Dictamen núm. 45/2013, relativo a la reclamación por

Dictamen núm. 45/2013, relativo a la reclamación por responsabilidad patrimonial
formulada ante el Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia (Ibiza) por
don A. L. G. en representación de la entidad M∗
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de julio de 2008 se registra de entrada en el Ayuntamiento de Sant Josep de sa
Talaia (Ibiza) de una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el
representante legal de la entidad M por daños y perjuicios derivados de la anulación
judicial de la licencia de obras que mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno de 11
de diciembre de 2002 se le concedió, según proyecto básico visado, para la construcción
de de 12 apartamentos, 16 estudios, 2 viviendas, 15 piscinas, dos locales, aparcamientos
y trasteros en la manzana núm.3, del sector 4.13 de Cala Molí (t.m. Sant Josep). En su
escrito el reclamante sostiene que los daños y perjuicios le fueron irrogados incluso con
anterioridad, desde el momento en que el Ayuntamiento acordó paralizar cautelarmente
las obras —al considerar que las mismas podían constituir una infracción urbanística—
y la Junta de Gobierno Local decidió, mediante acuerdo de 6 de octubre de 2005, revisar
de oficio la licencia concedida por considerar que las obras se estaban realizando en
zona protegida (ANEI núm.6), de conformidad con los previos informes técnicos y
jurídicos municipales. El acuerdo de incoación del procedimiento de revisión de oficio,
recurrido por el reclamante, ordenaba, a su vez:
1. Suspender los efectos de la licencia X/2002 de obra mayor concedida a la entidad
S para la construcción de un edificio de […] (vid anterior resolución) por cuanto los
terrenos objeto de la misma podrían estar afectados por la Ley de Espacios
Naturales.
2. Ratificar la orden de paralización de las obras acordada mediante Decreto de
Alcaldía 502/2005, de fecha 5 de septiembre de 2005.
3. Dar traslado del expediente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo
competente, a los efectos que dispone el artículo 127 de la Ley 29/98, de 13 de julio,
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Según explica el reclamante, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.2 de
Palma de Mallorca dictó sentencia de 2 de febrero de 2007, por la que desestimó la
pretensión municipal. Sin embargo, con posterioridad, el Tribunal Superior de Justicia
de las Islas Baleares dictó sentencia núm.1039/2007, de 20 de diciembre, por la que
revocó la sentencia del Juzgado de Instancia, y falló la conformidad a derecho del
acuerdo municipal de 6 de octubre de 2005 de suspensión de la licencia de obras
concedida en el expediente núm. X/2002. En un auto posterior de 10 de enero del 2008,
la misma Sala aclaró su sentencia en el sentido de adicionarle la anulación de la licencia
X/02 otorgada por el Ayuntamiento a la promotora.
∗
Ponencia del Hble. Sr. D. Ramón Pita da Veiga Montis, consejero.
Por todo lo anterior la reclamante, que alega desconocer la legislación medioambiental,
solicita ser indemnizada por los daños y perjuicios que ha sufrido en su patrimonio a
causa del mal funcionamiento de los servicios públicos municipales en la cantidad total
de 6.072.160,60 euros, que comprende tanto el daño emergente (por compra del solar,
costes financieros y fiscales derivados de su adquisición, coste de la obra y honorarios
de dirección técnica de obras de urbanización) como el lucro cesante. A su reclamación
también adjunta un exhaustivo informe económico sobre la cuantificación de los daños
irrogados a la mercantil y documentación acreditativa del daño emergente (copia
escrituras de compraventa, facturas etc.).
2. Vista la reclamación interpuesta, el Ayuntamiento encarga la emisión de un informe
jurídico externo sobre la misma. Tras analizar todo el expediente relativo a la concesión
y anulación de la licencia de obras, el asesor concluye: por un lado, que procede la
desestimación de la solicitud por cuanto no concurre responsabilidad patrimonial de la
Administración municipal al considerar probada la culpa o negligencia grave de la
promotora por el desconocimiento de la legislación urbanística —que establecía la
afectación de la parcela por la Ley de Espacios Naturales (LEN)—, lo que interrumpe el
nexo de causalidad en aplicación de lo dispuesto en el artículo 232 del Real Decreto
1346/1976 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, y normativa
concordante. Por otro lado, el asesor jurídico defiende la necesidad de suspender el
procedimiento de responsabilidad patrimonial, una vez incoado, hasta que no se
resuelva el proceso penal incoado contra el arquitecto de la promotora y el arquitecto
municipal que informó favorablemente la licencia posteriormente anulada.
3. De conformidad con el informe jurídico anterior, el Ayuntamiento acuerda, el 21 de
enero de 2009, incoar un procedimiento de responsabilidad patrimonial y, suspenderlo a
su vez hasta que no se resuelva el proceso penal (DP X/2005). Dicho acuerdo es
recurrido por la reclamante ante el Juzgado Contencioso-Administrativo núm.3, que
dicta la Sentencia núm. 269/2011, de 25 de julio, por la que estima parcialmente el
recurso contencioso-administrativo y anula el acuerdo de suspensión adoptado por la
Administración municipal, ordenándole la tramitación y resolución—en tiempo y
forma— de la reclamación de responsabilidad patrimonial administrativa. El Juzgado
subraya que la decisión municipal no responde al criterio del art. 146.2 de la LRJ-PAC
en base a los siguientes fundamentos jurídicos:
1.[…] el posible derecho indemnizatorio que reclama la parte actora no deriva de la
posible prejudicialidad penal o no en que hubieran podido incurrir los imputados en
aquella causa, sino en la anulación de una licencia que, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 35d) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley estatal del Suelo, puede generar
derechos indemnizatorios a su favor y cuya efectividad debe materializarse a través
del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial administrativa
[…].
2. […] En cualquier caso, la hipotética condena penal a los mismos (arquitectos) no
impide imputar a la Administración de responsabilidad patrimonial por estos hechos,
ni la priva de ejercitar contra aquellos el derecho de repetición o de reintegro,
2
configurado en el artículo 145.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como un
deber legal cuyo ejercicio es obligatorio para la Administración implicada en el
asunto.[…]
4. En cumplimiento de la sentencia anterior, que deviene firme, la Junta de Gobierno
Local acuerda, el 6 de octubre de 2011, levantar la suspensión y continuar con la
tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, designando instructora
del mismo, lo que se comunica, fehacientemente, al Juzgado, a la instructora, a la
interesada y a la compañía aseguradora de la Corporación municipal.
5. Seguidamente, la instructora solicita informe al aparejador municipal para que aclare
los siguientes extremos:
a) La relación de hechos que motivaron la reclamación.
b) La valoración de existencia o no de relación de causalidad para determinar «[…] si
l’Administració és la única responsable dels possibles danys o, pel contrari ha pogut
existir alguna actuació dels promotors o sol·licitants de al llicència que hagués pogut
contribuir als danys».
c) Indicación de si se ha producido demolición o no.
d) El estado de la obra en el momento de su paralización administrativa con valoración
aproximada de la obra ejecutada.
e) Si las obras ejecutadas se ajustaban a la licencia otorgada.
6. El 6 de agosto de 2011, el aparejador municipal responde al requerimiento anterior
mediante la emisión de informe donde concluye lo siguiente:
[…]2. Sobre la existencia de nexo de causalidad, el proyecto objeto de licencia
núm.542/02 no contempla el carácter de ANEI del Suelo, sólo su carácter urbano
(manzana 3 del Plan Parcial).
3. En cuanto a si se ha producido o no la demolición o si se ha abierto expediente de
restauración urbanística, se informa que no se ha producido demolición y no consta
expediente de restauración urbanística.
4. En cuanto al estado de la obra en el momento de la paralización administrativa, el
técnico informa que, de acuerdo con el informe del técnico director de la ejecución
de obra de fecha 3 de mayo de 2005, sólo estaba realizado el movimiento de tierras
en un 80%, lo cual, aplicado al presupuesto de dicho capítulo en el Proyecto de
ejecución corresponde a: 21.859,12 x 80%= 17.487,30 euros.
5. En relación a si las obras ejecutadas se ajustaban a la licencia otorgada, el técnico
que suscribe no puede verificar lo solicitado sin una medición topográfica detallada.
7. Sobre los mismos extremos anteriores la instructora solicita a la arquitecta municipal
emita informe complementario. La arquitecta responde a su requerimiento mediante la
emisión de informe de fecha 16 de agosto de 2012 en el que concluye:
Primer. Sobre si ha pogut existir alguna actuació dels sol·licitants de la llicència
que hagués pogut contribuir als danys:
3
La revisió de la llicència en què es fonamenta la reclamació de responsabilitat
patrimonial està motivada perquè el Pla Parcial 4.13 on s’emplaça la parcel·la i
concretament la parcel·la objecte del projecte i llicència estan inclosos en l’àmbit de
la Llei 1/1991, de 30 de gener, d’espais naturals.[…]Atès que el projecte
d’urbanització del sector 4.13 va ser aprovat l’any 1989 sobre la cartografia base de
la LEN no figura la vialitat que definia el seu pla parcial. La delimitació de l’ANEI
núm.6 d’Eivissa, en el sector que ens ocupa, ressegueix la cota altimètrica 75. La
corba de nivell és la referència del terreny que permetia en el moment d’atorgament
de la llicència identificar la delimitació de l’ANEI.
Resulta que, en el projecte presentat per la promotora per a la sol·licitud de llicència
la cota altimètrica 75, que serveis de base en la LEN per a la delimitació de l’ANEI,
no es defineix de manera inequívoca i pot ser objecte d’interpretacions
contradictòries.
En el plànol de situació i estat actual ( identificat com a U.1 en el projecte) i en el
d’emplaçament (identificat com a U.2), les corbes de nivell no s’identifiquen amb
cap xifra o la identificació resulta il·legible; en els plànols de planta a escala més
detallada, —U.0 a U.4—, resulta que la línia que marca la cota topogràfica 75 es
situa a la part nord-oriental de la parcel·la i, essent així, afectaria només a una petita
porció de la parcel·la, de menys d’un 20% de la seva superfície, quan en realitat, el
que es desprèn dels mapes topogràfics oficials [...] és que pràcticament la totalitat de
la parcel·la es troba per sobre de la cota 75.
Segon. Sobre si s’ha produït o no la demolició o si s’ha obert expedient de
restauració de la legalitat urbanística.
No consta a qui subscriu que s’hagi demanat llicència per enderroc de la totalitat o
de part de la construcció ni que s’hagi incoat expedient de restauració de la legalitat
urbanística. A la vista de les fotografies preses, a petició de qui subscriu, pel zelador
municipal en data 14 d’agost de 2012 de les obres executades [...] sembla que no
s’hauria enderrocat cap part de la construcció que s’havia executat.
Tercer. Sobre l’estat de l’obra en el moment de la paralització administrativa amb
valoració de l’obra executada.
[..] Segons el pressupost d’execució material del projecte, de data de setembre de
2002, el moviment de terres es valora en 24.456,00 euros i l’estructura en
536.013,50 euros. Executats el 100% del moviment de terres (24.456,00 euros) i el
36,58% de l’estructura (196.066,02 euros), la valoració de l’obra executada
conforme al pressupost del projecte puja a 220.522,02 euros.
Quart. Sobre si les obres executades s’ajustaven a la llicència atorgada.
[...] es pot informar que les obres executades fins al moment s’ajusten essencialment
a les contemplades en el projecte llicenciat.
8. Una vez finalizada la fase de instrucción, el 20 de septiembre de 2012 se otorga a la
interesada trámite de audiencia del expediente. Consta acreditado en el expediente la
incoación, por el reclamante, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número
3 de incidente de ejecución de la sentencia de 25 de julio de 2011 por la que se ordenaba
al Ayuntamiento continuar con la tramitación del procedimiento de responsabilidad
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patrimonial hasta su resolución. En contestación al requerimiento judicial sobre el
estado del expediente, la instructora comunica las últimas actuaciones realizadas. No
consta en el expediente que la interesada presentase alegaciones en el trámite conferido.
9. Finalmente, una vez finalizado el plazo de audiencia, la instructora emite, el 5 de
noviembre de 2012, Propuesta de resolución por la que desestima la reclamación de
responsabilidad patrimonial interpuesta ante la Corporación municipal por considerar
que la mercantil, al solicitar la licencia alteró los planos del proyecto —al grafiar
incorrectamente la delimitación del ANEI— lo que provocó una confusión en los
técnicos municipales a la hora de conceder la licencia. La instructora concluye, una vez
analizada toda la documental del expediente 542/02 (de otorgamiento de licencia), que
existe culpa o negligencia grave imputable a la reclamante por su actuación, por lo que
aplica la Jurisprudencia al caso (STS de 15 de abril de 2003 y concordantes) y defiende
que no existe relación de causalidad entre los daños alegados y la actuación
administrativa, al tratarse del supuesto de exoneración de responsabilidad patrimonial
previsto en el articulo 35 infine del RDL2/2008, de 20 de junio («En ningún caso hará
lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al
perjudicado»).
10. De conformidad con la propuesta anterior, el 28 de noviembre de 2012 se dicta un
Decreto de alcaldía por el que se resuelve la reclamación en sentido desestimatorio, lo
que se comunica a la interesada, y se da traslado, a su vez, del expediente de
responsabilidad patrimonial al Consejo Consultivo, para la emisión de su preceptivo
dictamen.
11. El 27 de diciembre siguiente tiene entrada en esta sede petición formulada por la
alcaldesa del Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia de emisión de dictamen sobre la
reclamación anterior. Mediante oficio del presidente de esta institución, de 19 de febrero
de 2013, se requiere a la corporación municipal su complementación con la aportación
de: copia completa del expediente 542/2002, de concesión de la licencia municipal de
obras («en particular, còpia de tota la documental presentada per la mercantil per
demanar la llicència i, també una còpia de l’informe emès, si és el cas, per la Comissió
Insular d’Urbanisme dins el procediment»), así como copia completa del expediente de
revisión de oficio de la licencia anterior con todos los informes obrantes.
12. El 28 de febrero siguiente se registra de salida oficio del presidente del Consejo
Consultivo por el que se solicita a la Corporación municipal completar los antecedentes
del expediente de consulta con la remisión de los expedientes correspondientes al
otorgamiento de la licencia y a la revisión de oficio de la misma.
13. El 27 de febrero siguiente, la alcaldesa del Ayuntamiento remite toda la
documentación complementaria requerida por esta institución, de la que debemos
resaltar, a los efectos que interesa, los siguientes datos:
— Expediente núm. 542/2002 (otorgamiento de licencia):
5
— Solicitud de licencia municipal de obras presentada por la promotora M el 13 de
septiembre de 2002, con el objeto de construir diferentes apartamentos, estudios,
viviendas, piscinas, locales y aparcamientos en la manzana núm. 3 del sector 4.13, en
Cala Molí, del término municipal de Sant Josep de sa Talaia. Se adjunta a la instancia:
dos copias del proyecto básico visado por el Colegio Oficial de Arquitectos el
9/09/2002 —que informa que el proyecto cumple con el planeamiento—, así como ficha
urbanística (Anexo a la Memoria) donde consta la clasificación del Suelo como
«Urbano». A la instancia también se adjuntan: a) Plano U1 de situación y U2 de
emplazamiento (ambos visados), donde no aparece grafiada la curva de nivel (cota
altimétrica 75) y planos de planta o escala (A0 a A4), donde la curva de nivel afecta
únicamente a la parte noreste de la parcela.
— Informe técnico del aparejador municipal, de 25 de noviembre de 2002, donde
informa: «Que se ubica en suelo urbano UAA3 devenido todo en desarrollo del PP y de
PU aprobados y ejecutados del sector 4.13, la edificación proyectada se sitúa en la
manzana 3 del mismo. Que el proyecto cumple todos los parámetros de edificación
[…], la parcela es solar de acuerdo con art.82 de Ley de 1976[...].Informo, por tanto,
favorablemente para su autorización, si procede, el proyecto examinado.»
— Informe de la secretaría municipal, de 29 de noviembre de 2002, donde consta que:
«Según la Memoria Urbanística del proyecto, presentado con visado núm. 3/1799/02,
la construcción cumple con el planeamiento», y añade: «Según informe técnico, la
parcela donde se pretende realizar las obras de construcción tienen la condición de
SUELO URBANO, tipología UAA3, incluido en el sector 4.13 por las NNSS de
Planeamiento municipal aprobadas el 22/04/1986 [...]».
— Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de 11 de diciembre de 2002
de concesión de la licencia municipal de obras a la promotora, de conformidad con los
informes anteriores.
— Liquidación del impuesto de construcciones, instalaciones y obras.
— Expediente de revisión de oficio de la licencia municipal: donde consta la siguiente
documentación de interés:
— Certificado técnico del director de obras, de mayo del 2005, donde hace constar que
el movimiento de tierras se encuentra ejecutado al 80%.
— Copia de la licencia de obras otorgada el 11/12/2002.
— Requerimiento del Consejo Insular de Menorca (Diligencias Previas expediente de
disciplina urbanística) al Ayuntamiento de copia del expediente de otorgamiento de la
licencia municipal a la promotora («[…] en no constar als arxius de la CIOTUPH») y
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del proyecto de urbanización aprobado en relación con el ámbito del PP 4.13 de las
NNSS de Sant Josep de sa Talaia.
— Denuncia del GOB de Ibiza instando la paralización de las obras de urbanización —
por llevarse a cabo en el interior del ANEI núm.6— y la apertura de expediente
sancionador a los responsables.
— Decreto de Alcaldía, de 5 de septiembre de 2005, por el que se acuerda la
paralización de las obras como medida cautelar, por cuanto las mismas pueden
constituir, según informe técnico, una infracción urbanística. Notificación del Decreto a
la interesada.
— Informe técnico, que concluye que la concesión de la licencia podría tratarse de una
infracción urbanística grave.
— Informe jurídico del letrado municipal que concluye que: no existen indicios para
acreditar que el suelo del sector 4.13 tuviera la condición de suelo urbano y por tanto,
eximido del cumplimiento de la LEN y, de recomendación de incoación de expediente
de revisión de oficio de la licencia si las obras se ajustan a la misma.
— Acuerdo de 6/10/2005 de la Junta de Gobierno municipal de incoación del
procedimiento de revisión de oficio y de suspensión de los efectos de la licencia de
obras, dando traslado a la Sala de lo Contencioso-Administrativo a los efectos del
artículo 127 de la LJCA.
— Recurso de reposición de la promotora, de 18/11/2005, contra el acuerdo anterior.
— Actuaciones que integran el procedimiento judicial PO 800/2005 ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears que
finalizaron con confirmación de adecuación a derecho del acuerdo municipal de
suspensión de las obras (Sentencia núm.1039/2007, de 20 de diciembre) y la anulación
judicial de la licencia concedida (Auto de enero del 2008).
14. La documentación anterior, complementaria del expediente de responsabilidad
patrimonial, se registró de entrada en nuestra sede el pasado día 28 de febrero.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
Primera
El alcalde de Sant Josep de sa Talaia está legitimado para solicitar el presente dictamen
y es competente el Consejo Consultivo para evacuarlo, con carácter preceptivo, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 18.12.a y 21.c de la Ley 5/2010, de 16 de
junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears.
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Segunda
a) Respecto al carácter de interesada de la entidad reclamante, éste no presenta ninguna
duda, dada su condición de perjudicada por la suspensión de las obras y la posterior
anulación judicial de la licencia concedida por el Ayuntamiento de Sant Josep de sa
Talaia, según el artículo 106 de la Constitución en relación con los artículos 31 y 32 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC).
b) Respecto a la competencia para resolver el procedimiento de responsabilidad
patrimonial, corresponde al alcalde de Sant Josep de sa Talaia, en virtud de la atribución
residual de competencias contenida en el articulo 21.s de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y
en el artículo 41.27 del Real decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, según los cuales
los presidentes de las corporaciones locales tienen las competencias que las leyes
asignen al municipio y no se atribuyen a otros órganos municipales.
c) Respecto al procedimiento, cabe indicar que se han cumplido en general los trámites
exigidos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y por el Real decreto 429/1993, de 26
de marzo; en especial, se han recabado los informes técnicos y jurídicos pertinentes y se
ha concedido el trámite fundamental de audiencia —una vez se ha culminado la
tramitación del procedimiento— antes de la propuesta de resolución. No obstante, en el
presente caso debemos observar que consta en el expediente Decreto de Alcaldía de 28
de noviembre de 2012 por el que se resuelve la reclamación de responsabilidad
patrimonial sin esperar al preceptivo dictamen de este órgano de consulta, toda vez que
se acuerda, a su vez, darle traslado del expediente para su emisión. Pues bien, al
respecto debemos destacar que la resolución dictada adolece de un vicio de anulabilidad
del art.63.1 LRJPAC —por infracción del ordenamiento jurídico—, y que
corresponderá al órgano competente —la alcaldesa, en este caso— su convalidación (en
los términos del art.67 LRJ-PAC) dictando una nueva resolución de la reclamación de
responsabilidad patrimonial, con posterioridad a la emisión del presente dictamen.
d) En relación con la temporaneidad de la reclamación, debemos señalar que el artículo
142.4 de la Ley 30/1992, dispone que: «la anulación en vía administrativa o por el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o
disposición impugnada lo fuera por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar
prescribe al cabo de un año de haberse dictado sentencia definitiva […]». Pues bien, en
el presente caso, tal como se ha expuesto en los antecedentes, el Tribunal Superior de
Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia núm.1039/2007, de 20 de diciembre, por la
que revocó la sentencia del Juzgado de Instancia, y falló la conformidad a derecho del
acuerdo municipal de 6 de octubre de 2005 de suspensión de la licencia de obras
concedida a la interesada. No obstante, fue en un Auto posterior, de 10 de enero del
2008, cuando la misma Sala adicionó a la parte dispositiva de su sentencia la anulación
de la licencia municipal concedida a la reclamante, quien interpuso su reclamación de
responsabilidad patrimonial por la suspensión de obras y posterior anulación judicial de
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la licencia el 18 de julio de 2008 (según consta en el registro de entrada del
Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia), tan sólo unos meses después de que la
referida sentencia adquiriera firmeza. En consecuencia la reclamación se ha interpuesto
dentro del plazo previsto en el artículo 142.4 de la LRJPAC y tiene, por tanto, carácter
temporáneo.
Tercera
El régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública está constituido, fundamentalmente, por el artículo 106.2 de la Constitución
Española, y los artículos. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y en el
ámbito de las corporaciones locales, por el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Los requisitos para que nazca la obligación de la Administración de indemnizar a los
particulares, resumidamente expuestos, son: que exista relación de causalidad entre el
funcionamiento de los servicios públicos y el daño sufrido por aquellos; que dicho daño
sea efectivo, evaluable e individualizado; que no haya obligación jurídica de soportarlo;
que no concurra fuerza mayor; y que el derecho a reclamar no haya prescrito.
No obstante, en el caso presente, además de los requisitos de carácter general
anteriormente expuestos, teniendo en cuenta que los daños reclamados lo son desde un
momento anterior incluso a la propia anulación judicial de la licencia —puesto que se
reclaman desde el momento de la adopción del acuerdo municipal de 6 de octubre de
2005 de suspensión cautelar de las obras por inicio del procedimiento de revisión de
oficio—, ha de acudirse, con carácter específico, al Título V («supuestos
indemnizatorios») de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y
Valoraciones, de aplicación a la presente reclamación desde el punto de vista temporal,
y concretamente, a lo dispuesto en su artículo 44.2 que establece:
Artículo 44. Otros supuestos indemnizatorios.
1. […]
2. Cuando se produzca la anulación de una licencia, demora injustificada en su
otorgamiento o su denegaci6n improcedente, los perjudicados podrán reclamar de la
Administración el resarcimiento de los daños y perjuicios causados, en los casos y
con la concurrencia de los requisitos establecidos en las normas que regulan con
carácter general dicha responsabilidad. En ningún caso habrá lugar a indemnizaci6n
si existe dolo, culpa a negligencia grave imputables al perjudicado.
Este mismo supuesto y con la misma salvedad, en términos prácticamente análogos, se
recoge en el artículo 30 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, (vigente hasta el 27
de junio de 2008) y en el artículo 35 del vigente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20
de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.
Por otra parte, en este punto interesa también traer también a colación lo dispuesto en el
artículo 142.4 de la Ley 30/1992, antes citado, por cuanto establece que: «la anulación
en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los
actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización […]», lo
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que no impide —como ya dijimos en nuestro anterior dictamen 57/2011, sobre una
reclamación similar derivada de una anulación de una licencia— que surja este derecho
cuando, en los términos que se han indicado, se haya producido un perjuicio o daño
efectivo que, por su carácter antijurídico y por traer causa directa de una actuación de la
Administración, resulte imputable a ésta y por la misma deba ser reparado conforme a
las ordinarias reglas de la responsabilidad administrativa patrimonial (así, entre otras
muchas, la STS de 16 de septiembre de 1999).
No obstante lo anterior, si bien ésta es la regla general, la Jurisprudencia también se ha
pronunciado en relación con diferentes reclamaciones de responsabilidad patrimonial
derivadas de la anulación de licencias de obras o actividades y ha interpretado, caso por
caso, la excepción contemplada en el artículo 44.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril —y
normativa concordante— que sostiene la exoneración de responsabilidad patrimonial de
la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando concurre dolo,
culpa grave del perjudicado. Así se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas
sentencias, entre las que debemos citar, a los efectos que interesa por la importante
doctrina que recogen, las siguientes:
— Sentencia de 8 de mayo de 2007, donde afirma:
Como ya dijimos […] conviene señalar que la antijuridicidad del daño viene
exigiéndose por la jurisprudencia como requisito para dar lugar a la responsabilidad
patrimonial, baste al efecto la referencia a la sentencia de 22 de abril de 1994, que
cita las de 19 enero y 7 junio 1988, 29 mayo 1989, 8 febrero 1991 y 2 noviembre
1993, según la cual, esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda
en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que
quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico
decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido
sentencias de 31-10-2000 y 30-10-2003). Tratándose de la responsabilidad
patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución
administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la
consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en
sentencias de 5-2-96, 4-11-97, 10-3-98, 29-10-98, 16-9-99 y 13-1-00, que en
definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un
deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en
unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.
––Sentencia de 22 de mayo del 2008 (recurso de casación 1678/2004), en la que señala:
La propia jurisprudencia va señalando los criterios para apreciar supuesto de
exclusión de la responsabilidad administrativa por dolo o culpa grave del
perjudicado. Así en la sentencia de 15 de abril de 2003 se alude a la «forma de
presentar el proyecto, actuación en el procedimiento, demás circunstancias
concurrentes, etc., mediante formas o modos inexactos que pudieran razonablemente
inducir a error a la Administración» como ocurría en los casos resueltos en
sentencias […] y «ocultando o desfigurando datos que puedan inducir a error en la
Administración».
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— Y, principalmente, a los efectos que interesa, debemos traer a colación la Sentencia
de 15 de abril de 2003, donde el alto Tribunal apreció «negligencia grave» del
reclamante al solicitar la licencia municipal de obras, posteriormente anulada, por
ocultar en el proyecto técnico datos esenciales sobre lo realmente edificado y la
superficie de la parcela en que se asentaba la edificación. En su considerando cuarto
sostiene:
[…] No estamos, pues, ante un caso en que sea imposible atribuir al administrado
reproche alguno sobre su forma de actuación (como es el caso, por ejemplo, resuelto
en la sentencia de 14 de diciembre de 1983, en que la conducta del particular quedó
limitada a solicitar una licencia, aún a sabiendas de que no era autorizable, según
dicha normativa). Estamos, por el contrario, ante un supuesto en que la exoneración
de la responsabilidad patrimonial de la Administración viene determinada por dolo o
culpa del peticionario de la licencia, por «la forma de presentar el proyecto,
actuación en el procedimiento, demás circunstancias concurrentes, etc, mediante
formas o modos inexactos que pudieran razonablemente inducir a error a la
Administración (como ocurría en los casos resueltos en sentencias de 26 de
septiembre de 1981, 14 de diciembre de 1983, 3 de diciembre de 1986 y 30 de enero
de 1987). Dicho con otras palabras, estamos aquí ante un asunto semejante a tantos
otros en que el proyecto se presenta «ocultando o desfigurando datos que puedan
inducir a error a la Administración» (así en el resuelto en la sentencia de 22 de
noviembre de 1985).
Por todo ello, y a la vista de lo que la Sala de instancia declara probado, resulta
evidente que […] el recurrente incurrió en la conducta irregular de presentar un
proyecto con el dato inexacto de atribuir al solar una superficie doble de la real,
induciendo así a error al Ayuntamiento demandado.
— Finalmente, y en términos similares a la anterior, por remisión expresa, debemos
citar la sentencia de 22 de noviembre de 1985, donde el Tribunal Supremo afirma:
[…] es doctrina de esta Sala que la culpa grave del solicitante no se origina por el
conocimiento más o menos completo que pudiera tener de la infracción, porque la
gravedad que exige el artículo citado requiere que la conducta del perjudicado sea
tan intensa que la concesión de la licencia no se hubiera producido sin ella —
Sentencia de 4 de julio de 1980— y que se proyecte sobre el procedimiento de
concesión de la licencia presentando, ocultando o desfigurando datos que puedan
inducir a error a la Administración —sentencia de 14 de diciembre de 1983—,
puesto que no se puede olvidar que las normas urbanísticas obligan a la
Administración y a los administrados y que el Ayuntamiento al otorgar la licencia
no puede prescindir de un examen acabado para comprobar si el proyecto está
conforme con el plan o con las normas urbanísticas aplicables, para lo cual dispone
de los informes de sus servicios técnicos.[…]
En consecuencia, debemos destacar que, para apreciar la eventual responsabilidad de la
Administración por el otorgamiento de un título habilitante de obras o de actividades
que posteriormente es anulado por contravenir el ordenamiento jurídico se deberá
efectuar, caso por caso, un análisis exhaustivo para ver si concurren todos los requisitos
legales antes mencionados y descartar la existencia de dolo, culpa o negligencia graves
imputables a la entidad perjudicada. En cualquier caso, y conforme establece la
11
Jurisprudencia, la carga de la prueba del supuesto excepcional de exoneración de
responsabilidad patrimonial compete a la propia Administración.
Cuarta
Al hilo de lo expuesto, y tal como se ha indicado con anterioridad, la reclamación de
responsabilidad patrimonial formulada por la promotora M ante la corporación
municipal tiene por objeto obtener una indemnización con la finalidad de ser
compensada por todas las pérdidas económicas (daño emergente y lucro cesante)
derivadas de la suspensión de las obras y de la posterior anulación judicial de la licencia
concedida por el Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia el 11 de diciembre de 2002
(expediente núm.542/2002).
De conformidad con la Jurisprudencia anteriormente expuesta sobre los supuestos
indemnizatorios en materia de anulación de títulos habilitantes de obras y actividades,
debemos analizar seguidamente si, en el presente caso, concurren los requisitos
establecidos en las sucesivas leyes urbanísticas, y en particular en el artículo 44.2 de la
Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, antes referido, para
apreciar la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal
por el otorgamiento de una licencia posteriormente anulada por sentencia firme o, por el
contrario, existe «dolo, culpa o negligencia grave» imputable exclusivamente a la
actuación de la perjudicada, lo que excluiría dicha responsabilidad patrimonial de la
corporación por la ruptura del nexo causal entre los daños alegados y el funcionamiento
de los servicios públicos municipales.
Pues bien, una vez analizada toda la documentación complementaria del expediente de
responsabilidad patrimonial remitida por el Ayuntamiento y, más concretamente, de la
revisión de toda la documentación obrante en el expediente de concesión de licencia
542/02 (planos adjuntos a la solicitud, visado del proyecto básico por el Colegio de
Arquitectos, informes técnicos favorables a la concesión) así como de las propias
conclusiones obrantes en informe complementario emitido en el expediente de
responsabilidad patrimonial por la arquitecta municipal de fecha 16 de agosto de 2012
donde hace constar que, en unos planos, la cota de delimitación del ANEI núm. 6 (cota
altimétrica 75) no consta o es difusa y en otros (planos de planta o escala), afecta tan
sólo una pequeña porción (menos de un 20% ) de la parcela de la reclamante, debemos
concluir que no existe ninguna duda respecto a que, en el presente caso la actitud de la
reclamante (que clasificó como «urbano» el suelo de la parcela sobre la que iba a
construir las viviendas y que grafió incorrectamente, en los planos adjuntos a su
solicitud de licencia, la cota altimétrica que delimitaba el ANEI situando prácticamente
la totalidad de su parcela fuera de este espacio natural protegido por la LEN) no fue
absolutamente diáfana, tal como exige la Jurisprudencia, puesto que su actuación fue
más allá de la simple presentación de un proyecto irregular o del desconocimiento de la
legislación urbanística, por lo que cabe imputarle sólo a ella la «culpa o negligencia
grave» que interrumpe el nexo causal.
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Por todo lo expuesto, se infiere que no concurren los requisitos necesarios —falta el
esencial: la antijuridicidad del daño— para declarar la responsabilidad patrimonial de la
Administración municipal por la concesión de la licencia de obras 542/02. La actuación
del Ayuntamiento al suspender cautelarmente las obras fue además razonable y
motivada en informes técnicos y jurídicos previos, como se ha visto, y en aplicación de
lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 10/1990 de disciplina urbanística. La suspensión
de las obras y posterior anulación judicial de la licencia se debe, por tanto, única y
exclusivamente, a la actitud de la reclamante, no a un mal funcionamiento de los
servicios públicos municipales, a quienes indujo a error con la simple presentación de su
proyecto que, a mayor abundamiento, llevaba el visado del Colegio Oficial de
Arquitectos, lo que contribuyó, todavía más si cabe, a dicho error. Debemos recordar
que, en términos similares a los presentes —exoneración de responsabilidad de la
Administración cuando la actitud del reclamante interfiere en la relación de
causalidad—ya nos pronunciamos en nuestro anterior dictamen núm. 222/2008, relativo
también a una reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por los daños y
perjuicios derivados de un acuerdo municipal de suspensión de los efectos de una
licencia de obras.
Por todo lo expuesto procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial
interpuesta por la promotora M sin que quepa entrar a analizar, por resultar innecesario,
el «quantum indemnizatorio».
III. CONCLUSIONES
1ª. El alcalde de Sant Josep de sa Talaia está legitimado para solicitar este dictamen y el
Consejo Consultivo es competente para emitirlo, con carácter preceptivo.
2ª. El procedimiento se ha tramitado conforme a derecho y corresponde a la alcaldesa
del Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia dictar nueva resolución de la reclamación
de responsabilidad patrimonial con posterioridad a la emisión del presente dictamen.
3ª. Procede desestimar la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada por la
entidad M ante el Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia por la suspensión y posterior
anulación judicial de la licencia de obras concedida en el expediente núm.542/2002, de
conformidad con lo expuesto en las consideraciones jurídicas tercera y cuarta de este
dictamen.
4ª. Las conclusiones anteriores son sustanciales para el uso de la fórmula ritual «d’acord
amb el Consell Consultiu» prevista en el artículo 4.3 de la Ley 5/2010, de 16 de junio,
reguladora de este órgano de consulta.
Palma, 17 de abril de 2013
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