancionadora no ignora que el origen del incidente fue causado por Endesa en tanto
que de no haberse caído el cable de 110 kV sobre las barras de 220 kV de la subestación del
Collblanc, no se habría producido el incidente, pero entiende que los efectos de la interrupción del
suministro eléctrico se vieron ampliados por el defectuoso estado de la red de puesta a tierra de las
pantallas de los cables de 220 kV responsabilidad de REE que no evitó el incendio en la subestación
de Maragall, siendo las instalaciones de REE las que tuvieron una mayor afectación y participación
en los efectos de la incidencia.
Pues bien, aunque en el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad se dice que se ha valorado, en aras
a la graduación de la sanción, la relevancia y grado de afectación de las instalaciones titularidad de
REE, que contribuyeron de forma activa y directa a maximizar los efectos y alcance del incidente,
no está suficientemente justificado el desigual trato dado respecto a Endesa en cuanto al importe de
la sanción, pues las consideraciones que orden a la proporcionalidad de la sanción se toman como
referencia por la Administración para determinarla deben ser las mismas para una y otra empresa
-usuarios afectados y tiempo de afectación-, sin que de la responsabilidad en el incidente pueda
extraerse tan considerable diferencia, cuando en los hechos probados se dice que “ha quedado
también acreditado que la caída del cable de 110 kV (del que Endesa es titular) sobre las
instalaciones de 220 kV y el funcionamiento incorrecto de las instalaciones de 220 kV (del que REE
es titular) constituyen las causas que conjuntamente originan el incendio de la subestación”. Es por
ello que la sanción a imponer a REE, valoradas todas las circunstancias concurrentes en los
términos expuestos, debe ser la de diez millones de euros (artículo 64 LSE).
DECIMOCUARTO.- No ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas, de
acuerdo con lo previsto en la Ley Jurisdiccional.
VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
FALLO
1°.- Estimar en parte el presente recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, anular el
Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, de 2 de septiembre de 2008, por no ser
conforme a derecho, en el único extremo de que la cuantía de la sanción a imponer a Red Eléctrica
de España, S.A.U, debe ser la de diez millones de euros.
2°.- No efectuar pronunciamiento expreso sobre costas.
Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose
testimonio de la misma a los autos principales.
Contra esta sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que deberá
prepararse ante esta Sala en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de su notificación
Así por esta sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente
que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha.
Doy fe.