Maria Isabel Rosas, Vice Ministra del Ministerio de la Mujer y

SÓLO PARA PARTICIPANTES
DOCUMENTO DE REFERENCIA
27 de octubre de 2003
ORIGINAL: ESPAÑOL
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
PROYECTO CEPAL/DAW/ NACIONES UNIDAS, CUENTA PARA EL DESARROLLO “GOBERNABILIDAD
DEMOCRÁTICA E IGUALDAD DE GÉNERO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE”
REUNIÓN SOBRE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA E IGUALDAD DE GÉNERO
Santiago de Chile, 27 y 28 de octubre de 2003
PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LOS SISTEMAS DE REPRESENTACIÓN
POLÍTICA EN EL PERÚ
Documento de Trabajo
Documento presentado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social de Perú en la reunión de trabajo realizada
en el marco del Proyecto CEPAL/DAW/Naciones Unidas, Cuenta para el Desarrollo “Gobernabilidad democrática e
igualdad de género en América Latina y el Caribe”. Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido
sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la
Organización.
PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LOS SISTEMAS DE REPRESENTACIÓN
POLÍTICA EN EL PERÚ
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De 120 congresistas, 98 son varones y 22 son mujeres1
Hay dos mujeres en el Consejo de Ministros.
De un total de 25 regiones, 22 son presididas por varones y 3 son presididas por mujeres2.
En el período 2003 – 2007 el 2.7% de las alcaldías a nivel nacional son presididas por
mujeres.3
El 25% de las regidurías a nivel nacional son presididas por mujeres.
El 40.5% de candidatos a las regidurías de la Municipalidad de Lima fueron mujeres4.
Algunos apuntes de contexto
Las conquistas ciudadanas obtenidas por las mujeres en el Perú, han favorecido a que este sector
poblacional forme parte de la vida pública nacional, ejerciendo su derecho a elegir y ser elegidas para
conducir los destinos del país. Sin embargo a causa de la discriminación social y jurídica su liderazgo
político se viene desarrollando en medio de estructuras socio culturales que las limitan.
Por el contrario el liderazgo masculino en la jefatura de las organizaciones sociales y políticas a nivel
nacional, regional y local se encuentra muy enraizado en las prácticas ciudadanas.
En efecto, la desigualdad social, económica, cultural, política y de género, explica que grandes
sectores de la población, especialmente las personas en situación de pobreza y las mujeres, enfrenten
múltiples dificultades en el ejercicio de sus derechos políticos y ciudadanos.
De otro lado, los bajos niveles educativos, el escaso acceso a información y a espacios de ejercicio de
poder, el desconocimiento de sus derechos y el monolingüismo en zonas rurales, determinan que las
mujeres no puedan ejercer una ciudadanía plena.
*
1
2
3
4
El presente documento ha sido elaborado, en gran parte, tomando en cuenta la información recogida de diversas
publicaciones de la Defensoría del Pueblo del Perú – En particular de los informes Defensirales y de la
Defensoría Especializada en los Derechos de la Mujer y del Movimiento Manuela Ramos.
Congreso de la República
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
Ibid. 26 de Noviembre. No incluye a las y los elegidos que proceden de movimientos independientes.
Asociación Civil Transparencia
2
El sistema político tradicional, que estos últimos años se intenta revertir a partir de la reconstrucción
del sistema democrático, incide en la cultura política de la población especialmente femenina, pobre
urbana y rural. Uno de los rasgos de esta tendencia, es el desinterés por la política que es percibida
como un espacio ajeno, distante y de difícil acceso. De este modo la participación política y
ciudadana de las mujeres queda restringida al derecho al voto en los procesos electorales.
En tal sentido en los diversos encuentros regionales, los gobernantes de Latinoamérica han coincidido
en que el fortalecimiento de la gobernabilidad de América Latina necesariamente pasa por revertir el
desinterés de la ciudadanía por participar activamente en la vida política de sus naciones.
Es por ello que en el marco de la Declaración de la Cumbre Presidencial del Cusco (2003) los
mandatarios latinoamericanos se comprometieron a "Profundizar los espacios de diálogo entre
partidos, fomentar la transparencia financiera, promover la democracia interna, promover el acceso
equitativo a los medios de comunicación, fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres y apoyar programas de formación de cuadros políticos”.
Es necesario un sistema político equitativo e incluyente que promueva el desarrollo de oportunidades
de participación y representación para todos y en especial para las mujeres. Asimismo se debe crear
las condiciones que garanticen el acceso a la información, participación en la toma de decisiones y
transparencia en la gestión pública.
La participación política de las mujeres en el Perú
En el Perú el reconocimiento de los derechos políticos de las mujeres es reciente. En 1956 por
primera vez, se les otorgó el derecho al voto. El reconocimiento del derecho al voto constituyó un
gran avance, el cual fue madurando a la luz de los esfuerzos colectivos femeninos nacionales por
visibilizar la necesidad de la participación política de las mujeres.
Otro hito importante en la participación política de las mujeres fue la dación de la Constitución
Política del Perú de 1979, pues ella garantizó la igualdad en derechos políticos a mujeres y varones.
Ello permitió que más de la mitad de mujeres rurales y cerca de la cuarta parte del total de mujeres
del país se integre por primera vez a los procesos de ejercicio ciudadano y participe en la elección de
las autoridades políticas peruanas, sin limitarles el voto a causa del analfabetismo y el estado civil.
Es desde 1979 que las mujeres han participado activamente en los procesos electorales. En el año
2001 la población electoral hábil femenina, representó el 50% de la población electoral del país y en
la actualidad los avances logrados en la representación y participación de las mujeres en la esfera
pública y política son innegables. Las mujeres a través de sus diferentes organizaciones, poco a poco
han ido adquiriendo visibilidad, protagonismo y se encuentran ocupando cargos públicos en los
sectores e instituciones del Estado.
Mecanismo de acción afirmativa
Pese a que las mujeres luego de 1956 participaron en varios procesos electorales, llegando muchas de
ellas a ocupar puestos a nivel congresal y municipal, su participación efectiva en cargos públicos no
es aún la deseable. Todavía persisten inequidades de género entre varones y mujeres que se expresan
en los bajos niveles de participación política, las cuales se intentan revertir desde el Estado a partir de
los mecanismos de acción afirmativa como el sistema de cuotas.
3
Si bien la Constitución Política actual consagra la igualdad jurídica entre varones y mujeres, sin
embargo, esta protección genérica está lejos de traducirse en igualdad efectiva de oportunidades de
acceso a cargos de dirección y representación política. La participación política es un derecho
humano que supone la posibilidad de elegir y ser elegidos. Es evidente que en el Perú antes de que se
introdujera el mecanismo de cuotas, el promedio de representación de las mujeres, por ejemplo, en el
Parlamento peruano era mínimo (menos del 11% en 1995).
El sistema de cuotas es una medida de acción positiva, uno de los instrumentos mas aceptados a nivel
internacional para corregir una situación de discriminación en razón del género, por ello se ubica en
el ámbito de los derechos humanos.
Las cuotas están dirigidas a lograr la igualdad de oportunidades por medio de una determinada
formula que busca asegurar la presencia de determinados grupos sociales que están excluidos,
promoviendo la participación de estos grupos y neutralizando los prejuicios y las resistencias contra
ellos.
Las cuotas pueden utilizarse en materia educativa, laboral, tributaria, además de la participación
política. Respecto de este último caso, las cuotas pueden ser de dos tipos: las que se aplican al
porcentaje de candidatas femeninas con relación al total de candidaturas (cuota indicativa) y las que
se aplican al resultado de la elección (cuota obligatoria), y afecta el número de escaños que serán
ocupados por mujeres. Un importante número de países de la Región ha incorporado el primer tipo de
cuotas, entre ellos el Perú.
En nuestro país las cuotas han tenido un importante efecto en lo que a la participación de mujeres se
refiere y sobre todo en cuanto a la sensibilización y visibilización del problema de la inequidad de
género en la sociedad. El debate suscitado por la adopción del mecanismo de cuotas ha posibilitado
que la población en general pueda visualizar a la mujer como profesional y políticamente capaz de
ocupar un cargo de responsabilidad pública.
Marco Normativo e impacto de la aplicación de las cuotas de género
La base legal internacional para la aplicación del mecanismo de cuotas se encuentra en la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer que
establece en su artículo 4.1: “La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter
temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará
discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como
consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se
hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidades y trato”.
La Constitución Política del Perú de 1993 consagra en el artículo 2 inciso 17 y artículo 31, la vigencia
y el ejercicio pleno del derecho a la participación política para todas las personas, en condiciones de
igualdad. Este derecho a la participación política implica la facultad de todas las personas de
intervenir en los diversos aspectos de la vida en sociedad, implica el derecho a elegir como a ser
elegidos.
En 1997 se inicia la inclusión de normas de discriminación positiva en el Perú: la cuota de género
para el Congreso.
4
La Ley Orgánica de Elecciones (Ley N° 26859) publicada el 1° de octubre del 1997, señalaba en su
artículo 116° lo siguiente: “Las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor
del 25% de mujeres o de varones”. Fue aplicada por primera vez en las Elecciones Generales del
2000. El primer efecto de esta Ley fue aumentar el porcentaje de candidatas al Congreso, de 11% en
1995 a 26% en el 2000. Sin embargo, también se puede señalar que: ninguna lista estuvo encabezada
por una mujer y que la mayoría de ellas estuvo ubicada de la mitad inferior de la lista, es decir en
ubicaciones no expectantes.
La aplicación de la cuota en el Congreso, dio como resultado que la presencia de mujeres congresistas
se incrementara del 11% al 22%, respecto al periodo 1995-2000, como podemos observar en el
siguiente cuadro:
Cuadro N° 1
Mujeres elegidas en los procesos electorales para el Congreso de la República según periodos
Elecciones
Número de
elegidas
Porcentaje de
elegidas
1995-2000
13
11%
2000-2001
26
22%
2001-2006
22
18%
Posteriormente, la Ley Orgánica de Elecciones fue modificada por la Ley N° 27387, publicada el 29
de diciembre del 2000, en la que se eleva la cuota de género del 25% al 30%, a ser aplicada en las
elecciones generales del 2001 y siguientes: “Las listas de candidatos al Congreso en cada distrito
electoral deben incluir un número no menor del 30% de mujeres o varones. En las circunscripciones
en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varón o
mujer”.
Con esta Ley se consiguió que el 36% de los postulantes al Congreso fueran mujeres, 11% más que
en el año 2000. Sin embargo, sólo 22 mujeres fueron electas congresistas, lo que representa el 18%
del total 11 de esas 22 mujeres congresistas fueron electas en el distrito electoral de Lima, lo que
indica que se requiere construir o fortalecer liderazgos femeninos locales. Nuevamente, igual que en
las Elecciones del 2000, tres mujeres fueron las que obtuvieron la votación más alta de sus
respectivos partidos: Ana Elena Townsend (Perú Posible), Mercedes Cabanillas (Partido Aprista
Peruano) y Luz Salgado Rubianes (Cambio 90-Nueva Mayoría). Cabe mencionar que en estas
elecciones se aplicó el sistema del distrito electoral múltiple que permitió una mayor posibilidad en
las candidaturas, sin embargo el porcentaje de las mujeres elegidas prácticamente se mantuvo.
En el ámbito de las elecciones municipales también se establecieron cuotas de género: la Ley de
Elecciones Municipales (Ley N° 26864), publicada el 14 de octubre de 1997, establecía en el artículo
5
10º: “Las listas de candidatos se presentan en un solo documento y deben contener (…). Inciso 2.- El
número correlativo que indique la posición de los candidatos a Regidores en la lista, que debe estar
conformada por no menos de un 25% de hombres o mujeres”. Esta ley posibilitó la aplicación de la
Cuota en las Elecciones Municipales del año 1998 e incrementó significativamente la presencia de
regidoras a nivel nacional, en especial en las regiones rurales del Perú. El número de regidoras
provinciales subió de 10% a 20% y el de regidoras distritales de 7% a 25%. Este incremento
demuestra que las candidatas a regidoras fueron ubicadas en buenos lugares, a pesar de que la norma
no lo exigía.
En el año 2002 se produjo una modificación al artículo 191 de la Constitución Política mediante Ley
N° 27680 de marzo del 2002, y se introdujo un mecanismo de acción afirmativa para el logro,
precisamente, de una participación política más equitativa de las mujeres: se establecieron porcentajes
mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios
en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica en los Concejos Municipales.
Posteriormente, en el año 2002, la Ley de Elecciones Municipales es modificada mediante Ley N°
27734, publicada el 28 de mayo de 2002, y se establece que las listas de candidatos se presentan en un
solo documento y deben contener “el número correlativo que indique la posición de los candidatos a
regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento de hombres o
mujeres y un mínimos de quince por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos
originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado
Nacional de Elecciones.” No obstante, varias listas incumplieron con el 30% de candidatas a
regidoras y aún así participaron en la contienda electoral.
La presencia de las mujeres en las alcaldías provinciales y distritales continúa siendo reducida, tal
como observamos en el siguiente cuadro, en el que la participación de las mujeres no supera el 3%,
sin embargo la participación de las mujeres como regidoras en los espacios provinciales y distritales
es más alentadora, pues representan entre el 23.5 % y el 27% respectivamente.
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Cuadro N° 2
Mujeres elegidas en los procesos electorales Municipales y Regionales 2002
Cargos
Total
%
Varones Mujeres Mujeres
Presidentes Gobiernos Regionales
25
22
3
12.0
Vice – Presidente Gobiernos Regionales
25
21
4
16.0
Consejerías Gobiernos Regionales
228
178
50
21.9
Alcaldías Gobiernos Provinciales
194
189
5
2.6
Regidurías Gobiernos Provinciales
1,699
1,299
400
23.5
Alcaldías Gobiernos Distritales
1,622
1,574
48
3.0
Regidurías Gobiernos Distritales
8,552
6,240
2,312
27.0
Total autoridades en Gob. Subnacionales
12,320
9,502
2,818
22.9
Para las elecciones Regionales de 2002, como indicamos líneas arriba, se produce la reforma de la
Constitución Política peruana modificando el artículo 191° que establece porcentajes mínimos para
hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los
Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica en los Concejos Municipales.
Por otro lado, la Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683 del 15 de marzo de 2002, establece que
“La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por un candidato de cada
provincia en el orden en el que el partido político o movimiento lo decida, incluyendo un accesitario
en cada caso; también por no menos de un 30% de hombres o mujeres, y un mínimo de 15% de
representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región donde existan, conforme
lo determina el Jurado Nacional de Elecciones”.
En esta ocasión, el porcentaje de candidatas a consejeras fue de 37%, para presidentas fue de 3% y
15% para vice presidentas. Los resultados de las elecciones regionales fueron las siguientes:
presidentas regionales el 12% del total y vice presidentas el 16% del total.
Respecto a la participación de la sociedad civil en los gobiernos regionales a través de los Consejos
de Coordinación Regional como parte de la estructura de los gobiernos regionales e instancia
consultiva y de concertación entre las autoridades regionales, las municipalidades y representantes de
la sociedad civil, los resultados de las elecciones fueron las siguientes: 22% de mujeres como
miembros del Consejo de Coordinación Regional, como observamos en el cuadro siguiente:
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Cuadro N° 3
Mujeres elegidas en los Consejos de Coordinación Regional 2003
Nº
Sexo
%
Varones
115
76.2
Mujeres
36
23.8
TOTAL
151
100
Fuente: Defensoría del Pueblo
La voluntad política del Estado para lograr la plena vigencia del derecho a la participación política de
las mujeres ha sido expresada también en el Acuerdo Nacional. A través de este Acuerdo, suscrito el
año 2002, miembros del Estado y organizaciones políticas, religiosas y de la sociedad civil aprobaron
un conjunto de 29 políticas de Estado que orientarán la acción pública, para el logro de acuerdos que
hagan posible una visión compartida del país. En ese marco, a través de la décimo primera política, el
Estado se compromete a fortalecer la participación de las mujeres como sujetos sociales y políticos
que dialogan y conciertan con el Estado y la sociedad civil; y fortalecer a la institución al más alto
nivel del Estado en su rol rector de políticas y programas para la promoción de la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, es decir, equidad de género.
Ley de Partidos Políticos
Aprobado en el mes de octubre del presente año por el Congreso de la República. Esta Ley tiene que
ser promulgada por el Ejecutivo.
En el artículo 26° de la Ley sobre la participación de hombres y mujeres en elecciones del partido
político. Se establece que, en las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político así
como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres u hombres no puede ser
inferior al treinta por ciento del total de candidatos. Así se incorpora el sistema de cuotas en los
partidos políticos. En el debate de las diversas iniciativas legislativas presentadas al respecto, la
sociedad participó activamente en la formulación de recomendaciones y observaciones.
Problemas que enfrenta el Estado Peruano en relación a la participación política y ciudadana
de las mujeres
Si bien es cierto que existen algunos avances, en cuanto a la participación política y ciudadana de las
mujeres, aún persisten profundas brechas que obstaculizan su real participación política en igualdad
de condiciones que los varones y aún se producen problemas que preocupan al Estado y a la sociedad
peruana, entre ellos:
• Estructuras institucionales e instrumentos jurídicos que discriminan a las mujeres que accedieron
a instancias de poder.
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•
Escasa representación de las mujeres en los cargos públicos, en los niveles nacionales, regionales
y locales.
Incipiente participación de las mujeres en los sistemas de vigilancia y control ciudadano
Participación ciudadana de las mujeres de escasos recursos económicos, funcional a sus intereses.
Retos del Estado Peruano con relación a la participación política y ciudadana de las mujeres
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Incluir la equidad e igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres como parte de los
objetivos de los partidos políticos.
Fortalecer mecanismos para evitar toda discriminación de género, región, religión, etnia o edad al
interior de las distintas instituciones de participación política.
Promover mayor participación de mujeres a través de cuotas y cláusulas de alternancia en listas
de candidatos y cargos partidarios.
Incorporar la agenda de género en los programas de gobierno partidarios y gobiernos sub
nacionales (gobiernos regionales y locales).
Responsabilidad de las agrupaciones políticas en la formación de liderazgos femeninos.
Implementación de mecanismos de sanciones políticas y pecuniarias para los partidos políticos e
instituciones que discriminan a las mujeres en forma sistemática.
Determinación de una institución o instituciones responsables de la difusión del sistema de
cuotas.
Información estadística sobre la participación política y ciudadana de las mujeres desagregada por
sexo.
Establecer cuotas para las planchas presidenciales.
Promover la presencia femenina en las instancias de decisión de formulación de las listas.
Elecciones internas en todos los partidos para elegir candidatos y candidatas a presidencia y a
listas parlamentarias, regionales y municipales.
Incorporación del mecanismo de cuotas de mujeres en los puestos directivos de la administración
pública.
Implementación de mecanismos de información de la gestión pública accesibles a la población en
general y en particular a las mujeres.
Desarrollo de estrategias de promoción de la participación ciudadana y política de las mujeres
urbanas y rurales, considerando su cultura política, nivel de información, nivel educativo e
idioma.
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